2007 AdrianaMeloAlves

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ARQUITETURA E URBANISMO
REA DE CONCENTRAO: PLANEJAMENTO URBANO
REGULARIZAO FUNDIRIA OU MANUTENO

DAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE:
A experincia do Programa Habitar Brasil BID
Dissertao de Mestrado
Adriana Melo Alves

Professora orientadora: Lcia Cony Faria Cidade
Braslia, setembro de 2007.
UNIVERSIDADE DE BRASLIA
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ARQUITETURA E URBANISMO
REA DE CONCENTRAO: PLANEJAMENTO URBANO
REGULARIZAO FUNDIRIA OU MANUTENO

DAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE:
A experincia do Programa Habitar Brasil BID
Adriana Melo Alves

Dissertao de mestrado submetida ao Programa de Ps-Graduao da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Braslia, como parte dos requisitos
necessrios para obteno do Grau de Mestre em Planejamento Urbano.
Aprovado por:
______________________________________
Lcia Cony Faria Cidade, Dr. (UnB, GEA, IH)
(Orientadora)
______________________________________
Luiz Pedro de Melo Csar, Dr. (UnB, FAU,PRO)
(Examinador Interno)
______________________________________
Celso Santos Carvalho, Dr. (USP, POLI)
(Examinador Externo)
Braslia, setembro de 2007.
ii
[Ficha catalogrfica]
ALVES, Adriana Melo

Regularizao fundiria ou manuteno das reas de Preservao Permanente: a
experincia do Programa Habitar Brasil BID. 167 p, 297 mm. (UnBPPG/FAU,
Mestre, Planejamento Urbano, 2007).
Dissertao de Mestrado Universidade de Braslia. Programa de Ps-Graduao
em Arquitetura e Urbanismo.
1. Planejamento urbano
4. rea de Preservao Permanente
2. Poltica habitacional
5. Programa Habitar Brasil BID
3. Regularizao fundiria
6. Processos decisrios
I. UnB-PPG/FAU
II. Ttulo (srie)
concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta

dissertao e emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e
cientficos. O autor reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta
dissertao de mestrado pode ser reproduzida sem autorizao por escrito do autor.
___________________________
Adriana Melo Alves
iii
Agradecimentos:
estimada professora Lcia Cony;
Aos professores Celso Carvalho e Luiz Pedro Csar;
professora Raquel Rolnik;
equipe do Programa HBB do Ministrio das Cidades;
famlia: pais, irmos e sobrinhas;
E a voc, Bernardo, em especial.
iv
RESUMO
Esta pesquisa objetiva compreender os processos decisrios que podem resultar na
regularizao fundiria em favor das famlias moradoras ou na manuteno das reas
de Preservao Permanente urbanas, considerando as tenses atualmente existentes
entre a legitimao do direito moradia e a consolidao do ambiente enquanto tema
poltico. Investiga projetos contratados do programa de urbanizao de favelas Habitar
Brasil BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) nos ltimos anos, que
apresentaram distintas, e at mesmo conflitantes, estratgias de interveno sobre as
reas de Preservao Permanente. Parte da hiptese que os processos decisrios no
so respostas tecnocrticas nem resultados determinsticos de fatores unidimensionais.
Esto vinculados gesto do territrio e so influenciados por processos no-evidentes
e de diversas naturezas que preponderam na tomada de deciso em cada projeto ou
localidade especfica. A pesquisa pressupe que tais processos esto vinculados a
diferentes dimenses: a econmico-fundiria, relacionada composio do preo da
terra urbana; a poltico-ideolgica, relacionada s manifestaes normativas e
simblicas, como leis, discursos e aes projetuais, a servio do poder do Estado e de
grupos de presso; e a dimenso socioambiental, relacionada aos riscos ambientais e
civis, bem como ao valor paisagstico especfico do assentamento em cada localidade.
A anlise considerou as dimenses mencionadas e abordou os projetos SQ 19, em
Cidade Ocidental (Gois), Coroa do Meio, em Aracaju (Sergipe) e Alagados, em
Salvador (Bahia), caracterizados pelas distintas estratgias de interveno sobre reas
de Preservao Permanente margem dos cursos dgua. Enquanto o primeiro foi mais
atento ao quadro natural, no segundo o processo resultou numa estratgia mediada
entre aspectos naturais e sociais, e o terceiro foi mais atento ao quadro social. As
concluses apontam que as trs dimenses mostraram-se relevantes e articuladas em
cada localidade. Enquanto as decises mais extremadas decorreram da preponderncia
de uma gesto local centralizada, a deciso mediada decorreu de uma gesto
compartilhada, onde o ativismo dos grupos de presso pde se manifestar. So
aspectos igualmente relevantes o valor da terra urbana em funo da localizao do
assentamento em relao ao centro urbano e os princpios estticos ou ecolgicos de
interveno paisagstica sobre o assentamento.
Palavras-chave: Regularizao fundiria, reas

Processos decisrios, Programa Habitar Brasil BID.
de
Preservao
Permanente,
ABSTRACT
This research aims to understand the decision making processes that may result in land
tenure regularization in favor of the resident families or in the permanence of the urban
Areas of Permanent Preservation, considering the existing tensions between the
legitimation of housing rights and the consolidation of the environment while a political
theme. It studies projects within the programme for slums urbanization Habitar Brasil BID
(Inter-American Development Bank) in recent years, which presented distinct, and even
conflicting, intervention strategies on Areas of Permanent Preservation. The analysis
starts with the hypothesis that the decision making processes are a result neither of
tecnocratic answers nor of unidimensional deterministic factors. They are tied with the
management of the territory and are influenced by not explicit processes of various types
that influence the decision making process in each project or specific locality. The
research presupposes that such processes are tied to different dimensions: the
economic and land related dimension, concerning the price composition of the urban
land; the politician-ideological one, related to the normative and symbolic manifestations,
as laws, speeches and projectual actions, at the service of the power of the State and
the lobbies; and the socio-environmental dimension, related to the environment and civil
risks, as well as the specific landscape value of the settlement in each locality. The
analysis considered the mentioned dimensions and tackled the projects SQ 19, in
Cidade Ocidental (Gois), Coroa do Meio, in Aracaju (Sergipe) and Alagados, in
Salvador (Bahia), characterized by the distinct intervention strategies on Areas of
Permanent Preservation to the edge of the water courses. While the first was more
attentive to the natural picture, in the second the process resulted in a strategy mediated
between natural aspects and social aspects, and third was more attentive to the social
picture. The conclusions point that the three dimensions had revealed relevant and
articulated in each locality. While the extreme decisions elapsed of the predominance of
a centralized local management, the mediated decision elapsed of a shared
management, where the activism of the lobbies could be expressed. The value of urban
land in function of localization of the settlement in relation to the urban center and the
esthetic or ecological principles of landscape intervention on the setllement are equally
relevant aspects.
Key-words: Land tenure regularization, Areas of Permanent Preservation, decision
making processes, Habitar Brasil BID Programme.
vi
SUMRIO
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE GRFICOS, TABELAS, QUADROS E ANEXOS
LISTA DE SIGLAS
INTRODUO
CAPTULO 1. FUNDAMENTAO TERICA - 10
1.1 Aspectos tericos - 10
1.1.1 A problemtica luz da dimenso econmico-fundiria - 10
1.1.2 A problemtica luz da dimenso poltico-ideolgica -15
1.1.3 A problemtica luz da dimenso socioambiental - 27
1.2 Bases analticas 35
1.2.1 Princpios analticos 35
1.2.2 Dimenses, variveis, indicadores e categorizao analtica - 38
1.3 Sntese do captulo - 41
CAPTULO 2. A CONSTRUO DAS TENSES URBANSTICA E AMBIENTAL NA
IMPLEMENTAO DAS POLTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL - 42
2.1 Planejamento urbano racionalista, tratamento legalista do ambiente e
polticas de remoo (1964 a 1986) - 43
2.2 Bases para legitimao do planejamento urbano participativo, politizao do
ambiente e polticas de permanncia (1987 a 2001) - 51
2.3 Protagonismo do planejamento urbano participativo e ambientalismo na
arena: tenses na implementao de polticas habitacionais (2002 a 2007) - 58
CAPTULO 3. EVIDNCIAS E TENSES A PARTIR DE CASOS CONCRETOS: A
EXPERINCIA DO PROGRAMA HABITAR BRASIL BID - 64
3.1 Um olhar sobre o desenho do Programa e seus atores - 65
3.2 O tratamento legalista do ambiente na SQ19, Cidade Ocidental Go - 69
3.3 A mediao urbanstica-ambiental em Coroa do Meio, Aracaju Se - 80
3.4 O planejamento estratgico e a supresso da APP em Alagados,
Salvador Ba - 95
3.5 A articulao dos processos decisrios nos projetos selecionados luz das
dimenses econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental - 117
CONSIDERAES FINAIS - 132
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS - 139
ANEXOS - 147
vii
LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Modelo bsico de composio de valor do espao urbano.
Figura 2
Modelo de composio de valor do espao urbano e identificao de

variveis que podem compor o valor da localizao.
Figura 3
Modelo bsico das cidades brasileiras marcado pelo desequilbrio.
Figura 4
Localizao do municpio de Cidade Ocidental no estado de Gois.
Figura 5
Vista do municpio de Cidade Ocidental/GO, com destaque para o

assentamento SQ 19, objeto do contrato do Programa Habitar Brasil BID,
e APP adjacentes (SQ 14 e SQ 20).
Figura 6
Estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de Cidade Ocidental.
Figura 7
Unidades habitacionais existentes da Super-Quadra 19, em Cidade

Ocidental, poca da contratao pelo Programa Habitar Brasil BID.
Figura 8
rea de Preservao Permanente da SQ 20, em Cidade Ocidental,

poca da contratao pelo Programa Habitar Brasil BID.
Figura 9
Crrego Jacob na Super-Quadra 14, em Cidade Ocidental, poca da

contratao pelo Programa Habitar Brasil BID.
Figura 10
Barraco em APP na Super-Quadra 14, em Cidade Ocidental, poca da

contratao pelo Programa Habitar Brasil BID.
Figura 11
Alambrado proposto em interveno em APP na SQ 19, em Cidade

Ocidental.
Figura 12
Cidade de Aracaju/SE com destaque para os cursos dgua existentes e

para as reas Especiais de Interesse Social.
Figura 13
Assentamento Coroa do Meio, objeto do contrato do Programa Habitar

Brasil BID.
Figura 14
Vista do bairro Coroa do Meio, em Aracaju, com destaque para a rea de

interveno, APP e cursos dgua.
Figura 15
Vista parcial bairro Coroa do Meio, em Aracaju, com destaque para orla
martima e imveis ociosos no interior do bairro.
Figura 16
Vista do assentamento Coroa do Meio, em Aracaju, e APP adjacente

(mangue).
Figura 17
rea de Preservao Permanente (mangue) adjacente ao assentamento

Coroa do Meio, em Aracaju.
Figura 18
Unidades habitacionais e via de conteno do assentamento Coroa do

Meio, em Aracaju, aps a interveno por meio do Programa Habitar
Brasil BID.
Figura 19
Projeto urbanstico inicial de interveno no assentamento Coroa do Meio.
Figura 20
Detalhe do projeto urbanstico com identificao das unidades

habitacionais que seriam implantadas sobre o manguezal.
Figura 21
Projeto urbanstico final de interveno no assentamento Coroa do Meio.
viii
Figura 22
Detalhe do projeto urbanstico com identificao das reas de lazer ativo

que esto sendo implantadas sobre o manguezal.
Figura 23
Imagem da cidade de Salvador, com destaque para o Assentamento

Alagados.
Figura 24
Vista dos assentamentos Alagados e Novos Alagados.
Figura 25
Ocupao habitacional em Salvador, com destaque para a localizao do

assentamento Alagados.
Figura 26
Complexo de Alagados, identificao das sub-reas e da poligonal

aforada pela Unio ao Governo do Estado da Bahia.
Figura 27
Imveis ociosos no subrbio ferrovirio de Salvador, objeto de interveno

municipal para fins habitacionais.
Figura 28
Exemplos de palafitas em Alagados.
Figura 29
Vista do assentamento Novos Alagados, com destaque para aterro em

APP.
Figura 30
Vista do aterro e unidades habitacionais construdas em Novos Alagados.
Figura 31
Incidncia de palafitas sobre o Manguezal So Bartolomeu.
Figura 32
Palafitas erradicadas no Manguezal So Bartolomeu.
Figura 33
Limites das obras de saneamento do Programa Ribeira Azul em Novos

Alagados, em 2003.
Figura 34
Resultado das primeiras intervenes do Programa Ribeira Azul em

Novos Alagados, em 2003.
Figura 35
Identificao das reas de aterro em Alagados.
Figura 36
Aterros em Alagados (1984).
Figura 37
Situao de Alagados em 1998, com destaque para o manguezal da Ilha

do Rato e para os cursos dgua existentes.
Figura 38
Resultado das intervenes do Programa Ribeira Azul em Alagados, com

destaque para a manuteno do mangue na Ilha do Rato e canalizaes
de cursos dgua (2006).
Figura 39
Curso dgua degradado em Alagados, antes das obras fsicas.
Figura 40
Canalizao de curso dgua em Alagados, durante as obras fsicas.
ix
LISTA DE GRFICOS, TABELAS, QUADROS E ANEXOS

GRFICOS
Grfico 1
Municpios por faixa de populao, segundo a ocorrncia de algum

tipo de informalidade urbana (favela, loteamento clandestino e/ou
irregular).
TABELAS
Tabela 1
Taxas de crescimento populacional da RIDE nas ltimas dcadas.
QUADROS
Quadro 1 Caracterizao das estratgias de interveno adotadas nos projetos
do HBB inseridos em APP margem de corpos dgua.
Quadro 2 Principais implicaes da ocupao e retirada de vegetao das
margens de cursos dgua.
Quadro 3 Desempenho das tipologias de cobertura do solo frente s funes
ambientais das margens.
Quadro 4 Variveis, indicadores e categorizao analtica da dimenso
econmico-fundiria.
Quadro 5 Variveis, indicadores e categorizao analtica da dimenso polticoideolgica.
Quadro 6 Variveis, indicadores e categorizao analtica da dimenso
socioambiental.
Quadro 7
Identificao dos projetos do HBB analisados a partir das estratgias

de interveno adotadas nos projetos inseridos em APP margem
de corpos dgua.
Quadro 8 Matriz econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental do

Projeto SQ 19.
Projeto Coroa do Meio.
Projeto Alagados.
Quadro 11 Matriz econmico-fundiria dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e
Alagados.
Quadro 12 Matriz poltico-ideolgica dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e

Alagados.
Quadro 13 Matriz socioambiental dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e
Alagados.
ANEXOS
Anexo 1
Projetos contratados do HBB inseridos em APP margem de corpos

dgua, por estratgia de interveno.
Anexo 2
Termo de Ajustamento de Conduta em Aracaju.
Anexo 3
Matriz analtica dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e Alagados.
xi
LISTA DE SIGLAS
ADEMA
Administrao Estadual de Meio Ambiente
AMESA
Alagados Melhoramentos S.A.
APA
rea de Proteo Ambiental
APP
rea de Preservao Permanente
APSE
rea de Proteo Socioeconmica
AVSI
Associao Voluntrios para o Servio Internacional
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD
Banco Mundial
BME
Banco Multidimensional de Estatsticas
BNH
Banco Nacional de Habitao
CEPRAM
Conselho Estadual de Proteo Ambiental
COHAB
Companhia de Habitao
CONAMA
Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONDER
Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia
CRA
Centro de Recursos Ambientais
DI
Desenvolvimento Institucional de Municpios
DF
Distrito Federal
FMI
Fundo Monetrio Internacional
GRPU
Gerncia Regional do Patrimnio da Unio
HBB
Habitar Brasil BID
IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renovveis
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPT
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo
LP
Licena Ambiental Prvia
MAE
Ministrio de Assuntos Exteriores da Itlia
MINTER
Ministrio do Interior
MMA
Ministrio do Meio Ambiente
ONG
Organizao No-Governamental
ONU
Organizao das Naes Unidas
xii
PEMAS
Plano Estratgico Municipal para Assentamentos Subnormais
PFL
Partido da Frente Liberal
PND
Plano de Desenvolvimento Nacional
PSDB
Partido da Social Democracia Brasileira
PSI
Processo de Substituio de Importaes
PT
Partido dos Trabalhadores
RIDE
Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
SEDU
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
SEMA
Secretaria Nacional do Meio Ambiente
SEMARH
Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hdricos
SEPLAN
Secretaria de Planejamento
SEPLANTEC
Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia
SERFHAU
Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SFH
Sistema Financeiro de Habitao
SPU
Secretaria de Patrimnio da Unio
SISNAMA
Sistema Nacional de Meio Ambiente
SM
Salrios Mnimos
SQ
Super Quadra
TAC
Termo de Ajustamento de Conduta
UAS
Urbanizao de Assentamentos Subnormais
UEE
Unidade Executora Estadual
UEM
Unidade Executora Municipal
URBIS
Habitao e Urbanizao da Bahia
ZEIS
Zona Especial de Interesse Social
xiii
INTRODUO
ASPECTOS GERAIS
Com a maioria da populao residindo em reas urbanas, o territrio brasileiro
marcado por desigualdades econmicas, sociais e espaciais, que se manifestam em
diversas escalas e, particularmente, no nvel intra-urbano. O fenmeno migratrio,
intensificado a partir da dcada de 60 do sculo passado, bem como o processo de
produo do espao intra-urbano, submetido a interesses especulativos do capital
imobilirio, acarretaram srias implicaes s cidades. A proliferao de assentamentos
precrios urbanos uma dessas implicaes e a ocupao progressiva de reas de
Preservao Permanente APPs, em especial, margem dos corpos dgua,
consolida-se hoje como parte de um complexo problema habitacional que traz srios
impactos ambientais. Sob a tica da poltica habitacional urbana, verifica-se a elevada
incidncia do problema nas cidades brasileiras em contraposio insuficincia de
resposta dada pelo poder pblico no seu enfrentamento. As respostas existentes no
parecem basear-se em critrios fixos ou em uma mesma interpretao da legislao
ambiental, j que ora privilegiam os aspectos sociais, ora os naturais, ressaltando o
distanciamento ainda existente entre as polticas ditas urbanas e as ditas ambientais.
Essa pesquisa pretende discutir em que medida intervenes implementadas por
meio de programas habitacionais federais tm conseguido garantir solues
urbansticas e ambientais integradas. A deciso pela regularizao fundiria, com a
permanncia das famlias ou, inversamente, a manuteno das APPs, com o
reassentamento ou relocao das famlias, tem se dado em meio a evidentes tenses
entre a legitimao do direito moradia e o fortalecimento do paradigma ambiental
enquanto tema poltico. Nessa investigao, uma hiptese seria que a tomada de
deciso ultrapassa os limites impostos pelas normas ou legislao incidente sobre a
temtica. Vincula-se existncia de uma arena territorial onde parecem atuar diferentes
dimenses que a influenciam, como a poltico-ideolgica, a econmico-fundiria e a
socioambiental. Como partes da pesquisa emprica, so analisados projetos do
programa federal de urbanizao de favelas Habitar Brasil BID (Banco Interamericano
de Desenvolvimento) nos ltimos anos.
A problemtica da proliferao de assentamentos precrios urbanos e a sua
vinculao s aes do governo central das dcadas de 60 a 80 so temas amplamente
difundidos na literatura urbanstica brasileira. Segundo a acepo dos estudos
urbansticos, se por um lado as aes zelavam pelo cumprimento das normas

urbansticas e ambientais incidentes no perodo, que impediam qualquer utilizao das
reas ambientalmente frgeis inclusive para fins habitacionais, por outro lado
reforaram, ainda que de forma indireta, a ocupao dessas mesmas reas por
populao de baixa renda. As aes governamentais se caracterizaram muitas vezes
pelas polticas de remoo da populao de favelas, provocando a expanso das
periferias urbanas, muito embora, em regra, os assentamentos perifricos no tivessem
sido dotados de infra-estrutura, equipamentos e servios urbanos que minimizassem a
dependncia econmica em relao ao centro ou centralidades urbanas. Uma
justificativa para isso seria que as aes do governo central encontraram respaldo na
ideologia do planejamento racionalista e em sua nfase tecnocrtica. O nus atribudo
s comunidades perifricas decorrente das grandes distncias em relao ao centro,
das dificuldades de acesso, bem como dos custos com os grandes deslocamentos no
era comumente considerado nas intervenes oriundas desse paradigma de
planejamento. Dessa forma, expandiu-se a ocupao precria e informal das reas
ambientalmente protegidas nos centros urbanos e reas adjacentes, em virtude da sua
proximidade aos postos de emprego e servios e da especulao dos imveis das reas
centrais, que acabou por torn-los inacessveis populao de menor renda.
Em contraposio a essa racionalidade instrumental, nas dcadas de 80 e 90 os
planejadores passaram a incorporar uma preocupao urbanstica sistmica e a
incluso de novas vertentes em seu discurso. A primeira delas foi a vertente ambiental
e a difuso ideolgica de um desenvolvimento urbano pautado em princpios de
sustentabilidade, fortalecida pela institucionalizao e politizao do ambiente no Brasil.
A segunda foi a vertente empresarial e a difuso ideolgica de um planejamento urbano
comumente chamado de estratgico. E a terceira foi a vertente da participao popular
nos processos de planejamento e desenvolvimento urbanos. Muito embora as duas
primeiras vertentes mencionadas tenham sido adotadas como estratgia de
planejamento em vrias cidades brasileiras nos anos 90, e continuem presentes nos
dias de hoje, h que se considerar o alto grau de difuso e adoo, pelas
administraes pblicas, da terceira vertente, o planejamento participativo, que surgiu
no Brasil com o iderio do Movimento Nacional pela Reforma Urbana e foi fortalecido
com o advento da Constituio Federal de 1988, culminando com a promulgao do
Estatuto da Cidade Lei Federal 10.257 de 2001. A participao popular em processos
decisrios tema tratado e defendido por diversos autores na atualidade, como Abers
(1998), Pozzobon (1996) e Souza (2000).
Ao lado do crescimento de uma preocupao ambiental, vivencia-se nos anos
recentes a legitimao da permanncia da populao em seu local de moradia, em meio
ao protagonismo do planejamento urbano participativo. Esse novo modelo de
planejamento foi respaldado inclusive pelas agncias multilaterais de fomento, que
passaram a incluir a participao popular na implementao de programas de fixao
de comunidades com a urbanizao de favelas. Tendo sido adotada como uma
importante frente de ao da poltica habitacional atual, a urbanizao de favelas e de
demais assentamentos precrios visa consolidar uma ocupao existente, mas
dotando-a de melhorias urbansticas. Os casos de urbanizao de favelas so comuns
quando a dimenso do problema inviabiliza as possibilidades de remoo, seja em
funo dos altos custos econmicos comumente advindos, dos altos custos sociais que
uma remoo comumente incorpora ou do no enfrentamento, pelas administraes
pblicas, dos processos especulativos incidentes sobre o preo da terra urbana, que
muitas vezes contrariam o interesse social.
Ante o fortalecimento do paradigma da participao popular no planejamento
urbano, de um lado, e a emergncia do meio ambiente enquanto tema poltico, de outro,
as tenses e conflitos na implementao das polticas e programas habitacionais
federais foram acirrados em funo de ambos os temas estarem legitimados pelo
Estado: por um lado, em vrios casos, tem-se a legalizao da permanncia da
populao em seu local de moradia, ainda que assentada sobre APP e, por outro, a
imposio de instrumentos legais que determinam da manuteno de um meio
ambiente equilibrado e protegido, ainda que em rea urbana.
Essas tenses
historicamente constitudas influenciaram, no mbito especfico desta pesquisa, as

distintas estratgias de interveno adotadas nos projetos contratados pelo Programa
Habitar Brasil BID HBB.
O Programa HBB, criado em 1999, financiado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento e por recursos da Unio. Tem como pblico-alvo famlias com faixa de
renda de at trs salrios mnimos, residentes em assentamentos precrios urbanos. O
HBB composto por dois subprogramas, o Subprograma Desenvolvimento Institucional
de Municpios - DI e o Subprograma Urbanizao de Assentamentos Subnormais UAS. Em tese, o Subprograma DI tem como objetivo geral aprimorar a capacidade
institucional de prefeituras municipais ou governos de estados para atuar na melhoria
das condies habitacionais, prioritariamente das famlias de baixa renda. Por sua vez,
o objetivo especfico do Subprograma UAS implantar projetos integrados de
urbanizao, que compreendam aes de regularizao fundiria, implantao de infraestrutura urbana e recuperao ambiental, em meio efetiva participao popular
(Habitar Brasil - Regulamento Operacional, 2004, p.10).
A partir de uma anlise pormenorizada dos projetos urbansticos e ambientais
contratados pelo HBB, Freire (2005, p. 3) apontou que, de 112 projetos existentes, 64
estavam inseridos em APP s margens de cursos dgua, podendo conter na poligonal
rios, crregos, lagoas e nascentes. Verificou ainda, no mbito das 64 experincias, a
existncia de uma pluralidade de estratgias urbansticas e ambientais referentes ao
tratamento dado APP. Em uma ponta esto aes que privilegiam os aspectos
ambientais, com a recuperao e preservao total do quadro natural de acordo com
legislao ambiental vigente poca da contratao dos projetos (e a se incluem casos
de reassentamento ou relocao da comunidade). Em outra, esto as aes que
enfatizam os aspectos sociais, com a descaracterizao e supresso praticamente total
do quadro natural (e a se incluem casos de legitimao da permanncia das famlias,
com a legalizao dos imveis) (Anexo 1). Nesses ltimos casos, tem se verificado a
tentativa de relativizar a atuao dos dispositivos legais referentes s APPs existentes
poca de contratao dos projetos (Quadro 1).
Quadro 1 Caracterizao das estratgias de interveno adotadas nos projetos do HBB inseridos
em APP margem de corpos dgua.
ESTRATGIA 1
ESTRATGIA 2
Estratgia de
interveno
Caracterizao
APP recuperada e
preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
As reas de Preservao Permanente

permaneceram com a vegetao do bioma local ou
esta foi recuperada e protegida. Foi vetada a
ocupao pela populao. Aqui se incluem os
casos em que houve remoo total ou parcial da
populao moradora em detrimento da manuteno
da APP.
APP recuperada e
preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental

permaneceram com a vegetao do bioma local ou
esta foi recuperada e protegida. Foi vetada a
ocupao pela populao. Entretanto, as larguras
das faixas de preservao estabelecidas no Cdigo
Florestal Lei 4771/65 no foram respeitadas,
sendo, em alguns trechos, suprimidas em funo da
implantao de equipamentos comunitrios ou
reas de lazer.
Nmero de projetos
por estratgia
13 projetos
14 projetos
ESTRATGIA 3
ESTRATGIA 4
ESTRATGIA 5
APP
transformada,
mas com
preservao do
espao livre de
edificaes
As reas de Preservao Permanente foram

destinadas a parques pblicos, praas ou jardins,
com calades e com projeto paisagstico que
manteve as espcies vegetais tpicas do local. No
houve implantao de edificao sobre a APP.
APP
transformada,
com
implantao de
edificaes
Trechos das reas de Preservao Permanente

foram destinados implantao de equipamentos
comunitrios edificados, assim como manuteno
e/ou proviso de unidades habitacionais. Nesta
estratgia incluem-se casos de permanncia da
populao em seu local de moradia, em detrimento
da manuteno da APP.
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida

descaracterizadas/suprimidas por obras no corpo
hdrico, em geral canalizaes abertas ou fechadas.
As APPs foram destinadas implantao de
equipamentos comunitrios edificados, assim como
proviso de unidades habitacionais. A estratgia
privilegia a ocupao da APP por populao, em
detrimento de manuteno de reas preservadas.
13 projetos
10 projetos
14 projetos
Fonte: Freire (2005), adaptado pela autora.
O que Freire (2005) aponta em sua anlise trouxe tona algumas questes
problematizadoras: em primeiro lugar, a diretriz da agncia multilateral de fomento BID
de desencorajar as prticas de reassentamento ou relocao no foi suficiente para
definir a estratgia de interveno adotada de forma predominante. Haveria por trs
dessa diretriz a busca de respaldar o papel doutrinrio da instituio no mbito das
polticas urbanas. Tal papel se baseia num amplo projeto do BID que associa
desenvolvimento urbano a crescimento econmico. Os problemas ambientais
decorrentes do processo de urbanizao seriam considerados, pela agncia multilateral,
apenas como efeitos negativos desse processo, que poderiam ser controlados. A
conseqncia de uma dominncia dessa diretriz seria promover aes que
enfatizassem os aspectos sociais, com pouca ateno ao quadro natural. No entanto,
em termos prticos, a maior nfase nos aspectos sociais e a minimizao dos
ambientais no ocorreram na totalidade dos casos. Em segundo lugar, os diferentes
nveis hierrquicos de licenciamento ambiental (municipal, estadual ou federal)
existentes hoje no Brasil, que poderiam explicar a pluralidade das estratgias de
interveno, supondo-se sua definio fora do mbito do BID, no foram aplicados, visto
que, nos 64 projetos mencionados, houve a predominncia do licenciamento estadual
(FREIRE, 2005, p. 4).
A pluralidade de estratgias urbansticas e ambientais no tratamento dado s

APP indica que a nfase em aspectos sociais ou naturais ultrapassa as diretrizes
contidas nos instrumentos normativos ou manuais especficos do Programa ou a
legislao urbanstica e ambiental federal em vigor poca da contratao dos projetos.
Em anlise superficial, poder-se-ia argumentar que a estratgia adotada seria
conseqncia da disponibilidade de estoque de terrenos para reassentamento ou
relocao das famlias moradoras. Nesse caso, a disponibilidade de lotes estaria
atrelada deciso de manuteno das APPs e, em sentido inverso, a escassez de lotes
destinados relocao implicaria na deciso de regularizao fundiria em favor da
permanncia das famlias.
Considerando o argumento mencionado como insuficiente para explicar a
pluralidade de estratgias de interveno adotadas, essa pesquisa aceita a premissa
que as estratgias projetuais so resultados de processos decisrios, que no so
determinados por fatores unidimensionais, mas atrelados a outros processos, muito
provavelmente no-evidentes e de diversas naturezas, que influenciam a tomada de
deciso em cada projeto ou localidade especfica. Uma breve aproximao ao problema
considera ainda que tais processos esto muitas vezes vinculados a dimenses
econmico-fundirias, poltico-ideolgicas e socioambientais. Para tanto, entende-se
que os processos decisrios so parte integrante de um processo mais amplo, a gesto
do territrio, que definida por Becker (1991, p. 178) como a prtica das relaes de
poder necessria para dirigir, no tempo e no espao, a coerncia das mltiplas
finalidades, decises e aes. As decises, por sua vez, podem estar atreladas a
processos econmicos vinculados composio do preo da terra urbana, objeto de
comercializao de pases capitalistas como o Brasil, por exemplo. Nos termos de
Villaa (2001, p. 72), o valor da terra medido no apenas pelo valor da estrutura
produzida (redes de infra-estrutura, edifcios, sistema virio, praas etc), mas tambm
pelo valor da aglomerao, dado pela localizao dessa estrutura.
Mas as decises podem estar tambm associadas a processos ideolgicos,
relacionados s manifestaes simblicas, como leis, discursos e aes projetuais,
dispostas a servio do poder (THOMPSON, 2002, p. 78-79). Esse poder pode ser
proveniente tanto do Estado, de seus rgos pblicos e de suas unidades
administrativas, quanto das classes hegemnicas ou grupos capazes de exercer
presses sobre o processo decisrio, como so os grupos vinculados ao mercado
imobilirio, os grupos socialmente organizados ou grupos ambientalistas.
H tambm que se considerar que os processos decisrios podem estar

vinculados s condies socioambientais, muitas vezes relacionadas aos riscos
ambientais e civis, bem como ao valor paisagstico especfico do assentamento em
cada localidade. Essa apropriao social do meio ambiente, porm, d-se de forma
diferenciada no mundo atual e se sujeita s vises de mundo e ideologias das
sociedades (CSAR, 2003, p. 23). Nos casos em estudo, vrios processos parecem
estar combinados e resultaram em distintas estratgias de interveno. Essas
diferenas manifestam-se de forma particularmente clara nos projetos SQ 19 em Cidade
Ocidental/GO, Coroa do Meio em Aracaju/SE e Alagados em Salvador/BA, escolhidos
com base nos diferentes tratamentos dado APP apontados por Freire (2005) no
Quadro 1 (p. 4). Enquanto o primeiro foi mais atento ao quadro natural, no segundo o
processo resultou numa estratgia mediada entre aspectos naturais e sociais, e o
terceiro foi mais atento ao quadro social.
Tendo em vista a problemtica abordada, essa pesquisa objetiva, em termos
gerais, discutir em que medida intervenes implementadas por meio de programas
habitacionais federais tm conseguido garantir solues urbansticas e ambientais
integradas.
Em
termos
especficos,
objetiva
compreender
que
processos
preponderaram na tomada de deciso sobre a legalizao ou no da situao fundiria

das famlias moradoras em APPs urbanas em projetos do Programa HBB, considerando
que esses processos so multidimensionais e permeados por tenses atualmente
existentes entre as temticas urbanstica e ambiental.
Para atingir esses objetivos, a pesquisa buscou responder as seguintes
questes de pesquisa1: (i) Como, historicamente, foram construdas as tenses entre os
temas urbano e ambiental atualmente existentes na implementao das polticas
habitacionais no Brasil? (ii) Como se articularam os processos decisrios dos quais
resultou a preponderncia dos aspectos sociais em detrimento dos ambientais, ou viceversa, luz das dimenses econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental
nos projetos selecionados do Programa Habitar Brasil BID?
As questes de pesquisa subsidiam a organizao da dissertao e de seus
captulos. A primeira questo trata de um assunto mais geral e se refere a uma escala
espacial nacional e a uma periodizao histrica. A segunda refere-se ao foco da
pesquisa, e diz respeito a reas que so objeto de programas especficos na escala
QUIVY e CAMPENHOUDT (1992).
local, nas quais so analisadas diferentes dimenses consideradas explicativas dos

resultados encontrados.
ASPECTOS METODOLGICOS
Essa pesquisa parte do princpio metodolgico de que uma tomada de deciso
resultado da inter-relao de processos multidimensionais, que tendem a produzir na
prtica distintas solues projetuais ou estratgias de interveno. Assim sendo, as
temticas discutidas nos aspectos tericos dessa pesquisa vm subsidiar a formatao
de um modelo analtico multidimensional, feito com base nas trs dimenses
mencionadas: (i) a dimenso poltico-ideolgica, (ii) a dimenso econmico-fundiria e
(iii) a dimenso socioambiental, desdobradas em variveis e, a partir das quais foram
estabelecidos indicadores que orientaro a anlise de cada projeto. Da aplicao desse
modelo resultar uma matriz, utilizada como mecanismo de linguagem para, de um
lado, sintetizar as anlises individuais dos projetos considerando cada dimenso
mencionada e, de outro, permitir anlises comparativas entre os projetos.
A pesquisa foi dotada de uma abordagem qualitativa, de um carter exploratrio e
as informaes foram obtidas por meio de diferentes instrumentos, aplicados em funo
das questes de pesquisa formuladas. Para responder a primeira questo, que tratou
das tenses entre os temas urbano e ambiental na implementao das polticas
habitacionais no Brasil, foram realizadas pesquisas bibliogrficas com nfase na anlise
de trs perodos distintos. Esses perodos foram marcados por diferentes modelos de
planejamento, considerados chave na compreenso das diferenas nos resultados
apresentados: (1) o perodo referente preponderncia do planejamento racionalista;
(2) o perodo referente construo das bases para a implementao do planejamento
participativo e a concomitante institucionalizao do ambientalismo; e (3), o perodo
atual, marcado pelo protagonismo do planejamento participativo, de um lado, e pelo
fortalecimento do paradigma ambiental enquanto tema poltico, de outro.
Para responder a segunda questo de pesquisa, que trata dos processos
decisrios dos quais resulta a preponderncia dos aspectos sociais ou dos ambientais,
foram necessrias, alm de pesquisa bibliogrfica, a observao direta, entrevistas
informais com tomadores de deciso e pesquisa documental, que envolveu a anlise de
projetos contratados2 e das leis locais incidentes sobre a temtica urbanstica e sua
interface com o meio ambiente, como planos diretores, leis urbansticas e leis orgnicas
vigentes poca de contratao dos projetos. Alm disso, foi exigida a formatao da
matriz, com vistas a subsidiar posteriores inferncias. Cabe ressaltar que as dimenses,
variveis e indicadores escolhidos possivelmente no esgotam a questo referente a
um processo decisrio, principalmente quando este processo recai, em ltima instncia,
em uma deciso ou aval poltico. Entretanto, possibilitam a ampliao do olhar frente
tomada de deciso, que se acredita estar longe de ser uma resposta apenas
tecnocrtica ou unidimensional, mas intrinsecamente relacionada gesto do territrio e
complexidade de aes envolvidas nesse processo.
Considerando o tema maior aqui trabalhado, a proliferao de assentamentos
precrios sobre APPs como parte de um problema habitacional urbano, o foco da
pesquisa bibliogrfica recai no perodo que vai desde a criao do Banco Nacional da
Habitao - BNH, na dcada de 60, at o presente ano (2007). Para a pesquisa
emprica foram selecionados trs projetos contratados pelo Programa Habitar Brasil
BID, objeto de estudos de exemplo. A pesquisa emprica vai desde a criao do
Programa, em 1999, que tinha como rgo gestor a Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano (antiga SEDU), at o presente ano (2007), perodo atual de
implementao dos projetos, que tm como rgo gestor o atual Ministrio das Cidades.
Esta dissertao est estruturada em trs captulos: tem-se no primeiro captulo
a fundamentao terica, onde h a abordagem de temas vinculados s dimenses
econmico-fundiria,
poltico-ideolgica
socioambiental,
que
subsidiaram
formatao do modelo analtico. No segundo captulo tem-se a caracterizao e anlise

dos trs perodos-chave do processo de desenvolvimento urbano do pas com vistas
compreenso de como se construram as atuais tenses existentes entre as temticas
urbanstica e ambiental. No terceiro captulo buscou-se contextualizar os trs estudos
de exemplo do Programa, com nfase nos contextos econmico-fundirios, polticoideolgicos e socioambientais, que podem ter influenciado a deciso de regularizao
fundiria ou manuteno das reas de Preservao Permanente e a anlise dos papis
de cada dimenso no processo decisrio.
Os projetos analisados no mbito do Programa Habitar Brasil BID foram: os Planos Estratgicos Municipais para
Assentamentos Subnormais (parte integrante do Subprograma DI); Diagnsticos Integrados (parte integrante da primeira
fase do Subprograma UAS); Projetos Integrados de Infra-Estrutura, Urbanstico e de Arquitetura, Social e Ambiental dos
assentamentos escolhidos como estudos de exemplo (partes integrantes da segunda fase do Subprograma UAS).
CAPTULO 1.
FUNDAMENTAO TERICA
Este captulo apresenta os aspectos tericos e as bases analticas que nortearo
esta investigao. A abordagem da problemtica da ocupao precria sobre APP ser
feita a partir da viso de trs dimenses: a dimenso econmicofundiria, a dimenso
poltico-ideolgica e a dimenso socioambiental. As temticas trabalhadas nos aspectos
tericos orientaro a formatao do modelo analtico.
1.1 ASPECTOS TERICOS

