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Revue de dpenses

relatives aux budgets


annexes des collectivits
territoriales
MAI 2016

Franois AUVIGNE Jean-Pierre BATTESTI


Catherine SUEUR Charlotte BARATIN Baptiste MANDARD
Q

Q

Q

Inspection gnrale
des finances

Inspection gnrale
de ladministration

N 2016-M-003

N 16046-16001-01

RAPPORT

REVUE DE DEPENSES RELATIVES


AUX BUDGETS ANNEXES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

FRANCOIS AUVIGNE
INSPECTEUR GENERAL

tabli par

DES FINANCES

CATHERINE SUEUR
INSPECTRICE

JEAN-PIERRE BATTESTI
INSPECTEUR GENERAL
DE LADMINISTRATION
BAPTISTE MANDARD
INSPECTEUR
DE LADMINISTRATION

DES FINANCES

CHARLOTTE BARATIN
INSPECTRICE
DES FINANCES

- MAI 2016-

SYNTHESE

Par lettre de mission en date du 26 novembre 2015, les ministres des finances et des comptes
publics, de la dcentralisation et de la fonction publique et le secrtariat dtat charg du budget
ont confi linspection gnrale des finances et linspection gnrale de ladministration une
mission de revue de dpenses sur les budgets annexes des collectivits locales.

Exception aux principes dunit et duniversalit budgtaires, les budgets annexes retracent les
oprations budgtaires de certains services publics locaux dpourvus de personnalit juridique.
Il existe, outre les budgets annexes des tablissements sociaux et mdico-sociaux 1, environ
48 000 budgets annexes qui reprsentent 15 Md de dpenses et plus de 19 Md de recettes de
fonctionnement. Ils sont utiliss principalement par les communes (74 % des budgets annexes),
mais les groupements fiscalit propre (GFP) reprsentent eux-seuls 57 % des recettes de
lensemble des budgets annexes.

Le poids des budgets annexes diffre en fonction du type de collectivits : ils portent en effet
moins de 6 % des recettes de fonctionnement des communes pour un montant moyen de
128 k par budget, mais concentrent jusqu 30 % des recettes des groupements, avec un
montant moyen de 1,2 M par budget. Les budgets annexes sont principalement utiliss pour
quatre activits : eau/assainissement ; gestion des dchets ; transport urbain ; amnagement et
lotissement.
Une meilleure connaissance des budgets annexes passe par la fiabilisation des donnes utilises
par la DGFiP et la DGCL (proposition 1), la dfinition concerte de requtes annuelles quil
conviendrait dautomatiser (proposition 2), et un meilleur change sur ces donnes avec les
associations dlus (proposition 3).

En tant que cadre dautorisation et dexcution budgtaire, le budget annexe est un outil qui
permet aux collectivits didentifier le financement dun service public gr en rgie ou afferm,
quil soit administratif (activit culturelle, opration damnagement) ou industriel et
commercial, auquel cas cela permet de mettre en lien le tarif du service avec son cot (principe
souvent avanc selon lequel leau paie leau ). Nanmoins, la valeur analytique de cet outil
reste limite car les donnes qui y sont retraces ne sont pas toujours exhaustives (la totalit des
dpenses dinvestissement ny figure pas toujours, notamment dans les cas facultatifs). De
mme, ils peuvent tre largement subventionns par le budget principal (cas des transports), ce
qui rend la pertinence dun budget annexe questionnable.
Souvent mentionn comme un outil visant faciliter le suivi des oprations soumises TVA,
cette contrainte semble par ailleurs devoir tre leve car les systmes dinformation des
collectivits permettent de suivre ces oprations sans quil soit ncessaire de crer un budget
annexe. La recommandation mentionne dans linstruction budgtaire et comptable M14 de
crer des budgets annexes pour suivre les oprations soumises TVA devrait donc tre
supprime (proposition 4).

Sagissant du suivi des cots, il apparat la mission que le budget annexe est parfois un outil
trop complexe et qui induit des lourdeurs de gestion relles. Pour suivre des activits simples
qui relvent de services publics administratifs, un tat annexe au budget ou lutilisation de
nomenclature fonctionnelle peut suffire donner une information financire (proposition 5).

1 Budgets hors champ de la mission en raison de la spcificit de la rglementation et du cadre budgtaire et


comptable qui leur est appliqu.

A linverse, dans le cas des principaux SPIC (eau/assainissement ; collecte et traitement des
dchets) o le budget annexe permet, par lidentification des cots, de fixer un tarif et de donner
une information sur le service concern, la tenue de budgets annexes doit tre systmatise et
faire lobjet dune attention quant la qualit comptable des informations retraces (proposition
6). Les budgets annexes ne remplacent toutefois pas des systmes danalyse des cots plus
sophistiqus qui peuvent tre mis en place dans les collectivits qui disposent de la taille
critique, comme une comptabilit analytique ou une tude systmatique des cots de
fonctionnement induits par un investissement exceptionnel (proposition 7)

Le principal inconvnient des budgets annexes est quils constituent un dmembrement du


budget des collectivits et sont lobjet, de ce fait, dune moindre attention. De fait, les analyses
financires de la situation des collectivits au niveau national (observatoire des finances locales,
Cour des comptes) ou au niveau local (contrle budgtaire) se portent en priorit sur les
budgets principaux. Or, les budgets annexes retracent des montants financiers dsormais
importants dans le cas des GFP et les flux croiss entre les budgets annexes et les budgets
principaux sont significatifs (plus de 1,3 Md pour les communes et 1,5 Md pour les GFP). En
matire dendettement, lclatement de la dette dune collectivit entre son budget principal et
ses budgets annexes peut nuire lapprhension de ses capacits dendettement ds lors que les
budgets annexes peuvent porter une part significative de lendettement, les activits concernes
ncessitant frquemment des investissements consquents.

Lanalyse de la situation financire des collectivits locales doit dsormais prendre en compte
les budgets annexes (proposition 8). La consolidation des donnes financires des budgets
principaux et annexes est essentielle afin de donner une image plus fidle de la situation
financire des collectivits locales ; la mthode actuellement propose par la DGFiP doit faire
lobjet dchanges avec les associations dlus pour pouvoir tre dploye et utilise plus
systmatiquement (proposition 9).

Sagissant de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP), il napparat pas


pertinent la mission de modifier les modalits actuelles de rpartition de cette contribution
entre les collectivits, actuellement fondes sur les recettes relles de fonctionnement des seuls
budgets principaux. A court terme, tant pour les raisons techniques que pour les difficults
estimer limpact dun changement de mthode collectivit par collectivit, le statu quo est la
meilleure solution. A moyen terme, si la contribution tait maintenue, une rflexion sur ses
modes de rpartition serait indispensable.

Enfin la mission a montr quil est impossible, pour lensemble dune politique publique,
dtablir des indicateurs de cots standards et de documenter un montant de rduction de
dpenses partir des seuls budgets annexes En effet, ceux-ci ne retracent quune partie du
financement de ces politiques. Ces dernires ne sont pas toujours assumes directement par les
collectivits, mais peuvent galement tre mises en uvre par des syndicats ou externalises. De
plus, mme quand ces politiques sont assures par les collectivits, ces dernires ne crent pas
systmatiquement de budgets annexes pour en suivre le financement, non seulement dans les
cas o crer un budget annexe est facultatif, mais galement dans des cas o la cration dun
budget annexe est prvue par les textes (cas des transports urbains). Enfin, les budgets annexes
ne retracent que des informations budgtaires et comptables et aucune donne relative
lactivit. Il nest par consquent pas possible danalyser la performance de ces politiques par
lanalyse des seuls budgets annexes (il nest notamment pas possible dtablir des cots
standard par le biais des budgets annexes).
Pour toutes ces raisons, il semble prfrable de favoriser les systmes de remontes
dinformations via les institutions comptentes (ADEME pour les dchets, Systme dinformation
sur leau) pour suivre et analyser les cots (proposition 10). Ces donnes pourraient tre
analyses dans le cadre de lobservatoire des finances locales et de la gestion publique locale.

Rapport

SOMMAIRE
INTRODUCTION ............................................................................................................................................... 1
1.

2.

LES BUDGETS ANNEXES REPRESENTENT DES MONTANTS FINANCIERS


IMPORTANTS, SURTOUT POUR LES GROUPEMENTS A FISCALITE PROPRE, ET
CONCERNENT DES SERVICES PUBLICS OU ACTIVITES VARIES ................................................ 2
1.1. Les budgets annexes sont utiliss pour isoler le financement dun service public
gr en rgie ou afferm ............................................................................................................................... 2
1.1.1. Les budgets annexes retracent le financement de services publics locaux qui
nont pas la personnalit morale et dont la gestion nest pas concde.........................2
1.1.2. Obligatoire pour les SPIC, le budget annexe permet didentifier les cots et de
fixer un tarif ................................................................................................................................................3
1.1.3. Obligatoire en matire damnagement, le budget annexe permet dviter
dimportantes variations sur le budget principal dune collectivit.................................3
1.1.4. Facultatif pour la plupart des services publics administratifs, le budget
annexe permet de suivre une opration ou un service spcifique .....................................4
1.2. Les budgets annexes reprsentent des montants financiers importants, 14,5 % des
recettes de fonctionnement des budgets principaux du bloc communal et des
syndicats intercommunaux et 20 % de leurs dpenses dinvestissement .............................. 4
1.3. Pour les communes, les budgets annexes ne reprsentent que 4,6% des dpenses
et regroupent une grande diversit dactivits ................................................................................... 7
1.4. Pour les groupements fiscalit propre, les budgets annexes reprsentent 30% des
dpenses et sont concentrs sur quelques services publics.......................................................... 9
1.5. Le nombre de budgets annexes a diminu dans la priode rcente ....................................... 10
1.6. Propositions.................................................................................................................................................... 11
SI LAPPORT DES BUDGETS ANNEXES A LA CONNAISSANCE DES COUTS DUN
SERVICE OU DUNE OPERATION EST REEL, IL NEN RESTE PAS MOINS IMPARFAIT ..... 12

2.1. Le budget annexe est un outil qui prsente, pour les collectivits, des avantages en
termes de suivi des cots dun service public local........................................................................ 13
2.1.1. Les budgets annexes constituent un outil de connaissance des cots .......................... 13
2.1.2. Recommand pour les activits assujetties la TVA suivies en nomenclature
M14, le budget annexe nest pourtant pas indispensable ce suivi............................... 13
2.2. Lapport de cet outil la connaissance des cots dun service public local doit
nanmoins tre nuanc .............................................................................................................................. 14
2.2.1. Les budgets annexes ne retracent pas toujours lensemble des cots dun
service public ou retracent des informations diffrentes selon le mode de
gestion concern .................................................................................................................................... 14
2.2.2. La pertinence de crer un budget annexe reste limite pour les services dont
le financement nest pas dtachable du budget principal .................................................. 15
2.2.3. Les budgets annexes ne font pas lobjet de vrification particulire de leur
qualit comptable ................................................................................................................................. 15
2.2.4. Les budgets annexes portent une part significative de lendettement des
collectivits, ce qui conduit les institutions financires consolider
systmatiquement les encours de dette du budget principal et des budgets
annexes....................................................................................................................................................... 16

Rapport

2.2.5.

3.

La pertinence de recourir aux budgets annexes doit aussi tre mesure au


regard de la lourdeur de gestion dune part et du faible investissement
politique dont il fait lobjet dautre part ..................................................................................... 17
2.3. Propositions.................................................................................................................................................... 18
PRODUIRE DES DONNEES FINANCIERES CONSOLIDEES DES COMPTES DES
BUDGETS PRINCIPAUX ET ANNEXES EST NECESSAIRE POUR DISPOSER DUNE
ANALYSE FINANCIERE PLUS JUSTE DES COLLECTIVITES LOCALES..................................... 20

3.1. Actuellement, lanalyse financire des collectivits locales est principalement


fonde sur les budgets principaux alors que des outils pour produire des donnes
financires consolides existent ............................................................................................................ 20
3.1.1. Les analyses financires portent principalement sur les budgets principaux .......... 20
3.1.2. Des outils de production de donnes financires consolides existent pourtant
mais ne permettent pas encore des analyses et traitements nationaux ...................... 21
3.2. Or, il est ncessaire de prendre en compte les budgets annexes pour avoir une
vision plus juste de la situation financire des collectivits ....................................................... 21
3.3. Propositions.................................................................................................................................................... 22
3.4. Compte tenu de lampleur des effets dun changement de primtre dans le calcul
de la CRFP du bloc communal pour un nombre significatif de collectivits, une
modification des rgles actuelles de rpartition nest pas souhaitable ................................. 23
3.4.1. Les modalits de rpartition de la CRFP sappuient sur les seuls budgets
principaux ce qui a soulev des questions.................................................................................. 23
3.4.2. La prise en compte des budgets annexes dans la ventilation de la contribution
du bloc communal permet, rgles inchanges, de maintenir la clef de
rpartition actuelle 70 %/30 % entre les communes et les groupements ............. 24
3.4.3. La prise en compte des budgets annexes dans les modalits de rpartition de
la CRFP aurait des effets significatifs sur les montants dus par les collectivits,
en particulier pour les groupements fiscalit propre ....................................................... 25
4.

5.

LES BUDGETS ANNEXES EN EUX-MEMES NE PERMETTENT PAS DE RATIONALISER


LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNEES ................................................................................ 26
4.1. Lapport des budgets annexes lanalyse des cots dune politique donne
lchelle de plusieurs collectivits ou lchelle nationale est trs limit car ces
budgets ne retracent quune partie des politiques publiques concernes ........................... 27
4.1.1. Les politiques concernes ne sont pas toutes directement mises en uvre par
les collectivits ........................................................................................................................................ 27
4.1.2. Les collectivits ne crent pas toujours des budgets annexes pour suivre
lactivit de leurs services grs en rgie, mme lorsque ceux-ci sont
industriels et commerciaux .............................................................................................................. 28
4.1.3. Par consquent, il est impossible, pour lensemble dune politique publique,
dtablir des indicateurs de cots standards et de documenter un montant de
rduction de dpenses partir des seuls budgets annexes ................................................ 29
4.2. Les politiques publiques portes par les budgets annexes, comme les autres
politiques publiques, peuvent, grce dautres outils, faire lobjet damlioration de
leur performance .......................................................................................................................................... 29
4.3. Propositions.................................................................................................................................................... 30
LISTE RECAPITULATIVE DES PROPOSITIONS............................................................................. 31

Rapport

INTRODUCTION

Par lettre de mission en date du 26 novembre 2015, les ministres des finances et des comptes
publics, de la dcentralisation et de la fonction publique et le secrtariat dtat charg du budget
ont confi linspection gnrale des finances et linspection gnrale de ladministration une
mission de revue de dpenses sur les budgets annexes des collectivits locales.

Exception aux principes dunit et duniversalit budgtaires, les budgets annexes retracent les
oprations budgtaires de certains services publics locaux dpourvus de personnalit juridique.
Ils sont utiliss principalement par les communes, les groupements fiscalit propre (GFP), les
syndicats intercommunaux, les centres communaux daction sociale (CCAS) et, dans une
moindre mesure, par les dpartements et les rgions. Ils concernent, pour lessentiel, les services
publics industriels et commerciaux (SPIC) grs par les communes ou leurs groupements (eau,
assainissement, dchets, transports, etc.) et les oprations damnagement (zones
damnagement concert, lotissements) qui sont des services publics administratifs (SPA). Les
budgets annexes permettent dindividualiser le financement dun service public gr en rgie ou
afferm, quil soit administratif (activit culturelle, opration damnagement) ou industriel et
commercial, auquel cas cela permet de mettre en lien le tarif du service avec son cot (principe
souvent avanc selon lequel leau paie leau ). Dans le cas des SPIC, la possibilit de crer un
budget annexe dpend notamment du mode de gestion retenu et du mode de financement.

Les budgets annexes 1 reprsentent un montant total de lordre de 15 Md en dpenses de


fonctionnement, 19 Md de recettes de fonctionnement et plus de 10 Md de dpenses
dinvestissement dont plus de 80 % est port par le bloc communal (communes et GFP).
Au sein du bloc communal, on compte plus de 44 000 budgets annexes dont 75 % sont ports
par les communes. Le poids des budgets annexes diffre en fonction du type de collectivits : ils
portent en effet moins de 5 % des dpenses de fonctionnement des communes, mais prs de
30 % de celles des GFP.
Le prsent rapport prsentera successivement :

la cartographie des budgets annexes : ces derniers reprsentent des montants financiers
importants, surtout pour les GFP, et concernent des services publics ou activits varis ;
une analyse de la pertinence de loutil budget annexe : sil permet de retracer les cots
dune politique publique, il emporte des inconvnients tant en termes de connaissance des
cots du fait dune forte htrognit principalement des activits concernes quen
termes de gestion ;
la consolidation des donnes financires des budgets principaux et annexes : afin de
donner une image plus fidle de la situation financire des collectivits locales dont les
budgets annexes constituent un dmembrement, la production de donnes financires
consolides est indispensable ;
la contribution des budgets annexes la connaissance des cots : lapproche par les
budgets annexes ne permet pas de dfinir des pistes de rationalisation des politiques
publiques concernes.

1 Outre les budgets annexes tablis par les tablissements sociaux et mdico-sociaux, hors champ de la mission en
raison de la spcificit de la rglementation et du cadre budgtaire et comptable qui leur est appliqu.

-1-

Rapport

1. Les budgets annexes reprsentent des montants financiers importants,


surtout pour les groupements fiscalit propre, et concernent des
services publics ou activits varis
Les budgets annexes reprsentent, au total, plus de 18 Md de dpenses et prs de
23 Md de recettes de fonctionnement en 2014 (voir infra, tableau 1). Si lon exclut les
tablissements sociaux et mdico-sociaux rgis par des rgles spcifiques et suivis par la
nomenclature budgtaire et comptable M22, ils reprsentent prs de 15 Md de dpenses et
19 Md de recettes. Ils sont principalement utiliss par les communes et les groupements
fiscalit propre sur lesquels le prsent rapport se concentrera. Ils regroupent des politiques
publiques varies mais lessentiel des dpenses se concentre sur quatre services publics : leau et
lassainissement, la gestion des dchets, les transports urbains, les oprations damnagement et
de lotissement (55 % du total des dpenses des budgets annexes pour les communes et 88 %
pour les GFP).

1.1. Les budgets annexes sont utiliss pour isoler le financement dun service
public gr en rgie ou afferm

Les budgets annexes sont le cadre dautorisation et dexcution budgtaire de certains services
grs en direct par des collectivits. Ils constituent une drogation aux principes duniversalit
et dunit budgtaires, justifie par la ncessit, soit de suivre lexploitation directe dun service
public industriel et commercial et de fixer un tarif en lien avec les cots (principe selon lequel
leau paie leau ), soit dviter des variations importantes dune anne sur lautre sur le budget
des collectivits qui conduisent, souvent sur plusieurs annes, des oprations damnagement
ou de lotissement (cas obligatoires). Il est galement possible de crer un budget annexe pour
suivre les cots dun service public administratif gr en rgie (cas facultatif).

1.1.1. Les budgets annexes retracent le financement de services publics locaux qui nont
pas la personnalit morale et dont la gestion nest pas concde

Les services publics retracs dans les budgets annexes ont pour principale caractristique
commune dtre dpourvus de la personnalit morale ; certains disposent de lautonomie
financire, dautres non. A cet gard, ils se distinguent des services publics grs directement par
un tablissement public ou un syndicat, qui font lobjet dun budget non pas annexe mais
autonome, vot par leurs adhrents et, le cas chant, par un conseil dadministration et, par
dfinition, distinct de celui de leurs collectivits de rattachement.

Le recours un budget annexe dpend toutefois du mode de gestion retenu : un SPIC gr sous
forme de rgie ou dlgu en affermage ou en rgie intresse fait lobjet dun budget annexe
tandis que sil est concd un tiers, seules les ventuelles subventions accordes au concdant
et les ventuelles surtaxes verses la collectivit figurent dans le budget principal de cette
dernire. Le recours un budget annexe peut galement dpendre du mode de financement
retenu : dans le cas de la gestion des dchets, le budget annexe est obligatoire si le service est
financ par une redevance, auquel cas il revt un caractre industriel et commercial ; un budget
annexe est possible mais non obligatoire lorsque le service est financ par une taxe, auquel cas il
revt un caractre administratif. Certaines collectivits font cependant le choix dy recourir 2.

2 En 2012, 1 059 collectivits (soit 39 % des collectivits gestionnaires de dchets) avaient publi un budget annexe
ddi la collecte et au traitement des dchets. Source : Rapport sur la gestion des dchets par les collectivits locales,
mission dvaluation de politique publique, CGEDD/CGE/IGA/IGF. En 2014, il y avait 920 budgets annexes concernent
la collecte et le traitement des dchets, cf. annexe I.

-2-

Rapport

1.1.2. Obligatoire pour les SPIC, le budget annexe permet didentifier les cots et de fixer
un tarif
Le budget annexe est la traduction sur le plan budgtaire de lobligation dquilibre du
financement des activits concurrentielles assures par une personne publique.
Lindividualisation budgtaire doit permettre dtablir le cot rel du service pour dterminer
ensuite le prix payer par lusager 3. Pour ce faire, les budgets utilisent la nomenclature
budgtaire et comptable M4, plus proche de la comptabilit dentreprise que la nomenclature
M14. Elle permet un suivi plus dtaill du haut de bilan, en particulier des amortissements.

Lindividualisation dans un budget annexe contribue en outre une meilleure connaissance des
cots, le cas chant en complment dautres instances et outils. Dans le cas de leau, par
exemple, les politiques tarifaires sont discutes par les lus au sein de commissions spcialises
par activit ; les lus et les usagers peuvent par ailleurs comparer les cots et les tarifs pratiqus
dune collectivit lautre par le biais des rapports annuels sur le prix et la qualit de ces
services 4.

Enfin, louverture dun budget annexe permet la tenue dune comptabilit de gestion spcifique
au service concern. Or, la comptabilit de gestion, par le biais de la M4, est le seul outil qui
permet de suivre lensemble des cots dun SPIC (notamment limpact des investissements et les
amortissements), la comptabilit budgtaire de lordonnateur ne donnant pas le mme niveau
de prcisions et dinformations.

Pour les SPIC, cette individualisation semble dautant plus aise raliser que les flux financiers
avec le budget principal sont limits. En effet, puisque les subventions dquilibre sont, en
principe, proscrites, et les personnels directement affects au service public concern, les
retraitements comptables sont normalement rares.

1.1.3. Obligatoire en matire damnagement, le budget annexe permet dviter


dimportantes variations sur le budget principal dune collectivit
Le budget annexe permet de suivre une opration damnagement ou de lotissement par
laquelle une collectivit investit en achetant un terrain et en lamnageant avant de le revendre
par lots. Dans ce cas, les investissements consentis ont vocation tre compenss ensuite par la
vente des terrains ou des lots.

Au regard de limportance des montants financiers en jeu et afin dviter les trop fortes
variations dans les budgets des collectivits, il a t jug prfrable disoler ces budgets du
budget principal, dans un souci de transparence financire. Pour ce faire, la collectivit peut
regrouper l'ensemble des oprations au sein d'un seul budget annexe, mais linstruction
budgtaire et comptable M14 recommande de crer un budget par opration ou par type
d'opration (lotissement, zone damnagement concert, etc.).

Le Conseil d'tat a en effet jug que " les tarifs des services publics caractre industriel et commercial, qui servent de
base la dtermination des redevances demandes aux usagers en vue de couvrir les charges du service, doivent trouver
leur contrepartie directe dans le service rendu aux usagers " (CE, 30 septembre 1996, Socit stphanoise des eaux ville de Saint-Etienne).
4 Conformment larticle D. 2224-5 du code gnral des collectivits territoriales, lordonnateur doit tablir un
rapport annuel sur le prix et la qualit du service public deau potable et un rapport sur le prix et la qualit du service
public dassainissement. Le rapport est d par toutes les collectivits ayant la charge dun ou plusieurs services
publics de leau potable, de lassainissement collectif et/ou de lassainissement non collectif, quelle que soit leur taille
ou l'tendue de leurs missions.
3

-3-

Rapport

1.1.4. Facultatif pour la plupart des services publics administratifs, le budget annexe
permet de suivre une opration ou un service spcifique
En matire dactivits administratives, le budget annexe est utilis pour identifier une politique
ou un service afin de communiquer des informations sur son cot (cot de fonctionnement dun
thtre, tarif de la cantine scolaire, etc.). La pertinence de ces informations savre toutefois
variable, ds lors que les dpenses retraces par le budget annexe ne sont pas toujours
exhaustives (cf. infra, 2.2).

Pour les communes, 36 % des budgets annexes sont facultatifs : ils reprsentent 22 % des
recettes et 25 % des dpenses totales de fonctionnement des budgets annexes communaux. Pour
les groupements, il sagit de 26 % des budgets annexes, qui reprsentent 25 % des recettes et
23 % des dpenses de fonctionnement de la totalit des budgets annexes des GFP.

Dans la pratique, la prsence de ces budgets annexes dans les communes est souvent hrite de
choix de gestion anciens et qui ne sont pas remis en cause. A cet gard, il est intressant de
constater que 7,4 % des budgets annexes des communes et 5,3 % de ceux des GFP sont
compltement inactifs, ie ne retracent aucune dpense et aucune recette. Une mise jour est
souhaitable.

1.2. Les budgets annexes reprsentent des montants financiers importants,


14,5 % des recettes de fonctionnement des budgets principaux du bloc
communal et des syndicats intercommunaux et 20 % de leurs dpenses
dinvestissement
La mission a analys les donnes issues de linfocentre CCI, qui centralise les balances
comptables de lensemble des collectivits, issues du systme dinformation comptable HELIOS,
ainsi que les informations du rfrentiel des budgets annexes. Cest sur cet infocentre que le
bureau conseil fiscal et valorisation financire du secteur public local et du secteur public de
sant (CL2A) de la DGFiP a effectu diffrentes requtes la demande de la mission.

Pour des analyses plus prcises, la mission a galement utilis la base BANATIC, gre par la
DGCL, qui regroupe les donnes sur les collectivits et leurs groupements, indiquant leur
composition et leurs comptences.

Sur lensemble des collectivits tudies et en excluant le champ social et mdico-social, plus de
48 000 budgets annexes sont rpertoris dont 74 % ont t crs par les communes. Les
recettes relles de fonctionnement des budgets annexes reprsentent 19 Md, dont 57 %
relvent des GFP (cf. infra, tableau 1).

-4-

Rapport
Tableau 1 : Total des budgets annexes en 2014
2014

Nombre

Communes
GFP
Syndicats
EPL
Dpartements
Rgions
Total
ESMS (M22)*
Total gnral

35 717
8 968
2 290
770
355
10
48 110
2 735
50 845

Dpenses de
Recettes de
Dpenses
Recettes
fonctionnement fonctionnement dinvestissement dinvestissement
3 312 903 106
4 571 383 219
3 260 129 612
2 174 309 246
8 685 724 650
10 870 339 938
5 220 659 852
2 886 870 713
1 307 180 138
1 771 222 965
1 203 067 267
776 871 277
457 997 056
555 122 297
173 965 911
88 721 739
1 228 257 796
1 415 492 852
266 288 456
100 898 564
9 323 908
16 857 747
18 145 722
30 328 012
15 001 386 654 19 200 419 018 10 142 256 820
6 057 999 551
3 548 664 039
3 656 432 846
294 060 392
197 965 182
18 550 050 693 22 856 851 864 10 436 317 212
6 255 964 733

* Budgets annexes des tablissements sociaux et mdicaux-sociaux tablis en M22.

Nota : Les montants correspondent aux recettes et dpenses relles (voir annexe 1).

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFiP.

Pour la suite de lanalyse, la mission sest principalement intresse aux budgets annexes des
GFP, des communes et des syndicats. Elle na pas tudi les budgets annexes des dpartements
et des rgions, dont les montants sont bien moindres que ceux des communes ou des GFP, ni les
budgets annexes des tablissements sociaux et mdico-sociaux tablis en M22 qui relvent dune
problmatique et dune rglementation spcifiques.

-5-

Total

Syndicats

GFP

BA
BP
BA/BP
BA/BA+BP
BA
BP
BA/BP
BA/BA+BP
BA
BP
BA/BP
BA/BA+BP
BA
BP
BA/BP
BA/BA+BP

Types de budgets
35 717
36 766
97%
49%
8 968
2 152
417%
81%
2 290
13 155
17%
15%
46 975
52 073
90%
47%

Nombre

-6-

Dpenses de
fonctionnement
3 312 903 106
69 126 147 232
4,8%
4,6%
8 685 724 650
21 084 145 184
41,2%
29,2%
1 307 180 138
9 905 674 698
13,2%
11,7%
13 305 807 894
100 115 967 114
13,3%
11,7%

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFiP.

Communes

2014

Recettes de
fonctionnement
4 571 383 219
80 159 401 899
5,7%
5,4%
10 870 339 938
25 837 109 116
42,1%
29,6%
1 771 222 965
12 870 592 797
13,8%
12,1%
17 212 946 122
118 867 103 812
14,5%
12,6%

Dpenses
dinvestissement
3 260 129 612
29 786 649 777
10,9%
9,9%
5 220 659 852
11 655 436 338
44,8%
30,9%
1 203 067 267
7 665 083 268
15,7%
13,6%
9 683 856 731
49 107 169 383
19,7%
16,5%

Recettes
dinvestissement
2 174 309 246
18 044 689 146
12,0%
10,8%
2 886 870 713
6 096 249 936
47,4%
32,1%
776 871 277
4 577 238 567
17,0%
14,5%
5 838 051 236
28 718 177 649
20,3%
16,9%

Tableau 2 : Budgets annexes et budgets principaux des communes, groupements fiscalit propre et syndicats intercommunaux en 2014

Rapport

Rapport

La mission tient attirer lattention sur les problmes de fiabilit des donnes utilises : en effet,
des erreurs ont t repres dans lidentification des budgets annexes (par exemple, les
arrondissements de Paris, Lyon et Marseille sont considrs comme des budgets annexes alors
quils ne sont que des tats annexs au budget principal 5), dans lusage des nomenclatures
comptables M4 et M14 ou sur le codage des budgets par activit. Plus fondamentalement, la
mission na pas interrog la qualit comptable des comptes de gestion. Or, compte tenu de la
faible attention porte aux budgets annexes, leur qualit comptable peut tre perfectible.

1.3. Pour les communes, les budgets annexes ne reprsentent que 4,6% des
dpenses et regroupent une grande diversit dactivits
Les budgets annexes des communes (plus de 35 000 budgets) reprsentent 3,3 Md en
dpenses et 4,6 Md en recettes, soit, pour le fonctionnement, 4,6 % du total des dpenses des
communes et 5,4 % du total de leurs recettes.
En moyenne, les recettes relles de fonctionnement des budgets annexes atteignent 128 K ; ce
sont donc de petites activits qui sont gnralement suivies par ces budgets annexes, mme si
des carts significatifs peuvent exister selon la taille de la commune ou limportance de lactivit
concerne.

La majorit des budgets annexes (plus de 18 000) concerne les services de leau et de
lassainissement pour un montant de 2,2 Md en recettes de fonctionnement et 1,2 Md en
dpenses de fonctionnement. En importance des montants financiers engags, suivent les
budgets annexes consacrs aux oprations damnagement et de lotissement (plus de 8 300
budgets pour un montant total de 600 M en dpenses et 660 M en recettes de
fonctionnement). Pour le reste, les budgets annexes recouvrent une trs grande diversit
dactivits dont aucune ne prdomine : cantines, parkings, tablissements culturels, campings,
etc. Parmi elles, certains budgets annexes sont obligatoires, notamment pour les SPIC, dautres
sont facultatifs (plus du tiers en nombre et 21 % des recettes de lensemble des budgets
annexes).

Au-del des cas obligatoires, les pratiques sont en trs htrognes dune commune lautre :
prs de la moiti des communes nont aucun budget annexe ; 5 000 communes en comptent plus
de cinq. On relve nanmoins une corrlation entre la taille de la commune et le nombre de
budgets annexes : les communes de plus de 10 000 habitants comptent 2,3 budgets annexes en
moyenne quand celles de moins de 500 habitants (qui ne sont soumises aucune obligation en
la matire pour leau et lassainissement) en comptent 0,57. Cette dispersion et le faible nombre
de budgets annexes pour certaines activits montrent bien que seules quelques communes font
le choix de les suivre par le biais des budgets annexes.

5 Ils sont exclus dans les tableaux ci-dessus.

-7-

Rapport
Encadr 1 : les budgets annexes des grandes villes
Si lon observe les 34 communes de plus de 100 000 habitants, a priori les plus proches en termes de
besoins et dactivits, et leurs 152 budgets annexes, la diversit des choix est patente :
- 16 ont tabli un ou plusieurs budgets annexes pour les services de pompes funbres ;

- 14 ont tabli un budget eau et/ou assainissement ; pour les autres, lactivit est mutualise au sein
dun EPCI fiscalit propre ;
- 12 ont individualis une ou plusieurs oprations damnagement de zones industrielles ; sur un total
de 34 budgets annexes de ce type, 12 relvent de la commune de Rennes, 7 de celle du Havre ;

- 12 disposent dun budget pour un ou plusieurs services culturels, le plus souvent des thtres ; lun
de ces budgets est inactif ;
- 7 pour des parcs de stationnement ;

- 7 pour des activits diverses (6 budgets annexes de ce type pour Clermont-Ferrand), certains des
budgets tant explicitement destins suivre des activits soumises la TVA.

La mission sest interroge sur la part respective des SPIC et des SPA parmi les budgets annexes
en distinguant les budgets annexes appliquant la nomenclature comptable M4 (SPIC) de ceux qui
appliquent la nomenclature M14 (SPA). En thorie, un service public est considr comme
administratif ou comme industriel et commercial au regard de sa qualification lgislative ou de
critres jurisprudentiels tablis par le Conseil dtat 6. A cet gard, une mme activit peut
relever dun service de nature diffrente selon ses caractristiques propres. Il en est ainsi, par
exemple, pour la gestion des dchets o le service est considr comme administratif ou
commercial selon quil est financ respectivement par la taxe denlvement des ordures
mnagres (TEOM) ou par une redevance denlvement des ordures mnagres (REOM). Cela
peut galement tre le cas pour les activits culturelles ou les activits foires et salons ,
considres comme administratives lorsque la part publique de leur financement est
prdominante.

Pour autant, et indpendamment de la nature du service, on constate que le choix de la


nomenclature ou du codage de lactivit est parfois erron : certains budgets (activits scolaires,
logements sociaux) sont tablis en M4 alors quils devraient ltre en M14 ou inversement (ainsi
des campings classs dans le code 29 Camping rgime SPIC suivis en M14 au lieu de ltre en
M4). Les chambres rgionales des comptes (CRC) sont ainsi amenes, dans certains cas,
souligner ces incohrences voire requalifier un service public.

6 Ces critres tiennent lobjet du service, aux modalits de fonctionnement et lorigine des ressources (CE, 16
novembre 1956, Union syndicale des industries aronautiques).

-8-

Rapport
Encadr 2 : Exemples de constats de CRC sur la qualification des services publics
Dans son examen de la gestion de la commune de Frhel (2006-2011), la CRC de Bretagne a ainsi
relev que le caractre industriel et commercial du camping municipal tait manifeste [jusquen 2010]
sans que la commune en ait tir les consquences quant aux dispositions fiscales et comptables
applicables :
- lactivit aurait d tre individualise dans un budget annexe tenu selon les dispositions de
linstruction budgtaire et comptable M4 et non M14 ;
- la commune aurait d, au minimum, instaurer une rgie dote de la seule autonomie financire pour
la gestion du camping, conformment aux dispositions des articles L. 2221-4 et suivants du CGCT.
Depuis lentre en vigueur en 2010 dune tarification sociale, lactivit du camping revt toutefois un
caractre administratif.

Dans son examen de la gestion de la communaut dagglomration du Havre (CODAH), la CRC HauteNormandie a rappel que les transports scolaires devaient tre distingus : rgis par larticle L. 213-11
du code de lducation, ils ont un caractre administratif solution implicite dcoulant de la
recevabilit du recours dun usager contre le tarif qui lui tait appliqu. Or, la CODAH tenait les
comptes des services de transports urbains et ceux des services de transports scolaires dans un budget
annexe commun, suivant le plan de comptes M43. La CRC a par consquent recommand la CODAH
de distinguer dans ses comptes les transports scolaires et les transports publics de personnes, les
premiers relevant de linstruction M14, les seconds de linstruction M43.

1.4. Pour les groupements fiscalit propre, les budgets annexes reprsentent
30% des dpenses et sont concentrs sur quelques services publics
Pour les groupements fiscalit propre et la diffrence des communes, les budgets annexes
reprsentent un poids trs important, prs de 30 %, de leurs recettes relles de fonctionnement
totales et plus de 32 % de leurs dpenses dinvestissement.

En moyenne, ces groupements ont 4,2 budgets annexes (3,9 pour les communauts de
communes, 6,8 pour les communauts urbaines et mtropoles). Les montants moyens des
budgets annexes sont sans comparaison avec ceux des communes puisquils atteignent 970 k
en dpenses et 1,21 M en recettes (respectivement 128 k et 93 k pour les communes).
Deux tiers des budgets annexes et prs de 90 % des recettes se concentrent sur quatre activits :

le transport (peu de budgets annexes, mais 35 % des recettes des budgets annexes des
groupements et 17,7 M de recettes et 14 M de dpenses en moyenne par budget) ; un
budget annexe est obligatoire si le service est exploit en rgie ou sil a t afferm. A la
diffrence des autres SPIC, le financement lquilibre de cette politique publique ferait
peser un poids trop important sur les usagers et les subventions sont autorises ;
leau et lassainissement (20 % des budgets annexes et 27 % de leurs recettes relles de
fonctionnement ; 1,6 M de recettes et 1 M de dpenses moyennes de fonctionnement) ;
le service de gestion des dchets (8 % des budgets annexes mais plus de 20 % de leurs
recettes de fonctionnement et 3,2 M de recettes et 2,8 M de dpenses moyennes par
budget). Si 65 % des budgets annexes ordures mnagres sont obligatoires (car
financs par la REOM), les budgets annexes financs par la TEOM (facultatifs) sont le fait
des plus grosses collectivits et concentrent lessentiel des montants financiers ;
lamnagement de zones industrielles et artisanales (prs de 3 000 budgets annexes et
6,6 % des recettes relles de fonctionnement de lensemble des budgets annexes des
groupements, pour un montant moyen de dpenses infrieur 200 k).

Un quart des budgets annexes des groupements sont facultatifs (25 % des dpenses et 23 % des
recettes de lensemble de ces budgets). Les plus nombreux sont les budgets des ateliers-relais,
des offices de tourisme, des tablissements culturels grs en rgie.
-9-

Rapport

Comme pour les communes, les chiffres doivent tre interprts avec prcaution. Dans le cas des
dchets, par exemple, les donnes de la DGFiP ne sont pas cohrentes avec celles de la base
BANATIC de la DGCL : pour la DGFiP, 463 groupements ont tabli un budget annexe en M4 qui
recouvre donc des SPIC financs par la REOM tandis que la base BANATIC nen dnombre que
361.

1.5. Le nombre de budgets annexes a diminu dans la priode rcente

On observe une tendance gnrale la baisse du nombre des budgets annexes : - 3,3 %
entre 2013 et 2014 pour les communes et - 2 % pour les groupements fiscalit propre. En
neutralisant lvolution de la carte intercommunale et en regardant lvolution des budgets
annexes sur un primtre inchang de collectivits, on constate que :

le nombre de budgets annexes des communes diminue depuis trois ans (- 3 400
suppressions nettes) principalement en raison de la baisse des activits
eau/assainissement et amnagement ;
linverse, le nombre de budgets annexes des GFP augmente, mais en moindre proportion
que la baisse des budgets annexes des communes (+ 840 crations nettes), principalement
en raison des activits eau/assainissement et amnagement ; le montant moyen de
chaque budget est galement plus lev ; ce sont donc les transferts de comptences des
communes vers les EPCI qui expliquent principalement les volutions.

La loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique conduira une
trs forte diminution des budgets annexes des communes et une augmentation des budgets
annexes des GFP puisque la loi dispose que ces comptences devront tre transfres au plus
tard le 1er janvier 2020 aux GFP ; le paysage des budgets annexes des communes sen trouvera
considrablement modifi. Cela concernera galement les syndicats (3 600 syndicats
comptents, en 2014, pour la gestion de leau et de lassainissement et plus de 1 000 budgets
annexes de syndicats vocation multiple).

Des investigations spcifiques dans deux dpartements, pourtant signals par la DGFiP comme
prsentant une augmentation notable de leurs budgets annexes, ont montr quil ny avait pas eu
daugmentation massive de budgets annexes en 2015 au regard des volutions des annes
antrieures. Dans le Bas-Rhin, les crations ont t peu nombreuses (13 en 2014, 24 en 2015) et,
sagissant des montants financiers les plus significatifs, elles ont eu lieu la demande du
comptable pour mise en conformit avec la rglementation ou en raison des transferts de
comptences aux groupements fiscalit propre. Dans les Ctes-dArmor, il y a eu
respectivement 57, 80 et 61 crations de budgets annexes en 2013, 2014 et 2015 mais, aprs
prise en compte des volutions de la carte intercommunale, les crations se limitent 46, 34 et
31 pour les mmes annes sans volution notable sur le montant des recettes.

On ne note pas dvolutions significatives dans deux secteurs qui pouvaient se prter la
cration de budgets annexes au regard de leur contribution au redressement des finances
publiques (cf. infra, 3.3) :

pour le cas de la collecte et du traitement des ordures mnagres, les GFP ont cr chaque
anne depuis 2013 des budgets annexes que le service soit financ par la REOM ou par la
TEOM , sans que lon puisse noter une acclration rcente significative ;
pour les activits agricoles et forestires , la tendance gnrale est plutt la
suppression des budgets annexes.

- 10 -

Rapport

1.6. Propositions
Les investigations menes par la mission conduisent formuler des propositions visant avant
tout fiabiliser les donnes, amliorer leur connaissance et favoriser le partage dinformation.

Proposition 1 : fiabiliser les donnes sur les budgets annexes (code activits,
nomenclature).
Afin de pouvoir utiliser les donnes comptables sur les budgets annexes, il est indispensable de
les fiabiliser. Il doit sagir de :

vrifier la bonne utilisation des codes activits ;


supprimer les budgets annexes inactifs ;
vrifier le bon usage de la nomenclature M4 ou M14 : il convient en effet de rappeler les
rgles dutilisation de la M4 et de la M14 afin de vrifier que les collectivits suivent bien la
bonne nomenclature. Il est notamment important que les SPIC soient suivis en M4 afin que
lensemble des cots soit bien pris en compte, et notamment lactif ;
effectuer un contrle de cohrence entre les donnes de la base BANATIC de la DGCL et les
donnes de linfocentre CCI de la DGFiP.

La mission prconise que :

les directions dpartementales des finances publiques procdent la vrification des


donnes enregistres sur HELIOS et sur la base de donnes rfrentielles CCL qui
alimentent linfocentre CCI dans le cadre du plan national de contrle interne.
les prfectures, dans le cadre du contrle de lgalit, accordent une attention particulire
au choix de la nomenclature, principalement pour vrifier que les SPIC sont bien suivis en
M4 ;
soit tudi la possibilit deffectuer des contrles de cohrence, si possible automatiss,
entre les donnes de linfocentre CCI et la base BANATIC.

Proposition 2 : amliorer la connaissance des budgets annexes en automatisant les


requtes et en les intgrant dans les donnes annuelles produites par la DGFiP et la DGCL.

La production de donnes sur la situation financire des collectivits locales est fondamentale
tant pour disposer dun tat des lieux fiable que pour tablir des constats partags avec les
associations dlus. Compte tenu du nombre de collectivits et de leur diversit, ces donnes
sont ncessairement abondantes et htrognes et exigent une attention particulire. Or, les
services de lEtat chargs de produire ces donnes au niveau central peuvent encore renforcer
leur coopration.

En effet, en 2014, une convention dchanges de donnes a t prpare par la DGFiP et la DGCL
pour dfinir un champ de donnes brutes, homognes dune anne sur lautre, qui feront lobjet
dune transmission systmatique entre administrations. Cette convention, qui na pas encore t
signe, doit permettre une meilleure articulation des services en cohrence avec leurs
comptences propres et a minima dviter les doublons : la DGFiP, la responsabilit de traiter
les donnes comptables, pour produire des donnes financires consolides ; la DGCL, lanalyse
des volutions en fonction des types de collectivits et les retraitements statistiques ncessaires.
Au sein-mme de la DGCL, un recoupement rgulier des donnes collectes, dune part, par le
dpartement statistique et, dautre part, par le bureau des concours financiers, devrait
permettre de dtecter les incohrences entre les donnes financires et les informations
relatives aux comptences des collectivits et fiabiliser ainsi la base BANATIC.

- 11 -

Rapport

En tout tat de cause, un travail conjoint entre le bureau conseil fiscal et valorisation financire
du secteur public local et du secteur public de sant (CL2A) de la DGFiP, la sous-direction
finances locales et le dpartement des tudes et statistiques locales de la DGCL doit tre
conduit afin de stabiliser les donnes sur lesquelles travailler (croisement et actualisation des
fichiers notamment) avec lambition de disposer, terme, dun infocentre commun ou tout le
moins partag. Une fois les donnes stabilises, les directions concernes ainsi que la direction
du budget pourraient dfinir ensemble les requtes ncessaires leurs travaux respectifs.
Lobjectif serait dautomatiser les requtes afin dviter les sollicitations, frquentes et
rptitives mais non planifies, qui conduisent les quipes travailler dans lurgence.

Proposition 3 : partager les donnes financires sur les budgets annexes, et plus
gnralement sur les budgets, avec les associations dlus dans le cadre de lobservatoire
des finances locales et de la gestion publique locale.

Laccs linformation sur la situation financire des collectivits locales et leur analyse
constituent un enjeu majeur pour clairer le dbat public sur lvolution de la dpense locale.
Cest ainsi que le rapport IGA-IGF relatif la la transparence financire des collectivits
territoriales prconisait, en dcembre 2012, damliorer laccs public linformation et
recommandait ltat de crer un site permettant de centraliser, traiter et mettre disposition
les donnes sur les collectivits locales en partenariat avec celles-ci 7 et de prendre toute mesure
favorisant la mise disposition publique des donnes.

Depuis lors, une convention de partenariat entre le ministre des finances et des comptes
publics et les associations reprsentatives des lus locaux, des collectivits locales et de leurs
groupements a t signe afin damliorer la communication et lexpertise en matire de
finances et de fiscalit locales.
De manire gnrale, la mise disposition des donnes en open data sest largement dveloppe,
la fois de la part des collectivits locales, mais galement de la part de lEtat. La DGFiP a ainsi
mis sur data.gouv.fr les donnes comptables pour lensemble des collectivits pour les annes
2013 et 2014. Il sagit cependant des balances comptables intgrales et quil nest pas facile
dutiliser. En revanche, sur le site collectivites-locales.gouv.fr figurent les donnes financires
agrges (budgets principaux et annexes pour les GFP, budgets principaux uniquement pour les
communes) et des donnes issues de la DGCL.

Larticle 113 de la loi du 7 aot 2015 prcite a transform l'observatoire des finances locales en
observatoire des finances locales et de la gestion publique locale. Ce nouvel observatoire sera
charg de collecter et d'analyser les donnes relatives la gestion des collectivits territoriales
et de diffuser les bonnes pratiques. Dans ce cadre, un travail conjoint pourrait donc tre men
afin de partager des constats et de dfinir collectivement des requtes types et disposer
dlments de comparaisons et de bonnes pratiques. Le prsent rapport montre lintrt de
telles dmarches (voir infra, 4). Les associations dlus demandent, en effet, davantage
dinformations afin de mieux connatre la situation des finances locales.

2. Si lapport des budgets annexes la connaissance des cots dun service


ou dune opration est rel, il nen reste pas moins imparfait

En tant quils constituent un cadre dautorisation et dexcution budgtaire, les budgets annexes
permettent de disposer dinformations financires sur les services publics grs par les
collectivits la disposition des contribuables ; ils permettent galement dclairer le dbat
public local. Cela tant, ils ne permettent pas de conduire de relles analyses car les donnes qui
figurent dans les budgets annexes ne sont pas toujours exhaustives.
7 La

transparence financire des collectivits territoriales, IGA/IGF, dcembre 2012.

- 12 -

Rapport

2.1. Le budget annexe est un outil qui prsente, pour les collectivits, des
avantages en termes de suivi des cots dun service public local
2.1.1. Les budgets annexes constituent un outil de connaissance des cots
Les budgets annexes permettent didentifier les cots directs dun service ou dune opration et
de rpondre, soit une obligation rglementaire dans le cas des SPIC dont les recettes doivent
quilibrer les dpenses, soit une volont de mieux identifier une activit.

Dans le cas des SPIC, le budget annexe permet ainsi le contrle de la rgle dquilibre et facilite la
mise en rapport du prix pay par lusager avec le cot effectif du service.

Dans le cas des SPIC comme des SPA, il permet surtout de connatre les cots dans un contexte
o la nomenclature fonctionnelle des activits, qui nest obligatoire que pour les communes de
plus de 3 500 habitants, est diversement utilise et o les informations produites par cette
nomenclature fonctionnelle sont moins prcises que celles fournies par un budget annexe.
2.1.2. Recommand pour les activits assujetties la TVA suivies en nomenclature M14,
le budget annexe nest pourtant pas indispensable ce suivi

Certaines activits sont assujetties la TVA, soit de plein droit 8 (articles 256, 256 B et 257 du
code gnral des impts (CGI)), soit sur option (articles 260 ou 260 A du CGI, notamment). Afin
de respecter les dispositions de larticle 201 octies du CGI qui dispose que chaque service
assujetti la TVA doit faire lobjet dune comptabilit distincte sinspirant du plan comptable
gnral, les personnes assujetties doivent tenir une comptabilit permettant de justifier le dtail
des oprations imposables ou non imposables quelles ralisent ou, dfaut de comptabilit, un
livre spcial (article 286 du CGI).
Pour les activits soumises TVA, la cration dun budget annexe est expressment
recommande par linstruction budgtaire et comptable M14 9. Selon les interlocuteurs
rencontrs par la mission dans les collectivits, ltablissement et le suivi dun tel budget
permettent dviter les erreurs dcriture comptable entre les montants inscrits hors taxe et
ceux inscrits toutes taxes comprises.
Cependant, pour la DGFiP et au regard des logiciels comptables actuellement en place dans les
collectivits, les mmes objectifs peuvent tre atteints sans crer de budget annexe : il suffit de
disposer dun secteur comptable distinct au sein du budget principal.

Les personnes morales de droit public ne sont pas assujetties la TVA pour l'activit de leurs services administratifs,
sociaux, ducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non-assujettissement n'entrane pas de distorsions dans les
conditions de la concurrence. Elles sont toutefois assujetties, en tout tat de cause, pour certaines oprations prcises,
parmi lesquelles : la livraison de biens neufs fabriqus en vue de la vente, la distribution de gaz, d'lectricit et
d'nergie thermique ou encore le transport de personnes et de biens.
8

Linstruction nimpose pas la tenue de plusieurs comptabilits spares, ds lors que la comptabilit, complte le cas
chant par des registres annexes, fait apparatre distinctement les donnes comptables propres chaque compte ou
secteur, et qu'ainsi il peut tre justifi des mentions portes sur les dclarations de TVA . Toutefois, l'individualisation
dans un budget annexe d'une activit assujettie la TVA est recommande afin de faciliter la mise en uvre de ces
obligations d'ordre fiscal .

- 13 -

Rapport

2.2. Lapport de cet outil la connaissance des cots dun service public local doit
nanmoins tre nuanc
Les principaux inconvnients des budgets annexes sont dcrits ci-aprs : absence dexhaustivit,
difficult dtacher certaines activits du budget principal, dmembrement de lendettement,
lourdeur de gestion et faible investissement politique.
2.2.1. Les budgets annexes ne retracent pas toujours lensemble des cots dun service
public ou retracent des informations diffrentes selon le mode de gestion
concern

Les anomalies les plus frquemment releves par les chambres rgionales des comptes ou par
les ples spcialiss de soutien au rseau de la DGFiP concernent lenregistrement dans les
comptes des budgets annexes des actifs relatifs aux services dont ils retracent lactivit.

De fait, lexamen des comptes de gestion 2014 montre quune proportion importante des
budgets annexes ne retrace pas systmatiquement lensemble des dpenses dinvestissement :
pour les GFP, 28 % des budgets transport ne portent aucun investissement ; ce taux atteint 38 %
pour leau et lassainissement et 25 % pour les activits culturelles ; et si lon excepte les
oprations damnagement et de lotissement (qui par dfinition ne comportent de
linvestissement que pour certains exercices), 28 % des budgets annexes ne comptent aucun
investissement et ce taux atteint mme 33 % pour les seuls budgets annexes obligatoires (hors
oprations damnagement et de lotissement).