1.1.1
A PROBLEMTICA LUZ DA DIMENSO ECONMICO-FUNDIRIA
A composio do valor da terra urbana

A compreenso dos fenmenos que levam parcelas da populao, em especial
de baixa renda, a ocupar informalmente as reas de Preservao Permanente nas
cidades brasileiras exige a considerao prvia dos processos econmicos que levam
valorizao da terra urbana. Para tanto, parte-se do princpio que a terra urbana, longe
de ser um dom gratuito da natureza, um bem socialmente produzido (VILLAA, 2001,
p. 70). Diferentemente do conceito de solo, considerado matria-prima na acepo
fundiria antiga, o conceito de terra urbana ganha maior preciso quando associado ao
conceito de espao urbano e ao seu processo de produo. Sobre este assunto, desde
a dcada de 70 Lefebvre j apontava:
A mobilizao do espao para permitir sua produo tem exigncias severas. Ela comea
sabido pelo solo, que, de incio, precisa ser arrancado da propriedade do tipo
tradicional, da estabilidade, da transmisso patrimonial no sem dificuldades e
concesses ao proprietrio (as rendas fundirias). A mobilizao se estende a seguir ao
espao, subsolo e volumes acima do solo. O espao inteiro deve receber valor de troca
[grifo no original]. Ora, a troca implica intercambialidade. A intercambialidade de um bem
faz dele uma mercadoria, anloga a uma quantidade de acar ou de carvo; ela exige
que o bem seja comparvel a outros bens e mesmo a todos os bens do mesmo gnero. O
mundo da mercadoria com seus traos se estende s coisas e bens produzidos no
espao e, de suas circulaes e fluxos, ao espao inteiro que toma assim a realidade
autnoma (na aparncia) da coisa, do dinheiro (Apud Villaa, 2001, p. 71).
O valor de troca do espao urbano a que se refere Lefebvre (Apud Villaa, 2001)
e a atribuio desse espao a uma mercadoria so tambm temas discutidos por Villaa
10
(2001). Tencionando responder como construdo esse valor de mercado, o autor

constri argumentos defensveis que mostram o espao urbano como um bem
produzido pelo trabalho despendido na produo de algo socialmente til (VILLAA,
2001, p. 72). E, agregando a utilidade como caracterstica primordial do valor do espao
urbano, verifica-se que este medido no apenas pelo valor da estrutura produzida
(redes de infra-estrutura, edifcios, sistema virio, praas etc), mas tambm pelo valor
da aglomerao, dado pela localizao dessa estrutura (VILLAA, 2001, p. 72). Ao se
adotar a premissa de que a terra urbana parte integrante e indissocivel do espao
das cidades, v-se que ela tambm subordinada ao modo de composio do valor
econmico desse espao produzido (Figura 1).
VALOR DO
ESPAO
URBANO
TERRA
URBANA
VALOR DA
ESTRUTURA
PRODUZIDA
VALOR DA
LOCALIZAO
Figura 1: Modelo bsico de composio de valor do espao urbano. Fonte: VILLAA

(2001, p. 72), adaptado pela autora.
Muito embora Villaa (ibidem) no o inclua explicitamente em sua anlise, o nvel

de atratividade paisagstica que o stio natural pode oferecer tambm agrega valor de
localizao terra urbana. Nas capitais litorneas brasileiras, em especial, o potencial
paisagstico das orlas martimas comumente fator de atratividade da ocupao por
populao de mdia e alta rendas, e tambm por setores empresariais voltados para a
explorao da atividade turstica. Essa ocupao, em muitos casos, d-se previamente
ou de forma concomitante s melhorias estruturais do espao. Dessa forma, tanto o
potencial paisagstico do stio quanto o potencial de ocupao do espao (ou at
mesmo a previso dessa ocupao) agregam valor terra e elevam seu preo, muitas
vezes ampliado pelos investimentos pblicos em urbanizao. Nesse caso, a paisagem
tambm pode ser um elemento condicionado s leis de mercado, compondo o valor da
terra urbana.
Uma outra varivel que compe o valor de localizao da terra urbana a
distncia que esta terra se encontra em relao ao centro urbano. Esta varivel est
intrinsecamente relacionada ao tempo e aos custos de deslocamento. Lefebvre, a
respeito deste tema, enftico ao afirmar que, o adquirente de espao no compra
apenas um volume habitvel, permutvel com outros. O adquirente detentor de uma
distncia, aquela que interliga sua habitao a lugares, os centros de comrcio, de
11
trabalho, de lazer, de cultura, de deciso. Aqui o tempo entra novamente em cena

(Apud VILLAA, 2001, p. 73).
Mas no somente a paisagem ou a distncia so elementos constitutivos do
valor da localizao: as condies de acessibilidade de um terreno ao conjunto urbano
tambm podem agregar ou no valor terra. Essa acessibilidade, aponta Villaa (2001),
revela a quantidade de trabalho socialmente necessrio despendido em sua produo.
Nas cidades, os terrenos mais centrais so produzidos mediante intenso trabalho social
que lhe confere alto valor de uso. Por outro lado, os terrenos perifricos possuem menor
quantidade de trabalho social a ele incorporado. Isso faz com que o preo da terra
urbana central seja elevado em detrimento do preo das reas perifricas (VILLAA,
2001, p. 74). (Figura 2).
PAISAGEM
VALOR DO
TERRA
ESPAO
URBANA
URBANO
VALOR DA
ESTRUTURA
PRODUZIDA
VALOR DA
LOCALIZAO
DISTNCIA
ACESSIBILIDADE
Figura 2: Modelo de composio de valor do espao urbano e identificao de variveis que podem compor o
valor da localizao. Fonte: Villaa (2001, p. 72), adaptado pela autora.
Sobre este aspecto, Villaa complementa:

A ocupao de localizaes sem pagar por elas as chamadas invases tem
eventualmente facilitado s classes populares um pouco do usufruto das vantagens do
privilegiado espao produzido pela alta renda. Um pouco apenas, pois na verdade h um
preo a ser pago pelas vantagens desse espao, um preo que tais classes no podem
pagar. Elas no podem usufruir as vantagens do sistema virio, cada vez mais produzido
para o automvel, o comrcio e os servios. Usufruem principalmente a proximidade ao
subemprego (VILLAA, 2001, p. 225).
O que Villaa aponta na citao apresentada faz emergir uma importante

reflexo: quando se aborda os aspectos configuracionais do espao intra-urbano
brasileiro no tocante relao centroperiferia, deve-se considerar que a ocupao
perifrica por populao de baixa renda agrega o nus das grandes distncias e das
condies precrias de acessibilidade em relao ao centro urbano. Esse nus, de
antemo, exigiria um eficiente sistema de transporte pblico para ser minimizado o
que no o caso na maior parte das cidades brasileiras. Dessa forma a lgica da
relao centro-periferia nessas cidades perversa quando comparada lgica
americana, que tem as periferias (subrbios) ocupadas pelas classes sociais detentoras
12
de um maior poder de consumo, inclusive de meios de locomoo individual, que criam

condies de acessibilidade favorveis, mesmo em meio a grandes distncias em
relao ao centro. Isso mostra o quo complexa a questo da ocupao, por
populao de baixa renda, das reas de Preservao Permanente nos ncleos urbanos
brasileiros.
A produo do espao das cidades obedece, de fato, a um padro socioespacial
excludente, pois est relacionada, em regra, com exorbitantes valores da terra nas
reas centrais e, nas reas perifricas, com grandes distncias, acessibilidade precria,
custos de deslocamento e, em ltima instncia, com sistemas de transporte pblico
ineficientes. Pode-se compreender, dessa forma, o argumento das polticas atuais com
foco no urbanismo social, que tendem a priorizar aes de democratizao do acesso
terra bem localizada, dentre as quais se incluem as polticas de regularizao fundiria
em reas urbanas.
A propriedade da terra urbana e a promoo do acesso terra
Se terra urbana agregado um valor econmico proveniente das estruturas
implantadas e do fator localizao, como explica Villaa (2001) em meno anterior,
pode-se inferir que, nos pases capitalistas, a aquisio da propriedade da terra fator
propulsor da insero do indivduo no atual sistema econmico. No raro, o lote urbano,
as estruturas e as benfeitorias nele implantadas so comumente itens de investimento
de capital, dada a sua valorizao econmica sempre crescente. Nesse sentido
comum que nos pases capitalistas (principalmente nos subdesenvolvidos) a produo e
o consumo da terra urbana sigam um modelo do qual participem alguns atores, como
so os empreiteiros, especuladores imobilirios e agentes rentistas do mercado de
aluguis - voltados para a produo da terra; as classes de alto e baixo poder aquisitivo
e detentores de capital industrial e comercial - voltados para o consumo da terra; e, o
Estado voltado para a mediao dessa relao, com o controle dos usos da terra
urbana por meio de legislao e fiscalizao (CINTRA, 1988, p. 42-43).
Nos pases desenvolvidos, em particular, a configurao das cidades ao longo
do sculo XX teve como caracterstica principal, segundo Abramo, a promoo ampla
do acesso terra via a oferta de financiamento moradia. A modificao do perfil da
estrutura fundiria urbana nesses pases deu-se mediante a difuso do ttulo de
propriedade, que reduziu de forma significativa a atividade vinculada ao mercado de
aluguis e a concentrao fundiria urbana (ABRAMO, 2002, p. 181). Nos pases latino-
13
americanos, entretanto, o regime de acumulao fordista3, difundido inicialmente pelo

modelo de substituio de importaes em meados do sculo XX, produziu uma
estrutura socioespacial urbana peculiar. Autores como Maricato (1996), Boyer (1988),
Cidade (1999), Abramo (2002) ou Smolka (2002) afirmam que o fordismo perifrico
nos pases latino-americanos acentuou as desigualdades espaciais regionais e
provocou, na escala intra-urbana, a excluso socioespacial de grande parcela da
populao, em virtude das restries ao mercado de consumo impostas a essa parcela.
Nas ltimas dcadas, com vistas a minimizar os efeitos da acumulao fordista
perifrica sobre o territrio, os pases latino-americanos tm investido em polticas de
promoo de acesso terra urbana pelas populaes de baixa renda, seja por meio da
intermediao do Estado, mediante a implantao de polticas de produo de lotes
urbanizados, de urbanizao de favelas ou de regularizao fundiria, seja por meio da
descentralizao das polticas pblicas ao nvel local, que passaram a investir em novos
instrumentos de poltica fundiria. No Peru, o reconhecimento do direito pleno de
propriedade da populao de baixa renda foi adotado como poltica de larga escala,
com enfoque majoritariamente econmico, tal como proposto pelo economista peruano
Hernando de Soto. Esse reconhecimento serviria como alavanca de garantias para a
concesso de crditos para financiamento habitacional, justificado na medida em que a
incluso econmica, num primeiro momento, promoveria posterior incluso social.
Muito embora no se tenha avaliaes precisas dos resultados das polticas de
regularizao fundiria de interesse social promovidas em larga escala nos pases
latino-americanos, ela vem sendo adotada no Brasil atual em carter de ineditismo. A
adoo do enfoque econmico da poltica fundiria latino-americana veio acompanhada,
no Brasil, da ideologia inicialmente vigente do Movimento Nacional pela Reforma
Urbana, que preconizava a restrio do direito de propriedade. Somada a essa
ideologia, a segurana da posse foi o discurso que orientou a estratgia poltica de se
legitimar a permanncia da populao de baixa renda em seu local de moradia. Essa
poltica teve como um de seus objetivos fortalecer a ao do poder pblico local e de
instituies aptas execuo das aes de regularizao fundiria no enfrentamento da
problemtica da informalidade do uso e ocupao da terra urbana, mantendo um olhar
3
De acordo com Cidade (1999, p. 4), o fordismo, para Aglietta, est associado a grandes transformaes nas condies
de vida da classe trabalhadora, com o aumento do nvel de consumo e a disseminao das negociaes coletivas de
trabalho. Segundo o autor, o fordismo marca um novo estgio no desenvolvimento do capitalismo, aps a fase
concorrencial, para consolidar a fase monopolista. O fordismo caracterstico do regime de acumulao intensiva, no
qual vigora o princpio da articulao entre o processo de produo e o modo de consumo. A produo em massa tornase o motor da universalizao do trabalho assalariado.
14
direcionado s camadas de menor poder aquisitivo. Seus pressupostos decorreram do

princpio de que ao Estado nacional caberia apoiar as aes municipais e estaduais,
assim como iniciativas da prpria sociedade organizada para este fim. V-se ento que
a dimenso poltico-ideolgica estatal assume papel relevante na legitimao ou no
dos processos econmicos ligados produo e consumo da terra urbana.
1.1.2 A PROBLEMTICA LUZ DA DIMENSO POLTICO-IDEOLGICA
Ideologia, Estado e gesto do territrio

Como se observou, bastante difundido o papel da esfera econmica no
delineamento de processos sociais amplos. No se pode negar, no entanto, que em
toda a histria as definies acerca do processo de planejamento urbano, das polticas
e programas pblicos dele decorrentes e at mesmo da estratgia projetual no nvel
tcnico mais estrito esto vinculadas s ideologias dos tomadores de deciso e aos
interesses dos grupos de presso. De concepo controversa e permeada por inmeras
interpretaes, evolues e involues ao longo do tempo, a ideologia tema
trabalhado e defendido por Thompson (2002) que, ao propor uma nova construo do
conceito, inclui em seu bojo uma perspectiva crtica.
Historicamente o conceito surgiu pela primeira vez em 1796, na Frana, adotado
por Destutt de Tracy, estudioso francs de origem nobre, que genericamente definiu
ideologia como a cincia interessada na anlise sistemtica das idias e sensaes
(THOMPSON, 2002, p. 44). Entretanto, foi com o marxismo que o termo se difundiu e,
ao mesmo tempo, ganhou um sentido negativo e controverso, desmitificado, em grande
parte, por Thompson posteriormente.
Do que foi preconizado por Marx em relao ao conceito ressalta-se que, a cada
poca, as idias das classes dominantes seriam as idias dominantes ou, em outras
palavras, a classe que detinha o poder econmico acabava por deter tambm o poder
intelectual. A ideologia, para Marx, estaria sempre a servio da classe dominante e, por
esse mesmo motivo, corresponderia a uma forma de conscincia parcial, destinada a
beneficiar interesses particulares e mantenedores do status quo, tornando a ideologia
passvel, portanto, de ser desmascarada pela cincia. (THOMPSON, 2002, p.55 e 62).
Ao submeter o processo ideolgico ao crivo cientfico, Marx o caracterizaria como um
fenmeno distante da verdade ou, em ltima instncia, ilusrio. Essa perspectiva crtica
da ideologia, tal como proposta por Marx, submete o leitor a uma reflexo acerca das
15
relaes de dominao nas quais a sociedade se insere. essa reflexo que Thompson
aproveita do discurso marxista.
Diferentemente da viso de Marx, Lnin, Lukcs e Mannheim vem a ideologia
como o conjunto de idias que expressam e promovem os interesses no apenas da
classe social dominante, mas de todas as classes engajadas na concretizao de seus
interesses (THOMPSON, 2002, p.64). Incluem-se a intelectuais, entidades de classe e
movimentos sociais. Apresentam uma formulao mais ampla do conceito, afastando a
unilateralidade presente no discurso de Marx.
essa reflexo absorvida por essa
pesquisa.
A construo do conceito por Thompson (2002, p.72-73), por sua vez, perpassa
o formulado por Marx, Lnin, Lukcs e Karl Mannheim ao definir ideologia como a
maneira como o sentido mobilizado por formas simblicas, servindo para estabelecer
e sustentar relaes de poder ou dominao, por meio de processos socialmente
estruturados. Essas formas simblicas podem ser manifestadas pelo discurso, pela
escrita ou por imagens. A legitimao das formas simblicas , segundo Max Weber,
uma forma de operar a ideologia e uma das afirmaes de sua legitimao a
racionalidade ou a legalidade das regras (Apud THOMPSON, 2002, p. 82).
Considerando que as leis ou a legalidade das regras so instrumentos tpicos de
Estado, poder-se-ia afirmar, em simplista analogia, que a produo e difuso da
ideologia tambm seriam atribuies do Estado e de seus aparelhos ideolgicos, como
so os rgos pblicos (THOMPSON, 2002, p. 124). Sem pretenso de negar o
argumento anterior, entretanto, a concepo de Estado mais complexa do que se
pode inicialmente supor. Seu conceito permeado por imprecises na cincia poltica e,
segundo Bresser Pereira (2001, p. 5), comum confundir-se Estado com governo, com
Estado-nao ou pas, e mesmo com regime poltico, ou com sistema econmico.
Nessa pesquisa no se pretende adotar o conceito de Estado como ente neutro
dotado de autonomia absoluta. Esse conceito deve ser atribudo ao Estado-nao, que,
na acepo de Bresser Pereira (2001, p. 5), a entidade poltica soberana constituda
pela populao que habita um determinado territrio - o seu povo, e pelo Estado, que
vem a ser o aparato organizacional e legal que garante os contratos e a propriedade
necessrios soberania do Estado-nao. O Estado , pois, parte integrante do Estadonao.
16
Em termos sintticos, o que Bresser define como Estado defendido nessa

pesquisa. Para ele, Estado uma organizao dotada de poder extroverso, poder esse
que ultrapassa seus prprios limites organizacionais, j que, enquanto as organizaes
possuem normas de regulamentao de atuao interna, o Estado constitui-se por um
conjunto de leis que regulam a sociedade. A elite governamental, a burocracia e a fora
militar e policial constituem os aparelhos do Estado. Mas ele mais que seu aparelho,
pois inclui todo o sistema constitucional-legal que regula a populao existente no seu
territrio, por ele jurisdicionado (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 8). Inclui-se ainda nessa
definio a noo de que o Estado se sobrepe sociedade, ao mesmo tempo em que
dela faz parte (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 5).
No tocante relao existente entre Estado e ideologia, no se pode negar que
o aparato e os agentes estatais historicamente serviram ideologia das classes
hegemnicas ou de grupos em condies de exercer presses sobre os processos
decisrios, tendendo a produzir, por conseguinte, polticas pblicas em atendimento a
essa ideologia. Entretanto, com a emergncia do capitalismo contemporneo, grande
parte das instituies ideolgicas passou a pertencer sociedade civil, como so
escolas, igrejas ou veculos de comunicao de massa (BRESSER PEREIRA, 2001 e
THOMPSON, 2002). V-se ento que a difuso ideolgica do Estado limitada e a
legitimidade de seu poder est condicionada ao estabelecimento de uma hegemonia
ideolgica sobre o resto da sociedade (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 12).
A garantia de uma hegemonia ideolgica fortalece o Estado ao passo que o
distancia de uma autonomia absoluta. Bresser (2001, p. 16) afirma que um Estado forte
no um Estado autnomo, pois um Estado autnomo gerido apenas por vias
tecnocrticas. Um Estado forte um Estado que conta com um governo dotado de
efetivo poder de governar, na medida em que possui legitimidade, obtida a partir de
slido apoio da sociedade. Segundo essa acepo, pode-se afirmar que o Estado
brasileiro atual dispe de autonomia relativa (e no absoluta), pois ao passo em que
representado pela elite poltica do governo, possui uma classe de gerentes e tcnicos
que exercem influncia interna e controle substancial do aparelho estatal, alm de
contar
com a atuao da sociedade civil, que busca a concretizao de seus
interesses. Dessa forma, a ao estatal est condicionada ao poder de todos esses

atores e a expresso da contradio desses mltiplos interesses, muitas vezes
conflitantes. As leis, as polticas e programas pblicos, enquanto instrumentos
17
ideolgicos do Estado, so, para Poulantzas, a condensao de correlao de foras

entre classes e fraes de classe (Apud SOUZA, 2004, p. 326).
Quando adicionamos o regime poltico-ideolgico ao conceito de Estado,
verifica-se que suas funes variaram ao longo do tempo no Brasil. Na ltima dcada,
com a globalizao da economia e flexibilizao das relaes pblico-privadas, difundiuse a idia, principalmente entre os pases latino-americanos, de que a minimalizao do
Estado poderia ser a frmula para seu desenvolvimento. Esses princpios, preconizados
no Consenso de Washington, vieram descaracterizar a concepo do Estado
intervencionista keynesiano preponderante at a dcada de 80. Isso fez com que o
Estado brasileiro assumisse funes reguladoras que permitiram a ampliao das
relaes pblico-privadas. Essa flexibilizao das relaes se manteve nesta nova
dcada, principalmente as estabelecidas com organismos da associao civil sem fins
lucrativos,
que
atuariam
como
multiplicadores
das
polticas
formuladas.
As
parceirizaes viriam estimular o protagonismo da ao local e o controle social.

Nesse sentido, na gesto do territrio, mais atores e processos passam a ser envolvidos
e engajados nas decises a serem tomadas no tocante implementao de polticas e
programas pblicos.
No mbito dessa pesquisa, o conceito de gesto do territrio d expresso
geogrfica a definies utilizadas pela cincia poltica e articula-se a temas como
governabilidade e governance, que se referem a prticas sociais e polticas (CIDADE,
1998, p. 32). Em termos simplificados, a gesto do territrio se refere a prticas sociais
e polticas territorializadas. Becker (1991, p. 179), por sua vez, ao elaborar o conceito de
territrio, afirma que este corresponde rea delimitada por relaes sociais localizadas
e do poder implcito nessas relaes, correspondendo a uma arena poltica, onde o
Estado pode ou no ter um papel. em meio ao conceito de gesto do territrio que se
expressa o poder de influncia dos os grupos de presso, de atuao distinta nas
diferentes escalas territoriais.
Os grupos de presso e as escalas de atuao
Os processos econmicos, polticos ou sociais so dimenses que podem se
manifestar em diferentes escalas do territrio. Da mesma forma a atuao dos grupos
capazes de exercer presso sobre uma deciso estatal. Eles nascem e se manifestam,
segundo Vainer, a partir de diferentes escalas, que constituem campos de ao polticoideolgica e conformam o resultado de embates. Assim so os confrontos global x
18
nacional ou regional x local. Sobre este aspecto Vainer afirma que os processos
econmicos, polticos ou sociais tm dimenses transescalares, e, como exemplo,
questiona se h, ainda hoje, algum processo social relevante cuja compreenso e
modificao possvel por meio de uma abordagem uniescalar (VAINER, 2002, p. 2425).
Pode-se considerar os movimentos urbanos no pas, sejam eles em favor da
moradia ou em favor do meio ambiente, como movimentos de presso sobre o processo
decisrio estatal. Esses movimentos (ou grupos) apresentam atuao em diferentes
escalas territoriais. No Brasil, os movimentos sociais urbanos, analisados desde a
dcada de 60 pelas cincias sociais, encontraram maior visibilidade e poder de
influncia sobre os processos decisrios do Estado apenas nas dcadas de 70 e 80.
Segundo De Grazia e Queiroz (2001, p. 38), nos ltimos 30 anos o crescimento das
lutas populares voltadas para a dissoluo das carncias urbanas, em especial ligadas
questo da moradia, contribuiu para que os movimentos sociais urbanos sassem do
localismo e se constitussem em sujeitos polticos do processo de democratizao do
pas, ampliando assim sua escala de ao do local para o nacional. Como resultado
da agregao de diversos movimentos sociais localizados, o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana, segundo De Grazia e Queiroz (2001, p. 39), participou do processo
constitucional e buscou consolidar nacionalmente um projeto poltico-jurdico que atingia
o planejamento centralizado e a prpria configurao das relaes entre Estado e
sociedade. Como resultado dessa participao, a Constituio Federal de 1988
incorporou a descentralizao de competncias s esferas subnacionais e, dessa
forma, contribuiu para a abertura de espao para a participao das camadas populares
na tomada de deciso e o fortalecimento dos movimentos sociais urbanos localizados.
Mais recentemente, na dcada de 90, tem-se a ampliao da questo social urbana das
diversas escalas nacionais para uma escala global, com as Conferncias
Internacionais convocadas pela Organizao das Naes Unidas - ONU, como a Habitat
II, por exemplo.
Em outra cena poltica, e no mesmo perodo, o ambientalismo passa a ter maior
expresso na sociedade brasileira, resultado, segundo Viola e Leis (1992), de uma
combinao de processos exgenos e endgenos (JACOBI, 2000, p. 6). Segundo
Jacobi (ibidem), dentre os processos exgenos possvel destacar a Conferncia de
Estocolmo de 1972, que trouxe tona uma preocupao ambiental em escala global,
repercutindo nacionalmente com a Rio-92, para atingir a formao de uma nova classe
19
mdia, influenciada pelos novos debates sobre a qualidade de vida. Sua escala de
atuao partiu do global para o nacional agregando as camadas de maior renda.
Esses processos transescalares s existiram em decorrncia do avano
tecnolgico sobre os meios de comunicao e difuso de informaes, que promoveram
a expanso das redes de grupos de atores distintos, mas com o interesse temtico
comum. A dcada de 90 foi o perodo em que se desenvolveram mltiplas e
diferenciadas redes ou fruns, que proporcionaram maior organizao e mobilizao de
setores plurais, como instituies acadmicas, entidades sindicais, organizaes nogovernamentais (fortemente presentes nos movimentos ambientalistas) ou movimentos
populares (fortemente presentes nos movimentos sociais em prol da moradia) visando
socializar informaes, questionar polticas pblicas e, sobretudo, colocar-se na cena
pblica (DE GRAZIA E QUEIROZ, 2001, p. 39).
Nesta nova dcada, o debate em torno das questes urbanas - e, nesse
sentido, h que se considerar a dimenso ambiental urbana - apesar de envolver uma
multiplicidade de atores, ainda permanece setorial e temtico. Pobreza urbana,
sustentabilidade das cidades, violncia, desenvolvimento local e a prpria questo
ambiental so temas atuais das cidades e que, segundo Grazia e Queiroz (2001, p. 41),
trazem para o conjunto dos atores urbanos o grande desafio de resgatar a cidade no
seu conjunto, enfrentando a fragmentao e o corporativismo das demandas. Esse
corporativismo, enquanto parte de uma disputa poltico-ideolgica na qual o Estado tem
um importante papel (visto que mediador e legitimador das diferentes demandas da
sociedade, por vezes conflitantes), visvel inclusive no aparato legal atualmente
vigente.
A legalidade das regras: a moradia, a funo social da propriedade e o
meio ambiente
Partindo da premissa de que a legalidade das regras instrumento de
legitimao e de difuso ideolgica do Estado, a incluso simultnea da moradia, da
funo social da propriedade e do meio ambiente equilibrado e protegido como direitos
e deveres zelados pela Constituio Federal de 1988 acabou por dividir opinies e gerar
conflitos4. Esses conflitos se do, em sua maioria, entre os que defendem a
Na Constituio Federal de 1988, o direito moradia est presente no artigo 6, Caput; o dever de a propriedade
atender a sua funo social, no artigo 5, Captulo XXIII; e o direito ao meio ambiente equilibrado e protegido, no artigo
225.
20
regularizao fundiria dos assentamentos informais, ainda que assentados sobre APP,
e os que defendem a manuteno, recuperao e preservao das reas
ambientalmente frgeis, mesmo que nos ncleos urbanos.
Ao passo que a moradia reconhecida como um direito humano em diversos
tratados e declaraes internacionais, como so a Declarao Universal dos Direitos
Humanos (1948), o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(1966), a Conveno sobre Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a
Mulher (1979), a Conveno sobre os Direitos da Criana (1989), a Declarao sobre
Assentamentos Humanos de Vancouver (1976) e a Agenda 21 sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (1992)5, o dever de a propriedade atender a sua funo social foi uma
inovao na Constituio Federal Brasileira de 1988. Seu conceito, entretanto,
permeado por interpretaes divergentes nas esferas sociolgica e jurdica. Como
princpio sociolgico, a funo social da propriedade est longe de ser uma conquista
social. considerada por alguns autores como fruto de negociao poltica que resultou
num escamoteamento da propriedade capitalstica, que teria como regra servir
obteno do lucro (GOMES,1986 apud BASSUL, 2005, p. 50). Como princpio jurdico,
entretanto, considerada como:
... o concreto modo de funcionar da propriedade, seja como exerccio de direito de
propriedade ou no, exigido pelo ordenamento jurdico, direta ou indiretamente, por meio
de imposio de obrigaes, encargos, limitaes, restries, estmulos ou ameaas, para
satisfao de uma necessidade social, temporal e espacialmente considerada
(Moraes,1999, p. 111, apud Bassul 2005, p. 50).
Mesmo tendo sua interpretao vinculada a princpios sociolgicos, para uns, e

jurdicos,
para
outros,
esse
novo
dispositivo
legal
necessitaria
de
urgente
regulamentao para ter sua eficcia jurdica garantida. Regulamentao essa que se
deu treze anos mais tarde, com a promulgao do Estatuto da Cidade, Lei Federal
10.257 de 2001, fruto da ideologia da Reforma Urbana e das premissas do
planejamento urbano participativo.
A partir de uma leitura do Estatuto, que regulamentou todo o captulo da poltica
urbana da Constituio Federal de 1988 (Artigos 182 e 183), depreende-se que a
responsabilidade pela consolidao do direito moradia e do dever de a propriedade
atender a sua funo social foi atribuda principalmente ao Estado, na instncia
municipal. O Estado deveria criar mecanismos que pudessem viabilizar o exerccio
21
pleno desse direito e dever. Para esse fim, sua atuao foi indicada expressamente no
Estatuto, que disponibilizou novos instrumentos jurdicos e administrativos, como so os
instrumentos
de
regularizao
fundiria6
os
instrumentos
de
induo
ao
desenvolvimento urbano7. Ao Estado nacional caberia apoiar as instncias subnacionais

na implementao do Estatuto, minimizar os obstculos legais que viessem dificultar ou
impedir sua implementao, assim como difundir as benesses de uma gesto do
territrio em bases democrticas.
Em meio construo do recente marco legal da poltica urbana no Brasil, que
teve a Constituio de 1988 como propulsora e o Estatuto da Cidade de 2001 como
consolidador de uma nova ordem jurdico-urbanstica, so inegveis os avanos
trazidos pelos novos instrumentos de planejamento urbano e regularizao fundiria.
Eles tm como objetivo maior, seno mudar o j mencionado paradigma socioespacial
excludente das cidades brasileiras, atenuar seus efeitos sobre o territrio. Entretanto,
em que pese o fato de a proliferao de assentamentos precrios urbanos se dar em
grande medida sobre reas de Preservao Permanente, no houve, no Estatuto da
Cidade, a incluso da dimenso ambiental urbana na forma de preceitos
regulamentadores. O ambiente equilibrado surge apenas como objetivo a ser atingido
com a regulamentao do uso da propriedade, e como diretriz geral a ser perseguida
pela poltica urbana. Essa lei expe, em seu Artigo 1:
Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de
ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do
bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio
ambiental. [grifo nosso] (Estatuto da Cidade, 2001, Art. 1, Pargrafo nico).
E, ainda, em seu Artigo 2:

A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: [...] XII
proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico (Estatuto da Cidade,
2001, Art. 2).
Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados (2005, p. 161).
So instrumentos de regularizao fundiria: usucapio especial de imvel urbano, concesso de direito real de uso,
zonas especiais de interesse social, concesso de uso especial para fins de moradia, esse ltimo instrumento
regulamentado pela Medida Provisria 2.220 de 2001, dentre outros.
7
So instrumentos de induo ao desenvolvimento urbano: imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo,
outorga onerosa do direito de construir, parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, dentre outros.
22
Alm disso, em atendimento aos preceitos constitucionais de valorizao da

autonomia municipal na definio da poltica urbana, o Estatuto subordina o
investimento na proteo ambiental vontade da municipalidade, enquanto resultado
que pode advir da aplicao de alguns instrumentos urbansticos, se assim o poder
pblico julgar prioritrio ou conveniente. Os instrumentos de parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios (Artigos 5 e 6), imposto predial e territorial urbano
progressivo no tempo (Artigo 7) ou desapropriao com pagamento em ttulos da
dvida pblica (Artigo 8), que induzem a ocupao de imveis ociosos na malha
urbana, podem, como externalidade positiva, desestimular a ocupao das APPs, por
exemplo. Esses preceitos normativos do Estatuto se chocam com os preceitos
constitucionais relativos ao meio ambiente, quando se considera que, no Artigo 225 da
Constituio de 1988, o dever de defender e preservar o meio ambiente imposto (e
no facultado) ao poder pblico e coletividade:
Todos tm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes [grifo nosso]
(Constituio Federal, 1988, artigo 225).
V-se que o Estatuto da Cidade, embora reconhea a necessidade da

preservao dos ecossistemas naturais no meio urbano, sobreleva a legitimao do direito
pleno moradia em detrimento do meio ambiente e no enfrenta a seguinte questo:
ambos, moradia e meio ambiente, esto muitas vezes em disputa no territrio. Isso tende
a gerar, nas instncias locais, conflitos de interpretao, de priorizao e deciso
quando da aplicao da lei. Seguindo a essa mesma ideologia, outras leis urbansticas
federais recentes priorizam o direito moradia em detrimento do direito ao meio
ambiente.
A Medida Provisria 2.220 de 2001, ao regulamentar a aplicabilidade da
concesso de uso especial para fins de moradia enquanto instrumento de regularizao
fundiria, traz em seu texto uma especificidade. Por meio dessa norma o legislador, ao
passo que eleva o imvel ocupado sobre reas de valor ambiental a uma condio
peculiar, faculta ao ente pblico a promoo da ao de regularizao fundiria em
outro lugar, se assim ele julgar procedente, sendo que em regra a regularizao deva se
dar nesta mesma rea8. Nos termos do seu Artigo 5: facultado ao Poder Pblico
assegurar o exerccio do direito de que tratam os Artigos 1 e 2 em outro local na
23
hiptese de ocupao do imvel: [...] III de interesse da defesa nacional, da

preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais [grifo nosso].
Por sua vez, na recente Lei Federal 11.481 de maio de 20079, advinda da
Medida Provisria n 335 de 2006, a integridade do patrimnio ambiental requisito
incorporado na lei, muito embora, como exceo, essa integridade possa ser
comprometida em casos especiais. O texto veda, em seu Artigo 9, inciso II, a inscrio
de ocupaes que estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a
integridade das reas de preservao ambiental ou necessrias preservao dos
ecossistemas naturais, dentre outras, ressalvados os casos especiais autorizados na forma
da lei. Tais casos especiais podem ser as aes de regularizao fundiria, j que a Lei
Federal 11.481 teve como finalidade precpua a criao de instrumentos e mecanismos
legais que facilitassem e desobstrussem as aes e procedimentos voltados para a
regularizao fundiria de interesse social em reas da Unio.
Em outra ponta, e partindo para uma anlise das especificidades da legislao
ambiental no tocante gesto das reas de Preservao Permanente, v-se que at
2001 preponderou o princpio da intocabilidade de tais reas, estando elas inseridas
ou no nas aglomeraes urbanas. As APPs foram institudas formalmente pelo Cdigo
Florestal - Lei Federal n 4.771 de 1965, Artigo 2, alterado pela Lei Federal n 7.803 de
1989. Segundo essa lei, tais reas englobam, alm das florestas, as demais formas de
vegetao situadas ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua, ao redor das lagoas,
lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais, nas nascentes, no topo de morros,
montes, montanhas e serras, nas encostas, nas restingas, nas bordas de tabuleiros e
de chapadas e so consideradas como APP, ainda, qualquer vegetao em altitude
superior a 1.800 metros. Alm de instituir os casos em que a vegetao considerada
APP, o Cdigo Florestal no somente definiu as larguras mnimas das faixas de
preservao, variadas em funo das larguras dos cursos dgua, como tambm previu,
em seu Artigo 3, a criao de APP pelo poder pblico, a partir de funes relevantes
atribudas a outras formas de vegetao natural.
E apenas aps 36 anos de vigncia do Cdigo Florestal de 1965, que a
Medida Provisria n 2.166-67 de 2001 definiu o termo APP: em seu Artigo 1, pargrafo
8
Interpretao explicitamente contida no livro Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados
(2005).
9
os
D nova redao a dispositivos das Leis n 9.636, de 15 de maio de 1998 (Lei do Patrimnio da Unio), dentre outras,
e prev medidas voltadas regularizao fundiria de interesse social em imveis da Unio.
24
2, inciso II, a APP definida como rea protegida coberta ou no por vegetao
nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a
estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo
e assegurar o bem-estar das populaes humanas. No seu Artigo 4 incluiu a
possibilidade de supresso das APP, inclusive em reas urbanas, condicionando-a a
casos de utilidade pblica ou interesse social, no caso de no existir alternativa tcnica
e locacional ao empreendimento proposto. No caso de reas urbanas, essa supresso
dependeria da existncia de quatro fatores: autorizao do rgo ambiental competente,
conselho municipal de meio ambiente com poder deliberativo, plano diretor aprovado e
anuncia prvia do rgo ambiental estadual. A Medida Provisria, indo mais alm,
discriminou os casos considerados de utilidade pblica e interesse social, em seu Artigo
1, pargrafo 2, incisos IV e V, respectivamente. Porm foi omissa ao transferir ao
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA a definio das obras, planos,
atividades ou projetos onde caberia a supresso de APP por interesse social.
Apenas em 2006, e aps 41 anos da instituio legal das APPs, houve a
discriminao dos casos em que poderia haver a sua supresso. A aprovao da
Resoluo n 369 do CONAMA regulamentou a sua ocupao e utilizao ao
normatizar que s podem ser regularizadas as ocupaes consolidadas at 10 de julho
de 2001 (data de publicao do Estatuto da Cidade), predominantemente residenciais
de baixa renda, com densidade demogrfica superior a 50 habitantes por hectare,
providas de pelo menos trs itens de infra-estrutura e inseridas em Zonas Especiais de
Interesse Social. Como regra, o poder pblico deve elaborar um Plano de Regularizao
Fundiria Sustentvel que contemple: (i) levantamento da sub-bacia em que estiver
inserida a APP, com identificao de passivos, fragilidades, restries e potencialidades
ambientais; (ii) caracterizao fsico-ambiental, social, cultural, econmica e avaliao
dos recursos e riscos ambientais; (iii) especificao dos sistemas de infra-estrutura
urbana e espaos livres; (iv) indicao de faixas ou reas que devem resguardar as
caractersticas de APP; (v) identificao das reas de risco; (vi) medidas para
preservao, conservao e recuperao da APP remanescente; (vii) comprovao da
melhoria das condies de sustentabilidade e habitabilidade; (viii) garantia de acesso
livre s praias e corpos dgua; e, (ix) realizao de audincia pblica.
Muito embora tenha sido de forma lenta e submetida a presses de grupos
polticos, a problemtica habitacional urbana sobre APP foi incorporada pela legislao
ambiental. No mbito dos estudos ambientais essa aproximao entre a sociedade e o
25
meio ambiente objeto de investigao da ecologia poltica urbana que, segundo

Coelho (2001, p.22), aborda as relaes entre uso do solo, padro de distribuio
espacial da propriedade do solo, impacto ambiental e o esforo poltico-financeiro de
reordenao e conservao do solo urbano. A ecologia poltica tem como pressuposto
a indissociabilidade entre natureza e sociedade e como objeto de investigao as
dialticas das mudanas sociais e ambientais (HARVEY, 1996).
Entretanto, mesmo com essa aproximao, o nvel de exigncias contidas na
Resoluo n 369 do CONAMA ainda considerado exorbitante por grupos
profissionais do urbanismo social que defendem o acesso, por populao de baixa
renda, terra bem localizada. Para esse segmento a Resoluo tende a inviabilizar, em
muitos municpios brasileiros, intervenes e processos de regularizao de imveis
ocupados literalmente margem de corpos dgua ou no topo de morros, sendo esses
os casos mais comuns. As propostas de soluo para este impasse, luz da poltica
habitacional urbana, tm recado na tentativa de desobstaculizar normas que
inviabilizem ou dificultem a concretizao do direito moradia, ainda que em APP, o
que amplia ainda mais o nvel das tenses institucionais.
Pelo que foi observado, a construo de uma atual hegemonia ideolgica
capitaneada pelo Estado, por meio de seus instrumentos normativos, faz sobrepor o
direito individual moradia ao direito difuso ao meio ambiente, num momento histrico
que impe a necessidade de convergncia das temticas. A superao do olhar setorial
ainda um desafio, mas j encontra um mnimo respaldo na proposta de reviso da Lei
Federal n. 6.766 de 1979, e alteraes pontuais trazidas pela Lei Federal 9.785 de
1999, por intermdio do projeto de Lei n 20 de 200710, intitulado Lei de
Responsabilidade Territorial, que trata dos novos parcelamentos para fins urbanos e da
regularizao fundiria em bases sustentveis nas reas urbanas. De acordo com
Gouva e Ribeiro (2007), esse novo projeto de lei:
... compreende e integra a dimenso urbanstica-ambiental com a patrimonial, de maneira
que regularizar no seja s nem a legalizao de domnios com ttulos de propriedade e
nem apenas obras de urbanizao, mas sim o conjunto de aes que torne o habitat
sustentvel (GOUVA; RIBEIRO, 2007, p. 3).
Um dos pontos importantes no projeto de lei a incorporao dos critrios para

elaborao do Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel contidos na Resoluo n
10
Esse projeto de lei est em tramitao desde o ano 2000 na Cmara dos Deputados.
26
369 do CONAMA no caso de regularizao de imveis inseridos em APP urbana. Um

outro ponto destacado a possibilidade de o municpio dispor de uma estrutura que
possa integrar o licenciamento urbanstico ao ambiental. Para isso o projeto de lei
introduz o conceito de gesto plena no mbito municipal. Segundo esse conceito, para
adquirir a gesto plena, o municpio deveria dispor de: (i) plano diretor aprovado luz do
Estatuto da Cidade; (ii) entes colegiados de controle social nas reas de poltica urbana
e ambiental, de carter deliberativo; e, (iii) rgos executivos especficos nas reas de
poltica urbana e ambiental, ou participao em consrcios intermunicipais para
planejamento, gesto e fiscalizao de tais reas. Possuindo a gesto plena, o
municpio disporia de autoridade para licenciamento integrado.
Entende-se que o licenciamento urbanstico e ambiental integrado avana
conceitualmente na viso sistmica de cidade, necessidade que esta pesquisa busca
ressaltar, mas que por enquanto ainda um grande desafio. A depender dos
processos que preponderarem na tomada de deciso, sejam eles ideolgicos,
econmicos ou estritamente tcnicos, da qualidade da participao e dos atores em
disputa na gesto do territrio municipal, o nvel da segregao socioespacial ou da
degradao ambiental pode at mesmo ser ampliado. Clientelismo, troca de favores,
aes pblicas populistas com vistas obteno de votos so prticas polticas comuns
nos municpios brasileiros e que muitas vezes desconsideram as especificidades
socioambientais locais.
1.1.3
A PROBLEMTICA LUZ DA DIMENSO SOCIOAMBIENTAL
A natureza como objeto de interveno

Muito embora os marcos legais urbansticos e ambientais existentes hoje no
Brasil ainda no tenham atingido a tencionada viso sistmica de cidade, essa
necessidade justificada pela considerao de que os processos espaciais de
ocupao humana sempre estiveram ligados presena da natureza, em especial dos
corpos dgua, quer sejam rios, lagos, lagoas ou mares. Mello (2005-a) aponta que as
causas que geram essa ligao so histricas e diversas:
A proximidade gua diz respeito desde ao atendimento de necessidades bsicas do
homem, como o abastecimento e higiene pessoal, a funes de transporte, pesca,
recreao, bem como valorizao dos aspectos estticos e de beleza cnica.
Relaciona-se tambm a fatores simblicos, ritualsticos; a gua um elemento universal
de conexo do homem com a natureza (Mello, 2005 - a, p.2).
27
Entretanto, a prpria relao do homem com a natureza nas cidades se

modificou muito ao longo do tempo. De um conjunto de foras sobre as quais o homem
no tinha domnio, a natureza passou, num primeiro momento, a ser objeto passvel de
manipulao nas prticas profissionais de interveno no espao, em atendimento aos
anseios funcionais e estticos da sociedade, para tender a ser elemento de uma
interao com o homem baseada no entendimento dos ecossistemas, suas
potencialidades, necessidades e limites, buscando sua manuteno dentro de
parmetros de sustentao ecolgica (CSAR, 2003, p. 42). Essa apropriao social
do meio ambiente, que tem como rea de conhecimento o estudo da paisagem, d-se
de forma diferenciada no mundo atual e se sujeita s vises de mundo e ideologias das
sociedades (CSAR, 2003, p. 23). Nesse sentido, ao explorar as vertentes do
paisagismo contemporneo, Csar (2003) afirma que:
A primeira vertente concentra o paisagismo com nfase na arquitetura da paisagem, cujo
enfoque v todos os espaos como arquitetura, sendo a vegetao tambm elemento de
composio. Valoriza a prtica de organizao do espao. A segunda vertente o
paisagismo com nfase na percepo, que explora aspectos sensoriais e psicolgicos.
Tem papel relevante em relacionar o espao ao atendimento das expectativas sociais. A
terceira vertente concentra o paisagismo ambiental, englobando vrias prticas mais
voltadas preservao, que servem de pr-requisito ao desenvolvimento sustentvel.
Valoriza os aspectos ecossistmicos [grifo original] (CSAR, 2003, p. 28).
A concepo da paisagem natural enquanto objeto de atendimento aos anseios

funcionais e estticos da sociedade tem origem antiga, ainda na Europa do sculo XVIII,
com o advento da Revoluo Industrial. A Revoluo trouxe consigo o adensamento
das cidades, e com ele a insalubridade e freqente disseminao de doenas. A
preocupao higienista ento se fortalece no sculo XIX e a natureza passou a ser
considerada elemento de purificao, com a qual o homem deveria manter um maior
contato. Nos sculos XIX e XX, os modelos de cidade segundo a tica do urbanismo
moderno previram a incorporao da natureza de forma tipificada. Os modelos de
cidade-jardim do europeu Ebenezer Howard ou do urbanismo naturalista do norteamericano Frank Lloyd Wright representavam, entretanto, interesses parciais das
classes de mais alta renda, com preocupaes voltadas para a qualidade de vida e o
lazer contemplativo. As influncias do urbanismo moderno no Brasil existiram e foram
fortemente aplicadas no comeo do sculo XX, no Rio de Janeiro, com o plano Agache,
ou na metade do sculo XX, em Braslia.
28
Diferentemente da concepo da paisagem enquanto elemento de organizao

espacial, a concepo da paisagem enquanto objeto de atendimento das expectativas
sociais est associada, segundo Csar (2003, p. 33), psicologia ambiental, que estuda
as relaes entre a percepo humana e suas implicaes espaciais, assim como os
comportamentos humanos diante das variveis ambientais. nessa concepo de
paisagem que podem estar atrelados os conceitos de imagem e de identidade da cidade
(LYNCH, 1998).
Por sua vez, a concepo de natureza enquanto elemento paisagstico de
interao com o homem dentro de parmetros de sustentao ecolgica mais recente
e se fortalece no mundo a partir da dcada de 70. Segundo Csar (2003, p. 36), nos
Estados Unidos, em especial, vrias foram as modelagens de espaos estudadas sob
essa tica, que serviram de base para as novas tendncias de planejamento urbano e
regional e como suporte para outros nveis de interveno urbana, sejam elas
paisagsticas ou de desenho urbano. nesse perodo que se fortalece o discurso do
desenvolvimento sustentvel, que na acepo de Sachs (1993, p. 30) est associado
promoo de um desenvolvimento socioeconmico eqitativo, por meio de estratgias
ambientalmente adequadas e suportveis em termos ecolgicos.
Muito
embora
as
trs
vertentes
mencionadas
estejam
presentes
nas
intervenes urbansticas adotadas no Brasil atual, sejam elas voltadas para o

planejamento urbano, paisagismo ou desenho urbano, ainda bastante difundida a
adoo da primeira vertente nos casos de intervenes paisagsticas, que incidem
inclusive sobre as reas de Preservao Permanente s margens de cursos dgua.
Nesses casos onde ocorre a interveno, as estratgias comumente esto voltadas
para a valorizao do curso dgua e incorporao do mesmo paisagem, por meio de
tratamento paisagstico composto por ajardinamento e pavimentao de vias, ciclovias
ou caminhos de pedestres, tendentes valorizao da esttica e das prticas de lazer.
Entretanto, em outros casos as reas de Preservao Permanente so ocupadas por
populao de baixa renda que, por meio da autoconstruo, vo consolidando suas
moradias tendo como regra a desconsiderao da paisagem e de seus valores
estticos, simblicos ou ecolgicos. Nesses casos, o que prepondera a questo
econmico-fundiria, j abordada, onde a APP se configura como uma alternativa para
a ocupao.
29
A natureza como alternativa para a ocupao

Ao explorar a temtica da gesto ambiental urbana das APP s margens de
cursos dgua, Mello (2005-a, p. 3) afirma que no Brasil atual podem ser identificadas
duas diretivas relativas ao aproveitamento desses espaos na estruturao da urbe. A
primeira relaciona-se j mencionada interveno paisagstica e a segunda relacionase desconsiderao do curso dgua em virtude da consolidao de assentamentos
sobre APP por milhes de famlias brasileiras de baixa renda, cujas ocupaes lindeiras
viram as costas para a gua, acarretando a degradao das margens, recepo de
resduos e implantao de edificaes precrias, muitas vezes desprovidas de
instalaes hidrulico-sanitrias.
Sob o ponto de vista ecolgico, as APPs no meio urbano assumem funes
importantes e, em particular, as localizadas s margens dos cursos dgua tm como
principal funo a proteo desses mananciais contra aterros, morte de nascentes,
assoreamentos, desequilbrios do regime hdrico, desertificaes ou degradao de
ecossistemas essenciais. Dessa forma, a ocupao precria sobre APPs pode acarretar
riscos, sejam eles ambientais, com enfoque ecolgico, ou civis. Esses riscos esto
vinculados ao nvel de comprometimento das funes das margens dos cursos dgua,
que so maiores quanto maior for o nvel de impermeabilizao dessas margens. Os
principais riscos da ocupao e retirada de vegetao das margens de cursos dgua
assim como o desempenho das tipologias de cobertura do solo frente s funes
ambientais das margens so detalhados nos quadros que seguem e foram
diagnosticadas por Mello (2005 b). (Quadros 2 e 3).
Quadro 2 Principais riscos da ocupao e retirada de vegetao das margens de cursos dgua.
Funes das
margens
Riscos civis com a retirada da

vegetao
Riscos ambientais coletividade

com a retirada da vegetao
1) Receptar e conter
os sedimentos da
bacia
Assoreamento dos cursos dgua que,

em casos extremos, pode acarretar sua
extino
2) Garantir a flutuao
natural dos nveis
dgua
Danos a vidas humanas e ao patrimnio

construdo
Desequilbrio do regime hdrico e

ecolgico; intensificao da severidade
de eventos de inundao e aumento da
superfcie inundada; afeta tambm
regies montante e jusante
3) Reter a gua na
micro-bacia
Danos a edificaes construdas sobre

solo inconsistente
Desertificao do manto poroso,

reduzindo a quantidade de gua na
micro-bacia
30
4) Estabilizar as
bordas do curso
dgua
Danos a edificaes e vidas humanas

construdas nas encostas
Assoreamento do leito
5) Permitir as
migraes laterais dos
canais
Danos a edificaes e benfeitorias

localizadas nas margens submetidas a
presses hdricas
Desequilbrio do regime hdrico,

favorecendo processos de inundao
6) Proteger o
patrimnio gentico
Ruptura de corredores ecolgicos;

desaparecimento de espcies animais
e vegetais terrestres e aquticos
Fonte: Mello (2005 - b, p.13), adaptado pela autora.
Quadro 3 Desempenho das tipologias de cobertura do solo frente s funes ambientais das
margens.
Tipos de
cobertura do solo
Comprometimento das funes ambientais das margens

1) Receptar
e conter os
sedimentos
da bacia
2) Garantir
a flutuao
natural dos
nveis
dgua
3) Reter a
gua na
micro-bacia
Espcies
autctones
(prprias do
ecossistema local)
Espcies exticas
alctones
5) Permitir
as
migraes
laterais
dos canais
6) Proteger
o patrimnio
gentico
Parcial
Parcial
Total
Total
Total
Total
Total
Pavimentao com
material permevel
instvel (terra,
areia, pedriscos)
Parcial
Total
Total
Total
Pavimentao com
material permevel
estvel (pedras,
paraleleppedos,
blocos de concreto,
passarelas de
madeira
estruturados)
Parcial
Parcial
Parcial
Total
Pavimentao com
material
impermevel
(concreto, cimento,
asfalto)
Total
Total
Total
Total
Total
Total
Edificao
Total
Total
Total
Total
Total
Total
Solo exposto
4)
Estabilizar
as bordas
do curso
dgua
Fonte: Mello (2005 - b, p.14), adaptado pela autora.
31
Sob a tica social, os riscos trazidos pela segunda vertente tambm so graves.
A conseqente retirada da vegetao das margens dos cursos dgua pode acarretar
desabamentos e inundaes que colocam em risco a vida dos moradores sob ameaa.
Segundo o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo IPT, os
acidentes graves relacionados com deslizamentos atingem de forma recorrente um
nmero relativamente pequeno dos 5.563 municpios brasileiros, girando em torno de
150 os que tiveram vtimas fatais nos ltimos 17 anos
11
. Entretanto, as conseqncias
sociais e econmicas advindas desses acidentes so geralmente srias, situao

agravada muitas vezes pela negligncia ou impossibilidade de o poder pblico
solucionar o problema.
Assim sendo, as aes pblicas locais mitigadoras dessas ameaas, quando
existem, tm recado no planejamento preventivo, que tem como primeira ao o
mapeamento do risco em cada assentamento. Nesse caso o risco tecnicamente
entendido como o produto resultante da possibilidade (ou probabilidade) de ocorrncia
de um processo destrutivo e das suas conseqncias sociais e econmicas, caso venha
a ocorrer12.
As aes pblicas curativas, por sua vez, tm como foco a execuo de
obras estruturantes com vistas a sanar o risco potencial.

Essa vulnerabilidade urbana aos riscos civis ou ambientais tem contedos
diversos,
sejam
eles
econmicos,
polticos,
patrimoniais,
organizacionais
ou
tecnolgicos (MENDONA, 2004, p. 142). No mbito especfico dessa pesquisa, os

riscos relacionam-se pobreza urbana e so, alm de um problema ambiental, um
problema tambm social, resultado da conformao de um passivo respaldado inclusive
pelo poder pblico, tendo em vista que este no conseguiu dirimir o problema a partir de
polticas habitacionais. Em vista das implicaes socioambientais abordadas, emerge a
necessria viso integrada entre natureza e sociedade.
A socionatureza possvel
So muitos os debates em torno de tema atualmente controverso, principalmente
quando o que teoricamente se prope a necessidade de transcender as formaes
binrias de natureza e sociedade e desenvolver uma nova linguagem que mantenha
a unidade dialtica do processo relacional tal como encarnado na prpria coisa
(SWYNGEDOUW, 2001, p. 89). Essa linguagem, designada por Swyngedouw como
11
12
MINISTRIO DAS CIDADES/CITIES ALLIANCE (2006, p. 13).

MINISTRIO DAS CIDADES/CITIES ALLIANCE (2006, p. 29).
32
socionatureza, no ganhar materializao prtica enquanto no forem sanadas as

tenses hoje existentes entre os discursos urbano e ambiental, ou entre regularizao
fundiria para fins de moradia ou manuteno de APP. Entretanto, no se trata de pesar
nvel de legitimidade entre os dois temas. Afinal, ambos so legtimos e a legitimao
nada mais do que um instrumento ideolgico a servio do poder (THOMPSON, 2002,
p.82). Esse instrumento condicionado, na maioria das vezes, viso de mundo e
interesses dos indivduos ou grupos que se encontram nos postos estratgicos
destinados formulao de polticas pblicas ou em condies de exercer presses
sobre o processo decisrio. Trata-se de utilizar as especificidades locais como
termmetro que indique o alcance e os limites da prevalncia de um tema sobre o outro.
E a que reside um grande desafio.
Segundo Fernandes (2004, p. 3), entre os temas regularizao fundiria para
fins de moradia e preservao ambiental em APP o desafio compatibilizar esses dois
valores e direitos, o que somente pode ser feito atravs da construo no de cenrios
ideais, certamente no de cenrios inadmissveis, mas de cenrios possveis. Na busca
de um cenrio possvel, muitos autores apontam para a soluo advinda da proviso de
infra-estrutura resultante de um projeto urbanstico que adote princpios de
sustentabilidade ambiental. Nesse sentido, Bueno (2004, p. 8) afirma que os impactos
ambientais e sanitrios negativos decorrentes de grande nmero de assentamentos
precrios localizados em APPs so resultado, sobretudo, da ausncia ou precariedade
de infra-estrutura urbana. Em vista disso, Fernandes (2004) cita que so muitos os
exemplos no Brasil de programas que tentam construir cenrios possveis em que
preservao e moradia so associados, como os chamados Bairros Ecolgicos de So
Bernardo do Campo, em So Paulo, cujo projeto envolve aes de reflorestamento e
plantio, implantao de caladas ecolgicas, implantao de estao de tratamento de
esgoto e outras medidas mitigadoras e compensatrias. Seguindo essa mesma linha
propositiva, Andrade e Gouva (2004, p. 14) sugerem a ecologizao das solues
urbansticas, com a utilizao de tecnologias ambientais nas intervenes urbansticas e
aplicao dos princpios ecolgicos no desenho urbano, embora respeitando a
legislao ambiental vigente.
Em outro cenrio emerge a proposta de formatao da poltica nacional de
recuperao urbana e ambiental em reas urbanas consolidadas nos termos de Bueno
(2003, p. 12). Essa poltica envolveria aes de mobilizao de atores e novos
instrumentos, muitas vezes desconsiderados, como o Ministrio Pblico e o Termo de
33
Ajustamento de Conduta TAC, respectivamente, que poderiam garantir solues que

integrassem, de forma efetiva, os aspectos sociais e ambientais nas ocupaes sobre
APPs (BUENO, 2003, p. 12 e MARTINS, 2006, p. 98). Outros autores vem essa
possvel integrao na flexibilizao das normas que regulam as APPs em reas
urbanas, mas no no que se refere a limites, mas sim no que se refere a uso
(ARAJO, 2002, p. 11). Segundo Arajo (ibidem), a utilizao das APPs deveria estar
vinculada ao desenvolvimento de atividades ao ar livre, se garantida a preservao da
cobertura vegetal.
De modo geral, as diferentes estratgias de interveno adotadas no mbito do
Programa Habitar Brasil, os diferentes processos que implicam na tomada de deciso
de regularizao ou manuteno das APPs, bem como as diferentes propostas para a
construo de uma socionatureza possvel, ressalvadas as suas peculiaridades,
convergem para a urgncia em se pensar os temas urbano e ambiental numa escala
mais ampla, que favorea a projeo de cenrios urbanos futuros mais harmoniosos,
mesmo em meio s tenses historicamente construdas existentes entre as temticas.
34
1.2 BASES ANALTICAS

1.2.1
PRINCPIOS ANALTICOS
Como princpio analtico, parte-se do pressuposto que diferentes contextos, sejam

eles polticos, ideolgicos, econmicos ou socioambientais, condicionariam as aes do
Estado e essas aes, por sua vez, influenciariam efeitos sobre a sociedade e o
ambiente e tenderiam a gerar novas demandas sociais e ambientais. Essas novas
demandas exigiriam novas aes e influenciariam novos efeitos sobre a sociedade, num
processo cclico. Partindo desse princpio, essa pesquisa considera o trinmio
contexto-ao-resultado como delineador das anlises que seguem.
Partindo para a abordagem especfica dessa pesquisa, que a compreenso dos
processos decisrios que influenciaram diferentes estratgias de interveno em
projetos do Programa Habitar Brasil BID, verifica-se que um processo decisrio estatal
pode ser considerado como uma etapa que antecede ao propriamente dita, mas
que tambm influenciado por diferentes contextos. Esses contextos sero abordados
luz das dimenses econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental. A ao,
por sua vez, pode ser considerada a estratgia projetual adotada em cada localidade,
que tende a influenciar efeitos sobre a sociedade e exigir novas aes. Esses efeitos,
entretanto, no so passveis de serem analisados nessa pesquisa, tendo em vista o
momento histrico atual de implementao dessas aes.
Dessa forma, ao considerar que diferentes contextos influenciam um processo
decisrio, e principalmente quando esse processo est vinculado ao do Estado
sobre
territrio,
unidimensionalidade,
esta
pesquisa
segundo
refuta
Coelho,
uma
exprime
abordagem
relaes
de
unidimensional.
determinismo
causalidade, muito embora o paradigma determinstico, sob uma tica imperativa, ainda
continue sendo utilizado em muitos estudos ambientais urbanos. Dessa forma, a
multidimensionalidade e a diversidade so imposies terico-metodolgicas ao
processo de trabalho das questes ambientais, sejam elas urbanas ou no (COELHO,
2001, p. 30). Para isso preciso vencer duas relutncias entre reas de conhecimento:
a das cincias fsicas, em incorporar princpios de estruturao da sociedade, e a das
cincias sociais, em incluir caractersticas fsicas em suas anlises (COELHO, 2001,
p.31).
Partindo do princpio metodolgico da multidimensionalidade analtica e tendo
como referncia os temas abordados nos aspectos tericos, a pesquisa prope a
35
construo de um modelo analtico, construdo a partir da seleo de variveis e

formatao de indicadores. Esse modelo tem como funo orientar a anlise dos
processos decisrios nos projetos escolhidos luz das dimenses trabalhadas. Da
aplicao desse modelo resultar a construo de uma matriz, utilizada como
mecanismo de linguagem para, num primeiro momento, sintetizar as anlises individuais
dos projetos considerando cada dimenso e, num segundo momento, permitir anlises
comparativas entre os projetos. O modelo foi construdo com base nas trs dimenses
abordadas nos aspectos tericos: (i) a dimenso econmico-fundiria, (ii) a dimenso
poltico-ideolgica e (iii) a dimenso socioambiental, que foram desdobradas em
variveis e, em alguns casos, sub-variveis.
(i) Na dimenso econmico-fundiria, as variveis foram selecionadas a partir das
abordagens de Lefebvre citadas por Villaa (2001), no tocante composio do valor
econmico da terra urbana, dado pela: a) estrutura produzida no bairro ou setor onde se
insere o assentamento; e, b) pelo valor da localizao. Foram escolhidas como
variveis que podem compor o valor da estrutura produzida a presena de infraestrutura no bairro ou setor onde se insere o assentamento, o padro construtivo de
edificaes, a presena equipamentos e servios urbanos. Como variveis que podem
compor o valor da localizao, foram escolhidas a distncia do assentamento em
relao ao centro urbano, as condies de acessibilidade e o potencial paisagstico do
bairro ou setor onde se insere o assentamento para fins de aproveitamento econmico.
Alm dessas variveis, foram definidas outras consideradas relevantes numa anlise da
dimenso em questo, que o porte da cidade onde se insere o assentamento, dado
pela populao urbana (visto que, quanto maior o porte da cidade, maior a
possibilidade de haver disputa pela terra urbana, em funo do maior nmero de
atores e interesses incidentes na gesto do territrio) e o estoque de terra que pode ser
disponibilizado para fins habitacionais (visto que a ausncia de estoque de terrenos
ociosos nas proximidades do assentamento um argumento comumente utilizado na
definio de uma estratgia de interveno na urbanizao de assentamentos
precrios).
(ii) Na dimenso poltico-ideolgica, foram selecionadas variveis a partir das
discusses sobre ideologia promovidas por Marx, Lnin, Lukcs e Mannheim e
estudadas por Thompson (2002). Inicialmente foi escolhida como varivel o perfil
poltico-ideolgico do chefe do poder executivo local, que expressa a sua viso de
mundo. Foram tambm selecionadas variveis relativas ao papel do Estado na difuso
36
ideolgica, segundo Bresser Pereira (2001) e Max Weber (apud Thompson, 2002),
como so os instrumentos do Estado (caracterizados a partir da estrutura administrativa
local, das leis, polticas e programas pblicos incidentes sobre a temtica ambiental
urbana e da tecnocracia local, dada pelo perfil da equipe tcnica do rgo contratado).
Por fim, foram selecionadas variveis relativas gesto do territrio, com a
incorporao do poder de atuao de grupos de presso sobre a ao do Estado e
sobre os processos decisrios, segundo a abordagem de Becker (1991), Cidade (1998),
De Grazia e Queirz (2001) e Jacobi (2000). A atuao dos grupos de presso pode ser
caracterizada pelo histrico de luta da comunidade pela permanncia no local de
moradia e pela atuao de grupos ambientalistas em cada assentamento.
(iii) Na dimenso socioambiental, foram selecionadas variveis a partir das discusses
de Mello (2005) e Mendona (2004) a respeito das condies de riscos civis de
desabamentos ou inundaes aos quais a comunidade assentada possa estar
submetida, alm de possveis riscos ambientais, dados pela poluio e assoreamento
dos cursos dgua, ruptura de corredores ecolgicos ou desaparecimento de espcies
animais e vegetais terrestres e aquticos. Tambm foi selecionada uma outra varivel
relativa aos princpios que nortearam a interveno na paisagem, de acordo com Csar
(2003). Por fim, foi considerado varivel o grau de consolidao da ocupao em APP,
dado pelo seu tempo de existncia, padro construtivo das edificaes e presena de
infra-estrutura.
A partir da definio das variveis, foram elaborados indicadores. Os indicadores
referem-se a informaes que, em termos conceituais, so mensurveis ou passveis de
anlise, independentemente de sua coleta obedecer a tcnicas ou abordagens
qualitativas ou quantitativas (RUA, 2004, p. 2). Esses indicadores podem ser simples ou
relativos: os indicadores simples so aqueles expressos em valores absolutos,
permitindo a comparao quando associados a um parmetro externo e, como exemplo,
tem-se o nmero de habitantes de um determinado municpio. Os indicadores relativos,
por sua vez, estabelecem relaes entre variveis ou entre uma varivel e uma
constante e, como exemplo, tem-se a densidade demogrfica de um determinado
municpio, medida pela relao entre o nmero de habitantes e a sua rea territorial
(RUA, 2004, p. 3). A partir da definio das variveis e indicadores, foram atribudas
categorizaes para anlise que seguiram um princpio matemtico simples da lgica
booleana ou binria, onde as variveis assumiram apenas dois valores, ou duas
37
categorias analticas (Exemplo: sim ou no). Os quadros que compem o modelo

analtico so apresentados a seguir.
1.2.2
DIMENSES, VARIVEIS, INDICADORES E CATEGORIZAO ANALTICA

a) A DIMENSO ECONMICO-FUNDIRIA
Quadro 4 - Variveis, indicadores e categorizao analtica da dimenso econmico-fundiria.