Pour autant, dans le cas des activits culturelles, le nombre de budgets annexes des EPCI sans
investissement est de 51 sur 199 parmi lesquels, dans 28 cas, les budgets ne retracent ni
investissement ni amortissement. Dans tous ces cas, il est probable que les investissements aient
t ports par le budget principal et donc que les actifs aient t acquis sur le budget principal, le
budget annexe ne retraant de fait quune partie des dpenses.
In fine, le nombre de budgets annexes sans dpenses dquipement est tel, alors que la plupart
des politiques publiques concernes ncessitent des investissements rguliers (cas de la collecte
des dchets ou de la gestion de leau et de lassainissement) que lon peut raisonnablement
supposer que certaines collectivits font le choix de faire porter linvestissement par le budget
principal.

- 14 -

Rapport
Encadr 3 : Exemples de constats de CRC sur la prise en compte des actifs par les budgets annexes
Dans son examen de la gestion de la commune dAnzin (2007-2013), la CRC du Nord-Pas-de-CalaisPicardie relve que les dpenses, certes modiques, relatives au btiment du thtre,
sont imputes sur le budget principal de la commune et celles relatives l'exploitation du thtre au
budget annexe.
Dans son examen de la gestion de la commune de Capbreton (2007-2015), la CRC dAquitaine relve
que le budget annexe Famille-enfance-jeunesse enregistre des dpenses de personnel mais
nenregistre ni dpenses de fonctionnement ni dpenses et recettes dinvestissement concernant les
installations et quipements (crches, accueil centre de loisirs sans hbergement) utiliss par les
services publics y affrents.

Dans son examen de la gestion de la commune de Grardmer (2004-2010), la CRC de Lorraine relve
des erreurs dans la comptabilisation des immobilisations, parmi lesquelles la comptabilisation du
funrarium dans linventaire du budget principal alors quil devrait apparatre dans le budget annexe
des pompes funbres.

Cette absence dexhaustivit des dpenses des budgets annexes nuit invitablement leur
cohrence et pose la question du respect de la rgle dquilibre dans le cas des SPIC, ds lors que
ne sont pas retraces toutes les dpenses au regard desquelles la contribution de lusager doit
tre calcule.

2.2.2. La pertinence de crer un budget annexe reste limite pour les services dont le
financement nest pas dtachable du budget principal
Le cas spcifique des services publics de transport souligne les limites de lincitation crer des
budgets annexes pour isoler des activits sur lesquelles ne pse aucune obligation dquilibre ou
une obligation dquilibre intenable en pratique.

En loccurrence, larticle L. 1221-3 du code des transports qualifie explicitement le service public
de transport de service caractre industriel et commercial, le soumettant de facto une
obligation dquilibre financier et celle dun suivi en budget annexe lorsquil est assur en rgie
par une collectivit ou afferm. Toutefois, larticle L. 1221-12 du mme code prvoit que le
financement de tels services est assur par les usagers et, le cas chant, par les employeurs et
par les collectivits publiques.

En pratique, lampleur du financement ncessaire ces services conduit les collectivits leur
verser une subvention consquente et rcurrente qui tempre le caractre industriel et
commercial de lactivit.

Ces arguments ont t avancs par la communaut dagglomration Nantes Mtropole en


rponse au relev dobservations provisoires tabli par la chambre rgionale des comptes des
Pays de la Loire 10, qui na ensuite pas repris sa recommandation de crer un budget annexe dans
son relev dobservations dfinitives 11 (voir infra, 4.1.2).
2.2.3. Les budgets annexes ne font pas lobjet de vrification particulire de leur qualit
comptable

Les comptes des collectivits font lobjet de contrles comptables automatiss (CCA) (sens des
soldes, dpassements de crdits, contrle des oprations dordre), ce qui permet chaque DDFiP
de vrifier la qualit comptable.
10 Rponse de la prsidente de Nantes mtropole du 23 novembre
11 Notifi le 1er dcembre 2015 anne 2008 et suivantes.

- 15 -

2015.

Rapport

Par ailleurs, il existe un indicateur de qualit des comptes locaux (IQCL). La Cour des comptes
rappelait ainsi, dans son rapport sur les finances publiques locales de 2015, que, sur la base
dun indicateur de qualit des comptes locaux (IQCL) appliqu localement, la DGFiP recense les
anomalies les plus significatives et, le cas chant, intervient auprs des collectivits pour leur
rappeler la rglementation et rechercher des voies damlioration .

Pour autant, les contrles automatiss et lIQCL ne prennent que trs partiellement en compte
les budgets annexes. En effet, sagissant des contrles automatiss, il existe un seul contrle de
cohrence gnrale (absence de coexistence de comptes 110 et 119) sur le fait que les balances
de sortie sont excdentaires ou dficitaires 12. Quant lindicateur de qualit comptable (IQCL), il
ne prend en compte la qualit comptable des budgets annexes qu la marge : il agrge en effet
diffrents tests qui portent sur les budgets principaux des nomenclatures M14, M21, M49, M52,
M57, M61, M71, M31 et sur les seuls budgets annexes dots de lautonomie financire suivis en
nomenclature M49 ; un de ces tests, qui porte sur les comptes de liaison (comptes 451 et 181),
touche nanmoins indirectement les autres budgets annexes.
2.2.4. Les budgets annexes portent une part significative de lendettement des
collectivits, ce qui conduit les institutions financires consolider
systmatiquement les encours de dette du budget principal et des budgets
annexes
Lencours de la dette des budgets annexes reprsente 23 Md, soit 15 % de lencours de dette
totale des collectivits locales ; ce taux atteint 40 % pour les GFP. Labsence de prise en compte
des budgets annexes peut fausser substantiellement lapprciation de la situation financire de
la collectivit, ce que relvent notamment les chambres rgionales des comptes.

12 Contrles comptables automatiss, DGFiP, automne 2015, page 58.

- 16 -

Rapport
Encadr 4 : Constats des CRC sur lvaluation du niveau dendettement des collectivits
Dans son examen de la gestion de la commune de Grardmer (2004-2010), la CRC de Lorraine souligne
ainsi que le budget principal de la commune contient 80% des dpenses de gestion et presque 90% des
dpenses dquipement mais lendettement, analys de manire consolide sur tous les budgets,
repose pour moiti seulement sur le budget principal. De fait, la forte diminution de lencours de la
dette au budget principal partir de 2009 provient du transfert de la dette relative au domaine skiable
sur le budget annexe domaine skiable cr en 2009. La chambre souligne la ncessit, ds lors, de
consolider le budget principal et les budgets annexes caractre administratif pour avoir une image
exhaustive de lendettement support.
Dans son examen de la gestion de la commune de Frhel (2006-2011), la CRC de Bretagne a relev que
pour apprcier lendettement rel de la collectivit, il convenait dajouter au montant de la dette du
budget principal de la commune les emprunts des budgets annexes et notamment des lotissements
(1 555 k en 2009). Ceux-ci reprsentent lquivalent de la dette du budget principal en 2009.

Dans son examen de la gestion de la commune de Capbreton (2007-2015), la CRC dAquitaine relve
que certains des budgets annexes M14 comportent des endettements importants (tablissements de
bains de mer, Trait de cte, Parking, Cinma) ce qui, du fait de leur imputation dans des budgets
annexes, ne facilite pas lapprhension de lendettement total de la commune et de sa situation
financire relle. Ainsi, au 31 dcembre 2013, lendettement du budget principal slevait 9,372 M
alors que celui de lensemble des budgets caractre administratif (hors lotissements et zone
artisanale) slevait plus du double (19,656 M).

Les institutions financires partagent galement ce constat. Lune dentre elles fait ainsi tat de
la situation dune communaut urbaine, dont le taux dendettement slve 95 % au regard de
son seul budget principal, mais atteint 195 % sur le primtre total en incluant ses diffrents
budgets annexes (eau, assainissement, dchets, etc.), ce qui porte sa capacit de dsendettement
de 3,7 ans 8,5 ans.

Cest pourquoi les institutions financires, lorsquelles sont sollicites pour un emprunt,
agrgent systmatiquement les budgets principaux et annexes des collectivits dans leurs
analyses (en retraitant ou non les flux croiss).

2.2.5. La pertinence de recourir aux budgets annexes doit aussi tre mesure au regard
de la lourdeur de gestion dune part et du faible investissement politique dont il
fait lobjet dautre part

Pour certaines collectivits, tablir des budgets annexes engendre des lourdeurs de gestion,
essentiellement dues la tenue de comptabilits distinctes, la confection des documents, la
ncessit de leur adoption par lassemble dlibrante, au suivi de certaines dpenses
(refacturation, etc.).

Paradoxalement, alors que les budgets annexes sont crs, notamment, pour mettre en vidence
le cot de certains services ou activits, ils ne sont pas toujours lobjet de dbats au sein des
assembles locales. Si, parfois, des lus se saisissent de lexamen des budgets annexes pour
contester les choix quils rvlent, notamment les tarifs appliqus aux usagers pour certains
services (les dchets, en particulier), plusieurs lus ont tmoign devant la mission du caractre
expditif de leur adoption en fin de conseil municipal, alors mme quils peuvent concentrer des
montants financiers significatifs.
Pour les DDFiP et les prfectures, les budgets annexes sont aussi sources de complexit :
-

pour les DDFiP, il sagit de comptabilits supplmentaires tenir, de surcrot dans des
nomenclatures diffrentes (M4 et ses dclinaisons, M22, etc.)13 ;

13

Le nombre de budgets annexes ne fait nanmoins pas partie des critres pris en compte pour le classement des
postes comptables. Sont notamment pris en compte pour le classement des postes comptables : les recettes et les

- 17 -

Rapport

pour les prfectures, le contrle budgtaire et financier sexerce sur un primtre


incluant le budget principal et les budgets annexes de deux faons. Dune part, elles
apprcient le rsultat des collectivits en rapportant la somme des rsultats des deux
sections de tous les budgets lensemble des recettes relles de fonctionnement. Dautre
part, elles effectuent un contrle de lquilibre des budgets des SPIC.

2.3. Propositions

Compte tenu du nombre de budgets annexes inactifs, de la non-exhaustivit des informations


contenues dans les budgets annexes, des risques relatifs la non-consolidation de la situation
financire des collectivits (cf. infra 3.1, sur ce dernier point), la pertinence de loutil budget
annexe apparat relative. Ds lors, la mission recommande de limiter lobligation de recourir
un budget annexe :

pour les oprations damnagement et de lotissement ;


pour les SPIC de la distribution de leau et de lassainissement 14 ainsi que pour la collecte
et le traitement des dchets ;
pour les services publics et activits soumis une obligation dquilibre financier.

Dans tous ces cas, et compte tenu notamment de la ncessit de vrifier la rgle dquilibre, la
bonne tenue des comptes et lexhaustivit des informations financires et comptables qui y sont
retraces doivent pouvoir tre garanties.
Dans les autres cas, actuellement facultatifs, la mission recommande de ne plus inciter les
collectivits crer des budgets annexes, au profit dautres outils permettant une connaissance
des cots.

Proposition 4 : supprimer la recommandation visant crer des budgets annexes pour


suivre les activits soumises la TVA.
La pratique visant encourager la cration de budgets annexes pour suivre les activits
soumises la TVA doit cesser. Il convient donc de supprimer, dans linstruction budgtaire et
comptable M14 (tome 2), la phrase invitant individualiser les activits assujetties la TVA
dans un budget annexe.

En effet, dans ce cas, le budget annexe napporte pas de plus-value au regard de la tenue dun
secteur distinct dans le budget principal et noffre pas non plus les conditions dun meilleur suivi
de lassujettissement TVA pour ladministration fiscale. Les collectivits concernes doivent
pouvoir identifier au sein de leur budget principal les activits assujetties et indiquer
prcisment leur personnel en charge de la gestion de ces activits la procdure de tenue des
comptes.
Proposition 5 : ne plus inciter les collectivits crer un budget annexe dans les cas non
obligatoires pour les services publics administratifs et promouvoir dautres outils plus
souples.

dpenses des budgets annexes qui sont prises en compte dans le total des dpenses et des recettes ainsi que le
nombre de comptabilits gres (M21, M22, etc.).
14 La dispense dtablir un budget annexe pour les communes de moins de 500 habitants pour leurs services deau et
dassainissement devra tre maintenue. Au 1er janvier 2020, elle naura plus lieu dtre.

- 18 -

Rapport

Pour les cas non obligatoires, le recours un budget annexe a vocation permettre de suivre les
cots dune activit. Paradoxalement, les budgets annexes font lobjet dune attention plus faible
de lordonnateur comme du comptable, et la volont de mieux suivre les cots nest donc pas
toujours avre. Cest la raison pour laquelle il apparat la mission que le budget annexe est un
outil trop sophistiqu pour certaines politiques (pour mmoire, le montant moyen des budgets
annexes des communes est 128 K) et quen fonction des besoins des collectivits, diffrents
outils plus souples peuvent tre utiliss :

la nomenclature fonctionnelle permet de suivre de manire dtaille la plupart des


services et activits (elle sapplique la comptabilit budgtaire et non la comptabilit
gnrale). Toutefois, elle est diversement applique car elle noffre pas toujours le niveau
de prcision ou le mode de prsentation attendu par les collectivits. Certaines dentre
elles choisissent de prsenter leur budget par activit, ce qui permet de donner davantage
de prcision que dans une prsentation par nature sans pour autant recourir au budget
annexe ;
des tats annexs peuvent galement permettre didentifier une politique ou un service
sans tenir de comptabilit distincte. De tels tats, qui ne sont pas norms, ne faciliteront
toutefois les comparaisons de services entre collectivits.

Proposition 6 : homogniser les rgles de recours aux budgets annexes pour les
principaux SPIC et sassurer quelles sont respectes.
Dans le cas des services publics industriels et commerciaux, les budgets annexes permettent de
sassurer du respect de la rgle dquilibre, de suivre les cots dune politique de dterminer un
tarif et de pouvoir le justifier en cas de contentieux. Toutefois, les enjeux diffrent selon la
nature de lactivit. Selon la mission, deux activits doivent faire lobjet dun suivi systmatique,
selon des rgles uniformes par un budget annexe 15 : la collecte et le traitement des
dchets (indpendamment du mode de financement et du caractre SPIC ou SPA) et la
distribution de leau potable et lassainissement.
Concernant le service de transport urbain, lhtrognit des pratiques est forte. Lobligation de
constituer un budget annexe nest actuellement pas uniformment respecte. Deux possibilits
sont examiner :

la suppression de lobligation, dans la mesure o un financement par le budget principal


est actuellement quasi systmatique et o le caractre industriel et commercial est
contest, avec de forts arguments, par plusieurs collectivits ;
le maintien de lobligation, des fins dinformation et de suivi de la politique, notamment
didentification des montants des diffrentes sources de financement (versement
transport des employeurs ; prix pays par les usagers ; part des contribuables via la
subvention dquilibre).

Sagissant de ces rgles, lorsque les budgets annexes sont obligatoires, une attention doit tre
porte au fait quils retracent effectivement tous les cots (y compris linvestissement) et que
leurs comptes soient bien tenus et retracent tous les actifs lis cette politique. Cet objectif
devrait tre plus facilement atteint avec la diminution des budgets annexes de petits montants
lie lentre en vigueur des dispositions de la loi du 7 aot 2015 relatives au transfert de
comptences des secteurs dchets et eau/assainissement .

Proposition 7 : promouvoir la mise en place doutils danalyse des cots et les tudes sur
les cots de fonctionnement induits par les investissements des collectivits.
Deux outils permettent danalyser plus finement les cots dune politique publique que le budget
annexe :
15

A lexception des communes de moins de 500 habitants, pour lesquelles un budget annexe nest pas ncessaire. En
outre, ces budgets, quand ils existent, doivent disparatre lchance du 1er janvier 2020.

- 19 -

Rapport

des fins danalyse plus sophistique, la mise en place dune comptabilit analytique
permet didentifier des cots complets en affectant, outre les cots directs, lensemble des
charges portes par une collectivit sur lensemble des politiques et activits quelle
assure ;
plus rcemment, la loi du 7 aot 2015 a introduit lobligation deffectuer une tude sur le
fonctionnement lors dinvestissements exceptionnels 16 afin de mesurer limpact sur le
budget dun nouvel quipement. La mission estime ce type dtude tout fait pertinent et
considre que lobligation pourrait tre tendue tout nouvel investissement de quelque
importance.

3. Produire des donnes financires consolides des comptes des budgets


principaux et annexes est ncessaire pour disposer dune analyse
financire plus juste des collectivits locales

Les principales donnes et analyses sur la situation financires des collectivits locales portent
sur les seuls budgets principaux et excluent de fait une part de plus en plus importante des
dpenses, des recettes et de lendettement sagissant des GFP. Il est impratif de prendre en
compte les budgets annexes pour analyser la situation financire des collectivits. En revanche,
leur prise en compte pour rpartir la contribution au redressement des finances publiques ne
semble pas pertinente, du moins court terme.

3.1. Actuellement, lanalyse financire des collectivits locales est


principalement fonde sur les budgets principaux alors que des outils pour
produire des donnes financires consolides existent
3.1.1. Les analyses financires portent principalement sur les budgets principaux

Dans les DDFiP, la trame principale de loutil SAFRAN ddi lanalyse financire des
collectivits est centre sur les budgets principaux. Il est possible dy inclure lanalyse des
budgets annexes, mais lapplication ne procde pas automatiquement aux retraitements
ncessaires pour produire des donnes financires consolides, lesquelles sont pourtant
indispensables lanalyse globale de la situation dune collectivit 17.

De mme, les ratios issus de lapplication SCORE 18, permettant de dceler les communes ou les
GFP en difficults financires qui entrent dans le rseau dalerte sur les finances locales, sont
calculs partir des seuls budgets principaux pour les communes et partir des budgets
principaux et des budgets annexes pour les GFP. Or lintgration systmatique des budgets
annexes dans la base de calcul de ces ratios pour les communes pourrait montrer une
dgradation de leur situation financire par rapport celle rsultant des seuls comptes du
budget principal.
16

Larticle 107 dispose, en effet, que pour toute opration exceptionnelle d'investissement dont le montant est
suprieur un seuil fix par dcret en fonction de la catgorie et de la population de la collectivit ou de l'tablissement,
l'excutif d'une collectivit territoriale ou d'un groupement de collectivits territoriales prsente son assemble
dlibrante une tude relative l'impact pluriannuel de cette opration sur les dpenses de fonctionnement .
17

Une nouvelle application danalyse financire, Anafi, est en cours de dploiement par la DGFiP : elle recentre
lanalyse financire sur un primtre comprenant le budget principal et les budgets annexes et procde
automatiquement aux retraitements des doubles comptes permettant de produire des donnes financires
consolides.

18

Quatre ratios sont actuellement pris en compte : le coefficient dautofinancement courant, le ratio de rigidits des
charges structurelles, le ratio dendettement et le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal.

- 20 -

Rapport

Au niveau national, les budgets annexes ne sont pas davantage pris en compte dans les analyses
financires. En effet, le rapport annuel de lobservatoire des finances locales conduit une analyse
dtaille des finances locales mais sur la base des seuls budgets principaux des collectivits ; une
seule section traite des budgets annexes, de faon trs partielle 19. Dans son rapport annuel sur
les finances publiques locales, la Cour des comptes se fonde sur les donnes de la comptabilit
nationale, dont le primtre et la nature ne concident pas avec les donnes de la comptabilit
gnrale et ne recoupent pas les donnes financires issues des comptes de gestion des
collectivits. De la mme faon, les autres analyses financires globales des finances locales
produites par les institutions financires ou les associations dlus se fondent principalement
sur les seuls budgets principaux 20.
Lors de leur contrle, les chambres rgionales des comptes analysent la fois les donnes des
budgets principaux et celles des budgets annexes et contrlent galement les liens et les flux
entre les deux types de budget. Cest ainsi quelles ont t amenes relever un certain nombre
danomalies (cf. encadrs).

3.1.2. Des outils de production de donnes financires consolides existent pourtant


mais ne permettent pas encore des analyses et traitements nationaux

Une application nomme fiches danalyse des quilibres financiers fondamentaux (AEFF)
produit, pour chaque collectivit du bloc communal, des fiches contenant une slection de
donnes comptables et financires consolides, mais elles sont encore peu utilises pour
lanalyse financire et, en tout tat de cause, jusquici peu partages avec les ordonnateurs.
En outre, lapplication ne permet pas de centraliser et de valoriser les donnes consolides
lchelle nationale. Les donnes consolides, produites lchelle locale, collectivit par
collectivit, ne peuvent donc pas encore tre utilises des fins danalyse nationale ou pour tout
autre traitement lchelle nationale.

Cest ainsi que, lors du dbat parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2016, un
amendement 21 visant asseoir la rpartition de la contribution relative au redressement des
finances publiques (CRFP) sur les recettes relles de fonctionnement du budget principal et des
budgets annexes des services publics administratifs na pas pu tre retenu par le gouvernement,
celui-ci ayant soulign la difficult disposer de donnes fiables lchelle nationale sur
lensemble des budgets annexes.

3.2. Or, il est ncessaire de prendre en compte les budgets annexes pour avoir
une vision plus juste de la situation financire des collectivits

Comme indiqu supra, les budgets annexes reprsentent des montants importants, notamment
pour les groupements fiscalit propre (en moyenne, 30 % de leurs dpenses). Les exclure
fausse ncessairement lanalyse des comptes dune collectivit sur le poids de ses dpenses,
mais galement sur sa situation de trsorerie ou surtout sur ses capacits dendettement.
19 Une section du chapitre consacr aux finances des tablissements publics locaux fournit des donnes financires
sur les services de distribution deau et dassainissement dont lactivit est porte par les budgets annexes des
tablissements publics et par les syndicats.

20 La direction des tudes de la Banque postale publie ainsi une srie dtudes annuelles sur les finances locales, par
niveau de collectivits, fonde uniquement sur les budgets principaux.
21 Amendement port notamment par le

dput Olivier Dussopt, prsident de lassociation des petites villes de France


sur larticle 58 du projet de loi de finances.

- 21 -

Rapport

De plus, pour une analyse fine des donnes financires des budgets annexes, un retraitement des
flux croiss entre les budgets annexes et principaux savre indispensable, dans la mesure o
ceux-ci reprsentaient, en 2014, 10 % du total des recettes et des dpenses enregistres sur les
budgets annexes des communes (soit 1,3 Md ) et plus de 5 % des recettes et dpenses des
groupements fiscalit propre (soit 1,5 Md ). Il convient toutefois de noter que, pour le haut de
bilan et lanalyse de lendettement, il nest pas ncessaire de retraiter les flux croiss (qui, par
dfinition, concernent peu les comptes affrents), mais uniquement dadditionner les donnes
du budget principal et des budgets annexes.

La prise en compte des seuls budgets annexes demeure nanmoins insuffisante pour mener une
vritable analyse des risques financiers locaux. En effet, pour avoir la vision la plus juste possible
de la situation financire des collectivits, et disposer dune vision consolide (au sens dun
groupe avec ses filiales), il convient de disposer de donnes financires sur un primtre
comprenant lensemble des partenaires publics ou privs qui participent la mise en uvre des
comptences de la collectivit et avec lesquels celle-ci a contract, de faon directe ou indirecte,
un engagement de type financier, juridique, patrimonial, conventionnel ou autre. Il sagit des
diffrents dlgataires, des EPCI de tous genres (et notamment des syndicats), mais galement
des structures satellites que sont, entre autres, les socits publiques locales et les socits
dconomie mixte.

Ces premires dmarches de consolidation des comptes entre budgets principaux et annexes
constituent une premire tape vers la certification des comptes en ce quelles incitent les
collectivits amliorer la qualit de leurs comptes, notamment en haut de bilan, et donner
ensuite une image plus fidle de leur situation financire en produisant des tats financiers
consolids.

3.3. Propositions

Il convient de remdier aux biais ouverts par lexclusion des budgets annexes du champ des
analyses.
Proposition 8 : mieux prendre en compte les budgets annexes dans lanalyse financire.

Afin de mieux prendre en compte les budgets annexes, diffrentes adaptations sont possibles.
Dune part, larticle R. 2313-1 du CGCT prcise les donnes financires synthtiques qui doivent
tre annexes au budget. Elles comprennent une srie de ratios 22 dont il nest pas prcis sils
sont calculs sur le primtre du seul budget principal ou de lensemble des budgets rattachs
juridiquement la collectivit. La mission prconise que les ratios les plus pertinents,
notamment ceux qui concernent lendettement et les dpenses dquipement, soient
systmatiquement calculs sur un primtre comprenant le budget principal et les budgets
annexes.
Il convient galement de prendre en compte les budgets annexes dans les ratios permettant de
dceler les communes en situation financires difficiles ; ces ratios prennent bien en compte les
budgets annexes pour les GFP, il convient dtendre la mthode pour les communes.

22

Dpenses relles de fonctionnement/population ; produit des impositions directes/population ; recettes relles de


fonctionnement/population ; dpenses dquipement brut/population ; encours de la dette/population ; dotation
globale de fonctionnement/population ; et, pour les communes de plus de 10 000 habitants : dpenses de
personnel/dpenses relles de fonctionnement ; coefficient de mobilisation du potentiel fiscal et, le cas chant,
coefficient de mobilisation du potentiel fiscal largi ; dpenses relles de fonctionnement et remboursement annuel de
la dette en capital/recettes relles de fonctionnement ; dpenses dquipement brut/recettes relles de
fonctionnement/encours de la dette/recettes relles de fonctionnement.

- 22 -

Rapport

Proposition 9 : partager avec les associations dlus et la DGCL la mthode propose par
la DGFiP pour produire des donnes financires consolides incluant les budgets
principaux et annexes, puis tendre la consolidation, selon la mme mthode, aux autres
collectivits (dpartements et rgions) et, le cas chant, aux budgets annexes
actuellement non couverts (budgets annexes en M22).
Le bureau CL2A de la DGFiP a propos une mthode de production de donnes comptables et
financires consolides pour les communes et les groupements fiscalit propre ; cette mthode
a vocation tre partage avec les associations dlus afin de valider sa pertinence et sa
robustesse. Cette dmarche partenariale a t utilise pour dfinir la mthode dagrgation des
comptes au sein du bloc communal (communes/GFP) et cest la mme dmarche quil est prvu
dutiliser pour les budgets annexes. Dans ce cadre, diffrentes questions doivent tre tranches :

dfinir prcisment les budgets annexes entrant dans la consolidation : prise en compte de
lensemble des budgets annexes de mme SIREN ou seulement des budgets retraant des
activits relevant de services publics administratifs ; prise en compte des budgets des
tablissements sociaux et mdico-sociaux tablis en M22 ; la mission recommande que
soient consolids dans un premier temps les budgets annexes des SPIC et des SPA puis
qu une chance dfinir soient galement intgrs les budgets des tablissements
sociaux et mdico-sociaux tablis en M22 ;
bien identifier les comptes retraant les flux croiss, afin de les exclure du total ;
transposer les retraitements prvus ce stade en M14 et en M4 dans toutes les
nomenclatures utilises pour les budgets annexes pris en compte ; le cas chant, ces
nomenclatures doivent tre adaptes pour ouvrir les comptes ncessaires ces
retraitements.

3.4. Compte tenu de lampleur des effets dun changement de primtre dans le
calcul de la CRFP du bloc communal pour un nombre significatif de
collectivits, une modification des rgles actuelles de rpartition nest pas
souhaitable
3.4.1. Les modalits de rpartition de la CRFP sappuient sur les seuls budgets
principaux, ce qui a soulev des questions
Depuis la loi de finances pour 2014, la dotation globale de fonctionnement (DGF) verse par
ltat aux collectivits territoriales est minore dune contribution au redressement des finances
publiques (CRFP).

Cette contribution (1,5 Md en 2014, puis 3,67 Md pour 2015 et pour 2016) est programme
jusquen 2017. Elle slve 11 Md sur la priode 2015-2017, et correspond la participation
des collectivits territoriales, proportionnellement au poids de leurs dpenses dans la dpense
publique, au programme dconomie de 50 Md annonc par le Gouvernement dans le
programme de stabilit 2014-2017.
Ce montant est ventil entre les diffrents niveaux de collectivits, au prorata du montant des
recettes totales (fonctionnement et investissement) des budgets principaux des trois strates de
collectivits :

2 071 M pour le bloc communal (soit 56 % de l'effort total) ;


1 148 M pour les dpartements (31 % de l'effort total) ;
451 M pour les rgions (12 % de l'effort total).
- 23 -

Rapport

Au sein du bloc communal, il a t dcid de rpartir la contribution entre communes et


tablissements publics de coopration intercommunale au prorata des dpenses de
fonctionnement des budgets principaux de lanne 2012 (soit 1 450 M pour les communes,
70 % et 621 M pour les groupements fiscalit propre partir de 2015, 30 %).

Diffrentes cls de rpartition permettent de dterminer le montant de la contribution pour


chaque collectivit dun mme chelon. Pour les collectivits du bloc communal, le montant
global de la CRFP est rparti au prorata des recettes relles de fonctionnement des budgets
principaux telles que constates dans les comptes de lanne N-2. Le choix dexclure les budgets
annexes de ce calcul est li, dune part, la difficult de disposer de donnes consolides et
fiables sur un primtre incluant les budgets annexes, dautre part, la logique voulant que les
recettes des budgets annexes ne reprsentent pas le potentiel fiscal par habitant, car il sagit soit
de contributions des usagers, soit du produit de taxes affectes au financement de dpenses
dtachables .

Le choix dexclure les budgets annexes pose toutefois question ds lors que cela conduit
minorer lassiette globale de rpartition de la CRFP denviron 6 % pour les communes et de
30 % pour les EPCI fiscalit propre (sur la base des comptes de gestion 2014). Ce mode de
calcul a t contest lors des discussions parlementaires, notamment par des reprsentants des
communes de taille intermdiaire, au motif que leffort demand ntait pas uniforme, ces
communes constituant moins de budgets annexes dans les cas facultatifs que les plus grandes et
les plus petites. De fait, les modalits actuelles de rpartition de la CRFP avantagent les
collectivits qui ont cr des budgets annexes. Pour les groupements fiscalit propre par
exemple, celles qui ont cr un budget annexe pour les activits de collecte et de traitement des
ordures mnagres finances par la taxe denlvement des ordures mnagres (pour lesquelles
la cration dun budget annexe est facultative) sont favorises par rapport celles qui ne lont
pas fait.

Ainsi, les modalits actuelles de rpartition de la CRFP pourraient induire des crations
opportunistes de budgets annexes, mme si les effets de la cration de budgets annexes
en 2015 ne se feraient sentir que sur les montants de la CRFP acquitts par les communes pour
lanne 2017, soit la dernire anne dapplication du dispositif. Ainsi, la volont de rduire
lassiette de leur contribution pourrait inciter des collectivits crer des budgets annexes
facultatifs pour leurs SPA. Dans les faits, la mission na pas constat une telle volution.
3.4.2. La prise en compte des budgets annexes dans la ventilation de la contribution du
bloc communal permet, rgles inchanges, de maintenir la clef de rpartition
actuelle 70 %/30 % entre les communes et les groupements

Comme expliqu supra, la baisse de la dotation du bloc communal a t rpartie entre les
communes et les tablissements de coopration intercommunale fiscalit propre au prorata
des recettes de fonctionnement de leur budget principal, telles que constates dans les comptes
de gestion de lanne 2012, soit 70 % pour les communes et 30 % pour les groupements
fiscalit propre.

Cette rpartition a ensuite t maintenue, malgr le renchrissement, en proportion, des


recettes enregistres sur les budgets principaux des communes : sur les comptes de gestion
de 2014, les recettes de fonctionnement des budgets principaux des communes reprsentent en
effet 76 % du montant des recettes relles de fonctionnement du bloc communal.

Sur la base des mmes comptes 2014, sur un primtre incluant les budgets annexes, la somme
des recettes relles de fonctionnement des communes reprsente, en 2014, 70,9 % des recettes
relles de fonctionnement du bloc communal, soit un taux trs proche de celui qui a t retenu
lorigine.
- 24 -

Rapport

3.4.3. La prise en compte des budgets annexes dans les modalits de rpartition de la
CRFP aurait des effets significatifs sur les montants dus par les collectivits, en
particulier pour les groupements fiscalit propre
Lintgration dans lassiette de rpartition de la contribution de tout ou partie des budgets
annexes ncessite dabord la production de donnes financires consolides pour dterminer
lassiette de recettes relles de fonctionnement prendre en compte. Techniquement possible, la
production de ces agrgats ncessite nanmoins un travail de concertation entre les
administrations concernes et les associations dlus et une extension des outils informatiques
existants (cf. supra, proposition 9).

Sen tenir aux seuls budgets annexes facultatifs, cest--dire aux budgets annexes des services
publics caractre administratif, renvoie en outre aux problmes de fiabilit lis la
dlimitation du primtre respectif des SPA et des SPIC voqus plus haut. La distinction entre
SPA et SPIC prsente un caractre qui peut paratre arbitraire pour un grand nombre dactivits
(cas susmentionn des services de transport, qualifis par la loi de SPIC mais largement
subventionns par le budget gnral ; cas des services de collecte et de traitement des ordures
mnagres lorsquils sont financs par la taxe).

Limpact dune telle rforme sur le montant de CRFP d par les communes, enveloppe de CRFP
constante, rsulte tant dun effet dassiette que de taux. Les valuations de la mission montrent
que les effets, relativement mesurs pour les communes, seraient dampleur significative pour
les EPCI. Dans toutes les catgories et indpendamment de leur population, un nombre non
ngligeable de collectivits connait une variation importante, voire considrable, de leur
contribution, tant la hausse qu la baisse.
Encadr 5 : Impact dune intgration des budgets annexes dans le calcul de la CRFP

En sappuyant sur les donnes actuellement disponibles et en faisant abstraction des retraitements
des flux croiss, la mission a cherch estimer limpact de la prise en compte des budgets annexes
dans les modalits de rpartition de la CRFP. La prise en compte des recettes relles de
fonctionnement de lensemble des budgets annexes (SPA et SPIC) :
1) reprsente, pour les communes, une augmentation de 3,8 Md de lassiette globale de recettes
relles de fonctionnement de 80,2 Md ; le taux passerait alors de 1,81 % 1,73 % ;

2) pour les groupements fiscalit propre, reprsente une augmentation de 10,9 Md de recettes
relles de fonctionnement de 25,8 Md ; le taux passerait alors de 2,40 % 1,69 %.

- 25 -

Rapport

Pour les communes, limpact moyen sur chaque strate de collectivit reste mesur. Daprs les
valuations de la mission sur les comptes de 2014, la prise en compte des recettes relles de
fonctionnement de lensemble des budgets annexes induirait une lgre variation la hausse qui va
croissant avec la taille des communes jusqu 10 000 habitants : sur une commune moyenne, la CRFP
passerait ainsi de 3 220 3 340 (+3,8 %) pour les communes de moins de 500 habitants, de 17 k
18 k (+5,5 %) pour les communes de 500 3 000 habitants, de 102 k 104 k (+2,6 %) pour les
communes de 3 000 10 000 habitants. La CRFP diminuerait de 888 k 882 k (-0,7 %) pour la
tranche des communes de plus de 10 000 habitants. Il sagit dvolutions moyennes qui masquent une
forte dispersion dans chaque tranche en fonction du poids des budgets annexes.

Pour les EPCI, limpact moyen sur chaque catgorie dEPCI est beaucoup plus significatif : les
communauts de communes verraient, en moyenne, leur contribution diminuer de 9 % (-9 k) ; les
communauts dagglomration subiraient une trs lgre augmentation de leur contribution (+1 %,
+12 k) ; les communauts urbaines et les mtropoles verraient leur contribution renchrir de 9 %,
soit prs de 700 k. Il sagit l encore dvolutions moyennes qui masquent une trs forte dispersion
dans chaque catgorie en fonction du poids des budgets annexes : pour les communauts
dagglomration par exemple, la moiti dentre elles verraient leur CRFP diminuer et pour 25 %, la
baisse serait suprieure 20 % ; lautre extrme, 25 % des communauts verraient leur CRFP
progresser de plus de 20 % et, pour 10 % dentre elles, la hausse serait suprieure 50 %.

La rpartition des recettes relles de fonctionnement entre budgets principaux et budgets


annexes pose donc la question de la pertinence du mode de rpartition actuel de la contribution
entre les collectivits du bloc communal.

Cependant, malgr les dfauts du mode de calcul actuel, la prise en compte de tout ou partie des
budgets annexes aurait des effets trs contrasts dune collectivit lautre et dampleur
importante pour un nombre significatif de collectivits, notamment parmi les EPCI. En outre, la
prise en compte des seuls budgets annexes des services caractre administratif pose des
difficults techniques difficilement surmontables dans un dlai restreint. Enfin, si les budgets
annexes taient intgrs lassiette, les collectivits pour lesquelles la contribution serait
fortement augmente pourraient tre conduites confier la gestion des services correspondants
un tiers, soit une autre collectivit (de prfrence non soumise la contribution, comme un
syndicat), soit crer des structures satellites (socits publiques locales ou socits dconomie
mixte), soit opter pour un march public.

A court terme, tant pour les raisons techniques que pour les difficults estimer limpact dun
changement de mthode collectivit par collectivit, le statu quo est la meilleure solution. A
moyen terme, si la contribution est maintenue, une rflexion sur ses modes de rpartition est
indispensable.

4. Les budgets annexes en eux-mmes ne permettent pas de rationaliser


les politiques publiques concernes

Les budgets annexes donnent des informations sur un service ou une activit pris en charge par
une collectivit locale ; ils ne permettent cependant pas de suivre lensemble dune politique au
niveau national ni de dfinir des indicateurs de performance. Cest par dautres mthodes de
remontes dinformations, spcifiques chacune des politiques publiques concernes, que lon
peut davantage analyser la productivit des services publics.

- 26 -

Rapport

4.1. Lapport des budgets annexes lanalyse des cots dune politique donne
lchelle de plusieurs collectivits ou lchelle nationale est trs limit car
ces budgets ne retracent quune partie des politiques publiques concernes
4.1.1. Les politiques concernes ne sont pas toutes directement mises en uvre par les
collectivits
Si un budget annexe permet une collectivit de suivre une activit donne, lensemble de la
politique publique dont il relve nest pas ncessairement suivi par des budgets annexes dans
toutes les collectivits comptentes. Les cas sont dautant plus variables quune mme activit
peut tre gre par des modes diffrents (rgie, dlgation de service public, concession, etc.) et
assure par des structures elles-mmes diffrentes (collectivits, tablissements publics,
satellites de type socit publique locale, etc.). Dans le cas du service public de gestion des
dchets, une mission dvaluation 23 a ainsi montr que les budgets annexes ne portent que
2 Md dune dpense totale qui atteint 10 Md, le reste de la dpense tant port par les
syndicats intercommunaux ou des dlgataires de service public.
La prsente mission a tudi de manire plus approfondie la gestion des dchets en SeineMaritime et dans lIndre. Les deux cas illustrent lclatement dune activit entre chelons
territoriaux et la diversit des modalits de gestion. Dans les deux dpartements en effet, la
comptence dchets est principalement assure par les GFP (32 groupements sur 36
lassurent en Seine-Maritime, 14 groupements sur 16 dans lIndre) ; sur le reste du territoire, les
communes ont confi la comptence quatre syndicats en Seine-Maritime et trois dans lIndre.
Il est donc extrmement difficile de porter une analyse de la performance du service public de
gestion des dchets sur les seuls budgets annexes des collectivits qui de surcrot confient trs
frquemment des syndicats la gestion de tout ou partie (collecte et/ou traitement) des dchets
avec des primtres daction parfois diffrents. Lanalyse doit tre complte par lanalyse des
budgets des syndicats, des budgets principaux des GFP et par un retraitement des flux croiss.

Dans le cas de la politique publique de gestion de leau et de lassainissement, sur un montant


global de dpenses de 12 Md, seuls 3 Md sont ports par les collectivits et 6,6 Md par les
dlgataires. Ces montants ne sont pas intgralement retracs dans des budgets annexes 24. Dans
les deux dpartements analyss plus prcisment par la mission, la situation est encore plus
complexe que pour le cas des dchets : seuls deux GFP sur 16 dans lIndre et 10 sur 36 en SeineMaritime disposent de la comptence ; les communes ont par ailleurs confi la distribution deau
et lassainissement 30 syndicats dans lIndre et 59 en Seine-Maritime.

Au total, si les budgets annexes permettent de disposer dinformations sur une politique
publique, cette information est largement insuffisante : dune part, une analyse plus fine des
comptences et des primtres de chacune des collectivits et de leurs syndicats associs est
indispensable pour avoir une vision globale ; dautre part, lanalyse doit porter sur les budgets
annexes mais galement sur les budgets principaux. Une analyse plus complte devrait enfin
sintresser aux cas o la gestion est confie une socit publique locale (SPL) ou une socit
dconomie mixte (SEM) ou entirement concde une entreprise prive.

23

Mission dvaluation de politique publique, la gestion des dchets par les collectivits territoriales , dcembre
2014, CGEDD/CGE/IGA/IGF.

24 Donnes 2010, SISPEA.

- 27 -

Rapport

4.1.2. Les collectivits ne crent pas toujours des budgets annexes pour suivre lactivit
de leurs services grs en rgie, mme lorsque ceux-ci sont industriels et
commerciaux
Mme quand les politiques publiques concernes sont mises en uvre par les collectivits
locales, communes ou GFP, elles nutilisent pas systmatiquement un budget annexe pour suivre
la politique publique concerne.
Ainsi, pour la gestion des dchets dans lIndre et en Seine-Maritime :

parmi les GFP comptents en matire de gestion des dchets, seuls 18 (sur 32) en SeineMaritime et 10 (sur 14) dans lIndre ont cr un budget annexe les autres, financs par la
TEOM, ny taient pas tenus ;
les budgets annexes des collectivits sont loin de retracer lensemble de la dpense : ils ne
retracent que 44 % des dpenses totales identifiables par les budgets principaux et
annexes des syndicats pour lIndre et 64 % pour la Seine Maritime. En outre, ces ratios
sous-estiment la part des budgets annexes dans la dpense totale car il faut ajouter ces
dpenses identifiables celles galement consacres aux dchets et contenues dans les
budgets principaux des GFP. Pour tre tout fait complte, lanalyse devrait galement
retraiter les flux croiss entre GFP et syndicats.

De mme, pour la distribution de leau et lassainissement dans ces mmes dpartements,


beaucoup des collectivits comptentes disposent de budgets annexes (144 dans lIndre et 98
dans la Seine Maritime) sans toutefois que cela soit systmatique :

parfois, les collectivits nont pas cr de budgets annexes alors quelles le devraient ;
dans dautres cas, en raison de leur taille dmographique, elles ne sont pas tenues aux
mmes rgles de recours aux budgets annexes pour cette activit : en effet, les communes
de moins de 500 habitants sont dispenses dtablir un budget annexe pour le service
deau et dassainissement (article L. 2221-11 du CGCT) ; les communes ou groupements de
moins de 3000 habitants peuvent quilibrer un budget annexe eau/assainissement par
une subvention.

Parmi toutes les activits pour lesquelles les budgets annexes sont facultatifs, il apparat
clairement que seule une minorit de collectivits fait le choix de crer un budget annexe pour
les suivre plus prcisment : seules 115 communes disposent dun budget annexe cantines
scolaires ; 90 ont cr un budget annexe cantine administrative ; 570 ont cr un budget
annexe transport scolaire ; 463 ont cr un budget annexe tourisme , etc.

Mme pour les services publics industriels et commerciaux, les collectivits nutilisent pas
systmatiquement un budget annexe pour suivre la politique publique concerne.

Cest le cas, essentiellement, des budgets des services de transports urbains. La mission a
conduit une analyse spcifique qui montre, partir dun chantillon de cinq dpartements, que
les collectivits ne crent pas systmatiquement de budgets annexes pour suivre cette politique,
certaines en contestant le bien-fond. Cest ainsi que Nantes Mtropole (cf. supra, 2.2.2.) estime
que le service des transports est, de fait, un service public administratif, le versement de
subventions dquilibre annuelles tant autoris et ncessaire lquilibre du budget. Comme il
est recommand par ailleurs de ne pas multiplier les budgets annexes, elle a jug que la
comptabilit par activit dont elle dispose tait suffisante pour identifier les cots de lactivit.
In fine, un budget annexe donne des informations sur la faon dont une collectivit gre tel ou tel
service, mais il est impossible, sans information complmentaire, den tirer des conclusions au
sein dune strate comparable de collectivits, ou au sein dun dpartement et, a fortiori, au
niveau national.
- 28 -

Rapport

4.1.3. Par consquent, il est impossible, pour lensemble dune politique publique,
dtablir des indicateurs de cots standards et de documenter un montant de
rduction de dpenses partir des seuls budgets annexes
Pour faire des analyses de cot, il est ncessaire davoir des donnes en lien avec les politiques
publiques concernes, dune part, et des donnes exhaustives dautre part, ce que les seuls
budgets annexes ne fournissent pas. Par exemple, pour les cantines scolaires ou administratives,
la question nest pas tant de disposer des dpenses et des recettes que du nombre de repas
servis. Pour les transports, le nombre de kilomtres parcourus et le nombre de voyageurs
doivent tre pris en compte pour mesurer la performance dun service.
Cest ainsi que pour certaines politiques publiques, des systmes de remontes dinformations,
en gnral facultatifs, permettent de disposer de donnes :

lADEME centralise en effet des informations sur le cot du service public de gestion des
dchets (mais seules 358 collectivits ont transmis les donnes en 2012) et a dvelopp
un systme spcifique danalyse des cots ComptaCot ;
le systme dinformation sur leau (SIE) a galement pour objectif lvaluation de
lefficacit et de lefficience des politiques publiques, notamment en ce qui concerne la
performance des services publics deau et dassainissement ; un portail ddi
www.services.eaufrance.fr dispose de diffrentes informations sur la performance
conomique des services publics deau et dassainissement comme le prix de leau 25.

Cest ce type de dispositif quil convient de dvelopper et de fiabiliser, en lien avec les
associations dlus et lobservatoire des finances locales et de la gestion publique locale.

4.2. Les politiques publiques portes par les budgets annexes, comme les autres
politiques publiques, peuvent, grce dautres outils, faire lobjet
damlioration de leur performance

Pour poursuivre un objectif dconomies, il convient danalyser la politique publique dans son
ensemble. A cet gard, la mission dvaluation prcite sur la gestion des dchets 26 a propos
des performances cibles par catgorie de collectivits et en a dduit une diminution possible des
cots allant de 856 M 1,9 Md, pour un scenario central autour de 1,2 Md dconomies. Elle
avait fix comme objectif datteindre la performance des collectivits appartenant, selon
lambition, la performance mdiane, celle du premier quartile ou celle du premier dcile.

Voir le rapport dvaluation de la politique de leau, Conseil gnral de l'environnement et du dveloppement


durable, Conseil gnral de lalimentation, de lagriculture et des espaces ruraux, Inspection gnrale des finances,
Inspection gnrale de ladministration, Conseil gnral de lconomie, de lindustrie, de lnergie et des technologies,
Universit Paris-Diderot, juin 2013. Ce rapport notait que les saisies dans le systme taient, depuis 2010, trs
incompltes, et insistait sur la ncessit dune transmission rgulire et dune politique de contrle qualit des
donnes.
26 Mission dvaluation de politique publique, la gestion des dchets par les collectivits territoriales , dcembre
2014, CGEDD/CGIET/IGA/IGF.
25

- 29 -

Rapport

Les dpenses relatives au service public de leau et de lassainissement reprsentent 12,5 Md 27


dont seuls 3 Md sont ports par les budgets annexes. La Cour des comptes prcise dans son
rapport public annuel de fvrier 2015 que sil convient dtre prudent dans les comparaisons
entre rgies, les primtres de charges tant parfois difficilement comparables, il apparat
nanmoins de grandes diffrences dans la productivit des services . Un travail similaire celui
qui a t men pour le service public de gestion des dchets devrait permettre de montrer les
marges de manuvres financires que lon pourrait dgager. Le transfert de cette comptence
aux intercommunalits, prvu par la loi du 7 aot 2015, entranera une forte simplification du
paysage dans les annes venir et peut constituer une opportunit pour faire des gains de
productivit.

4.3. Propositions

Proposition 10 : dans le cadre de lobservatoire des finances et de la gestion publique


locales, sur les principales politiques publiques locales (dchets, eau/assainissement,
transport), favoriser les systmes de remontes dinformations via les institutions et
organismes comptents pour suivre et analyser les cots ; certains indicateurs de cot (prix
de leau par m3, cot complet de la gestion des dchets par habitant, etc.) pourraient faire lobjet
dune attention particulire au niveau national et tre suivis dans le rapport annuel des finances
locales et de la gestion publique locale.

27 Donnes 2010, SISPEA,

- 30 -

Rapport

5. Liste rcapitulative des propositions


Proposition 1 : Fiabiliser les donnes sur les budgets annexes (code activits, nomenclature).

Proposition 2 : amliorer la connaissance des budgets annexes en automatisant les requtes sur
les budgets annexes et en les intgrant dans les donnes annuelles produites par la DGFiP et la
DGCL.
Proposition 3 : partager les donnes financires sur des budgets annexes, et plus gnralement
sur les budgets, avec les associations dlus dans le cadre de lobservatoire des finances locales
et de la gestion publique locale.

Proposition 4 : supprimer la recommandation de linstruction budgtaire et comptable M14


visant crer des budgets annexes pour suivre les activits soumises la TVA.

Proposition 5 : ne plus inciter les collectivits crer un budget annexe dans les cas non
obligatoires pour les services publics administratifs, au profit dautres outils plus souples.
Proposition 6 : homogniser les rgles de recours aux budgets annexes pour les principaux
SPIC et sassurer quelles sont respectes.
Proposition 7 : promouvoir la mise en place doutils danalyse des cots et dtudes sur les cots
de fonctionnement induits par les investissements des collectivits.
Proposition 8 : mieux prendre en compte les budgets annexes dans lanalyse financire.

Proposition 9 : partager avec les associations dlus et la DGCL la mthode propose par la
DGFiP pour produire des donnes financires consolides incluant les budgets principaux et
annexes, puis tendre la consolidation, selon la mme mthode, aux autres collectivits
(dpartements et rgions) et, le cas chant, aux budgets annexes actuellement non couverts
(budgets annexes en M22).
Proposition 10 : dans le cadre de lobservatoire des finances locales et de la gestion publique
locale, sur les principales politiques publiques locales (dchets, eau/assainissement, transport),
favoriser les systmes de remontes dinformations via les institutions et organismes
comptents pour suivre et analyser les cots.

- 31 -

Rapport

CONCLUSION
Au terme de ses investigations, la mission a tabli une cartographie des budgets annexes qui
dmontre que les enjeux financiers sont importants et ne doivent pas tre mconnus. Les
budgets annexes retracent toutefois une telle diversit de politiques publiques quil nest pas
possible de tirer des conclusions gnrales sur les dpenses publiques suivies par ces derniers.

Ils constituent nanmoins pour les collectivits un outil utile de suivi des cots dans certains cas
(oprations damnagement) ou de suivi dun service public dont la gestion doit tre quilibre
(cas des SPIC chargs de ladduction et la distribution de leau et de lassainissement, collecte et
traitement des dchets). La constitution de budgets annexes pour les services de transports
urbains, prvue par la rglementation, nest actuellement pas systmatique. La rgle mriterait
dtre fixe. Plus gnralement, il conviendrait dhomogniser les rgles de recours un budget
annexe en sappuyant sur la nature de lactivit plus que sur le caractre administratif ou
industriel et commercial du service.

Les budgets annexes restent un dmembrement et une exception aux principes dunit et
duniversalit budgtaires. Ils doivent donc tre utiliss dans des cas bien prcis et il nest pas
apparu la mission que leur recours devait tre conseill voire promu dans les cas facultatifs,
notamment pour le suivi des activits soumises la TVA, alors que dautres moyens dassurer ce
suivi existent. Il serait de bonne gestion de supprimer progressivement les cas o le recours au
budget annexe est actuellement facultatif au profit dautres moyens de suivi plus souples.

Surtout, afin de pouvoir analyser finement la situation financire des collectivits, la production
de donnes financires consolides des budgets principaux et des budgets annexes est
indispensable, notamment au niveau intercommunal. Cette consolidation npuise cependant
pas la question de lanalyse des risques des collectivits qui doit inclure les autres satellites des
collectivits (socits publiques locales ou socits dconomie mixte, associations, etc.) et la
prise en compte des modes de gestion (dlgations et marchs).

Enfin, les politiques publiques suivies par les budgets annexes peuvent faire lobjet de
rationalisation, mais lapproche par les budgets annexes ne permet pas de mener de tels travaux.
Pour ce faire, il convient en effet danalyser lensemble dune politique publique et lensemble
des acteurs qui concourent la mettre en uvre (au-del des communes et des
intercommunalits, les syndicats intercommunaux, les concessionnaires) quel que soit le mode
de gestion retenu. Aussi, dans le prolongement des travaux rcemment mens sur le traitement
et la collecte des dchets, dautres politiques publiques pourraient-elles tre analyses : le
service public de leau et de lassainissement, pour lequel dimportantes volutions sont venir
avec le transfert de la comptence aux intercommunalits lchance de 2020, ou encore les
transports urbains dont les budgets annexes donnent une approche imparfaite des cots.

- 32 -

Rapport

Paris, le 18 mai 2016

Linspecteur gnral des finances

Linspecteur gnral de ladministration

Franois AUVIGNE

Jean-Pierre BATTESTI
Linspecteur de ladministration

Linspectrice des finances

Catherine SUEUR

Baptiste MANDARD

Linspectrice des finances

Charlotte BARATIN

- 33 -

ANNEXES

LISTE DES ANNEXES

LETTRE DE MISSION
ANNEXE I :

CARTOGRAPHIE DES BUDGETS ANNEXES DES COLLECTIVITES


TERRITORIALES

ANNEXE II :

CONSOLIDATION DES BUDGETS PRINCIPAUX ET DES BUDGETS


ANNEXES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

ANNEXE III :

LA PRISE EN COMPTE DES BUDGETS ANNEXES DANS LA MAITRISE DE


LA DEPENSE PUBLIQUE LOCALE

ANNEXE IV :

CONTRIBUTION DES BUDGETS ANNEXES A LANALYSE DES COUTS


DUNE POLITIQUE PUBLIQUE - ETUDES DE CAS

ANNEXE V :

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES


PICE JOINTE : SUPPORT DE PRSENTATION DE LA MISSION

Lettre de mission

ANNEXE I

Cartographie des budgets annexes des


collectivits territoriales

SOMMAIRE

1.

CADRE JURIDIQUE ................................................................................................................................... 1

2.

1.1. Budgets annexes obligatoires..................................................................................................................... 1


1.2. Budgets annexes facultatifs ......................................................................................................................... 1

PRESENTATION DES SOURCES ET DES DONNEES ......................................................................... 4

3.

LES COMMUNES ........................................................................................................................................ 6

4.

3.1. Nombre et montants des budgets annexes........................................................................................... 6


3.1.1. Les budgets des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille sont intgrs
tort dans lensemble des budgets annexes ....................................................................................6
3.1.2. Aprs exclusion de ces budgets, le nombre et les montants des budgets
annexes communaux peuvent tre connus prcisment ........................................................7
3.2. Les activits retraces par les budgets annexes ................................................................................. 7
3.2.1. En premier lieu, la plupart des budgets annexes des communes concernent les
activits eau et assainissement ....................................................................................................... 11
3.2.2. En second lieu, les budgets annexes permettent de retracer des oprations
damnagement...................................................................................................................................... 11
3.2.3. Les autres catgories, qui ne reprsentent que 25 % du total, concernent des
budgets dont lobjet et les volumes de crdits ne sont pas comparables ..................... 11
3.3. Les budgets annexes facultatifs .............................................................................................................. 12
3.3.1. Plus dun tiers des budgets annexes sont facultatifs ............................................................. 12
3.3.2. La grande majorit de ces budgets rendent compte de lactivit des services
de distribution d'eau potable et d'assainissement de certaines communes de
moins de 500 habitants ...................................................................................................................... 15
3.3.3. La plupart des budgets annexes facultatifs porte des montants trs faibles ............ 15
3.3.4. Sagissant du fonctionnement, les montants financiers par service les plus
levs se concentrent sur cinq activits et 618 budgets annexes .................................... 16
3.3.5. Le choix dune nomenclature budgtaire pour tablir un budget annexe ou
dun code rfrenant lactivit est parfois alatoire ........................................................... 17
3.3.6. La volont de suivre les activits soumises TVA peut expliquer le recours aux
budgets annexes facultatifs .............................................................................................................. 20
3.4. Nombre et caractristiques des budgets selon la taille des communes ................................ 21
3.4.1. Le nombre moyen et le montant moyen des recettes des budgets annexes
croissent nettement avec la taille des communes .................................................................. 23
3.4.2. En revanche, plus petite est la commune, plus les recettes portes par les
budgets annexes sont leves par rapport celles du budget principal ..................... 23
3.4.3. Dans chaque strate se retrouve une grande diversit dactivits ................................... 23
3.5. Nombre de budgets annexes par commune ...................................................................................... 24
LES GROUPEMENTS A FISCALITE PROPRE................................................................................... 26

4.1. Les catgories de budgets annexes ....................................................................................................... 26


4.1.1. Deux-tiers des budgets annexes et prs de 90 % de leurs recettes se
concentrent sur quatre activits .................................................................................................... 26
-2-

4.1.2.

5.

Les budgets annexes de transports de personnes et de collecte et de


traitement des ordures mnagres concentrent, sur 10 % des budgets
annexes, plus de 60 % des recettes de fonctionnement ....................................................... 29
4.2. Les budgets annexes facultatifs .............................................................................................................. 30
4.2.1. Un quart des budgets annexes des groupements sont facultatifs ................................... 30
4.2.2. Parmi les budgets facultatifs, les plus nombreux concernent les ateliers-relais ..... 33
4.2.3. Les montants financiers les plus importants concernent la collecte et le
traitement des ordures mnagres ............................................................................................... 33
4.3. Nombre et caractristiques des budgets selon la nature des groupements ........................ 34
4.4. Nombre de budgets annexes par groupement ................................................................................. 35

6.

5.1. Nombre et montants des budgets annexes........................................................................................ 37


5.2. Types dactivit porte par les budgets annexes ............................................................................ 38
5.3. Les budgets facultatifs des syndicats ................................................................................................... 43

7.

6.1. Nombre et montants ................................................................................................................................... 45


6.2. Types dactivit ............................................................................................................................................. 46
6.3. Budgets annexes facultatifs ...................................................................................................................... 49

8.

7.1. Nombre et montants des budgets annexes........................................................................................ 50


7.2. Types dactivit ............................................................................................................................................. 50

9.

TOTAL DES BUDGETS ANNEXES ET REPARTITION ENTRE COLLECTIVITES.................... 54

LES SYNDICATS INTERCOMMUNAUX ............................................................................................. 37

LES ETABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX ..................................................................................... 45

LES DEPARTEMENTS ........................................................................................................................... 50

LES REGIONS ........................................................................................................................................... 53

10. VOLUTIONS ........................................................................................................................................... 55


10.1. . Le nombre et les montants des budgets annexes ont globalement diminu entre
2013 et 2015 .................................................................................................................................................. 55
10.1.1. En 2013, les budgets annexes des communes ont connu une forte diminution,
qui sest ralentie les deux annes suivantes .............................................................................. 55
10.1.2. A loppos, les budgets annexes des groupements fiscalit propre sont en
augmentation, mais de faon moins sensible ........................................................................... 56
10.1.3. Les budgets annexes des syndicats diminuent lgrement compter de 2014 ....... 56
10.2. . Cette baisse devrait saccentuer dans les prochaines annes, sous leffet des
dispositions de la loi du 7 aot 2015.................................................................................................... 57
10.2.1. Les dispositions des articles 64 68 de la loi du 7 aot 2015 .......................................... 57
10.2.2. Les effets attendus sur le nombre de budgets annexes ........................................................ 57

-3-

Annexe I

1. Cadre juridique
1.1. Budgets annexes obligatoires
Outre les activits relevant du secteur social et mdico-social, la cration dun budget annexe est
obligatoire dans les deux hypothses suivantes :

pour suivre lactivit dun service public caractre industriel et commercial (SPIC),
conformment larticle L 2224-1 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT),
qui prvoit lobligation dquilibre en recettes et en dpenses des budgets des SPIC 1 ;
pour suivre une opration damnagement (lotissements, zones industrielles et
artisanales, etc.) : linstruction comptable M14 prvoit lindividualisation de ces activits
afin de ne pas bouleverser l'conomie du budget de la collectivit et disoler les importants
risques financiers de telles oprations (risques lis la commercialisation ; risques
attachs l'excution et au financement des quipements publics ; risques lis aux
difficults rglementaires de matrise du foncier).

1.2. Budgets annexes facultatifs

Ltablissement dun budget annexe est facultatif pour les communes de moins de 500 habitants
qui grent un service d'eau ou d'assainissement sous forme de rgie simple ou directe, ds lors
qu'elles produisent, en annexe au budget et au compte administratif, un tat sommaire
prsentant, article par article, les montants de recettes et de dpenses affectes au service 2.

Les communes de moins de 3 000 habitants qui grent un service d'eau ou d'assainissement
sous la forme dune rgie dote, a minima, de lautonomie financire peuvent constituer un
budget commun pour les deux activits 3.
Les collectivits ont par ailleurs la facult de crer des budgets annexs leur budget principal :

pour individualiser une activit assujettie la TVA, le suivi par un budget annexe tant
recommand par linstruction M 14 ;
ou pour suivre un service public administratif gr en rgie (article L 1412-2 du
CGCT) ; lindividualisation sous forme de rgies dotes de lautonomie financire nest
toutefois pas permise pour des services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent tre
assurs que par la collectivit locale elle-mme .

A lexception des communes de moins de 500 habitants qui grent un service d'eau ou d'assainissement
sous forme de rgie simple ou directe, voir infra.
2 Article L 2221-11 du CGCT.
3 Article L 2224-6 du CGCT.
1

-1-

Annexe I
Tableau 1 : Principales possibilits de recours un budget annexe
Cas de constitution de
budget annexe

Activit administrative

Service public
administratif

Exemples
Oprations
damnagement,
lotissements

Obligation/facult
Obligation

Facult
Activit soumise
(recommand mais
TVA
pas obligatoire)
Cinma, camping
(si analyss
Facult
comme
(art. L 1412-2 du
administratifs),
CGCT)
etc.
Toutes
comptences
Obligation
relevant du
(art. L 1412-2 du
champ de
CGCT)
linstruction M4

Rfrence juridique
Instruction M14 tome
budgtaire principe dunit
budgtaire point 2.2.1.1.
Instruction M14 tome
budgtaire principe dunit
budgtaire point 2.2.1.2.

Art. L 2221-4 du CGCT : rgie


dote de la seule autonomie
financire ou personnalise
Art. L 2221-4 du CGCT : rgie
dote de la seule autonomie
financire ou personnalise

Art. L 2224-6 du CGCT :


possibilit dun budget commun
Facult Communes
Service public industriel et
eau et assainissement, sous la
commercial
de moins de
forme dune rgie dote a
3 000 habitants
en gestion directe
minima de lautonomie
Drogations
financire.
prvues par la loi
Art. L 2221-11 du CGCT :
Facult communes possibilit de suivre ces activits
de moins de
au sein du budget principal si
500 habitants
tat annexe au budget et au
compte administratif.
Art. L 2224-1 du CGCT :
Affermage, rgie
Obligation
instruction budgtaire et
Service public industriel et intresse
comptable M4
commercial
Instruction M4 titre 1
en gestion dlgue
Suivi au sein du
Concession
prsentation gnrale
budget principal
modalits de gestion des SPIC
Source : Mission, daprs un tableau tabli par la DGFIP.

La bonne identification du caractre administratif ou industriel et commercial dun


service public local est essentielle pour identifier le caractre obligatoire ou facultatif du
recours un budget annexe.
Toutefois, lidentification des services publics industriels et commerciaux, sur la base de la seule
dfinition pose par le CGCT 4, nest pas toujours aise.

Article L. 2221-1 du CGCT : Sont considres comme industrielles ou commerciales les exploitations susceptibles
d'tre gres par des entreprises prives, soit par application de la loi des 2-17 mars 1791, soit, en ce qui concerne
l'exploitation des services publics communaux, en vertu des contrats de concession ou d'affermage.

-2-

Annexe I

La distinction entre SPA et SPIC a t caractrise par trois critres jurisprudentiels tenant
lobjet du service, aux modalits de fonctionnement et lorigine des ressources (Conseil dtat,
16 novembre 1956, Union syndicale des industries aronautiques). Sur ce fondement, le ministre
charg des collectivits territoriales a prcis, en rponse des questions parlementaires, que
les SPIC sont principalement financs par les recettes tires de l'exploitation du service tandis
que les SPA sont exclusivement ou essentiellement financs par les ressources propres de la
collectivit. Toutefois, lorsque le financement est assur par des ressources diverses, la
qualification du service dpend de la part prpondrante de l'une ou l'autre recette. La rponse
dpendra donc des caractristiques propres au service dont il s'agit 5

A laune de ces critres, en particulier de celui relatif lorigine des ressources, et faute de
qualification lgislative, le caractre dune mme activit peut varier. Il en est notamment ainsi
en matire de collecte et traitement des dchets et ordures mnagres, gestion des
tablissements culturels, services de transport urbain. Les consquences en termes de cration
de budgets annexes ont t examines ci-aprs.

5 Rponse du ministre charg des collectivits territoriales publie au Journal officiel du 10 mai 2012 :
http://www.senat.fr/questions/base/2011/qSEQ110719494.html.

-3-

Annexe I

2. Prsentation des sources et des donnes


La direction gnrale des finances publiques a transmis la mission, par catgorie de collectivit
(communes, groupements fiscalit propre, syndicats intercommunaux, tablissements publics
locaux (EPL), dpartements et rgions), les dpenses et recettes de chaque budget principal et, le
cas chant, de chaque budget annexe.

Dans les tableaux constitus par la mission, les termes Dpenses , Recettes , Emplois et
Ressources sont utiliss dans le sens prcis par le tableau ci-dessous.
Tableau 2 : Lgendes

Dpenses

Recettes

Emplois

Ressources
Source : DGFIP.

Dpenses relles de fonctionnement (DRF)


Total des dbits crdits comptes de classe 6 sauf dotations aux amortissements et aux
provisions (68), valeur nette comptable des cessions (675) et plus ou moins-values sur
cessions dimmobilisations (676).
Recettes relles de fonctionnement (RRF)
Total des crdits dbits des comptes de classe 7 sauf reprises sur amortissements et
provisions (78) et produits des cessions dimmobilisation (775, 776) et quote-part des
subventions dquipement (777)
Dpenses relles dquipement (DRE)
Total des dbits des comptes 102 (sauf 10229 - reprises sur fonds de dotation,), 13 (sauf
139 - reprises de subvention dquipement,), 20, 21, 23, 26 (sauf 269 - versements restant
effectuer sur titres de participations non librs), 27 (sauf 279 - versements restant
effectuer sur titres immobiliss non librs-, 2768 - intrts courus non chus sur prts et
crances) 454, 456, 457, 458, 481, 16 (sauf 16449 - remboursement anticip pralable du
capital, 1688 - intrts courus non chus sur emprunts et dettes-, 166 - oprations de
refinancement de dette -, 169 - Dotations aux amortissements des primes de
remboursement des obligations -, 1645 - remboursements temporaires sur emprunts-)
moins crdits 237 et 238.
Recettes relles d'quipement (RRE)
Total des crdits des comptes 102 (sauf 10229), 13 (sauf 139), 231, 232, 26 (sauf 269), 27
(sauf 279, 2768). 454, 456, 457, 458, 481, 16 (sauf 16449, 1688, 166, 169, 1645), 775.

Pour conduire lanalyse, ces donnes comptables ont t croises avec les informations relatives
au dpartement dimplantation de la collectivit et sa population.
Enfin, pour chaque budget, la DGFIP a indiqu :

les montants de TVA dductibles, collects ou rgulariser, de faon dterminer une


ventuelle corrlation entre tablissement dun budget annexe et soumission la TVA de
lactivit du service ou de lopration retraces par ce budget ;
la nature ou lobjet des activits ou des oprations retraces par les budgets annexes.

En effet, il est demand aux collectivits de classer les budgets annexes dans une nomenclature
comptant 40 catgories, chacune identifie par un code.

-4-

Annexe I
Tableau 3 : Libells des codes activits
code
01
0A
0E
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
38
39
40

Activit retrace par le budget


Adduction ou distribution d'eau et assainissement (non distincts)
Assainissement (budget propre)
Adduction ou distribution d'eau (budget propre)
Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (hors cantines scolaires)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires (hors M21)
Activits sociales (hors M21)
Activits culturelles
Activits sportives (hors remontes mcaniques)
Tourisme
Collecte et traitement des ordures mnagres
Pompes funbres (cimetires et crmatoriums)
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire si individualis
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Amnagement de zones industrielles et artisanat
Activits agricoles et forestires
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Foires, halles et marchs
Gestion des ports et aroports
Ateliers relais
Cantines du 1 degr
Laboratoires d'analyses
Protection et mise en valeur de l'environnement
Secours et lutte contre l'incendie
Cantine administrative
Lotissements d'habitation
Camping (rgime spic / M4)
Camping but social (rgime spa / M14)
Logements sociaux
Enfance (garderie, crche, petite enfance, centre ar)
Personnes ges (rsidences, foyer logement pour personnes ges, aides mnagres, repas
domicile...)
NTIC (internet, cble, tlvision,)
Photovoltaque
Autres activits non dtermines
Plusieurs activits non isolables
Administration gnrale

Source : DGFIP.

Les budgets annexes tablis selon la nomenclature M22, rpertoris par le code 51, sont
rservs aux tablissements sociaux et mdico-sociaux grs directement par des collectivits
ou des tablissements publics locaux et financs par lusager. Ils ont t exclus du primtre
tudi : dune part, il nest pas prvu de procder leur consolidation avec les budgets
principaux (cf. annexe II), dautre part, ils relvent en majorit des centres communaux et
intercommunaux daction sociale (CCAS et CIAS), qui rclameraient une tude spcifique.
Toutefois, sont indiqus pour mmoire, la fin de la prsente annexe (partie 9), le nombre et les
montants reprsents par ces budgets.
-5-

Annexe I

3. Les communes
3.1. Nombre et montants des budgets annexes
La base de travail a t constitue des donnes retraces dans le Tableau 4.

Tableau 4 : Donnes de base fournies par la DGFIP pour lanne 2014

Budgets annexes
Budgets principaux
Total
Source : DGFIP.

nombre
35 759
36 766
72 525

dpenses
3 467 264 202
69 126 147 232
72 593 411 434

recettes
4 728 878 650
80 159 401 899
84 888 280 549

emplois
3 264 571 600
29 786 649 777
33 051 221 377

ressources
2 180 053 421
18 044 689 146
20 224 742 567

Un retraitement initial de ces donnes a t effectu par la mission, prsent ci-dessous.

3.1.1. Les budgets des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille sont intgrs tort
dans lensemble des budgets annexes
Les budgets principaux relvent du code 40 Administration gnrale . Or, plusieurs budgets
annexes sont classs dans cette catgorie. Il sagit, pour lessentiel, des budgets des
arrondissements de Paris. Un examen dtaill montre, en outre, que les budgets de secteurs ou
darrondissements de Lyon et de Marseille sont galement rpertoris comme des budgets
annexes et classs dans la catgorie Activits diverses (code 38).
Ces budgets tant des budgets principaux de subdivisions administratives des collectivits 6, ils
ne relvent pas de la catgorie des budgets annexes. Il convient donc de les exclure du total.
Tableau 5 : Budgets infra communaux de Paris, Lyon et Marseille

Code
38
40
Total

Nombre
17
20
37

DRF
16 610 312
138 449 875
155 060 187

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

RRF
18 322 809
139 543 784
157 866 593

DRE
1 297 029
4 451 148
5 748 177

RRE
1 718 736
4 918 762
6 637 498

Nota : Les montants correspondent aux recettes et dpenses relles. DRF : dpenses relles de fonctionnement RRF :
recettes relles de fonctionnement DRE : dpenses relles dquipement (ou dinvestissement) RRE : recettes
relles dquipement.

Par ailleurs, cinq budgets ne sont pas classs selon des codes identifis par la nomenclature
DGFIP. Ils ne sont pas pris en compte dans lanalyse qui suit mais leurs montants sont
ngligeables par rapport au total.

Les tats spciaux darrondissement retracent en effet la part du budget principal de la ville allou chaque mairie
darrondissement.

-6-

Annexe I

3.1.2. Aprs exclusion de ces budgets, le nombre et les montants des budgets annexes
communaux peuvent tre connus prcisment
Tableau 6 : Nombre et montants financiers des budgets annexes des communes en 2014
BA
BP
Total
BA/BP
BA/total

Nombre
35 717
36 766
72 483
0,97
0,49

DRF
3 312 903 106
69 126 147 232
72 439 050 338
4,8%
4,6%

RRF
4 571 383 219
80 159 401 899
84 730 785 118
5,7%
5,4%

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

DRE
3 260 129 612
29 786 649 777
33 046 779 389
10,9%
9,9%

RRE
2 174 309 246
18 044 689 146
20 218 998 392
12,0%
10,7%

En 2014, les communes ont tabli 35 717 budgets annexes. On compte donc en moyenne
un budget annexe par commune. Ces budgets reprsentent respectivement 4,8 % et 5,7 %
des dpenses et recettes de fonctionnement des budgets principaux. Comparativement, les
budgets annexes portent davantage linvestissement local (10,9 % des emplois des budgets
principaux, 12 % de leurs ressources) que le fonctionnement.

Par budget annexe, pour la section de fonctionnement, le montant moyen de recettes est de
128 k, le montant moyen de dpenses de 93 k ; pour la section dquipement, de 61 k en
recettes, 91 k en dpenses.
Tableau 7 : Montant moyen port par les budgets annexes et les budgets principaux des communes
en 2014
DRF
Budgets annexes
Budgets principaux

92 754
1 880 165

RRF
127 989
2 180 259

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

DRE
91 277
810 168

RRE
60 876
490 798

Bien videmment, les carts sont significatifs selon la taille des communes (cf. infra) et lactivit
retrace par le budget annexe.

3.2. Les activits retraces par les budgets annexes

La rpartition du nombre et des montants financiers des budgets annexes par activit est
donne dans le Tableau 8.

-7-

code
01
02
03
04
05
06
07
08
09
0A
0E
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35

Budgets annexes des communes


Eau et assainissement (non distincts)
Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (hors 04)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires (hors tablissements M21)
Activits sociales (hors tablissements M21)
Activits culturelles
Activits sportives
Tourisme
Assainissement (budget propre)
Adduction ou distribution d'eau (budget propre)
Collecte et traitement des ordures mnagres
Cimetires et crmatoriums
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire si individualis
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Amnagement de zones industrielles et artisanat
Activits agricoles et forestires
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Foires, halles et marchs
Gestion des ports et aroports
Ateliers relais
Cantines du premier degr
Laboratoire municipal
Protection et mise en valeur de l'environnement
Secours et lutte contre l'incendie
Cantines administratives
Lotissements d'habitation
Camping (rgime spic / M4)
Camping but social (rgime spa / M14)
Logements sociaux
Enfance (garderie, crche, centre ar)
Personnes ges*
NTIC (internet, cble, tlvision)
Photovoltaque

Nombre
4 424 12,39%
595
1,67%
79
0,22%
570
1,60%
131
0,37%
79
0,22%
605
1,69%
212
0,59%
463
1,30%
8 954 25,07%
5 007 14,02%
96
0,27%
571
1,60%
35
0,10%
204
0,57%
9
0,03%
2 105
5,89%
1 007
2,82%
61
0,17%
170
0,48%
160
0,45%
68
0,19%
313
0,88%
411
1,15%
115
0,32%
3
0,01%
47
0,13%
8
0,02%
90
0,25%
6 258 17,52%
424
1,19%
190
0,53%
320
0,90%
166
0,46%
75
0,21%
5
0,01%
26
0,07%

-8-

325 391 681


66 287 578
17 842 273
17 241 579
35 784 259
27 996 472
248 897 681
51 862 801
62 269 301
467 788 147
501 623 515
45 235 534
40 887 826
17 193 464
55 881 779
1 148 605
240 634 272
69 390 328
32 971 213
85 925 737
20 629 700
17 855 043
104 075 721
10 269 129
35 483 824
2 114 228
4 639 086
124 728
85 411 767
360 968 496
54 438 684
20 571 506
10 843 633
50 692 927
12 221 216
42 896
104 120

DRF
9,82%
2,00%
0,54%
0,52%
1,08%
0,85%
7,51%
1,57%
1,88%
14,12%
15,14%
1,37%
1,23%
0,52%
1,69%
0,03%
7,26%
2,09%
1,00%
2,59%
0,62%
0,54%
3,14%
0,31%
1,07%
0,06%
0,14%
0,00%
2,58%
10,90%
1,64%
0,62%
0,33%
1,53%
0,37%
0,00%
0,00%

RRF

549 151 414


78 697 764
17 820 369
20 167 565
41 442 443
31 088 467
269 863 156
59 177 506
78 169 019
861 926 786
792 938 238
47 540 047
48 311 939
20 831 790
73 101 080
2 488 842
275 715 661
80 166 507
49 112 510
124 624 404
30 756 186
20 598 678
139 593 668
17 748 320
37 186 951
2 270 713
5 215 383
189 503
88 770 645
385 581 414
67 389 823
27 684 613
15 457 790
51 463 468
16 196 661
120 222
281 200

12,01%
1,72%
0,39%
0,44%
0,91%
0,68%
5,90%
1,29%
1,71%
18,85%
17,35%
1,04%
1,06%
0,46%
1,60%
0,05%
6,03%
1,75%
1,07%
2,73%
0,67%
0,45%
3,05%
0,39%
0,81%
0,05%
0,11%
0,00%
1,94%
8,43%
1,47%
0,61%
0,34%
1,13%
0,35%
0,00%
0,01%

DRE

514 111 568


35 251 022
12 698 820
3 510 393
55 089 721
6 806 575
101 004 401
45 681 196
34 514 570
989 959 833
522 052 289
4 815 384
7 214 595
4 637 325
10 764 578
6 492 758
263 112 753
18 840 646
33 280 525
75 750 949
47 625 439
11 655 006
63 480 458
16 091 403
1 102 778
173 480
6 259 195
190 535
4 981 742
134 812 086
17 063 519
7 654 543
17 094 321
2 453 354
15 395 164
78 635
435 570

Tableau 8 : Nombre et montants des budgets annexes des communes par type dactivits en 2014

Annexe I

15,77%
1,08%
0,39%
0,11%
1,69%
0,21%
3,10%
1,40%
1,06%
30,37%
16,01%
0,15%
0,22%
0,14%
0,33%
0,20%
8,07%
0,58%
1,02%
2,32%
1,46%
0,36%
1,95%
0,49%
0,03%
0,01%
0,19%
0,01%
0,15%
4,14%
0,52%
0,23%
0,52%
0,08%
0,47%
0,00%
0,01%

RRE

306 623 588


26 652 971
14 111 004
2 102 227
41 781 827
5 105 166
77 525 802
38 327 903
17 296 696
633 627 661
256 437 869
3 954 255
3 102 282
1 379 338
3 971 245
5 392 653
244 984 253
4 797 615
9 298 979
29 978 184
33 517 656
9 688 287
34 464 495
11 014 218
363 841
0
3 059 246
288 341
2 686 578
176 161 826
5 375 967
3 503 696
14 683 470
1 827 284
13 338 984
40 000
417 116

14,10%
1,23%
0,65%
0,10%
1,92%
0,23%
3,57%
1,76%
0,80%
29,14%
11,79%
0,18%
0,14%
0,06%
0,18%
0,25%
11,27%
0,22%
0,43%
1,38%
1,54%
0,45%
1,59%
0,51%
0,02%
0,00%
0,14%
0,01%
0,12%
8,10%
0,25%
0,16%
0,68%
0,08%
0,61%
0,00%
0,02%

RRF
140 646 126
973 891
922 457
4 571 383 219

3,27%
0,02%
0,03%

DRF
108 485 534
543 015
1 133 808
3 312 903 106

3,08%
0,02%
0,02%

DRE
164 799 758
1 772 118
1 420 607
3 260 129 612

5,06%
0,05%
0,04%

-9-

RRE
135 186 031
1 271 990
968 702
2 174 309 246

Rappel : les budgets annexes infra-communaux de Paris, Lyon et Marseille ont t exclus ainsi que 5 budgets non rpertoris selon un code appropri.

*Rsidences, foyers logements pour personnes ges, aides mnagres, repas domicile

code
Budgets annexes des communes
Nombre
38 Activits diverses (sauf chauffage urbain)
1618
4,53%
39 Si plusieurs activits non isolables
31
0,09%
40
Administration gnrale
12
0,03%
Total
35 717
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Annexe I

6,22%
0,06%
0,04%

- 10 -

Budgets annexes des communes


Nombre (en %)
Eau et assainissement
51,5
Lotissements d'habitation et zone d'amnagement
23,4
Activits diverses (sauf chauffage urbain)
4,5
Activits agricoles et forestires
2,8
Activits culturelles
1,7
Production et distribution d'nergie
1,7
Pompes funbres (cimetires et crmatoriums)
1,6
Ramassage scolaire
1,6
Tourisme
1,3
Camping (rgime spic / M4)
1,2
Autres
8,7

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

codes
01-0E-0A
15-28
38
16
07
02
11
04
09
29

DRF (en %)
39,1
18,2
3,3
2,1
7,5
2,0
1,2
0,5
1,9
1,6
22,6

RRF (en %)
48,2
14,5
3,1
1,8
5,9
1,7
1,1
0,4
1,7
1,5
20,2

DRE (en %)
62,1
12,2
5,1
0,6
3,1
1,1
0,2
0,1
1,1
0,5
13,9

RRE (en %)
55,0
19,4
6,2
0,2
3,6
1,2
0,1
0,1
0,8
0,2
13,1

Tableau 9 : Part dans le total des budgets annexes des dix activits comptant le plus grand nombre de budgets annexes en 2014

Annexe I

Annexe I

3.2.1. En premier lieu, la plupart des budgets annexes des communes concernent les
activits eau et assainissement
Plus de la moiti du total des budgets annexes (51,5 %) relve de cette catgorie ainsi quune
grande part des recettes de fonctionnement (2,2 Md soit 48,2 %) et la majorit des dpenses
dquipement (2,02 Md soit 62,1 %).
Tableau 10 : Budgets annexes communaux des services deau et dassainissement

Nombre
18 385

DRF
1 294 803 344

RRF
2 204 016 438

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

DRE
2 026 123 689

RRE
1 196 689 119

Il sagit majoritairement de petits services, notamment pour lassainissement, avec un montant


moyen de recettes de fonctionnement de 96 k. Par ailleurs :
-

641 dentre eux nont aucune recette et semblent devenir progressivement inactifs ;

seuls 3,7 % ont plus de 500 k de recettes.

73 % comptent moins de 100 k de recettes et 57 % moins de 50 k ;

3.2.2. En second lieu, les budgets annexes permettent de retracer des oprations
damnagement
Lobjet de ces oprations est de produire des terrains btir pour organiser lespace urbain et de
les rpartir entre activits conomiques, logements et quipements publics. Dans cette catgorie,
peuvent tre rassembls :

les
nombreuses
oprations
damnagement
de
lotissements
dhabitation
(6 258 budgets), la plupart de trs faibles montants (62 k de recettes moyennes) ;
les oprations damnagement de zones industrielles et commerciales ; la collectivit
acquiert les terrains, les divise, les viabilise et les commercialise (2 105 budgets) ; les
enjeux financiers sont plus importants (130 k de recettes moyennes).

Tableau 11 : Budgets annexes communaux des oprations damnagement (codes 15 et 28)


Nombre
8 363

DRF
601 602 768

RRF
661 297 075

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

DRE
397 924 839

RRE
421 146 079

Ces oprations reprsentent 23,4 % du total des budgets annexes communaux, 14,5 % de leurs
recettes de fonctionnement, 18,2 % de leurs dpenses de fonctionnement et 12,2 % de leurs
dpenses dinvestissement.

3.2.3. Les autres catgories, qui ne reprsentent que 25 % du total, concernent des
budgets dont lobjet et les volumes de crdits ne sont pas comparables
Les catgories eau-assainissement et oprations damnagement reprsentent elles
seules 75 % des budgets annexes en nombre, plus de 60 % de leurs recettes de
fonctionnement, 57 % de leurs dpenses de fonctionnement, et 74 % de leurs dpenses
dquipement.

- 11 -

Annexe I

Seules deux autres catgories comptent plus de 1 000 budgets annexes :

1 618 budgets annexes, dans la catgorie activits diverses (code 38), ne retracent
pas lactivit de services mais permettent de suivre des oprations ponctuelles
dacquisition, rhabilitation et de gestion (le plus souvent dlgue) de commerces
(restaurants, piceries, boulangeries), permettant, notamment aux petites communes, de
pallier labsence de loffre prive. Les montants moyens sont faibles en fonctionnement
(86 k), un peu plus importants en investissement. Ces budgets servent suivre
linvestissement pour la majorit de ces oprations ;
1 007 budgets annexes dans la catgorie activits agricoles et forestires sont
constitus, dans les communes forestires, pour la gestion de la filire bois. Mais ces
budgets reprsentent environ 2 % des recettes et dpenses de fonctionnement portes par
les budgets annexes.

Les activits culturelles, si elles sont moins nombreuses (605 budgets annexes), reprsentent
des enjeux financiers plus importants : 270 M de recettes de fonctionnement (5,9 %), prs de
250 M de dpenses (7,5 %).

Les autres activits ne constituent pas, au niveau national, un nombre de budgets ou des
montants agrgs significatifs. En revanche, plusieurs dentre elles rassemblent un petit nombre
de services de taille importante, avec des montants moyens de recettes de fonctionnement ou de
dpenses dquipement levs ou trs levs en valeur relative : cest le cas, notamment, des
90 budgets annexes de cantines administratives (montant moyen de dpenses de RRF de
986 k), des 61 budgets de remontes mcaniques (805 k), des 170 budgets dexploitation de
parcs de stationnement (733 k), des 35 budgets des abattoirs (595 k) et des 313 budgets de
gestion de ports ou daroport (446 k).

Cette dispersion et le faible nombre de budgets (au regard du nombre de communes)


montrent que seules quelques communes font le choix de suivre ces activits par les
budgets annexes ; la plupart maintiennent les dpenses concernes dans leur budget
principal ou dlguent la comptence un tablissement public spcifique (cantine,
parking, remonte mcanique, etc.).

3.3. Les budgets annexes facultatifs


3.3.1. Plus dun tiers des budgets annexes sont facultatifs
Les budgets annexes sont obligatoires pour les oprations damnagement de zones
industrielles et commerciales, les oprations damnagement et de vente de lotissements ainsi
que pour les SPIC, lexception des services de distribution d'eau potable et d'assainissement,
grs sous la forme d'une rgie simple ou directe, pour les communes de moins de
500 habitants.
Pour isoler les budgets annexes facultatifs ont t soustraits du Tableau 8 ci-dessus :

les budgets tablis selon linstruction M4, qui retracent lactivit de SPIC ;
les budgets damnagement correspondant aux codes 15 et 28, qui suivent linstruction
M14.

Puis ont t ajouts les budgets des services de distribution d'eau potable et d'assainissement
des communes de moins de 500 habitants, qui ne sont pas tenues dtablir un budget annexe.
- 12 -

Activits

Eau et assainissement (non distincts)


Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (hors 04)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires (hors tablissements M21)
Activits sociales (hors tablissements M21)
Activits culturelles
Activits sportives
Tourisme
Assainissement (budget propre)
Adduction ou distribution d'eau (budget propre)
Collecte et traitement des ordures mnagres
Cimetires et crmatoriums
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire si individualis
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Amnagement de zones industrielles et artisanat
Activits agricoles et forestires
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Foires, halles et marchs
Gestion des ports et aroports
Ateliers relais
Cantines du premier degr
Laboratoires
Protection et mise en valeur de l'environnement
Secours et lutte contre l'incendie
Cantines administratives
Lotissements d'habitation
Camping (rgime spic / M4)
Camping but social (rgime spa / M14)
Logements sociaux
Enfance (garderie, crche, centre ar)
Aide aux personnes ges

Code

01
02
03
04
05
06
07
08
09
0A
0E
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33

2 169
35
77
34
105
0
463
108
292
3 207
2 402
37
39
3
10
8
0
982
7
29
16
40
23
375
105
0
40
7
82
0
59
167
315
161
0

Nombre

- 13 -

4 607 900
15 000 599
10 730 150
49 808 470

2 099 698
99 169
81 753 732

5 570 136
18 364 292
15 163 223
50 432 274

2 278 587
150 713
84 924 720

78 261 809
3 528 468
15 717 892
4 356 918
6 567 716
4 998 767
16 038 581
30 007 137

220 171 873


28 676 446
30 358 095
51 767 252
69 536 572
24 051 821
301 309
377 663
3 370 260
2 474 156

67 945 567
2 262 120
13 847 887
1 698 940
6 629 582
3 270 415
9 358 154
28 813 028

204 657 184


25 960 542
25 935 959
26 090 731
46 007 346
21 588 574
242 182
147 304
3 190 021
1 132 985

68 508 150
10 755 609
17 779 981
544 982
19 809 584

RRF

39 147 446
10 308 238
17 816 306
438 880
18 055 537

DRF

1 371 674
3 528 937
16 900 577
2 311 186

4 389 955
190 535
4 792 054

18 355 655
2 087 125
11 499 669
2 729 562
1 107 819
1 524 648
14 864 137
868 704

41 039 203
36 077 641
16 358 216
119 230 053
67 891 302
2 060 397
541 526
224 146
492 546
6 492 758

96 036 588
4 498 322
12 687 862
33 137
16 769 516

DRE

482 728
1 979 964
14 680 872
1 826 729

1 456 957
288 341
2 686 578

4 675 341
1 538 268
7 720 011
1 006 880
509 608
1 557 703
9 923 161
252 381

22 252 139
32 026 073
8 498 466
90 229 619
49 865 945
1 882 856
50 604
0
0
5 392 653

67 646 219
4 578 753
14 111 004
0
12 118 861

RRE

475 533
265 523
103 966
16 142
28 949
650 049
7 726
125 888
337 026
309 270

94409
109 966
48 137
313 244

56 965
21 530
1 035 667

79 696
504 067
541 996
272 307
164 193
217 338
42 770
285 782

RRF
moyennes/
budget
31 585
307 303
230 909
16 029
188 663

Tableau 12 : Nombre et montants des budgets annexes facultatifs des communes par type dactivit en 2014

Annexe I

Activits

NTIC (internet, cble, tlvision)


Photovoltaque
Activits diverses (sauf chauffage urbain)
Si plusieurs activits non isolables
Administration gnrale
Total
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

34
35
38
39
40

Code
0
0
1 275
27
11
12 710

Nombre

- 14 -

89 459 251
524 278
1 133 514
829 761 690

DRF

Annexe I

114 922 039


874 709
917 515
1 001 559 250

RRF

131 478 725


1 318 244
1 420 605
641 173 026

DRE

968 702
467 108 328

106 900 912

RRE

75 764
32 397
83 410
78 801

RRF
moyennes/
budget

Annexe I

Il apparat que 12 710 budgets annexes, soit 36 % du total, sont facultatifs. Ils
reprsentent, en fonctionnement, 22 % des recettes et 25 % des dpenses et totales des budgets
annexes ; en investissement, 20 % des dpenses et 21 % des recettes. Les enjeux financiers quils
reprsentent sont donc moindres que ceux des budgets annexes obligatoires.

3.3.2. La grande majorit de ces budgets rendent compte de lactivit des services de
distribution d'eau potable et d'assainissement de certaines communes de moins
de 500 habitants
Ces communes sont dispenses de constituer un budget annexe, ds lors qu'elles produisent, en
annexe au budget et au compte administratif, un tat sommaire prsentant, article par article, les
montants de recettes et de dpenses affects ces services. En 2014, 7 778 budgets annexes ont
cependant t tablis par ces communes pour ces activits. La plupart dentre elles ont constitu
un budget unique pour leau et lassainissement mais certaines ont distingu les deux activits
dans des budgets spars.
Tableau 13 : Budgets annexes communaux facultatifs des services deau et dassainissement

Budgets facultatifs
Total budgets eau et assainissement
Part des budgets facultatifs (en %)

DRF
RRF
DRE
RRE
Nombre
7 778 106 743 366 162 096 543 165 988 287 119 395 020
18 385 1 294 803 344 2 204 016 438 2 026 123 689 1 196 689 119
42
8
7
8
10

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP. Total des codes 01, 0A, 0E.

Si ces budgets facultatifs sont trs nombreux, les services sont galement de trs petite taille.
Ainsi, ces budgets annexes reprsentent 42% du nombre total de budgets eau et
assainissement mais seulement 8 % de leurs recettes totales. En moyenne, ils ne portent
que 21 k de recettes de fonctionnement.
3.3.3. La plupart des budgets annexes facultatifs porte des montants trs faibles

Prs de 11 000 budgets annexes facultatifs portent moins de 100 k en recettes et dpenses de
fonctionnement. Ils permettent de suivre les activits prsentes dans le Tableau 14.
Tableau 14 : Activits pour lesquelles les montants moyens de recettes des budgets annexes
facultatifs sont infrieurs 100 k
Nombre
Cimetires et crmatoriums
Ramassage scolaire
Assainissement (budget propre)
Secours et lutte contre l'incendie
Adduction ou distribution d'eau (budget propre)
Eau et assainissement (non distincts)
Si plusieurs activits non isolables**
Ateliers relais
Logements sociaux
Protection et mise en valeur de l'environnement
Activits diverses (sauf chauffage urbain)
Activits agricoles et forestires
Camping (rgime spic / M4)

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 15 -

39
34
3 207
7
2 402
2 169
27
375
315
40
1 275
982
59

Montant
moyen de RRF
7 726
16 029
16 142
21 530
28 949
31 585
32 397
42 770
48 137
56 965
75 764
79 696
94 409

Montant
moyen de DRF
6 210
12 908
8 136
14 167
19 154
18 049
19 418
24 955
34 064
52 492
57 136
69 191
78 100

Annexe I

Un deuxime groupe dactivits rassemble 1 150 budgets dont les montants moyens de recettes
sont compris entre 100 et 400 k :
Tableau 15 : Activits pour lesquelles les montants moyens de recettes des budgets annexes sont
compris entre 100 k et 400 k

Tourisme
Camping but social (rgime spa / M14)
Abattoirs
Foires, halles et marchs
Activits sanitaires (hors tablissements M21)
Gestion des ports et aroports
Activits scolaires (hors 04)
Activits sportives
Chauffage urbain
Cantines du premier degr
Production et distribution d'nergie
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Enfance (garderie, crche, petite enfance)
Transport hors ramassage scolaire si individualis

Nombre Montant moyen de RRF Montant moyen de DRF


292
103 966
88 822
167
109 966
89 824
3
125 888
49 101
40
164 193
165 740
105
188 663
171 957
23
217 338
142 192
77
230 909
231 381
108
265 523
240 375
16
272 307
106 184
105
285 782
274 410
35
307 303
294 521
8
309 270
141 623
161
313 244
309 369
10
337 026
319 002

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Sagissant de linvestissement, 152 services prsentent des dpenses moyennes suprieures


200 k ; pour 1 565 services, elles sont comprises entre 100 k et 200 k ; elles sont infrieures
100 000 pour les 11 000 restants.

3.3.4. Sagissant du fonctionnement, les montants financiers par service les plus levs
se concentrent sur cinq activits et 618 budgets annexes
Pour 5 activits, les montants moyens de recettes relles de fonctionnement sont suprieurs
400 k.

Il sagit, en premier lieu, des services chargs de grer des activits culturelles, en particulier des
thtres bnficiant de subventions dquilibre. Ils sont identifis par les communes comme des
services publics administratifs et leurs budgets suivent donc linstruction M14. En 2014, 463 BA
de ce type reprsentaient un total de 220 M de recettes de fonctionnement, soit 4,6 % des
recettes totales des BA. Le montant moyen des recettes par budget tait de 475 k.

Outre les activits culturelles, quatre autres activits reprsentent des montants significatifs
concentrs sur un petit nombre de budgets : les cantines administratives (85 M de recettes
pour 82 services) ; la collecte et le traitement des ordures mnagres (24 M pour 37 services) ;
lexploitation de parcs de stationnement (16 M pour 29 services) ; les remontes mcaniques
(2 M pour sept services).
Tableau 16 : Activits pour lesquelles les montants moyens de recettes des budgets annexes sont
suprieurs 400 k

Nombre Montant moyen de RRF Montant moyen de DRF


Activits culturelles
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Collecte et traitement des ordures mnagres
Cantines administratives

463
7
29
37
82

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 16 -

475 533
504 067
541 996
650 049
1 035 667

442 024
323 160
477 513
583 475
996 997

Annexe I

3.3.5. Le choix dune nomenclature budgtaire pour tablir un budget annexe ou dun
code rfrenant lactivit est parfois alatoire
Le choix dune nomenclature comptable est fondamental pour isoler les budgets annexes
facultatifs, parce quelle recouvre la distinction entre SPIC et SPA. Or, on constate que, pour la
quasi totalit des activits, les budgets annexes peuvent tre tablis soit en M4 soit en M14 (voir
Tableau 17).

Ce nest pas surprenant pour la collecte et le traitement des ordures mnagres. Si 39 % des
budgets annexes ont t tablis en M14, on peut supposer quils retracent lactivit de services
financs par la taxe denlvement des ordures mnagres, qui sont des services publics
administratifs. Les communes auraient pu inclure les crdits correspondants dans leur budget
principal mais ont prfr constituer un budget annexe pour suivre lactivit. Les budgets
annexes tablis en M4 reprsentent 61 % du nombre total (mais 49 % des recettes totales). On
peut supposer quil sagit des services financs par la redevance, donc des SPIC, pour lesquels les
budgets annexes sont obligatoires.
Pour dautres catgories, le caractre administratif du service rsulte galement du choix de la
collectivit. Par exemple, dans la catgorie foires, halles et salons , le budget est en M14
(40 budgets de ce type) ou en M4 (24), en fonction du mode de financement des structures.

Toutefois, le code dactivit et la nomenclature budgtaire retenus par les communes pour
tablir leurs budgets annexes ne traduisent pas toujours la nature juridique du service. Ainsi, les
communes doivent distinguer, dans lensemble des activits, les campings but social ,
relevant de la M14, des campings majoritairement financs par les contributions des usagers,
qui relvent du rgime SPIC et donc de linstruction M4. Or, 23 budgets annexes (soit 12 %) des
campings classs comme SPA suivent linstruction M4 et, linverse, 59 budgets annexes (soit
14 %) des campings classs comme SPIC suivent linstruction M14.

Il est galement difficile de savoir pourquoi les budgets suivants ont t tablis en M4 :

deux budgets annexes de la catgorie activits scolaires (sur 79);

un budget annexe dentretien des voiries et du matriel de voirie (sur 9) ;

un budget annexe des services dincendie et de secours (sur 8) ;

cinq budgets annexes de logements sociaux (sur 320).


Le choix dune nomenclature ou le classement du service en SPIC ou en SPA est ainsi
parfois erron. La possibilit de tirer des conclusions sur la nature administrative ou
industrielle et commerciale du service, partir des donnes statistiques budgtaires,
est donc limite.

- 17 -

Cimetires et crmatoriums

24

23

22

21

20

19

18

17

16

15

14

13

12

Laboratoire municipal

Cantines du premier degr

Ateliers relais

Gestion des ports et aroports

Foires, halles et marchs

Chauffage urbain

Exploitation de parc de stationnement

Remontes mcaniques

Activits agricoles et forestires

Amnagement de zones industrielles et artisanat

Entretien des voiries et du matriel de voirie

Transport hors ramassage scolaire si individualis

Abattoirs

Collecte et traitement des ordures mnagres

Adduction ou distribution d'eau (budget propre)

11

10

0E

Assainissement (budget propre)

Tourisme

Activits sportives

Activits culturelles

Activits sociales (hors tablissements M21)

0A

09

08

07

06

Activits sanitaires (hors tablissements M21)

Ramassage scolaire

05

Activits scolaires (hors 04)

Production et distribution d'nergie

04

03

02

Eau et assainissement (non distincts)

Activits

01

code

115

411

313

68

160

170

61

1 007

2 105

204

35

571

96

5 007

8 954

463

212

605

79

131

570

79

595

4 424

Total
BA

105

375

23

40

16

29

982

10

39

37

2 402

3 207

292

108

463

105

34

77

35

2 169

BA M14
facultatifs

- 18 -

10

36

290

28

144

141

54

25

2 105

194

32

532

59

2 605

5 747

171

104

142

79

26

536

560

2 255

BA M4

Nombre

91

91

59

10

17

11

98

89

39

48

36

63

51

77

80

97

49

Part M14
facultatifs
(en %)

2 270 713

37 186 951

17 748 320

139 593 668

20 598 678

30 756 186

124 624 404

49 112 510

80 166 507

275 715 661

2 488 842

73 101 080

20 831 790

48 311 939

47 540 047

792 938 238

861 926 786

78 169 019

59 177 506

269 863 156

31 088 467

41 442 443

20 167 565

17 820 369

78 697 764

549 151 414

RFF totales

30 007 137

16 038 581

4 998 767

6 567 716

4 356 918

15 717 892

3 528 468

78 261 809

2 474 156

3 370 260

377 663

301 309

24 051 821

69 536 572

51 767 252

30 358 095

28 676 446

220 171 873

19 809 584

544 982

17 779 981

10 755 609

68 508 150

RRF M14
facultatifs

Recettes

2 270 713

7 179 814

1 709 739

134 594 901

14 030 962

26 399 268

108 906 512

45 584 042

1 904 698

14 686

69 730 820

20 454 127

48 010 630

23 488 226

723 401 666

810 159 534

47 810 924

30 501 060

49 691 283

31 088 467

21 632 859

19 622 583

40 388

67 942 155

480 643 264

RRF M4

81

90

32

14

13

98

99

51

39

48

82

48

14
100

12

Part M14
facultatifs
(en %)

Tableau 17 : Part respective des budgets annexes des communes tablis selon la nomenclature M14 et selon la nomenclature M4

Annexe I

29
30
31
32
33
34
35
38
39
40

6 258

90

47

Total
BA

Camping (rgime spic / M4)


424
Camping but social (rgime spa / M14)
190
Logements sociaux
320
Enfance (garderie, crche, centre ar)
166
Personnes ges*
75
NTIC (internet, cble, tlvision)
5
Photovoltaque
26
Activits diverses (sauf chauffage urbain)
1618
Si plusieurs activits non isolables
31
Administration gnrale**
12
Total
35 718
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Lotissements d'habitation

Cantines administratives

Secours et lutte contre l'incendie

28

27

26

Protection et mise en valeur de l'environnement

Activits

25

code

59
167
315
161
0
0
0
1 275
27
11
12 710

82

40

BA M14
facultatifs

- 19 -

365
23
5
5
75
5
26
343
4
2
23 007

BA M4

Nombre

14
88
98
97
0
0
0
79
87
92
36

91

88

85

Part M14
facultatifs
(en %)

Annexe I

88 770 645

67 389 823
27 684 613
15 457 790
51 463 468
16 196 661
120 222
281 200
140 646 126
973 891
922 457
4 571 383 219

385 581 414

189 503

5 215 383

RFF totales

5 570 136
18 364 292
15 163 223
50 432 274
0
0
0
114 922 039
874 709
917 515
1 001 559 249

84 924 720

150 713

2 278 587

RRF M14
facultatifs

Recettes

61 819 687
9 320 321
294 567
1 031 194
16 196 661
120 222
281 200
25 724 087
99 182
4 942
3 569 823 970

3 845 925

38 790

2 936 796

RRF M4

8
66
98
98
0
0
0
82
90
99
22

96

80

44

Part M14
facultatifs
(en %)

Annexe I

3.3.6. La volont de suivre les activits soumises TVA peut expliquer le recours aux
budgets annexes facultatifs
Sur la totalit des 12 710 budgets annexes facultatifs, 4 943 retracent des activits ou des
oprations soumises la TVA, soit 38,9 %.

Toutefois, selon lactivit, cette part peut tre beaucoup plus leve : cest notamment le cas pour
les campings, les ateliers-relais, la production dnergie, les activits agricoles et forestires, les
activits diverses . Dans tous les cas il sagit normalement de SPA dont une part de lactivit
est commerciale.
Tableau 18 : Part des services ou oprations soumises TVA dans les budgets annexes des
communes selon lactivit

Code
1
2
3
4
5
7
8
9
0A
0E
10
11
12
13
14
16
17
18
19
20
21
22
23
25
26
27
29
30
31
32
38
39
40
-

BA
facultatifs

Activit
Eau et assainissement (non distincts)
Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (hors 04)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires (hors tablissements M21)
Activits culturelles
Activits sportives
Tourisme
Assainissement (budget propre)
Adduction ou distribution d'eau (budget propre)
Collecte et traitement des ordures mnagres
Cimetires et crmatoriums
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire individualis
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Activits agricoles et forestires
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Foires, halles et marchs
Gestion des ports et aroports
Ateliers relais
Cantines du premier degr
Protection et mise en valeur de l'environnement
Secours et lutte contre l'incendie
Cantines administratives
Camping (rgime spic / M4)
Camping but social (rgime spa / M14)
Logements sociaux
Enfance (garderie, crche, petite enfance)
Activits diverses (sauf chauffage urbain)
Si plusieurs activits non isolables
Administration gnrale
TOTAL

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 20 -

2 169
35
77
34
105
463
108
292
3 207
2 402
37
39
3
10
8
982
7
29
16
40
23
375
105
40
7
82
59
167
315
161
1 275
27
11
12 710

Service ou
oprations
soumis TVA
420
29
1
0
67
294
59
139
783
348
0
27
2
4
4
881
5
23
13
37
13
317
19
12
0
59
46
143
142
10
1 023
20
3
4 943

%
19,4
82,9
1,3
0
63,8
63,5
54,6
47,6
24,4
14,5
0
69,2
66,7
40,0
50,0
89,7
71,4
79,3
81,3
92,5
56,5
84,5
18,1
30,0
0
72,0
78,0
85,6
45,1
6,2
80,2
74,1
27,2
38,9

Annexe I

Le recours au budget annexe peut donc tre un moyen de fiabiliser, dans un compte
spar, les montants soumis la taxe. Ces budgets annexes tant recommands pour
suivre des oprations soumises la TVA par linstruction M14, il est galement possible quils
soient tablis la demande du comptable public.