Varivel
Sub-varivel
Indicador
Categorizao para anlise (Lgica booleana)
1.1 Porte da
cidade onde se
insere o
assentamento
1.2 Estrutura
produzida do
bairro ou setor
onde se insere
o assentamento
Populao urbana do
municpio
Populao urbana < 100 mil

habitantes: Pequeno porte
Populao urbana > 100 mil

habitantes: Mdio/Grande
Porte
1.2.1 Infraestrutura
Presena de infraestrutura
1.2.2
Edificaes
existentes
Padro construtivo
das edificaes
1.2.3
Equipamentos
urbanos e
comrcio
Presena de
equipamentos de
lazer, sade,
educao, segurana
e atividades
comerciais
Presena de at dois tipos

de infra-estrutura, em
atendimento a at 70% do
bairro ou setor:
Infra-estrutura precria
predominncia de materiais
construtivos de pouca
durabilidade: Edificaes
precrias
Presena de at dois tipos
de equipamentos e
atividades comerciais de
pequeno porte:
Equipamentos/comrcio
escassos
1.3.1
Acessibilidade
em relao ao
centro urbano
Hierarquia do sistema
virio e presena de
transporte pblico
1.3.2
Distncia em
relao ao
centro urbano
1.3.3
Atratividade
paisagstica
do stio
natural
-
Relao de distncia
assentamento / centro
urbano
Presena de trs ou mais

tipos de infra-estrutura, em
atendimento a mais de 70%
do bairro ou setor:
Infra-estrutura consolidada
Predominncia de
construes em alvenaria
acabada: Edificaes
consolidadas
Presena de trs ou mais
tipos de equipamentos e
atividades comerciais de
pequeno e mdio/grande
portes:
Equipamentos/ comrcio
incidentes
Presena de vias principais,
arteriais ou coletoras nas
proximidades do bairro ou
setor onde se insere o
assentamento e regularidade
na oferta transporte pblico:
Acessibilidade privilegiada
Distncia < 25 km:
Centro prximo
Potencial paisagstico
de interesse
imobilirio ou turstico
Presena de interesse
imobilirio ou turstico:
Paisagem economicamente
valorizada
Presena de imveis
ociosos no bairro ou
setor que podem ser
destinados para fins
habitacionais
Presena de imveis
ociosos:
Existncia
Ausncia de interesse
imobilirio ou turstico:
Paisagem
economicamente no
valorizada
Ausncia de imveis
ociosos ou presena de
imveis ociosos, mas
restritos destinao
habitacional:
Ausncia
1.3 Localizao
do bairro ou
setor onde se
insere o
assentamento
1.4 Estoque de
terra no bairro
ou setor onde
se insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
habitao
Vias principais, arteriais ou

coletoras indefinidas ou
irregularidade na oferta de
transporte pblico:
Acessibilidade deficiente
Distncia > 25 km: Centro
distante
Fonte: autora (2007).
38
b) A DIMENSO POLTICO-IDEOLGICA
Quadro 5 - Variveis, indicadores e categorizao analtica da dimenso poltico-ideolgica.
Varivel
Sub-varivel
Indicador
2.1 Perfil
polticoideolgico do
chefe do
poder
executivo
local
Partido poltico
Princpio de valorizao de
direitos individuais e da
propriedade privada:
Ideologia tendente
direita
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil no
processo
decisrio
Ausncia de conselhos ou
similares; conselhos
institudos, mas sem
funcionamento;
participao parcial, com
predominncia de grupos
pouco diversificados; ou
participao consultiva, e
no deliberativa: Gesto
centralizada
2.3
Instrumentos
do Estado
2.3.1 Estrutura
administrativa
local
Existncia de conselhos
ou similares, com poder
deliberativo e
participao de
segmentos sociais
diversificados, dentre os
quais se destacam
movimentos ou
entidades em favor da
moradia e do meio
ambiente
Existncia de rgos ou
unidades
administrativas que
integrem as questes
urbansticas, com foco
na habitao de
interesse social, s
ambientais urbanas
Existncia de leis locais
incidentes sobre a
temtica ambiental
urbana
Existncia de
polticas/programas
pblicos com nfase
nas temticas
urbanstica e ambiental
urbana
rgo executor com
equipe tcnica prpria
2.4.1 Histrico de
luta pregressa da
comunidade pela
permanncia no
local de moradia
2.4.2 Atuao de
grupos
ambientalistas no
assentamento
2.3.2 Leis locais

incidentes sobre
a temtica
2.3.3
Polticas/program
as incidentes
sobre a temtica
2.3.4 Equipe
tcnica estatal
2.4 Grupos
de presso
Presena de rgos ou
unidades administrativas
que integrem as questes
urbansticas s ambientais:
Estrutura articulada
Princpio de preponderncia
de direitos coletivos sobre
individuais, assim como a
participao popular nas
decises polticas, na busca
de ideais igualitrios:
Ideologia tendente
esquerda
Presena de conselhos ou
similares, com poder
deliberativo e participao
qualificada e deliberativa:
Gesto compartilhada
Existncia de leis locais :

SIM
Ausncia de rgos ou
unidades administrativas que
integrem as questes
urbansticas s ambientais;
ou presena de rgos ou
unidades, mas
desarticulados:
Estrutura desarticulada
Inexistncia de leis locais:
NO
Existncia de
polticas/programas: SIM
Inexistncia de
polticas/programas: NO
Equipe tcnica prpria: SIM
Equipe tcnica contratada:

NO
Tempo de ocupao e
ao pblica pregressa
de tentativa de remoo
Tempo de ocupao > 5

anos e existncia de
projetos anteriores de
remoo: Histrico
existente
Tempo de ocupao < 5

anos e ausncia de projetos
anteriores de remoo:
Histrico inexistente
Histrico de existncia
de aes ou projetos de
educao ambiental,
recuperao/preserva
o de reas degradadas,
para o Assentamento
Alagados
Aes/ projetos existentes:

SIM
Aes/ projetos inexistentes:

NO
39
c) A DIMENSO SOCIOAMBIENTAL
Quadro 6 - Variveis, indicadores e categorizao analtica da socioambiental.
Varivel
Sub-varivel
Indicador
3.1 Grau de
consolidao
da ocupao
em APP
Tempo de ocupao;
padro construtivo
das edificaes e
presena de infraestrutura bsica
Tempo de ocupao > 5 anos;

padro construtivo
predominante em alvenaria e
presena de algum tipo de
infra-estrutura bsica
Ocupao consolidada
Tempo de ocupao < 5

anos; padro construtivo
predominante em material
de pouca durabilidade
(madeira, lona, plsticos) e
ausncia de infra-estrutura
bsica
Ocupao precria
Ausncia de acidentes ou
acidente pontual: NO
3.2 Riscos
civis relativos
ocupao
em APP
Histrico de
inundaes na
ocupao
Acidentes reincidentes: SIM
3.3 Riscos
ambientais
provocados
pela
ocupao em
APP
Presena de algum desses

indicadores: SIM
Ausncia esses indicadores:

NO
3.4
Estratgia de
interveno
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Poluio do curso
dgua;
assoreamento do
curso dgua;
ruptura de
corredores
ecolgicos; ou
desaparecimento de
espcies animais e
vegetais terrestres e
aquticos.
Tratamento dado
APP; tipo de
pavimentao;
tratamento dado ao
curso dgua
Manuteno da vegetao do
bioma local; pavimentao
permevel ou recuperao do
curso dgua:
Vertente Ecolgica
Supresso ou substituio
da vegetao do bioma
local; pavimentao
impermevel; ou canalizao
do curso dgua: Vertente
Esttica
40
1.3 SNTESE DO CAPTULO
Neste captulo foram apresentados os aspectos tericos e as bases analticas que

norteiam a investigao. Os aspectos tericos foram alicerados na abordagem da
problemtica da ocupao precria sobre APP luz de trs dimenses essenciais para
o seu entendimento: a dimenso econmicofundiria, que diz respeito ao valor
econmico da terra urbana e ao padro socioespacial excludente das cidades
brasileiras, com os quais as APPs estabelecem estreita relao, visto que passam a ser
reas ocupadas por populao que no conseguiu obter acesso terra bem localizada;
a dimenso poltico-ideolgica, que inclui o papel do Estado, dos seus instrumentos
legais e dos grupos de presso na definio e difuso ideolgica dos direitos
simultneos moradia e ao meio ambiente; e a dimenso socioambiental, que enfoca a
natureza a partir de duas vertentes principais: como um objeto de interveno, sobre o
qual podem incidir diferentes princpios de interveno na paisagem, e como uma
alternativa para a ocupao, sobre a qual proliferam e se consolidam ocupaes
precrias, muitas vezes em constante situao de riscos, sejam eles ambientais ou
civis. Considerou-se como princpio analtico o trinmio contexto-ao-resultado, que
delineia as anlises que seguem, em especial em resposta primeira questo de
pesquisa. Os aspectos tericos subsidiaro a formatao de um modelo analtico, que
ser construdo a partir de princpios multidimensionais considerando as trs dimenses
abordadas, desdobradas em variveis e indicadores de anlise. Esse modelo orientar
a anlise dos processos decisrios incidentes nos projetos selecionados do Programa
HBB, em resposta segunda questo de pesquisa.
41
CAPTULO 2.
A CONSTRUO DAS TENSES URBANSTICAS E
AMBIENTAIS NA IMPLEMENTAO DAS POLTICAS
HABITACIONAIS NO BRASIL
Este captulo busca responder a primeira questo de pesquisa, que trata da

construo das tenses entre as temticas urbanstica e ambiental na implementao
das polticas habitacionais no Brasil. A compreenso dos processos que geram essas
tenses est vinculada identificao e anlise de trs perodos-chave do processo de
desenvolvimento urbano do pas. Num primeiro perodo, que tem como recorte temporal
os anos de 1964 (ano de criao do BNH) a 1986 (ano de sua extino), tem-se a
preponderncia do planejamento urbano racionalista e a promoo no territrio de
aes que priorizaram o tratamento legalista do ambiente. Um segundo perodo
marcado pela contestao dessa racionalidade instrumental - com a construo das
bases para a o planejamento urbano participativo - e a paralela politizao do ambiente,
entre os anos de 1987 (ano das formulaes polticas que culminaram na Constituio
Federal de 1988) e 2001 (ano de promulgao do Estatuto da Cidade). Num terceiro
perodo, tem-se o protagonismo do modelo de planejamento participativo, que
preconiza, dentre outros aspectos, a permanncia da populao em seu local de
moradia, em meio fortalecimento do paradigma ambiental enquanto tema poltico entre
os anos de 2002 e 2007 (ano atual). Este captulo estruturou-se a partir da
caracterizao e anlise dos perodos-chave mencionados. Pressupe-se que o
contexto socioeconmico e ambiental condiciona as aes e polticas pblicas que, por
sua vez influenciariam resultados e efeitos sobre a sociedade e o ambiente, em um
processo que se realimenta. Em cada um deles, foi feita uma contextualizao geral do
perodo, seguida da problematizao da ocupao do territrio nas escalas regional e
intra-urbana, das aes pblicas com vistas atenuao desses problemas e, por fim,
dos resultados obtidos com essas aes.
42
2.1 PLANEJAMENTO URBANO RACIONALISTA, TRATAMENTO LEGALISTA

DO AMBIENTE E POLTICAS DE REMOO (1964 A 1986)
Contexto poltico, econmico, social e ideolgico (1964 a 1986)
Sob o contexto econmico, desde a crise mundial provocada pela quebra da
bolsa de Nova York em 1929, a trajetria do desenvolvimento do Brasil vinculou-se s
condies das restries do setor externo, o chamado Processo de Substituio de
Importaes PSI. Na acepo de Tavares (1975), a substituio de importaes foi
um processo interno de desenvolvimento orientado pelo impulso de restries externas,
que gerou a ampliao e diversificao da capacidade produtiva industrial local. Essa
diversificao da capacidade produtiva entre os anos de 1964 e 1979, durante o
governo militar, criou condies favorveis para o crescimento econmico, que legitimou
a ideologia desenvolvimentista do perodo, iniciada ainda no Governo Juscelino
Kubitschek (1956-1960).
Para atender s demandas que o crescimento econmico requereria, as cidades
deveriam estar preparadas para absorver as atividades industriais que nelas se
instalariam, bem como sua mo-de-obra. Em meio a esta previso, foi no Governo
Castelo Branco (1964-1967) que surgiu o primeiro reconhecimento da necessidade de o
poder pblico federal atuar diretamente nas cidades. Essa preocupao culminou na
criao do BNH, apesar de este no ter sido resultado de uma proposta explcita de
poltica urbana nacional (BERNARDES, 1986, p. 89).
Nos anos subseqentes ao Governo Castelo Branco, as condies econmicas
favorveis a um desenvolvimento auto-sustentvel com base na ampliao do mercado
interno, e no mais a partir das restries no setor externo (PSI), contribuiu para o
vertiginoso crescimento econmico e industrial brasileiro. Assim ocorreu no conhecido
perodo do milagre econmico, resultado da implementao do I Plano de
Desenvolvimento Nacional I PND (1967 a 1973) e do II Plano de Desenvolvimento
Nacional II PND (1975 a 1979). A grande diferena entre eles est na origem do
capital para financiamento: o I PND representou o estreitamento das relaes com os
organismos financeiros internacionais, firmando o modelo capitalista dependente
vigente desde o Plano de Metas de Kubitschek, e o II PND trouxe a opo de
crescimento econmico, mas independente de financiamento externo.
43
Ao passo que no campo econmico o perodo compreendido entre 1964 e 1979

marcado pela modernizao americanizante (VIANNA, 1998, p.139), dada intensa
influncia do capital internacional e expanso do parque industrial nas principais
cidades do pas, no campo social esses aspectos foram suficientes para exercer um
relevante poder de atrao populacional. Tal atrao, associada s pssimas condies
de vida existentes na zona rural (em funo da estrutura fundiria bastante concentrada,
da falta de apoio aos pequenos agricultores e do arcasmo das tcnicas de cultivo),
provocou a primeira implicao socioespacial para os ncleos urbanos do pas: o
movimento das massas das reas rurais para as cidades industriais.
A centralizao decisria dos governos militares provocou a despolitizao dos
grupos socialmente constitudos, em especial dos sindicatos, assim como a fragilizao
federativa, com constantes retraes de recursos nas esferas subnacionais (VIANNA,
1998, p.143). No incio da dcada de 80 a crise do Estado desenvolvimentista veio
tona, manifestada pela alta inflao e alto endividamento externo, o que fez com que o
pas recorresse ao Fundo Monetrio Internacional FMI. As metas impostas pelo Fundo
trouxeram grandes impactos sociais, como o desemprego e a reteno dos salrios da
classe trabalhadora. Tudo isso gerou a segunda implicao socioespacial no perodo,
caracterizada pelo gradativo empobrecimento dos pequenos municpios brasileiros e
dependncia das cidades-plo industriais, concentradoras de renda e servios.
A ocupao do territrio (1964 a 1986)
O contexto apresentado acarretou implicaes no territrio nacional de forma
incisiva. No nvel regional, o fenmeno migratrio caracterizado pelo movimento das
massas de pequenos municpios e das reas rurais (em geral, do serto e semi-rido
nordestino) para as cidades industriais, notadamente as grandes metrpoles nacionais
(Rio de Janeiro e So Paulo), foi intenso nas dcadas de 60 e 70. A mecanizao da
agricultura e a modernizao da agropecuria, por outro lado, foram fatores de expulso
populacional que tambm provocaram a transferncia de milhes de pessoas do campo
para a cidade, principalmente nas reas rurais do Paran, Rio Grande do Sul e Minas
Gerais.
Essa grande mobilidade espacial da populao dentro do territrio fez do Brasil
um pas eminentemente urbano. Segundo Santos (1993), o Brasil passou por uma
urbanizao aglomerada intensificada a partir dos anos 60 (com o aumento do nmero
dos ncleos com mais de 20.000 habitantes), seguida de uma urbanizao concentrada
44
a partir dos anos 70 (com a multiplicao de cidades de tamanho intermdio com mais
de 100.000 habitantes), para atingir o estgio de metropolizao intensificado nas
dcadas de 70 e 80 (com o aumento considervel do nmero de cidades com mais de
500.000 habitantes e de cidades milionrias).
No nvel intra-urbano, os efeitos da mobilidade espacial regional foram visveis e
acentuados ao longo do tempo. A consolidao do capitalismo durante os governos
militares transformou a terra urbana em bem de mercado e a produo do espao
urbano em um modelo que persiste at os dias atuais. Nesse modelo, como explicou
Villaa (2001), o processo de produo do espao urbano esteve vinculado demanda
e oferta de instalaes imobilirias e o preo do imvel foi condicionado s suas
caractersticas fsicas, paisagsticas, funcionais, acessibilidade s demais instalaes,
infra-estrutura implantada e s condies de vizinhana.
Submetidos oferta de especuladores imobilirios, os consumidores do espao
detentores do capital de compra que puderam concorrer a essa demanda pelo espao
urbano privilegiado. As classes menos favorecidas passaram a se localizar em espaos
de pouco valor comercial nas reas perifricas ou ambientalmente protegidas como as
reas de Preservao Permanente, em especial as localizadas prximas s reas
centrais e, por conseguinte, prximas oferta de infra-estrutura, equipamentos e
servios urbanos, porm no disponibilizadas para fins habitacionais, de acordo com a
legislao ambiental em vigor.
O espao urbano gerado passou a compreender ento uma rea central
valorizada e com ampla oferta de equipamentos e servios pblicos, que incorporou em
suas reas de fragilidade ambiental ocupaes precrias e informais, circundada por
vazios urbanos a serem especulados que, por sua vez, foram circundados por uma
grande periferia deficiente de infra-estrutura, equipamentos e servios urbanos (Figura
3).
Figura 3 Modelo bsico das cidades brasileiras marcado pelo desequilbrio.

Fonte: CAMPOS FILHO (1992, p. 102).
45
Este modelo de cidade brasileira foi moldado nas dcadas de 60 e 70 se

consolidou nas dcadas de 80 e seguintes, sendo inclusive reiterado pelas aes do
governo central no perodo.
As aes pblicas: planejamento urbano, poltica habitacional e interface
com o meio ambiente (1964-1986)
As mudanas significativas provocadas no territrio brasileiro no nvel regional
na dcada de 60 no foram resultado direto de polticas de carter deliberadamente
urbano. Foram, sobretudo, resultados no previstos das polticas que consolidaram o
carter desenvolvimentista do perodo. A industrializao, a mecanizao da agricultura
e a expanso do emprego nas grandes cidades contriburam para a promoo da
migrao, processo que, de fato, foi o grande indutor das transformaes socioespaciais
no pas (BERNARDES, 1996, p. 86).
O adensamento populacional das cidades fez com que o governo central
atuasse prioritariamente em duas frentes: na proviso habitacional e na construo de
marcos legais com vistas ordenao do espao urbano. A poltica de proviso
habitacional proposta pelo governo central deveria trazer resultados corretivos e
preventivos. Os resultados corretivos estariam vinculados erradicao de favelas e
demais assentamentos precrios incidentes em reas ambientalmente frgeis. Essa
ao tinha a preocupao higienista como objetivo maior, mas tambm estava atrelada
manuteno da segurana nacional, considerada ameaada com a proliferao de
assentamentos onde a presena do Estado era mnima. Alm disso, a poltica de
proviso habitacional deveria atender preventivamente s massas populacionais de
migrantes que viriam se alojar nas cidades industriais.
Em vista dessas necessidades, em 1964 foram criados o BNH e, pelo mesmo
ato legal, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo SERFHAU, ambos vinculados
ao Ministrio do Interior MINTER. A criao desses rgos revelou a inteno de o
governo central atuar na proviso habitacional, buscando integr-la a uma orientao
urbanstica. Na prtica, entretanto, a independncia de atuao desses rgos
respaldou o distanciamento existente entre as questes habitacional e urbana
(BERNARDES, 1996, p. 89). Enquanto o BNH se consolidava como um instrumento
financeiro produtor de habitaes atuando de forma centralizada, o SERFHAU assumiu
o papel de indutor do desenvolvimento local, mas teve sua atribuio limitada dado o
pouco poder decisrio das instncias subnacionais na dcada de 60. Entretanto, mesmo
46
sendo priorizada em meio a polticas e programas urbanos em geral, a poltica

habitacional no perodo BNH conhecida pelo insucesso. A esse respeito, Azevedo
(1996, p. 89), destacou o fato de o BHN no ter cumprido a sua misso institucional em
virtude de ser um banco de fomento, cuja poltica baseou-se num sistema financeiro
formado de capitais sub-remunerados, oriundos de pequenos poupadores (cadernetas
de poupana) e de recursos dos assalariados (Fundo de Garantia por Tempo de
Servio), dotando a poltica habitacional de um carter redistributivo s avessas
13
, j
que dois teros das 4,5 milhes de famlias beneficiadas pertenceram classe mdia.
Na outra frente de ao, o governo central tambm se fez presente na
construo de marcos legais que viriam ordenar o espao das cidades, j que nesse
perodo a concepo do planejamento urbano estava vinculada concepo de
controle e os planejadores acreditavam na possibilidade de ordenar o espao por meio
de tcnicas instrumentais prprias de controle do seu uso (BERNARDES, 1996, p. 88).
Tendo como pano de fundo a ideologia planejamento urbano racionalista, com nfase
tecnocrtica caracterizada pelo higienismo e funcionalismo urbano14, surgiu na dcada
de 60 a preocupao com os planos de carter compreensivo, que envolveriam
profissionais de diversas reas de atuao envolvidos na temtica urbana, e
principalmente com a construo de marcos legais que legitimariam o ordenamento do
espao das cidades. Na rea ambiental foi revisto o Cdigo Florestal - Lei Federal
4.771/6515 e posteriormente, na dcada de 70, a Lei Federal 6.766/79 veio disciplinar a
implantao dos parcelamentos urbanos.
Muito embora as preocupaes ecolgicas no perodo estivessem aqum das
preocupaes com o crescimento econmico, o tema ambiental comeou a ter
relevncia mundial. A Conferncia de Estocolmo de 1972 tem sua importncia
destacada por estimular a fundao dos grupos ambientalistas no Brasil. A preocupao
com as estratgias de desenvolvimento econmico do perodo, que se apoiaram
13
De acordo com Lowi (1966), as polticas pblicas podem ser classificadas em: redistributivas, regulatrias e
distributivas. As polticas redistributivas envolvem relaes entre amplas categorias de indivduos atingindo grandes
agregados sociais; as polticas regulatrias so caracterizadas por apresentarem impactos especficos e individualizados,
elevando os custos ou reduzindo a capacidade de ao dos agentes privados, embora as decises alocativas estejam
subordinadas a regulamentos e leis; e as polticas distributivas so caracterizadas por no estarem constrangidas por
limitaes de recursos e pela facilidade com que podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de forma
atomizada a unidades isoladas, sem obedincia a qualquer critrio universalista, como exemplo tem-se a poltica
clientelista.
14
CHOAY (1979, p. 8 - 9).
15
Segundo Martins (2006, p. 32), o Cdigo Florestal foi promulgado inicialmente em 1934 (Decreto Federal n 23.793),
como parte das primeiras intervenes do Estado na proteo e gesto dos recursos naturais, durante o governo Vargas.
A autora esclarece que o Cdigo Florestal foi revisto em 1965, tendo em vista o fortalecimento do papel do Estado na
tutela dos recursos naturais, subordinando a conservao ao desenvolvimento econmico (MARTINS, ibidem).
47
justamente na implantao de indstrias poluentes, como a petroqumica, e a instalao

de grandes projetos energticos-minerais, foram as principais motivaes para a
articulao de uma crtica ao governo por meio de alguns setores da sociedade
(JACOBI, 2000, p. 6). Paralelamente ao da sociedade civil, ambientalistas do
mundo deram incio a questionamentos relativos ao modo de crescimento industrial dos
pases em desenvolvimento.
Submetido a presses mundiais e internas, o governo criou as agncias
ambientais, que passaram a integrar o cenrio nacional com a Secretaria Especial do
Meio Ambiente SEMA (1973), vinculada ao MINTER. A SEMA tinha a funo de traar
estratgias para conservao do meio ambiente e para o uso racional dos recursos
naturais. Alm disso, alguns estados mais industrializados criaram as primeiras
agncias ambientais para controle da poluio (JACOBI, 2000, p. 7). Porm, tanto as
prticas dos movimentos da sociedade civil quanto s aes ambientais institucionais se
restringiram no perodo s questes de conflitos ambientais16 e temas higienistas gerais
como lixo ou poluio provocados pela crescente industrializao. As questes ligadas
aos problemas de agravamento da degradao ambiental nas cidades, tais como
crescimento populacional, dficit de saneamento e ocupao das reas ambientalmente
frgeis, no faziam parte da agenda dessas organizaes.
Mesmo com as aes de proviso habitacional, construo de marcos legais que
viriam ordenar o espao das cidades e criao das agncias ambientais, o foco
econmico da poltica de desenvolvimento urbano do perodo foi predominante. O I PND
e, principalmente, o II PND preconizavam ainda a implantao de uma poltica nacional
centralizada no mbito federal. Quanto incluso da temtica ambiental urbana nessa
poltica proposta, v-se que esta se deu apenas no aspecto formal e ficou restrita a
vertentes legais e sanitrias. Nos termos de Bernardes (1996, p. 100 101), apesar de
no II PND constarem os temas Desenvolvimento Urbano e Controle da Poluio e
Preservao Ambiental, estes temas fizeram parte de um captulo intitulado Grandes
Temas de Hoje e de Amanh. Isso indica que no houve integrao entre esses temas
e as polticas nacionais constantes no plano e nem integrao entre os mesmos.
16
Os conflitos ambientais estavam vinculados a temas como: desmatamento na Amaznia em 1978; inundao de Sete
Quedas no Rio Paran (1979-1983), controle e de estmulo ao uso intensivo de agrotxicos (1982-1985); construo de
usinas nucleares (1977-1985), dentre outros (JACOBI, 2000, p. 8).
48
Na dcada de 80 a elevada concentrao de renda e a ausncia de crescimento

econmico do pas alimentaram os chamados bolses de pobreza nas mdias e
grandes cidades brasileiras. A acumulao de perdas financeiras pelo Sistema
Financeiro de Habitao SFH, bem como a inadimplncia de muturios do BNH,
contriburam para a extino do Banco em 1986 e o acoplamento de suas funes
Caixa Econmica Federal. A falta de definio de uma poltica habitacional nacional no
perodo fez dos programas locais de mutiro uma alternativa ao dficit habitacional, tida
como bem-sucedida pelos adeptos da autoconstruo. As iniciativas locais fizeram
frente omisso do poder pblico na elaborao de polticas nacionais ligadas ao tema.
No tocante ao ambientalismo, a crise do modelo desenvolvimentista acelerou a
tomada de conscincia da devastao ambiental. No entanto, as prticas dos
movimentos ambientalistas se restringiram a grupos compostos por pessoas vinculadas
ao universo acadmico, militantes de partidos, setores profissionais, ativistas sociais e
foi pouco freqente o engajamento de grupos populares (JACOBI, 2000, p. 10 -11). As
organizaes no-governamentais europias e norte-americanas influenciaram as
brasileiras na luta contra os projetos que provocassem danos ao meio ambiente.
Somente na dcada de 80 a deteriorao da qualidade ambiental nos grandes centros
urbanos, notadamente o caso de Cubato em So Paulo, ganhou espao na mdia
nacional e internacional (ibidem).
Os resultados socioespaciais (1964-1986)
Se, nos termos de Bernardes (1996, p. 83), a ao do poder pblico, por ser
realizada sobre uma poro territorial, contribui, muitas vezes, para alterar a
estruturao do espao de forma decisiva, pode-se afirmar que a omisso do poder
pblico tambm traz implicaes para a estruturao espacial. No Brasil da dcada de
60 a desconsiderao do urbano como temtica de poltica pblica contribuiu para
acentuar as desigualdades regionais, pois reforou ainda mais as tendncias espaciais
provocadas pelo processo de industrializao e modernizao da agricultura. Na
dcada de 70 o controle decisrio dos governos garantiu a centralizao das polticas
de carter urbano, mas, contraditoriamente, esta no foi priorizada em relao s
polticas setoriais, principalmente quelas vinculadas ao crescimento econmico.
resultado foi o enfraquecimento da gesto local, o no atrelamento da temtica urbana

s demais temticas (como a ambiental urbana) e o no enfrentamento da questo
metropolitana, das desigualdades regionais ou dos bolses de pobreza, mesmo estando
a temtica urbana inserida em um plano maior de desenvolvimento.
49
De modo geral, da dcada de 60 a meados da dcada de 80, a ao pblica

explcita em torno da poltica de proviso habitacional, da criao de instrumentos legais
que disciplinaram o uso e ocupao do solo, assim como criao de agncias
ambientais com funes ainda distanciadas da realidade das cidades acentuaram as
dicotomias centro-periferia. Se por um lado as aes zelavam pelo cumprimento das
normas urbansticas e ambientais incidentes no perodo, que impediam qualquer
utilizao das reas ambientalmente frgeis inclusive para fins habitacionais, por outro
lado reforaram, ainda que de forma indireta, a ocupao dessas mesmas reas por
populao de baixa renda. As aes governamentais se caracterizaram muitas vezes
pelas polticas de remoo da populao de favelas, provocando a expanso das
periferias urbanas, muito embora, em regra, os assentamentos perifricos no tivessem
sido dotados de infra-estrutura, equipamentos e servios urbanos que minimizassem a
dependncia econmica em relao ao centro urbano. A criao do BNH para o
financiamento de projetos habitacionais, bem como a criao das Companhias de
Habitao - COHABs para a execuo desses projetos, auxiliaram a conformao do
crescimento horizontal das cidades brasileiras. Aliado a isso, verifica-se a pouca
aderncia do discurso ambiental urbano na sociedade at a dcada de 80. De acordo
com Jacobi (2000, p. 11), isso decorrente do isolamento das organizaes
ambientalistas dos outros movimentos sociais, uma vez que priorizavam em seu
discurso a necessidade de garantir a qualidade ambiental, ignorando as demais
demandas sociais.
50
2.2 BASES PARA A LEGITIMAO DO PLANEJAMENTO URBANO

PARTICIPATIVO, POLITIZAO DO AMBIENTE E POLTICAS DE
PERMANNCIA (1987 A 2001)
Se nas dcadas de 60 e 70 a ideologia desenvolvimentista foi predominante e as
aes pblicas provocaram efeitos de difcil reverso no territrio nacional, na segunda
metade da dcada de 80 essa ideologia gradativamente perde fora, em virtude de o
pas enfrentar grave estagnao econmica e grandes surtos de inflao. O modelo de
substituio de importaes havia se esgotado e em termos econmicos vivia-se um
vazio doutrinrio, j que a grande preocupao se pautava na minimizao dos
problemas econmicos que assolavam o pas. Nesse perodo no se pode afirmar que
os governos tinham como meta explcita o desenvolvimento econmico. Afinal, o
desenvolvimento s possvel em um Estado fortalecido. O que houve foram tentativas
de fortalecer o Estado, muito embora a maior parte delas no tivesse sido exitosa.
De 1985 a 1989, no Governo Sarney, as sucessivas mudanas de moeda, o
descontrole fiscal e o insucesso dos planos de estabilizao trouxeram a preocupao
com a redefinio do papel do Estado brasileiro. Esse vazio doutrinrio no campo
econmico cedeu espao para o fortalecimento, no campo poltico-social, do movimento
pela redemocratizao do pas, que ganhou flego e culminou com a promulgao da
Constituio Federal de 1988. A nova Constituio trouxe em seu bojo, alm da
afirmao dos direitos sociais moradia e ao meio ambiente, uma alterao importante:
a participao e definio de competncias das instncias subnacionais estados e
municpios na formulao e implementao de polticas pblicas.
Na dcada de 90, com o impulso da globalizao da economia provocando a
valorizao do capital financeiro em escala mundial, a ideologia do neoliberalismo se
difundiu no apenas no Brasil, mas em toda a Amrica Latina. No Governo Collor (19901992), a abertura do mercado veio acompanhada do crescimento das importaes, de
grandes investimentos estrangeiros no pas e da desestatizao de empresas
principalmente vinculadas aos setores petroqumico, siderrgico e de fertilizantes. De
Estado intervencionista aos moldes keynesianos, o Estado brasileiro passou pela
experincia da minimalizao ao assumir funes regulatrias, reduzindo a
interveno direta em setores produtivos e de prestao de servios.
51
A difuso da ideologia neoliberal no pas, aliada perspectiva de maior

participao de estados e municpios na formulao e implementao de polticas
advinda com a Constituio, criaram um ambiente propcio atuao das agncias
multilaterais de fomento, que passaram a ser bem-vindas pelas instituies
governamentais e ter expresso intervencionista significativa na formulao de polticas
brasileiras. Partindo da premissa de que a insero das economias dos pases em
desenvolvimento em mercados competitivos s seria possvel a partir de um reforo das
polticas setoriais dirigidas supresso da pobreza, essas agncias intensificaram o
financiamento externo de programas e aes voltados reduo da pobreza brasileira,
em especial a urbana (TAPIA, 1996, p. 33).
Insere-se nessas aes a criao de programas focalizados de urbanizao de
favelas, que partem de uma viso do Banco Mundial BIRD de que a poltica social
deveria se limitar ao combate de carncias extremas, ficando o sistema privado
encarregado de suprir os servios nas reas de sade, habitao, seguridade social,
etc, para o restante da populao (TAPIA, 1996, p. 6). Na temtica urbana, essa
atuao foi intensificada no final da dcada de 90 e anos seguintes, quando as metas
superavitrias provenientes dos acordos com o FMI no governo Fernando Henrique
Cardoso (1995 a 2003) impediram o crescimento econmico do pas e a valorizao da
renda do trabalhador urbano e rural, em decorrncia da busca pela estabilidade
econmica.
Nesse contexto de abertura do pas para atuao das agncias internacionais,
urbanizao de favelas como frente de poltica habitacional e estagnao econmica
em todo o pas foi criado o Programa Habitar Brasil BID, em 1999, objeto de estudo
dessa pesquisa.
Ao passo que na dcada de 80 prevaleceram os deslocamentos espaciais das
reas rurais do nordeste e centro-oeste rumo s cidades industrializadas, na dcada de
90 foi acrescentada dinmica populacional brasileira a intensificao da urbanizao
nas cidades das regies Norte e Centro-Oeste, devido s oportunidades de trabalho e
de negcios, bem como ao crescimento e expanso territorial das instalaes
industriais. Essa intensificao gerou de modo amplo o novo panorama dos
deslocamentos populacionais, caracterizado pela interiorizao da urbanizao no
territrio brasileiro.
52
O Brasil chegou aos anos 2000 com uma elevada taxa de urbanizao que
cresceu paralelamente proporo mundial. Segundo o Censo do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica IBGE (2000), em 1991, 75,6% da populao brasileira residia
em reas urbanas e, em 2000, essa proporo chegou a 81,2%. Esse panorama da
mobilidade espacial acentuou ainda mais o acmulo de grande contingente
populacional de baixo poder aquisitivo nas favelas, ocupaes perifricas, ocupaes
em APP e demais tipos de assentamentos precrios marcados pela informalidade em
regies metropolitanas, capitais dos estados e principais cidades da Amaznia. Em
100% dos municpios brasileiros com mais de 500.000 habitantes, h presena de
algum tipo de informalidade17 (Grfico 1).
Grfico 1 Municpios por faixa de populao, segundo a ocorrncia de algum
tipo de informalidade urbana (favela, loteamento clandestino e/ou irregular).
100
100
83,8
90
94,1
80
70
62,2
60
50
40
48
39
30
20
10
total
acima de
500 mil
100.000 a
500.000
50.000 a
100.000
20.000 a
50.000
at 20.000
Fonte: Censo IBGE (2000).
Como exemplo da acentuao do problema nas cidades brasileiras verifica-se,

no municpio de So Paulo que, em 2001, cerca de 19,80% da populao morava em
favelas, na beira de crregos, encostas ngremes, margens de avenidas e sob viadutos
17
Apesar da proliferao de loteamentos irregulares, loteamentos clandestinos, favelas, palafitas, mocambos e cortios
nas cidades brasileiras, no h at o momento informaes quantitativas precisas sobre a irregularidade fundiria urbana
no pas. Segundo dados obtidos no Ministrio das Cidades (Secretaria Nacional de Programas Urbanos, 2003), para que
fosse construdo um quadro geral do universo de assentamentos informais, lanou-se mo de aproximaes baseadas
em dados disponveis, com base nos seguintes dados familiares do Censo Demogrfico do IBGE (2000): (i) famlias com
abastecimento de gua precrio e coleta de esgoto adequada com renda at 5 salrios mnimos - sm; (ii) famlias com
coleta de esgoto precria e abastecimento de gua adequada com renda at 5 sm.; (iii) famlias com abastecimento de
gua e coleta de esgoto precrios com renda at 5 sm.; (iv) famlias em terrenos irregulares com abastecimento de gua
e coleta de esgoto adequados com renda at 5 sm.; (v) total de famlias em domiclios com saneamento precrio e em
terrenos irregulares com renda at 5 sm. O cruzamento dos dados foi realizado com o Banco Multidimensional de
Estatsticas BME. No ano 2000, a soma de famlias de baixa renda vivendo em domiclios com alguma das
inadequaes descritas acima foi de 12.700.738 famlias, que corresponderam a aproximadamente 25% do total
nacional. Essa estimativa partiu da premissa de que a inadequao ou inexistncia de uma ou mais tipologias de infraestrutura bsica pressuporia a presena de informalidade urbana, visto que no houve ao do poder pblico nesses
locais. Quanto ao percentual de informalidade presente em APP, no h estimativa oficialmente divulgada; entretanto,
por certo, ainda proporcionalmente alto.
53
(GROSTEIN, 2001, p. 2). No incio dos anos 70 esse ndice era de apenas 1%,
comparao que confirma a reduo de alternativas de acesso moradia para as
populaes de baixa renda. O agravamento da informalidade nas dcadas recentes,
afirma Grostein (2001, p. 2), pode ser avaliado tanto pela diminuio da oferta de
loteamentos legais quanto pelo seu contraponto: a oferta crescente de loteamentos
clandestinos na rea de proteo de mananciais. Verifica-se a a incluso de mais um
ator na produo do espao, o chamado posseiro urbano. Sua incidncia nas cidades
brasileiras crescente e contribui para a proliferao dos loteamentos clandestinos,
sejam eles destinados s classes de mais baixa renda como tambm s de maior
renda.
com o meio ambiente (1987 a 2001)
Com a acentuao dos diversos problemas sociais, ambientais e econmicos
incidentes nas pequenas, mdias e grandes cidades do pas nas dcadas de 80 e 90,
os planejadores urbanos reviram o enfoque estritamente racionalista do planejamento e
passaram a incorporar uma preocupao sistmica, que gerou a incluso de novas
vertentes em seu discurso. A primeira delas foi a vertente ambiental e a difuso
ideolgica de um desenvolvimento urbano pautado em princpios de sustentabilidade. A
segunda foi a vertente empresarial e a difuso ideolgica de um planejamento urbano
comumente chamado de estratgico. E a terceira foi a vertente da participao popular
nos processos de planejamento e desenvolvimento urbanos.
No Brasil, a incluso da vertente ambiental no planejamento urbano est
vinculada mudana do enfoque ambientalista e institucionalizao do ambientalismo
no Brasil. Da passagem de enfoques conservacionistas prevalecentes nos anos 70, os
estudos ambientais experimentaram a ampliao de suas bases conceituais com base
na ecologia poltica urbana (COSTA, 2000, p.61). Nesse sentido, a dcada de 80
caracterizada pela incluso da abordagem socioambiental, que favoreceu conquistas
polticas de parcela dos ambientalistas e induziu uma aproximao das Organizaes
No-Governamentais - ONGs ambientalistas s ONGs sociais (JACOBI, 2000, p.12). As
entidades evolvidas no assunto transcenderam a prtica da denncia e passaram a ter
como objetivo central a formulao de alternativas viveis de conservao e de
restaurao de ambientes danificados (JACOBI, 2000, p.13).
54
Essa incluso da abordagem socioambiental contribuiu para a institucionalizao

do ambientalismo no Brasil e construo de novos marcos legais voltados para a gesto
ambiental. Em termos prticos, o tema incorporou a cena poltica nacional a partir 1981,
com a promulgao da Lei Federal n 6938, que dispe sobre a Poltica Nacional do
Meio Ambiente. Essa lei instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA e o
Conselho Nacional do Meio Ambiente. O CONAMA estava destinado principalmente a
estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da
qualidade ambiental. Em 1988, com a promulgao da Constituio Federal, o direito ao
meio ambiente equilibrado e protegido foi legitimado, incluindo-se a a criao do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA (1989)
e do Ministrio do Meio Ambiente -MMA (1991).
No mbito do planejamento urbano, o marco da valorizao das questes
ambientais, entretanto, foi institudo apenas em 1992 com a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (a Rio-92), que teve como um de seus
resultados a Agenda 21, compromisso firmado entre os pases signatrios de incorporar
o desenvolvimento sustentvel nas polticas pblicas.
A partir da a expresso desenvolvimento urbano sustentvel passou a ser
utilizada em toda a dcada de 90 por diversos planejadores. Segundo Souza (2004, p.
146), a idia-fora central, no mbito dessa corrente principal, o binmio
modernizao com sustentabilidade ecolgica das cidades [grifo nosso]. Em meio a
essa ideologia, os problemas ambientais seriam verificveis no meio urbano de modo
articulado, como so as variadas formas de poluio, a produo de lixo, as agresses
cobertura vegetal e aos mananciais. Ao mesmo tempo haveria a considerao das
diversas necessidades materiais da populao urbana, incluindo-se a a questo da
pobreza e seu vnculo com os problemas ambientais (SOUZA, 2004, p.146).
Em outra ponta, partindo para a caracterizao da segunda vertente, v-se que
ela consolidou o modelo de mercado das consultorias, s que em planejamento urbano
estratgico. De acordo com Cidade (1998, p. 41) uma experincia conhecida de
planejamento estratgico foi iniciada em Barcelona, em 1988, sob a motivao dos
Jogos Olmpicos. Cidade (1998, p. 42) complementa que o sucesso dessa vertente de
planejamento variado nas cidades e aponta a importncia da pluralidade de agentes
envolvidos, bem como do pacto da cidade envolvida. Tendo se manifestado no Brasil a
partir da dcada de 90 com o emblemtico Plano Estratgico da Cidade do Rio de
Janeiro (1996), essa vertente se difundiu em meio ideologia neoliberal e ao
55
fortalecimento das parcerias pblico-privadas, incluindo os setores empresariais, tidos

como necessrios viabilizao do plano estratgico (SOUZA, 2004, p. 138-140). O
intuito do planejamento estratgico gerar crescimento econmico para as cidades e,
com isso, trazer benefcios indiretos aos setores urbanos mais carentes, com a gerao
de emprego e renda para a populao de menor renda. Em geral, est associado
venda de uma imagem turstica das cidades.
Muito embora as duas primeiras vertentes mencionadas tenham sido adotadas
como estratgia de planejamento em vrias cidades brasileiras nos anos 90, e
continuem presentes nos dias de hoje, h que se considerar o alto grau de difuso e
adoo, pelas administraes pblicas, da terceira vertente, o planejamento
participativo. O que Souza (2004, p. 155-156) chama de planejamento urbano crtico
chamado por Cidade (1998, p. 42) de planejamento consensual e surgiu no Brasil com
o iderio do Movimento Nacional pela Reforma Urbana na dcada de 60, sendo
fortalecido com o advento da Constituio Federal de 1988, culminando com a
promulgao do Estatuto da Cidade em 2001. Expandiu-se para a Amrica Latina com a
mudana de alguns paradigmas.
Nessa vertente est includo o debate em torno da reforma urbana, que antigo
e consistiu inicialmente no na socializao do mercado de terras, mas na restrio do
direito de propriedade. Em 1963, em encontro no hotel Quitandinha, em Petrpolis (Rio
de Janeiro), polticos e intelectuais promoveram a reviso do foco da reforma urbana e
propuseram a nfase no direito moradia. Com o movimento pela redemocratizao do
pas na dcada de 80, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, formalmente
institudo, ganhou um protagonismo que culminou com a incluso, na Constituio
Federal de 1988, de um captulo destinado especificamente poltica urbana, referentes
aos Artigos 182 e 183. Segundo a concepo do Movimento, as polticas pblicas
deveriam ter carter redistributivista e universalista, voltadas para a reduo dos nveis
de injustia social no meio urbano e promoo de uma maior democratizao do
planejamento e gesto das cidades (SOUZA, 2004, p. 158). O instrumento legal que
garantiria o planejamento e gesto participativa seria o plano diretor.
Porm,
enquanto
planejamento
urbano
incorpora
enfoque
predominantemente social a partir da dcada de 80, a incorporao dessa viso no

desenho das polticas e programas habitacionais de mbito federal s ocorreu no final
da dcada de 90. No perodo ps-BNH, de 1986 (Nova Repblica) a 1992 (Governo
Collor), o carter incrementalista e assistencialista adotado nas polticas habitacionais
56
foi dominante. Cymbalista (2005) complementa que, nesse perodo, a instabilidade

institucional e a descontinuidade administrativa impediram a constituio de poltica e
programas habitacionais efetivos no mbito federal18.
Em meio ao panorama de
descaminhos tcnicos, polticos e institucionais por que passaram as polticas

habitacionais implementadas entre as dcadas de 80 e 90, v-se que elas foram
inefetivas.
Apesar do avano dos estudos tericos em desenvolvimento urbano sustentvel,
assim como a institucionalizao e legitimao do ambientalismo no Brasil, no houve a
incorporao da temtica ambiental urbana em poltica urbana federal explcita. A
desconsiderao dessa temtica acabou por reforar a desagregao entre as aes
pblicas de cunho urbanstico e as de cunho ambiental. Apenas em 1999 houve a
incluso incremental do tema em alguns programas de habitao, como o caso do
Programa Habitar Brasil BID.
Os resultados socioespaciais (1987 a 2001)
Os resultados das polticas setoriais presentes no Brasil nas dcadas de 80 e 90
no provocaram mudanas no territrio nacional, nem minimizaram significativamente
os efeitos ainda decorrentes do perodo de acelerao do crescimento industrial. Foram
resultados focalizados, pontuais, respaldados at mesmo pela atuao das agncias
multilaterais de fomento. No se pode deixar de concordar com Azevedo (1996, p. 91),
quando comenta que, de fato, o que preponderou foi presena de critrios clientelistas
na distribuio, pelo governo central, de verbas destinadas proviso de habitao
nesse perodo. Mesmo aps quarenta anos de formulao e implementao deliberada
pelo poder pblico, as polticas e programas habitacionais de mbito federal no Brasil
no conseguiram suprimir o dficit habitacional para populao de baixo poder
aquisitivo, estimado, segundo estudos recentes da Fundao Joo Pinheiro, em mais de
sete milhes de unidades.
18
Cymbalista (2005) comenta a trajetria de sua gesto quando esclarece que, do Ministrio do Interior, em 1985 o
Banco Nacional de Habitao passou para o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, quando foi extinto
em 1986 e suas funes atribudas Caixa Econmica Federal. Em 1987, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e
Meio Ambiente transformou-se em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano e, em 1988, em
Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social, extinto em 1989. A partir da, a poltica de habitao voltou para o Ministrio
do Interior. Em 1990, foi criado o Ministrio da Ao Social, depois Ministrio do Bem-estar Social, onde passou a
funcionar a Secretaria Nacional de Habitao. Na primeira metade dcada de 90, a poltica habitacional ficou a cargo da
Secretaria de Poltica Urbana, vinculada ao Ministrio de Planejamento e Oramento e, mais tarde, da Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada Presidncia da Repblica.
57
2.3 PROTAGONISMO DO PLANEJAMENTO URBANO PARTICIPATIVO E

AMBIENTALISMO NA ARENA: TENSES NA IMPLEMENTAO DE
POLTICAS HABITACIONAIS (2002 A 2007)
A chegada ao poder do Presidente Lula (2003-2007), mais do que o resultado de
uma mobilizao de atores e movimentos engajados em prol da justia social,
representou a insatisfao das classes sociais brasileiras com a ideologia neoliberal
presente nos anos anteriores, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso (19952002). A emergncia da ideologia de esquerda advinda com a vitria do Partido dos
Trabalhadores trouxe consigo a possibilidade da implantao de significativas
mudanas na formulao de polticas e programas pblicos, que deveriam estar
voltados, sobretudo, ao atendimento das parcelas socialmente excludas.
A proposta de mudanas com o novo governo, entretanto, no se fez sentir em
termos econmicos. A poltica de estabilizao da moeda, que foi o marco do governo
Fernando Henrique, foi respaldada no Governo Lula, cujas aes econmicas estiveram
condicionadas conquista da credibilidade junto ao FMI (CORAZZA; FERRARI FILHO,
2004). Assim sendo, a manuteno da responsabilidade fiscal e das metas
superavitrias foram caractersticas de seu primeiro governo (2003 2006). Mas no se
pode desconsiderar o aumento dos gastos pblicos nesse perodo. De acordo com
Almeida (2006, p. 1), nos trs [primeiros] anos do governo Lula, a mdia de aumento
de gastos pblicos correntes foi de 6,23% acima da inflao e, ao mesmo tempo em
que as despesas correntes cresceram, os investimentos produtivos diminuram
sensivelmente, sobretudo aqueles a cargo do setor pblico, como em infra-estrutura,
sade e educao (ALMEIDA, 2006, p. 1).
Sob a tica socioeconmica, esse aumento dos gastos pblicos no primeiro
governo se deu em grande medida em funo da proviso de polticas de promoo da
justia social, o que tambm ocorreu nos pases da Amrica do Sul, onde os governos
de esquerda retomaram algumas responsabilidades sociais a cargo do Estado.
Entretanto, no Brasil, as polticas universalistas de sade e educao tiveram pouco
respaldo estatal quando comparadas s polticas assistencialistas baseadas na
transferncia direta de recursos, que tambm incluem a poltica habitacional e de
regularizao fundiria. O Estado agregou parceiros e passou a apoiar com recursos
58
financeiros entidades da associao civil sem fins lucrativos na execuo das polticas
setoriais, em particular urbanas.
Com a legitimao da competncia das esferas subnacionais na formulao e
execuo de polticas sociais para a proviso habitacional, promovida pela Constituio
de 1988, emergiu a necessidade de os municpios possurem um aparato tcnico e
institucional que, na prtica, apenas os maiores municpios brasileiros, ou mais
desenvolvidos, detinham. O resultado foi a manuteno da dependncia dos municpios
mais frgeis em relao aos programas federais e ofertados pelos organismos
internacionais, aliada exacerbao do endividamento aos quais estes municpios
esto at hoje submetidos.
As implicaes territoriais desse processo de descentralizao tutelada pelo
poder central so comentadas por Cardoso (2002). Segundo o autor, os municpios que
apresentam maior dificuldade em implantar polticas locais, como no caso do Nordeste,
so municpios onde o quadro de carncias mais dramtico e, ao contrrio, os que
apresentam uma produo mais significativa so os que dispem de recursos
financeiros, tcnicos e administrativos, como os do sul do pas (CARDOSO, 2002, p.
117). As desigualdades territoriais intermunicipais, dessa forma, passam a ser
presentes no apenas nas grandes cidades industrializadas, mas na maior parte das
cidades brasileiras. As ocupaes informais perifricas e centrais apresentam-se no
perodo consolidadas e adensadas, em um quadro socioespacial de difcil reverso,
mesmo assentadas, muitas vezes sobre reas de risco ou de preservao ambiental.
com o meio ambiente (2002 a 2007)
Nos primeiros anos desse novo sculo, mesmo em meio s implicaes
territoriais intermunicipais, a internalizao dos preceitos descentralizadores da
Constituio19 favoreceu o fortalecimento da gesto do territrio em nvel local. O
planejamento urbano participativo encontrou um ambiente poltico propcio a sua
consolidao, em virtude de maior espao dado expresso dos movimentos sociais e
19
Apesar de a descentralizao ser um tema difundido na literatura especializada, sua definio carece de maior
preciso. Abrucio (2004:3) a define como um processo poltico, circunscrito a um Estado nacional, resultado da conquista
ou efetiva transferncia do poder decisrio aos governos subnacionais. Estes governos adquirem autonomia para
59
associaes comunitrias, bem como da incluso das entidades de associao civil sem
fins lucrativos na defesa dos direitos sociais no atendidos pelo Estado.
A promulgao do Estatuto da Cidade, por sua vez, provocou nos anos
seguintes
fortalecimento
constitucionalmente
protegido.
da
questo
Esse
da
ambiente
moradia
como
poltico-ideolgico
direito
social
propulsor
do
protagonismo do planejamento participativo estimulou criao de Fundos e Conselhos

envolvendo a gesto popular e o direito moradia, e a segurana da posse surgiu como
desestimuladora das prticas de remoo (ROLNIK, 1994). Os programas de fixao de
comunidades com a urbanizao de favelas so disseminados, chegando a substituir,
em muitos municpios brasileiros as aes de proviso habitacional. Tendo sido adotada
como uma importante frente de ao da poltica habitacional atual, a urbanizao de
favelas e de demais assentamentos precrios visa consolidar uma ocupao existente,
mas dotando-a de melhorias urbansticas. Os casos de urbanizao de favelas so
comuns quando a dimenso do problema inviabiliza as possibilidades de remoo, seja
em funo dos altos custos econmicos, seja em funo dos altos custos sociais
comumente advindos, seja em funo do no-enfrentamento, pelas administraes
pblicas, dos processos especulativos da terra urbana.
Com a criao do Ministrio das Cidades em 2003, esforos foram concentrados
na formulao de polticas de planejamento territorial urbano e de regularizao
fundiria, que at o presente ano (2007) esto a cargo da Secretaria Nacional de
Programas Urbanos. A construo dessas polticas (e dos programas que delas
advieram) foi resultado de um processo participativo que culminou na instaurao das
Conferncias Nacionais das Cidades, realizadas em 2003 e 2005. As Conferncias
ensejaram um processo de mobilizao que incorporou distintos segmentos sociais em
torno da definio de diretrizes com as quais o Ministrio formataria a poltica nacional.
Como resultado desse processo, alm do programa de fortalecimento da gesto urbana
municipal (que teve como ao o apoio elaborao dos planos diretores), a poltica
fundiria foi instituda no Ministrio. A temtica regularizao fundiria ganhou
visibilidade com a institucionalizao do Programa Papel Passado20, criado em 2004.
escolher seus representantes, para elaborar uma legislao prpria referente s competncias que lhes cabem e para
cuidar de sua estrutura tributria e financeira.
20
O Programa Papel Passado visa apoiar as administraes pblicas estaduais e municipais, alm de entidades civis
sem fins lucrativos e defensorias pblicas nas aes de regularizao fundiria de assentamentos precrios em reas
pblicas ou particulares.
60
No mbito da temtica ambiental, os marcos legais institudos principalmente a

partir da dcada de 80 criaram ambiente propcio para o surgimento de numerosos
conselhos, consultivos e deliberativos, em vrias reas e nveis (federal, estadual e
municipal) com a participao ativa de representantes de ONGs e movimentos sociais.
As instncias de gesto que agregam estes atores so conselhos de meio ambiente,
comits de bacias e de reas de Proteo Ambiental APAs (JACOBI, 2000, p. 17).
Ante o fortalecimento do planejamento urbano participativo, de um lado, e a
emergncia do meio ambiente enquanto tema poltico, de outro, as tenses e conflitos
na implementao das polticas e programas habitacionais federais foram acirrados em
funo de ambos os temas estarem legitimados pelo Estado: por um lado, em vrios
casos, tem-se a legalizao da permanncia da populao em seu local de moradia,
ainda que assentada sobre APP e, por outro, a imposio de instrumentos legais que
determinam da manuteno de um meio ambiente equilibrado e protegido, ainda que
em rea urbana. Essas tenses so visveis e, no mbito especfico desta pesquisa,
resultaram em distintas estratgias de interveno adotadas nos projetos contratados
pelo Programa Habitar Brasil BID.
Os resultados socioespaciais obtidos (2002 a 2007)
prematuro analisar os resultados socioespaciais obtidos com as recentes
polticas federais de fortalecimento da gesto urbana e de regularizao fundiria. O
que chama a ateno o tensionamento decorrente de posicionamentos distintos entre
grupos ideologicamente antagnicos, seja de urbanistas sociais e ambientalistas que
vem o territrio como ambiente de disputa onde a prevalncia de um tema acarreta o
declnio do outro, seja de atores de diversas naturezas que, na prtica, influenciam a
tomada de deciso. So incipientes as intervenes que conseguem harmonizar os dois
temas e, ao mesmo tempo, minimizar os passivos social e ambiental. Como o foco
dessa pesquisa recai na decodificao dos processos sobre os quais recai a deciso de
regularizao
fundiria
ou
manuteno
das
APP,
os
diferentes
resultados
socioespaciais obtidos por meio do Programa HBB, no prximo captulo, ajudam a

compreender a problemtica.
61
Este captulo apresentou a construo das tenses entre as temticas

urbanstica e ambiental na implementao das atuais polticas habitacionais no Brasil a
partir de uma abordagem histrica em escala nacional. Demarcou e analisou trs
perodos-chave do processo de desenvolvimento urbano do pas: um primeiro perodo
marcado pela preponderncia do planejamento urbano racionalista e a promoo no
territrio de aes que priorizaram o tratamento legalista do ambiente (1964-1986); um
segundo perodo marcado pela contestao dessa racionalidade instrumental e a
simultnea politizao do ambiente (1987-2001); e um terceiro perodo marcado pelo
protagonismo do modelo de planejamento participativo, de um lado, e o fortalecimento
do paradigma ambiental enquanto tema poltico, de outro (2002 2007).
A
anlise
mostrou
que
os
diferentes
contextos
(poltico-ideolgico
socioeconmico) influenciaram diferentes aes pblicas, que por sua vez influenciaram
efeitos socioespaciais e ambientais. Evidenciou que, no primeiro perodo, motivadas
pelo contexto de expanso industrial, ideologia desenvolvimentista e migrao, as
aes pblicas restringiram as questes urbansticas a um problema de proviso
habitacional com erradicao de favelas e construo de marcos para disciplinar a
ocupao da terra urbana. De outro lado, motivadas pela preocupao ambiental no
mundo, as aes ambientais no Brasil se restringiram a temas amplos como poluio
industrial e devastao de grandes ecossistemas, alm do cumprimento das leis
ambientais e desconsiderao da problemtica socioambiental urbana.
No segundo perodo, em um contexto marcado por estagnao econmica,
empobrecimento de municpios e proliferao de assentamentos precrios informais, a
Constituio Federal de 1988 incorporou, em espaos separados, direitos sociais
moradia e ao meio ambiente. As aes pblicas urbansticas restringiram as polticas de
proviso e passaram a atuar de forma pontual na urbanizao de favelas, abrindo
espao para a atuao das agncias multilaterais de fomento. De outro lado, a temtica
ambiental institucionalizada com a criao de poltica nacional e rgos de gesto e
fiscalizao, e a relao meio ambiente/sociedade incorporada apenas de forma
terica nos estudos ambientais.
No terceiro momento, em um contexto de estabilizao da moeda, aumento dos
gastos estatais e protagonismo da ao local, as questes urbansticas emergem sob o
62
marco do Estatuto da Cidade e a tica do planejamento participativo, das polticas de

permanncia da populao com a regularizao fundiria e de promoo do acesso
terra bem localizada em benefcio das camadas sociais de menor renda. De outro lado,
a poltica ambiental fortalece as instncias de licenciamento e de forma lenta incorpora
demandas sociais nos seus marcos normativos, muito embora prevalecendo ainda o
pouco dilogo entre as temticas.
63
CAPTULO 3.
EVIDNCIAS E TENSES A PARTIR DE CASOS CONCRETOS: A
EXPERINCIA DO PROGRAMA HABITAR BRASIL BID
Com o entendimento dos processos que constituram historicamente as tenses

entre as temticas urbanstica e ambiental na implementao das polticas habitacionais
em escala nacional, pode-se compreender o contexto no qual se inserem os recentes
programas de urbanizao de favelas no Brasil, como o Programa Habitar Brasil BID.
Partindo desse entendimento, a anlise deste captulo busca responder a segunda
questo orientadora, que o foco da pesquisa, e trata da compreenso de como se
articularam os processos decisrios dos quais resultou a preponderncia dos aspectos
sociais em detrimento dos ambientais, ou vice-versa, luz das dimenses econmicofundiria, poltico-ideolgica e socioambiental nos projetos selecionados do Programa
HBB. Para isso, o captulo foi estruturado da seguinte forma: no primeiro item sero
apresentados o Programa e os atores envolvidos nas diversas escalas de atuao. No
segundo item cada projeto selecionado (SQ 19, em Cidade Ocidental; Coroa do Meio,
em Aracaju; e Alagados, em Salvador) ser analisado segundo: (i) a contextualizao
luz das dimenses econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental; (ii) as
aes pblicas que, no mbito especfico dessa pesquisa, podem considerar os atores
envolvidos e a estratgia de interveno resultante; e, (iii) a sntese do item, que ser
subsidiada pela montagem da matriz. Por fim, no terceiro item deste captulo tem-se o
aprofundamento na anlise dos elementos contidos na matriz de cada projeto e uma
comparao entre os mesmos, luz do papel que cada dimenso desempenhou no
processo decisrio.
64
3.1 UM OLHAR SOBRE O DESENHO DO PROGRAMA E SEUS ATORES

Criado em 1999, o Programa HBB foi financiado pelo BID e por recursos da
Unio. O pblico-alvo so famlias com faixa de renda de at trs salrios mnimos, que
residam em favelas, mocambos, palafitas e cortios, entre outras, localizados em
aglomeraes urbanas. O HBB composto por dois subprogramas, o Subprograma
Desenvolvimento Institucional de Municpios - DI e o Subprograma Urbanizao de
Assentamentos Subnormais - UAS. Em tese, o Subprograma DI tem como objetivo geral
apoiar a criao, ampliao ou modernizao da capacidade institucional de prefeituras
municipais ou governos de estados para atuar na melhoria das condies habitacionais,
prioritariamente, das famlias de baixa renda, por meio da criao e aperfeioamento
dos instrumentos que permitam a regularizao dos assentamentos precrios; criao
de condies para a ampliao da oferta de habitaes de baixo custo; adequao dos
padres urbansticos e administrativos s condies socioeconmicas da populao de
baixa renda; implantao de estratgias de controle e desestmulo ocupao irregular
de reas; e, elevao da capacitao tcnica dos gestores do poder executivo
responsveis pelo funcionamento do setor. Por sua vez, o objetivo especfico do
Subprograma UAS :
...a implantao, de forma coordenada, de projetos integrados de urbanizao de
assentamentos subnormais, que compreendam a regularizao fundiria e a implantao
de infra-estrutura urbana e de recuperao ambiental nessas reas, assegurando a
efetiva mobilizao e participao da comunidade na concepo e implantao dos
projetos (Habitar Brasil - Regulamento Operacional, 2004, p.10).
Pode-se afirmar que o HBB um programa hbrido, visto que, de um lado, seu
desenho apresenta traos da racionalidade instrumental da dcada de 60 ao ofertar a
seqncia dos itens de projeto passveis de financiamento em lista prvia (o que gera
desestmulo ao protagonismo da ao local), alm de projetos compreensivos com
custos padronizados em meio s diferentes realidades municipais do pas. Alm disso,
estimula a formao de uma unidade local (UEM Unidade Executora Municipal ou
UEE Unidade Executora Estadual) destinada ao acompanhamento e execuo do
programa que, muitas vezes, agrega o trabalho de consultores externos que acabam
por no transmitir aos servidores da administrao local o conhecimento adquirido e
produzido nos trabalhos.
De outro lado estimula a adoo de mecanismos de
participao popular na formulao da estratgia de interveno, muito embora a forma
65
e o nvel da participao popular sejam questionveis na prtica21. Sob a tica da

dimenso ambiental urbana, h a considerao da temtica pelo Programa, mesmo que
a preocupao tenha recado na mitigao de impactos decorrentes das aes de
urbanizao.
Os atores envolvidos na gesto e implementao do Programa e oficialmente
reconhecidos no Regulamento Operacional do HBB (2004, p. 6) - so diversos e se
encontram em distintas escalas de atuao. Na escala internacional, o BID (considerado
nos documentos oficiais apenas como agente provedor de parte dos recursos
financeiros oriundos do acordo de emprstimo firmado com a Unio) tem sua ao
vinculada primordialmente continuidade de projetos de cooperao para fins de
desenvolvimento econmico local e erradicao da pobreza urbana, que encontraram
no pas ambiente propcio a sua difuso a partir dos anos 80.
Na escala nacional, tem-se o Ministrio das Cidades22, rgo designado pela
Unio para exercer a representao e intermediao com o BID, bem como a
responsabilidade pela gesto do Programa, incluindo aes de definio de diretrizes,
aprovao, monitoramento e avaliao da execuo, e a Caixa Econmica Federal,
agente operacionalizador do Programa, com capilaridade nos municpios brasileiros e
ao descentralizada nas gerncias regionais de desenvolvimento urbano em diversos
municpios do pas, no apenas capitais de estados.
Na escala nacional tem-se ainda a Secretaria de Patrimnio da Unio - SPU, que
tem como uma de suas misses gerenciar os imveis pblicos da Unio, dentre os
quais se inserem os terrenos de marinha, acrescidos de marinha e os terrenos
marginais23, com os quais as APPs margem dos cursos dgua exercem uma estreita
relao. O IBAMA tambm ator na implementao do Programa. Sua atuao est
vinculada emisso de pareceres referentes aos projetos contratados por entes
estaduais.
21
Sobre este aspecto, Guimares (2005), a partir da anlise do projeto do Programa em Belm - Par, evidencia a
existncia de um distanciamento entre as intenes dos profissionais envolvidos no projeto a servio do Estado e as
reais demandas da populao.
22
At a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o HBB foi gerenciado pela Secretaria Especial de Desenvolvimento
Urbano da Presidncia da Repblica.
23
Os terrenos de marinha so aqueles banhados pelo mar, lagos, rios e quaisquer outras correntes de gua onde se faa
sentir a influncia das mars e estejam situados numa faixa de 33,00 m, medidos horizontalmente para a parte da terra,
da posio da linha de preamar mdio de 1831. Os acrescidos de marinha so formados natural ou artificialmente em
direo ao mar, rios ou lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. Os terrenos marginais so banhados por
lagoas, rios ou outras correntes de gua fora do alcance das mars, mas que banham mais de um estado u sirvam de
limites com outros pases (Informaes obtidas em documentos internos da SPU).
66
Na escala local, tem-se como rgos passveis de serem contratados as

prefeituras municipais, os governos estaduais e do Distrito Federal, em suas
administraes direta ou indireta. Nessa escala tambm esto envolvidos outros atores,
muitas vezes desconsiderados das anlises de implementao dos programas
habitacionais, como so as consultorias especializadas, as ONGs, os institutos de
ensino e pesquisa como universidades, institutos, fundaes de atuao local e capazes
de desenvolver servios especficos no mbito do Programa, o Ministrio Pblico,
Gerncias de Patrimnio da Unio - GRPU, rgos locais de licenciamento ambiental.
Em entrevista informal realizada com gestor do HBB no Ministrio das Cidades24,
foi afirmado que o poder de interferncia do Ministrio das Cidades e da Caixa
Econmica Federal enquanto rgos gestor e operacionalizador do Programa,
respectivamente, esteve restrito anlise de viabilidade tcnica e operacional dos
projetos contratados. A justificativa para isso recai na valorizao, pelas equipes
tcnicas dos rgos federais, da autonomia dos entes contratados em dispor da sua
poltica e das aes projetuais de acordo com as necessidades e expectativas locais.
Nesse sentido, a valorizao da autonomia encontra-se respaldada pela Constituio
Federal de 1988 e, em tese, consonante com a implementao de programas
habitacionais federais como o HBB. Entretanto cabe ressaltar que a definio de
viabilidade tcnica e dos parmetros sobre os quais essa definio est amparada
esto muitas vezes vinculadas aos dispositivos legais existentes e que incidem sobre a
temtica. Dessa forma, a viabilidade tcnica confunde-se muitas vezes com a
viabilidade normativa ou legal.
A partir das informaes obtidas no rgo gestor do Programa, no tocante
autonomia dada aos entes subnacionais na definio de sua estratgia projetual, um
direcionamento dessa pesquisa foi apontado, no sentido de que a identificao dos
processos preponderantes na tomada de deciso quanto regularizao fundiria ou
manuteno das APP nos projetos contratados - e que geraram as distintas estratgias
de interveno apontadas anteriormente recaem mais fortemente na escala local. E
sobre escala local que est direcionada a anlise dos processos decisrios.
Para a pesquisa emprica foram selecionados trs projetos contratados pelo
Programa Habitar Brasil BID, que sero objeto de estudos de exemplo. Essa pesquisa
vai desde a criao do Programa, em 1999, que tinha como rgo gestor a Secretaria
67
Especial de Desenvolvimento Urbano, at o presente ano (2007), perodo atual de

implementao dos projetos, que tm como rgo gestor o atual Ministrio das Cidades.
Os projetos foram escolhidos com base nas diferentes estratgias de interveno
apontadas por Freire (2005), quanto ao tratamento dado APP. Foram escolhidos os
assentamentos SQ 19 em Cidade Ocidental/GO (Estratgia 1), Coroa do Meio em
Aracaju/SE (Estratgia 2) e Alagados em Salvador/BA (Estratgia 5). Enquanto o
primeiro foi mais atento ao quadro natural, no segundo o processo resultou numa
estratgia mediada entre aspectos naturais e sociais, e o terceiro foi mais atento ao
quadro social (Quadro 7).
Quadro 7 Identificao dos projetos do HBB analisados a partir das estratgias de interveno
adotadas nos projetos inseridos em APP margem de corpos dgua.
Assentamento
Municpio/UF
SQ 19
Cidade
Ocidental / GO
Coroa do Meio
Aracaju / SE
Alagados
Salvador / BA
Estratgia de
interveno
ESTRATGIA 1
APP
recuperada e
preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
Caracterizao
permaneceram com a vegetao do bioma local
ou esta foi recuperada e protegida. Foi vetada a
ocupao pela populao. Aqui se incluem os
casos em que houve remoo total ou parcial da
populao moradora em detrimento da
manuteno da APP.
ESTRATGIA 2
APP
recuperada e
preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental

permaneceram com a vegetao do bioma local
ou esta foi recuperada e protegida. Foi vetada a
ocupao pela populao. Entretanto, as larguras
das faixas de preservao estabelecidas no
Cdigo Florestal Lei 4771/65 no foram
respeitadas, sendo, em alguns trechos, suprimidas
em funo da implantao de equipamentos
comunitrios ou reas de lazer.
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizad
a / suprimida

descaracterizadas/suprimidas por obras no corpo
hdrico, em geral canalizaes abertas ou
fechadas. As reas de APP foram destinadas
implantao de equipamentos comunitrios
edificados, assim como proviso de unidades
habitacionais. A estratgia privilegia a ocupao
da APP por populao, em detrimento de
manuteno de reas preservadas.
Fonte: Freire (2005), adaptado pela autora.
24
Entrevista informal realizada com tcnico ambiental da equipe HBB do Ministrio das Cidades em 09/03/2007.
68
3.2 O TRATAMENTO LEGALISTA DO AMBIENTE NA SQ 19, CIDADE