3.4. Nombre et caractristiques des budgets selon la taille des communes


Quatre strates de communes ont t retenues pour conduire lanalyse :

les communes de moins de 500 habitants, pour lesquelles le nombre de budgets annexes
devrait tre faible ;
les communes de plus de 500 habitants et de moins de 3 000 habitants, dont les budgets
annexes des SPIC ne sont pas soumis lobligation dquilibre ;
les communes de plus de 3 000 habitants et de moins de 10 000 habitants ;
les communes de plus de 10 000 habitants.

Afin de dterminer le poids des budgets annexes en fonction de la population communale, la


somme des recettes et dpenses des budgets annexes a t calcule pour chaque strate, puis
rapporte la somme des recettes et dpenses de lensemble des budgets principaux.

- 21 -

Nombre
11 293
19 650
0,57
Nombre
16 916
13 490
1,25
Nombre
5 207
2 624
1,99
Nombre
2 297
998
2,3
Nombre
35 713
36 762
0,97

DRF
206 303 469
2 663 981 884
8%
DRF
907 207 036
10 158 555 173
9%
DRF
774 394 350
12 474 840 864
6%
DRF
1 423 852 600
43 819 549 434
3%
DRF
3 311 757 455
69 116 927 355
5%

RRF
299 410 243
3 495 555 737
9%
RRF
1 312 403 609
12 734 096 358
10%
RRF
1 063 662 331
14 816 295 000
7%
RRF
1 894 958 917
49 103 020 672
4%
RRF
4 570 435 100
80 148 967 766
6%

DRE
330 204 360
1 860 285 005
18%
DRE
1 053 999 060
6 095 217 535
17%
DRE
695 389 098
5 587 090 302
12%
DRE
1 179 069 429
16 242 394 124
7%
DRE
3 258 661 947
29 784 986 967
11%

RRE
242 633 248
1 060 892 131
23%
RRE
740 091 161
3 349 518 600
22%
RRE
441 780 031
3 056 611 563
14%
RRE
748 836 105
10 577 075 976
7%
RRE
2 173 340 545
18 044 098 271
12%

- 22 -

Nota : Par rapport au Tableau 8 ci-dessus, quatre communes nont pu tre prises en compte : leur population tait nulle alors quelles disposaient
dun budget principal et dun budget annexe. Ces communes ont t fusionnes pour former des communes nouvelles mais leur fusion a t annule
par le tribunal administratif. Elles ont donc t recres au 1er janvier 2014. Leur population na pas t renseigne dans lapplication pour le suivi
comptable de lexercice 2014.

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Communes de moins de 500 habitants


Budgets annexes
Budgets principaux
BA/BP
Communes entre 500 habitants et 3 000 habitants
Budgets annexes
Budgets principaux
BA/BP
Communes entre 3 000 et 10 000 habitants
Budgets annexes
Budgets principaux
BA/BP
Communes de plus de 10 000 habitants
Budgets annexes
Budgets principaux
BA/BP
Total
Budgets annexes
Budgets principaux
BA/BP

Tableau 19 : Nombre et montants des budgets par strate de communes

Annexe I

Annexe I

3.4.1. Le nombre moyen et le montant moyen des recettes des budgets annexes croissent
nettement avec la taille des communes
Le ratio national moyen budget annexe/budget principal est de 1.

Pour les 19 650 communes de moins de 500 habitants, 11 293 budgets annexes ont t tablis,
soit un ratio de 0,57.

Les communes de moins de 500 habitants sont, en effet, dispenses de constituer un budget
annexe pour leurs services de distribution deau et leurs services dassainissement. Toutefois,
en 2014, 7 778 budgets annexes ont t tablis par ces communes sur ce secteur.

Le ratio crot nettement pour les communes comptant entre 500 et 3 000 habitants (1,25 budget
annexe par commune). Il est de 2 pour les communes comptant plus de 3 000 habitants et moins
de 10 000 habitants ; de 2,3 pour les communes de plus de 10 000 habitants.

Il en est de mme pour la taille des services et les montants financiers ports par les budgets
annexes.
Tableau 20 : Recettes moyennes des budgets annexes par strate de communes

Communes
de moins de 500 habitants
entre 500 et 3 000 habitants
entre 3 000 et 10 000 habitants
de plus de 10 000 habitants
Montant moyen toutes communes

RRF moyennes/BA
26 513
77 584
204 275
824 971
127 977

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

3.4.2. En revanche, plus petite est la commune, plus les recettes portes par les budgets
annexes sont leves par rapport celles du budget principal
Si, en valeurs absolues, la corrlation attendue entre taille des communes, dune part, nombre et
importance des crdits ports par les budgets annexes est vrifie, la relation est inverse
sagissant du poids des budgets annexes dans les finances des communes. Pour les plus petites,
les recettes moyennes des budgets annexes reprsentent 15 % du total des recettes des
budgets principaux. Pour les plus grandes, malgr des montants beaucoup plus
importants, le rapport nest que de 2 %.
Tableau 21 : Recettes moyennes des budgets annexes et des budgets principaux par strate de
communes
Communes
de moins de 500 habitants
entre 500 et 3 000 habitants
entre 3 000 et 10 000 habitants
de plus de 10 000 habitants
Moyenne

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

RRF
moyennes/BA
26 513
77 584
204 275
824 971
127 977

RRF
moyennes/BP
177 891
943 966
5 646 454
49 201 424
2 180 212

%
15
8
4
2
6

3.4.3. Dans chaque strate se retrouve une grande diversit dactivits


Hors eau-assainissement et amnagement de zones industrielles et lotissement, toujours
majoritaires, aucune activit particulire ne se distingue en fonction de la taille des communes.
- 23 -

Annexe I

Si lon observe les plus grandes dentre elles, soit les 34 communes de plus de 100 000 habitants,
a priori les plus proches en termes de besoins et dactivits, et leurs 152 budgets annexes, la
diversit des choix est patente :

16 ont tabli 22 budgets (de un trois par commune) pour les services de pompes
funbres ;
14 ont tabli un budget eau et/ou assainissement ; pour les autres, lactivit a t
transfre un EPCI fiscalit propre ;
12 ont individualis une ou plusieurs oprations damnagement de zones industrielles ;
sur un total de 34 budgets annexes de ce type, 12 relvent de la commune de Rennes, 7 de
celle du Havre ;
12 disposent dun budget pour un ou plusieurs services culturels, le plus souvent des
thtres ; lun de ces budgets est inactif ;
7 pour des parcs de stationnement ;
7 pour des activits diverses (6 budgets annexes de ce type pour Clermont-Ferrand),
certains des budgets tant explicitement destins suivre des activits soumises la TVA.

Ainsi, les plus grandes villes illustrent une situation qui se retrouve sur lensemble du
territoire, la difficult trouver une cohrence dans le recours aux budgets annexes
facultatifs : les services publics concerns sont tantt suivis par un budget annexe, tantt
par une annexe au budget principal, tantt ils sont assurs par un EPCI, tantt par un
syndicat.

3.5. Nombre de budgets annexes par commune


La diversit des choix des communes se retrouve si lon examine le nombre de budgets annexes
quelles ont respectivement tablis.

Un grand nombre de communes, prcisment 16 339, soit 44 %, nont pas de budget annexe.
Majoritairement, il sagit des communes de moins de 500 habitants et des communes qui ont
transfr leurs activits au sein dun EPCI.

A lautre extrmit, 4 870 communes comptent 5 budgets annexes ou plus avec un maximum de
20 pour une commune.

La plupart des communes qui ont constitu le plus de budgets annexes lont fait pour
individualiser leurs oprations damnagement, par exemple Rennes (17 budgets annexes
sur 20) ou Vitr (13 sur 17). Certaines, cependant, y ont recouru pour un grand nombre
dactivits de nature diverse, par exemple Capbreton (15 budgets annexes) ou Mende (14).

- 24 -

Annexe I
Tableau 22 : Nombre de budgets annexes par commune en 2014
Nombre de
BA/commune
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
17
20
TOTAL

Nombre de communes
16 339
11 951
4 949
1 903
834
408
175
93
48
26
16
9
5
5
2
1
1
1
36 766

Part du total (en %)

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 25 -

44,4
32,5
13,5
5,2
2,3
1,1
0,5
0,3
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0

Total BA
0
11 951
9 898
5 709
3 336
2 040
1 050
651
384
234
160
99
60
65
28
15
17
20
35 717

Annexe I

4. Les groupements fiscalit propre


En 2014, les groupements fiscalit propre (mtropoles, communauts urbaines, communauts
dagglomration, communauts de communes) ont tabli 8 968 budgets annexes. En moyenne,
chaque groupement a 4,2 budgets annexes.
Tableau 23 : Nombre et montants financiers des budgets annexes des groupements fiscalit
propres en 2014

BA
BP
Total
BA/BP
BA/total

Nombre
8 968
2 152
11 120
4,2
0,8

DRF
8 685 724 650
21 084 145 184
29 769 869 833
41,2%
29,2%

RRF
10 870 339 938
25 837 109 116
36 707 449 054
42,1%
29,6%

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

DRE
5 220 659 852
11 655 436 338
16 876 096 189
44,8%
30,9%

RRE
2 886 870 713
6 096 249 936
8 983 120 649
47,4%
32,1%

Par rapport aux communes, les budgets annexes sont en valeur relative plus nombreux : pour les
groupements, 8 budgets sur 10 sont des budgets annexes ; 5 sur 10 pour les communes.

Ces budgets reprsentent :

30 % des recettes de fonctionnement totales des groupements (6 % pour les communes) ;


29 % de leurs dpenses de fonctionnement (5 %) ;
31 % des emplois dinvestissement (10 %) ;
32 % des ressources dinvestissement (11 %).

Les montants moyens (1,21 M de recettes de fonctionnement ; 969 K de dpenses) sont dix
fois plus levs que ceux des budgets annexes communaux.

4.1. Les catgories de budgets annexes

La rpartition dtaille du nombre et des montants financiers des budgets annexes par activit
est donne dans le tableau 25 infra.
4.1.1. Deux-tiers des budgets annexes et prs de 90 % de leurs recettes se concentrent
sur quatre activits

Comme les communes, les groupements comptent un grand nombre de budgets annexes
retraant lactivit des services de distribution deau et dassainissement ainsi que
lamnagement de zones commerciales mais, sagissant du fonctionnement, la majorit des
dpenses et une trs grande part des recettes proviennent des activits des services de
transports de personnes dune part, de collecte et de traitement des ordures mnagres, dautre
part :
Tableau 24 : Part du nombre de budgets annexes et de leurs montants financiers pour les quatre
activits principales retrace par ces budgets (en %)

BA Groupements EPCI-FP
Nombre
Transport hors ramassage scolaire si individualis
2,4
Collecte et traitement des ordures mnagres
8,0
Eau et assainissement
20,5
Amnagement de zones industrielles et artisanat
33,2
Total
64,1
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 26 -

DRF
37,0
23,5
21,5
6,6
88,6

RRF
35,0
20,7
26,9
6,6
89,2

DRE
26,7
5,2
43,1
10,7
85,6

RRE
24,8
3,5
38,0
16,5
82,8

code
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0A
0E
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
38

Activits diverses (enlever chauffage urbain)

NTIC (internet, cble, tlvision,)


Photovoltaque

BA Groupements EPCI-FP
Adduction ou distribution eau et assainissement
Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (sauf cantines scolaires)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires (hors M21)
Activits sociales (hors M21)
Activits culturelles
Activits sportives (sauf remontes mcaniques)
Tourisme
Assainissement (budget propre)
Adduction ou distribution d'eau (budget propre)
Collecte et traitement des ordures mnagres
Pompes funbres (cimetires et crmatoriums)
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire individualis
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Amnagement de zones industrielles et artisanat
Activits agricoles et forestires
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Foires, halles et marchs
Gestion des ports et aroports
Ateliers relais
Cantines du 1 degr
Protection et mise en valeur de l'environnement
Secours et lutte contre l'incendie
Cantine administrative
Lotissements d'habitation
Camping (rgime spic / M4)
Camping but social (rgime spa / M14)
Logements sociaux
Enfance
Personnes ges

Nombre
55
96
57
112
95
63
199
164
274
1 514
271
714
35
29
215
47
2 978
42
19
19
28
25
59
497
8
49
4
18
311
34
17
50
117
66
2
3
647

%
0,6
1,1
0,6
1,2
1,1
0,7
2,2
1,8
3,1
16,9
3,0
8,0
0,4
0,3
2,4
0,5
33,2
0,5
0,2
0,2
0,3
0,3
0,7
5,5
0,1
0,5
0,0
0,2
3,5
0,4
0,2
0,6
1,3
0,7
0,0
0,0
7,2

- 27 -

DRF
43 661 261
5 864 518
36 928 404
146 609 713
8 396 794
17 753 666
92 823 705
93 058 168
45 939 195
1 175 779 896
649 916 653
2 039 692 075
11 124 245
12 201 985
3 214 208 629
9 569 381
570 112 725
4 364 514
23 187 422
11 236 802
9 516 867
13 206 287
22 030 218
30 187 884
4 005 461
63 085 801
485 251
16 938 087
34 606 188
3 376 391
3 069 181
2 139 590
64 314 120
12 561 432
49 099
1 620
183 327 183

%
0,5
0,1
0,4
1,7
0,1
0,2
1,1
1,1
0,5
13,5
7,5
23,5
0,1
0,1
37,0
0,1
6,6
0,1
0,3
0,1
0,1
0,2
0,3
0,3
0,0
0,7
0,0
0,2
0,4
0,0
0,0
0,0
0,7
0,1
0,0
0,0
2,1

RRF
73 373 938
9 966 111
40 770 384
152 460 548
11 544 884
20 084 860
103 602 309
113 261 774
51 313 948
1 926 140 893
920 187 690
2 249 708 452
15 446 077
14 543 475
3 801 242 295
14 087 155
721 037 638
5 565 747
29 690 794
18 782 867
12 085 830
17 482 964
28 171 466
65 773 790
4 431 413
67 341 065
561 757
17 840 059
34 589 327
4 523 011
3 420 985
3 066 765
64 413 696
13 143 050
96 378
28 364
226 756 680

%
0,7
0,1
0,4
1,4
0,1
0,2
1,0
1,0
0,5
17,7
8,5
20,7
0,1
0,1
35,0
0,1
6,6
0,1
0,3
0,2
0,1
0,2
0,3
0,6
0,0%
0,6%
0,0%
0,2%
0,3%
0,0%
0,0%
0,0%
0,6%
0,1%
0,0%
0,0%
2,1%

DRE
102 432 748
10 402 148
28 236 027
9 631 984
26 464 486
15 819 807
80 105 947
102 741 557
18 857 049
1 554 103 624
590 964 943
270 319 322
10 239 912
6 646 015
1 392 741 681
10 744 198
558 886 628
5 549 636
18 152 543
9 430 704
21 091 823
35 474 965
17 991 484
104 481 577
264 443
18 004 233
385 075
1 197 392
20 154 865
2 981 951
870 373
6 330 939
12 380 408
4 394 134
847483
1 800
145 220 374

Tableau 25 : Budgets annexes des groupements fiscalit propre par type dactivit en 2014

Annexe I

%
2,0
0,2
0,5
0,2
0,5
0,3
1,5
2,0
0,4
29,8
11,3
5,2
0,2
0,1
26,7
0,2
10,7
0,1
0,3
0,2
0,4
0,7
0,3
2,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,4
0,1
0,0
0,1
0,2
0,1
0,0
0,0
2,8

RRE
77 984 637
6 549 129
20 256 252
3 646 007
21 723 717
11 886020
62 808 076
64 924 818
10 048 445
767 007 168
252 083 515
99 954 315
2 493 044
1 888 587
715 762 981
5 821 037
477 315 860
5 441 203
7 722 840
5 752 391
10 496 854
26 860 601
9 067 483
56 492 738
73 145
10 829 934
1 636 112
697 841
14 664 409
3 703 024
131 969
3 820 250
9 320 819
3 417 913
1 909 977
0
109 795 212

%
2,7
0,2
0,7
0,1
0,8
0,4
2,2
2,2
0,3
26,6
8,7
3,5
0,1
0,1
24,8
0,2
16,5
0,2
0,3
0,2
0,4
0,9
0,3
2,0
0,0
0,4
0,1
0,0
0,5
0,1
0,0
0,1
0,3
0,1
0,1
0,0
3,8

code
BA Groupements EPCI-FP
39 Si plusieurs activits non isolables
3
Non identifi
4
Non identifi
40 Administration gnrale
Total gnral
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Nombre
24
1
1
8
8 968

%
0,3
0,0
0,0
0,1
-

- 28 -

DRF
3 771 080
10 214
158 445
6 450 831
8 685 724 650

Annexe I
%
0,0
0,0
0,0
0,1

RRF
5 626 981
23 837
158 872
7 969 218
10 870 339 938

%
0,1%
0,0%
0,0%
0,1%
-

DRE
3 928 059
41 149
1 260
2 126 677
5 220 65 852

%
0,1
0,0
0,0
0,0
-

RRE
2 318 288
564 103
2 886 870 713

%
0,1
0,0
0,0
0,0
-

Annexe I

4.1.2. Les budgets annexes de transports de personnes et de collecte et de traitement des


ordures mnagres concentrent, sur 10 % des budgets annexes, plus de 60 % des
recettes de fonctionnement
La taille des services et limportance des budgets sont, pour ces activits, sans commune mesure
avec ceux des communes : un montant moyen de 17,7 M de recettes pour les 215 services de
transports urbains, de 3,15 M pour les 714 services de collecte et de traitement des ordures
mnagres.
Tableau 26 : Montants moyens des budgets annexes des groupements par type dactivit
BA Groupements EPCI-FP
Transport hors ramassage scolaire
Collecte et traitement ordures mnagres
eau et assainissement
Remontes mcaniques
Protection- mise en valeur environnement
Ramassage scolaire
Cantine administrative
Exploitation de parc de stationnement
Activits scolaires
Foires, halles et marchs
Activits sportives
Cantines du 1 degr
Enfance
Activits culturelles
Abattoirs
Gestion des ports et aroports
Pompes funbres
Chauffage urbain
Activits diverses
Activits sociales (hors M21)
Entretien des voiries et matriel de voirie
Amnagement zones industrielles
Si plusieurs activits non isolables
Camping but social (rgime spa / M14)
Personnes ges
Tourisme
Secours et lutte contre l'incendie
Camping (rgime spic / M4)
Activits agricoles et forestires
Ateliers relais
Activits sanitaires (hors M21)
Lotissements d'habitation
Production et distribution d'nergie
Logements sociaux
Total gnral

Nombre
215
714
1 840
19
49
112
18
19
57
25
164
8
117
199
29
59
35
28
647
63
47
2 978
24
17
66
274
4
34
42
497
95
311
96
50
8 968

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 29 -

DRF
RRF
DRE
RRE
moyennes moyennes moyennes moyennes
/
/
/
/
budget
budget
budget
budget
14 949 808 17 680 197 6 477 868 3 329 130
2 856 712 3 150 852
378 598
139 992
1 015 955 1 586 795 1 221 468
596 237
1 220 391 1 562 673
955 397
406 465
1 287 465 1 374 307
367 433
221 019
1 309 015 1 361 255
86 000
32 554
941 005
991 114
66 522
38769
591 411
988 572
496 353
302 757
647 867
715 270
495 369
355 373
528 251
699 319 1 418 999 1 074 424
567 428
690 621
626 473
395 883
500 683
553 927
33 055
9 143
549 693
550 544
105 815
79 665
466 451
520 615
402 542
315 618
420 758
501 499
229 173
65 124
373 394
477 482
304 940
153 686
317 836
441 316
292569
71 230
339 888
431 637
753 279
374 888
283 350
350 474
224 452
169 699
281 804
318 807
251108
188 667
203 604
299 727
228 600
123 852
191 441
242 121
187 672
160 281
157 128
234 458
163 669
96 595
180 540
201 234
51 198
7 763
190 325
199 137
66 578
51 787
167 661
187 277
68 821
36 673
121 313
140 439
96 269
409 028
99 306
133 030
87 704
108 912
103 917
132 518
132 134
129 552
60 740
132342
210 225
113 667
88 387
121 525
278 574
228 671
111 274
111 220
64 807
47 152
61 089
103 814
108 356
68 220
42 792
61 335
126 619
76 405
968 524 1 212 125
582 143
321 908

Annexe I

4.2. Les budgets annexes facultatifs


Pour isoler les budgets annexes facultatifs, ont t soustraits du tableau 25 ci-dessus :

les 3 351 budgets tablis selon linstruction M4, applicable aux budgets des SPIC ;
les 3 289 budgets damnagement correspondant aux codes 15 et 28, qui suivent
linstruction M14 mais qui sont obligatoires.

4.2.1. Un quart des budgets annexes des groupements sont facultatifs

Le total des budgets annexes facultatifs est de 2 328, soit 26 % de lensemble des BA des
groupements.
Tableau 27 : Nombre et montants des budgets annexes facultatifs des groupements

Budgets facultatifs
Total des budgets
annexes
Budget annexes
facultatifs/budgets
annexes
Total des budgets
principaux
Budgets annexes
facultatifs/Budgets
principaux

Nombre
2 328

DRF
2 191 092 008

26%

25,2 %

8 968

2 152
1,08

RRF
2 480 004 334

DRE
785 925 408

RRE
442 204 571

8 685 724 650

10 870 339 938

5 220 659 852

2 886 870 713

21 084 145 184

25 837 109 116

11 655 436 338

6 096 249 936

10,4%

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

22,8 %

9,6%

15,1 %

6,7%

15,3 %

7,3%

Leau et lassainissement, les activits sociales (hors tablissements relevant de linstruction


M21), et les services aux personnes ges sont traits comme des SPIC (tous les budgets sont en
M4) ; les laboratoires et les services de secours et lutte contre lincendie comme des SPA (M14).
Pour les autres activits, les deux nomenclatures sont utilises et les services se partagent donc
entre SPIC et SPA. Toutefois, comme pour les communes, les choix de codage de lactivit ou les
choix de nomenclature peuvent tre errons (voir tableau 28) 7.

Les mmes confusions se rencontrent sur les campings : le budget de certains campings caractre social suit la M4
des SPIC ; des campings commerciaux suivent la M14.

- 30 -

Activits sanitaires (hors M21)

26

25

24

23

22

21

20

19

18

17

16

15

14

13

12

11

10

09

08

07

06

Secours et lutte contre l'incendie

Protection et mise en valeur de l'environnement

Laboratoire municipal

Cantines du 1 degr

Ateliers relais

Gestion des ports et aroports

Foires, halles et marchs

Chauffage urbain

Exploitation de parc de stationnement

Remontes mcaniques

Activits agricoles et forestires

Amnagement de zones industrielles et artisanat

Entretien des voiries et du matriel de voirie

Transport hors ramassage scolaire si individualis

Abattoirs

Pompes funbres (cimetires et crmatoriums)

Collecte et traitement des ordures mnagres

Tourisme

Activits sportives (sauf remontes mcaniques)

Activits culturelles

Activits sociales (hors M21)

Ramassage scolaire

Activits scolaires (sauf cantines scolaires)

05

04

03

Eau et assainissement
Production et distribution d'nergie

02

Activits

49

497

59

25

28

19

19

42

2 978

47

215

29

35

714

274

164

199

63

95

112

57

1 840
96

Total
BA

33

462

19

15

36

40

19

251

209

120

157

90

12

54

8
7

BA M14
facultatifs

- 31 -

16

35

40

10

26

13

10

2 978

196

27

33

463

65

44

42

63

100

1 832
89

BA M4

Nombre

100,0

67,3

100,0

87,5

93,0

32,2

60,0

7,1

31,6

47,4

85,7

85,1

8,8

6,9

5,7

35,2

76,3

73,2

78,9

94,7

10,7

94,7

0,4
7,3

Part M14
facultatifs
(en %)

561 757

67 341 065

22 590

4 431 413

65 773 790

28 171 466

17 482 964

12 085 830

18 782 867

29 690 794

5 565 747

721 037 638

14 087 155

3 801 242 295

14 543 475

15 446 077

2 249 708 452

51 313 948

113 261 774

103 602 309

20 084 860

11 544 884

152 460 548

40 770 384

2 919 702 521


9 966 111

RFF totales

561 757

45 210 262

22 590

4 136 071

57 974 922

2 566 363

3 450 096

178 814

508 935

15 651 143

4 515 274

13 518 224

198 283 134

212 833

38 247

1 594 350 391

42 221 885

87 352 743

81 316 630

5 989 273

4 914 542

40 439 094

4 599 958
1 471 117

RRF M14
facultatifs

Recettes

22 130 803

295 342

7 798 869

25 605 103

14 032 867

11 907 016

18 273 932

14 039 651

1 050 473

721 037 638

568 931

3 602 959 161

14 330 642

15 407 830

655 358 061

9 092 063

25 909 031

22 285 679

20 084 860

5 555 611

147 546 006

331 290

2 915 102 563


8 494 994

RRF M4

Tableau 28 : Part respective des budgets annexes des groupements tablis selon la nomenclature M14 et selon la nomenclature M4

Annexe I

3,2

100

67,1

100

93,3

88,1

9,1

19,7

1,5

2,7

52,7

81,1

96,0

5,2

1,5

0,2

70,9

82,3

77,1

78,5

51,9

99,2

0,2
14,8

Part M14
facultatifs
(en %)

Non identifi

Activits diverses (enlever chauffage urbain)


Si plusieurs activits non isolables
Non identifi

NTIC (internet, cble, tlvision,)


Photovoltaque

Personnes ges

Enfance

Administration gnrale
Total
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

40

38
39
3

35

34

33

32

31

Logements sociaux

Camping but social (rgime spa / M14)

Camping (rgime spic / M4)

30

29

Lotissements d'habitation

Cantine administrative

28

27

Activits

8
8 968

647
24
1

66

117

50

17

34

18

311

Total
BA

7
2 328

534
20
1

115

49

16

14

BA M14
facultatifs

- 32 -

1
6 640

113
4
0

66

28

311

BA M4

Nombre

Annexe I

87,5
26,0

100,0

82,5
83,3
100,0

0,0

0,0

0,0

98,3

98,0

94,1

17,6

0,0

77,8

Part M14
facultatifs
(en %)

7 969 218
10 870 339 938

158 872

226 756 680


5 626 981
23 837

28 364

96 378

13 143 050

64 413 696

3 066 765

3 420 985

4 523 011

34 589 327

17 840 059

RFF totales

7 900 981
2 480 004 334

158 872

173 679 451


4 046 778
23 837

64 288 614

2 936 713

301 502

3 412 312

13 770 975

RRF M14
facultatifs

Recettes

68 237
8 390 335 604

53 077 229
1 580 203
0

28 364

96 378

13 143 050

125 082

130 052

8 672

4 221 509

4 069 084

34 589 327

RRF M4

6,7

99,1
22,8

100,0

76,6
71,9
100,0

0,0

0,0

0,0

99,8

95,8

99,7

0,0

77,2

Part M14
facultatifs
(en %)

Annexe I

4.2.2. Parmi les budgets facultatifs, les plus nombreux concernent les ateliers-relais
La catgorie des ateliers-relais dsigne des oprations de soutien la cration demplois. Les
groupements ralisent les travaux de construction ou de rnovation dimmeubles quelles
remettent ensuite une entreprise dans le cadre d'une location vente. On comptait 462 budgets
annexes de ce type en 2014, qui reprsentaient cependant moins de 1 % des recettes totales de
fonctionnement des budgets annexes et 2 % de leurs dpenses dquipement.

Ensuite, les catgories suivantes comptent plus de 100 budgets annexes : tourisme (209),
collecte et traitement des ordures mnagres (251), activits culturelles (157), activits
sportives (120), enfance - garderie, crche, petite enfance, centre ar, etc. (115).

Plus de 600 budgets nont pas t classs dans une catgorie prcise (ils relvent du code 38
activits diverses ). Il sagit, comme pour les communes, doprations ponctuelles de soutien
lactivit : acquisitions ou rhabilitation de btiments et de commerce des fins de vente ou de
dlgation de service. Figurent, parmi ces oprations, des ateliers-relais (qui ne devraient pas sy
trouver) mais aussi des zones damnagement (mme observation), des boulangeries, des cafrestaurants, des chantiers dinsertion, etc.

4.2.3. Les montants financiers les plus importants concernent la collecte et le traitement
des ordures mnagres

Les services en charge de cette activit se rpartissent entre services publics industriels et
commerciaux (SPIC) si la redevance d'enlvement des ordures mnagres (REOM) est
majoritaire dans leurs recettes, services publics administratifs (SPA) lorsque le financement du
service rendu aux mnages est totalement ou essentiellement dorigine fiscale (notamment par
la taxe d'enlvement des ordures mnagres, TEOM).
Sagissant des budgets annexes :

les groupements ayant opt pour la REOM sont tenus de constituer un budget annexe 8 ; ils
suivent alors la nomenclature M 4 applicable aux SPIC ;
les groupements ayant opt pour la TEOM peuvent suivre lactivit dans leur budget
principal (la taxe est alors comptabilise au compte 7331) ; toutefois les communes et
leurs groupements de 10 000 habitants et plus ayant institu la taxe et qui assurent au
moins la collecte des dchets mnagers doivent retracer dans un tat spcial annex aux
documents budgtaires, d'une part, le produit peru de la taxe prcite et les dotations et
participations reues pour le financement du service, d'autre part, les dpenses, directes et
indirectes, affrentes l'exercice de la comptence 9 ;
les groupements ayant opt pour la TEOM peuvent galement suivre lactivit dans un
budget annexe 10 ; ils doivent suivre la nomenclature M14 applicable aux SPA.

En 2014, 714 groupements ont constitu un budget annexe, soit 35 %, et 463 la


nomenclature M4, soit 65 %.

8 Articles L 1412-1 et L 2221-11 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT).


9

Article L 2313-1 du CGCT.

10 Articles L 1412-2 et R 2221-69 du CGCT.

- 33 -

Annexe I
Tableau 29 : Nombre et montants des budgets annexes des groupements retraant lactivit de
collecte et de traitement des ordures mnagres
BA en M14
BA en M4
Total
Part total BA M14

Nombre
251
463
714
35%

DRF
1 442 985 562
596 706 514
2 039 692 075
71%

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

RRF
1 594 350 391
655 358 061
2 249 708 452
71%

DRE
200 211 199
70 108 122
270 319 322
74%

RRE
65 488 016
34 466 299
99 954 315
66%

Les BA en M14 (des groupements financs par la TEOM) reprsentent 35 % des budgets
annexes facultatifs des groupements mais 71 % de leurs recettes de fonctionnement.
Toutefois, ces donnes napparaissent pas totalement fiables. Le choix de la nomenclature
ne recouvre pas toujours la nature administrative ou industrielle et commerciale du service : par
exemple, la communaut dagglomration de Colmar, la communaut de communes Bivre-Isre
ou la communaut de communes de Sabl-sur-Sarthe, dont les SPA sont financs par la TEOM,
ont tabli un budget en M4 ; la communaut dagglomration dAmiens ou la communaut
dagglomration Porte de France, dont les SPIC sont financs par la redevance, ont tabli un
budget en M14 11. Il nest donc pas possible de connatre le nombre exact des budgets annexes
facultatifs des groupements.
Lexamen des informations dlivres par la base de la DGCL relative lintercommunalit ne
permet pas de mesurer prcisment la fiabilit des donnes fournies par les budgets annexes. En
effet, le mode de financement de lactivit de collecte et de traitement des dchets par les EPCI
fiscalit propre nest pas renseign exhaustivement. Ainsi, daprs cette base, 361 groupements
sont financs par la REOM alors que 463 ont tabli un budget annexe en M4, soit un cart de plus
de 100 EPCI entre les deux bases de donnes.
Tableau 30 : Nombre et mode de financement des EPCI fiscalit propre chargs de lactivit de
collecte ou de traitement des ordures mnagres

Communauts dagglomration
Communaut de communes
Communauts urbaines
tablissements publics territoriaux
Mtropole de Lyon
Mtropoles
Total

Collecte des dchets Traitement des dchets


184
181
1 687
1 652
11
11
11
11
1
1
13
13
1 907
1 869

Source : Mission, partir des donnes de la base BANATIC de la DGCL.

REOM TEOM
7
105
354
685
0
6
0
3
0
0
0
10
361
809

La fiabilisation de ces donnes par rapprochement des bases est donc ncessaire.

4.3. Nombre et caractristiques des budgets selon la nature des groupements


Quasiment tous les groupements ont tabli au moins un budget annexe. Seuls 8 font exception,
essentiellement des communauts de communes.

11 Pour les modes de financement, les donnes proviennent de la base

- 34 -

BANATIC de la DGCL.

Annexe I
Tableau 31 : Groupements sans budget annexe et avec budget annexe
Communauts de communes
Communauts dagglomration
Communauts urbaines et mtropoles
Syndicats dagglomration nouvelle
Total

Nombre de BP
1 912
212
24
4
2 152

BP sans BA

161
11
0
0
172

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP et de la base BANATIC de la DGCL.

BP avec BA
1 751
201
24
4
1 980

4.4. Nombre de budgets annexes par groupement


Le nombre moyen de budgets annexes par groupement est de 4,2 pour les communauts de
communes. Il est suprieur 6 et trs proche pour les communauts dagglomration (6,3), les
communauts urbaines et les mtropoles (6,8) :
Tableau 32 : Nombre moyen et montants moyens de RRF des budgets annexes par type de
groupement

Communauts de communes

Communauts dagglomration

Communauts urbaines et mtropoles


Syndicats dagglomration nouvelle
Total

Nombre
de BP

Nombre
de BA

1 912

7 444

3,9

2 461 390 401

14

3,5

38 283 717

212

24

2 152

BA/BP

1 346

6,3

164

6,8

8 968

RRF des BA()


4 357 399 648
4 013 266 171

4,2 10 870 339 938

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP et de la base BANATIC de la DGCL.

RRF/BA ()
330 654

3 237 295

24 471 135

2 734 551

1 212 125

Logiquement, les budgets annexes des communauts urbaines sont beaucoup plus importants
que ceux des communauts dagglomration, eux-mmes plus importants que ceux des
communauts de communes.

Par rapport aux taux nationaux, 114 groupements se distinguent avec 11 budgets annexes ou
plus.
Tableau 33 : Nombre de budgets annexes par groupement
Nombre de BA
0
1
2
de 3 5
de 6 10
de 11 20
plus de 20
Total

Nombre de
groupements
172
298
338
791
439
102
12
2152

Part du total
(en %)

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

8
14
16
37
20
5
1
100

Cinq communauts dagglomration et sept communauts de communes ont tabli plus de


20 budgets annexes.

- 35 -

Annexe I

Dans 11 cas, plusieurs budgets annexes permettent didentifier une opration damnagement,
de mise en uvre dateliers-relais et de soutien lconomie locale par construction ou
rhabilitation de locaux commerciaux. En outre, pour les communauts dagglomration, de un
trois budgets annexes sont tablis pour leau et lassainissement. Pour ces groupements, le
nombre total de budgets est de 21 29.

Une communaut dagglomration est atypique. Elle compte 78 budgets annexes : tous les
services de leau (45) et des ordures mnagres (8) sont individualiss ainsi que les oprations
de ZAC (6) et de lotissements (8).

- 36 -

Annexe I

5. Les syndicats intercommunaux


5.1. Nombre et montants des budgets annexes
En 2014, les 13 155 syndicats ont tabli 2 290 budgets annexes. On compte donc en
moyenne 0,17 budget annexe par syndicat. Ces budgets reprsentent respectivement
13,2 % et 13,8 % des dpenses et recettes de fonctionnement des budgets principaux.
Comparativement, les budgets annexes portent, comme ceux des communes, davantage
linvestissement local (15,7 % des emplois des budgets principaux, 17 % des ressources) que le
fonctionnement.
Tableau 34 : Nombre et montants financiers des budgets annexes des syndicats en 2014

BA
BP
Total BA+BP
BA/BP
BA/Total

Nombre
2 290
13 155
15 445
0,17
0,15

DRF
1 307 180 138
9 905 674 698
11 212 854 836
13,2 %
11,7 %

RRF
1 771 222 965
12 870 592 797
14 641 815 762
13,8 %
12,1 %

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

DRE
1 203 067 267
7 665 083 268
8 868 150 535
15,7 %
13,6 %

RRE
776 871 277
4 577 238 567
5 354 109 843
17,0 %
14,5 %

Par rapport aux autres collectivits, ces budgets annexes sont donc proportionnellement peu
nombreux. En effet, seuls 11 % des syndicats en ont tabli au moins un, ce qui sexplique
notamment par la part majoritaire des syndicats vocation unique qui, par dfinition, nont pas
recours aux budgets annexes.
Tableau 35 : Nombre de budgets annexes par syndicat en 2014

Nombre de
BA/syndicat
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
11
19
Total

Nombre de
syndicats
11 709
971
292
96
42
17
17
3
4
1
1
1
13 155

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Total BA
89,01
7,38
2,22
0,73
0,32
0,13
0,13
0,02
0,03
0,01
0,01
0,01
100,00

0
971
584
288
168
85
102
21
32
9
11
19
2 290

En revanche, leurs montants financiers sont plus importants et mme comparables ceux des
budgets principaux. Ils sont donc tablis par une minorit de syndicats, mais pour des
services de grande taille.
Tableau 36 : Montant moyen port par les budgets annexes et les budgets principaux des syndicats
en 2014

Budgets annexes
Budgets principaux

DRF
570 821
752 997

RRF
773 460
978 380

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 37 -

DRE
525 357
582 675

RRE
339 245
347 947

Annexe I

5.2. Types dactivit porte par les budgets annexes


Comme pour les communes, les budgets annexes des syndicats retracent majoritairement
lactivit de services de distribution deau et dassainissement : 979 budgets, soit 42,8 % du
total, portent 893 M de recettes de fonctionnement (50,4 % du total), et 752 M de dpenses
dquipement (52,9 % du total).
En revanche, les oprations damnagement sont, par rapport aux communes, moins importants
en nombre (162 budgets) et, par suite, en montants (2,4 % des recettes totales).

Une autre diffrence avec les communes concerne la collecte et le traitement des dchets :
ngligeable pour les communes, lactivit est retrace, pour les syndicats, par un petit nombre de
budgets (108) mais qui portent des montants individuels importants. Lensemble reprsente en
effet 18,3 % des recettes totales des budgets annexes.
Trois autres activits comptent plus de 100 budgets annexes :

le ramassage scolaire (209 budgets mais 1,3 % des recettes totales) ;


la production et la distribution dnergie (114 budgets et 5,5 % des recettes totales) ;
la protection et la mise en valeur de lenvironnement (104 budgets et 1,7 % des recettes
totales).

Toutefois, un nombre important de budgets nest pas class selon la nomenclature dfinie : 167
sont rpertoris dans la catgorie 38 ( Activits diverses ) alors que certains dentre eux
relvent de la gestion de leau et de lassainissement, des services de lutte contre lincendie, des
activits sportives et de loisirs. On trouve galement dans cette catgorie des services de soutien
lconomie numrique, des budgets ddis ltablissement des schmas de cohrence
territoriale.

Les budgets annexes peuvent porter davantage lactivit que les budgets principaux (voir
Tableau 39 ci-dessous). Cest le cas pour les campings grs en SPIC (5,5 budgets annexes pour
un budget principal), les ateliers relais (5,3), les lotissements dhabitation (4,5), le chauffage
urbain (1,83). Dans leur trs grande majorit, ils permettent en effet de suivre des oprations
ponctuelles, notamment les dpenses dinvestissement.

A linverse, le nombre de budgets annexes est proportionnellement trs faible pour lexploitation
des parcs de stationnement (9 %), les services dadduction ou de distribution deau (8 %), les
activits agricoles et forestires (3 %) et les activits scolaires (2 %).

Aucune dominante ne se dgage, par ailleurs, parmi les services qui ont tabli le plus de
budgets annexes :

une fdration dpartementale dlectrification et dnergie en compte 19 ;

un syndicat mixte en compte onze, dont dix pour le suivi de zones damnagement ;

un syndicat de communauts de communes suit quatre ateliers relais et cinq oprations


dinvestissement dans ses budgets annexes ;

un syndicat mixte de gestion de ports et un syndicat mixte de distribution deau en


comptent chacun huit.

- 38 -

2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34

code

NTIC (internet, cble, tlvision,)

Activits
Eau et assainissement
Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (hors 04)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires (hors tablissements M21)
Activits sociales (hors tablissements M21)
Activits culturelles
Activits sportives
Tourisme
Collecte et traitement des ordures mnagres
Cimetires et crmatoriums
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire si individualis
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Amnagement de zones industrielles et artisanat
Activits agricoles et forestires
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Foires, halles et marchs
Gestion des ports et aroports
Ateliers relais
Cantines du premier degr
Protection et mise en valeur de l'environnement
Secours et lutte contre l'incendie
Cantines administratives
Lotissements d'habitation
Camping (rgime spic / M4)
Camping but social (rgime spa / M14)
Logements sociaux
Enfance (garderie, crche, centre ar)
Personnes ges

Nombre
979
114
40
209
4
19
38
31
56
108
15
10
25
24
144
8
15
1
11
2
33
16
18
104
17
4
18
11
5
4
19
12
3

%
42,8
5,0
1,7
9,1
0,2
0,8
1,7
1,4
2,4
4,7
0,7
0,4
1,1
1,0
6,3
0,3
0,7
0,0
0,5
0,1
1,4
0,7
0,8
4,5
0,7
0,2
0,8
0,5
0,2
0,2
0,8
0,5
0,1

- 39 -

DRF
581 688 479
53 432 436
5 361 213
20 706 012
274 652
6 085 196
9 346 892
18 815 298
22 691 612
277 498 862
7 829 409
2 156 410
10 257 132
12 529 783
32 757 521
1 448 889
38 681 140
139 703
5 978 363
408 482
47 933 325
1 088 794
2 087 952
23 744 301
872 678
1 229 130
945 920
3 687 547
351 580
104 405
2 857 750
2 301 415
3 589 302

%
44,5
4,1
0,4
1,6
0,0
0,5
0,7
1,4
1,7
21,2
0,6
0,2
0,8
1,0
2,5
0,1
3,0
0,0
0,5
0,0
3,7
0,1
0,2
1,8
0,1
0,1
0,1
0,3
0,0
0,0
0,2
0,2
0,3

RRF
892 731 126
96 692 287
5 461 617
22 415 899
267 798
6 133 584
10 706 759
21 341 811
25 524 814
323 608 933
8 111 278
2 300 971
11 262 971
15 223 101
41 473 406
1 578 007
40 001 638
125 407
7 203 897
453 742
60 324 310
3 132 468
2 272 288
30 470 198
2 220 388
1 494 582
1 219 211
3 459 399
323 129
126 016
2 810 855
2 749 322
4 291 467

%
50,4
5,5
0,3
1,3
0,0
0,3
0,6
1,2
1,4
18,3
0,5
0,1
0,6
0,9
2,3
0,1
2,3
0,0
0,4
0,0
3,4
0,2
0,1
1,7
0,1
0,1
0,1
0,2
0,0
0,0
0,2
0,2
0,2

Tableau 37 : Budgets annexes des syndicats par type dactivit en 2014

Annexe I

DRE
752 332 969
122 568 582
291 147
2 701 268
1 469 515
515 739
16 391 796
10 811 645
4 960 398
87 258 368
1 652 402
1 012 588
5 099 079
17 330 011
27 937 251
210 811
5 732 812
0
3 824 562
5 482
9 439 453
4 343 705
485 196
7 196 092
926 713
52 468
5 783 757
3 480 599
41 047
17 277
836 743
1 693 428
2 124 254

%
62,5
10,2
0,0
0,2
0,1
0,0
1,4
0,9
0,4
7,3
0,1
0,1
0,4
1,4
2,3
0,0
0,5
0,0
0,3
0,0
0,8
0,4
0,0
0,6
0,1
0,0
0,5
0,3
0,0
0,0
0,1
0,1
0,2

2 645 692
5 482
4 409 607
1 577 722
88 477
3 337 132
89 288
0
3 396 000
3 645 807
34 631
0
711 083
1 004 542
2 477 961

RRE
411 170 222
78 183 944
196 724
1 425 763
1 115 809
59 803
12 234 317
8 523 014
3 297 491
36 587 118
197 865
1 004 634
240 995
14 704 932
23 232 808
91 660
3 251 335

%
52,9
10,1
0,0
0,2
0,1
0,0
1,6
1,1
0,4
4,7
0,0
0,1
0,0
1,9
3,0
0,0
0,4
0,0
0,3
0,0
0,6
0,2
0,0
0,4
0,0
0,0
0,4
0,5
0,0
0,0
0,1
0,1
0,3

code
Activits
Nombre
35 Photovoltaque
1
38 Activits diverses (sauf chauffage urbain)
167
39 Si plusieurs activits non isolables
5
Total
2 290
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

%
0,0
7,3
0,2

- 40 -

DRF
1 892
108 099 481
197 184
1 307 180 138

Annexe I
%
0,0
8,3
0,0

RRF
14 084
123 415 065
281 138
1 771 222 965

%
0,0
7,0
0,0

DRE
36 045
104 491 049
13 013
1 203 067 267

%
0,0
8,7
0,0
0
157 859 311
70 107
776 871 277

RRE

%
0,0
20,3
0,0

01
02
03
04
05
06
07
08
09
0A
0E
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
25
26
27
28
29
30

Code

Adduction-distribution eau et assainissement


Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (sauf cantines scolaires)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires (hors M21)
Activits sociales (hors M21)
Activits culturelles
Activits sportives (sauf remontes mcaniques)
Tourisme
Assainissement (budget propre)
Adduction ou distribution d'eau
Collecte et traitement des ordures mnagres
Pompes funbres
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire
Entretien des voiries et matriel de voirie
Amnagement de zones industrielles et artisanat
Activits agricoles et forestires
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Foires, halles et marchs
Gestion des ports et aroports
Ateliers relais
Cantines du 1 degr
Protection et mise en valeur de l'environnement
Secours et lutte contre l'incendie
Cantine administrative
Lotissements d'habitation
Camping (rgime spic / M4)
Camping but social (rgime spa / M14)

Activits
Nombre
77
114
40
209
4
19
38
31
56
705
197
108
15
10
25
24
144
8
15
1
11
2
33
16
18
104
17
4
18
11
5

- 41 -

Budgets annexes
Budgets principaux
RRF
DRE
Nombre
RRF
DRE
Nombre
137 362 953
121 818 539
455
342 426 580
248 145 074
0,17
96 692 287
122 568 582
437
947 065 903 1 786 594 699
0,26
5 461 617
291 147
2 613
474 768 531
135 298 912
0,02
22 415 899
2 701 268
386
114 670 708
10 155 811
0,54
267 798
1 469 515
30
28 899 715
7 249 964
0,13
6 133 584
515 739
94
43 677 566
10 355 359
0,20
10 706 759
16 391 796
279
203 075 970
28 008 563
0,14
21 341 811
10 811 645
267
137 205 411
115 454 931
0,12
25 524 814
4 960 398
210
157 177 653
97 763 826
0,27
438 712 964
433 628 794
733
926 936 945
894 660 286
0,96
316 655 209
196 885 636
2 489
1 371 882 231 1 144 428 202
0,08
323 608 933
87 258 368
502
3 912 726 859
800 290 714
0,22
8 111 278
1 652 402
39
9 500 870
3 956 228
0,38
2 300 971
1 012 588
14
6 059 591
12 511 190
0,71
11 262 971
5 099 079
104
2 069 644 456
884 973 976
0,24
15 223 101
17 330 011
192
86 000 364
44 981 785
0,13
41 473 406
27 937 251
246
104 734 812
138 846 907
0,59
1 578 007
210 811
312
45 018 075
13 240 175
0,03
40 001 638
5 732 812
26
28 171 681
20 089 836
0,58
125 407
0
11
2 887 825
374 241
0,09
7 203 897
3 824 562
6
11 371 472
12 390 548
1,83
453 742
5 482
5
945 542
439 012
0,40
60 324 310
9 439 453
77
112 710 246
59 370 540
0,43
3 132 468
4 343 705
3
333 323
792 604
5,33
2 272 288
485 196
22
9 047 538
430 608
0,82
30 470 198
7 196 092
1 014
390 244 751
307 715 100
0,10
2 220 388
926 713
158
51 199 260
10 995 444
0,11
1 494 582
52 468
16
66 307 300
4 640 830
0,25
1 219 211
5 783 757
4
1 173 436
47 617
4,50
3 459 399
3 480 599
2
1 133 458
245 447
5,50
323 129
41 047
22
9 568 740
5 338 107
0,23

BA/BP
RRF
0,40
0,10
0,01
0,20
0,01
0,14
0,05
0,16
0,16
0,47
0,23
0,08
0,85
0,38
0,01
0,18
0,40
0,04
1,42
0,04
0,63
0,48
0,54
9,40
0,25
0,08
0,04
0,02
1,04
3,05
0,03

Tableau 38 : Nombre et montants des budgets annexes des syndicats par rapport aux budgets principaux par type dactivit en 2014

Annexe I

DRE
0,49
0,07
0,00
0,27
0,20
0,05
0,59
0,09
0,05
0,48
0,17
0,11
0,42
0,08
0,01
0,39
0,20
0,02
0,29
0,00
0,31
0,01
0,16
5,48
1,13
0,02
0,08
0,01
121,46
14,18
0,01

31
32
33
34
35
38
39
40
2

4
126 016
19
2 810 855
12
2 749 322
3
4 291 467
1
14 084
167
123 415 065
5
281 138
0
0
0
0
2 290 1 771 222 965

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Activits diverses (sauf chauffage urbain)


Si plusieurs activits non isolables
Administration gnrale

NTIC (internet, cble, tlvision,)


Photovoltaque

Logements sociaux
Enfance
Personnes ges

- 42 -

17 277
836 743
1 693 428
2 124 254
36 045
104 491 049
13 013
0
0
1 203 067 267

Annexe I

1 190
957
43
1
13 155

22
97
72
5
552 657 043
558 760 036
26 997 539
4 473 258
12 870 592 797

2 708 182
42 518 169
15 376 672
535 084
460 530 380
374 372 729
12 372 996
409 448
7 665 083 268

1 521 198
10 260 091
5 703 897
125 996
0,14
0,01
0,00
0,00
0,17

0,18
0,20
0,17
0,60
0,22
0,00
0,00
0,00
0,14

0,05
0,07
0,18
8,02

0,23
0,00
0,00
0,00
0,16

0,01
0,08
0,30
16,86

Annexe I

5.3. Les budgets facultatifs des syndicats


Les budgets annexes sont obligatoires pour les oprations damnagement de zones
industrielles et commerciales, les oprations damnagement et de vente de lotissements ainsi
que pour tous les services publics industriels et commerciaux (SPIC).

En 2014, 603 budgets annexes des syndicats sur 2 290, soit 26,3 %, taient facultatifs. Ils
reprsentent, en fonctionnement, 26,3 % des dpenses et 23,4 % des recettes totales des
budgets annexes ; en investissement, 20,1 % des dpenses et 26,5 % des recettes.
Tableau 39 : Budgets annexes facultatifs des syndicats en 2014

BA facultatifs
Total BA
Part des BA facultatifs (en %)
Total BA+BP
Part des BA facultatifs (en %)

DRF
RRF
DRE
RRE
Nombre
603
343 630 016
414 073 774 241 623 012 206 066 296
2 290 1 307 180 138 1 771 222 965 1 203 067 267 776 871 277
26,3
26,3
23,4
20,1
26,5
15 445 11 212 854 836 14 641 815 762 8 868 150 535 5 354 109 843
3,9
3,1
2,8
2,7
3,8

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Treize activits font lobjet de budgets annexes facultatifs (voir tableau n45).

Pour cinq dentre elles, tous les budgets annexes sont facultatifs :

activits scolaires (sauf cantines scolaires) ;


ateliers relais ;
camping but social ;
logements sociaux ;
enfance (garderie, crche, centre ar, etc.).

Ils sont majoritaires en nombre pour huit activits :

cantines scolaires ;
protection et mise en valeur de l'environnement ;
activits culturelles ;
entretien des voiries et du matriel de voirie ;
tourisme ;
activits agricoles et forestires ;
collecte et traitement des dchets ;
activits sportives (sauf remontes mcaniques).

Tous les budgets annexes sont, en revanche, des budgets obligatoires pour les activits suivantes
(tous les services tant considrs comme des SPIC) :

activits sociales ;
abattoirs ;
amnagement zones industrielles ;
exploitation de parc de stationnement ;
chauffage urbain ;
foires, halles et marchs ;
lotissements d'habitation ;
prise en charge des personnes ges.