OCIDENTAL- GO
Contexto econmico-fundirio
Abordar o contexto econmico-fundirio do assentamento Super Quadra 19 (SQ
19) requer a compreenso da estruturao urbana na qual se insere o municpio de
Cidade Ocidental, estado de Gois, e das funes que ele hoje desempenha. Cidade
Ocidental possui rea de 389,9 Km e populao urbana de 34.465, de um total 40.375
habitantes25. Encontra-se inserida no Entorno Imediato26 da Regio Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno RIDE27. Alm do Distrito Federal - DF,
a RIDE compreende 19 municpios do estado de Gois e dois municpios do estado de
Minas Gerais. Segundo dados do Censo IBGE (2000), a RIDE possua uma populao
total, em 2000, de 2.941.957 habitantes, sendo que a quase totalidade, 2.676.814
habitantes, pertencia rea urbana. Sua taxa de crescimento populacional foi intensa
nas ltimas dcadas, em especial nos municpios que compem o Entorno Imediato,
como mostra a Tabela 1.
Tabela 1 Taxas de crescimento populacional da RIDE nas ltimas dcadas.
reas RIDE
Braslia
Entorno Imediato
Entorno Distante
Total Entorno
Total RIDE
Taxa de crescimento populacional (%), segundo Censos do IBGE

1970 a 1980
1980 a 1991
1991 a 2000
8,15
2,84
2,79
10,13
9,21
8,33
2,53
1,49
1,78
4,33
4,57
5,49
7,15
3,25
3,55
Fonte: CAIADO (2005, p. 58), adaptado pela autora.
Segundo informaes obtidas junto Prefeitura Municipal28, a origem de Cidade

Ocidental est vinculada implantao de um loteamento aprovado pelo Decreto n
1.248 de 20 de junho de 1975 localizado direita da BR-040, no extremo oeste do
municpio de Luzinia. Este loteamento foi parte integrante do Plano de Migraes
25
Censo IBGE (2000).

Segundo Caiado (2005, p. 57), considerado Entorno Imediato o conjunto de municpios goianos vizinhos do DF e
que tiveram seus processos de ocupao e crescimento demogrfico diretamente relacionados expanso urbana do
DF: Luzinia e seus desmembramentos Cidade Ocidental, Novo Gama, Valparaso de Gois, Santo Antnio do
Descoberto e guas Lindas de Gois (desmembrado de Santo Antnio do Descoberto em 1997) , todos localizados a
sudoeste do DF, e o municpio de Planaltina de Gois, situado na direo nordeste. Esses municpios, alm do DF,
apresentam as maiores participaes no total da populao regional e tambm as mais elevadas densidades
demogrficas.
27
A RIDE foi instituda pela Lei Complementar n 94, de 19 de maro de 1998, incluindo o Distrito Federal e os
municpios de Abadinia, gua Fria de Gois, guas Lindas, Alexnia, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de
Gois, Corumb de Gois, Cristalina, Formosa, Luzinia, Mimoso de Gois, Novo Gama, Padre Bernardo, Pirenpolis,
Planaltina, Santo Antnio do Descoberto, Valparaso e Vila Boa, no Estado de Gois, e de Una e Buritis, no Estado de
Minas Gerais.
26
69
Internas concebido pelo ento Ministrio do Interior. Essa informao, entretanto,

contestada por Caiado (2005, p. 63-64), quando afirma que a origem de Cidade
Ocidental est vinculada atuao do BNH e outros agentes financeiros, que criaram
na dcada de 80 trs grandes conjuntos habitacionais localizados no municpio goiano
de Luzinia, num total de 4.500 unidades destinadas populao de renda mdia, com
prestaes variando de 1 a 2 salrios mnimos. Estes conjuntos deram origem a
desmembramentos que, na dcada de 90, constituram-se em trs municpios de
mesmo nome: Cidade Ocidental, Valparaso de Gois e Novo Gama (CAIADO, 2005, p.
64).
Muito embora haja controvrsias quanto origem de Cidade Ocidental, no se
pode negar que a criao do municpio decorrente, segundo Caiado (2005, p. 57), da
concentrao de funes administrativas em Braslia e da grande transferncia de
recursos fiscais por ela recebida, que fizeram com que a capital exercesse uma funo
terciria extremada, inclusive para os principais plos nacionais, e atraindo populao
em busca de emprego e servios. Ao mesmo tempo, os ncleos preexistentes
localizados no entorno tiveram suas antigas funes enfraquecidas e passaram a
exercer importante papel na absoro dessa populao atrada para a capital (CAIADO,
ibidem). Devido proximidade com o Distrito Federal, Cidade Ocidental foi alvo de
intensa imigrao, em sua maioria de populao de baixo poder aquisitivo. As
atividades econmicas no municpio29, pouco representativas, fortaleceram sua
dependncia em relao ao Distrito Federal, que existe at o presente. O DF, ao
absorver a maior parte da populao urbana economicamente ativa de Cidade
Ocidental, reitera a sua funo de municpio-dormitrio.
No cadastro de imveis da Prefeitura Municipal, de 2001, h a indicao de
cerca de quarenta mil lotes no municpio, inseridos nas reas urbana, de expanso
urbana e rural. Segundo informaes extradas do Plano Estratgico Municipal para
Assentamentos Subnormais (PEMAS) de Cidade Ocidental (2002, p. 29), em 2001
apenas 37% dos imveis estavam ocupados, o que gerou a ociosidade de imveis
urbanos, agravados pela presena de imveis rurais (fazendas) dentro do permetro
urbano. Em 2002, sete assentamentos precrios irregulares estavam inseridos na rea
28
Essas informaes foram obtidas pelo autor junto ao ento Secretrio de Planejamento da Prefeitura Municipal de
Cidade Ocidental, quando da elaborao do Projeto Integrado Fase II de UAS, em 02/10/2002.
29
A economia municipal est calcada no setor agropecurio, com destaque para a produo de gros soja, arroz, feijo
e milho. A horticultura e fruticultura destinam-se apenas ao abastecimento interno, destacando-se a produo de
marmelo para pequenas agroindstrias de marmelada (DIAGNSTICO INTEGRADO, 2002, p.12).
70
urbana do municpio, abrigando aproximadamente 850 famlias, dentre os quais se

destaca a SQ 19, objeto desse estudo (PEMAS, 2002, p.32).
A SQ 19 um loteamento irregular inserido no permetro urbano do municpio e
est localizada a nordeste da sede municipal, distando desta aproximadamente 2,5 km.
Possui como reas adjacentes a Super Quadra 14 e a Super Quadra 20, ambas reas
de Preservao Permanente por comportarem cursos dgua nas poligonais (Figuras 4
e 5). Dado o pequeno porte do municpio, a localizao do assentamento na malha
urbana no varivel relevante na composio do valor da terra urbana, visto que no
alvo de especulao imobiliria. As reas de Preservao Permanente na SQ 14 e SQ
20, porm, atraram a ocupao de populao de baixa renda devido a sua localizao
prxima ao centro de Cidade Ocidental. Vale salientar que o municpio se assemelha a
um grande loteamento que apresenta caractersticas anlogas s das reas perifricas
de grandes municpios do pas: expanso acelerada, presena de imveis ociosos,
escassez de infra-estrutura, equipamentos e servios urbanos, deficiente sistema de
transporte e dependncia em relao ao ncleo urbano que, em termos comparativos,
seria a cidade de Braslia.
SQ 20
SQ 14
Figura 4 (acima) Localizao do

municpio de Cidade Ocidental no estado
de Gois. Fonte: http://pt.wikipedia.org/
wiki/Cidade_Ocidental.
Figura 5 ( direita) - Vista do municpio de
Cidade Ocidental/GO, com destaque para o
assentamento SQ 19, objeto do contrato do
Programa Habitar Brasil BID, e APP
adjacentes (SQ 14 e SQ 20). Fonte:
DigitalGlobe, 2005, adaptado pela autora.
A ocupao da SQ 19 foi iniciada em 1994, com a proviso, pela Prefeitura

Municipal, de 457 unidades habitacionais destinadas a servidores municipais, entre os
anos de 1994 e 1997 e, desde 1988, o Distrito Federal ente pblico detentor da
dominialidade da gleba (DIAGNSTICO INTEGRADO, 2002, p.34). Entretanto, mesmo
71
com o projeto contratado em 2004, at o presente ano (2007) a Prefeitura de Cidade

Ocidental encontra obstculos concernentes concretizao do processo de
regularizao fundiria, em virtude de no ter conseguido at o momento a obteno da
transferncia de dominialidade da gleba do Distrito Federal para a municipalidade, a fim
de que o poder pblico possa concretizar o processo de regularizao fundiria e emitir
os ttulos de posse ou propriedade s famlias moradoras. A esse respeito, segundo
informaes do PEMAS (2002, p. 34), em julho de 2001 o Governo do Distrito Federal
obteve xito em ao de reintegrao de posse na quadra SQ 20, promovendo, ao final
do mesmo ms, a desocupao imediata da rea, com remoo dos moradores.
Contexto poltico-ideolgico
No mbito do programa Habitar Brasil BID, o contrato do Subprograma UAS que
beneficiou o assentamento SQ 19 no municpio de Cidade Ocidental foi firmado em
2004 com a Prefeitura Municipal, muito embora todos os projetos j tivessem sido
elaborados e aprovados ainda em 2002. O ento prefeito de Cidade Ocidental poca
da contratao foi reeleito e at o presente ano (2007) continua sendo o representante
da terceira administrao autnoma do municpio. O prefeito filiado ao Partido da
Social Democracia Brasileira PSDB. O PSDB um partido poltico brasileiro criado
originalmente com o objetivo de representar a socialdemocracia no Brasil. Entre as
propostas originais do partido esto, no plano poltico, a instituio do parlamentarismo
e, no plano econmico, o incentivo economia de mercado regulada pelo Estado, com
participao mais livre das empresas privadas e de investidores internacionais. Por esse
motivo, crticos e intelectuais de esquerda consideram que o partido apresenta
caractersticas que o vinculam ao neoliberalismo, aproximando-o do centro-direita ou da
direita. Por outro lado, os afiliados ao PSDB geralmente se classificam como de centro
ou de centro-esquerda30. Muito embora contradies ideolgicas possam permear a
misso poltica do partido, uma caracterstica predominante do seu discurso a busca
prioritria pelo desenvolvimento econmico, que traria como externalidade positiva
posterior desenvolvimento social. Enquanto aparelhos de materializao e difuso
dessa ideologia, as unidades administrativas municipais, as polticas pblicas dela
decorrentes, bem como o aparato legal e normativo local existente, sob anlise,
fornecem evidncias que ajudam a compreender o processo decisrio que resultou na
30
Sobre este assunto, ver CARDOSO (1990).
72
estratgia de interveno adotada. Essa estratgia, em linhas gerais, garantiu a

manuteno da APP em detrimento da remoo das famlias l assentadas.
Informaes extradas do PEMAS (2002, p.45) demonstram que, no perodo, a
estrutura administrativa da Prefeitura previa a incorporao da temtica ambiental,
muito embora como uma diviso no mbito da Secretaria de Sade e Meio Ambiente. A
vinculao dessa temtica da sade (que, por sua vez, deveria incorporar aes de
vigilncia sanitria e de vigilncia epidemiolgica), revela o foco higienista que seria
dado poltica ambiental do municpio. Esse foco remonta ao pblica pautada no
planejamento racionalista da dcada de 60 no Brasil. Se, por um lado, a incluso da
temtica ambiental se deu sob o enfoque sanitarista, por outro lado a poltica
habitacional urbana, a cargo da Secretaria de Promoo Social, Trabalho e Habitao,
restringiu a questo habitacional estrita proviso de moradias e de lotes destinados a
famlias de baixa renda (PEMAS, 2002, p. 45). Esta Secretaria, por sua vez, estava
estrutural e funcionalmente desvinculada da Secretaria de Viao, Obras, Servios e
Transportes Urbanos, responsvel pela incorporao dos servios urbanos de
fiscalizao, infra-estrutura e legislao edilcia e urbanstica (Figura 6).
No tocante legalidade das regras ambientais e urbansticas municipais,
verificou-se que o municpio, de acordo com o PEMAS (2002, p. 52), apesar de possuir
Plano Diretor aprovado poca de contratao dos projetos (Lei n 216, de 10 de
dezembro de 1997), no conseguiu implement-lo. Alm de se restringir apenas rea
urbana do municpio, o Plano Diretor de Cidade Ocidental no se aprofundou em
questes especficas do municpio e explorou apenas diretrizes urbansticas, ambientais
e socioeconmicas, que no foram regulamentadas. As nicas normas urbansticas
existentes no perodo eram: a Lei de Parcelamento do Solo, que foi elaborada aos
moldes da Lei Federal n 6766 de 1979, muito embora sobrelevando alguns parmetros
tcnicos, como o tamanho mnimo de um lote urbano31; o Cdigo de Edificaes, que,
por sua vez, manteve o foco nas condies mnimas de segurana, conforto e higiene
das edificaes, alm de disciplinar os procedimentos administrativos relacionados ao
licenciamento urbanstico, construo e fiscalizao de obras; e, por fim, a Lei de
Permetro Urbano, que com amplos limites, induziu a conformao de vazios inseridos
na malha urbana do municpio, ocasionando altos custos para a proviso de infraestrutura e dificultando a prestao de servios pblicos essenciais (PEMAS, 2002).
31
Na Lei de Parcelamento do solo de Cidade Ocidental o tamanho mnimo de um lote urbano estava fixado em 360,00
m, sendo que na Lei Federal 6766/79 este tamanho mnimo est fixado em 125,00 m (Artigo 4).
73
Figura 6 Estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de

Cidade Ocidental. Fonte: PEMAS de Cidade Ocidental (2002, p.
45), adaptado pela autora.
poca da contratao dos projetos o municpio de Cidade Ocidental no

dispunha de Poltica Municipal de Habitao. O nico programa habitacional existente,
criado a partir da Lei Municipal n 21, de 11 de outubro de 1995, atendia a demandas
clientelistas dos servidores pblicos da administrao municipal com renda de at
quatro salrios-mnimos. Apesar de existir formalmente um Conselho Municipal de
Habitao (criado pelo Decreto n 1.003, de 20 de maio de 1999), a inexistncia da
prpria poltica municipal, de programas habitacionais abrangentes, bem como de um
fundo municipal de habitao tornaram as atribuies do Conselho incuas e
restringindo qualquer iniciativa no sentido da promoo da participao social nos
processos decisrios. Quanto aos movimentos socialmente organizados em prol da
moradia no assentamento, estes eram praticamente inexistentes poca da
contratao dos projetos. A comunidade, que ocupa o assentamento desde 1994, no
se organizou em associao. Uma possvel justificativa para isso que, segundo
74
informaes obtidas junto Prefeitura Municipal32, a maioria dos chefes de famlia

pertence ao quadro de servidores da prefeitura, que tm como representao uma
diretoria especfica na estrutura administrativa municipal. Essa proximidade institucional
trouxe consigo relativa informalidade na relao entre a comunidade e o poder pblico.
Por sua vez, muito embora no se tenha conhecimento da existncia de
movimentos em prol do meio ambiente no municpio, no assentamento SQ 19 h
indcios de sua inexistncia. A deteriorao do ambiente local, com a destinao
inadequada de resduos nas reas de Preservao Permanente, assim como no curso
dgua existente na quadra adjacente, era notria poca da contratao dos projetos,
mesmo havendo coleta regular de lixo promovida pela Prefeitura no perodo. Alm
disso, esse indcio de inexistncia reforado quando se verifica a ausncia de polticas
pblicas ambientais promovidas pelo poder pblico poca da contratao,
considerando que o Estado tem como uma de suas atribuies a promoo de polticas
e programas pblicos em atendimento aos diferentes interesses da sociedade.
Contexto socioambiental
De acordo com o Diagnstico Integrado (2002, p. 21), a SQ 19 possui
aproximadamente 30,6 hectares e pouco mais de 600 famlias e constituda por 20
quadras regularmente demarcadas, subdivididas em lotes com rea de 144,00 m.
Quanto proviso de infra-estrutura, as moradias, poca da contratao do projeto
pelo HBB, eram atendidas por redes de energia eltrica, gua e ainda havia iluminao
pblica nas ruas. O saneamento bsico atendia a apenas trs ruas principais do
assentamento, sendo que, nas demais, a utilizao de fossas negras era predominante.
O assentamento era desprovido de equipamentos comunitrios e servios pblicos,
inclusive de transporte, apesar de existir uma linha de nibus, vinda de bairros mais
distantes, que servia os moradores com certa deficincia. (DIAGNSTICO
INTEGRADO, 2002, p.39-40). Apesar da inadequao da infra-estrutura existente, as
edificaes foram construdas em alvenaria sem acabamento, em sua maioria
financiadas com recursos da Prefeitura Municipal (Figura 7). Segundo informaes
contidas no Diagnstico Integrado (2002, p. 25) das 612 edificaes existentes, em
torno de vinte barracos foram erguidos com madeira e cobertos com lona preta ou telha
de fibrocimento.
32
Essas informaes foram obtidas pelo autor junto ao ento Secretrio de Planejamento da Prefeitura Municipal de
Cidade Ocidental, quando da elaborao do Projeto Integrado Fase II de UAS, em 02/10/2002.
75
A SQ 19 tem como reas adjacentes a SQ 20 e a SQ 14, identificadas como

reas de Preservao Permanente. A SQ 14 est inserida numa sub-bacia do municpio
e contm na poligonal o Crrego Jacob, que desgua num lago que banha a sede do
municpio (Figuras 8 e 9). poca da contratao, as APP eram constitudas de
vegetao do bioma local que, muito embora apresentasse indcios de degradao, no
se encontrava suprimida. Entretanto, serviam como depsito de restos de construo e
de lixo. Abrigavam ainda 44 famlias, que tinham construdo barracos destinados a sua
moradia. O leito do Crrego estava comprometido pelo acmulo de lixo e suas guas
em elevado estado de poluio (Figura 10).
Figura 7 ( esquerda) Unidades habitacionais existentes da Super-Quadra 19, em Cidade Ocidental,

poca da contratao pelo Programa Habitar Brasil BID. Fonte: Prefeitura de Cidade Ocidental (2002).
Figura 8 ( direita) rea de Preservao Permanente da SQ 20, em Cidade Ocidental, poca da
contratao pelo Programa Habitar Brasil BID. Fonte: Prefeitura de Cidade Ocidental (2002).
Figura 9 ( esquerda) Crrego Jacob na Super-Quadra 14, em Cidade Ocidental, poca da contratao
pelo Programa Habitar Brasil BID. Fonte: Prefeitura de Cidade Ocidental (2002).
Figura 10 ( direita) Barraco em APP na Super-Quadra 14, em Cidade Ocidental, poca da contratao
pelo Programa Habitar Brasil BID. Fonte: Prefeitura de Cidade Ocidental (2002).
A ao pblica: os atores envolvidos no processo decisrio e a estratgia

de interveno adotada
Foram poucos os atores envolvidos no processo decisrio que resultou na
estratgia de interveno adotada na SQ 19. O processo de participao da
comunidade foi deficiente, tendo em vista que no essa comunidade no teve poder
deliberativo na definio projetual, muito embora tenha aderido formalmente estratgia
de interveno por meio de assinaturas, em virtude do termo de adeso comunitria ser
76
uma exigncia do Programa HBB para aprovao do projeto social, parte integrante do
Subprograma UAS.
Na escala local, a Secretaria de Planejamento da Prefeitura Municipal foi a
articuladora e mediadora poltica entre o prefeito municipal e a empresa de consultoria
contratada para elaborao dos projetos tcnicos. Esta empresa, especializada nas
reas de geotecnia, geologia, recursos hdricos, saneamento e meio ambiente,
atuante no mercado de consultoria. Cabe ressaltar que a Secretaria de Sade e Meio
Ambiente no participou da elaborao dos projetos nem das decises projetuais
tomadas, que inclusive no tiveram respaldo tcnico na rea ambiental, em virtude da
inexistncia de um estudo ambiental prvio da rea que pudesse subsidiar a deciso.
Da proposta urbanstica geral derivaram todos os outros projetos (social, de infraestrutura e ambiental). Mesmo no tendo influenciado o processo decisrio, a obteno
da Licena Ambiental Prvia LP, requereu o encaminhamento do projeto ambiental
Agncia Ambiental de Gois, rgo jurisdicionado Secretaria do Meio Ambiente e
Recursos Hdricos de Gois - SEMARH GO, responsvel pela execuo da poltica de
proteo, conservao e pesquisas para o aproveitamento de recursos naturais no
estado.
Por sua vez, a estratgia de interveno previu a proviso de equipamentos
comunitrios e infra-estrutura bsica (rede de drenagem, esgotamento sanitrio e
pavimentao asfltica). Houve a deciso de remoo das 44 famlias assentadas sobre
APP das quadras SQ 14 e SQ 20 para a SQ 19, em imveis ociosos existentes no
assentamento. No tocante ao projeto ambiental, a proposta previu a remoo das 44
moradias, de todo lixo e entulho existente e completa preservao da SQ 20, com
fechamento de seus limites com um alambrado e constante fiscalizao, impedindo a
utilizao pela comunidade, at mesmo para utilizao como rea de lazer ou
contemplao (Figura 11). O projeto encontra-se em atual fase de implantao.
Figura
11
proposto em
APP na SQ
Ocidental.
Integrado de
(2002, s/ p).
Alambrado
interveno em
19, em Cidade
Fonte:
Projeto
Cidade Ocidental
77
Sntese do item: a matriz do Projeto SQ 19 luz das dimenses econmicofundiria, poltico-ideolgica e socioambiental
A partir da anlise do contexto e das aes pblicas referentes ao Projeto da SQ
19, elaborou-se a matriz segundo o modelo analtico apresentado na fundamentao
terica. A construo dessa matriz considerou as dimenses econmico-fundiria,
polticoideolgica e socioambiental e retomou as variveis selecionadas em cada uma
delas. A categorizao binria se deu em funo das anlises dos indicadores
formatados presentes no modelo analtico (p. 51 a 53). Assim sendo, a matriz analtica
para o projeto da SQ 19 obteve a seguinte conformao (Quadro 8):
Quadro 8 Matriz econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental do Projeto SQ 19.
1.
ASSENT
/ MUNIC
/ UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada e
preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
1.1 Porte
da cidade
onde se
insere o
assentame
nto
VARIVEIS DA DIMENSO ECONMICO-FUNDIRIA
1.2 Estrutura produzida do bairro ou setor onde

se insere o assentamento
1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do
existentes no
urbanos e
entorno
entorno
comrcio
Pequeno
Pequeno
Precria
Precrias
1.3 Localizao do bairro ou setor onde se insere o

assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao
1.3.3
Acessibilidade de distncia
Atratividade
em relao ao assentamento paisagstica do
centro urbano
- centro
stio natural
urbano
Escassos
Deficiente
Distante
Paisagem no
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro
ou setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
habitao
Existente
2. VARIVEIS DA DIMENSO POLTICO-IDEOLGICA
ASSENT
/ MUNIC
/ UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
2.1 Perfil
polticoideolgico
do chefe
do poder
executivo
local
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil no
processo
decisrio
Direita
Centralizada
ESTRATGIA 1
APP recuperada e
preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
2.3 Instrumentos do Estado
2.4 Grupos de presso
2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.3
Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
Desarticulada
No
No
2.3.4
Equipe
tcnica
prpria
2.4.1
Histrico de
luta da
comunidade
pela
permanncia
No
Histrico
inexistente
2.4.2 Atuao
de grupos
ambientalistas
No
3. VARIVEIS DA DIMENSO SOCIOAMBIENTAL

ASSENT
/ MUNIC
/ UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental
/ GO
ESTRATGIA DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada e
preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
3.1 Grau de
consolidao da
ocupao em APP
Precria
Precria
3.2 Riscos civis

relativos
ocupao em APP
No
No
3.3 Riscos
ambientais
provocados pela
ocupao em APP
3.4 Estratgia de
interveno
Sim
Ecolgica
Sim
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Ecolgica

78
A partir da anlise da matriz apresentada pode-se extrair algumas caractersticas

relevantes para a compreenso dos processos que preponderaram na deciso de
recuperao, manuteno e preservao das reas de Preservao Permanente da SQ 20,
o que acarretou na relocao de 44 famlias para imveis ociosos na SQ 19 e fechamento
da poligonal da APP, incluindo o impedimento da visitao pblica. No tocante dimenso
econmico-fundiria, alm do pequeno porte de Cidade Ocidental, onde o assentamento se
insere, a estrutura produzida no entorno do assentamento apresenta traos de
precariedade e deficiente a localizao do bairro em relao ao centro urbano de Braslia,
com o qual o municpio de Cidade Ocidental apresenta relao de dependncia econmica.
Alm disso, h imveis ociosos no assentamento, que foram destinados relocao de 44
famlias que estavam assentadas s margens do Crrego Jacob da SQ 20. A possvel
existncia de uma paisagem natural atrativa, que poderia ser varivel relevante na elevao
do preo da terra, no considerada no entorno do assentamento Cidade Ocidental.
No tocante dimenso poltico-ideolgica, cabe destacar como caractersticas
essenciais o perfil de direita do chefe do poder executivo local, a gesto administrativa
centralizada, dada a inoperncia do Conselho Urbanstico existente, e a deficincia dos
instrumentos de Estado, marcados pela ausncia de leis locais incidentes sobre a temtica
ambiental urbana (o que faz com que as normas federais sejam aplicadas
independentemente das especificidades locais), pela desarticulao administrativa e pela
fragilidade da equipe tcnica local. Sobre esse ltimo aspecto, cabe ressaltar que o
desenvolvimento do projeto urbanstico ficou sob a responsabilidade de uma empresa de
consultoria e a partir dele foram desenvolvidos os demais projetos, no entanto, sem
envolvimento necessrio dos rgos pblicos locais vinculados temtica. Quanto ao
poder de influncia dos grupos de presso sobre o processo decisrio, verifica-se em
Cidade Ocidental a ausncia ou inrcia de movimentos sociais ligados moradia e ao meio
ambiente. Aliada a isso, a pouca valorizao dos imveis de Cidade Ocidental no
estimulou a ao de grupos atuantes no mercado imobilirio.
Em relao dimenso socioambiental, verifica-se a poluio do Crrego Jacob e
no houve indcios de riscos civis, mas caracterstica marcante a precariedade das
ocupaes sobre a APP. Em meio preponderncia do projeto urbanstico sobre os demais
projetos, sejam eles ambientais, sociais ou de infra-estrutura, os princpios ecolgicos de
interveno na paisagem foram caracterizados pela intocabilidade das reas
ambientalmente protegidas, de acordo com a legislao ambiental federal vigente poca
da contratao dos projetos.
79
3.3 A MEDIAO URBANSTICA-AMBIENTAL EM COROA DO MEIO, ARACAJU-SE

O municpio de Aracaju, capital do estado de Sergipe, possui rea de 181,10 km
e est localizado a leste do estado, no litoral do nordeste brasileiro. Segundo o Censo
do IBGE (2000), o municpio apresenta uma populao de 461.083 habitantes,
totalmente inseridos em reas urbanas, e um crescimento acelerado na dcada de 80,
de quase 5%. Assim como a maior parte das capitais nordestinas brasileiras, Aracaju
surgiu da expanso das atividades comerciais vinculadas implantao de um porto. A
cidade nasceu em 1855, j que apresentava potencialidades de expanso das
atividades porturias no oferecidas pela capital do estado na poca, a cidade de So
Cristvo. Muito embora sua fundao tenha se dado ainda no final do sculo XIX, a
cidade se expandiu luz de um processo de desenho urbano aos moldes modernistas,
que resultou num traado ortogonal, composto por 32 quadras de 110,00 m cada uma,
distribudas em meio a reas encharcadas e mangues contidos na bacia dos Rios
Sergipe e Vasa Barris. Como em toda capital litornea nordestina, a atividade turstica
assume importante papel na dinamizao da economia local. Em Aracaju no foi
diferente, remodelaes paisagsticas, infra-estrutura e servios concentrados na orla
martima e em seus bairros lindeiros, alm do prprio atrativo paisagstico local,
incorporaram valor terra urbana advindos no apenas da estrutura implantada, mas do
valor da localizao, como j abordado por Villaa (2001). Com a valorizao
imobiliria, a terra urbana passa a ser um bem disputado por grupos de interesse, em
geral vinculados aos mercados imobilirio e turstico. (Figuras 12 e 13).
Rio
Sergipe
Rio
Poxim
Praia de
Atalaia
Figura 12 ( esquerda) Cidade de Aracaju/SE com destaque para os cursos

dgua existentes e para as reas Especiais de Interesse Social. Fonte:
SANTANA (2007, p. 6). Adaptado pela autora.
Figura 13 (acima) Assentamento Coroa do Meio, objeto do contrato do
Programa Habitar Brasil BID. Fonte: SANTANA (2007, p. 6). Adaptado pela
autora.
80
O histrico da ocupao de Coroa do Meio confirma o padro mercadolgico de

produo do espao urbano. Coroa do Meio foi um bairro projetado na dcada de 70
pela Prefeitura Municipal de Aracaju e teve sua ocupao iniciada no mesmo perodo.
Apesar de a rea ser ambientalmente frgil em virtude da presena de manguezais, foi
cedida pela Unio ao municpio em 1976. De acordo com Santana (2007, p. 6), o projeto
urbanstico inicialmente proposto para o bairro previu o atendimento s classes de
mdia e alta renda, devido acessibilidade privilegiada em relao a outras reas da
cidade, dada existncia de importantes avenidas, como a Avenida Ocenica (a leste
do assentamento), a Avenida Beira-Mar (a oeste do assentamento) e a Avenida Antnio
Alves (a noroeste do assentamento), bem como proximidade praia de Atalaia e ao
centro da cidade, distante deste aproximadamente 7 km. Com o tempo, entretanto,
famlias de renda mais baixa ocuparam as reas prximas aos mangues, construindo
palafitas, e conseqentemente, sofrendo constantes presses do governo local para sua
remoo para reas perifricas, mas resistindo s presses em igual proporo.
Apenas na dcada de 90, complementa Santana (2007, p. 6), a prefeitura retoma
o projeto de urbanizao da rea, com implantao de equipamentos e infra-estrutura,
mas prevendo o reassentamento da comunidade local, ao mesmo tempo em que, nas
reas prximas ao bairro, a proliferao de residncias de famlias de renda mdia e
alta, bem como o interesse de grupos voltados para implantao de bares, restaurantes,
pousadas e hotis foram intensificados (SANTANA, 2007, p. 6). Muito embora a
ocupao acelerada tenha se dado a partir da dcada de 90, o bairro ainda
predominantemente horizontal e ainda so encontrados, nas proximidades da orla da
Praia de Atalaia, imveis ociosos, alvos de especulao imobiliria (Figuras 14 e 15).
Rio Sergipe
Rio Sergipe
Mangue
Rio Poxim
rea de
interveno
Praia de
Atalaia
Imveis
ociosos
Orla de
Atalaia
Figura 14 ( esquerda) Vista do bairro Coroa do Meio, em Aracaju, com destaque para a rea de interveno, APP e cursos
dgua. Fonte: Vincius F. Borlot. Disponvel em: http://www.panoramio.com/photo/715460. Acesso 23/07/2007. Adaptado pela autora.
Figura 15 ( direita) Vista parcial bairro Coroa do Meio, em Aracaju, com destaque para orla martima e imveis ociosos no
interior do bairro. Fonte: Alexfiel. Disponvel em: http://www.panoramio.com/user/193814. Acesso 23/07/2007. Adaptado pela autora.
81
Muito embora as presses dos grupos de interesse vinculados ao mercado

imobilirio e ao turismo tenham influenciado os tomadores de deciso, que acabaram
por adiar por dcadas as intervenes urbansticas no bairro, em especial na Etapa 4
(rea objeto do contrato do HBB), o projeto retomado em 2001, sob um novo contexto
poltico-ideolgico, tratado a seguir.
O contrato para elaborao da Etapa 4 do projeto de urbanizao da Coroa do
Meio no mbito do HBB foi firmado em 2002, em meio gesto de um prefeito
vinculado ao Partido dos Trabalhadores PT e eleito no ano 2000. O PT, partido
fundado em 1980, representao da ideologia de esquerda no Brasil e tem como
premissa bsica a transformao da sociedade a partir da interveno da classe
trabalhadora na vida poltica, econmica e social do pas (PARTIDO DOS
TRABALHADORES, 1980, p. 1). O discurso original do partido preconiza que o PT
oriundo da deciso dos explorados de lutar contra um sistema econmico e poltico que
no pode resolver os seus problemas, pois s existe para beneficiar uma minoria de
privilegiados (ibidem). Para o partido, a democracia tem um valor estratgico, pois, ao
mesmo tempo em que um instrumento poltico que garante a participao das classes
populares nos processos decisrios, sejam eles polticos, econmicos ou sociais,
tambm uma meta a ser alcanada, visto que o exerccio da democracia plena j o
resultado de uma transformao da sociedade (PARTIDO DOS TRABALHADORES,
1990, p. 1). A ideologia de que o capitalismo conserva e aprofunda as desigualdades
sociais no Brasil faz do PT um partido declaradamente anticapitalista e vinculado a um
socialismo de base, que tem como um de seus grandes desafios a democratizao da
propriedade fundiria rural e urbana do pas (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1990,
p. 2, 5). Com vistas a respaldar essa ideologia, a estrutura administrativa da Prefeitura
Municipal de Aracaju foi alterada nessa nova gesto e incluiu unidades e eventos
pblicos regulares destinados busca de interface com os movimentos sociais e
sindicais, assim como servir de instrumento para a criao de espaos de participao
popular e controle social. Foram tambm criadas unidades destinadas implementao
do oramento participativo e foi fortalecido o dilogo com o terceiro setor, que passou a
atuar como parceiro do poder pblico municipal na realizao de polticas pblicas.
Muito embora a estrutura administrativa tenha sofrido adequaes, a Lei Orgnica do
municpio, datada de 1990, ainda era vigente poca da contratao do projeto.
82
A anlise do instrumento mostra que ele foi formulado aos moldes da

Constituio Federal de 1988, ao valorizar a autonomia municipal, bem como os direitos
sociais moradia e ao meio ambiente equilibrado e protegido. Apesar de ser datada de
1990, a Lei Orgnica do municpio de Aracaju incorporou avanos sociais no tocante
garantia do direito cidade, da funo social da propriedade e da gesto democrtica,
com a incluso de instrumentos de induo ao desenvolvimento urbano e regularizao
fundiria, que mais tarde constariam no rol dos instrumentos do Estatuto da Cidade, em
2001. Como exemplos, constam da Lei instrumentos de planejamento urbano, como so
o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo, a limitao do direito de
construir, o direito de preempo, o parcelamento, edificao ou utilizao compulsria
ou o direito de concesso de uso (Artigo 185).
De forma objetiva, a Lei Orgnica de Aracaju trouxe a legitimao e valorizao
dos movimentos sociais nas tomadas de deciso vinculadas ao desenvolvimento
urbano, como mostram seus artigos 4 e 14, respectivamente:
Art. 4 - O Municpio reconhece, protege e estimula as organizaes sociais e de massa,
surgidas no processo histrico das lutas de nosso povo que agrupam os diferentes
setores da populao, representam interesses gerais e especficos e os que incorporam o
trabalho de edificao, consolidao e defesa da sociedade democrtica.
(...)
Art. 14 O Poder Pblico assegurar a participao de organizaes e lideranas
populares na elaborao de polticas, planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano, a qual ser viabilizada mediante os seguintes instrumentos:
I audincia do Poder Legislativo com associaes de bairros, entidades de classe e
outras associaes locais e a prpria comunidade envolvida;
II ampla divulgao e informao dos objetivos, diretrizes e prioridades pretendidos (Lei
Orgnica do Municpio de Aracaju, 1990).
Dentre as competncias municipais para a gesto urbana, alm da garantia da

participao popular nos processos decisrios, de um lado, e da recuperao, proteo
e preservao do meio ambiente urbano, de outro, a Lei inclui o incentivo participao
de outros atores na promoo do ordenamento territorial mediante poltica de
desenvolvimento urbano (Artigo 19, inciso XXIII). Esta Lei tambm enftica na
valorizao da atividade turstica, que deveria ser promovida e incentivada como fator
de desenvolvimento econmico e social (Artigo 176).
Muito embora a Lei Orgnica de Aracaju se encontre em consonncia com o
contedo do Estatuto da Cidade, nela a dimenso ambiental urbana priorizada. Sob
83
este aspecto, houve a previso de um fundo especfico destinado aquisio de

terrenos destinados implantao do sistema de reas verdes do municpio, visando
dotar coletividade um maior equilbrio de reas verdes pblicas na zona urbanizada
(Artigo 204). Alm disso, o meio ambiente caracterizado inclusive como objetivo do
cumprimento da funo social da propriedade. Nos termos do Artigo 181:
Art. 181 Configuram abusos de direito e da funo social da propriedade:
I - reteno especulativa de solo no construdo ou qualquer outra forma de deix-lo
subutilizado ou no utilizado;
II construo ou reconstruo com padres inferiores ao estabelecidos no plano diretor
de desenvolvimento urbano;
III desrespeito preservao ambiental [grifo nosso]. (Lei Orgnica do Municpio de
Aracaju, 1990).
No tocante poltica habitacional do municpio, a Lei Orgnica previu, em seu

artigo 248, a regularizao fundiria e urbanizao especfica de favelas e loteamentos,
buscando evitar a remoo dos moradores, mas ficando tais reas sujeitas a critrios
especiais de urbanizao. Entretanto, muito embora a poltica habitacional do municpio
devesse ser executada por rgo ou entidade especfica da administrao pblica,
deveria estar em contato permanente com o Conselho de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental criado com vistas ao envolvimento de atores diversos nas deliberaes
acerca do tema (Artigo 252).
Quanto poltica ambiental urbana, a Lei Orgnica previu poltica de
recuperao, preservao e conservao do meio ambiente e recursos naturais que
contemple o levantamento e conhecimento das caractersticas dos elementos naturais,
de seus usos, definio das paisagens, ecossistemas e elementos de significado
especial, bem como as diretrizes para o seu melhor aproveitamento (Artigo 259). E,
com vistas mediao de conflitos entre as temticas urbana e ambiental, a Lei previu
antecipadamente o desenvolvimento, pelo poder pblico, de mecanismos institucionais
que compatibilizem as aes de saneamento bsico, desenvolvimento urbano,
preservao do meio ambiente e gesto dos recursos hdricos, buscando integrao
com outros municpios, nos casos em que se exigirem aes conjuntas (Artigo 281).
No Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio - Lei Complementar
n 42 (2000) - vigente poca de contratao do projeto, houve a incorporao de
vrios dos instrumentos de induo ao desenvolvimento e de regularizao fundiria
que tambm esto contidos no Estatuto da Cidade. Foram definidas reas Especiais de
84
Interesse Social, sobre as quais so aplicados padres urbansticos diferenciados

justificados pelo prprio interesse social, que incluram o assentamento Coroa do Meio.
Verifica-se, no entanto, que o direito ao meio ambiente foi fortalecido em detrimento do
direito moradia33. Essa afirmao encontra respaldo no argumento de que, em
Aracaju, os recursos ambientais so utilizados estrategicamente como instrumentos de
incremento atividade turstica e, conseqentemente, como potenciais dinamizadores
da economia local, pois esto estritamente vinculados imagem da cidade.
Trs
objetivos principais do Plano Diretor reiteram o argumento:

Art. 3 - Constituem objetivos gerais desta lei:
(...)
V - promover a regularizao fundiria e urbanizao especfica de reas ocupadas pelas
populaes de baixa renda, onde for adequado sob o ponto de vista ambiental;
(...)
XVI - preservar e proteger o meio ambiente natural dentro do territrio do municpio,
observando-se sempre o que dispuser a legislao federal, estadual e municipal,
priorizando a implantao da Agenda 21 local, com nfase no desenvolvimento autosustentvel;
(...)
XX - promover e consolidar a imagem turstica de Aracaju, dentro da concepo de cidade
saudvel, mediante a valorizao de seus atributos, a saber:
a) patrimnio cultural, consolidado nas ambincias e edificaes de valor histrico e
arquitetnico;
b) presena da gua na paisagem urbana, promovendo a despoluio das guas dos
mangues e dos rios e a balneabilidade das praias;
c) qualidade ambiental dos espaos urbanos, representados pelo desenho urbano
planejado, das avenidas e praas, marcos de referncia, e interao harmoniosa com o
meio natural;
d) dinmica e paisagem geral do centro tradicional e histrico;
e) previso de implantao de equipamentos urbanos de apoio ao turismo [grifo nosso]
(Plano Diretor do Municpio de Aracaju, 2000).
Esse argumento reforado quando se verifica que, no tocante poltica

habitacional do municpio, o poder pblico deve manter nas reurbanizaes de
assentamentos habitacionais de baixa renda a sua localizao original, sendo vedada
tal manuteno quando os assentamentos estiverem localizados em reas de
preservao (Artigo 69, inciso III). E nesse ltimo caso deve desenvolver programas
de relocao de assentamentos habitacionais, mediante intervenes graduais e
33
Cabe ressaltar que o Plano Diretor de Aracaju passou por um processo de reviso em 2005, seguindo uma
metodologia participativa. Os artigos que, no Plano Diretor original, demonstravam a preponderncia da temtica
85
progressivas, que permitam maximizar os benefcios da aplicao dos recursos pblicos

e o emprego direto do maior nmero de habitantes desses assentamentos, na
realizao de obras (Artigo 69, inciso IX).
Quanto lgica da estrutura administrativa para consecuo dos objetivos
definidos no Plano Diretor de Aracaju (2000), v-se que houve a preocupao em criar
um Sistema Municipal de Planejamento e Gesto Urbana, constitudo de um rgo
Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, Sistema de Informaes Urbanas e
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (Artigo 72). O rgo
Municipal vem integrar institucionalmente as temticas urbana e ambiental e tem
importantes atribuies, como: elaborar, apreciar, analisar e propor alteraes ou leis
complementares vinculadas legislao urbanstica, submetendo-a, entretanto,
aprovao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, que, por
sua vez, vem ser um rgo com poder deliberativo, constitudo por representantes da
comunidade civil, da comunidade tcnica e cientfica e dos rgos municipais de meio
ambiente, cultura e planejamento urbano (Artigos 73 e 77). Este Conselho, previsto no
Plano Diretor, foi institudo formalmente pela Lei Municipal n 2941 de 2001.
Como se v, a lgica do planejamento participativo que prepondera atualmente
no pas encontrou expresso na gesto municipal de Aracaju a partir do ano 2000. A
adequao da estrutura administrativa e das leis incidentes sobre a temtica ambiental
urbana com vistas incorporao dos preceitos da participao, envolveu no apenas
as classes populares, mas tambm outros segmentos sociais, como grupos
ambientalistas e ligados ao mercado imobilirio, de tal forma que em Coroa do Meio,
objeto desse estudo, os grupos de presso em favor da moradia e do meio ambiente
tiveram voz ativa no processo decisrio que acarretou na relocao das 600 famlias
moradoras das reas ambientalmente frgeis, o que um ganho no tocante s
temticas ambiental e econmica. Por sua vez, segundo informaes obtidas junto
equipe tcnica do HBB34, essas famlias, que ocupam a rea desde a dcada de 70,
foram relocadas para imveis desapropriados pela Prefeitura no interior do prprio
bairro, que fortemente submetido especulao imobiliria. Adotando essa
informao para a anlise, v-se que h tambm um importante ganho social.
ambiental em relao questo da moradia foram suprimidos.

Informaes obtidas em entrevista informal com o gestor do contrato no mbito do Programa HBB do Ministrio das
Cidades em 08/06/2007.
34
86
Das 15 mil famlias vivendo em condies precrias em 72 assentamentos
informais em Aracaju, a grande maioria est assentada sobre reas de Preservao
Permanente margem dos cursos dgua, em especial prximas a manguezais ou
bordas dos rios. Deve-se considerar que a prpria cidade nasceu margem direita do
Rio Sergipe, junto a sua foz e, portanto, sobre uma plancie fluvio-marinha, que
naturalmente dominado pelos ecossistemas de mangue e restinga. O mangue um tipo
de vegetao litornea que se constitui num dos mais tpicos ecossistemas tropicais de
grande importncia ecolgica e geolgica das regies estuarinas35. A importncia
ecolgica dos mangues difundida e se deve elevada produtividade de protena
animal, indispensvel s cadeias alimentares importantes economicamente. A
importncia geolgica, por sua vez, reside na capacidade de estabilizao dos
esturios, visto que a vegetao adaptada ao substrato lodoso, quase fluido, e, dessa
forma, resiste aos fluxos das mars impedindo a eroso dos terrenos subseqentes
provocada pela ao das ondas36. Muito embora pobre em espcies vegetais, o
manguezal abriga uma fauna diversificada de grande valor protico e econmico,
ressaltando, no caso especfico de Aracaju, o caranguejo-u, aratu, guaiamum,
camaro, ostra, dentre outros37.
Localizada prximo orla martima da cidade de Aracaju, a gleba onde se insere
o assentamento Coroa do Meio est inserida numa das trs sub-bacias do municpio e
limitada pelos rios Poxim e Sergipe e pelo Oceano Atlntico. So ao todo cerca de 2,6
mil famlias assentadas em uma rea de 500 hectares. Consolidado numa rea de
manguezais, a Mar do Apicum, o assentamento caracterizado pela existncia de
uma favela sobre palafitas (SANTANA, 2007, p.7). E foi exatamente o exerccio da
pesca, tanto no mangue quanto no mar, que atraiu e manteve por 30 anos a
comunidade de Coroa do Meio assentada sobre a APP. Segundo Frana e Cruz (2005,
p. 44), os ocupantes do assentamento so migrantes pescadores advindos do Baixo
So Francisco que complementavam sua renda com a pesca de peixes, moluscos e
caranguejos, muitas vezes vendidos para as barracas da orla da Praia de Atalaia
(Figuras 16, 17 e 18).
35
36
37
Informaes disponibilizadas no stio: http://www.aracaju.se.gov.br/emurb/ocupacao.asp).

Idem.
Idem.
87
Figura 16 ( esquerda) Vista do assentamento Coroa do Meio, em Aracaju, e APP adjacente (mangue). Fonte:
DigitalGlobe, 2005, adaptado pela autora.
Figura 17 ( direita, acima) rea de Preservao Permanente (mangue) adjacente ao assentamento Coroa do
Meio, em Aracaju. Fonte: SANTANA (2007).
Figura 18 ( direita, abaixo) Unidades habitacionais e via de conteno do assentamento Coroa do Meio, em
Aracaju, aps a interveno por meio do Programa Habitar Brasil BID. Fonte: SANTANA (2007).
Enquanto a poro leste do bairro, voltada para a Praia de Atalaia, provida

de equipamentos, servios, infra-estrutura e mantm edificaes com elevado padro
construtivo, a poro oeste do assentamento, objeto de interveno, voltada para o
Rio Poxim e reas de mangue, apresenta-se como a maioria das ocupaes precrias
informais assentadas sobre APP, com ausncia de equipamentos, servios e infraestrutura. Os riscos de inundao so presentes na rea ocupada por palafitas, em
virtude da presena das mars.
H alto ndice de degradao ambiental, provocada pela a poluio do corpo
hdrico do Rio Poxim, muito embora suas guas atendam tambm ao lazer ativo da
comunidade. Mesmo aps a implantao do projeto, at 2004 o curso dgua ainda
permanecia comprometido, como afirma Filho Daltro (2004) em seu relatrio de
monitoramento da qualidade da gua no local:
Pelos dados at agora disponveis, mesmo nos fluxos de mar avaliados, continua
existindo o quadro de presena de carga orgnica e de organismos coliformes fecais que
ainda so preocupantes, mesmo havendo reduo dos ndices colimtricos em alguns
dos pontos de coleta, quando comparado ltima amostragem. Tudo isso devido ao
aporte de esgotos. Estes valores continuam relevantes e medem de alguma maneira, o
grau de contaminao em que est submetida aquela rea (Filho Daltro, 2004, apud
Frana e Cruz, 2005, p.51).
88
Alm da poluio do corpo hdrico, o depsito inadequado dos resduos slidos

pela comunidade tambm contribuiu para a deteriorao ambiental da rea. Nos termos
de Frana e Cruz (2005, p. 51), ... ainda h muito a fazer, tendo em vista que algumas
pessoas ainda jogam lixo na avenida e mesmo no manguezal. De fato, as mudanas de
comportamento so lentas e exigem aes contnuas.

As primeiras iniciativas para minimizar as implicaes ambientais decorrentes da
ocupao irregular da Coroa do Meio se deram no ano de 1998, com o Termo de
Ajustamento de Conduta assinado entre o Ministrio Pblico, rgo urbanstico
municipal, rgos ambientais estadual e federal, Defesa Civil e Secretaria de Patrimnio
da Unio (Anexo 2). De acordo com Santana (2007, p. 13), o TAC previu alternativas
para
intervenes
urbansticas
na
rea
incluiu
demarcao
de
reas
ambientalmente frgeis a recuperar, como manguezais e cursos dgua. O

acompanhamento do projeto e os licenciamentos necessrios ficaram sob a
responsabilidade do IBAMA, da Administrao Estadual do Meio Ambiente - ADEMA e
da Gerncia do Patrimnio da Unio, em Sergipe, tendo em vista que a rea de
propriedade da Unio.
Com o estabelecimento do dilogo promovido pelos rgos urbansticos e
ambientais a partir da assinatura do TAC, deu-se seguimento, nos primeiros anos desse
novo sculo, ao projeto de urbanizao da rea, s que sob um novo partido. As
iniciativas anteriores que previam a remoo da populao para bairros mais afastados
foram refutadas na atual gesto. O fato de a comunidade local possuir articulao
poltica suficiente para se manter na rea e evitar a remoo por trs dcadas, fez com
que a primeira verso do projeto inclusse a urbanizao e edificao de novas
moradias inclusive sobre reas de mangue (Figuras 19 e 20). Esse projeto, entretanto,
no foi positivamente avaliado em termos tcnicos, tanto pelos rgos ambientais
locais, quanto pela equipe tcnica do Ministrio das Cidades. Informaes obtidas junto
ao Programa indicam que a soluo encontrada foi a desapropriao de imveis
ociosos no mesmo bairro (valorizados economicamente) para a viabilizao da
relocao das famlias moradoras em palafitas. Houve a implantao de reas de lazer
ativo em trechos de APP, inclusive de quadras poliesportivas (Figuras 21 e 22).
89
O Projeto de Urbanizao da Coroa do Meio 4 Etapa, dessa forma, veio

atender legislao vigente no municpio, tanto aos preceitos da Lei Orgnica, quanto
da Lei Complementar 42/2000 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, visto que,
nos termos de Santana (ibidem), todas as discusses e decises foram acompanhadas
pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e pela populao
beneficiada, que participou de reunies regulares na rea. Vale salientar que esse
Conselho, poca da contratao dos projetos, envolveu no apenas representantes
das unidades administrativas da Prefeitura Municipal, mas tambm do Ministrio
Pblico, das entidades de classe, do legislativo municipal, das empresas imobilirias,
das secretarias estaduais, das associaes de bairros, das universidades e dos rgos
ambientais. Sob os aspectos urbansticos e ambientais, a estratgia de interveno
previu, alm da implantao de equipamentos comunitrios e infra-estrutura bsica, a
recuperao das reas de Preservao Permanente com a proteo da vegetao do
bioma local.
Nas aes de recuperao do manguezal e educao sanitria e ambiental as
parcerias com o terceiro setor foram estabelecidas (FRANA E CRUZ, 2005, p. 46). A
implantao do projeto implicou no corte de algumas reas de manguezal para a
implantao da via de conteno e construo das moradias, o que fez com que a
largura das faixas destinadas preservao da APP (estabelecidas no Cdigo Florestal
Lei 4771-65) fosse reduzida. Segundo Frana e Cruz:
Assim, a partir de acerto definido pelo Ministrio Pblico, ADEMA e IBAMA com a
SEPLAN, ficou estabelecida a recuperao do manguezal da Mar do Apicum, com a
formao de um cordo verde de 12 hectares, indo desde a Rua Jos Steremberg, na
confluncia com a Avenida Rotary, at a Rua Urbano Neto. Para tanto, as atividades
esto a cargo de uma equipe de bilogos, que, mensalmente, tem desenvolvido aes de
coleta de propgulos para a formao de mudas de mangue e de sementes de plantas da
restinga, para arborizar a via de conteno e as novas residncias (FRANA E CRUZ,
2005, p. 50).
As instituies de ensino e pesquisa tambm esto envolvidas nesse projeto de

urbanizao. Os estudos esto vinculados a algumas reas de conhecimento
especficas, como turismo e geografia .
90
Unidades
habitacionais
reas de lazer
Assentamento
Coroa do Meio
Assentamento
Coroa do Meio
Mangue
Figura 19 ( direita) - Projeto

urbanstico inicial de interveno no
assentamento Coroa do Meio.
Figura 20 (acima) Detalhe do projeto
urbanstico com identificao das
unidades habitacionais que seriam
implantadas sobre o manguezal.
Fonte: Ministrio das Cidades,
Secretaria Nacional de
Habitao.Adaptado pela autora.
Mangue
Mangue
Figura 21 ( direita) - Projeto

urbanstico final de interveno no
assentamento Coroa do Meio.
Figura 22 (acima) Detalhe do projeto
urbanstico com identificao das reas
de lazer ativo que esto sendo
implantadas sobre o manguezal.
Fonte: Ministrio das Cidades,
Secretaria Nacional de Habitao.
Adaptado pela autora.
91
Sntese do item: a matriz do Projeto Coroa do Meio luz das dimenses

econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental
A partir da anlise do contexto e das aes pblicas referentes ao Projeto Coroa
do Meio, elaborou-se a matriz segundo o modelo analtico apresentado na
fundamentao terica. Assim sendo, a matriz analtica para esse projeto obteve a
seguinte conformao (Quadro 9):
Quadro 9 Matriz econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental do Projeto Coroa do Meio.
1.
ASSENT
/ MUNIC
/ UF
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
ESTRATGIA 2
APP recuperada e
preservada, porm
em desacordo
com normas
especificas da
legislao
ambiental
1.1 Porte
da cidade
onde se
insere o
assentame
nto
Mdio/
Grande
VARIVEIS DA DIMENSO ECONMICO-FUNDIRIA

1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do
existentes no
urbanos e
entorno
entorno
comrcio
Consolidada
Consolidada
Consolidadas
Consolidadas

assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao 1.3.3
Atratividade
centro urbano - centro
stio natural
urbano
Incidentes
Incidentes
Privilegiada
Privilegiada
Prximo
Prximo
Paisagem
Paisagem
valorizada
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro
ou setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
habitao
Existente
Existente
ASSENT
/ MUNIC
/ UF
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 2
APP recuperada e
preservada, porm
em desacordo
com normas
especificas da
legislao
ambiental
2.1 Perfil
polticoideolgico
do chefe
do poder
executivo
local
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil no
processo
decisrio
Esquerda
Compartilhada
2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.3
Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
Articulada
Sim
Sim
2.3.4
Equipe
tcnica
prpria
Sim
2.4.1
Histrico de
luta da
comunidade
pela
permanncia
Histrico
existente
2.4.2 Atuao
de grupos
ambientalistas
Sim

ASSENT
/ MUNIC
/ UF
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
ESTRATGIA DE
INTERVENO
ESTRATGIA 2
APP recuperada e
preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
3.1 Grau de
consolidao da
ocupao em APP
Precria
Precria
3.2 Riscos civis

relativos
ocupao em APP
Sim
Sim
3.3 Riscos
ambientais
provocados pela
ocupao em APP
Sim
Sim
3.4 Estratgia de
interveno
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Ecolgica
Ecolgica
92
A partir da anlise da matriz apresentada para Coroa do Meio merecem ser

ressaltadas algumas caractersticas, com vistas posterior anlise dos processos que
preponderaram na deciso de manuteno, recuperao e preservao das APPs de
mangue e reduo das larguras das faixas estabelecidas no Cdigo Florestal Lei
4771/65, que foram suprimidas em alguns trechos em funo da implantao de reas
de lazer ativo. Essa deciso requereu a relocao de 600 famlias moradoras em
palafitas para imveis ociosos no interior do Bairro Coroa do Meio.
No tocante dimenso econmico-fundiria, cabe ressaltar que Aracaju j
pode ser considerada uma cidade de grande porte, em funo de sua populao que
atualmente ultrapassa os 500 mil habitantes (a partir da categorizao proposta por
Milton Santos, 1993). Especificamente em relao estrutura produzida no Bairro
Coroa do Meio, verifica-se que um bairro valorizado economicamente em funo da
disponibilidade de infra-estrutura implantada, da presena de equipamentos e servios
diversificados e do alto padro construtivo das edificaes. Coroa do Meio tambm
um bairro bem localizado, devido proximidade que mantm em relao ao centro
urbano de Aracaju, devido s condies privilegiadas de acessibilidade e devido
valorizao paisagstica do bairro, visto que comporta a orla de Atalaia e toda a
estrutura implantada em funo do turismo. Dessa forma, a presena de imveis
ociosos no interior do Bairro tambm marcante, dado o alto valor econmico da terra
urbana, submetida a processos especulativos.
No tocante dimenso poltico-ideolgica, cabe destacar como caractersticas
essenciais o perfil de esquerda do chefe do poder executivo local que, seguindo as
premissas do planejamento urbano participativo, garantiu uma gesto administrativa
compartilhada, com a participao de diferentes segmentos sociais no processo
decisrio, e uma estrutura administrativa articulada, em funo da atuao de um
Conselho de Desenvolvimento Urbano e Ambiental. Verifica-se a incidncia de leis
locais sobre a temtica ambiental urbana, como a Lei Orgnica do municpio ou o Plano
Diretor vigente poca da contratao do projeto. Alm disso, h polticas e programas
pblicos incidentes sobre a temtica, que necessitariam, para sua implementao, de
uma equipe tcnica fortalecida, o que foi verificado. Quanto ao poder de influncia dos
grupos de presso sobre o processo decisrio, verifica-se em Aracaju a presena de
movimentos sociais em prol da moradia, de atuao expressiva at mesmo no
assentamento, cujo histrico de resistncia impediu, desde a dcada de 70, a remoo
para reas mais distantes. Os movimentos a favor do meio ambiente tambm existem e,
93
nesse sentido, a atuao da Universidade merece destaque. Da mesma forma, a ao

de grupos vinculados ao mercado imobilirio tambm se faz presente. Esses grupos
possuem representao no referido Conselho.
Em relao dimenso socioambiental, verifica-se a existncia de riscos
ambientais (em especial ligados poluio e assoreamento do Rio Poxim), riscos civis
de inundao das palafitas e os princpios ecolgicos de interveno na paisagem no
impediram a sua utilizao como espao de lazer, seguindo os princpios do
desenvolvimento sustentvel.
94
3.4 O PLANEJAMENTO ESTRATGICO E A SUPRESSO DA APP EM

ALAGADOS, SALVADOR-BA
O municpio de Salvador, capital do estado da Bahia, possui rea de 707,00 km.
Apresenta uma populao de 2.443.107 habitantes, totalmente inserida na rea urbana,
segundo o Censo do IBGE (2000). Em 1960 a cidade abrigava 400 mil habitantes e,
com o advento do fenmeno migratrio, houve um incremento populacional intenso em
1970, quando a populao da cidade atingiu mais de um milho de habitantes e
tambm a condio de metrpole. Entre 1970 e 2000, o nmero de habitantes mais que
duplicou (CENSO IBGE, 2000).
Como a primeira cidade fundada no Brasil, o processo de urbanizao de
Salvador seguiu o modelo colonial, o que fez com que a cidade se estruturasse em dois
grandes setores: a Cidade Alta e a Cidade Baixa. De acordo com Baltrusis (2007, p.
01), a Cidade Alta foi estruturada como fortaleza protetora das autoridades coloniais e,
atualmente, nela se localizam os bairros nobres, modernas construes arquitetnicas e
o centro histrico, o que no ocorreu na Cidade Baixa, que foi planejada para ser a via
mercantilista da cidade, localizada nas proximidades do antigo porto. Na Cidade Baixa,
o subrbio ferrovirio , at o momento, um dos principais receptores das novas
ocupaes precrias (BALTRUSIS, 2007, p. 2). Nele se insere o assentamento
Alagados (Figuras 23 e 24).
Figura 23 ( esquerda) Imagem da cidade de

Salvador, com destaque para o Assentamento
Alagados. Fonte: CONDER (2007). Adaptado
pela autora.
Figura 24 (acima) Vista dos assentamentos
Alagados
e
Novos
Alagados.
Fonte:
DigitalGlobe, 2005. Adaptado pela autora.
95
A partir de uma anlise da ocupao da terra urbana de Salvador para fins

habitacionais, verifica-se que, segundo Gordilho Souza (1999), a ocupao formal
atingiu, no final do sculo XX, 55,6% do territrio, em contraposio ocupao
informal, que atingiu 32,4%. Os imveis informais, entretanto, abrigaram cerca de 60%
da populao moradora, dado o alto adensamento populacional caracterstico dessas
ocupaes. A partir de anlise da Figura 25, a seguir, verifica-se que o entorno onde se
insere o assentamento Alagados, poro oeste do municpio, caracterizado pela
predominncia de ocupao informal e tambm de ocupaes antigas que consolidam o
centro mercantil de Salvador, em contraposio poro leste, onde h o predomnio
de ocupaes legalizadas.
LEGENDA:
Figura 25 Ocupao habitacional em Salvador, com destaque para a localizao do assentamento