- 43 -

Annexe I
Tableau 40 : Budgets annexes facultatifs des syndicats en 2014 rapports au total des budgets
annexes par type dactivit
Nombre
(en %)
Adduction distribution eau assainissement
1,3
Production et distribution d'nergie
43,0
Activits scolaires (sauf cantines scolaires)
100,0
Ramassage scolaire
7,7
Activits sanitaires (hors M21)
50,0
Activits sociales (hors M21)
0,0
Activits culturelles
84,2
Activits sportives (sauf remontes mcaniques)
61,3
Tourisme
78,6
Assainissement (budget propre)
0,9
Adduction ou distribution d'eau
3,6
Collecte et traitement des dchets
63,9
Pompes funbres
13,3
Abattoirs
0,0
Transport sauf ramassage scolaire individualis
4,0
Entretien des voiries - matriel de voirie
83,3
Amnagement zones industrielles
0,0
Activits agricoles et forestires
75,0
Remontes mcaniques
13,3
Exploitation de parc de stationnement
0,0
Chauffage urbain
0,0
Foires, halles et marchs
0,0
Gestion des ports et aroports
15,2
Ateliers relais
100,0
Cantines du 1erdegr
94,4
Protection/mise en valeur environnement
85,6
Secours et lutte contre l'incendie
35,3
Cantine administrative
50,0
Lotissements d'habitation
0,0
Camping (rgime spic / M4)
9,1
Camping but social (rgime spa / M14)
100,0
Logements sociaux
100,0
Enfance
100,0
Personnes ges
0,0
0,0
NTIC (internet, cble, tlvision)
0,0
Photovoltaque
Activits diverses (sauf chauffage urbain)
71,9
Si plusieurs activits non isolables
60,0
Total
26,3
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.
Libell de lactivit

- 44 -

DRF
(en %)
0,4
56,8
100,0
1,4
5,6
0,0
46,7
35,3
35,0
0,3
0,7
62,1
0,1
0,0
1,5
67,1
0,0
99,0
1,3
0,0
0,0
0,0
6,5
100,0
67,7
56,1
28,2
74,8
0,0
0,3
100,0
100,0
100,0
0,0
0,0
0,0
73,3
74,6
26,3

RRF
(en %)
0,3
57,3
100,0
1,5
13,3
0,0
47,1
36,8
40,2
0,3
0,5
60,9
0,6
0,0
1,1
76,9
0,0
98,1
1,6
0,0
0,0
0,0
6,4
100,0
67,1
55,8
22,1
79,0
0,0
0,3
100,0
100,0
100,0
0,0
0,0
0,0
68,4
79,4
23,4

DRE
(en %)
0,0
62,7
100,0
2,7
0,0
0,0
15,6
49,9
78,4
0,8
0,4
69,8
1,1
0,0
0,0
42,1
0,0
85,6
4,2
0,0
0,0
2,6
100,0
4,7
69,2
13,0
100,0
0,0
0,4
100,0
100,0
100,0
0,0
0,0
0,0
65,9
30,7
20,1

RRE
(en %)
0,0
63,6
100,0
3,0
0,0
0,0
11,4
51,0
87,4
1,2
0,4
83,7
0,2
0,0
0,0
27,8
0,0
56,5
5,2
0,0
0,0
0,7
100,0
10,9
77,0
0,0
0,0
0,0
100,0
100,0
0,0
0,0
66,1
100,0
26,5

Annexe I

6. Les tablissements publics locaux


6.1. Nombre et montants
En 2014, pour les 41 825 tablissements publics locaux (EPL), on ne comptait que
770 budgets annexes12.
Tableau 41 : Nombre et montants financiers des budgets annexes des EPL en 2014

BA
BP
Total BA+BP
BA/BP
BA/Total

Nombre
770
41 825
42 595
0,02
0,02

DRF
457 997 056
11 429 735 992
11 887 733 048
4,00%
3,90%

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

RRF
555 122 297
12 533 131 804
13 088 254 101
4,40%
4,20%

DRE
173 965 911
2 332 355 462
2 506 321 373
7,50%
6,90%

RRE
88 721 739
1 173 776 808
1 262 498 547
7,60%
7,00%

En moyenne deux budgets annexes taient tablis pour 100 budgets principaux dEPL.

Toutefois, ces budgets reprsentent respectivement 4 % et 4,4 % des dpenses et recettes


de fonctionnement totales des budgets principaux. Comparativement, les budgets annexes
portent, comme ceux des communes et des syndicats, davantage linvestissement local (7,5 %
des emplois des budgets principaux, 7,6 % des ressources) que le fonctionnement.

En consquence, les montants moyens des budgets annexes sont nettement plus levs que ceux
des budgets principaux :
Tableau 42 : Montants moyens des budgets annexes et des budgets principaux des EPL en 2014
DRF
594 801
273 275

BA
BP

RRF

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

720 938
299 656

DRE

225 930
55 765

RRE
115 223
28 064

Ces budgets annexes ont t tablis par 587 EPL : 80 % de ces derniers nen comptent
quun seul ; les 20 % restants en comptent de 2 10.
Tableau 43 : Nombre de budgets annexes par EPL en 2014
Nombre de budgets
annexes par EPL
0
1
2
3
4
5
6
10
Total avec BA
Total

Part des EPL avec


budgets annexes (en %)

Nombre dEPL
42 008
467
84
19
13
2
1
1
587
42 595

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Total BA

79,6
14,3
3,2
2,2
0,3
0,2
0,2
100
-

12 Hors budgets annexes des tablissements sociaux et mdico-sociaux des CCAS et CIAS. Cf. supra, partie 2.

- 45 -

467
168
57
52
10
6
10
770
-

Annexe I

6.2. Types dactivit


La rpartition dcrite plus haut sexplique par la nature des budgets concerns :

34 retracent lactivit de services deau et dassainissement ; ils reprsentent 35,8 %


recettes de fonctionnement et 73,1 % des dpenses dquipement de lensemble
budgets annexes ;
363 retracent lactivit dtablissements sanitaires et sociaux notamment
tablissements dhbergement pour personnes ges (22,8 % des recettes et 6,9 %
emplois).

des
des

des
des

Les autres budgets reprsentent un grand nombre dactivits, comme pour les autres catgories
de collectivits (voir tableau n 41).
Les tablissements qui ont tabli plus de trois budgets annexes sont :

neuf CCAS ou CIAS (chacun a de quatre six budgets) ;


deux rgies de distribution dnergie (chacune a quatre budgets) ;
un EP dpartemental de ruches dentreprises (dix budgets de zones damnagement) ;
une rgie de travaux (quatre budgets) ;
une association damnagement de vignobles (cinq budgets) ;
un service de distribution deau (quatre budgets) ;
un syndicat dlimination des dchets (quatre budgets) ;
un office de tourisme et de thermalisme (cinq budgets).

- 46 -

Activits

Eau et assainissement (non distincts)


Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (hors 04)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires
Activits sociales
Activits culturelles
Activits sportives
Tourisme
Assainissement (budget propre)
Adduction ou distribution d'eau (budget propre)
Collecte et traitement des ordures mnagres
Cimetires et crmatoriums
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire si individualis
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Amnagement de zones industrielles et artisanat
Activits agricoles et forestires
Remontes mcaniques
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Foires, halles et marchs
Gestion des ports et aroports
Ateliers relais
Cantines du premier degr
Laboratoire
Protection et mise en valeur de l'environnement
Secours et lutte contre l'incendie
Cantines administratives
Lotissements d'habitation
Camping (rgime spic / M4)
Camping but social (rgime SPA / M14)
Logements sociaux
Enfance (garderie, crche, centre ar)
Personnes ges*

code

01
02
03
04
05
06
07
08
09
0A
0E
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
2,7
6,6
27,9

0,9
1,7
0,4
1,2

7
13
3
9

21
51
215

2,2
2,5
0,3
0,3
0,1
0,4
0,6
0,1
1,2

0,3

17
19
2
2
1
3
5
1
9

Nombre et
part en %
2
0,3
8
1,0
24
3,1
1
0,1
26
3,4
122
15,8
27
3,5
7
0,9
67
8,7
20
2,6
12
1,6
1
0,1

- 47 -

2 476 889
17 004 556
77 013 879

9 923 574
6 379 750
43 991
4 288 874

3 675 765
17 651 917
1 608 186
2 349 369
619 979
1 512 004
2 180 397
234 279
6 011 728

43 677

754 476
15 598 296
8 731 522
238 562
11 360 400
32 111 940
25 604 616
1 241 726
28 333 096
52 938 384
72 665 051
16 393 014

0,5
3,7
16,8

2,2
1,4
0,0
0,9

0,8
3,9
0,4
0,5
0,1
0,3
0,5
0,1
1,3

0,0

0,2
3,4
1,9
0,1
2,5
7,0
5,6
0,3
6,2
11,6
15,9
3,6

DRF et part en %

2 974 569
16 827 310
80 425 652

10 449 807
6 788 199
58 450
5 145 701

3 864 302
17 629 526
1 848 100
2 716 653
691 592
1 568 548
2 541 052
328 139
5 910 966

41 803

1 113 473
19 286 336
8 841 025
238 562
12 309 722
33 977 250
25 738 994
1 476 198
28 273 299
90 717 920
107 068 623
23 284 129

0,5
3,0
14,5

1,9
1,2
0,0
0,9

0,7
3,2
0,3
0,5
0,1
0,3
0,5
0,1
1,1

0,0

0,2
3,5
1,6
0,0
2,2
6,1
4,6
0,3
5,1
16,3
19,3
4,2

RRF et part en %

Tableau 44 : Budgets annexes des EPL par type dactivit en 2014

Annexe I

5 666 716
221 771
8 767 023

259 952
168 330
870
776 584

3 298 445
21 109
648 691
75 563
49 493
32 135
1 047 985
110 626
57 917

332 308
8 648 145
57 512
2 055 517
1 131 687
347 827
97 167
916 279
72 057 001
54 707 692
4 658 070

3,3
0,1
5,0

0,1
0,1
0,0
0,4

1,9
0,0
0,4
0,0
0,0
0,0
0,6
0,1
0,0

0,0

0,2
5,0
0,0
0,0
1,2
0,7
0,2
0,1
0,5
41,4
31,4
2,7

DRE et part en %

3 948 680
94 798
6 084 379

23 261
8 084
374
12 709

2 965 082
0
289 412
0
0
0
713 844
16 318
0

0
1 540 338
80 939
192 920
473 145
24 738
69 815
515 377
44 826 838
22 427 990
1 086 038

4,5
0,1
6,9

0,0
0,0
0,0
0,0

3,3
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,8
0,0
0,0

0,0

0,0
1,7
0,1
0,0
0,2
0,5
0,0
0,1
0,6
50,5
25,3
1,2

RRE et part en %

Activits

34 NTIC (internet, cble, tlvision)


35 Photovoltaque
38 Activits diverses (sauf chauffage urbain)
39 Si plusieurs activits non isolables
40
Administration gnrale
Total gnral
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

code

62
4
2
770

8,1
0,5
0,3
-

Nombre et
part en %
5
0,6

- 48 -

35 648 330
669 803
440 066
457 997 056

2 248 963
7,8
0,1
0,1
-

0,5

DRF et part en %

Annexe I

39 270 704
744 383
314 181
555 122 297

2 657 128
7,1
0,1
0,1
-

0,5

RRF et part en %

6 475 160
632
173 965 911

1 277 708
3,7
0,0
0,0
-

0,7

DRE et part en %

88 721 739

3 286 330
255

40 075

3,7
0,0
0,0
-

0,0

RRE et part en %

Annexe I

6.3. Budgets annexes facultatifs


En 2014, 228 budgets annexes des EPL sur 770, soit 29,6 %, taient facultatifs. Ils
reprsentent, en fonctionnement, 26,3 % des dpenses et 23,4 % des recettes totales des
budgets annexes ; en investissement, 20,1 % des dpenses et 26,5 % des recettes.
Tableau 45 : Nombre et montants des budgets annexes facultatifs des EPL en 2014

BA facultatifs
Total BA
Total BA+BP
BA facultatifs/total BA
(en %)
BA facultatifs/total des
budgets (en %)

Nombre
228
770
42 595

DRF
92 738 056
457 997 056
11 887 733 048

0,5

0,8

29,6

20,2

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

RRF
DRE
95 530 809
12 015 307
555 122 297
173 965 911
13 088 254 101 2 506 321 373
17,2

0,7

6,9
0,5

RRE
6 577 485
88 721 739
1 262 498 547

7,4
0,5

La totalit des budgets annexes des catgories suivantes sont facultatifs :

enfance (garderie, crche, centre ar, etc.) ;

activits sanitaires ;

activits scolaires ;

ateliers relais ;

cantines du premier degr ;

secours et lutte contre l'incendie ;

cantines administratives ;

logements sociaux.

Une partie des budgets annexes sont facultatifs, pour les activits suivantes :

activits agricoles et forestires (89 %) ;

exploitation de parc de stationnement (50 %) ;

activits culturelles (33 %) ;

activits sportives (14 %) ;

camping SPIC (11 %) ;

assainissement (10 %) ;

tourisme (1 %).
Pour les campings et lassainissement, qui sont des SPIC, le choix de la nomenclature M14 ou du
code activit apparat erron. Les autres activits ne comptent aucun budget annexe facultatif.

- 49 -

Annexe I

7. Les dpartements
7.1. Nombre et montants des budgets annexes
En 2014, les dpartements ont tabli 355 budgets annexes, soit 3,4 budgets annexes par
dpartement en moyenne.
Tableau 46 : Nombre de budgets annexes par dpartement en 2014

Nombre de
BA/dpartement
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total

Nombre de
dpartements

5
19
18
20
10
6
10
12
2
0
1
103

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Total BA
4,9
18,4
17,5
19,4
9,7
5,8
9,7
11,7
1,9
0,0
1,0
100,0

0
19
36
60
40
30
60
84
16
0
10
355

Les montants ports par ces budgets ne reprsentent quune part trs faible des crdits des
dpartements : 2,1 % des recettes de fonctionnement ; 1,8 % des dpenses dquipement.
Tableau 47 : Nombre et montants financiers des budgets annexes des dpartements en 2014

BA
BP
BA/BP

Nombre
355
103
3,4

DRF
1 228 257 796
61 467 982 901
2,0%

RRF
1 415 492 852
68 339 771 231
2,1%

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

DRE
266 288 456
14 726 600 497
1,8%

RRE
100 898 564
7 463 473 576
1,4%

Les choix des dpartements sont cependant trs divers : pour 18 dentre eux, les recettes de
fonctionnement des budgets annexes sont suprieures 5 % des recettes des budgets
principaux (avec un maximum de 17,4 %) ; sagissant des dpenses dquipement, cest le cas
de 11 dentre eux (maximum de 18,1 %).

7.2. Types dactivit

Le plus grand nombre de budgets annexes retrace lactivit de 71 laboratoires dpartementaux


(laboratoires danalyse biologique, vtrinaires, agricoles et viticoles) rpertoris par le code 24
spcifique cette activit (64 services), le code 16, Activits agricoles (cinq services) ou le
code 38 Activits diverses (deux services).

- 50 -

Activits
Eau et assainissement (non distincts)
Production et distribution d'nergie
Activits scolaires (hors 04)
Ramassage scolaire
Activits sanitaires (hors tablissements M21)
Activits sociales (hors tablissements M21)
Activits culturelles
Activits sportives
Tourisme
Collecte et traitement des ordures mnagres
Abattoirs
Transport hors ramassage scolaire individualis
Entretien des voiries et du matriel de voirie
Amnagement de zones industrielles et artisanat
Activits agricoles et forestires
Exploitation de parc de stationnement
Chauffage urbain
Gestion des ports et aroports
Cantines du premier degr
Laboratoires
Protection et mise en valeur de l'environnement
Cantines administratives
Lotissements d'habitation
Logements sociaux
Enfance
Personnes ges
Activits diverses (sauf chauffage urbain)
Si plusieurs activits non isolables
Administration gnrale

2
3
4
5
6
7
8
9
10
12
13
14
15
16
18
19
21
23
24
25
27
28
31
32
33
38
39
40
Total
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

code

nombre %
10
3
3
1
1
0
6
2
2
1
11
3
28
8
14
4
20
6
1
0
1
0
20
6
31
9
26
7
14
4
2
1
1
0
14
4
1
0
64 18
10
3
11
3
1
0
1
0
4
1
3
1
52 15
1
0
2
1
355
-

- 51 -

DRF
%
68 476 098
6
33 434
0
104 614
0
89 508 027
7
1 914 813
0
37 211 274
3
32 379 283
3
10 905 018
1
18 462 630
2
4 047 696
0
256 156
0
432 016 352 35
176 261 066 14
11 554 966
1
33 396 781
3
13 325 259
1
143 039
0
13 550 254
1
2 301 294
0
143 341 163 12
11 737 894
1
26 383 434
2
222 877
0
5 245 250
0
4 678 338
0
10 698 182
1
73 101 726
6
1 359 578
0
5 641 301
0
1 228 257 796
-

RRF
%
139 316 242 10
125 737
0
100 176
0
89 808 101
6
1 959 122
0
49 838 815
4
32 750 043
2
20 075 720
1
19 480 671
1
5 007 508
0
259 894
0
440 690 633 31
203 608 174 14
19 268 834
1
34 719 100
2
16 858 662
1
180 430
0
21 418 600
2
2 432 707
0
151 746 993 11
11 318 037
1
26 670 180
2
99 227
0
5 490 143
0
5 029 061
0
11 128 169
1
97 464 810
7
2 683 517
0
5 963 546
0
1 415 492 852
-

DRE
%
85 478 579 32
23 261
0
0
0
35 463
0
34 112
0
1 180 835
0
1 876 362
1
40 733 798 15
8 479 306
3
1 425 677
1
2 000
0
15 902 531
6
35 242 475 13
9 128 857
3
1 867 624
1
3 039 824
1
0
0
7 694 437
3
362 935
0
10 428 278
4
580 595
0
894 980
0
0
0
0
0
76 481
0
327 576
0
39 752 457 15
974 573
0
745 439
0
266 288 456
-

Tableau 48 : Budgets annexes des dpartements par type dactivit en 2014

Annexe I

RRE
%
21 087 574 21
0
0
0
0
800
0
0
0
1 148 631
1
1 346 324
1
22 015 518 22
4 825 870
5
650 000
1
2 000
0
6 843 379
7
9 960 988 10
5 424 108
5
170 521
0
338 911
0
0
0
1 421 073
1
0
0
1 682 534
2
63 987
0
540 887
1
0
0
0
0
14 599
0
88 340
0
22 677 119 22
298 544
0
296 859
0
100 898 564
-

Annexe I

Viennent ensuite :

lentretien des voiries et du matriel de voirie : 32 budgets annexes (dont un class par
erreur en code 40) ;
les tablissements culturels grs en rgie : 28 budgets (centres et ples culturels,
boutiques de muses, festivals, etc.) ;
lamnagement de zones industrielles et artisanales : 26 budgets.

Pour les autres activits, la dispersion est extrme, certains dpartements choisissant disoler
une de leurs activits alors que la majorit dentre eux la retrace au budget principal. Cest
notamment le cas des services de transport interurbain (20 budgets annexes), du ramassage
scolaire hors zones urbaines (6 budgets), des cantines administratives (11 budgets).

Lensemble de ces budgets porte trs faiblement linvestissement, qui se concentre sur les
budgets des services deau et dassainissement (32 % des dpenses totales des budgets
annexes), les centres et bases de loisirs (15 %), la voirie (13 %).

La majorit de ces budgets sont facultatifs.

Tableau 49 : Budgets annexes facultatifs des dpartements en 2014

Nombre
BA facultatifs
208
Total BA
355
Part des BA facultatifs (en %)
59

DRF
552 236 906
1 228 257 796
45

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 52 -

RRF
626 608 001
1 415 492 852
44

DRE
104 520 558
266 288 456
39

RRE
34 653 309
100 898 564
34

Annexe I

8. Les rgions
Seuls 10 budgets annexes ont t tablis par 8 des 26 rgions, pour des montants trs faibles
rapports ceux des budgets principaux :
Tableau 50 : Nombre et montants financiers des budgets annexes des rgions en 2014
Nombre
BA
BP

BA/BP

10
26

DRF

RRF

DRE

9 323 908

16 857 747

18 145 722

17 829 831 680


0,05%

22 594 774 091

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

0,07%

RRE
30 328 012

11 443 641 057 6 158 701 467


0,16%

0,49%

Deux budgets annexes permettent de suivre lactivit de restaurants administratifs, deux autres
rassemblent les crdits de fonds europens. Pour le reste, les activits sont les plus diverses :
aroport, zone industrielle, cinma, aides linnovation, nergie photovoltaque, abattoir.

Deux budgets ne portent aucune dpense dinvestissement ; un budget nenregistre que des
recettes dinvestissement.

- 53 -

Annexe I

9. Total des budgets annexes et rpartition entre collectivits

Tableau 51 : Total des budgets annexes en 2014


2014
Communes
GFP
Syndicats
EPL
Dpartements
Rgions
Total
ESMS (M22)*
Total gnral

Nombre
35 717
8 968
2 290
770
355
10
48 110
2 735
50 845

DRF
3 312 903 106
8 685 724 650
1 307 180 138
457 997 056
1 228 257 796
9 323 908
15 001 386 654
3 548 664 039
18 550 050 693

RRF
4 571 383 219
10 870 339 938
1 771 222 965
555 122 297
1 415 492 852
16 857 747
19 200 419 018
3 656 432 846
22 856 851 864

DRE
3 260 129 612
5 220 659 852
1 203 067 267
173 965 911
266 288 456
18 145 722
10 142 256 820
294 060 392
10 436 317 212

RRE
2 174 309 246
2 886 870 713
776 871 277
88 721 739
100 898 564
30 328 012
6 057 999 551
197 965 182
6 255 964 733

* Budgets annexes des tablissements sociaux et mdicaux-sociaux tablis en M22.


Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFiP.

Tableau 52 : Budgets annexes retraant lactivit de services sociaux et mdico-sociaux selon la


nomenclature M22
Nombre
DRF
RRF
Communes
36
28 850 840
29 207 882
EPCI-FP
96
77 075 792
77 370 922
Syndicats
104
120 051 831
121 507 186
CCAS/CIAS
2 424
2 905 287 460 2 998 349 407
Dpartements
75
417 398 116
429 997 449
Rgions
0
0
0
Total gnral
2 735
3 548 664 039 3 656 432 846
Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 54 -

DRE
1 787 340
8 236 997
7 137 808
259 303 013
17 595 235
0
294 060 392

RRE
1 673 781
7 633 899
2 605 322
180 933 208
5 118 971
0
197 965 182

Annexe I

10. volutions
10.1. Le nombre et les montants des budgets annexes ont globalement diminu
entre 2013 et 2015
10.1.1. En 2013, les budgets annexes des communes ont connu une forte diminution, qui
sest ralentie les deux annes suivantes
Entre 2013 et 2015, 2 986 budgets annexes ont t crs par les communes et 6 460 ont t
dissous, soit une suppression nette de 3 474, reprsentant prs de 10 % du nombre actuel de
budgets annexes 13.

Depuis trois ans, la tendance la diminution est forte mais elle sest progressivement ralentie,
avec un solde net de 1 531 en 2013, 1 331 en 2014 et 612 en 2015.

Cette volution est principalement due la diminution du nombre des budgets annexes de
services deau et dassainissement ( 1 859), en particulier des communes de moins de 500
habitants, doprations damnagement de zones industrielles et de lotissements ( 1 371), des
ateliers-relais ( 107), des services de ramassage scolaire ( 105) et de collecte et le traitement
des dchets ( 104).
Les seules catgories qui connaissent une augmentation notable sont les activits diverses
(+ 129) et la production et distribution dnergie (+ 118).

Une grande part de lvolution est due aux oprations damnagement. Si on les isole, il apparat
que le nombre de budgets annexes facultatifs tablis en M14 reste quasiment stable, et connat
mme une trs lgre augmentation en 2015 :
Graphique 1 : volution nette du nombre des budgets annexes des communes (2013-2015)

+3
-59

-65

-167

-448
-564
-628

-708

-838
SPA hors amnagement-lotissements

Amnagement-lotissements

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

SPIC

13 Le primtre retenu par la DGFIP est lensemble des budgets annexes des communes identifis par un code
dactivit compris entre 01 et 38, 0A et 0E. On t exclus les budgets rpertoris selon les codes 39 et 40.

- 55 -

Annexe I

10.1.2. A loppos, les budgets annexes des groupements fiscalit propre sont en
augmentation, mais de faon moins sensible
Entre 2013 et 2015, 1 605 budgets annexes ont t crs par les groupements fiscalit
propre 14 et 804 ont t dissous, soit une augmentation nette de 846, reprsentant prs de 10 du
nombre actuel de budgets annexes.

Lvolution est loppos de celle des communes avec un solde net de + 216 pour les services
deau et dassainissement, + 116 pour les oprations damnagement et de lotissement et + 116
pour les services de collecte et traitement des ordures mnagres. En revanche, comme pour les
communes, la catgorie Autres activits crot de faon sensible (+ 142).
Laugmentation, forte en 2013, sest nettement ralentie par la suite pour les SPIC. Pour les SPA,
aprs une baisse en 2014, la croissance a repris en 2015. Sur les 92 budgets supplmentaires
(hors amnagement), 53 permettent de suivre lactivit de services de collecte et de traitement
des dchets financs par la TEOM. Ces budgets portent lessentiel de laugmentation des
montants financiers des budgets facultatifs des groupements.
Graphique 2 : volution du nombre des budgets annexes des GFP (2013-2015)
+283

+160
+153
+92

+77

+61
+52

-16

SPA hors amnagement-lotissements

Amnagement-lotissements

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

SPIC

10.1.3. Les budgets annexes des syndicats diminuent lgrement compter de 2014
Les volutions du nombre de budgets annexes sont beaucoup moins sensibles sagissant des
syndicats. De 2013 2015, le nombre de crations (269) a t lgrement suprieur au nombre
de suppressions (251). Depuis 2014, le solde est ngatif ( 13 en 2014 ; 2 en 2015). La
diminution concerne essentiellement les services de collecte et de traitement des dchets, leau
et lassainissement et le ramassage scolaire ; laugmentation concerne les activits diverses .
Les tendances sont semblables celles des communes.

Les GFP dont le primtre a volu ont t exclus de lanalyse, afin de neutraliser limpact lextension
des groupements sur lvolution du nombre de budgets annexes.

14

- 56 -

Annexe I

10.2. Cette baisse devrait saccentuer dans les prochaines annes, sous leffet des
dispositions de la loi du 7 aot 2015
10.2.1. Les dispositions des articles 64 68 de la loi du 7 aot 2015
Certaines dispositions de loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique vont modifier profondment le nombre et la nature des budgets
annexes existants.

Les articles 64 68 de la loi prcite disposent que les EPCI-FP exerceront de plein droit les
comptences jusqualors dvolues aux communes en matire deau et dassainissement dune
part, de collecte et de gestion des dchets mnagers dautre part.
Ces dispositions prendront effet, pour la collecte et la gestion des dchets mnagers, le
1er janvier 2017 ; pour leau et lassainissement, le 1er janvier 2020.

Par ailleurs, sagissant des syndicats intercommunaux exerant une comptence en matire
d'eau ou d'assainissement, la loi prvoit le maintien possible des syndicats regroupant des
communes appartenant trois EPCI-FP au moins la date du transfert de la comptence mais la
dissolution de tous les autres syndicats.
10.2.2. Les effets attendus sur le nombre de budgets annexes

Concernant leau et lassainissement, la situation actuelle est la suivante :

Tableau 53 : Les budgets annexes et les budgets principaux des services deau et dassainissement

BUDGETS ANNEXES
Communes
EPCI-FP
EPL
Syndicats
Dpartements
Total Budgets annexes

BUDGETS PRINCIPAUX
Syndicats
EPL
Total Budgets principaux

Nombre
18 385
1 840
34
979
10
21 248
Nombre
3 677
244
3 921

DRF
1 294 803 343
1 869 357 810
126 357 911
581 688 479
68 476 098
3 940 683 641
DRF
1 525 081 684
173 132 205
1 698 213 889

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

RRF
2 204 016 438
2 919 702 521
198 900 016
892 731 126
139 316 242
6 354 666 343
RRF
2 641 245 756
256 162 505
2 897 408 261

DRE
2 026 123 690
2 247 501 315
127 097 001
752 332 969
85 478 579
5 238 533 554
DRE
2 287 233 562
150 011 384
2 437 244 946

RRE
1 196 689 118
1 097 075 320
67 254 828
411 170 222
21 087 574
2 793 277 062
RRE
1 131 411 056
78 641 126
1 210 052 182

Si la loi produit tous ses effets, les 18 385 budgets annexes communaux devraient disparatre
en 2020. Une grande part des 3 677 syndicats actuellement comptents en la matire et de leurs
979 budgets annexes disparatrait galement.
Lactivit se concentrerait donc sur les EPCI-FP. Le nombre de leurs budgets annexes pourrait
augmenter, mais videmment dans des proportions moindres. La quasi-totalit des crdits
consacrs au secteur se retrouverait dans les budgets annexes de ces tablissements et de
quelques syndicats de grande taille.
Au total, le nombre de budgets annexes devrait diminuer, pour cette activit, de plus de 90 %.

- 57 -

Annexe I

Pour la collecte et le traitement des dchets mnagers, les effets seront bien moindres, puisque
la comptence est dj fortement mutualise :
Tableau 54 : Les budgets annexes et les budgets principaux des de collecte et de traitement des
dchets

BUDGETS ANNEXES
Communes
EPL
Syndicats
EPCI-FP
Dpartements
Total des budgets annexes

Nombre
96
1
108
714
1
920

BUDGETS PRINCIPAUX
Nombre
Syndicats
502
EPL
6
Total des budgets principaux
508

DRF
45 235 534
16 393 014
277 498 862
2 039 692 075
4 047 696
2 382 867 181

DRF
3 479 734 582
53 281 275
3 533 015 857

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

- 58 -

RRF
47 540 047
23 284 129
323 608 933
2 249 708 452
5 007 508
2 649 149 069

RRF
3 912 726 859
61 809 636
3 974 536 495

DRE
4 815 384
4 658 070
87 258 368
270 319 322
1 425 677
368 476 821

DRE
800 290 714
8 087 764
808 378 478

RRE
3 954 255
1 086 038
36 587 118
99 954 315
650 000
142 231 726

RRE
430 172 962
1 665 294
431 838 256

ANNEXE II

Consolidation des budgets principaux et


des budgets annexes des collectivits
territoriales

SOMMAIRE

1.

LA DIRECTION GENERALE DES FINANCES PUBLIQUES PRODUIT, POUR LE BLOC


COMMUNAL, DES DONNEES COMPTABLES ET FINANCIERES CONSOLIDEES ................ 1
1.1. La direction gnrale des finances publiques produit en interne, pour le bloc
communal, des donnes comptables et financires consolides en prenant en
compte lensemble des budgets dune mme collectivit ........................................................ 1
1.1.1. La DGFIP centralise les donnes disponibles sur les budgets annexes ......................1
1.1.2. La DGFIP produit en interne des donnes financires consolides sur un
primtre dfini par le numro de Siren .................................................................................2
1.2. La principale opration consiste retraiter les flux croiss entre les diffrents
comptes ......................................................................................................................................................... 3
1.2.1. Les flux croiss reprsentent les oprations rciproques entre les
diffrents comptes et se traduisent pas des doubles comptes ....................................... 3
1.2.2. La DGFIP a mis au point une premire mthode de retraitement des flux
croiss entre budgets principaux et budgets annexes dont lactivit est
retrace en nomenclature M4 et M14 ......................................................................................4
1.2.3. Les oprations ncessaires lagrgation territorialise ou la
consolidation des donnes comptables et financires doivent tre tablies
en concertation avec les associations dlus ...................................................................... 10

2.

3.

LA DGFIP A DEVELOPPE DES OUTILS POUR PERMETTRE AU RESEAU DES


COMPTABLES DEXERCER LEUR MISSION DE CONSEIL FINANCIER ET FISCAL
AUX COLLECTIVITES DU BLOC COMMUNAL SUR UNE BASE CONSOLIDEE, MAIS
LES ANALYSES DEMEURENT CENTREES SUR LES BUDGETS PRINCIPAUX .................. 12
2.1. La direction gnrale des finances publiques met disposition des comptables
des fiches de situation financire consolides des collectivits du bloc
communal .................................................................................................................................................. 12
2.2. Une application danalyse financire en cours de dploiement doit permettre de
prendre en compte de faon systmatique la majorit des budgets annexes des
collectivits du bloc communal ........................................................................................................ 13
2.3. Lanalyse des donnes consolides reste peu dveloppe ................................................... 14
LA PRISE EN COMPTE SYSTEMATIQUE DES BUDGETS ANNEXES DANS LES
ANALYSES FINANCIERES TANT NATIONALES QUE LOCALES DONNERAIT UNE
VISION PLUS JUSTE DE LA SITUATION FINANCIERE DES COLLECTIVITES, MAIS
ELLE DEMEURE INSUFFISANTE POUR UNE VERITABLE ANALYSE DES RISQUES
FINANCIERS LOCAUX...................................................................................................................... 15

3.1. Les analyses financires portent encore essentiellement sur les budgets
principaux ................................................................................................................................................. 15
3.1.1. Le contrle budgtaire et financier sexerce sur un primtre comprenant
le budget principal et les budgets annexes, mais sans retraitement des
doubles comptes .............................................................................................................................. 15
3.1.2. Au niveau national, les budgets annexes ne sont pas pris en compte dans
les analyses financires ................................................................................................................ 16

3.2. La prise en compte des budgets annexes ne pose pas de difficults techniques
particulires et donnerait une vision plus juste de la situation financire des
collectivits, tant au niveau local qu lchelle nationale ..................................................... 18
3.2.1. La prise en compte des budgets annexes dans les analyses financires
donnerait une vision plus juste des quilibres financiers, tant au niveau
local quau niveau national........................................................................................................ 18
3.2.2. La production de donnes comptables et financires consolides pour
lensemble des collectivits territoriales ne pose pas de difficults
techniques particulires .............................................................................................................. 19
3.2.3. Lagrgation, au niveau national, des donnes comptables et financires
consolides produites pour chaque collectivit ncessite la mise au point
de nouveaux outils.......................................................................................................................... 19
3.3. La prise en compte des seuls budgets annexes demeure toutefois insuffisante
pour mener une vritable analyse des risques financiers locaux ...................................... 19

Annexe II

1. La direction gnrale des finances publiques produit, pour le bloc


communal, des donnes comptables et financires consolides
1.1. La direction gnrale des finances publiques produit en interne, pour le
bloc communal, des donnes comptables et financires consolides en
prenant en compte lensemble des budgets dune mme collectivit
1.1.1. La DGFIP centralise les donnes disponibles sur les budgets annexes
Hlios, le systme dinformation des comptables publics, permet un accs centralis
lensemble des comptes de gestion des entits du secteur local, y compris les comptes de
gestion des budgets annexes 1. Les balances comptables extraites dHlios sont centralises
dans linfocentre CCI, avec les donnes relatives aux budgets annexes recueillies par
lapplication CCL.
Lapplication CCL gre les donnes rfrentielles relatives aux budgets annexes. Les services
comptes des collectivits et tablissements publics locaux (CEPL) des DDFIP sont chargs
dy enregistrer la cration dun budget annexe, aprs contrle de larrt de cration du
budget (pour les syndicats) ou de la dlibration qui dcide de sa cration (pour les
collectivits) et obtention dun numro de Siret auprs de lINSEE. Ils indiquent, le cas
chant, sa dissolution. Enfin ils mettent jour chaque anne lindication de lactivit
annuelle retrace par le compte. Ces informations se traduisent par une valeur tat
attribue au budget annexe dans lapplication CCL :

0 indique la cration dun budget sans production de compte ;


2, la dissolution du budget ;
3, la cration dun budget avec production de compte ;
4, la mise en sommeil du budget ;
5, la ractivation du budget ;
6, une situation inchange ;
9, un budget rsultant dune fusion.

Le bureau CL2A de la DGFIP ( conseil fiscal et valorisation financire du secteur public local
et du secteur public de sant ) est matre duvre de lapplication CCL au niveau national.
Cette application nest pas directement connecte la base SIRENE de lINSEE, sur laquelle
sont rpertoris les numros de Siren des collectivits et les numros de Siret de leurs
tablissements secondaires 2. Une fois par an, des changes informels entre la DGFIP et
lINSEE permettent lINSEE de vrifier la mise jour de leur base, notamment la prise en
compte des dissolutions de budgets annexes, dont linformation ne leur remonte pas
systmatiquement. La base SIRENE est en revanche connecte la base BANATIC de la DGCL
pour loctroi des numros de Siren la demande des prfectures.

Ce qui reprsente 170 000 comptes, daprs le rapport conjoint de lInspection gnrale des finances et de
lInspection gnrale de ladministration, La transparence financire des collectivits territoriales, dcembre 2012.

2La

notion dtablissement secondaire de lINSEE ne correspond pas exactement la notion de budget annexe : un
site dune collectivit disposant dune adresse diffrente de celle du site principal se verra octroyer un numro de
Siret propre, quand les activits quil hberge ne font pas lobjet dun budget annexe.

-1-

Annexe II

Hlios et linfocentre CCI alimentent les applications danalyses financires et de restitutions


financires. Les informations financires et comptables utiles au suivi de lexcution
budgtaire et lanalyse financire sont mises disposition des comptables dune part, et des
ordonnateurs dautre part, via un entrept de donnes, le portail Delphes.
1.1.2. La DGFIP produit en interne des donnes financires consolides sur un
primtre dfini par le numro de Siren

Par convention, la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) dsigne par
consolidation la production, pour une mme collectivit, de donnes comptables et
financires sur un primtre comprenant le compte principal et les comptes annexes
ayant le mme numro de SIREN. A ce jour, elle produit de telles donnes pour les
collectivits du bloc communal (communes et groupements fiscalit propre). Pour ce faire,
elle procde au retraitement des flux croiss entre les diffrents comptes, cest--dire des
critures retraant les oprations rciproques entre ces comptes.

Si elle produit des donnes financires consolides, la DGFIP ne produit donc pas
dtats financiers consolids, sur le modle des documents comptables tablis par les
entits prives, ce qui ncessiterait dagrger les diffrents comptes en oprant les
retraitements ncessaires pour constituer une entit comptable unique et, notamment, de
dresser un unique compte de bilan. La production dtats financiers consolids pour les
collectivits locales nest pas prvue par la rglementation actuelle. Compte tenu de la
multiplicit des rgles comptables appliques et de la difficult consolider les comptes de
bilan, lopportunit dune telle production pour les collectivits publiques est dbattue.
Sagissant plus prcisment des collectivits territoriales et de leurs groupements, le conseil
de normalisation des comptes publics 3 mne prcisment une rflexion sur le sujet et, le cas
chant, sur le primtre pertinent prendre en compte 4.

Le primtre adopt par la DGFIP pour la production de ces donnes financires consolides
comprend lensemble des comptes de gestion du budget principal et des budgets
annexes dpourvus de la personnalit juridique, quils aient une autonomie financire (et
donc un compte de trsorerie 515) ou non (auquel cas ils ont un compte de liaison 451),
lexception des comptes des activits relevant du secteur social et mdico-social quand elles
font lobjet de budgets annexs celui de la collectivit, qui ont t exclus.

Ces donnes consolides permettent dvaluer de faon plus juste les principaux quilibres
financiers des collectivits. Elles sont mises la disposition des comptables publics pour leur
permettre de disposer dune information financire plus complte et pertinente et de
rpondre aux ventuelles demandes danalyse financire des ordonnateurs. Les donnes
consolides individuelles relatives aux groupements fiscalit propre sont publies sur le
site collectivites-locales.gouv.fr. En revanche, elles ne sont pas utilises pour lanalyse
nationale des quilibres financiers des collectivits territoriales ni comprises dans les
donnes transmises, sa demande, par la direction gnrale des collectivits locales (DGCL)
pour le calcul des dotations financires (voir infra).

Organisme consultatif plac auprs du ministre charg des comptes publics, en charge de la normalisation
comptable des personnes publiques et prives exerant une activit non marchande et finances majoritairement
par des ressources publiques (ltat et les organismes dpendant de ltat, les organismes de scurit sociale, les
collectivits territoriales et les tablissements publics locaux).

La notion de contrle qui dtermine le primtre de la consolidation pour les groupes privs est inoprante
pour les collectivits publiques.

-2-

Annexe II

Il nexiste pas de texte juridique imposant ou recommandant la production de donnes


financires consolides pour le secteur public local et a fortiori pas de texte juridique
dfinissant un primtre pertinent pour la production de donnes financires consolides.
Larticle L. 2313-1 du code gnral des collectivits territoriales prvoit que les communes de
plus de 3 500 habitants mettront disposition du public, parmi les documents annexs au
budget, des donnes synthtiques sur leur situation financire et, en annexe au compte
administratif, une prsentation agrge des rsultats affrents au dernier exercice connu du
budget principal et des budgets annexes de la commune . Deux types de donnes financires
doivent donc tre produits :

au moment du vote du budget, les donnes financires annexes, qui sont dtailles
larticle R. 2313-1. Elles comprennent une srie de ratios 5 dont il nest pas prcis par
les textes sils sont calculs sur le primtre du seul budget principal ou de lensemble
des budgets rattachs juridiquement la collectivit (en pratique, ces ratios sont
tablis sur la base des seuls budgets principaux) ;
au moment de la prsentation du compte administratif, la prsentation agrge des
rsultats affrents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets
annexes de la commune, qui renvoie au contrle du respect des rgles de dficit qui
sappliquent aux comptes administratifs des collectivits en vertu de larticle
L. 1612-14 du code gnral des collectivits territoriales (voir infra).

La DGFIP distingue par ailleurs la consolidation de lagrgation territorialise qui dsigne la


mme opration, savoir la production de donnes comptables et financires, mais sur un
primtre comprenant les comptes de plusieurs collectivits de diffrents niveaux
(communes et tablissements publics de coopration intercommunale notamment). Elle ne
concerne que les comptes de gestion des budgets principaux des collectivits entrant dans le
champ de lagrgation. La production de ces donnes financires agrges permet de dgager
des flux nets entre collectivits et de diffrencier les dpenses relles de celles qui sont lies
aux relations entre collectivits.

1.2. La principale opration consiste retraiter les flux croiss entre les
diffrents comptes

1.2.1. Les flux croiss reprsentent les oprations rciproques entre les diffrents
comptes et se traduisent pas des doubles comptes
Tant pour lagrgation territorialise que pour la consolidation de donnes comptables et
financires des collectivits, les oprations retraant les flux croiss entre les collectivits
ou entre les secteurs dactivit faisant lobjet de comptabilits spares dune mme
collectivit doivent faire lobjet de retraitements. Ces flux croiss recouvrent lensemble
des oprations ralises entre deux structures du primtre considr ou deux
secteurs dactivits faisant lobjet dune comptabilit distincte, lexclusion des
oprations sinscrivant dans une logique client-fournisseur . Ils se traduisent
comptablement par deux critures de sens inverse et de mme montant dans la
comptabilit de chaque entit considre.
5 Dpenses relles de fonctionnement/population ; produit des impositions directes/population ; recettes relles
de fonctionnement/population ; dpenses dquipement brut/population ; encours de la dette/population ;
dotation globale de fonctionnement/population ; et, pour les communes de plus de 10 000 habitants : dpenses de
personnel/dpenses relles de fonctionnement ; coefficient de mobilisation du potentiel fiscal et, le cas chant,
coefficient de mobilisation du potentiel fiscal largi ; dpenses relles de fonctionnement et remboursement
annuel de la dette en capital/recettes relles de fonctionnement ; dpenses dquipement brut/recettes relles de
fonctionnement/encours de la dette/recettes relles de fonctionnement.

-3-

Annexe II

En labsence de retraitement, ces oprations conduisent accrotre artificiellement les


montants agrgs ou consolids obtenus. Par exemple, la facturation de personnel mis
disposition entre deux structures gnre deux oprations de dpense (une pour le paiement
du salaire dans la structure qui met disposition et une pour le remboursement de cette
dpense dans la structure bnficiaire) et une opration de recette pour la structure qui met
disposition. Au total la dpense figure deux fois dans les donnes agrges ou consolides et
les recettes sont augmentes du mme montant.

1.2.2. La DGFIP a mis au point une premire mthode de retraitement des flux croiss
entre budgets principaux et budgets annexes dont lactivit est retrace en
nomenclature M4 et M14

Pour la consolidation de donnes financires et comptables entre le budget principal et les


budgets annexes dune mme collectivit du bloc communal, le bureau CL2A de la DGFIP a
mis au point une premire mthode de retraitement des oprations retraant des flux
croiss :

les comptes ddis ces oprations ont dabord t identifis partir des comptes
existant dans les nomenclatures M14 et M4. Le choix du compte faisant lobjet du
retraitement (dans le budget principal ou dans le budget annexe) a t dtermin par la
prcision du libell, permettant disoler lopration en question (voir Tableau 1 et
Tableau 2 : les comptes ddis lenregistrement des flux croiss sont moins nombreux
en M4 du fait du financement par redevance des activits qui y sont retraces) ;
le dtail et lordre des retraitements effectus par lapplication ont ensuite t dtermins
(voir Tableau 3 et

-4-

Annexe II

Tableau 4).

Tableau 1 : Liste des comptes retraant les flux croiss entre le budget principal (BP) dune
commune et les budgets annexes (BA) de mme SIREN en nomenclature M14 et M4
BP M14
657 363 : subvention
de fonctionnement verse aux
tablissements et services
rattachs caractre
administratif ;

657 364 : subvention


de fonctionnement verse aux
tablissements et services
rattachs caractre industriel
et commercial ;

67 441 : subventions
de fonctionnement
exceptionnelles aux BA et rgies
dotes de la seule autonomie
financire ;

204 163 : subvention


dquipement verse aux
tablissements et services
rattachs caractre
administratif ;

204 164 : subvention


dquipement verse aux
tablissements et services
rattachs caractre industriel
et commercial ;

BA M14

BA M4

6 215 : personnel
affect par la collectivit de
rattachement

62 871 :
remboursement de frais la
collectivit de rattachement

6 522 : reversement de
lexcdent des budgets annexes
caractre administratif au budget
principal

70 871 :
remboursement de frais par la
collectivit de rattachement

7 552 : prise en charge


du dficit du BA caractre
administratif par le BP

16 874 : dettes
(communes)

661 133 :
remboursement dintrt
demprunts transfrs la
collectivit de rattachement ;

6 215 : personnel
affect par la collectivit de
rattachement

672 : reversement de
lexcdent la collectivit de
rattachement

6 287 : remboursement
de frais

Source : Verso des fiches danalyse des quilibres financiers fondamentaux des communes (donnes consolides) et
plans de compte des nomenclatures M14 et M4.

-5-

Annexe II

Tableau 2 : Liste des comptes retraant les flux croiss entre le budget principal (BP) dun
groupement fiscalit propre et les budgets annexes (BA) de mme SIREN en nomenclature
M14 et M4
BP M14

657 363 : subvention


de fonctionnement verse aux
tablissements et services
rattachs caractre
administratif ;

657 364 : subvention


de fonctionnement verse aux
tablissements et services
rattachs caractre industriel
et commercial ;

67 441 : subventions
de fonctionnement
exceptionnelles aux BA et rgies
dotes de la seule autonomie
financire ;

204 163 : subvention


dquipement verse aux
tablissements et services
rattachs caractre
administratif ;

204 164 : subvention


dquipement verse aux
tablissements et services
rattachs caractre industriel
et commercial ;

BA M14

BA M4

6 215 : personnel
affect par la collectivit de
rattachement

62 871 :
remboursement de frais la
collectivit de rattachement

6 522 : reversement de
lexcdent des budgets annexes
caractre administratif au budget
principal

70 871 :
remboursement de frais par la
collectivit de rattachement

7 552 : prise en charge


du dficit du BA caractre
administratif par le BP

16 875 : dettes
(groupements de collectivits)

661 133 :
remboursement dintrt
demprunts transfrs la
collectivit de rattachement ;

6 215 : personnel
affect par la collectivit de
rattachement

672 : reversement de
lexcdent la collectivit de
rattachement

6 287 : remboursement
de frais

Source : Verso des fiches danalyse des quilibres financiers fondamentaux des groupements fiscalit propre
(donnes consolides) et plans de compte des nomenclatures M14 et M4.

Tableau 3 : Mthodologie de retraitement des flux croiss entre le budget principal (BP) dune
commune et les budgets annexes (BA) partageant le mme numro SIREN (DGFIP)
BP M14
Retraitement 1
(R1)
R2
R3
R4
R5
R6
R7
R8

R9
R10 (2010)

dbit net 657363


+ dbit net
657364
dbit net 67441
dbit 204163 +
dbit 204164
-

BA M14
(dbit net 6215 + dbit net 62871 + dbit
net 6522) + (crdit net 70871 + crdit net
7552)
dbit net 6215
dbit net 62871 + crdit net 70871
-

crdit 16874
dbit 16874
solde 16874
dbit net 661133

BA M4
dbit net 6215 +
dbit net 672 + dbit
net 6287
dbit net 6215
-

Source : Verso des fiches danalyse des quilibres financiers fondamentaux (AEFF) des communes (donnes
consolides), 2014.

-6-

Annexe II

Tableau 4 : Mthodologie de retraitement des flux croiss entre le budget principal (BP) dun
groupement fiscalit propre et les budgets annexes (BA) partageant le mme numro SIREN
(DGFIP)
BP M14
Retraitement 1
(R1)
R2
R3
R4
R5
R6
R7
R8

R9
R10 (2010)

dbit net 657363


+ dbit net
657364
dbit net 67441
dbit net 204163
+ dbit net
204164

BA M14
(dbit net 6215 + dbit net 62871 + dbit
net 6522) + (crdit net 70871 + crdit net
7552)
dbit net 6215
dbit net 62871 + crdit net 70871

BA M4
dbit net 6215 +
dbit net 672 + dbit
net 6287
dbit net 6215

crdit net 16875


dbit net 16875
solde 16875
dbit net 661133

Source : Verso des fiches danalyse des quilibres financiers fondamentaux (AEFF) des groupements fiscalit propre
(donnes consolides), 2014.

Cette mthode de retraitement des doubles comptes est applique depuis juillet 2011 pour la
production, lusage des comptables, de fiches de situation financire pour chaque commune
et chaque groupement fiscalit propre. Il sagit encore exclusivement dune mthode
interne la DGFIP, cest--dire quelle na pas encore fait lobjet dchanges avec la DGCL ni
avec les associations dlus comme cest le cas pour les retraitements lis lagrgation des
donnes entre les communes et les groupements.

En 2014, les flux croiss ainsi identifis entre les budgets principaux et les budgets annexes
des communes slevaient 1,3 Md (voir Tableau 5). Ils reprsentent 10 % du total des
recettes et des dpenses enregistres sur les budgets annexes des communes (13,3 Mds ), si
bien quil est important de les prendre en compte dans lanalyses des flux financiers
enregistrs sur les budgets annexes ; leur poids est nanmoins relativiser si on le rapporte
lensemble des recettes et des dpenses du primtre consolid des communes (211 Md). Le
plus gros poste est constitu par les subventions de fonctionnement verses rgulirement
sur le budget gnral aux tablissements et services rattachs dont les activits font lobjet
dun budget annexe, soit 732 M (54,7 % des flux croiss et 7,8 % des recettes de
fonctionnement enregistres sur les budgets annexes des communes). Les subventions de
fonctionnement exceptionnelles aux mmes activits psent quant elles pour 192 M, soit
14 % des flux croiss (2 % des recettes de fonctionnement enregistres sur les budgets
annexes des communes). Les frais relatifs aux personnels de la collectivit affects aux
activits portes par les budgets annexes reprsentent 55 M pour les budgets annexes en
M14 et 77 M pour les budgets annexes en M4, soit respectivement 4 % et 6 % du total des
flux croiss.

-7-

Annexe II

En 2014, les flux croiss entre les budgets principaux et les budgets annexes des
tablissements publics fiscalit propre slevaient 1,5 Md (voir Tableau 6) Ils
reprsentent un peu plus de 5 % du total des dpenses et des recettes enregistres sur les
budgets annexes (27,7 Mds) : en proportion, rapports aux seuls budgets annexes, ces flux
sont donc moins importants que pour les communes ; leur poids, de la mme faon, doit tre
relativis rapport lensemble consolid des dpenses et des recettes totales des
groupements (92 Mds) De la mme faon, les subventions de fonctionnement verses
rgulirement sur le budget gnral aux tablissements et services rattachs dont les
activits font lobjet dun budget annexe constituent plus de la moiti de ces flux, soit 727 M
(50 % des flux croiss et 3,4 % des recettes de fonctionnement enregistres sur les budgets
annexes des tablissements publics fiscalit propre). Les subventions de fonctionnement
exceptionnelles aux mmes activits psent quant elles 192,2 M, soit 13,3 % des flux
croiss. Les frais relatifs aux personnels de la collectivit affects aux activits des budgets
annexes reprsentent 140,7 M pour les budgets annexes en M14 et 152,3 M pour les
budgets annexes en M4, soit respectivement 9,7 % et 10,5 % du total des flux croiss.
Tableau 5 : Dtail des flux croiss des communes en 2014

Comptes retraits
Comptes de BP en M14
67441 (subventions de fonctionnement
exceptionnelles verses aux tablissements et
services rattachs caractre administratif)
657363 et 64 (subventions de fonctionnement
verses respectivement aux tablissements et
services rattachs caractre administratif et
industriel et commercial)
204163 et 64 (subventions dquipement verses
respectivement aux tablissements et services
rattachs caractre administratif et industriel et
commercial)
Comptes de BA en M14
6522 (reversement de lexcdent des budgets
annexes caractre administratif au budget
principal)
7552 (prise en charge du dficit du BA caractre
administratif par le BP)
661133 (remboursement dintrt demprunts
transfrs la collectivit de rattachement)
6215 (personnel affect par la collectivit de
rattachement)
62871 (remboursement de frais la collectivit de
rattachement)
70871 (remboursement de frais par la collectivit
de rattachement)
16874 (dettes)
Comptes de BA en M4
6215 (personnel affect par la collectivit de
rattachement)
6287 (remboursement de frais)
672 (reversement de lexcdent la collectivit de
rattachement)
Total
Source : Direction gnrale des finances publiques.

-8-

Montants (en )
191 794 800
732 050 027
659 613
108 729 436
88 452 049
234 520

55 034 980

9 896 108
6 164 859
214 751

77 031 632
36 764 197
31 771 344

1 338 798 316

Annexe II

Tableau 6 : Dtail des flux croiss des tablissements publics fiscalit propre en 2014
Comptes retraits
Comptes de BP en M14
67441(subventions de fonctionnement
exceptionnelles verses aux tablissements et
services rattachs caractre administratif)
657363 et 64 (subventions de fonctionnement
verses respectivement aux tablissements et
services rattachs caractre administratif et
industriel et commercial)
Comptes de BA en M14
6522 (reversement de lexcdent des budgets
annexes caractre administratif au budget
principal)
7552 (prise en charge du dficit du BA caractre
administratif par le BP)
661133 (remboursement dintrt demprunts
transfrs la collectivit de rattachement)
6215 (personnel affect par la collectivit de
rattachement)
62871 (remboursement de frais la collectivit de
rattachement)
70871 (remboursement de frais par la collectivit
de rattachement)
16875 (dettes)
Comptes de BA M4
6215 (personnel affect par la collectivit de
rattachement)
6287 (remboursement de frais)
672 (reversement de lexcdent la collectivit de
rattachement)
Total
Source : Direction gnrale des finances publiques.

-9-

Montants (en )

192 289 800


727 353 360
24 122 127
21 331 565

1 007 291

140 668 517


62 743 964

8 039 140

37 685 193

152 331 894


83 090 553

1 068 688

1 451 732 092

Annexe II

10

1.2.3. Les oprations ncessaires lagrgation territorialise ou la consolidation


des donnes comptables et financires doivent tre tablies en concertation
avec les associations dlus
Dans la perspective de lagrgation territorialise des donnes comptables et financires des
collectivits, le plan de comptes de linstruction comptable M14 a t adapt en 2009 en
concertation avec les associations dlus. Des comptes ont t ouverts afin didentifier,
partir de la comptabilit, la fois en recettes et en dpenses, les flux croiss spcifiques entre
les diffrentes collectivits dun groupement fiscalit propre. Ces flux sont dcrits dans
lannexe n54 du tome I de linstruction ( Les principaux flux croiss entre les communes
membres et la structure intercommunale fiscalit propre dappartenance (M14
dveloppe) ). Les principales oprations gnrant ces flux sont les mutualisations (mises
disposition de personnel notamment), les subventions croises (en investissement et en
fonctionnement) et les transferts demprunts 6. Lidentification de ces flux a permis de dfinir
une mthode dagrgation des donnes comptables et financires qui a t applique par la
DGFIP partir de 2012 (sur la base des comptes de 2010 et de 2011) pour crer, lusage des
comptables, des fiches de situation financire pour chaque territoire intercommunal 7. Cette
dmarche partenariale est ncessaire la bonne identification des comptes par les
ordonnateurs locaux et ltablissement de donnes fiables. Elle est en cours dorganisation
pour la production des donnes consolides.
Afin de poursuivre le travail dagrgation territoriale dune part, et le mener sur la
consolidation dautre part, en concertation avec les associations dlus, un nouveau groupe de
travail a t constitu au sein du Comit national relatif la fiabilit des comptes publics
locaux 8 en dcembre 2015 auquel participent notamment les associations dlus, la DGCL et
la Cour des comptes 9. Lobjectif de ce groupe de travail est dtablir de faon concerte un
recensement des comptes retraant les oprations croises entre les diffrentes entits du
secteur public local sur les primtres qui nont pas encore fait lobjet dune dmarche
partenariale, sur la base des travaux mens en interne par la DGFIP.
Daprs les informations fournies par la DGFIP, seront considres les oprations croises :

entre le budget principal et les budgets annexes sans autonomie financire dune mme
collectivit ;
entre le budget principal et les budgets annexes avec autonomie financire (disposant
dun compte de trsorerie 515, mais sans personnalit juridique) dune mme
collectivit ;
entre le budget principal des communes et le budget principal des groupements
fiscalit professionnelle.

Voir le guide dutilisation des comptes crs dans le cadre de ladaptation de la nomenclature M14 compter du
1er janvier 2010 ( Pour une vision agrge des donnes financires des territoires intercommunaux ).
7 Voir infra.
8

Ce comit a t cr lors de ladoption de la Charte nationale relative la fiabilit des comptes locaux par les
ministres chargs des finances, du budget et des collectivits territoriales, les prsidents des grandes associations
nationales dlus locaux et le premier prsident de la Cour des comptes le 14 mars 2014. Il rassemble les
reprsentants des ordonnateurs locaux, des comptables publics et des juges des comptes, sous la prsidence du
directeur gnral des finances publiques ou son reprsentant. Il est charg de proposer et de diffuser des solutions
oprationnelles permettant damliorer la qualit des traitements comptables et de proposer des modes
dattestation de la fiabilit des comptes adapts lhtrognit des situations et des enjeux financiers locaux,
ainsi que de tracer des pistes damlioration du cadre juridique existant.

Y participent la DGFIP (bureaux CL1B et CL2A), la DGCL, la Cour des comptes, lassociation des maires de rance
(AMF), lassociation des maires des grandes villes de France (AMGVF), lassociation des dpartements de France
(ADF), lassociation des rgions de France (ARF), lassemble des communauts de France (ADCF) et France
Urbaine.

- 10 -

11

Annexe II

Le primtre de ces travaux (collectivits concernes par la consolidation, production de


donnes consolides incluant les budgets annexes en M22, etc.) doit tre prcis dun
commun accord.

- 11 -

Annexe II

12

2. La DGFiP a dvelopp des outils pour permettre au rseau des


comptables dexercer leur mission de conseil financier et fiscal aux
collectivits du bloc communal sur une base consolide, mais les
analyses demeurent centres sur les budgets principaux
2.1. La direction gnrale des finances publiques met disposition des
comptables des fiches de situation financire consolides des collectivits
du bloc communal
La DGFiP produit, depuis 2011, destination des comptables, deux types de fiches de
situation financire dites fiches danalyse des quilibres financiers fondamentaux (AEFF),
qui produisent :
des donnes comptables et financires agrges pour chaque groupement de
communes fiscalit propre, dune part ;

des donnes comptables et financires consolides pour chaque commune et chaque


groupement de communes fiscalit propre, dautre part.
Ces fiches sont produites par un module informatique aliment par les donnes comptables
centralises par linfocentre CCI.

Les fiches AEFF fournissent des donnes financires consolides sur un primtre qui
comprend les donnes du budget principal et les donnes des budgets annexes ayant le
mme numro de SIREN que le budget principal. Elle comprend donc lensemble des budgets
annexes dpourvus de personnalit juridique, quils aient une autonomie financire (et donc
un compte de trsorerie 515) ou non (auquel cas ils ont en trsorerie un compte de
liaison 451), lexception des budgets annexes relevant du secteur social et mdico-social
dont les oprations sont retraces suivant la nomenclature M22. Les comptes faisant lobjet
de la consolidation suivent les nomenclatures M14 (pour les budgets principaux et les
budgets annexes des services caractre administratifs) et M4 (pour les services caractre
industriel et commercial).

- 12 -

Annexe II

13

Elles comportent, pour chaque collectivit, trois parties distinctes :

une premire fiche intitule ratios de niveau rend compte de lexcution des
oprations budgtaires de lexercice en fonctionnement et en investissement. Elle isole
les lments principaux constituant les produits et les charges en distinguant leur
montant global, leur montant par habitant et le pourcentage de ce montant
reprsentant les budgets annexes. Cette fiche permet de mettre en vidence le rsultat
comptable de fonctionnement et le besoin de financement de la section
dinvestissement, ce qui donne le rsultat densemble de lexercice ;
une deuxime fiche donne des lments relatifs la dette et lautofinancement en
isolant les donnes des budgets annexes retraant les services caractre industriel et
commercial ;
la troisime et dernire fiche donne des lments sur chacun des budgets annexes pris
en compte dans lensemble (numro de Siret, libell, valeur tat du budget 10, code de
nomenclature, total des charges de fonctionnement, total des produits de
fonctionnement, total des emplois dinvestissement et total des ressources
dinvestissement).

Aux fins de consolidation, lapplication informatique procde automatiquement aux


retraitements des flux croiss entre le budget principal et les budgets annexes. Ces
retraitements sont effectus partir de la liste de comptes ddis aux enregistrements des
flux croiss dans la nomenclature M14 et des comptes identifis dans la nomenclature M4.

A ce jour, seuls les comptables publics ont accs ces fiches par le portail commun Delphes,
dans longlet valorisation . Elles sont dites une par une, dans le courant du mois de mars,
ds que les comptes correspondants ont t arrts, valids et intgrs dans linfocentre CCI.
Il leur revient de les transmettre lordonnateur. A compter de mai 2016, ces fiches seront
mises directement la disposition des ordonnateurs dans longlet tableau de bord
financier du portail Delphes, auquel ils ont accs et qui leur fournit des donnes de pilotage
(suivi des dlais de paiement, mandats en instance, etc.).
Lapplication ne permet pas de centraliser et de valoriser les donnes consolides lchelle
nationale. Les donnes consolides, produites lchelle locale, collectivit par collectivit, ne
peuvent donc tre utilises des fins danalyse nationale ou pour tout autre traitement
lchelle nationale.

2.2. Une application danalyse financire en cours de dploiement doit


permettre de prendre en compte de faon systmatique la majorit des
budgets annexes des collectivits du bloc communal
Pour tre en mesure de rpondre aux demandes danalyse financire des ordonnateurs, outre
les fiches AEFF qui leur donnent des indications sur les grands quilibres financiers des
collectivits, les comptables disposent ce jour dune application nomme Safran. Cette
application, sans interface directe avec Hlios, est utilisable de faon indpendante par
chaque comptable qui la tlcharge. Elle propose des tableaux et des trames danalyse
financire et peut tre alimente manuellement par les balances comptables extraites
dHlios. Elle comprend une trame financire, centre sur le budget principal, mais qui peut
prendre en compte les budgets annexes. En revanche, elle ne produit pas automatiquement
de donnes financires consolides : pour disposer de telles donnes dans Safran, il faut
procder manuellement au retraitement des flux croiss entre les comptes extraits dHlios.
10 Sur la

valeur tat du budget, enregistre par les comptables dans lapplication CCL, cf. supra 1.1.1.

- 13 -

Annexe II

14

Une nouvelle application, nomme Anafi, est en cours de dveloppement et doit remplacer
Safran au cours de lanne 2016 11. Elle a une interface directe avec linfocentre CCI, ce qui
facilite lalimentation en donnes comptables et permet une meilleure ergonomie. La trame
danalyse financire sapplique un primtre comprenant systmatiquement le budget
principal et les budgets annexes de la collectivit. Les comptes considrs dans lanalyse sont
automatiquement consolids partir des balances comptables, selon la mthodologie
applique pour la constitution des fiches AEFF.

2.3. Lanalyse des donnes consolides reste peu dveloppe

Dans le cadre de leur mission de conseil financier aux collectivits du bloc communal, les
comptables peuvent sappuyer sur les fiches de situation financire, o sont dgages les
grandes masses financires en flux. Les applications danalyse financire, Safran, puis Anafi
compter de son dploiement courant 2016, offrent une trame danalyse plus dtaille sur
primtre consolid, comprenant notamment lanalyse des relations patrimoniales entre les
budgets principaux et les budgets annexes.

Daprs le recensement annuel des analyses financires, quelque 6 900 analyses financires
ont t menes par le rseau en 2014, principalement au profit des communes. La prise een
compte des budgets annexes est laisse la discrtion des comptables, qui apprcient son
poids par rapport au budget principal.

A la demande des directions dpartementales des finances publiques, les ples nationaux de
soutien au rseau des comptables publiques (PNSR) relisent les analyses financires
effectues par les comptables pour lensemble du secteur local ( partir de 30 000 habitants
pour les communes ou les groupements de communes). Daprs le rapport dactivit 2014 du
PNSR de Montpellier, 72 relectures ont t effectues en 2014, toutes collectivits
confondues, dont treize pour le bloc communal (aprs un pic de 70 85 relectures par an
entre 2006 2008, ce nombre avait dcru jusquen 2013 et augmente nouveau depuis lors).
Ces relectures concernent 61 % les tablissements de sant (hors primtre de la
consolidation) et consistent, hauteur de 90 %, en des analyses financires rtrospectives
sur primtre non consolid (les 10 % restant se rpartissent entre les analyses financires
prospectives, consolides et fiscales).
Les investigations menes par la mission viennent corroborer le fait que, dans la pratique, les
analyses sur primtre consolid sont encore peu rpandues.

11 Cette application est destine servir doutil commun au secteur public local dans son ensemble et au secteur
de la sant ; elle remplace onze applications utilises ce jour en matire danalyse financire rtrospective et
prospective, dont les trois applications SAFI, proches de Safran, utilises respectivement pour les analyses
financires des dpartements, des rgions et des services dpartementaux dincendie et de secours.

- 14 -

15

Annexe II

3. La prise en compte systmatique des budgets annexes dans les


analyses financires tant nationales que locales donnerait une vision
plus juste de la situation financire des collectivits, mais elle
demeure insuffisante pour une vritable analyse des risques
financiers locaux
3.1. Les analyses financires portent encore essentiellement sur les budgets
principaux
3.1.1. Le contrle budgtaire et financier sexerce sur un primtre comprenant le
budget principal et les budgets annexes, mais sans retraitement des doubles
comptes
Conformment la circulaire n 2002/415 relative lapprciation du dficit du compte
administratif en application de larticle L. 1612-14 du code gnral des collectivits
territoriales du 3 janvier 2003, le contrle du respect des rgles de dficit qui sappliquent
aux comptes administratifs des collectivits en vertu de larticle L 1612-14 du code gnral
des collectivits territoriales sexerce sur un primtre incluant le budget principal et les
budgets annexes. Ce contrle a en effet pour objectif didentifier, ds la clture de lexercice,
les collectivits dont les dpenses ont globalement excd les recettes dans une proportion
telle que la mise en uvre dune procdure de redressement est rendue ncessaire dans les
plus brefs dlais. Il se distingue du contrle des rgles dquilibre qui sappliquent aux
budgets primitifs au moment de leur vote par lassemble dlibrante 12 et du contrle des
rgles qui rgissent les mouvements financiers entre les diffrents budgets.
Pour apprcier lquilibre des comptes administratifs principaux et annexes, la circulaire
voque un examen consolid des comptes , sans en prciser la dmarche. Comme indiqu
plus haut, larticle L. 2313-1.3 du code gnral des collectivits territoriales, qui impose aux
communes de plus de 3 500 habitants de fournir en annexe au compte administratif une
prsentation agrge des rsultats du budget principal et des budgets annexes ne prcise pas
si les flux croiss doivent faire lobjet de retraitements. Le Guide pratique du contrle
budgtaire et financier mis la disposition des prfectures par la direction gnrale des
collectivits locales indique quant lui que le rsultat sapprcie sur la somme algbrique
des rsultats des deux sections de lensemble des budgets rapporte aux recettes
relles de fonctionnement de lensemble, indpendamment dventuels dficits des
comptes pris isolment13 : les flux croiss ne sont donc pas retraits pour ce calcul. En outre,
il nest nulle part fait mention dun retraitement des flux croiss pour apprcier lensemble
consolid des recettes de fonctionnement prises en compte.

12 Ce
13

contrle sexerce section par section et budget par budget.

Voir le Guide pratique du contrle budgtaire et financier, mis la disposition des prfectures par la direction
gnrale des collectivits locales (dernire version mise jour en fvrier 2013), p. 17.

- 15 -

Annexe II

16

Les prfectures vrifient par ailleurs que les budgets annexes respectent les rgles qui
sappliquent aux budgets locaux en vertu des articles L. 1612-1 L. 1612-20 du code gnral
des collectivits territoriales (date de vote et de transmission des budgets, exigence
dquilibre, non dpassement dun seuil de dficit lors de larrt des comptes, inscription des
dpenses obligatoires, etc.). Elles contrlent en outre que les budgets annexes des services
publics caractre industriel et commercial respectent les rgles dquilibre poses par
larticle L. 2224-1 du mme code et que les mouvements financiers entre ces budgets annexes
et le budget principal respectent le cadre juridique 14.

3.1.2. Au niveau national, les budgets annexes ne sont pas pris en compte dans les
analyses financires
3.1.2.1. Le rapport annuel de lobservatoire des finances locales produit une analyse
dtaille des finances locales sur la base des seuls budgets principaux des
collectivits

Lobservatoire des finances locales, dans son rapport annuel, propose une vue densemble et
une analyse dtaille des finances locales. Ces analyses se fondent sur des agrgats financiers
calculs partir des comptes de gestion, par niveau de collectivits, sur le primtre des seuls
budgets principaux. Dans le rapport de 2015, une seule section, isole, traite de budgets
annexes : la partie D de lannexe 7, consacre aux finances des tablissements publics locaux
en 2013, fournit, sous la forme dun tableau, des donnes financires sur les services de
distribution deau et dassainissement dont lactivit est porte par les budgets annexes des
tablissements publics et par les syndicats 15.
Jusquen 2014, les agrgats financiers taient fournis la direction gnrale des collectivits
territoriales (DGCL) par la DGFiP. Ils correspondent la somme arithmtique des donnes
figurant la balance comptable dfinitive de lexercice considr sur le champ des budgets
principaux des communes, des groupements de communes fiscalit propre, des
dpartements et des rgions. La transmission de donnes brutes pour lanne 2014 a dj
permis la DGCL de produire elle-mme les agrgats financiers publis dans le rapport de
lobservatoire des finances locales 2015.

Une convention dchanges de donnes est en cours de discussion entre la DGFiP et la DGCL
pour dfinir un champ de donnes brutes, homogne dune anne sur lautre, qui feraient
lobjet dune transmission systmatique la DGCL. Une des premires volutions prvues
dans les agrgats publis consistera y inclure les oprations dordre pour produire des
donnes relles (seules les oprations budgtaires taient comptabilises jusqu prsent). Il
est envisag ensuite dy inclure les donnes relatives aux budgets annexes, une fois retraits
les flux croiss entre les comptes. Daprs le dpartement des tudes et statistiques locales de
la DGCL, aucune collaboration nest prvue avec la DGFiP pour ce travail de retraitement que
la DGCL prvoit de raliser en interne.

14 A dfaut, lquilibre

apparent du budget annexe dun service public caractre industriel et commercial est jug
insincre. Voir le Guide pratique du contrle budgtaire et financier, mis la disposition des prfectures par la
direction gnrale des collectivits locales (dernire version mise jour en fvrier 2013).

15

Voir Le rapport de lObservatoire des finances locales. Les finances des collectivits locales en 2015, sous la
direction dAndr Laignel et de Charles Gun, p. 146. Ce sont les seules donnes du rapport relatives aux budgets
annexes. Daprs la direction des tudes et statistiques de la DGCL, cette section, qui figure depuis plusieurs
annes dans le rapport, a t conue la suite dune commande ponctuelle dont le service na pas conserv
mmoire.

- 16 -

17

Annexe II

Les autres analyses financires nationales des finances locales se fondent sur les seuls
budgets principaux. La direction des tudes de la Banque postale publie ainsi une srie
dtudes annuelles sur les finances locales, par niveau de collectivits. Elle produit
notamment, depuis 2013, en partenariat avec lassociation des maires de France, des tudes
financires intitules Territoires et finances , dont ldition 2015 porte sur les finances des
communes et des intercommunalits. Ces analyses, tant rtrospectives que prospectives,
portent sur les seuls budgets principaux, partir des comptes de gestion mis disposition
par la DGFiP.
3.1.2.2. Le rapport annuel sur les finances publiques locales de la Cour des comptes se
fonde sur les donnes de la comptabilit nationale, dont le primtre et la
nature ne concident pas avec les donnes de la comptabilit gnrale

A dfaut de disposer de donnes comptables et financires consolides sur le secteur public


local 16, le rapport annuel sur les finances publiques locales de la Cour des comptes propose
une analyse globale de la situation financire des collectivits locales et de son volution
fonde sur les donnes de la comptabilit nationale 17.

En comptabilit nationale, les collectivits locales appartiennent au sous-secteur


administrations publiques locales (APUL). Or les comptes des APUL diffrent des comptes
obtenus en comptabilit publique (comptes de gestion et comptes administratifs), en raison
de conventions diffrentes :

16 La
17

le champ des administrations publiques locales en comptabilit nationale est plus large
que celui des collectivits locales : il comprend les collectivits locales elles-mmes
(communes, dpartements et rgions, groupements de communes fiscalit propre,
syndicats de communes et syndicats mixtes) et les organismes divers dadministration
locale, dont certains tablissements publics nationaux comme les agences de leau et les
organismes consulaires, ainsi que les associations culturelles locales, finances
majoritairement par les collectivits. Il inclut les budgets annexes de son primtre. En
revanche, certains tablissements caractre industriel et commercial et les rgies
disposant de lautonomie morale sont exclus lorsque leur production est cde des
prix conomiquement significatifs , cest--dire couvrant plus de 50 % des cots de
production : les organismes concerns sont intgrs au secteur institutionnel des
socits non financires ;
les doubles comptes, qui retracent les flux croiss entre les collectivits et organismes
pris en compte dans le primtre, sont neutraliss. Toutefois, la neutralisation de ces
flux rsulte non pas dun travail de consolidation comptable, mais de retraitements
statistiques des flux entre sous-secteurs des administrations publiques 18 ;
les mouvements financiers (emprunts, remboursements de dettes, etc.) ne sont pas
retracs 19.

Cour des comptes dispose des donnes brutes de comptabilit gnrale, fournies par la DGFIP.

Les comptes nationaux sont tablis selon le systme europen de comptabilit nationale (SEC 95), adopt par
tous les pays de lUnion europenne.
18

Concrtement sont considr lensemble des flux verss une autre collectivit et lensemble des flux reus en
provenance dune autre collectivit. Lcart entre les deux masses financires fait lobjet de corrections de type
statistique en fonction de linterprtation qui est donne cet cart (notamment les diffrences de champ : les
collectivits recevant par exemple de nombreux flux de ltat et non linverse) pour obtenir une estimation des
flux croiss.

19

Voir Note mthodologique. Systme franais de comptabilit nationale. Mise jour base 2005. Les
administrations publiques dans les comptes nationaux , INSEE, mai 2012.

- 17 -

Annexe II

18

3.2. La prise en compte des budgets annexes ne pose pas de difficults


techniques particulires et donnerait une vision plus juste de la situation
financire des collectivits, tant au niveau local qu lchelle nationale
3.2.1. La prise en compte des budgets annexes dans les analyses financires donnerait
une vision plus juste des quilibres financiers, tant au niveau local quau niveau
national.
Au niveau local, et tout particulirement sur le primtre des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI), la prise en compte des budgets annexes donnerait une
vision plus juste de la dpense locale, des recettes relles de fonctionnement des collectivits,
de lendettement local. Sur le primtre communal, en effet, les budgets annexes reprsentent
(y compris les flux croiss) :

4,8 % des dpenses de fonctionnement et 10,9 % des dpenses dinvestissement des


budgets principaux ;
5,7 % des recettes relles de fonctionnement des budgets principaux ;

Sur le champ des EPCI fiscalit propre, les budgets annexes reprsentent :

41,2 % des dpenses de fonctionnement et 44,8 % des dpenses dinvestissement des


budgets principaux ;
42,1 % des recettes relles de fonctionnement des budgets principaux ;

Par ailleurs, daprs les calculs raliss par la Banque postale, les 48 687 budgets annexes
existants (communes, dpartements, rgions, groupements fiscalit propre et groupements
sans fiscalit propre) portent 26,5 Md de dette, rapporter aux 137,5 Md de dette des
collectivits territoriales et groupements fiscalit propre (hors groupements sans fiscalit
propre).

Daprs lensemble des tmoignages recueillis par la mission, les institutions financires
sollicites par les collectivits pour des emprunts procdent leurs propres analyses
financires sur la base de lensemble des comptes de lensemble des budgets qui leur sont
fournis sparment. La direction des risques de la Banque postale, sollicite par la mission,
travaille sur la base des comptes administratifs, en consolidant au cas par cas budgets
principaux et budgets annexes, en fonction du mode de financement et des conditions
dquilibre de chaque budget.

- 18 -

19

Annexe II

3.2.2. La production de donnes comptables et financires consolides pour


lensemble des collectivits territoriales ne pose pas de difficults techniques
particulires
Daprs la DGFiP, la production de donnes comptables et financires consolides non plus
seulement pour le bloc communal, mais pour lensemble du primtre des collectivits
territoriales au niveau local (y compris dpartements, rgions et groupements autres que les
groupements fiscalit propre) ne pose pas de difficults techniques spcifiques. Elle
suppose nanmoins que diffrentes questions soient traites en lien avec les associations
dlus pour dfinir une mthode fiable et accepte par les acteurs locaux :

que les budgets annexes entrant dans la consolidation soient prcisment dfinis (prise
en compte de lensemble des budgets annexes de mme SIREN ou seulement des
budgets retraant des activits relevant de services publics administratifs ? prise en
compte des budgets relevant du secteur social et mdico-social ? prise en compte des
budgets annexes ayant la personnalit juridique ?) ;

que les comptes retraant les flux croiss soient recenss et exclus du total ;

pour ce faire, que les retraitements prvus ce stade en nomenclature M14 et en M4


soient transposs dans les diffrentes nomenclatures utilises pour les budgets
annexes pris en compte ; le cas chant, ces nomenclatures doivent tre adaptes pour
ouvrir les comptes ncessaires ces retraitements.
Lapplication AEFF devrait alors tre dveloppe pour produire de nouvelles donnes.

3.2.3. Lagrgation, au niveau national, des donnes comptables et financires


consolides produites pour chaque collectivit ncessite la mise au point de
nouveaux outils
Lapplication AEFF de la DGFiP ne permet pas de procder lagrgation, lchelle nationale,
des donnes comptables et financires consolides produites pour chaque collectivit.
Lagrgation au niveau national de telles donnes se fait aujourdhui au cas par cas, de faon
manuelle, par la DGFiP, partir des balances comptables centralises dans la base CCI, ce qui,
statistiquement, prte erreurs dans la formulation des requtes ou le traitement des
donnes.
Dune faon gnrale, la DGFiP ne produit aucun traitement statistique systmatique des
donnes collectes sur les budgets annexes par le biais du systme dinformation comptable
Hlios (comptes de gestion), de la base CCI (balances comptables) ou de lapplication CCL
(donnes rfrentielles). Lapplication CCL ne produit pas de donnes globales annuelles.
Disposer de donnes fiables sur les budgets annexes lchelle nationale implique
ncessairement dautomatiser les requtes, afin de rduire les sources derreurs, et denrichir
les applications informatiques pour permettre lextraction de donnes annuelles agrges. De
tels investissements, tant en matrise douvrage quen matrise duvre, devraient tre
prvus dans le plan de charge prvisionnel de la DGFiP.

3.3. La prise en compte des seuls budgets annexes demeure toutefois


insuffisante pour mener une vritable analyse des risques financiers
locaux

- 19 -

Annexe II

20

Outre leurs relectures des analyses financires menes par les comptables, les ples
nationaux de soutien au rseau de la DGFiP proposent aux collectivits, leur demande et
dans le cadre dune convention de service comptable et financier, un service dassistance
lanalyse des risques, qui va largement au-del des possibilits des applications danalyse
financire disposition des comptables (Safran et dAnafi) 20. Le primtre de lanalyse porte
sur lensemble des partenaires publics ou privs qui participent la mise en uvre des
comptences de la collectivit et avec lesquels celle-ci a contract, de faon directe ou
indirecte, un engagement de type financier, juridique, patrimonial, conventionnel ou autre.

Lanalyse repose sur les indications dun guide danalyse et de regroupement des risques,
rdig en 2004 par un groupe de travail associant la DGFiP et des reprsentants des
collectivits et mis jour depuis lors. Ce guide se compose dune mthodologie et dune srie
doutils qui peuvent sappliquer aux contextes locaux. Le ple conseille la collectivit dans la
constitution dune quipe projet ddie (mthodologie, outils, etc.), puis tout au long du
travail danalyse. Cette analyse sexerce par cercles concentriques partir du noyau constitu
par le budget principal, auquel sajoutent les budgets annexes, puis les satellites de la
collectivit concerne, puis les engagements hors bilan et comptes de classe 8.

Dans la pratique, le recours ces analyses demeure rare, malgr son inscription dans les
conventions de services passes avec les collectivits 21

La prise en compte des risques externaliss par les collectivits dans des rgies
personnalit morale, des socits dconomie mixte ou des tablissements publics caractre
conomique et commercial a nanmoins des consquences financires pour les collectivits,
puisquelles sont rpercutes sur le montant des primes de risque appliques par les
institutions financires aux collectivits territoriales.

20

La DGFIP ne dispose des donnes comptables que des collectivits et organismes locaux comptabilit
publique.

21

Daprs les donnes fournies par Mme Batrice Blans, chef du ple de Montpellier, aucune analyse de ce type
na t mene en 2015 ; une prestation tait en cours la date de la mission (fvrier 2016). Le rapport
dactivit 2014 du ple indique que 18 analyses de ce type ont t menes depuis 2005, date de la cration de
loffre. Mme Batrice Blans suggre dtablir un lien entre le faible recours ce service, pourtant gratuit et haute
valeur ajoute, avec le dveloppement des services de contrle de gestion dans les collectivits.

- 20 -

ANNEXE III

La prise en compte des budgets annexes


dans la matrise de la dpense publique
locale

SOMMAIRE

1.

2.

LA DEFINITION DE LOBJECTIF DEVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES


LOCALES ................................................................................................................................................ 1
1.1. Lobjectif dvolution des dpenses publiques locales exprim en comptabilit
gnrale complte lobjectif dvolution du sous-secteur administrations
publiques locales en comptabilit nationale .............................................................................. 1
1.2. La possibilit de consolider les comptes des administrations locales permettrait
de reconsidrer le primtre des administrations et des budgets concerns par
lobjectif dvolution de la dpense publique locale ................................................................... 2

LES MODALITES DE REPARTITION DU MONTANT GLOBAL DE LA


CONTRIBUTION AU REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES DU BLOC
COMMUNAL .......................................................................................................................................... 3
2.1. La contribution au redressement des finances publiques du bloc communal est
actuellement rpartie entre les collectivits au prorata des recettes et des
dpenses relles de fonctionnement de leur seul budget principal..................................... 3
2.2. Lassiette de la CRFP a fait lobjet de dbats .................................................................................. 9
2.3. Le mode de rpartition actuel de la contribution pourrait crer une incitation
ouvrir des budgets annexes ............................................................................................................... 10
2.4. La prise en compte de lensemble des budgets annexes dans lassiette de
rpartition de la contribution a un impact trs contrast sur les montants dus,
indpendamment de la population ; il est important pour les EPCI et peut tre
considrable pour certaines collectivits, tant des communes que des
groupements ............................................................................................................................................ 11
2.4.1. La prise en compte des budgets annexes dans la ventilation de la
contribution du bloc communal permet, rgles inchanges, de maintenir
la clef de rpartition actuelle 70/30 entre les communes et les
groupements ..................................................................................................................................... 11
2.4.2. La prise en compte des budgets annexes dans lassiette de rpartition de la
contribution entre collectivits du bloc communal, techniquement
possible, supprimerait de fait lincitation crer de nouveaux budgets
annexes ................................................................................................................................................ 12
2.4.3. La prise en compte de lensemble des budgets annexes aurait un effet
important sur la contribution des EPCI fiscalit propre, tant en raison de
leffet taux que de leffet assiette ............................................................................................. 13
2.4.4. La prise en compte de lensemble des budgets annexes a un impact de
moins grande ampleur sur les communes, mais il avantage, la moyenne,
les grandes communes et atteint des proportions significatives pour 4 %
des collectivits ................................................................................................................................ 17
2.5. La prise en compte des seuls services publics caractre administratif pose des
difficults difficilement surmontables court terme ; limpact sur les montants
de CRFP reste dampleur relativement limite pour la majorit des collectivits,
en particulier pour les communes, mais il est significatif, voire considrable
pour certaines collectivits, notamment des EPCI ................................................................... 21
2.5.1. La prise en compte des seuls budgets annexes des services publics
caractre administratif ncessite minima une clarification de la notion
et une rpartition plus rigoureuse des nomenclatures M4 et M14 ......................... 21

2.5.2.
2.5.3.

Limpact sur la contribution des groupements est de 30 % ou plus la


hausse ou la baisse pour 15 % des groupements et peut atteindre des
proportions et des montants considrables pour certaines collectivits.............. 21
Limpact sur les communes est relativement limit pour plus de 90 % des
communes, mais atteint des proportions importantes pour certaines
dentre elles........................................................................................................................................ 22

Annexe III

1. La dfinition de lobjectif dvolution des dpenses publiques locales


1.1. Lobjectif dvolution des dpenses publiques locales exprim en
comptabilit gnrale complte lobjectif dvolution du sous-secteur
administrations publiques locales en comptabilit nationale
Dans le cadre de la contribution des collectivits territoriales au redressement des finances
publiques, la loi de programmation des finances publiques locales 2014-2019, dans son
article 11, institue un objectif dvolution de la dpense publique locale (ODEDEL). Cet
objectif est exprim en pourcentage dvolution annuelle et primtre constant. La dpense
publique locale, exprime en valeur, est dfinie en comptabilit gnrale 1 comme la somme
des dpenses relles des sections de fonctionnement et d'investissement, nettes des
amortissements d'emprunts (voir Tableau 1). Les hypothses retenues pour le calcul de
lODEDEL doivent faire lobjet dune prsentation du gouvernement aux commissions
charges des finances des deux assembles parlementaires. Lobjectif lui-mme est fix aprs
accord du comit des finances locales, charg den suivre lvolution infra-annuelle. Il est
prvu en outre que cet objectif soit dclin en 2016 par catgories de collectivits locales,
aprs concertation avec le comit des finances locales.
Tableau 1 : Taux d'volution de la dpense locale en valeur, exprim en comptabilit gnrale
(en %)

Objectif d'volution de la dpense publique locale


- dont volution de la dpense de fonctionnement

Source : Loi de programmation des finances publiques 2014-2019, article 11.

2014 2015 2016 2017


1,2
0,5
1,9
2,0
2,8
2,0
2,2
1,9

La fixation de cet objectif, qui reprend une proposition du rapport Lambert-Malvy


davril 2014 2 et rpond une recommandation de la Cour des comptes dans son rapport
de 2014 sur la situation et les perspectives des finances publiques, doit contribuer au respect
des engagements europens de la France. Il est mettre en regard des objectifs dvolution
de la dpense publique en comptabilit nationale, dclins par sous-secteurs des
administrations publiques, fixs pour la mme priode dans larticle 7 de la loi de
programmation des finances publiques (voir Tableau 2).
Tableau 2 : Taux de croissance des dpenses publiques en valeur, hors crdits dimpts (en %)

Ensemble des administrations publiques, hors crdits d'impt


Administrations publiques centrales
Administrations publiques locales
Administrations de scurit sociale
Ensemble des administrations publiques, y compris crdits d'impt
Administrations publiques centrales
Source : Loi de programmation des finances publiques 2014-2019, article 7.

2014 2015 2016 2017


1,4
1,1
1,9
1,9
0,4
0,1
0,7
0,4
1,2
0,5
1,9
2,0
2,3
0,8
2,1
2,3
2,2
1,5
2,0
2,0
2,5
1,2
1,0
0,8

Les comptes locaux sont prsents sous deux formats : en comptabilit nationale et en comptabilit gnrale (ou
comptabilit publique), qui se distinguent par le primtre des entits retenues et leurs rgles de comptabilisation
(voir infra et lannexe II du prsent rapport).

Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance et lengagement de chacun, M. Alain Lambert et
M. Martin Malvy, avril 2014, proposition 48.

-1-

Annexe III

En comptabilit nationale, les collectivits locales appartiennent au sous-secteur


administrations publiques locales (APUL). Les comptes des APUL diffrent des comptes
obtenus en comptabilit publique (comptes de gestion et comptes administratifs), en raison
de conventions diffrentes :

le champ des administrations publiques locales en comptabilit nationale est


plus large que celui des collectivits locales : il comprend les collectivits locales
elles-mmes (communes, dpartements et rgions, groupements de communes
fiscalit propre, syndicats de communes et syndicats mixtes) et les organismes divers
dadministration locale, dont certains tablissements publics nationaux comme les
agences de leau et les organismes consulaires, ainsi que les associations culturelles
locales, finances majoritairement par les collectivits. Il inclut les budgets annexes.
En revanche, certains tablissements caractre industriel et commercial et les rgies
disposant de lautonomie morale sont exclus lorsque leur production est cde des
prix conomiquement significatifs , cest--dire couvrant plus de 50 % des cots de
production : les organismes concerns sont intgrs au secteur institutionnel des
socits non financires ;
les doubles comptes, qui retracent les flux croiss entre les collectivits et organismes
pris en compte dans le primtre, sont neutraliss (ce qui nest pas le cas en
comptabilit publique). Toutefois, la neutralisation de ces flux rsulte non pas dun
travail de consolidation comptable, mais de retraitements statistiques des flux entre
sous-secteurs des administrations publiques 3 ;
les mouvements financiers (emprunts, remboursements de dettes, etc.) ne sont pas
retracs 4.

Pour le calcul de lODEDEL, en revanche, le primtre considr nest pas prcis dans la loi.
Il nest en particulier pas prcis si les budgets annexes des collectivits et les budgets des
syndicats sont inclus dans ce primtre. En pratique, ces budgets sont exclus (cf. infra).

1.2. La possibilit de consolider les comptes des administrations locales


permettrait de reconsidrer le primtre des administrations et des
budgets concerns par lobjectif dvolution de la dpense publique locale

Dans son rapport annuel sur les finances locales 2015, la Cour des comptes a valu le
respect de lODEDEL fix pour 2014 en se fondant sur les donnes de la comptabilit
nationale. Sur la base de ces donnes, la Cour a montr que lobjectif a t atteint, y compris
quand on inclut les budgets annexes et les dpenses des syndicats dans le primtre. Elle
appelle leur prise en compte dans le calcul de lODEDEL, ou tout le moins une
clarification du primtre.

Dans sa rponse ce rapport, le Premier ministre a mis des rserves sur la prise en compte
des budgets annexes et des syndicats dans lODEDEL au regard des difficults techniques
lies la consolidation comptable des diffrents comptes. La possibilit technique de
consolider les comptes au niveau local permettrait de reconsidrer le primtre de la
dpense concern par lobjectif en concertation avec le comit des finances locales et les
associations dlus.

Concrtement sont considrs les flux verss une autre collectivit et les flux reus en provenance dune autre
collectivit. Lcart entre les deux masses financires fait lobjet de corrections de type statistique en fonction de
linterprtation qui est donne cet cart (notamment les diffrences de champ : les collectivits recevant par
exemple de nombreux flux de ltat et non linverse) pour obtenir une estimation des flux croiss.
4

Voir Note mthodologique. Systme franais de comptabilit nationale. Mise jour base 2005. Les
administrations publiques dans les comptes nationaux , INSEE, mai 2012.

-2-

Annexe III

2. Les modalits de rpartition du montant global de la contribution au


redressement des finances publiques du bloc communal
Les modalits actuelles de rpartition du montant global de la contribution au redressement
des finances publiques du bloc communal ne prennent pas en compte les budgets annexes, ni
pour la dfinition des montants de contribution par niveau de collectivit, ni pour la
rpartition de ces montants entre les collectivits de mme niveau.

2.1. La contribution au redressement des finances publiques du bloc


communal est actuellement rpartie entre les collectivits au prorata des
recettes et des dpenses relles de fonctionnement de leur seul budget
principal
Depuis la loi de finances pour 2014, la dotation globale de fonctionnement (DGF) verse par
ltat aux collectivits territoriales est minore dune contribution au redressement des
finances publiques (CRFP). Le principe de cette contribution a t adopt pour 2014 et 2015
lors de la conclusion du pacte de confiance et de responsabilit entre ltat et les collectivits
locales le 16 juillet 2013. Elle a ensuite t programme jusquen 2017 dans le budget
triennal 2015-2017, conformment la trajectoire dfinie dans le programme de stabilit
2014-2017 5 : celui-ci prvoit en effet un programme dconomie de 50 Md sur la priode en
associant tous les sous-secteurs des administrations publiques. La participation des
collectivits territoriales au redressement des comptes publics hauteur de 11 Md est
proportionnelle leur poids relatif dans la dpense publique totale au moment o le
programme a t adopt.
Conformment au pacte de 2013, les dotations de ltat aux collectivits ont t rduites de
1,5 Md en 2014 6. Ce montant a t lev 3,67 Md pour 2015 et pour 2016 en loi de
finances.

Pour ventiler cette baisse entre les diffrents niveaux de collectivits, il a t dcid,
aprs concertation avec le comit des finances locales, de procder au prorata du montant
des recettes totales (fonctionnement et investissement) des budgets principaux des
trois strates de collectivits. Elle a donc t fixe au niveau national comme suit :

pour le bloc communal, 840 M en 2014, puis 2 071 Md en 2015 et en 2016


(56,4 % de leffort demand aux collectivits) ;

pour les dpartements, 476 M en 2014, puis 1 148 M en 2015 et en 2016 (31,4 %
de leffort demand aux collectivits) ;

pour les rgions, 184 M en 2014, puis 451 M en 2015 et en 2016 (12,2 % de leffort
demand aux collectivits).
Au sein du bloc communal, il a t dcid de rpartir la baisse entre communes et
tablissements publics de coopration intercommunale au prorata des recettes relles de
fonctionnement de leurs budgets principaux 7, soit

pour les communes : 588 M en 2014, puis 1 450 M en 2015 et en 2016 ;

pour les groupements : 252 M en 2014, puis 621 M en 2015 et en 2016.

5 Le programme de stabilit 2014-2017 a t prsent au parlement le 29 avril 2014 et transmis la Commission


europenne le 7 mai 2014.
6 Cet effort reprsente
7

0,7 % des recettes totales hors emprunts des collectivits en 2012, savoir 209 Md.

Les recettes relles de fonctionnement sont minores des attnuations de produit et du montant des mises
disposition de personnel factures dans le cadre de mutualisation de services entre communes et EPCI et des
recettes exceptionnelles, voir la note dinformation de la DGCL aux prfets du 31 janvier 2015 relative aux
principales dispositions concernant les collectivits locales LFI pour 2015 et LFR pour 2014.

-3-

Annexe III

Enfin, au sein de chaque chelon de collectivit, le dispositif prvoit que le montant global
de la contribution est rparti entre les collectivits comme suit :

pour les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale, le


montant est rparti au prorata des recettes relles de fonctionnement de leur
budget principal telles que constates au 1er janvier dans les comptes de lanne N2 8 (voir les encadrs ci-dessous) ;
pour les dpartements, le montant global de la CRFP est rparti en fonction dun
indice synthtique prenant en compte le revenu et le taux de taxe foncire sur les
proprits bties 9 ;
pour les rgions, le montant global de la CRFP est divis en deux enveloppes : la
contribution des rgions des mtropoles et de la collectivit territoriale de Corse, dune
part, et la contribution des rgions doutre-mer, dautre part. Le montant global de
chacune des enveloppes est rparti entre les rgions concernes au prorata des
recettes totales de leur budget principal, qui sentendent comme la somme des
produits rels de fonctionnement et des produits rels d'investissement, telles que
constates au 1er janvier dans les comptes de lanne N-2 10.

Pour les collectivits du bloc communal, la contribution au redressement des finances


publiques pour 2015 a eu la traduction financire suivante 11 :

la somme totale des recettes de fonctionnement des budgets principaux des communes
en 2013, compte tenu des retraitements convenus (voir les encadrs infra), tait de
78 771 635 111 : la contribution de 1 450 M sest donc traduite en 2015 par un
prlvement correspondant 1,84 % des recettes relles de fonctionnement de chaque
commune, opr sur la dotation forfaitaire 12 ;
le montant total des recettes relles de fonctionnement des budgets principaux des
groupements fiscalit propre de 2013, compte tenu des retraitements convenus (voir
les encadrs infra), sest lev 24 785 664 244 . La minoration sest traduite en 2015
par un prlvement correspondant 2,51 % des recettes relles de fonctionnement de
chaque groupement fiscalit propre, opr sur la dotation forfaitaire.

Lensemble de ces calculs a t ralis sur les seuls budgets principaux des
collectivits.
Deux lments semblent avoir justifi ce choix :

labsence de donnes fiables lchelle nationale, lie la difficult de consolider les


budgets principaux et annexes ;
la logique voulant que les recettes des budgets annexes ne reprsentent pas le potentiel
fiscal par habitant, car il sagit soit de contributions des usagers, soit du produit de
taxes affectes au financement de dpenses dtachables .

Voir larticle L. 2334-7-3 du code gnral des collectivits territoriales.

9 Voir larticle L. 3334-3 du code gnral des collectivits territoriales.


10

Voir larticle L. 4332-7 du code gnral des collectivits territoriales. La dotation forfaitaire des rgions a t
minore de 451 M en 2015, dont 8 639 146 pour les rgions doutre-mer et 442 360 854 pour les rgions
mtropolitaines et la collectivit territoriale de Corse.
11 Source : direction gnrale des collectivits locales, sous-direction des finances locales et de laction
conomique, bureau des concours financiers de ltat, Note dinformation du 7 mai 2015 relative la dotation
forfaitaire des communes de la dotation globale de fonctionnement pour lexercice 2015 et Note dinformation
du 13 mai 2015 relative la dotation dintercommunalit des tablissements publics de coopration
intercommunale fiscalit propre pour lexercice 2015 .

12 Le taux correspond au rapport entre le montant total des recettes relles de fonctionnement et le montant total
de la contribution rpartir.

-4-

Annexe III

Encadr 1 : Champ et dfinition de la CRFP des communes, daprs larticle L. 2334-7-3 du code
gnral des collectivits territoriales
Les communes de mtropole et doutre-mer ( lexception de celles du dpartement de Mayotte)
contribuent au redressement des finances publiques hauteur de 1 450 M en 2015 et en 2016.
La contribution est rpartie entre les communes au prorata des recettes relles de fonctionnement
de leur budget principal, minores des attnuations de produits, des recettes exceptionnelles et
du produit des mises disposition de personnel factures dans le cadre de mutualisation de
service entre ltablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre et ses
communes membres, telles que constates au 1er janvier 2015 dans les comptes de gestion affrents
lanne 2013.
Source : Code gnral des collectivits territoriales. Direction gnrale des collectivits locales, sous-direction des
finances locales et de laction conomique, bureau des concours financiers de ltat, Note dinformation du
7 mai 2015 relative la dotation forfaitaire des communes de la dotation globale de fonctionnement pour
lexercice 2015 .

-5-

Annexe III

Encadr 2 : Calcul des recettes relles de fonctionnement de 2013 prises en compte pour la
ventilation par commune de la contribution au redressement des finances publiques en 2015
Recettes relles de fonctionnement 2013 pour minoration
=

produits comptabiliss dans les comptes de classe 7 (somme des produits des comptes de classe 7)

+ attnuations de charges de classe 6 (regroupement des comptes 609, 619, 629, 6419, 6459, 6479,
6032 en recettes et 6037 en recettes)

- attnuations de produits (regroupement des comptes 701249, 70389, 70619, 7068129, 739,
7419,748729 et 7489).
- mises disposition de personnel factures (compte 7084) 13
- reprises sur amortissement et provisions (compte 78)

- produits des cessions dimmobilisations (compte 775)

- diffrences de ralisations ngatives reprises au compte de rsultat (compte 776)

- quotes-parts des subventions dinvestissement transfres aux comptes de rsultat (compte 777)
- transferts de charge (compte 79)
- travaux en rgie (compte 72)

- variations de stock (compte 713))

- produits exceptionnels sur oprations de gestion (compte 771)

- mandats annuls ou atteints par la dchance quadriennale (compte 773)


- subventions exceptionnelles (compte 774)

- autres produits exceptionnels (compte 778)

Source : Direction gnrale des collectivits locales, sous-direction des finances locales et de laction conomique,
bureau des concours financiers de ltat, Note dinformation du 7 mai 2015 relative la dotation forfaitaire des
communes de la dotation globale de fonctionnement pour lexercice 2015 .

13

Daprs le plan de compte de la nomenclature M14, le compte 7084 ne permet pas de saisir dans le dtail les
flux destins aux budgets annexes ; il retrace en effet les mises disposition de personnel factures : 1. aux
budgets annexes, rgies municipales, CCAS et caisse des coles ; 2. aux communes membres du groupement
fiscalit propre ; 3. au groupement fiscalit propre de rattachement ; 4. aux autres organismes.

-6-

Annexe III
Encadr 3 : Champ et dfinition de la CRFP des tablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI) fiscalit propre, daprs larticle L 52211-28 du code gnral des
collectivits territoriales.

Le montant de la dotation dintercommunalit des EPCI fiscalit propre de mtropole et des


dpartements doutre-mer est minor de 252 M compter de 2014 et de 621 M compter de 2015
au titre de leur contribution au redressement des finances publiques.
La minoration est rpartie entre les EPCI fiscalit propre au prorata des recettes relles de
fonctionnement de leur budget principal, minores, comme pour celles des communes, des
attnuations de produits, des recettes exceptionnelles et du produit des mises disposition de
personnel factures dans le cadre de la mutualisation de services entre lEPCI fiscalit propre
et ses communes membres, telles que constates au 1er janvier dans les comptes de gestion
disponibles (anne N-2, voir encadr 4).
Source : Code gnral des collectivits territoriales. Direction gnrale des collectivits locales, sous-direction des
finances locales et de laction conomique, bureau des concours financiers de ltat, Note dinformation du
13 mai 2015 relative la dotation dintercommunalit des tablissements publics de coopration intercommunale
fiscalit propre pour lexercice 2015 .

-7-

Annexe III

Encadr 4 : Calcul des recettes relles de fonctionnement prises en compte pour la ventilation
par EPCI de la contribution au redressement des finances publiques en 2015
Recettes relles de fonctionnement 2013 pour minoration
=

produits comptabiliss dans les comptes de classe 7 (somme des produits des comptes de classe 7)

+ attnuations de charges de classe 6 (regroupement des comptes 609, 619, 629, 6419, 6459, 6479,
6032 en recettes et 6037 en recettes)

- attnuations de produits (regroupement des comptes 701249, 70389, 70619, 7068129, 739,
7419,748729 et 7489).
- mises disposition de personnel factures (compte 7084)
- reprises sur amortissement et provisions (compte 78)

- produits des cessions dimmobilisations (compte 775)

- diffrences de ralisations ngatives reprises au compte de rsultat (compte 776)

- quotes-parts des subventions dinvestissement transfres aux comptes de rsultat (compte 777)
- transferts de charge (compte 79)
- travaux en rgie (compte 72)

- variations de stock (compte 713))

- produits exceptionnels sur oprations de gestion (compte 771)

- mandats annuls ou atteints par la dchance quadriennale (compte 773)


- subventions exceptionnelles (compte 774)

- autres produits exceptionnels (compte 778)

Source : Direction gnrale des collectivits locales, sous-direction des finances locales et de laction conomique,
bureau des concours financiers de ltat, Note dinformation du 13 mai 2015 relative la dotation
dintercommunalit des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre pour
lexercice 2015 .

-8-

Annexe III

2.2. Lassiette de la CRFP a fait lobjet de dbats


Lors de la discussion lAssemble nationale du projet de loi de finances pour 2016, un
amendement a t dpos par les dputs Olivier Dussopt, prsident de lassociation des
petites villes de France, Pascale Crozon, Yves Goasdou, Estelle Grelier et Maud Olivier aux
fins de modification de son article 58 (mission Relations avec les collectivits
territoriales ). Cet amendement, adopt en premire lecture lAssemble nationale le
9 novembre 2015, visait inclure dans le calcul de la CRFP des communes les recettes relles
de fonctionnement des budgets annexes relatifs aux services public caractre administratif.
Il sappuyait sur des chiffres fournis par la direction gnrale des collectivits locales et les
analyses de la Cour des comptes, selon lesquels leffort demand aux communes ntait pas
uniforme, au dtriment des communes et EPCI de taille intermdiaire (10 000 20 000
habitants), qui supporteraient le deuxime niveau de contribution le plus important avec
3,18 % de leurs recettes relles de fonctionnement, aprs Paris (3,43 %) mais bien au-dessus
de la moyenne communale (1,92 %). En outre, les dputs signataires soulignaient que les
communes comprises entre 10 000 et 50 000 habitants enregistraient la plus forte baisse de
DGF (-4,7 %) contre 3,3 % pour les communes de moins de 3 500 habitants et
3,7 % pour celles de plus de 100 000 habitants. Ils expliquent ces carts par le fait que les
collectivits de taille intermdiaire compteraient moins de budgets annexes que les autres, ce
qui augmenterait mcaniquement leur part dans la contribution. Par cet amendement, les
dputs souhaitaient remdier ces diffrences et limiter les possibilits doptimisation
financire permises par la cration de budgets annexes visant rduire dautant les recettes
relles de fonctionnement enregistres sur le budget principal. Les calculs effectus par la
mission sur les donnes 2014 montrent en ralit que le nombre moyen de budgets annexes
crot avec la taille de la commune (les communes entre 500 3 000 habitants comptent en
moyenne 1,25 budget annexe tandis que les communes de plus de 10 000 habitants en
comptent 2,3) mais il apparat que plus la commune est petite, plus les recettes de ses
budgets annexes sont leves par rapport son budget principal.
Le choix fait par les auteurs de lamendement dexclure du primtre les budgets annexes
relatifs aux services publics caractre industriel et commercial avait pour objectif de ne pas
interfrer dans les choix de gestion des collectivits : leur intgration dans le primtre de
calcul de la contribution reviendrait en effet avantager lexternalisation du service (les flux
financiers correspondants ne font pas lobjet dun budget annexe) au dtriment de la rgie,
dont lactivit est retrace dans un budget annexe.
Daprs la direction du budget et la direction gnrale des collectivits locales, bien que le
caractre facultatif de la plupart des budgets annexes de services publics caractre
administratif pose la question de lingale contribution des communes (en comparant un
instant donn deux communes comparables, lune ayant fait le choix de constituer des
budgets annexes facultatifs, lautre non), lintgration des budgets annexes dans lassiette de
la CRFP ntait pas envisageable, en raison notamment :

de lincapacit des services produire des donnes consolides servant de base au


calcul des dotations dans les dlais de notification de la DGF ;
des difficults estimer, dans les mmes dlais, les effets redistributifs entre
communes induits par un changement de primtre de lassiette de la CRFP, par
manque de donnes nationales consolides.

Suite la dcision de surseoir la rforme de la DGF, larticle 58 a t rtabli dans sa version


initiale en deuxime lecture lAssemble nationale, sans dbats sur les diffrents points
ayant fait lobjet damendements.

-9-

Annexe III

10

2.3. Le mode de rpartition actuel de la contribution pourrait crer une


incitation ouvrir des budgets annexes
La rpartition actuelle de lassiette de la contribution des collectivits du bloc communal au
redressement des finances publiques, au prorata des recettes relles de fonctionnement des
seuls budgets principaux, et par consquent sans les budgets annexes, minore cette assiette
globale denviron 5 % pour les communes et de 30 % pour les EPCI fiscalit propre (sur la
base des comptes de gestion 2014 et sans tenir compte des retraitements convenus sur les
recettes relles de fonctionnement prises en compte).

Ce mode de rpartition a deux effets indsirables, identifis pendant les dbats


parlementaires :

elle avantage de fait les collectivits qui ont cr davantage de budgets annexes ou
plutt les collectivits dont les budgets annexes mme peu nombreux portent des
montants levs de recettes relles de fonctionnement par rapport leurs budgets
principaux ;
elle peut constituer une incitation aux collectivits crer des budgets annexes.

Lors des dbats parlementaires, les communes forestires, notamment, ont alert le
gouvernement sur ces effets, dans la mesure o lexploitation commerciale de leur domaine
forestier peut tre enregistre soit au budget principal soit dans un budget annexe : celles qui
nont pas isol leur activit forestire dans un budget annexe doivent sacquitter dun
montant de contribution plus lev que celles dont une partie des recettes lies cette
activit est enregistre sur un budget annexe.
Le mode de calcul actuel de la contribution constitue donc une incitation :

se mettre en conformit avec les textes dans le cas o une collectivit prend en charge
un service public caractre industriel et commercial dans son budget principal ;
isoler dans des budgets annexes les oprations relatives des services publics
caractre administratif grs en rgie ;
dfaut des deux premiers points, confier la gestion des services correspondants un
tiers, soit en les transfrant une autre collectivit (de prfrence non soumise la
contribution, comme un syndicat), soit en crant cet effet des structures satellites
(socits publiques locales ou socits dconomie mixte), soit en optant pour un
march public.

Il ne sagit l que de possibilits thoriques. En effet, les donnes collectes par la mission
ne lui permettent pas de documenter le premier point, ni le troisime. Par ailleurs, aucun
mouvement significatif de cration de budgets annexes facultatifs na t enregistr dans la
base de donnes rfrentielles sur les budgets annexes gre par la direction gnrale des
finances publiques 14.

Il est difficile dvaluer la part des collectivits qui pourraient constituer un budget annexe, le
montant des recettes relles de fonctionnement concern et, a fortiori, son impact sur le
montant total des recettes relles de fonctionnement prises en compte pour la rpartition du
montant global de la contribution, lequel dtermine son tour le taux appliqu aux recettes
relles de fonctionnement de chaque commune. Nanmoins, toutes les collectivits ont cette
possibilit, pour peu quelles aient un service public dont lactivit est enregistre sur le
budget principal. La grande diversit des pratiques en la matire, mise en vidence par la
mission, suggre que de nombreuses collectivits pourraient encore y avoir recours.

14 Sur les donnes disponibles, voir lannexe I et, sur la base CCL, voir lannexe II de ce rapport.

- 10 -

11

Annexe III

Lintrt crer un budget annexe est dautant plus grand que les recettes relles de
fonctionnement portes par le budget annexe sont leves. Pour les communes, ce peut tre
le cas en particulier pour les activits culturelles, les remontes mcaniques, lexploitation
des parcs de stationnement, la collecte et le traitement des ordures mnagres, ainsi que les
cantines administratives (activits pour lesquelles les budgets annexes facultatifs existants
portent des montants moyens de recettes relles de fonctionnement suprieurs 400 k, soit
les plus levs en 2014).

En ce qui concerne les groupements fiscalit propre, lun des enjeux principaux rside dans
la cration systmatique de budgets annexes relatifs aux services de collecte et de traitement
des ordures mnagres financs par la taxe denlvement des ordures mnagres (TEOM).
Ces services sont qualifis alors de services publics administratifs, lesquels nemportent pas
lobligation de cration dun budget annexe. Ils reprsentent dimportants montants
financiers : en 2014, les budgets annexes relatifs ces services suivant la nomenclature M14
reprsentaient 35 % des budgets annexes facultatifs des groupements fiscalit propre en
nombre, mais 71 % de leurs recettes de fonctionnement. Daprs la base BANATIC de la
direction gnrale des collectivits territoriales, 809 groupements fiscalit propre ont
recours la taxe pour financer ces services ; en 2014, seuls 251 budgets annexes retraant
ces activits et suivant la nomenclature M14 ont t rpertoris par la DGFiP, portant
1,6 Md de recettes de fonctionnement 15. En passant outre les problmes de fiabilit des
bases de donnes relevs par lannexe I de ce rapport, en postulant un montant moyen
constant de recettes enregistres sur ces budgets, on peut estimer 3,5 Md le montant de
recettes de fonctionnement relatives aux activits de collecte et de retraitement des ordures
mnagres qui pourraient tre soustraites aux budgets principaux des EPCI fiscalit propre.
La soustraction de ce montant aux recettes relles de fonctionnement considres pour le
calcul de la CRFP des groupements fiscalit propre pour 2015 aurait eu un impact de quatre
diximes de points la hausse sur le taux appliqu aux recettes relles de fonctionnement
pour le calcul de la contribution (le taux serait pass de 2,51 % 2,92 %).

Les groupements ayant dj constitu de tels budgets annexes auraient vu leur contribution
augmenter au prorata de laugmentation du taux, tandis que les groupements crant leur
budget annexe auraient vu leur contribution diminuer proportion de la diminution
correspondante de lassiette sur laquelle ce taux tait appliqu.

2.4. La prise en compte de lensemble des budgets annexes dans lassiette de


rpartition de la contribution a un impact trs contrast sur les montants
dus, indpendamment de la population ; il est important pour les EPCI et
peut tre considrable pour certaines collectivits, tant des communes
que des groupements
2.4.1. La prise en compte des budgets annexes dans la ventilation de la contribution
du bloc communal permet, rgles inchanges, de maintenir la clef de
rpartition actuelle 70/30 entre les communes et les groupements

Comme expliqu en 2.1, la baisse de la dotation du bloc communal, fixe 840 M pour 2014,
puis 2 071 Md pour 2015 et pour 2016, a t rpartie entre les communes et les
tablissements de coopration intercommunale fiscalit propre au prorata des recettes
relles de fonctionnement de leur budget principal, telles que constates dans les comptes de
gestion de lanne 2012, soit 70 %pour les communes et 30 % pour les groupements
fiscalit propre. Ce calcul (sans retraitement des flux croiss) donne la rpartition suivante :
15 Voir annexe I, partie 4.2.1.

- 11 -

Annexe III

12

pour les communes : 588 M en 2014, puis 1 450 M en 2015 et en 2016 ;


pour les groupements : 252 M en 2014, puis 621 M en 2015 et en 2016.

Cette rpartition a ensuite t maintenue, malgr le renchrissement, en proportion, des


dpenses enregistres sur les budgets principaux des communes : sur les comptes de gestion
de 2014, les dpenses de fonctionnement des budgets principaux des communes
reprsentent en effet 76 % du montant des recettes relles de fonctionnement du bloc
communal.

Sur la base des mmes comptes 2014 (et sans les retraitements convenus des recettes relles
de fonctionnement), inclure les recettes relles de fonctionnement des budgets annexes
renchrit lassiette des communes de 4,6 Md (6%) et celle des groupements fiscalit
propre de 10,9 Md (42 %). Pour autant, sur un primtre incluant les budgets annexes, la
somme des recettes relles de fonctionnement des communes reprsente, en 2014, 70 % des
recettes relles de fonctionnement du bloc communal, soit un taux quivalent celui qui a t
tabli lorigine (voir tableau 3). Au final, rgles inchanges et taux constant, inclure les
budgets annexes dans le calcul permet de maintenir la rpartition actuelle de leffort entre les
communes et les EPCI.
Tableau 3 : Part des recettes relles de fonctionnement des communes dans lensemble des
recettes relles de fonctionnement sur un primtre incluant les budgets annexes
(comptes 2014)
Primtre
Budgets principaux
(en )
Budgets principaux
et budgets annexes
(en )

Communes
80 159 401 899
84 730 785 118

Groupements
25 837 109 116
36 707 449 054

Somme des budgets


du bloc communal
105 996 511 015
121 438 234 172

Source : Mission, sur la base des comptes de gestion 2014, fournis par la DGFiP.

Part des
communes
(en %)
76%
70%

2.4.2. La prise en compte des budgets annexes dans lassiette de rpartition de la


contribution entre collectivits du bloc communal, techniquement possible,
supprimerait de fait lincitation crer de nouveaux budgets annexes
Daprs la DGFiP 16, la mthodologie de calcul des recettes relles de fonctionnement du
budget principal prises en compte pour la ventilation par commune et par EPCI de la
contribution pourrait tre applique sans difficults techniques particulires au primtre
consolid comprenant le budget principal et les budgets annexes de la collectivit, sur la base
des balances comptables dfinitives. Lassiette de recettes relles de fonctionnement
pourraient tre calcule automatiquement par lapplication AEFF et les montants concerns
pourraient constituer lune des rubriques des fiches AEFF 17, tant pour les communes que
pour les EPCI fiscalit propre.

La prise en compte de lensemble consolid des recettes de fonctionnement des collectivits


du bloc communal, avec toutes les recettes enregistres sur les budgets annexes, quil sagisse
de services publics caractre industriel et commercial ou caractre administratif,
supprimerait de fait lincitation crer de nouveaux budgets annexes.

16 DGFiP, bureau CL2A, secteur valorisation et pilotage.


17 Sur ces fiches, voir lannexe II.

- 12 -

Annexe III

13

2.4.3. La prise en compte de lensemble des budgets annexes aurait un effet important
sur la contribution des EPCI fiscalit propre, tant en raison de leffet taux que
de leffet assiette
Encadr 5 : Mthodologie
La mission sest efforce dvaluer limpact sur les collectivits du bloc communal de la prise en
compte des budgets annexes dans lassiette de la CRFP. Pour lensemble des calculs correspondants, les
montants de dpenses et de recettes relles de fonctionnement sont issus des comptes de
gestion 2014. Ils nont pas t retraits comme dcrit dans les encadrs 1 4 ci-dessus. Limpact de la
prise en compte des budgets annexes dans lassiette de la CRFP est donc lgrement surestim.

2.4.3.1. Limpact sur le taux appliqu aux EPCI serait significatif


Sur la base des comptes de 2014, leffet sur le taux appliqu aux recettes relles des
groupements serait particulirement important (voir Tableau 4) : laugmentation de lassiette
de recettes relles de fonctionnement aurait un impact sur le taux de sept diximes de point
(le taux, calcul sur la base des comptes 2014, passerait de 2,40 % 1,69 %)
Tableau 4 : Impact sur le taux de la contribution au redressement des finances publiques
pour 2016 des EPCI fiscalit propre de la prise en compte des recettes relles de
fonctionnement de lensemble des budgets annexes (comptes 2014)
Primtre

Budget principal

Recettes relles de fonctionnement


Montant de CRFP rpartir
Taux de CRFP (en %)

25 837 109 116


621 000 000
2,40

Source : Mission, partir des donnes de la DGFiP.

Budget principal et
budgets annexes 18
36 707 449 054
621 000 000
1,69

2.4.3.2. Limpact moyen sur le montant de contribution atteint des proportions


significatives, tant la hausse qu la baisse, pour la majorit des catgories de
groupements
Les effets de la prise en compte des budgets annexes seraient variables en fonction des types
de groupements : les communauts de communes verraient, en moyenne, leur contribution
diminuer de 9 % ; les communauts dagglomration subiraient une trs lgre augmentation
de leur contribution (1 %) ; les communauts urbaines et les mtropoles verraient leur
contribution renchrir de 9 %, soit prs de 700 k.

18 Les flux croiss nont pas t

retraits dans ces calculs.

- 13 -

14

11 295 681 575


1,69
191 095 226
7 962 301

4 013 266 171


-

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFiP

- 14 -

10 870 339 938


-

38 283 717
-

36 707 449 054


1,69
621 000 000
288 569

266 212 812


1,69
4 503 668
1 125 917

14 329 063 487


1,69
242 412 607
1 143 456

10 816 491 181


1,69
182 988 500
95 705

2 461 390 401


4 357 399 648
-

Budgets principaux et
budgets annexes

Budgets principaux Budgets annexes

Communauts de communes (1912 budgets principaux)


Recettes relles de fonctionnement (en )
8 355 100 779
Taux de CRFP (en %)
2,40
Montant de CRFP appliqu ces groupements (en )
200 816 491
Montant de CRFP moyen/groupement (en )
105 030
Communauts dagglomration (212 budgets principaux)
Recettes relles de fonctionnement (en )
9 971 663 838
Taux de CRFP (en %)
2,40
Montant de CRFP appliqu ces groupements (en )
239 670 902
Montant de CRFP moyen/groupement (en )
1 130 523
Communauts urbaines et mtropoles (24 budgets principaux)
Recettes relles de fonctionnement (en )
7 282 415 404
Taux de CRFP(en %)
2,40
Montant de CRFP appliqu ces groupements (en )
175 034 287
Montant de CRFP moyen/groupement (en )
7 293 095
Syndicats dagglomration nouvelle (4 budgets principaux)
Recettes relles de fonctionnement (en )
227 929 095
Taux de CRFP(en %)
2,40
Montant de CRFP appliqu ces groupements (en )
5 478 321
Montant de CRFP moyen/groupement (en )
1 369 580
Total (2 152 budgets principaux)
Recettes relles de fonctionnement (en )
25 837 109 116
Taux de CRFP (en %)
2,40
Montant de CRFP appliqu ces groupements (en )
621 000 000
Montant de CRFP moyen/groupement (en )
288 569

Type de groupement

0
0

-974 653
-243 663

+16 060 939


+669 206

+2 741 705
+12 933

-17 827 991


-9 324

Diffrence

0
0

-17,79
-17,79

+ 9,18
+ 9,18

+ 1,14
+ 1,14

-8,88
-8,88

Diffrence
(%)

Tableau 5 : Impact sur le montant moyen de la contribution au redressement des finances publiques pour 2016 de la prise en compte des recettes relles
de fonctionnement de lensemble des budgets annexes pour chaque type de groupement (comptes 2014)

Annexe III

Annexe III

15

2.4.3.3. Limpact pour chaque groupement est trs dispers dans chaque catgorie et
atteint des valeurs considrables pour certaines collectivits
Les calculs raliss plus haut rendent compte dvolutions moyennes qui masquent une forte
dispersion dans chaque tranche en fonction du poids des budgets annexes, notamment en
raison de limportance de leffet taux. Lanalyse des donnes individuelles de lensemble des
groupements par catgorie (taux de CRFP avant et aprs prise en compte des budgets
annexes dans lassiette) montre que :
pour les communauts urbaines et mtropoles, la variation induite de CRFP va
de -20 % +92 % ; un tiers des collectivits sont gagnantes ou indiffrentes, deux tiers
sont perdantes ; les perdants et les gagnants sont alatoirement rpartis en fonction de
la population ;
pour les communauts dagglomration, la variation induite de CRFP va de -30 %
+108 % ; 61 % des communauts voient leur contribution diminuer ou rester stable,
39 % sont perdantes ; les perdants et les gagnants sont alatoirement rpartis en
fonction de la population ;
pour les communauts de communes, la variation induite de CRFP va de -206 %
+282 % ; 66 % des communauts voient leur contribution diminuer ou rester stable,
34 voient leur contribution augmenter ; les perdants et les gagnants sont alatoirement
rpartis en fonction de la population.

Le Tableau 6 rend compte du calcul pour un chantillon de groupements : pour chaque type
de groupement, ont t choisis au hasard un groupement avec des budgets annexes dont les
montants de recettes sont parmi les plus faibles et un groupement dont les budgets annexes
portent les montants de recettes parmi les plus importants. Ainsi :

si lon prend deux collectivits parmi les communauts urbaines et les mtropoles,
lune dont les budgets annexes portent un montant de recettes relles de
fonctionnement de 5,8 M (et le budget principal 42 M), lautre de 663 M (et le
budget principal de 439 M), la rforme de lassiette diminuerait la contribution de
la premire de 20 % (plus de 200 000 ), tandis quelle renchrirait la
contribution de lautre de plus de 75 % (de 10 18 M) ;

si lon considre deux communauts dagglomration, lune dont les budgets annexes
portent un montant de recettes relles de fonctionnement de 179 M (et le budget
principal de 98 M), lautre de 23 k (et le budget principal de 45 M), la rforme de
lassiette ferait doubler la contribution de la premire, (+ 2,3 M), et
diminuerait celle de la seconde hauteur de 30 % (- 322 k).

pour deux communauts de communes, lune dont les budgets annexes portent un
montant de recettes relles de fonctionnement de 32 M (et le budget principal de
18 M), lautre dont les budgets annexes portent un montant de recettes relles de
fonctionnement de 3 k (et le budget principal de 8 k), la premire voit sa
contribution doubler (+409 k), lautre a une contribution stable deux euros
prs autour de 185 .

- 15 -

Annexe III

16

Tableau 6 : Impact sur un chantillon de groupements fiscalit propre de la prise en compte


des budgets annexes dans lassiette de rpartition de la CRFP
RRF du budget
principal
CU/Mtropole 1
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Diffrence (en )
Diffrence (en %)
CU/Mtropole 2
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Diffrence
Diffrence (en %)
CA 1
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Diffrence
Diffrence (en %)
CA 2
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Diffrence (en %)
CC 1
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Diffrence
Diffrence (en %)
CC 2
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Diffrence
Diffrence (en %)

42 137 289
42 137 289
-

RRF des
budgets
annexes

RRF prendre
en compte

5 766 806
-

42 137 289
47 904 094
5 766 805
14

439 056 044


439 056 044
-

662 771 482


-

439 056 044


1 101 827 524
+662 771 480
+151

45 363 409
45 363 409
-

23 571
-

45 363 409
45 386 979
+23 571
+0

97 697 744
97 697 744
-

17 918 984
17 918 984
7 786
7 786
-

178 705 244


-

31 694 769
3 163
-

Source : Mission, partir des comptes de gestion 2014 fournis par la DGFiP.

Taux

CRFP

2,40
1,69
-

1 012 778
810 420
-202 358
-20

2,40
1,69

10 552 798
18 640 219
+8 087 421
+77

45 363 409
276 402 988
231 039 579
+509

2,40
1,69
-

2 348 184
4 676 061
+2 327 876
+99

17 918 984
49 613 753
31 694 769
177

2,40
1,69
-

430 686
839 343
+408 657
+95

7 786
10 947
3 162
41

2,40
1,69
-

2,40
1,69
-

1 090 318
767 836
-322 482
-30

187
185
-2
-1

Au total, pour lensemble des groupements, leffet sur le montant de CRFP va de -206 %
+282 % et, en montant, de -5 M +8 M :

68 % des groupements sont gagnants ou indiffrents la rforme, 32 % des


groupements voient leur contribution augmenter ;
250 groupements (12 %) voient leur contribution diminuer de plus de 30 % ;
295 groupements (14 %) voient leur contribution augmenter de plus de 30 %,
162 groupements (7,5 %) de plus de 50 %.

Limpact de la prise en compte de lensemble des budgets annexes dans lassiette de la


contribution peut donc tre tout fait considrable pour certains groupements, il est trs
contrast dune collectivit lautre, indpendamment de sa population.

- 16 -

Annexe III

17

2.4.4. La prise en compte de lensemble des budgets annexes a un impact de moins


grande ampleur sur les communes, mais il avantage, la moyenne, les grandes
communes et atteint des proportions significatives pour 4 % des collectivits
2.4.4.1. Limpact sur le taux des communes serait de moins grande ampleur que pour les
EPCI
Sur la base des comptes de 2014, le taux de CRFP appliqu aux communes passerait de
1,81 % 1,73 %.
Tableau 7 : Impact sur le taux de la contribution au redressement des finances publiques
pour 2016 des communes de la prise en compte des recettes relles de fonctionnement de
lensemble des budgets annexes (comptes 2014)
Primtre

Budget principal

Recettes relles de fonctionnement


Montant de CRFP
Taux de CRFP (en %)

Source : Mission, partir des donnes de la DGFiP.

80 159 401 899


1 450 000 000
1,81

Budget principal et
budgets annexes 19
84 036 008 674
1 450 000 000
1,73

2.4.4.2. Limpact moyen par catgorie de communes va croissant la hausse avec la


taille des communes jusqu 10 000 habitants, mais fait diminuer la
contribution des communes de plus de 10 000 habitants
Les recettes de fonctionnement enregistres sur les budgets annexes des communes de plus
de 10 000 habitants reprsentent 4 % des recettes de fonctionnement des budgets principaux
en 2014, contre 10 % pour les communes qui ont entre 500 et 3 000 habitants et 9 % pour les
communes de moins de 500 habitants. Les petites communes verraient donc leur part de la
contribution crotre proportionnellement davantage que les grandes communes, mais pour
des montants qui restent faibles en valeur absolue.

En effet, si lon value limpact, en 2016, de la prise en compte des recettes relles de
fonctionnement de lensemble des budgets annexes sur le montant moyen de la CRFP due par
les communes, , on obtient une variation la hausse qui va croissant avec la taille des
communes jusqu 10 000 habitants (de 121 2 600 , en montant moyen sur la strate).
En revanche, pour la tranche des communes de plus de 10 000 habitants, le montant
moyen de CRFP diminue de 6 512 , du fait de la prdominance de leffet de la diminution
du taux sur laugmentation de lassiette (voir Tableau 8). Parmi les communes bnficiaires
dune telle rforme figurent aussi les communes nayant aucun budget annexe, dont la
contribution baisserait au prorata de la diminution du taux appliqu aux recettes de
fonctionnement de leur budget principal : il sagit de 44 % des communes, pour lessentiel des
communes de moins de 500 habitants et des communes ayant transfr leurs comptences
des tablissements publics, ce qui vient relativiser limage donne par les chiffres cits plus
haut.

19 Les flux croiss nont pas t

retraits dans ces calculs.

- 17 -

Annexe III

18

Tableau 8 : Impact sur le montant moyen de la contribution au redressement des finances


publiques pour 2016 de la prise en compte des recettes relles de fonctionnement de
lensemble des budgets annexes pour chaque strate de communes (comptes 2014)
Budgets
principaux

Budgets
principaux et
budgets annexes

Budgets
annexes

Communes de moins de 500 habitants (19 650 budgets principaux)


Recettes relles de
3 495 555 737
299 410 243
fonctionnement (en )
1,81
Taux de CRFP (en %)
Montant de CRFP appliqu
63 230 959
cette tranche (en )
Montant de CRFP
3 218
0
moyen/commune (en )

Communes entre 500 et 3 000 habitants (13 490 budgets principaux)


Recettes relles de
12 734 096 358
1 312 474 956
fonctionnement (en )
1,81
Taux de CRFP (en %)
Montant de CRFP appliqu
230 346 526
cette tranche (en )
Montant de CRFP
17 075
0
moyen/commune

Diffrence

3 794 965 980

65 652 911

+2 421 953

1,73

+123

3 341

14 046 571 314


1,73

243 005 684


18 014

+12 659 158


+938

Communes entre 3 000 et 10 000 habitants (2 624 budgets principaux)


Recettes relles de
14 816 295 000
1 078 952 686
15 895 247 686
fonctionnement (en )
1,81
1,73
Taux de CRFP (en %)
Montant de CRFP appliqu
268 011 328
274 987 785
cette tranche (en )
Montant de CRFP
102 138
104 797
moyen/commune (en )

+6 976 457

1,73

Communes de plus de 10 000 habitants (998 budgets principaux)


Recettes relles de
49 103 020 672
1 894 964 811
fonctionnement (en )
1,81
Taux de CRFP (en %)
Montant de CRFP appliqu
888 222 445
cette tranche (en )
Montant de CRFP
890 002
moyen/commune (en )

+2 659

50 997 985 483

882 265 149

-5 957 296

884 033

-5 969

Total des communes (36 762 budgets principaux)


Recettes relles de
80 148 967 767
fonctionnement (en )
1,81
Taux de CRFP (en %)

4 570 986 400

84 719 954 167

1 450 000 000

39 443

Montant de CRFP
Montant de CRFP
moyen/commune (en )

1 450 000 000

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFiP.

- 18 -

1,73

39 443

19

Annexe III

2.4.4.3. Limpact sur les montants individuels de CRFP reste relativement limit pour la
majorit des communes, mais atteint des proportions importantes pour
certaines collectivits
L encore, les volutions moyennes dcrites ci-dessus masquent de fortes dispersions au
niveau de chaque collectivit. Au total, limpact de la prise en compte de lensemble des
budgets annexes dans lassiette de la CRFP des communes va de -209 % +501 % et, en
montant, de -343 k (-5 %pour la commune concerne) +427 k (+16 % pour la commune
concerne) :

63 % des communes voient leur contribution diminuer ou rester stable, 37 % dentre


elles voient leur contribution augmenter ;
75 % des communes ont un impact de 5 % au plus la hausse ou la baisse ;
1 520 communes voient leur CRFP augmenter de 30 % ou davantage, 664 communes
de 50 % ou davantage ;
46 communes voient leur contribution diminuer de 30 % ou davantage.

Si lon considre un chantillon de communes, en choisissant, pour chaque strate, une


commune avec des budgets annexes dont les montants de recettes sont parmi les plus faibles
et une commune dont les budgets annexes portent les montants de recettes parmi les plus
importants (voir Tableau 9), on obtient les rsultats suivants :

pour deux communes de plus de 10 000 habitants, lune dont les budgets annexes
portent 45 M de recettes relles de fonctionnement (et son budget principal 641 M),
lautre dont les budgets annexes portent 8 M de recettes relles de fonctionnement (et
son budget principal 9 M), la premire voit sa contribution augmenter de 235 k
(soit +2 %), tandis que la seconde voit la sienne diminuer de 7 k (soit -5 %) ;
pour deux communes donnes ayant entre 3 000 et 10 000 habitants, lune dont les
budgets annexes portent 9 M de recettes relles de fonctionnement (et son budget
principal 35 M), lautre dont les budgets annexes portent 20 k de recettes relles de
fonctionnement (et son budget principal 1,3 M), la premire voit sa contribution
augmenter denviron 130 k (soit +20 %), tandis que lautre voit sa contribution
diminuer de 800 (soit -3 %) ;
dans la strate des communes ayant entre 500 et 3 000 habitants, si lon considre une
commune dont les budgets annexes portent 12 M de recettes relles de
fonctionnement (et son budget principal 23 M), et une autre dont les budgets annexes
portent 57 k de recettes relles de fonctionnement (et son budget principal 1,1 M),
la premire voit sa contribution augmenter dun peu plus de 180 k (soit +44 %),
tandis que lautre voit sa contribution stationnaire 50 prs autour de 20 k ;
enfin, parmi les communes de moins de 500 habitants ayant des budgets annexes, si
lon considre une commune dont les budgets annexes portent 2,5 M de recettes
relles de fonctionnement (et son budget principal16 M), et une autre dont les
budgets annexes portent quelque 16 de recettes relles de fonctionnement (et son
budget principal 110 000 ), la premire voit sa contribution augmenter de 30 000
(soit +10 %), tandis que la seconde voit sa contribution diminuer de 90 (soit -5 %).

- 19 -

Annexe III

20

Tableau 9 : Impact sur le montant de CRFP d par un chantillon de communes de la prise en


compte des budgets annexes dans lassiette de rpartition du montant national
RRF du budget
principal

RRF des
budgets
annexes

Commune de plus de 10 000 habitants (1)


Primtre BP
640 963 847
Primtre BP + tous BA
640 963 847
44 593 382
Diffrence
Diffrence en %
Commune de plus de 10 000 habitants (2)
Primtre BP
8 999 389
Primtre BP + tous BA
8 999 389
7 885
Diffrence
Diffrence en %
Communes entre 3 000 et 10 000 habitants (1)
Primtre BP
34 601 399
Primtre BP + tous BA
34 601 399
9 044 398
Diffrence
Diffrence en %
Communes entre 3 000 et 10 000 habitants (2)
Primtre BP
1 371 300
Primtre BP + tous BA
1 371 300
20 133
Diffrence
Diffrence en %
Communes entre 500 et 3 000 habitants (1)
Primtre BP
22 860 531
Primtre BP + tous BA
22 860 531
11 678 259
Diffrence
Diffrence en %
Communes entre 500 et 3 000 habitants (2)
Primtre BP
1 107 356
Primtre BP + tous BA
1 107 356
56 684
Diffrence
Diffrence en %
Communes de moins de 500 habitants (1)
Primtre BP
16 246 268
Primtre BP + tous BA
16 246 268
2 480 123
Diffrence
Diffrence en %
Communes de moins de 500 habitants (2)
Primtre BP
110 195
Primtre BP + tous BA
110 195
16
Diffrence
Diffrence en %
-

RRF prendre
en compte

CRFP

640 963 847


685 557 229
44 593 382
7%

1,80
11 594 368
1,73
11 828 953
-0,08 +234 585,15
-5 %
2%

34 601 399
43 645 797
9 044 398,41
26 %

1,80
1,73
-0,08
-5 %

625 903
753 087
+127 184
+20 %

1,80
1,73
-0,08
-5 %

413 523
595 950
182 427
44 %

1,80
1,73
-0,08
-5 %

293 878
323 115
+29 237
+10 %

8 999 389
9 007 274
7 885
0%

1 371 300
1 391 433
20 13 3
1%

22 860 531
34 538 790
11 678 259
51 %

1 107 356
1 164 040
56 683,80
5%

16 246 268
18 726 391
2 480 123
15 %

110 195
110 211
16
0%

Source : Mission, sur la base des comptes de gestion 2014 fournis par la DGFiP.

- 20 -

Taux

1,80
1,73
-0,08
-5 %

1,80
1,73
-0,08
-5 %

1,80
1,73
-0,08
-5 %

1,80
1,73
-0,08
-5 %

162 790
155 416
-7 373,48
-5 %

24 805
24 008
-796,90
-3 %

20 031
20 085
+54,02
0%

1 993
1 902
-92
-5 %

21

Annexe III

2.5. La prise en compte des seuls services publics caractre administratif


pose des difficults difficilement surmontables court terme ; limpact sur
les montants de CRFP reste dampleur relativement limite pour la
majorit des collectivits, en particulier pour les communes, mais il est
significatif, voire considrable pour certaines collectivits, notamment
des EPCI
2.5.1. La prise en compte des seuls budgets annexes des services publics caractre
administratif ncessite minima une clarification de la notion et une
rpartition plus rigoureuse des nomenclatures M4 et M14
Lintgration lassiette de la rpartition de la contribution des recettes relles de
fonctionnement des services publics administratifs faisant lobjet de budgets annexes
suppose une fiabilisation des donnes actuellement disponibles :

les recettes relles de fonctionnement telles que dfinies pour le calcul de la rpartition
de la contribution doivent tre calcules sur un primtre consolid et selon une
mthode partage par les lus : si, comme expliqu plus haut, cela ne pose pas de
difficults techniques particulires, cela suppose en amont un travail de concertation
entre la DGFiP, la DGCL et les associations dlus pour tablir des critres partags de
dfinition des flux croiss et viter les contestations 20. Cela suppose aussi denrichir les
outils informatiques pour permettre un calcul automatis des montants concerns ;
le primtre des services publics administratifs doit tre dfini avec prcision : ainsi, la
prise en compte des budgets annexes obligatoirement crs pour les oprations
damnagement et de lotissement devrait tre tudie, compte tenu de la nature des
recettes gnres ;
des problmes de fiabilit dans le choix des codes rpertoriant lactivit et/ou de
lusage des nomenclatures ont t relevs par la mission (voir lannexe I de ce
rapport) : la prise en compte des seuls budgets annexes en M14 impliquerait de
sassurer que les nomenclatures sont correctement utilises, notamment que des SPIC
significatifs ne sont pas suivis en M14 ;
la qualification administrative ou industrielle et commerciale dun service public reste
sujette contestation dans de nombreux cas : ainsi de la qualification de service public
caractre industriel et commercial des services de transport de passagers, largement
financs par le budget gnral de la collectivit, ou de celle de service public caractre
administratif applique aux services de collecte et de traitement des ordures
mnagres financs par une taxe, par opposition ceux qui sont financs par une
redevance.

2.5.2. Limpact sur la contribution des groupements est de 30 % ou plus la hausse ou


la baisse pour 15 % des groupements et peut atteindre des proportions et des
montants considrables pour certaines collectivits

Les budgets annexes des groupements fiscalit propre suivant la nomenclature M14
enregistrent 2,5 Md de recettes relles de fonctionnement en 2014. Leur prise en compte
dans les recettes considres pour la rpartition de la contribution pour 2016 (y compris les
flux croiss), abaisserait le taux de deux diximes de point environ, tout en augmentant
lassiette des collectivits concernes par ces budgets annexes (voir tableau 10).
20

La fiabilisation des calculs de la dotation globale de fonctionnement des collectivits permet de limiter les
erreurs : les dotations ne sont actuellement lobjet de rectifications que dans 0,05 % des cas.

- 21 -

Annexe III

22

Tableau 10 : Impact sur le taux de la contribution au redressement des finances publiques pour
2016 des groupements fiscalit propre de la prise en compte des recettes relles de
fonctionnement des budgets annexes en M14 (comptes 2014)
Primtre

Budget principal et budgets


annexes en M14 21
25 837 109 116
28 317 113 449
621 000 000
621 000 000
2,40
2,19

Budget principal

Recettes relles de fonctionnement


Montant de CRFP rpartir
Taux de CRFP (en %)

Source : Mission, partir des donnes de la DGFiP.

Au total, limpact sur la contribution des groupements irait de -67 % + 395 % et, en
montant, de -1,9 M +3,8 M :

2.5.3.

66 % des groupements voient leur contribution diminuer ou rester stable ; 24 % voient


leur contribution augmenter ;
13 % des groupements voient leur contribution augmenter de 30 % ou davantage, 7 %
(156 groupements) de 50 % ou davantage ;
5 groupements voient leur contribution diminuer de 30 % ou plus ;
23 % des groupements ont un impact infrieur ou gal 5 %, la hausse ou la baisse.
Limpact sur les communes est relativement limit pour plus de 90 % des
communes, mais atteint des proportions importantes pour certaines dentre
elles

Pour les communes, les montants en jeu sont de moindre importance au niveau global
(1 Md, ajouts lassiette globale de 80,2 Md) et ont donc un impact de deux centimes de
point sur le taux (voir Tableau 11).
Tableau 11 : Impact sur le taux de la contribution au redressement des finances publiques pour
2016 des communes de la prise en compte des recettes relles de fonctionnement des budgets
annexes en M14 (comptes 2014)
Primtre

Budget principal

Recettes relles de fonctionnement


Montant de CRFP
Taux de CRFP (en %)

80 159 401 899


1 450 000 000
1,81

Source : Mission, partir des donnes de la DGFiP.

Budget principal et budgets


annexes en M14 22
81 160 043 633
1 450 000 000
1,79

Au total, limpact sur les communes de la prise en compte des seuls budgets annexes en M14
sur la contribution des communes va de -213 % (- 10 k pour la commune concerne)
+516 % (+5,5 k pour la commune concerne) et, en montant, de -125 k 1,3 M :

86 % des communes voient leur contribution diminuer ou rester stable ; 14 % des


communes voient leur contribution augmenter ;
44 communes voient leur contribution diminuer de 30 % ou davantage ;
839 communes (2,3 %) voient leur contribution augmenter de 30 % ou davantage, 403
communes (1 %) de 50 % ou plus ;
pour 91 % des communes, limpact de la rforme sur la contribution est infrieur ou
gal 5 %, la hausse ou la baisse.

21 Les flux croiss nont pas t


22 Les flux croiss nont pas t

retraits dans ces calculs.

retraits dans ces calculs.

- 22 -

23

Annexe III

Le tableau 12 et le tableau 13 reprennent les chantillons de groupements fiscalit propre


et de communes tudis dans la section prcdente pour indiquer leffet sur la contribution
de la prise en compte des seuls budgets annexes en M14. Lchantillon de communes a t
enrichi de quelques cas permettant de constater la variation dimpact, montant de recettes
relles de fonctionnement constant, due au fait que les budgets annexes des communes sont
suivis en M14 ou non. Les donnes de ces tableaux montrent que :

lchelle dune collectivit, leffet de la prise en compte des seuls budgets annexes en
M14 nest pas comparable leffet de la prise en compte de lensemble des budgets
annexes, dans la mesure o le montant total des budgets annexes ne prjuge en rien de
la part des budgets annexes en M14, a fortiori dans la mesure o la plupart de ces
derniers sont facultatifs (sauf ceux qui retracent les opration damnagement) ;
pour lensemble des collectivits de lchantillon, leffet sur le montant individuel de
contribution est de moindre ampleur que si lon prend en compte lensemble des
budgets annexes, cause de la moindre amplitude tant des effets de taux que des effets
dassiette ;
pour les communes, leffet de taux tant moins important que pour les groupements,
les effets dassiette sont plus importants comparativement, si bien que le poids des
recettes relles de fonctionnement portes par les budgets annexes par rapport celles
que porte le budget gnral est plus dterminant.

Sagissant des groupements fiscalit propre (voir Tableau 12), pour les deux collectivits
choisies parmi les communauts urbaines et mtropoles, la rforme de lassiette envisage
ici, par rapport la prcdente, diminue la contribution dans une moindre mesure pour la
premire collectivit, et dans une plus grande mesure pour la seconde. De la mme faon,
parmi les communauts dagglomration, la prise en compte des seuls budgets annexes en
M14 renchrit la contribution des deux collectivits considres comme la prise en compte
de lensemble des budgets annexes, mais dans une plus grande mesure pour la premire et
dans une moindre mesure pour la seconde. Enfin, pour les deux communauts de communes
considres, la premire, qui voyait sa contribution doubler avec la prise en compte de
lensemble des budgets annexes (de 431 k 840 k), verrait sa contribution diminuer de
quelque 12 k si lon ne prenait en compte que les budgets annexes en M14 ; pour la seconde,
la contribution resterait stationnaire quelque 15 prs.

- 23 -

Annexe III

24

Tableau 12 : Impact sur le montant de CRFP d par un chantillon de groupements fiscalit


propre de la prise en compte des budgets annexes en M14 dans lassiette de rpartition de la
CRFP

CU/Mtropole 1
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Primtre BP + BA en M14
CU/Mtropole 2
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Primtre BP + BA en M14
CA 1
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Primtre BP + BA en M14
CA 2
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Primtre BP + BA en M14
CC 1
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Primtre BP + BA en M14
CC 2
Primtre BP
Primtre BP + tous BA
Primtre BP + BA en M14

RRF du
budget
principal
42 137 289
42 137 289
42 137 289

439 056 043


439 056 043
439 056 043

97 697 744
97 697 744
97 697 744
45 363 409
45 363 409
45 363 409
17 918 984
17 918 984
17 918 984

7 786
7 786
7 786

RRF des
budgets
annexes
5 766 805
467 682
662 771 481
216 715 673
178 705 244
39 388 618
23 571
23 571
31 694 769
1 146 877
3 162
0

Source : Mission, partir des comptes de gestion 2014 fournis par la DGIP.

- 24 -

RRF prendre
en compte

Taux

CRFP

42 137 289
47 904 094
42 604 971

2,40
1,69
2,19

1 012 778
810 419
934 336

97 697 744
276 402 988
137 086 362

2,40
1,69
2,19

2 348184
4 676 061
3 006 332

2,40
1,69
2,19

430 686
839 343
418 118

439 056 043


1 101 827 524
655 771 716

45 363 409
45 386 979
45 386 979
17 918 984
49 613 753
19 065 861
7 786
10 947
7 786

2,40 10 552 798


1,69 18 640 219
2,19 14 381 206

2,40
1,69
2,19

1 090 318
767 836
995 346

2,40
1,69
2,19

187
185
171

Annexe III

25

Tableau 13 : Impact sur le montant de CRFP d par un chantillon de communes de la prise en


compte des budgets annexes en M14 dans lassiette de rpartition de la CRFP
RRF du budget
principal

RRF des
budgets
annexes

Commune de plus de 10 000 habitants (1)


Primtre BP
640 963 847
Primtre BP + tous BA
640 963 847
44 593 382
Primtre BP + BA en M14
640 963 847
39 891 933
Commune de plus de 10 000 habitants (2)
Primtre BP
8 999 389
Primtre BP + tous BA
8 999 389
7 885
Primtre BP + BA en M14
8 999 389
Communes entre 3 000 et 10 000 habitants (1)
Primtre BP
34 601 399
Primtre BP + tous BA
34 601 399
9 044 398
Primtre BP + BA en M14
34 601 399
Communes entre 3 000 et 10 000 habitants (1/2)
Primtre BP
8 488 417
Primtre BP + tous BA
8 488 417
7 290 961
Primtre BP + BA en M14
8 488 417
783 614
Communes entre 3 000 et 10 000 habitants (2)
Primtre BP
1 371 300
Primtre BP + tous BA
1 371 300
20 133
Primtre BP + BA en M14
1 371 300
Communes entre 3 000 et 10 000 habitants (3)
Primtre BP
1 473 448
Primtre BP + tous BA
1 473 448
390 539
Primtre BP + BA en M14
1 473 448
152 024
Communes entre 500 et 3 000 habitants (1)
Primtre BP
22 860 531
Primtre BP + tous BA
22 860 531
11 678 259
Primtre BP + BA en M14
22 860 531
1 337 345
Communes entre 500 et 3 000 habitants (2.1)
Primtre BP
1 107 356
Primtre BP + tous BA
1 107 36
56 684
Primtre BP + BA en M14
1 107 356
12
Communes entre 500 et 3 000 habitants (2.2)
Primtre BP
810 799
Primtre BP + tous BA
810 799
61 802
Primtre BP + BA en M14
810 799
61 802
Communes de moins de 500 habitants (1)
Primtre BP
16 246 268
Primtre BP + tous BA
16 246 268
2 480 123
Primtre BP + BA en M14
16 246 268
Communes de moins de 500 habitants (2)
Primtre BP
110 195
Primtre BP + tous BA
110 195
16
Primtre BP + BA en M14
110 195
16

RRF prendre
en compte

Source : Mission, sur la base des comptes de gestion 2014 fournis par la DGFiP.

- 25 -

Taux

CRFP

640 963 847


685 557 229
680 855 780

1,81
1,73
1,79

11 594 368
11 828 953
12 164 125

34 601 399
43 645 797
34 601 399

1,81
1,73
1,79

625 903
753 087
618 186

1,81
1,73
1,79

24 805
24 008
24 500

1,81
1,73
1,79

413 523
595 950
432 318

1,81
1,73
1,79

14 667
15 056
15 590

8 999 389
9 007 274
8 999 389

8 488 417
15 779 378
9 272 030
1 371 300
33 846
1 371 300

1 473 448
1 863 987
1 625 473

22 860 531
34 538 790
24 197 876

1 107 356
1 164 040
1 107 368
810 799
872 601
872 601

16 246 268
18 726 391
16 246 268
110 195
110 211
110 211

1,81
1,73
1,79

162 790
155 416
160 783

1,81
1,73
1,79

153 547
272 265
165 653

1,81
1,73
1,79

26 653
32 162
29 041

1,81
1,73
1,79

20 031
20 085
19 784

1,81
1,73
1,79

293 878
323 115
290 255

1,81
1,73
1,79

1 993
1 902
1 969

Annexe III

26

Au vu de ces lments et dans lattente des volutions venir de la dotation globale de


fonctionnement, malgr les dfauts du mode de calcul actuel, toute volution rapide de
lassiette pour y inclure tout ou partie des budgets annexes serait prmature, dans la mesure
o elle aurait un impact financier difficile anticiper par les collectivits du fait des effets lis
de taux et dassiette, non corrl la population et qui peut tre considrable sur certaines
collectivits, notamment des groupements fiscalit propre. En outre, sagissant de la prise
en compte des seuls budgets annexes des services publics caractre administratif, toute
volution impose de dfinir avec prcision le primtre concern et de fiabiliser au pralable
les donnes disponibles pour ne pas susciter de contestations.

- 26 -

ANNEXE IV

Contribution des budgets annexes


lanalyse des cots dune politique publique
Etudes de cas

SOMMAIRE

1.

CONTRIBUTION A LANALYSE DES COUTS DE LA DISTRIBUTION DEAU ET DE


LASSAINISSEMENT ............................................................................................................................ 1
1.1. Cadre juridique .......................................................................................................................................... 1
1.2. Analyse de la rpartition de la comptence entre communes, groupements
fiscalit propre et syndicats .................................................................................................................. 1
1.2.1. La comptence a pour lessentiel t confie par les communes aux
syndicats ................................................................................................................................................1
1.2.2. Un trs grand nombre de budgets annexes ont t constitus pour
lactivit ..................................................................................................................................................2
1.3. Limite des budgets annexes pour la connaissance des cots ................................................. 4
1.3.1. Les budgets principaux des GFP comptents ........................................................................4
1.3.2. Les budgets principaux des syndicats comptents et de leurs membres..................5
1.3.3. Les budgets principaux de certaines communes .................................................................6

2.

CONTRIBUTION A LANALYSE DES COUTS DE LA COLLECTE ET DU


TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES................................................................................ 8
2.1. Cadre juridique .......................................................................................................................................... 8
2.2. Analyse de la rpartition des comptences entre communes, groupements
fiscalit propre et syndicats intercommunaux ............................................................................. 8
2.2.1. La comptence est entirement exerce au niveau intercommunal..........................8
2.2.2. Tous les groupements comptents nont pas constitu de budget annexe .............9
2.3. Limites des budgets annexes pour la connaissance des cots ............................................ 11
2.3.1. Les budgets principaux des GFP financs par la TEOM ................................................ 11
2.3.2. Les budgets principaux des syndicats intercommunaux .............................................. 11
2.3.3. Les budgets principaux des collectivits membres des groupements
comptents......................................................................................................................................... 11

3.

CONTRIBUTION A LANALYSE DES COUTS DES SERVICES DE TRANSPORTS


URBAINS ............................................................................................................................................. 15
3.1. Cadre juridique ....................................................................................................................................... 15
3.1.1. Cas o un budget annexe est ncessaire .............................................................................. 15
3.1.2. Lobligation dquilibre ................................................................................................................ 15
3.2. Analyse de lexercice de la comptence ........................................................................................ 16
3.2.1. La situation de chaque dpartement est singulire et aucune comparaison
napparat possible entre eux .................................................................................................... 16
3.2.2. Ces diffrences extrmes sexpliquent par la constitution ou non dun
budget annexe par les EPCI fiscalit propre................................................................... 16
3.2.3. Labsence de budget annexe ne rsulte pas dun mode de gestion
particulier mais du choix des collectivits .......................................................................... 17
3.3. Limites des budgets annexes pour la connaissance des cots ............................................ 17
3.3.1. Lanalyse de lactivit doit galement prendre en compte la contribution
des syndicats, dune rgie personnalise et de certaines communes ...................... 17
3.3.2. Le constat peut tre tendu lensemble du territoire ................................................. 18

Annexe IV

1. Contribution lanalyse des cots de la distribution deau et de


lassainissement
1.1. Cadre juridique
Les services deau et dassainissement sont des services publics industriels et commerciaux
qui donnent lieu une individualisation par service et doivent faire lobjet dun budget
annexe lorsquils sont assurs en rgie par une collectivit territoriale (articles L. 1412-1 et
L.2221 du CGCT).

Linstruction M4 offre toutefois la possibilit aux communes et aux groupements de


communes de moins de 3 000 habitants, qui grent conjointement les activits d'eau et
d'assainissement, de regrouper les deux services en un budget unique condition que les
deux services soient grs selon un mode de gestion identique (gestion directe ou gestion
dlgue) et quils soient soumis aux mmes rgles d'assujettissement la T.V.A :
assujettissement ou non assujettissement pour les deux services. Le budget et les factures
mises doivent faire apparatre la rpartition entre les oprations relatives la distribution
deau potable et celles relatives lassainissement.
En revanche, l'tablissement d'un budget annexe, pour les services de distribution d'eau
potable et d'assainissement grs sous la forme d'une rgie simple ou directe, est facultatif
pour les communes de moins de 500 habitants, ds lors qu'elles produisent, en annexe au
budget et au compte administratif, un tat sommaire prsentant, article par article, les
montants de recettes et de dpenses affects ces services.

1.2. Analyse de la rpartition de la comptence entre communes, groupements


fiscalit propre et syndicats

Lanalyse porte sur les donnes 2014 des dpartements de lIndre (36) et de la SeineMaritime (76).
1.2.1. La comptence a pour lessentiel t confie par les communes aux syndicats

Peu de GFP exercent la comptence eau/assainissement

Dans lIndre, seuls deux groupements sont concerns sur les 17 existants : la communaut
dagglomration (CA) de Chteauroux pour leau et pour lassainissement et la communaut
de communes (CC) dArgenton pour lassainissement.
Tableau 1 : GFP de lIndre comptents en matire deau et dassainissement

Nom du groupement
Chteauroux Mtropole
CC du Pays d'Argenton sur Creuse

Nombre
membres

Population

15
13

77 538
16 133

Source : Mission, partir des donnes de la base Banatic (DGCL).

Comptence
Eau
1
0

AC 1
1
1

ANC 2
0
0

En Seine-Maritime, seuls 6 EPCI sur 36 sont entirement comptents en matire deau et


dassainissement et 4 le sont partiellement, soit 10 EPCI au total.
1
2

Assainissement collectif
Assainissement non collectif

-1-

Annexe IV

Tableau 2 : GFP de Seine-Maritime comptents en matire deau et dassainissement


Nom du groupement

Nombre
membres

CA Caux Valle de Seine

41

CC Caux - Austreberthe

CA de la Rgion Dieppoise
CA Havraise (CO.D.A.H.)
CC Caux Estuaire

CC de la Cte d'Albtre
CC du Plateau Vert

CC Sane-et-Vienne
CC Varenne-et-Scie

Mtropole Rouen Normandie

Population

16

AnC

69 660

23 682

17

239 759

38

21 297

18 504

5 759

31

14 526

22
71

Source : Mission, partir des donnes de la base Banatic (DGCL).

AC

49 999

16

Comptence
Eau

7 614

498 448

1
1
0
1
1
0
0
1

1
1
1
1
1
0
0
1

1
1
0
0
1
1
1
1

Les syndicats portent lessentiel de lactivit

Dans lIndre, 223 communes sur 247 sont rattaches lun des 30 syndicats comptents en
matire deau, parmi lesquels deux sont la carte et trois sont interdpartementaux. En
outre, 230 communes, ainsi que Chteauroux mtropole (17 communes), sont rattaches au
syndicat de gestion de lassainissement autonome (non-collectif) et 6 syndicats sont
comptents pour lassainissement collectif 3.
En Seine-Maritime, 59 syndicats, comprenant 88 % des communes et 90 % de la population,
interviennent sur le secteur. Parmi ces syndicats, 57 sont comptents pour leau, 55 pour
lassainissement collectif et 43 pour lassainissement non collectif.

Les communes ont conserv des comptences rsiduelles

En Seine-Maritime, moins de 4 % des communes ont conserv lexercice de lune des trois
comptences.

Cette proportion est plus importante dans lIndre : si aucune commune nest plus comptente
en matire dassainissement non collectif 4, de trs nombreuses communes assurent encore
lassainissement collectif 5. En outre, 9 communes, selon BANATIC, ne font partie daucun
groupement assurant la distribution de leau. Selon SISPEA, 26 communes assurent la gestion
de leau en rgie ou sous forme daffermage.
1.2.2. Un trs grand nombre de budgets annexes ont t constitus pour lactivit

Dans lIndre, 144 budgets annexes ont t tablis pour rendre compte des activits eau et
assainissement par des collectivits du dpartement.

3 Donnes SISPEA, 2014.

4 Selon SISPEA, deux communes grent lassainissement non collectif en rgie.


5

Selon BANATIC, quelque 180 communes seraient comptentes. Toutefois, le nombre exact de ces communes na
pas pu tre dtermin prcisment car les donnes SISPEA ne recoupent pas les donnes de BANATIC.

-2-

Annexe IV

Tableau 3 : Nombre et montants des budgets annexes eau/assainissement dans lIndre


Nombre
de BA

DRF

RRF

DRE

RRE

Budgets annexes des communes


ADDUCTION DISTRIB EAU ET ASSAIN
ASSAINISSEMENT
EAU

Total communes

Budgets annexes des EPCI

112

23

139

206 788

2 069 306
1 547 747

CA Chteauroux EAU
Total EPCI

SCHEMA ETUDE SIEP LA COUARDE


Total syndicats
TOTAL

2 552 435

1 784 832

94 124

2 966 883
710 114

7 463 878

7 300 500

3 771 120

259 868

297 722

51 823

893 218
362 750

3 598 362

3 004 903

1 788 894

1 893 360

833 721
440 973

1 515 836

5 684 978

4 950 087

1 274 694

253 871

307 142

42 451

Budgets annexes des syndicats


SIVOM REG SAINTE-SEVERE-SUR-INDRE

270 294

5 245 375

3 823 842

ASST - CC ARGENTON

CA Chteauroux ASSAINISSEMENT

437 470

4 473 974

28 727

36 000

19 770

282 598

343 142

62 221

144

5 622 276

13 491 999

12 312 808

5 045 814

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

Au-del des budgets annexes des deux groupements comptents - la CA de Chteauroux pour
leau et pour lassainissement (deux budgets annexes) et la CC dArgenton pour
lassainissement (un budget annexe) -les budgets annexes des communes sont trs
nombreux avec un total de 139 budgets, dont 112 sur la comptence assainissement (code
0A) 6, 23 sur leau (code 0E) 7, 4 sur les deux comptences non distingues (code 01).
En Seine-Maritime :

8 EPCI sur les 10 totalement ou partiellement comptents en matire deau et


dassainissement ont individualis ces activits en 20 budgets annexes.

La CC Caux Estuaire, cense assurer lassainissement collectif, na pas cr de budget


correspondant 8. La CC du Plateau vert ne comptait galement aucun budget annexe en 2014
elle nassure ces comptences que depuis le 1er janvier 2015. 9

38 des 59 syndicats comptents ont cr des budgets annexes.

Ces 38 syndicats assurent lensemble des activits eau et assainissement. Toutefois,


lexception de deux dentre eux, tous les budgets annexes rattachs ces syndicats
transcrivent des activits dassainissement. On peut donc considrer que ces derniers ont
conserv dans leur budget principal lactivit de distribution deau et que les 21 autres
syndicats ont conserv lensemble de leurs activits au sein de leur budget principal.
6 Plusieurs des 180 communes comptentes comptent moins de 500 habitants et ne sont pas tenues dtablir un
budget annexe pour lassainissement.
7

Ce dcalage entre les donnes BANATIC (9 communes comptentes) et les donnes DGFIP peut sexpliquer par
lactualisation rcente de BANATIC ou par le fait que certaines communes nont transfr la comptence un
syndicat que pour des zones localises et continuent de lassurer sur le reste de leur territoire.

A noter lincohrence entre la base BANATIC (DGCL), selon laquelle la CC assure lassainissement collectif, et le
site officiel de la CC qui prcise que cette dernire nassure pas lassainissement collectif : http://www.cauxestuaire.fr/les-syndicats/les-syndicats-deau/.
9 Cf. http://www.plateauvert.fr/plateauvert/10-communes/cr-du-conseil/cr-du-19022015/.

-3-

Annexe IV

Seules 20 communes sur les 24 comptentes en matire deau ont isol cette
activit dans un budget annexe :
parmi les 4 communes comptentes mais dpourvues de budget annexe, 2
comptent moins de 500 habitants et ne sont par consquent pas soumises
lobligation den constituer un ;
en revanche, la base Banatic a identifi comme comptentes deux
communes pourtant membres dun syndicat des eaux 10.
En matire dassainissement collectif, 32 budgets annexes ont t crs par des
communes 11.
Enfin, 6 budgets annexes relatifs des services publics dassainissement non
collectif (SPANC) sont recenss.

1.3. Limite des budgets annexes pour la connaissance des cots

Si les montants prsents par lensemble des budgets annexes sont importants, ces seuls
budgets ne transcrivent pas lintgralit des cots correspondants aux activits de
distribution deau et dassainissement sur les deux dpartements.
En effet, pour tre complte, de ces activits doit galement prendre en compte :
-

les budgets principaux des GFP comptents, lorsquils nont pas constitu
de budgets annexes ;
la totalit des budgets principaux des syndicats comptents et, le cas
chant, de leurs membres, si des transferts financiers entre eux existent ;
les budgets principaux des communes qui ont conserv la comptence et
nont pas tabli de budget annexe.

1.3.1. Les budgets principaux des GFP comptents

En Seine-Maritime, parmi les EPCI comptents, certains nont pas cr de budget annexe
pour chacune des trois activits quils assurent :

6 EPCI ont effectivement individualis chaque activit dans un budget annexe :


la CA de la rgion dieppoise et la CC Caux Austreberthe, qui assurent les
trois activits, ont chacune 3 budget annexe correspondants ;
la CC Saane et Vienne et la CC Varenne et Scie, qui nassurent que lANC, ont
bien chacune un budget annexe SPANC ;
la CC Caux Valle de Seine a mme 4 budget annexe, dont 2 sont consacrs
lactivit eau (budget annexe eau/ budget annexe eau industrielle) les
deux autres respectivement lAC et lANC ;
la CC Cte dAlbtre, qui assure leau et lAC, a un budget annexe pour
chaque activit 12.
10 Yvett est membre du syndicat deau du Caux central (http://www.eaucauxcentral.fr/territoire.html) tandis
que Saint-Saens est membre du syndicat intercommunal dadduction deau potable et dassainissement des
sources de la Varenne et de la Bthune (http://www.siaepavb.fr/historique/la-creation-du-syndicatintercommunal-d-adduction-d-eau-potable-et-d-assainissement-des-sources-de-la-varenne-et-de-la-bethune/).

11 On note, l encore, une divergence entre les bases DGCL et DGFIP : si elles identifient chacune le mme nombre
de communes, ce ne sont pas les mmes dans les deux bases.

A noter par ailleurs lincohrence entre la base BANATIC (DGCL), selon laquelle la CC nassure pas lANC, et les
donnes DGFIP, qui font apparatre un budget annexe Assainissement non collectif .

12

-4-

Annexe IV

en revanche, 2 EPCI nont pas individualis en budget annexe chacune des


activits :
la CODAH, qui assure les trois activits, na pas cr de budget annexe pour
lANC elle dispose pourtant bien dun SPANC 13 ;
la CREA (nouvellement mtropole Rouen Normandie) na pas de budget
annexe pour son activit ANC ; toutefois, il est possible quil ny ait pas
dANC sur le primtre de la mtropole.

Par ailleurs, la mtropole Rouen Normandie prsente une spcificit : sa rgie


eau/assainissement, individualise en budget annexe, nopre pas sur lintgralit du
primtre, le service tant assur via une dlgation de service public pour certaines
communes 14.
1.3.2. Les budgets principaux des syndicats comptents et de leurs membres

En 2014, les comptes de ces syndicats reprsentaient les montants suivants dans lIndre :
Tableau 4 : Montants des budgets des syndicats eau/assainissement de lIndre
DRF
Syndicats Eau

4 527 191

Syndicats assainissement

1 109 333
5 636 524

TOTAL

Source : DGFIP.

RRF
7 731 417

1 490 524
9 221 941

DRE
3 611 997

896 529
4 508 526

RRE
896 728

337 648
1 234 376

Comme expliqu en 2.1.2., dans le cas de la Seine-Maritime, les budgets annexes des syndicats
comptents (38 budgets annexes pour 59 syndicats) sont ddis, pour lessentiel, aux
activits dassainissement le cot du service de leau demeurant suivi au sein du budget
principal du syndicat, quil convient donc danalyser galement pour mesurer le cot complet
de la politique de leau.
Tableau 5 : Part des budgets annexes des syndicats eau/assainissement de Seine-Maritime
sur lensemble des budgets de ces syndicats

Syndicats
eau/asst
BA
Total BP + BA

Nombre
64
123

52%

DRF
6 419 354
17 649 667

RRF

DRE

RRE

36,4% 13 618 614 40% 23 735 703 54,9% 15 772 810 55,8%
33 857 618
43 299 335
28 268 299

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

En outre, il convient galement danalyser les budgets principaux des collectivits membres
de ces syndicats, pour identifier, le cas chant, leurs contributions au financement de
lactivit et neutraliser les ventuels doublons dans les comptes lis ces transferts
financiers.

13 http://www.codah.fr/dossier/lassainissement-non-collectif

14 http://www.metropole-rouen-normandie.fr/facturation-de-l-eau-dans-la-metropole

-5-

Annexe IV

1.3.3. Les budgets principaux de certaines communes


1.3.3.1. Les communes de moins de 500 habitants dispenses dtablir un budget annexe
Dans lIndre, 148 communes comptaient en 2014 moins de 500 habitants.
47 dentre elles ont toutefois tabli un budget annexe (44 un budget assainissement ;
une un budget eau ; deux un budget eau et un budget assainissement distincts). Les
101 communes restantes sont rattaches un groupement comptent (syndicat, GFP) ds
lors, aucun budget annexe nest requis ou ont choisi de produire un tat annex leur
budget principal.
Tableau 6 : Part des communes de moins de 500 habitants et de leurs budgets annexes sur
lensemble des communes de lIndre et de leurs budgets

Communes de moins
de 500 hab.
Total des communes

Nombre de
Nombre de
communes
communes
dans le
avec BA
dpartement
148

Nombre
de BA

47

247

49

114

60%

139

41%

DRF

RRF

350 872

725 535

3 823 842

35%

DRE

1 370 067

7 463 878

9%

943 098

7 300 500

10%

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP et des donnes de lINSEE.

RRE

3 771 120

19%

25%

Les comparaisons entre comptes sont impossibles : 77 % des ressources relles


dinvestissement figurent dans les comptes de seulement quatre communes ; dans 31
comptes, les ressources ou les emplois sont nuls ; la section de fonctionnement est inactive ou
comporte des montants trs faibles dans quatre budgets ; un compte est totalement inactif.

En Seine-Maritime, 2 des 4 communes comptentes mais dpourvues de budget annexe


comptent moins de 500 habitants : Beaumont-le-Hareng (241 habitants) et Belmesnil (498).
1.3.3.2. Les communes de moins de 3 000 habitants dispenses de constituer des
budgets annexes distincts pour les deux activits eau/assainissement

Dans lIndre, sur les 89 communes comptant entre 500 et 3 000 habitants, 14 ont tabli un
budget eau et un budget assainissement distincts, 53 ont regroup les deux activits dans un
mme budget intitul eau ou assainissement .
Tableau 7 : Part des communes comptant entre 500 et 3 000 habitants et de leurs budgets
annexes sur lensemble des communes de lIndre et de leurs budgets

Communes
comptant entre
500 et 3 000 hab.
Total des
communes

Nombre de
communes
dans le
dpartement
89

247

36%

Nombre de
communes
avec BA
67

114

54%

Nombre
de BA

DRF

RRF

DRE

RRE

81

2 593 504

4 588 190

4 401 517

2 321 937

58%

68%

61%

60%

62%

139

3 823 842

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP et des donnes de lINSEE.

-6-

7 463 878

7 300 500

3 771 120

Annexe IV

23 communes nont pas tabli de budget annexe, parmi lesquelles 7 appartiennent la CA


Chteauroux mtropole, qui exerce la comptence. Labsence de budget annexe nest pas
explique, ce stade, pour les 16 autres, qui grent pourtant lactivit, selon la base SISPEA,
soit en rgie soit en affermage.
1.3.3.3. Les communes de plus de 3 000 habitants

LIndre compte 10 communes de plus de 3 000 habitants : quatre ont un budget annexe
eau et un budget annexe assainissement (Issoudun, Le Blanc, Buzanais, Argenton),
une (La Chtre) na tabli quun budget eau , contrairement ce que prvoit la
rglementation. Les cinq dernires appartiennent la CA Chteauroux mtropole et navaient
pas tablir de budget annexe puisque cest lintercommunalit qui gre leau et
lassainissement.
Tableau 8 : Part des communes de plus de 3 000 habitants et de leurs budgets annexes sur
lensemble des communes de lIndre et de leurs budgets

Communes de
plus de 3 000
ha.
Total des
communes

Nombre de
communes
dans le
dpartement
10

247
4%

Nombre de
communes
avec BA

114
4%

Nombre
de BA

DRF

139
6%

RRF

DRE

879 465

2 150 153

1 528 916

23%

29%

21%

3 823 842

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP et des donnes de lINSEE.

7 463 878

7 300 500

RRE

506 086

3 771 120

En Seine-Maritime, 24 communes restent comptentes en matire deau, 32 pour lAC et 12


pour lANC et toutes nont pas isol ces activits en budget annexe. Dautres budgets annexes
ont en revanche t crs par des communes non recenses comme comptentes.

-7-

13%

Annexe IV

2. Contribution lanalyse des cots de la collecte et du traitement des


ordures mnagres
2.1. Cadre juridique
Les collectivits qui font le choix de financer lenlvement des ordures mnagres par une
redevance (REOM 15) sont tenues de suivre lactivit en budget annexe puisquelle revt, de
par lorigine de son financement, un caractre industriel et commercial.

Lorsquelle est finance par une taxe verse au budget principal (en lespce, la TEOM 16),
lactivit revt un caractre administratif et la collectivit nest pas tenue den individualiser
le suivi en budget annexe.

Le ministre charg des collectivits territoriales a ainsi prcis, en rponse des questions
parlementaires :

Les SPIC sont principalement financs par les recettes tires de l'exploitation du service
tandis que les SPA sont exclusivement ou essentiellement financs par les ressources propres
de la collectivit. Toutefois, lorsque le financement est assur par des ressources diverses, la
qualification du service dpend de la part prpondrante de l'une ou l'autre recette. La rponse
dpendra donc des caractristiques propres au service dont il s'agit . 17
Selon un avis du Conseil d'tat en date du 10 avril 1992, lorsque le service public de gestion
des dchets mnagers et assimils est financ par la REOM, il est qualifi de service public
caractre industriel et commercial (SPIC). Ds lors qu'elles choisissent d'instituer la REOM et
donc de grer le service comme une activit industrielle et commerciale, les collectivits sont
tenues de respecter les rgles d'quilibre poses par les articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code
gnral des collectivits territoriales (CGCT) et de constituer, cette fin, une rgie dote d'un
budget spcial annex au budget principal 18.

2.2. Analyse de la rpartition des comptences entre communes, groupements


fiscalit propre et syndicats intercommunaux

Lanalyse porte sur les donnes 2014 des dpartements de lIndre (36) et de la SeineMaritime (76).
2.2.1. La comptence est entirement exerce au niveau intercommunal

Dans les deux dpartements, aucune commune na conserv lexercice de la comptence


ordures mnagres (OM), intgralement transfre des groupements fiscalit propre
(GFP) et/ou des syndicats intercommunaux.

La majorit des GFP sont dsormais comptents :

Ainsi, dans lIndre, la comptence est exerce par une CA et 13 CC sur les 17 que compte le
dpartement.

De mme, en Seine-Maritime, 32 des 36 GFP sont comptents en matire de collecte et 31 le


sont galement en matire de traitement.
15 Redevance denlvement des ordures mnagres.
16 Taxe

denlvement des ordures mnagres.

17 Rponse du Ministre

charg des collectivits territoriales publie au JO du 10/05/2012.

18 Rponse du ministre charg des collectivits territoriales, publie

-8-

au JO du 06/03/2012.

Annexe IV

Mais lexercice de la comptence reste principalement assum par les syndicats


intercommunaux :

Nombre des GFP comptents adhrent par ailleurs un syndicat auquel ils ont transfr une
partie de lactivit :

ainsi, en Seine-Maritime, 25 EPCI adhrent un syndicat comptent en matire


de traitement des OM et 8 un syndicat comptent en matire de collecte.
dans lIndre, la CC Brenne - Val de Creuse est membre du SYMCTOM 19 du Blanc
tandis que le SYTOM 20 ne compte que des GFP pour membres : Chteauroux
Mtropole, la CC Val de l'Indre-Brenne et la CC du Pays d'Argenton sur Creuse.

En outre, les communes membres des EPCI non comptents ou partiellement comptents en
la matire ont toutes transfr lactivit OM des syndicats :

dans lIndre :
les 17 communes de la CC Marche occitane Val dAnglin sont membres du
SYMCTOM du Blanc tandis que les 16 communes membres de la CC
Champagne Berrichonne (16 communes) et les 14 membres de la CC du
Canton de Vatan adhrent au SICTOM 21.
en Seine-Maritime :
les 7 communes composant la CC du Plateau vert, membres du SOMVAS 22
pour lessentiel dentre elles, et du SMITVAD 23 pour la commune dEcallesAlix ;
les 20 communes de la CC du Canton de Forges-les-Eaux, les 18 communes
de la CC du Bray Normand et les 15 communes de la CC des Monts-et-del'Andelle sont toutes membres du SIEOM 24, lexception de cinq dentre
elles, membres du syndicat interdpartemental de gestion des ordures
mnagres de l'Est et du Nord de l'Eure (SYGOM) deux de ces
communes 25 tant situes dans le dpartement voisin de lEure.

2.2.2. Tous les groupements comptents nont pas constitu de budget annexe

Dans lIndre, 10 groupements parmi les 17 comptents ont constitu un budget


annexe collecte et traitement des ordures mnagres .

19 Syndicat mixte

pour la collecte et le traitement des ordures mnagres de la zone ouest du dpartement

20 Syndicat mixte

du traitement des ordures mnagres de la rgion de Chteauroux

23 Syndicat mixte

de traitement et de valorisation des dchets

21 Syndicat intercommunal de collecte


22

et de traitement des ordures mnagres de Champagne berrichonne

Syndicat dordures mnagres des valles de lAustreberthe et de la Seine

24 Syndicat intercommunal dlimination des ordures mnagres


25 Les communes de Bouchevilliers et Martagny

-9-

Annexe IV

10

Tableau 9 : Budgets annexes OM des GFP de lIndre


CC PAYS BAZELLE
CC ARGENTON
CC LA CHATRE SAINTE-SE
CC MARCHE BERRICHONNE
CC VAL BOUZANNE
CC DU PAYS D'ISSOUDUN
CC LEVROUX
CC CHATILLONNAIS EN BERR
CC PAYS D'EGUZON
CC VAL DE L'INDRE-BRENNE
TOTAL

DRF
RRF
589 029
649 369
1 737 000
1 869 797
1 588 785
1 817 733
604 200
651 029
535 839
651 985
1 690 074
2 091 450
748 429
782 748
720 934
675 387
521 381
575 855
1 394 253
1 509 220
10 129 923 11 274 573

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

DRE
26 638
20 665
85 545
37 636
198 204
60 863
25 287
0
26 006
53 734
534 578

RRE
0
1 839
4 881
0
41 336
32 205
882
3 403
0
29 296
113 841

Population
6 580
16 170
17 635
5 952
6 218
21 924
6 633
6 636
4 584
14 169
106 501

De mme, sur les 32 groupements comptents en Seine-Maritime, il nexiste que 18


budgets annexes collecte et traitement des ordures mnagres .
Tableau 10 : Budgets annexes OM des GFP de Seine-Maritime

BA-OM des EPCI


CA REGION DIEPPOISE (CARD)
CA REGION HAVRAISE CODAH
CA ROUEN ELBEUF
AUSTREBERTHE (CREA)
CC BLANGY SUR BRESLE
CC CAMPAGNE DE CAUX
CC COEUR-DE-CAUX
CC DE FECAMP
CC DES TROIS RIVIERES
CC DU BOSC D EAWY
CC DU CANTON D AUMALE
CC DU MOULIN D'ECALLES
CC DU-PETIT-CAUX
CC ENTRE-MER-ET-LIN
CC REGION D YVETOT (CCRY)
CC SAANE ET VIENNE
CC SAINT-SAENS-PORTE-BRAY
CC VARENNE ET SCIE
CC YERVILLE PLATEAUX CAUX
Total gnral

Source : DGFIP.

DRF
6 942 093
34 727 268

RRF
7 857 651
39 295 068

DRE
1 343 348
4 884 996

53 184 887
60 147 299
4 066 777
785 749
1 306 959
37 857
1 510 113
1 933 509
146 682
902 748
980 412
60 467
3 576 258
3 848 664
259 148
1 391 647
1 309 055
212 627
663 054
734 263
92 845
572 334
583 622
9 662
1 015 085
1 162 086
92 017
125 338
559 680
23 450
741 848
742 587
1 780
1 947 421
2 188 059
372 362
1 478 993
1 502 671
10 158
657 902
592 334
45 319
816 333
806 882
29 556
872 006
850 857
76 373
111 911 076 126 401 657 11 765 423

- 10 -

RRE
Population
12 100
50 997
1 624 468
241 860

969 725
16 800
38 828
3 923
46 722
18 412
3 151
0
60 943
0
2 703
43 316
0
0
29 312
13 678
2 884 080

496 456
14 906
15 161
9 973
29 206
14 596
7 670
7 269
13 834
9 015
5 161
22 669
14 242
8 960
7 534
11 092
980 601

Annexe IV

11

2.3. Limites des budgets annexes pour la connaissance des cots


Dans les deux dpartements et malgr limportance des montants concerns, les budgets
annexes ne refltent pas la totalit du cot de la politique de collecte et de traitement des
dchets ds lors que certains groupements nont pas tabli de budget annexe, soit parce quils
sont financs par la TEOM et ne sont pas tenus de le faire, soit parce que la comptence est
dvolue un syndicat 26.
2.3.1. Les budgets principaux des GFP financs par la TEOM

Dans lIndre, les 4 EPCI qui exercent la comptence 27 et sont financs par la TEOM
nont pas constitu de budget annexe.

Il faut donc lire dans leurs budgets principaux les montants correspondants lactivit des
services de collecte et de traitement des ordures mnagres.

Il en est de mme en Seine-Maritime, o sur les 18 GFP financs par la TEOM, seuls 4
ont tabli un BUDGET ANNEXE en 2014.

2.3.2. Les budgets principaux des syndicats intercommunaux

Dans lIndre, aucun des trois syndicats comptents na constitu de budget annexe. Il en est
de mme en Seine-Maritime.

Pour disposer de lensemble des montants financiers lis lactivit dans le primtre
couvert par ces syndicats, il faut analyser leurs budgets principaux.

2.3.3. Les budgets principaux des collectivits membres des groupements comptents

En raison des flux croiss entre communes, GFP et syndicats, il faudrait retraiter lensemble
des budgets pour supprimer les doubles comptes.

Pour le dpartement de lIndre, ce travail implique :

deffectuer tout dabord une analyse des budgets principaux de 4


groupements (financs par la taxe) et de 47 communes pour isoler les montants
consacrs lactivit ;

puis de traiter les flux croiss entre les budgets de lensemble des EPCI (budgets
annexes des EPCI financs par la redevance et budgets principaux des EPCI
pralablement analyss), des BP des 47 communes galement analyss et des 3
syndicats intervenant sur le secteur.
Le mme travail est effectuer en Seine-Maritime o, pour rappel, 63 communes et 33
EPCI adhrent un syndicat comptent en matire de traitement et/ou collecte des OM.
Il en est ainsi, par exemple, de la CC de la rgion dYvett, comptente en matire de
collecte et de traitement, finance par la REOM sur la partie collecte (avec un budget
annexe ddi) et par ailleurs membre dun syndicat comptent en matire de
traitement des dchets.

26 Il est possible galement que lactivit fasse lobjet dune concession, auquel cas la cration dun budget annexe
nest pas ncessaire.
27 Source

: base Banatic (DGCL).

- 11 -

Annexe IV

15

3. Contribution lanalyse des cots des services de transports urbains


3.1. Cadre juridique
3.1.1. Cas o un budget annexe est ncessaire
Larticle L. 1221-3 du code des transports dispose que lexcution du service public de
transport doit tre assur soit en rgie par une personne publique sous forme dun service public
industriel et commercial, soit par une entreprise ayant pass cet effet une convention dure
dtermine avec lautorit comptente .

Conformment aux rgles applicables au SPIC, un budget annexe celui de l'autorit


organisatrice des transports est ncessaire :
-

si le service est exploit par une rgie dote de la seule autonomie financire (article
R. 1221-9 du code des transports) ;

si le service a t afferm, selon la rgle gnrale pose par linstruction M4 ( les


oprations de recettes et de dpenses effectues par la collectivit doivent tre dcrites
dans un budget annexe, afin de permettre d'tablir l'quilibre financier du service ou, s'il
s'agit d'un groupement vocation unique, dans le budget propre au groupement. Le
budget annexe retrace donc les oprations patrimoniales, ainsi que les oprations
financires effectues avec le fermier ).

Si le service est exploit par une rgie dote de la personnalit morale et de lautonomie
financire, tablissement public caractre industriel et commercial, lactivit est porte
dans le budget gnral de cet tablissement.

Si le service a fait lobjet dune concession, aucun budget annexe nest requis et lanalyse
financire et comptable doit se lire la fois dans le contrat de dlgation et dans le budget
gnral de lautorit dlgante.

Pour les services grs en rgie intresse ou sous forme de grance, la totalit des
oprations de recettes ou de dpenses est retrace dans le budget annexe de la collectivit ou
dans le budget du groupement vocation unique .

Enfin, deux ou plusieurs autorits organisatrices de transports peuvent s'associer au sein


d'un syndicat mixte de transports afin de coordonner les services qu'elles organisent, de
mettre en place un systme d'information l'intention des usagers et de tarification
coordonne permettant la dlivrance de titres de transport uniques ou unifis (article L123111 du Code des transports) voire, en lieu et place de ses membres, organiser des services
publics rguliers et des services la demande et assurer, ce titre, la ralisation et la gestion
d'quipements et d'infrastructures de transport (article L1231-12 du Code des transports).
3.1.2. Lobligation dquilibre

Larticle L. 2224-1 du CGCT dispose que les budgets des services publics caractre industriel
ou commercial exploits en rgie, afferms ou concds par les communes, doivent tre
quilibrs en recettes et en dpenses .

Nanmoins, larticle L. 1221-12 du code des transports prvoit que le financement des
services de transport public rgulier (de personnes) est assur par les usagers, le cas chant
par les collectivits publiques Le financement des services de transports public rgulier de
personnes est assur par les usagers, le cas chant par les collectivits publiques et, en vertu de

- 15 -

Annexe IV

16

dispositions lgislatives particulires, notamment celles de l'article L. 1221-3, par les autres
bnficiaires publics et privs qui, sans tre usagers des services, en retirent un avantage direct
ou indirect [les employeurs] .

3.2. Analyse de lexercice de la comptence

Pour valuer linformation apporte par les budgets annexes, cinq dpartements ont t
slectionns alatoirement parmi ceux comptant entre 1 M et 1,5 M dhabitants : le Bas-Rhin,
lHrault, la Loire-Atlantique, la Seine-Maritime, le Var.
Les budgets annexes des collectivits et tablissements publics locaux retraant lactivit de
transports de personnes 28 ainsi que les budgets gnraux des EPIC et des syndicats chargs
du service public de transport ont t isols pour chacun de ces dpartements.
3.2.1. La situation de chaque dpartement est singulire et aucune comparaison
napparat possible entre eux

Les recettes des budgets annexes retraant lactivit varient de 223 M, dans le Bas-Rhin,
moins de 90 000 en Loire-Atlantique. Dans ce dpartement, un seul budget annexe a t
constitu (par un syndicat mixte) alors que le Var en compte 8 (5 par des communes, 2 par
des EPCI-FP, un par le dpartement).
Tableau n 18 : Nombre et montants des budgets annexes Transport dans les dpartements
slectionns

Seine-Maritime
Var
Bas-Rhin
Hrault
Loire-Atlantique

Nombre
5
8
3
3
1

DRF
180 319 204
113 546 300
122 122 903
23 094 887
97 542

Source : Mission, partir des donnes fournies par la DGFIP.

RRF
223 068 894
130 167 133
129 731 304
23 824 056
88 741

DRE
74 479 270
27 003 195
12 487 059
817 510
6 185

RRE
31 859 789
16 332 615
3 999 014
84 832
0

3.2.2. Ces diffrences extrmes sexpliquent par la constitution ou non dun budget
annexe par les EPCI fiscalit propre
Dans trois dpartements, les principaux groupements disposent dun budget annexe
transport :
-

en Seine-Maritime,
(CARD) ;

les CA de Rouen (CREA), du Havre (CODAH) et de Dieppe

dans le Bas-Rhin, lEuromtropole de Strasbourg (ainsi que la CC de Slestat) ;

dans le Var, la CA Toulon Provence Mditerrane et la CA Var Esterel Mditerrane


(autour de Frjus et Saint-Raphal).

En revanche, dans lHrault, Montpellier Mtropole nen a pas tabli, alors que les CA Bziers
Mditerrane, du bassin de Thau (autour de Frontignan et Ste) et Hrault Mditerrane
(autour dAgde) lon fait.
En Loire-Atlantique, aucun groupement na constitu de budget annexe.

28 Rpertoris sous le code 13 Transports (hors ramassage scolaire, si celui-ci tait individualis) par les
ordonnateurs.

- 16 -

Annexe IV

17

3.2.3. Labsence de budget annexe ne rsulte pas dun mode de gestion particulier
mais du choix des collectivits
Plusieurs des groupements ont confi la gestion une entreprise par dlgation de service
public : cest le cas par exemple de lEuromtropole de Strasbourg, Toulon-Provence
Mditerrane, la CODAH, Nantes mtropole ou Montpellier Mditerrane mtropole.
Or, les trois premires ont tabli un budget annexe, contrairement aux deux dernires.

A compter du budget 2015, pour une plus grande lisibilit budgtaire des transports,
Montpellier Mditerrane Mtropole a dcid d'individualiser, dans un budget annexe, les
dpenses et recettes lies aux transports urbains 29.
En revanche, Nantes mtropole considre ntre pas tenue den tablir un. La Chambre
rgionale des comptes des Pays-de-la-Loire, dans son dernier rapport dobservations
dfinitives sur la gestion de la communaut urbaine 30, a constat cette lacune et rappel que,
lors de son prcdent contrle, en 2009, elle avait pourtant demand la collectivit de
corriger ce point et que celle-ci sy tait engage.
La collectivit a avanc les arguments suivants en rponse la Chambre :
-

la contradiction existant entre lide de multiplier les budgets annexes et lide


dassurer une prsentation consolide de tous ces budgets ;

labsence de clart des textes ; si larticle L. 2224-1 du CGCT impose un budget, il ne


dit pas quil sagit ncessairement dun budget annexe ; or, lindividualisation des
comptes de lactivit est bien assure du fait de la comptabilit par activits dont la
CU sest dote et de la prsentation budgtaire par politiques
publiques/missions/programmes ;

quant la finalit dun budget annexe la vrification de lobligation dquilibre elle


est remise en cause par le financement externe ncessaire de lactivit Transports,
permis du reste par la loi.

La collectivit considre donc le service public des transports comme un service public
administratif, tant donn les caractristiques actuelles de son financement 31. La CRC a
rappel la rglementation mais convaincue, semble-t-il, de la pertinence de largumentation
de la CU, elle na pas ritr sa recommandation.
Il convient de noter que 27 des 37 EPCI-FP comptents pour lorganisation des transports
urbains selon BANATIC pour lactivit Organisation des transports urbains nont pas
constitu de budget annexe.

3.3. Limites des budgets annexes pour la connaissance des cots

3.3.1. Lanalyse de lactivit doit galement prendre en compte la contribution des


syndicats, dune rgie personnalise et de certaines communes
Lun des EPCI-FP (la CA Elbeuf-Caudebec, en Seine-Maritime) a constitu une rgie
personnalise pour assurer le service public des transports.
29

Site Internet de Montpellier Mditerrane Mtropole, http://www.montpellier3m.fr/conna%C3%AEtrefonctionnement/budget-et-fiscalite.


30 Notifi le 1er dcembre 2015 Anne 2008 et suivantes.
31 Rponse de la prsidente de Nantes mtropole du 23

novembre 2015.

- 17 -

Annexe IV

18

Par ailleurs, quatre syndicats sont comptents (un en Loire-Atlantique, dans le Bas-Rhin et
lHrault, deux dans le Var) pour conduire lactivit, mme si le Syndicat mixte des transports
en commun de lHrault est seul porter des montants significatifs (66 M de recettes et 69
M de dpenses).
Enfin, dans les cinq dpartements, huit communes ont tabli des budgets annexes
Transports .

3.3.2. Le constat peut tre tendu lensemble du territoire

Daprs la base BANATIC, 388 EPCI-FP sont comptents en matire de transports urbains, or
seuls 215 budgets annexes ont t tablis par ces tablissements.
Par ailleurs, 15 rgies personnalises et 129 syndicats interviennent dans ce secteur et
lactivit de ces derniers est retrace soit dans un budget annexe (pour 25 dentre eux) soit
leur budget gnral.
En conclusion :
-

les collectivits ne sont pas tenues lobligation dquilibre de ces budgets, mme si
les services qui les grent sont considrs comme des SPIC ;

sauf augmenter considrablement les tarifs, une subvention dquilibre est souvent
ncessaire pour financer les investissements importants quimpose lactivit ;

le suivi comptable et financier peut tre assur par une comptabilit analytique par
activit ;

la perte de lisibilit qui rsulte de labsence de budget annexe peut tre considre
comme faible voire nulle au niveau de chaque collectivit, si cette analyse des cots
est mene et prsente des garanties de fiabilit ; elle est faible au niveau national,
dans la mesure o les pratiques sont diverses et htrognes, o un grand nombre de
collectivits ntablit pas de budget annexe pour leur service de transports urbains et
o une analyse des cots ncessiterait dintgrer la contribution des syndicats
intercommunaux et des rgies personnalises.

- 18 -

ANNEXE V

Liste des personnes rencontres

Annexe V

Ministre des finances et des comptes publics


Cabinet
-

Julien ROBINEAU, Conseiller

Vincent MOREAU, sous-directeur (5me)

Direction du budget
-

Pierre LANOE, chef du bureau des collectivits locales

Bureau des collectivits locales : Richard BORDIGNON, adjoint, Baptiste QUERO

Nathalie BIQUARD, Chef du service des collectivits locales

Direction gnrale des finances publiques


-

Adle LIEBER, sous-directrice conseil fiscal, financier et conomique des collectivits


locales (CL2)

Bureau comptabilits locales : Mickael LE BOUR, Agns GALLOT

Philippe GAC, chef du bureau Comptabilits locales (CL1B) :

Renaud JAUNE, chef du bureau Conseil fiscal du secteur public local

Bureau Conseil fiscal du secteur public local (CL2A) : Philippe ZAPPLETAL, Catherine
PRIVEZ, ric PHILIPPE, Franoise LABEUR

Patrick AUGERAUD, chef du bureau Comptes nationaux (CE1C)

Laurent MARTEL, sous-directeur professionnels et action en recouvrement

Bernard LOUSTAUNAU, responsable du ple national de soutien au rseau de Bordeaux

Batrice BLANES, responsable du ple national de soutien au rseau de Montpellier

Claire DALGARARRONDO, responsable du ple interrgional dapurement administratif


de Rennes

Ministre de lamnagement du territoire, de la ruralit et des collectivits territoriales


Cabinet
-

Pierre BERGES, directeur-adjoint du cabinet

Bruno DALLER, conseiller rforme territoriale

Bruno DELSOL, directeur gnral

Rafaele CLAMADIEU, chef du bureau des budgets locaux et de lanalyse financire

Direction gnrale des collectivits locales


-

Franoise TAHERI, sous-directrice des finances locales et de laction conomique


Anne BARETAUD, chef du bureau des concours financiers

Franois PESNEAU, sous-directeur des comptences et des institutions locales


-1-

Annexe V

Guillaume ROBITAILLE, chef du bureau des services publics locaux

Michel DUEE, chef du dpartement des tudes et des statistiques

Associations dlus

Association des maires de France (AMF)


-

Andr LAIGNEL, maire dIssoudun, vice-prsident de lAMF, prsident du comit des


finances locales et de la commission Intercommunalit

Philippe LAURENT, maire de Sceaux, prsident de la commission des finances et de la


fiscalit locale
Nathalie BRODIN, responsable du dpartement finances et fiscalit locale

Assemble des communauts de France (ADCF)


-

Nicolas PORTIER, dlgu gnral

Olivier LANDEL, dlgu gnral

Claire DELPECH, responsable finances et fiscalit

France urbaine
-

Franck CLAEYS, directeur conomie et finances territoriales

Dpartement de Seine-Maritime
Prfecture
-

Mme LAQUIEZE, sous-prfete de Dieppe

Mme TRANCHARD, directrice adjointe des collectivits locales

M. ELDIN, directeur des collectivits locales

Mme RENAUDINEAU, chef du bureau des finances locales

Direction dpartementale des finances publiques


-

Monsieur GIROUDET, directeur de la gestion publique

Monsieur NOTTEBART, adjoint au directeur de la gestion publique


Mme HERAUD, responsable de la division collectivits locales

Communaut dagglomration de Rouen


-

Mme BOURDON, directrice financire

M. CHARASSIER, Prsident de la CCRY

Communaut de commune de Yvett (CCRY)


-

M. SCHABOWSKI, vice-prsident

Mme LEFEBVRE, directrice gnrale des services


Mme BEAUDOIN, responsable des finances

Commune de MAROMME
-

M. ABOU-KANDIL, directeur financier


-2-

Annexe V

Dpartement de lIndre
Prfecture
-

Alain ESPINASSE, prfet

Evelyne DELAIGUE, directrice de lconomie et de lgalit des territoires

Nathalie VALLEIX, secrtaire gnrale

Sylvie PINARD, chef du bureau des collectivits locales et du contrle

Direction dpartementale des finances publiques


-

Robert FORTE, directeur dpartemental

Gil AVEROUS, Maire, prsident de Chateauroux mtropole

Chteauroux mtropole
-

Nadge BAPTISTA, directrice gnrale des services

Dpartement de lEssonne

Direction dpartementale des finances publiques


-

Lise BILLARD, directrice de la gestion publique

Mireille COUBY, adjointe

Cline LENFANT, chef de service secteur public local,


Thierry MAILLET, Trsorier Evry municipale

Communaut dagglomration dEvry


-

Bernard DIMON, directeur gnral des services

Corinne CORDIER, directrice gnrale adjointe en charge des ressources

Guillaume ROBERT, directeur

Sophie LECOQ, chef du service de la synthse budgtaire

Ville de Paris
-

Dominique FRENTZ, sous-directeur du budget

Institutions bancaires
La banque postale
-

Thomas ROUGIER, directeur des tudes

Eric SIQUIER, responsable du ple analyse, direction des risques

BPCE
-

Audrey SAVELLI, responsable des tudes

Jean-Sylvain RUGIU, directeur march secteur public

Edouard NOEL, responsable animation et efficacit commerciale

Joseph SUDRY, directeur gnral Ecolocale


-3-

Annexe V

Olivier RENOU, directeur adjoint Ecolocale

Cour des comptes

Formation interchambres - finances locales


-

Autres

Christian MARTIN, conseiller matre

Perrine BIECHY, conseillre rfrendaire

Caisse des dpts et consignation


-

Myriam KABYLO, expert finances locales, Direction du rseau et des territoires

Didier MEDORI, directeur gnral adjoint de la Ville de Bastia, charg des ressources

Michel KLOPFER, prsident

Association finances, gestion, valuation des collectivits territoriales (AFIGESE)

Cabinet Michel Klopfer

-4-

Olivier RENOU, directeur adjoint Ecolocale

Cour des comptes

Formation interchambres - finances locales


-

Autres

Christian MARTIN, conseiller matre

Perrine BIECHY, conseillre rfrendaire

Caisse des dpts et consignation


-

Myriam KABYLO, expert finances locales, Direction du rseau et des territoires

Didier MEDORI, directeur gnral adjoint de la Ville de Bastia, charg des ressources

Michel KLOPFER, prsident

Association finances, gestion, valuation des collectivits territoriales (AFIGESE)

Cabinet Michel Klopfer

-5-

PICE JOINTE

Support de prsentation de la mission

MINISTRE DE LINTERIEUR

Inspection Gnrale des Finances Inspection gnrale de ladministration

Avril 2016

Revue de dpenses
budgets annexes des collectivits territoriales

MINISTRE DE LCONOMIE,
DE LINDUSTRIE ET DU NUMRIQUE

MINISTRE DES FINANCES


ET DES COMPTES PUBLICS

Se poser la question dutiliser les budgets annexes pour


analyser les cots des politiques publiques concernes

Faire le point sur la prise en compte des budgets annexes


dans lanalyse financire des collectivits locales

Etudier limpact de linclusion des budgets annexes dans


les modalits de rpartition de la CRFP

Analyser la pertinence de loutil budget annexe

Mieux connatre les budgets annexes

Objectifs de la mission

Limites des recherches de pistes de rationalisation des


services publics locaux par le biais des budgets annexes

Production de donnes financires consolides

Avantages et inconvnients de loutil budget annexe

Cartographie des budgets annexes

Limites des recherches de pistes de rationalisation des


services publics locaux par le biais des budgets annexes

Production de donnes financires consolides

Avantages et inconvnients de loutil budget annexe

Cartographie des budgets annexes

1%

1%

74%
EPL

Syndicats

EPCI-FP

Dpartements

Communes

Primtre : la mission a exclu les BA en M22

19%

5%

Sur les 48 000 budgets annexes, 74%


concernent les communes

57%

9%

3%

24%
7%

EPL

Syndicats

EPCI-FP

Dpartements

IGF- IGA

Communes

Les recettes de fonctionnement


totales atteignent 19Md, 57% au
sein des EPCI (10,8Md)

Cartographie des budgets annexes

Le nb de budgets annexes et les


montants moyens de dpenses et de
recettes croissent en fonction de la
taille de la commune pour un
montant moyen de recettes de
fonctionnement de 127K

36% de budgets annexes facultatifs


dont 40% suivent des oprations
soumises la TVA

4,5Md en recettes (5,4% du total)

3,3Md en dpenses (4,6% du total)

35 000 budgets annexes

Communes

1,8

29,7
14,5

48,2

Autres

Activits culturelles

Activits agricoles et
forestires

Lotissements
d'habitation et zone
d'amnagement

Eau et assainissement

Recettes de fonctionnement (en %)

48% des recettes des BA


eau/assainissement

5,9

Cartographie des budgets annexes

Le nb de budgets annexes et les


montants moyens de dpenses et de
recettes croissent en fonction de la
taille de lEPCI pour un montant
moyen de dpenses de
fonctionnement de 1M

25% des budgets sont facultatifs

10,8Md en recettes (29% du total)

8,6Md en dpenses (29% du total)

9000 budgets annexes

EPCI

21%

7%

8%

29%

35%

Autres

AmnagementsLotissements

Dchets

Eau-assainississement

Transports

Recettes de fonctionnement (en %)

90% des recettes concentres sur


transport, dchets,
eau/assainissement, amnagement

Cartographie des budgets annexes

des volutions importantes venir : forte diminution des budgets annexes des communes au
profit des EPCI dans le cadre des transferts de comptences prvus par la loi NOTRE (18000
BA seront supprims)

pas de cration opportuniste massive de budgets annexes

tendance gnrale la baisse pour les communes (suppression de prs de 1300 BA en 2014,
600 en 2015) et la hausse pour les EPCI compte tenu des transferts de comptences

renvoie la question plus gnrale de la qualification de SPIC ou SPA


- cas des dchets : SPIC ou SPA en fonction du mode de financement (REOM versus TEOM)
- cas des transports : SPIC alors que forte subvention de fonctionnement

problme de choix de nomenclature (M14/M4)

codification des activits (exemple des campings SPIC/SPA)

Des problmes de fiabilit des donnes

Evolution des budgets annexes

Cartographie des budgets annexes

clarifier la rpartition des tches entre la DGFIP (charge des retraitements


comptables) et la DGCL (charge du traitement et de lanalyse statistique)
dfinir conjointement avec la DB, la DGCL, la DGFIP les requtes les plus
frquentes et les automatiser

poursuivre la mise disposition des donnes en open data


partager les donnes financires au sein de lobservatoire des finances
locales et de la gestion publique locale

Proposition 3 : partager les donnes financires sur les


budgets avec les associations dlus

Proposition 2 : amliorer la connaissance des budgets


annexes

vrifier les donnes sources


effectuer des contrles de cohrence entre les donnes comptables de la
DGFIP et les donnes sur les collectivits territoriales de la DGCL

Proposition 1 : fiabiliser les donnes sur les budgets annexes

Propositions

Limites des recherches de pistes de rationalisation des


services publics locaux par le biais des budgets annexes

Production de donnes financires consolides

Avantages et inconvnients de loutil budget annexe

Cartographie des budgets annexes

10

- peu de contrles des BA, et des


questions de fiabilit

- pour les SPIC,

autres SPA : identification dune activit

oprations damnagement et de
lotissement), viter les variations au sein
du BP

- pour les SPA

- Faute de consolidation
systmatique, des biais dans
lanalyse de la situation
financire des collectivits et
notamment de leurs
endettement

- lourdeur de gestion tant pour


les collectivits que pour lEtat

- tous les cots ne sont pas


retracs dans les budgets
annexes

- un outil de connaissance des


cots et identification dune
activit donne

- permet de vrifier lapplication de la


rgle dquilibre
- Et de fixer les tarifs

Inconvnients

Avantages pour les collectivits

Avantages et inconvnients des budgets annexes

11

La production de donnes financires consolides doit tre


systmatise

Leur tenue doit tre amliore dans les cas obligatoires

Le recours au budget annexe ne doit pas tre encourag dans les cas
facultatif

Les budgets annexes sont un outil intressant pour les collectivits, mais

- Permet un dbat au sein des assembles dlibrantes, qui nest


cependant pas systmatique selon les collectivits

- Recommand pour suivre les activits soumises TVA, un secteur


distinct de la comptabilit suffit (possible avec les SI actuel des
collectivits)

Les avantages souvent voqus ne sont pas toujours avrs

Avantages et inconvnients des budgets annexes

12

prsentation du budget par activit


tats annexs

tude sur le fonctionnement lors dinvestissement exceptionnel, voire pour tout nouvel
investissement (article 107 de la loi NOTRE)

comptabilit analytique

Proposition 7 : promouvoir la mise en place doutils danalyse des cots et


dtudes sur les cots de fonctionnement induits par les investissements
des collectivits

Proposition 6 : dfinir des rgles uniformes pour une mme politique


publique, indpendamment de son caractre de SPIC et de SPA et
sassurer de la bonne tenue des budgets annexes

Proposition 5 : supprimer progressivement le recours aux budgets


annexes dans les cas non obligatoires pour les services publics
administratifs au profit dautres outils plus souples

Proposition 4 : supprimer la recommandation de cration des budgets


annexes pour les activits soumises TVA

Propositions

13

Limites des recherches de pistes de rationalisation des


services publics locaux par le biais des budgets annexes

Production de donnes financires consolides

Avantages et inconvnients de loutil budget annexe

Cartographie des budgets annexes

14

- La DGFIP (CL2A) a mis au point une mthode de consolidation des donnes


financires entre BP et BA

Des outils de consolidation existent mais doivent tre


amliors et partags

- le rapport de lobservatoire des finances locales se focalise sur les budgets


principaux
- la Cour des comptes dplore labsence de donnes consolides

Au niveau national

- les analyses financires des DDFIP sappuient surtout sur les BP


- les CRC en revanche effectuent un contrle des BP comme des BA

Au niveau local

Analyses financires fondes principalement sur les budgets


principaux

15

La prise en compte des budgets annexes dans lanalyse financire est


indispensable pour amliorer lanalyse mais cela ne suffit cependant pas
(syndicats, SEM, etc.)

Les institutions financires consolident les donnes pour analyser la


situation financire des collectivits

- pour les EPCI, 30% de la dpense nest pas analyse


- la prise en compte des budgets annexes change les donnes sur les capacits
dendettement des collectivits
- les flux croiss entre budgets annexes et budgets principaux sont importants : 1,3Md
pour les communes et 1,5Md pour les EPCI

Consquences

Analyses financires fonde principalement sur les budgets


principaux

16

modification des ratios SCORE (qui dterminent les seuils dalerte) pour
prendre en compte les budgets annexes
modification de certains indicateurs des tats annexes au compte
administratif en prenant en compte les budgets annexes (principalement
pour les ratios dendettement)

Proposition 9 : mieux prendre en compte les budgets annexes


dans lanalyse financire

Proposition 8 : partager la mthode utilise par la DGFIP


(bureau CL2A) sur la production de donnes financires
consolides des budgets annexes et budgets principaux avec
les associations dlus

Propositions

17

cela peut constituer une incitation crer des budgets annexes dans les cas facultatifs (BA des services de traitement
des dchets financs par la TEOM).

Cre des biais potentiels sur les choix de gestion (incitation dlguer la gestion un tiers), qui semblent peu
avrs

In fine, tant pour des raisons techniques que pour les difficults estimer limpact dun
changement de mthode, le maintien du mode actuel est la meilleure solution ; une rflexion sur
les modes de rpartition de la CRFP moyen terme, si la contribution est maintenue, est
indispensable

et auraient un impact sur le montant de CRFP vers par chaque collectivit, impact relativiser
en moyenne pour les communes mais qui est plus significatif pour les EPCI ; surtout limpact peut
tre trs important pour les collectivits prises individuellement

Supprime lincitation crer des BA

Intgration de lensemble des budgets annexes (SPA et SPIC)

Peut tre source de contestation compte tenu des problmes de fiabilits relevs

Suppose la dfinition du primtre de SPA et une consolidation fiable entre BA et BP

intgration des seuls SPA (voque par amendement parlementaire au cours de la discussion du PLF 2016) :

Les alternatives ne sont pas non plus satisfaisantes

leffort demand dpend du poids des budgets annexes ;

cela exclut une part importante des recettes de fonctionnement ;

La rpartition de la CRFP entre les communes et les EPCI est fonde sur les recettes relles de
fonctionnement du seul budget principal

18

La contribution au redressement des finances publiques (CRFP)

Limites des recherches de pistes de rationalisation des


services publics locaux par le biais des budgets annexes

Production de donnes financires consolides

Avantages et inconvnients de loutil budget annexe

Cartographie des budgets annexes

19

dlgations de service public - EPL - SPL - SEM

syndicats

cas facultatifs : tablissements culturels, touristiques, activits forestires, etc.

cas des transports urbains : des CL ne crent pas de BA (pourtant obligatoires) estimant quils
relvent du SPA plus que du SPIC

cas de la gestion des dchets financs par la TEOM : la cration dun BA est facultative (choix de
251 EPCI)

Cest souvent le choix dune collectivit de crer ou pas un budget annexe

Sur un territoire donn, les budgets annexes ne retracent quune partie


des politiques publiques concernes, lesquelles peuvent tre galement
mises en uvre par dautres institutions

Apport des budgets annexes lanalyse des cots

20

dautres donnes sont indispensables : quantit deau produite, de dchets collects, de repas
servis, etc.

les ratios par population sont peu pertinents

cf. recommandation de la mission dchets sur la gnralisation des budgets annexes

ds lors quun mme niveau de collectivit exerce la comptence

Les budgets annexes permettent cependant, sils sont gnraliss


(indpendamment des modes de gestion), de disposer de donnes sur
lensemble des collectivits

Il est impossible dtablir des indicateurs de cots standards partir des


budgets annexes : les donnes comptables ne suffisent pas donner des
estimations sur la productivit des services concerns

Apport des budgets annexes lanalyse des cots

21

pour analyser la performance des services publics


pour partager les informations avec les collectivits locales
dans le cadre de lobservatoire des finances locales et de la gestion publique
locale

Exemples
- centralisation des cots sur la gestion des dchets par lADEME
- centralisation des donnes par le systme dinformation sur leau

Proposition 10 : promouvoir des systmes de remonte


dinformations par politique publique

Propositions

22