Alagados. Fonte: GORDILHO SOUZA (1999). Adaptado pela autora.
De acordo com Baltrusis (2007, p. 4-5), Alagados se caracteriza pela conurbao

de vrios assentamentos precrios e informais, consolidados a partir de edificaes de
madeiras sobre palafitas em reas alagadias. O assentamento est inserido na Baa
de Todos os Santos, mais especificamente na Enseada dos Tainheiros, Pennsula de
Itapagipe. Os bairros foram conformados na dcada de 40 sobre terrenos de marinha,
de dominialidade da Unio, muito embora esses terrenos tivessem sido aforados
inicialmente, ainda na dcada de 40, a foreiros particulares e ao estado da Bahia
96
(SANTOS, 2005, p. 96). poca, o Governo do Estado tinha a inteno de transformar

a Pennsula de Itapagipe em uma zona industrial, a partir da implementao de um
plano de urbanizao para o local. Isso trouxe a perspectiva de valorizao da terra
urbana no perodo e a diretiva de remoo dos moradores assentados para outras
reas da cidade. Entretanto, essa proposta no se consolidou e a rea continuou sendo
gradativamente ocupada por populao migrante de baixa renda (SANTOS, ibidem).
Com a diluio da perspectiva de induzir a valorizao da terra na Pennsula de
Itapagipe na dcada de 40, o assentamento Alagados firmou-se como rea de pouco
interesse especulativo do mercado imobilirio, apesar de ser originalmente detentor de
grande potencial paisagstico natural. Dessa forma, durante muito tempo no houve
investimentos pblicos na estruturao urbana do assentamento.
O complexo de Alagados compreende mais de 300 hectares sobre os quais
vivem atualmente cerca de 40 mil famlias. Nele se inserem as reas objeto de
financiamento pelo Programa HBB, objeto dessa pesquisa, que so os Alagados IV e
V, que juntos possuem 10,66 hectares e 1.241 famlias. A expanso da rea na dcada
de 70 fez surgir um outro assentamento denominado Novos Alagados, que tambm foi
ocupado em decorrncia de imigrao, em geral de populao do interior do estado ou
de bairros perifricos da cidade de Salvador. Cabe ressaltar que em dezembro de 2004
a Unio, por intermdio da Secretaria de Patrimnio da Unio, firmou o contrato de
cesso da rea de Novos Alagados38, sob o regime de aforamento gratuito, para o
Governo do Estado da Bahia proceder regularizao fundiria em favor dos
moradores. E em setembro de 2005 renovou o contrato de cesso da rea de Alagados
com o Governo do Estado para a mesma finalidade39. Para fins da execuo do trabalho
de regularizao fundiria dos imveis de Alagados, foram definidos oito polgonos
(Figura 26).
38
A poligonal da rea de Novos Alagados foi definida em Portaria do Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, de
n 352, assinada em dezembro de 2004.
39
A poligonal da rea de Alagados foi definida em Portaria do Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, de n 271,
assinada em setembro de 2005.
97
Figura 26 (acima) Complexo de Alagados, identificao das sub-reas e da poligonal aforada pela Unio ao
Governo do Estado da Bahia. Fonte: CONDER (2006).
De modo geral, Alagados uma rea predominantemente residencial de baixa

renda, com escassez de infra-estrutura, pouca diversidade de equipamentos e servios
urbanos. As atividades comerciais so de pequeno porte e apresentam raio de
atendimento que abrangem o prprio assentamento, apesar de o entorno do
assentamento possuir infra-estrutura viria e de transporte que garante condies de
acessibilidade favorveis em relao ao centro urbano. Distante do centro mercantil de
Salvador aproximadamente 10,00 km, Alagados tem como principal via de acesso a
Avenida Afrnio Peixoto (tambm chamada de Avenida Suburbana), que liga o
assentamento pontos estratgicos da cidade. Apesar de o sistema de transporte pblico
da rea ser regular, tido como insuficiente para atender s milhares de famlias
98
moradoras no assentamento.
Entretanto, embora o assentamento seja altamente
adensado, ainda so visveis imveis ociosos em seu entorno40 (Figura 27).
Figura 27 ( esquerda) Imveis

ociosos no subrbio ferrovirio de
Salvador, objeto de interveno
municipal para fins habitacionais.
Fonte: Prefeitura Municipal de Salvador
(2007).
O contrato do Subprograma UAS que beneficiou o assentamento Alagados em
Salvador foi firmado em agosto de 2001 com o Governo do Estado da Bahia.
Entretanto, desde o ano 2000 os projetos tinham sido finalizados e, aps esse ano,
sofreram poucas modificaes no tocante estratgia urbanstica-ambiental adotada.
poca da contratao, o ento governador da Bahia exercia o mandato desde 1999 e foi
sucessor de uma srie de polticos eleitos pelo Partido da Frente Liberal PFL,
atualmente refundado com o nome de Partido Democratas. O antigo PFL foi um partido
poltico brasileiro que tinha como princpios poltico-ideolgicos, simultaneamente, a
democracia, a livre iniciativa capitalstica e um Estado mnimo. Dentre as propostas
originais do partido estavam: no plano poltico-partidrio, a rotatividade e alternncia no
poder; no plano econmico, o incentivo economia de mercado; e, no plano ideolgico,
o anti-populismo e a valorizao dos direitos individuais, dentre os quais se insere o
direito de propriedade privada41.
40
Segundo informaes da Secretria de Habitao da Prefeitura Municipal de Salvador, esses imveis ociosos no
Subrbio Ferrovirio so atualmente reas Especiais de Interesse Social, definidas no Plano Diretor de Salvador,
revisado em 2004, objeto de interveno a ser promovida pela Prefeitura Municipal (Informao obtida no Seminrio de
Regularizao Fundiria de Alagados, realizado no Centro de Recursos Ambientais de Salvador, em 29/05/07).
41
Informao disponvel no stio: http://www.democratas.org.br/sobre-os-democratas/manifesto/ . Acesso em 20/07/2007.
99
Mesmo com a predominncia dos partidos de direita na conduo do Governo

da Bahia ao longo da histria, a Constituio Estadual, promulgada em 05 de outubro
de 1989, foi fortemente influenciada pelos princpios de restrio do direito da
propriedade individual e da funo social da cidade, presentes na Constituio Federal
de 1988. Na Constituio do Estado da Bahia, entretanto, a funo social da cidade
deveria se dar no somente em favor da moradia de populao de baixa renda, mas
tambm em prol manuteno do equilbrio ecolgico e recuperao do meio ambiente
natural. Essa Lei dispe, em seu Captulo II Da Poltica Urbana:
Art. 167- Caber ao Estado, na forma da Constituio Federal e desta Constituio,
legislar sobre direito urbanstico, e aos Municpios executar a poltica urbana, conforme
diretrizes fixadas em lei, objetivando o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade, e a garantia do bem-estar de seus habitantes.
(...)
Art. 169 - As terras pblicas estaduais no utilizadas ou subutilizadas e as discriminadas
sero prioritariamente destinadas a assentamentos de populao de baixa renda,
instalao de equipamentos coletivos ou manuteno do equilbrio ecolgico e
recuperao do meio ambiente natural, respeitado o plano diretor.
1 - obrigao do Estado manter atualizados os cadastros imobilirios das terras
pblicas.
2 - Nos assentamentos em terras pblicas e ocupadas por populao de baixa renda
ou em terras no utilizadas ou subutilizadas, o domnio ou a concesso real de uso ser
concedido ao homem ou a mulher, ou a ambos, independente do estado civil, nos termos
e condies previstas em lei.
3 - Fica assegurado o uso coletivo da propriedade urbana ocupada, pelo prazo mnimo
de cinco anos, por populao de baixa renda, desde que requerida em juzo por entidade
representativa da comunidade local, legalmente reconhecida, qual caber a concesso
de uso [grifo nosso] (Constituio Estadual do Estado da Bahia, 1989).
Alm disso, a Constituio Estadual tambm amplia o princpio da funo social

da propriedade s reas rurais, como mostra o Captulo III - Da Poltica Agrcola,
Fundiria e da Reforma Agrria, mas tambm ressalta que a ao do Estado dever
garantir harmonia com o meio ambiente:
Art. 171 - So princpios e objetivos fundamentais da poltica agrcola e fundiria:
(...)
III - a garantia do acesso propriedade da terra a trabalhadores que dela dependem para
a sua existncia ou subsistncia e de suas famlias, como exigncia da realizao da
ordem social;
100
IV - a modernizao da estrutura fundiria, em busca da soluo pacfica dos conflitos,

do equilbrio econmico-social e da estabilidade do regime democrtico, com a
erradicao das desigualdades;
V - a funo social da propriedade.
Art. 172 - dever do Estado e dos Municpios colaborarem na execuo da reforma
agrria, visando realizao do desenvolvimento econmico e promoo da justia
social.
Art. 173 - A ao do Estado ser desenvolvida em harmonia com a conservao da
natureza, em defesa do solo, do clima, da vegetao e dos recursos hdricos
(Constituio Estadual do Estado da Bahia, 1989).
A valorizao do meio ambiente marcante na Constituio Estadual, que

dedicou um Captulo inteiro a esta temtica. No Captulo VIII Meio Ambiente, dentre
as atribuies do estado da Bahia na conduo da temtica ambiental, cabe destacar o
planejamento e a administrao dos recursos ambientais (Artigo 212), a criao de um
sistema de administrao da qualidade ambiental, proteo, controle e desenvolvimento
do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais (Artigo 213) e a imposio, ao
prprio estado e aos municpios baianos, de uma srie de deveres (Artigo 214):
Art. 214 - O Estado e Municpios obrigam-se, atravs de seus rgos da Administrao
direta e indireta, a:
I - promover a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente e estabelecer
programa sistemtico de educao ambiental em todos os nveis de ensino e nos meios
de comunicao de massa;
II - garantir o amplo acesso da comunidade s informaes sobre as fontes e causas da
poluio e degradao ambiental e informar sistematicamente populao a qualidade do
meio ambiente, os nveis de poluio, a presena de substncias potencialmente danosas
sade nos alimentos, gua, ar e solo e as situaes de riscos de acidente;
III - estabelecer e controlar os padres de qualidade ambiental;
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que
se dar publicidade;
V - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio biolgico e gentico e fiscalizar
as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico;
VI - definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
representativos de todos os ecossistemas originais do Estado;
VII - proteger a fauna e a flora, em especial as espcies ameaadas de extino,
fiscalizando a extrao, captura, produo, transporte, comercializao e consumo de
seus espcimes e sub-produtos, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em
risco sua funo ecolgica, provoquem sua extino ou submetam os animais
crueldade;
101
VIII - incentivar e apoiar as entidades ambientalistas no governamentais, constitudas na

forma da lei, respeitando sua autonomia e independncia de ao;
IX - garantir livre acesso s praias, proibindo-se qualquer construo particular, inclusive
muros, em faixa de, no mnimo, sessenta metros, contados a partir da linha da preamar
mxima.
X - estabelecer critrios de identificao das reas de risco geolgico, especialmente nos
permetros urbanos;
XI -condicionar a participao em licitaes, acesso a benefcios fiscais e linhas de crdito
ao cumprimento da legislao ambiental, certificado pelos rgos competentes;
XII - promover medidas judiciais e administrativas, responsabilizando os causadores de
poluio ou de degradao ambiental, podendo punir ou interditar temporria ou
definitivamente a instituio causadora de danos ao meio ambiente;
XIII -
estabelecer, na forma da lei, a tributao das atividades que utilizem recursos
ambientais e que impliquem potencial ou efetiva degradao ambiental (Constituio

Estadual do Estado da Bahia, 1989).
Isso denota que, mesmo com a incorporao da temtica social e princpios da

regularizao fundiria, da funo social da propriedade, da funo social da cidade e
das reas rurais, o meio ambiente temtica que prepondera na Constituio do Estado
da Bahia. A Lei inclusive amplia, em seu Artigo 215, a quantidade das APPs definidas
no Cdigo Florestal de 1965, incluindo, alm daquelas definidas no Cdigo Florestal:
III - os recifes de corais;
(...)
VIII - as reas que abriguem exemplares raros da fauna, da flora e de espcies
ameaadas de extino, bem como aquelas que sirvam como local de pouso ou
reproduo de espcies migratrias;
IX - as reservas de flora apcola, compreendendo suas espcies vegetais e enxames
silvestres;
X - as reas de valor paisagstico;
XI - as reas que abriguem comunidades indgenas, na extenso necessria a sua
subsistncia e manuteno de sua cultura;
XII - as cavidades naturais subterrneas e cavernas;
(...) (Art. 215 da Constituio Estadual do Estado da Bahia, 1989).
A Constituio prev ainda a desapropriao para fins de criao de unidades de

conservao, como mostra seu Artigo 223, e o cuidado ambiental que os planos e
projetos urbansticos devem resguardar, como mostra seu Artigo 225, respectivamente:
Art. 223 - A criao de unidades de conservao por iniciativa do Poder Pblico, com a
finalidade de preservar a integridade de exemplares dos ecossistemas, ser
imediatamente seguida de desapropriao e dos procedimentos necessrios
102
regularizao fundiria, bem como da implantao de estruturas de fiscalizao

adequadas.
(...)
Art. 225 - Os planos e projetos urbansticos devero ser elaborados e implementados de
acordo com os padres de qualidade ambiental, orientando-se no sentido da melhoria da
qualidade de vida da populao e considerando, em particular, taxas mximas de
ocupao e mnimas de reas verdes (Constituio Estadual do Estado da Bahia, 1989).
Dessa forma, enquanto o Governo do Estado da Bahia enfoca em seu aparato

legal o fortalecimento da temtica ambiental, preponderante entre os anos 80 e comeo
do sculo XXI, a Prefeitura de Salvador, no mesmo perodo, incorpora nas leis
municipais urbansticas os princpios da Reforma Urbana e o reconhecimento de direitos
sociais. Em 1985, com o Plano Diretor de Salvador, foram institudas 33 reas de
Proteo Socioeconmica APSE, dentre as quais se inseriu o complexo de Alagados.
Sendo declarado pelo Plano Diretor uma APSE, Alagados teve, a partir de 1985, seu
carter afetado ao interesse social, podendo inclusive ser objeto de padres
urbansticos diferenciados, aos moldes das atuais Zonas Especiais de Interesse Sociais
ZEIS, constantes no Estatuto da Cidade.
Uma ano antes da aprovao do Plano Diretor de 1985, a Prefeitura de Salvador
focou sua ao na implementao das primeiras aes de regularizao fundiria de
interesse social. De acordo com Lima et. al (2006, p. 61 62), o primeiro programa
municipal de legalizao de lotes, utilizando o instrumento da concesso de direito real
de uso, teve incio em 1984 e foi elaborado pela Coordenao de Desenvolvimento
Social, rgo da Secretaria de Administrao Municipal. Esse programa, segundo Lima
(ibidem), tinha como objetivo regularizao de 4.000 lotes localizados nos loteamentos
pblicos, mas foram legalizados 780 lotes. Posteriormente, em 1986, foi elaborado um
novo programa pela Secretaria de Terras e Habitao em convnio com a Companhia
de Renovao Urbana de Salvador, cuja proposta era atingir 20 mil lotes, no logrando
tambm o xito esperado, pois das 18 reas previstas, apenas 5 tiveram a sua
legalizao considerada concluda (LIMA et. al, 2006, p. 62)42.
Verifica-se ento que o foco ambiental dado pelo Governo do Estado s aes
pblicas encontrou um contraponto na ao municipal, que a partir da dcada de 80
lanava as bases para a promoo de uma reforma com foco na democratizao do
42
Nos termos de Lima et. al (2006, p. 62), no perodo de 2001 a 2004, a Prefeitura de Salvador, por meio da Secretria
de Habitao SEHAB, implantou Programa de Regularizao Fundiria cuja dimenso ficou restrita a legalizao
103
acesso terra. Em meio a essas priorizaes polticas distintas, cabe investigar a

estruturao dos aparelhos estatais, como so as unidades administrativas existentes,
assim como os programas implementados no perodo e os grupos de presso
envolvidos no processo decisrio podem ter influenciado a soluo projetual para o
assentamento Alagados. Essa soluo privilegiou a regularizao das imveis ocupados
por famlias de baixa renda, ainda que assentadas sobre aterro em APP de mangue.
No tocante estrutura administrativa do Governo do Estado poca da
contratao dos projetos, verifica-se que o contrato firmado deu-se por intermdio da
Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia SEPLANTEC (atual Secretaria de
Planejamento). A SEPLANTEC foi um rgo do Governo da Bahia criado em 1971, que
tinha como misso executar as funes de planejamento, programao, oramento,
organizao, estatstica, cincia e tecnologia, no mbito estadual, passando a
coordenar as atividades do Sistema Estadual de Planejamento 43. Na dcada de 70, em
meio s preocupaes ambientais que assolavam o pas (em virtude das implicaes
trazidas pelo acelerado crescimento das indstrias poluentes), o Governo da Bahia
instituiu o Conselho Estadual de Proteo Ambiental - CEPRAM, (posteriormente
Conselho Estadual de Meio Ambiente), e vinculou este Conselho SEPLANTEC. O
CEPRAM tinha como objetivo inicial controlar a poluio ambiental no Estado,
considerando poluio qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas ou
biolgicas do meio ambiente (solo, gua e ar), causada por qualquer forma de matria
ou energia resultante das atividades humanas
44
. Dessa forma, o CEPRAM foi o mais
antigo Conselho Ambiental do pas, tendo sido criado em 1973, por meio da Lei
Estadual 3.163/7345.
Na
dcada
de
70, seguiram-se
vrias
modificaes na
estrutura
da
SEPLANTEC, e uma delas foi a instituio da participao da Associao Comercial da

Bahia no CEPRAM. Outras alteraes estruturais foram comuns SEPLANTEC, como
as vrias criaes e dissolues de subsecretarias. Esse histrico da criao e
consolidao da SEPLANTEC mostra a vinculao original da temtica ambiental a um
rgo de planejamento, que tinha como um de seus objetivos o aproveitamento dos
recursos ambientais do Estado para fins de desenvolvimento econmico. Com a criao
Fundiria em reas publicas municipais e algumas reas doadas pelo estado da Bahia. O Programa cadastrou 85.171
imveis, deferiu 66.155 processos e foram entregues 44.647 escrituras.
43
Informao disponvel no stio: http://www.seplan.ba.gov.br/ins_historico.htm . Acesso em 20/07/2007.
44
Idem.
104
do Centro de Recursos Ambientais CRA em 1983, tambm vinculado SEPLANTEC,

o CEPRAM ligou-se diretamente a esta unidade e passou a ter outras finalidades, como
deliberar sobre diretrizes, polticas, normas e padres para a preservao e
conservao dos recursos naturais, com um enfoque no desenvolvimento sustentvel. A
atuao do CRA, entretanto, estava associada implementao da poltica de
desenvolvimento econmico definida pelo Governo do Estado, j que foi uma autarquia
criada para administrar os recursos ambientais em conformidade com essa poltica46.
SEPLANTEC tambm foi atribuda a funo de implementar a poltica de
desenvolvimento urbano e habitacional do estado da Bahia, s que por meio de um
outro rgo a ela vinculado. Esse rgo era a Companhia de Desenvolvimento Urbano
do Estado da Bahia CONDER, que tinha como atribuio, no perodo de contratao
dos projetos, a execuo da poltica estadual de desenvolvimento urbano, que inclua a
promoo de aes voltadas para a habitao social e para a recuperao e
preservao do patrimnio ambiental. No tocante temtica habitacional, a CONDER
incorporou as funes da Habitao e Urbanizao da Bahia URBIS, empresa de
economia mista extinta em 1988, cujo objetivo era operacionalizar a poltica habitacional
do Governo do Estado47. Quanto temtica ambiental, a CONDER buscava a
promoo do desenvolvimento integrado da Regio Metropolitana de Salvador e de
suas reas ambientalmente protegidas:
Deve-se ressaltar, nessas aes em APAs, a preocupao do governo estadual atravs
da CONDER, para que as intervenes em reas de proteo integrassem um objetivo
nico de utilizao racional e sustentvel dos recursos naturais existentes nesses
mananciais. Essas aes garantiriam um maior comprometimento das aes da Empresa,
contribuindo para o desenvolvimento econmico e a conseqente melhoria da qualidade
de vida das populaes residentes e visitantes dessas regies (Disponvel em:
http://www.conder.ba.gov.br/historico.htm).
Nesse sentido, o projeto Requalificao Urbanstica e Ambiental das

Comunidades de Alagados IV e V 2 etapa, executado pela CONDER, surgiu no bojo
de um projeto maior para a Baa de Todos os Santos, com vistas ao desenvolvimento
dos negcios nuticos e tursticos, e a conseqente ampliao da base da economia
45
Informao disponvel no stio: http://www.seia.ba.gov.br/cra/apresentacao/template01.cfm?idCodigo=247. Acesso em

20/07/2007.
46
Idem.
47
Informao disponvel no stio: http://www.conder.ba.gov.br/historico.htm. Acesso em 20/07/2007.
105
local48. Mas essa proposta deveria garantir a manuteno das comunidades de

Alagados na rea, em virtude sua afetao ao interesse social. De acordo com a
Proposta Integrada de Requalificao de Alagados IV e V (2000, p. 3 - 4), o Governo do
Estado vinha promovendo, no perodo de elaborao dos projetos, um planejamento
estratgico ancorado em princpios de sustentabilidade ambiental, para fins de
aproveitamento econmico da paisagem natural. De acordo com a proposta:
As reas de Alagados e de Novos Alagados contribuem com um crescente
comprometimento da qualidade ambiental da Bahia, notadamente nas praias, principal
opo de lazer da populao. A ocupao espontnea do tipo palafitas interferiu
diretamente sobre a dinmica destes ambientes, especificamente os manguezais, que se
encontram destrudos. A ocupao racional e ordenada do trecho da orla martima da
Baa de Todos os Santos, compreendido entre a Praia da Penha e a Ponta de Plataforma,
propiciar o uso adequado dos recursos naturais existentes, sem prejuzo para o
processo de expanso urbana e explorao turstica da cidade. Os benefcios econmicos
provenientes do uso e ocupao ordenada da faixa litornea podero ser refletidos ainda
na valorizao das reas ocupadas, com melhores ndices de arrecadao de impostos e
na
oferta
de
melhores
REQUALIFICAO
servios
URBANSTICA
populao
(PROPOSTA
AMBIENTAL
DAS
INTEGRADA
DE
COMUNIDADES
DE
ALAGADOS IV E V 2 ETAPA, 2000, p. 4).
Os programas prioritrios do Governo para a Baa de Todos os Santos eram, no

perodo, os programas Bahia Azul (amplo programa de saneamento ambiental da faixa
litornea de Salvador, que contou com recursos de agncias multilaterais de fomento) e
Ribeira Azul (esboado ainda em 1996, como parte do Programa Bahia Azul).
Programa Ribeira Azul est associado ao Programa Viver Melhor, mantido at o

momento pelo Governo do Estado. O Programa Viver Melhor tem como objetivo,
segundo Santos (2005, p. 104), atuar na promoo de melhorias nas condies de
habitao e infra-estrutura urbana dos bairros de Salvador. Contudo, ainda segundo
Santos (2005), a gnese do Programa Ribeira Azul o Projeto de Recuperao
Ambiental e Promoo Social dos Novos Alagados, proposto em 1992, mas
implementado em 1995.
No tocante aos grupos que podem exercer presses sobre o processo decisrio,
verifica-se que o complexo de Alagados possui hoje mais de 100 associaes
comunitrias, cada uma com seus interesses especficos, mas com um interesse
48
BAHIA. Proposta Integrada de Requalificao Urbanstica e Ambiental das Comunidades de Alagados IV e V 2

etapa. Programa Habitar Brasil BID, 2000. p. 3.
106
comum: a promoo de melhorias urbansticas na rea. De acordo com Santos (2005,

p. 109), desde o incio da ocupao do assentamento os movimentos populares locais
tiveram participao nas decises que geraram a fixao e consolidao dos diversos
ncleos de Alagados, muito embora essas organizaes comunitrias tenham se
deparado com pouco poder deliberativo, dada a inflexibilidade mantida pelos
elaboradores dos projetos.
Na dcada de 40, o complexo de Alagados e a rea de Novos Alagados eram
dotados de atributos ambientais que foram gradativamente degradados ainda no incio
da ocupao da Pennsula. A rea agregava manguezais, que foram suprimidos em
decorrncia da ocupao da rea por palafitas e da realizao de aterros com lixo e
entulho executados pela prpria comunidade. Alm da supresso dos mangues, a
constante deposio inadequada de resduos provocou o assoreamento dos cursos
dgua presentes na rea, conformando uma situao de risco ambiental. Por outro
lado, a ocupao por palafitas e a execuo inadequada dos aterros configuram
tambm grave situao de risco social. Sendo suscetvel imerso dada a mudana de
nvel das mars, a tipologia habitacional da palafita apresenta-se frgil estruturalmente,
pois construda muitas vezes com restos de madeira, alm de conformar um espao
onde a infra-estrutura no se pode fazer presente. A insalubridade, dessa forma, agrega
risco ocupao (Figuras 28). Alm disso, os materiais lamosos e os resduos slidos
utilizados na execuo de aterros, aliados topografia plana resultante dessa execuo
contribuem para os constantes alagamentos na rea, alm da proliferao de doenas
de veiculao hdrica.
Figura 28 Exemplos de palafitas em Alagados. Fonte: CONDER (2006).
107
A expanso acelerada da ocupao da rea fez com que, desde 1967, os

assentamentos Alagados e Novos Alagados fossem objetos de intervenes de trs
projetos que tinham como principal objetivo a erradicao das palafitas. Entretanto, a
conformao dos aterros sobre mangue, inicialmente executados pela populao,
passou a ser tambm estratgia projetual estatal presente desde primeiro projeto
elaborado pelo Governo da Bahia, executado a partir de 1973, por meio da Alagados
Melhoramentos S.A. AMESA, empresa pblica criada no mesmo ano, que tinha como
objetivo promover a urbanizao da rea. Dessa forma, a compreenso do contexto
socioambiental onde se insere o Assentamento Alagados, exige a anlise no apenas
da forma como se deu a ocupao da rea e suas implicaes ao meio ambiente, mas
tambm dos princpios urbansticos que nortearam as intervenes pblicas no local.
Com vistas erradicao das palafitas, o primeiro projeto para Alagados
executado pela AMESA apresentou caractersticas peculiares que merecem ser
ressaltadas. Como exemplo, tem-se a ampliao da rea de aterros sobre mangue; a
implantao dos chamados barracos-padro, feitos em madeira compensada cobertos
por telhas, que substituiriam as palafitas; em certas reas, tem-se at mesmo a
execuo dos aterros, mas com a manuteno das palafitas no local; e, nas reas
fisicamente mais consolidadas, a dotao de infra-estrutura parcial, com foco no
saneamento bsico (SANTOS, 2005, p. 101).
O segundo projeto teve como rea de atuao os Novos Alagados e foi
elaborado no incio dos anos 80 elaborado pela HAMESA (anterior AMESA) com
caractersticas similares ao projeto anterior. A fixao da comunidade em seu local de
moradia foi o princpio norteador do projeto, o que trouxe proposta de execuo de
novos aterros. Entretanto, o projeto no foi executado e, no final da dcada de 80, a
HAMESA foi extinta. A comunidade de Novos Alagados, dessa forma, adotou os aterros
e a autoconstruo como alternativa, dada no-interveno do poder pblico na rea
(SANTOS, 2005, p. 103).
O terceiro projeto, por sua vez, ainda est em andamento e vem atuando nas
reas de Alagados e Novos Alagados. o Programa Ribeira Azul, que tem como
objetivo a requalificao urbanstica e ambiental da rea com a erradicao prioritria
de 3.500 palafitas49. Esboado em 1996 e com incio de implementao em 1998, o
49
Informao obtida durante a apresentao do Programa Ribeira Azul por tcnicos da CONDER no Seminrio de
Regularizao Fundiria de Alagados, realizado no Centro de Recursos Ambientais de Salvador, em 29/05/07.
108
Programa apresenta estgio mais avanado em Novos Alagados. Nesse assentamento,

a erradicao das palafitas existentes a partir da execuo de aterros foi o princpio
norteador da proposta, que incorporou a execuo de uma pista de borda com o
objetivo de conteno das palafitas (Figuras 29 e 30). Essa pista vem conformar uma
orla, na Enseada, valorizando rea com foco na esttica. Algumas reas de
manguezais remanescentes foram mantidas, como o Manguezal So Bartolomeu
(Figuras 31 e 32).
Figura 29 ( esquerda) Vista do assentamento Novos Alagados, com destaque para aterro em APP. Fonte:
www.conder.ba.gov.br/.
Figura 30 ( direita) Vista do aterro e unidades habitacionais construdas em Novos Alagados. Fonte:
www.conder.ba.gov.br/.
1998
2003
Figura 31 ( esquerda) Incidncia de palafitas sobre o Manguezal So Bartolomeu. Fonte: CONDER (2006).
Figura 32 ( direita) Palafitas erradicadas no Manguezal So Bartolomeu. Fonte: CONDER (2006). Adaptado
pela autora.
Uma anlise mais precisa das intervenes em Novos Alagados revela,

entretanto, que a inadequao de infra-estrutura permanece em muitas sub-reas. De
acordo com Santos (2005, p. 106), a interveno do Estado em Novos Alagados, em
109
estgio avanado, ganhou respaldo como modelo de referncia internacional, mas

demonstra na essncia um modelo de maquilagem da paisagem urbana, sem atingir o
cerne da questo, revelando sua fragilidade numa investigao mais detalhada
(Figuras 33 e 34).
Figura 33 ( esquerda) Limites das obras de saneamento do Programa Ribeira Azul em Novos Alagados, em
2003. Fonte: SANTOS (2005, p. 108).
Figura 34 ( direita) Resultado das primeiras intervenes do Programa Ribeira Azul em Novos Alagados, em
2003. Fonte: SANTOS (2005, p. 106).

O Programa Ribeira Azul tem o envolvimento de diversos organismos
internacionais. Seus recursos iniciais foram oriundos do Ministrio de Assuntos
Exteriores da Itlia - MAE e, posteriormente, do BIRD, por meio da Aliana das Cidades.
Este projeto marca tambm a participao da Associao Voluntrios para o Servio
Internacional - AVSI, uma ONG de atuao no programa de melhoria das condies de
vida dos moradores dos Novos Alagados, por meio da liberao de recursos financeiros.
Com o Programa HBB, os recursos foram tambm alocados pelo BID50. De acordo com
a CONDER (2002):
A trajetria percorrida at a definio da participao das entidades acima citadas iniciouse em 1999, quando foram feitos os primeiros contatos entre o MAE, o Governo do
Estado da Bahia e a AVSI, com o objetivo de se comprometerem com uma iniciativa para
enfrentar a pobreza urbana em Salvador. Em dezembro daquele ano, foi assinado um
convnio de cooperao tcnico-financeira entre o Governo da Bahia e a AVSI, onde se
estabelecia a reaplicao da metodologia adotada em Novos Alagados em outros bairros
localizados no subrbio, que ento passou a se chamar de Ribeira Azul. Em abril de
50
Recentemente, em 2006, recursos oriundos do Oramento Geral da Unio, via Programa Papel Passado, foram
alocados no complexo de Alagados com vistas ao desenvolvimento de aes de regularizao fundiria.
110
2000, uma misso composta por representantes do MAE, do Banco Mundial e do

HABITAT chegou a Salvador com o objetivo de discutir a possibilidade de proporcionar
suporte financeiro e assistncia tcnica ao Programa Ribeira Azul, atravs da Cities
Alliance, assim como discutir as principais caractersticas do Programa (CONDER, 2002).
O Projeto para a urbanizao dos Alagados IV, V e VI objetos do Programa HBB,

contratado pelo Governo do Estado da Bahia, teve como rgo responsvel pelo
licenciamento ambiental prvio o CRA, autarquia tambm vinculada ao estado. De
acordo com o parecer emitido pela Caixa Econmica Federal antiga SEDU, o CRA
informa, por meio do parecer tcnico n 369/SAP, que o projeto apresenta viabilidade
desde que atendidas algumas medidas mitigadoras no decorrer das obras de
urbanizao,
que
incluem
manuteno
preservao
dos
manguezais
remanescentes, e desde que implementadas as aes de educao ambiental. O CRA

informou ainda que o IBAMA/Braslia, aps consultado, responsabilizou com
exclusividade o CRA pelo licenciamento das obras.
Em Alagados, onde se inserem as sub-reas IV e V (Bairro Uruguai), objetos de
contrato do Programa HBB, os projetos do Programa Ribeira Azul procuraram dar
seguimento s intervenes em andamento em Novos Alagados. Alm da proviso de
infra-estrutura em atendimento s famlias moradoras em edificaes de alvenaria
incidentes na maior parte do assentamento, o projeto previu remoo das palafitas e
relocao dos moradores l assentados para reas contguas no interior do
assentamento em solo criado a partir de aterros, que totalizaram uma rea de 65.723,00
m (Figura 35).
Figura 35 Identificao
das reas de aterro em
Alagados. Fonte:
PROPOSTA INTEGRADA
DE REQUALIFICAO
URBANSTICA E
AMBIENTAL DAS
COMUNIDADES DE
ALAGADOS IV E V (2000).
111
As reas de Preservao Permanente de mangue, apesar de protegidas

inclusive pela Constituio do Estado da Bahia, permaneceram suprimidas em virtude
da execuo dos aterros. Apenas na Ilha do Rato os manguezais foram mantidos
(Figuras 36, 37 e 38).
Figura 36 (acima) Aterros em Alagados (1984). Fonte: CONDER (2006).

Figura 37 ( esquerda) Situao de Alagados em 1998, com destaque para o manguezal da Ilha do Rato e para
os cursos dgua existentes. Fonte: CONDER (2006). Adaptado pela autora.
Figura 38 ( direita) Resultado das intervenes do Programa Ribeira Azul em Alagados, com destaque para a
manuteno do mangue na Ilha do Rato e canalizaes de cursos dgua (2006). Fonte: CONDER (2006).
Esse projeto tambm caracterizado pela canalizao de rios e crregos que

desguam na Baa. A justificativa para a canalizao pelos rgos de elaborao dos
projetos foi o alto grau de degradao nos quais esses cursos dgua se encontravam
(Figuras 39 e 40). Nesse projeto, a construo da via de borda tambm d continuidade
s intervenes anteriores executadas em Novos Alagados.
112
Figura 39 ( esquerda) Curso dgua degradado em Alagados, antes das obras fsicas. Fonte: Programa HBB, SNH,
MCDADES (2007).
Figura 40 ( direita) Canalizao de curso dgua em Alagados, durante as obras fsicas. Fonte: Programa HBB, SNH,
MCDADES (2007).
De modo geral, pode-se observar em todos os projetos propostos para a rea de

Alagados uma valorizao da paisagem, mas com foco na esttica. Os princpios
ecolgicos da interveno se restringiram preservao de reas de manguezais
remanescentes, que so constantemente monitorados por entidades ambientalistas, e
retirada das palafitas, mas so negligenciados nas obras de infra-estrutura para o local.
Como afirma Santos (2005, p. 107), a investigao sobre o histrico da interveno do
poder pblico nos Alagados revela contradies na implementao das solues para
os problemas no local. Ao passo que o discurso preconiza o desenvolvimento
sustentvel e a requalificao ambiental, verifica-se, no detalhe, a predominncia do
carter estratgico de planejamento e interveno, associada venda da imagem
turstica de Salvador, aos moldes das intervenes em orlas martimas comuns nas
capitais nordestinas do Brasil.
113
Sntese do item: a matriz do Projeto Alagados luz das dimenses

econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental
A partir da anlise do contexto e das aes pblicas referentes ao Projeto para

Alagados, elaborou-se a matriz, apresentada a seguir (Quadro 10):
Quadro 10 Matriz econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental do Projeto Alagados.
1. VARIVEIS DA DIMENSO ECONMICO-FUNDIRIA
ASSENT
/ MUNIC
/ UF
Alagados/
Salvador /
BA
1.1 Porte
da cidade
ESTRATGIA
onde se
DE
INTERVENO insere o
assentame
nto
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada /
suprimida
Mdio/
Mdio/
Grande
Grande

1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do existentes no urbanos e
entorno
entorno
comrcio
Precria
Precria
Precrias
Precrias

assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao 1.3.3
Atratividade
centro urbano - centro
stio natural
urbano
Escassos
Escassos
Privilegiada
Privilegiada
Prximo
Prximo
Paisagem
Paisagem
valorizada
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro
ou setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
habitao
Existente
Existente
ASSENT
/ MUNIC
/ UF
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada //
suprimida
2.1 Perfil
polticoideolgico
do chefe
do poder
executivo
local
Direita
Direita
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil no
processo
decisrio
Centralizada
Centralizada
2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.3
Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
Desarticulada
Desarticulada
Sim
Sim
Sim
Sim
2.3.4
Equipe
tcnica
prpria
Sim
Sim
2.4.1
Histrico de
luta da
comunidade
pela
permanncia
Histrico
Histrico
existente
existente
2.4.2 Atuao
de grupos
ambientalistas
Sim
Sim

ASSENT
/ MUNIC
/ UF
Alagados
/
Salvador
/ BA
ESTRATGIA DE
INTERVENO
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada /
suprimida
3.1 Grau de
consolidao da
ocupao em APP
Consolidada
Consolidada
3.2 Riscos civis

relativos
ocupao em APP
Sim
Sim
3.3 Riscos
ambientais
provocados pela
ocupao em APP
Sim
3.4 Estratgia de
interveno
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Esttica
Esttica
114
A matriz apresentada para o Projeto Alagados tambm destaca aspectos

relevantes. O processo decisrio resultou numa estratgia projetual caracterizada pela
manuteno da supresso das reas de Preservao Permanente de mangue em
funo de obras no corpo hdrico, envolvendo aterros e canalizaes. As APPs foram
destinadas proviso de unidades habitacionais, decorrentes da priorizao projetual
de erradicao das palafitas existentes.
Em relao dimenso econmico-fundiria, cabe ressaltar que Salvador uma
metrpole, com mais de dois milhes de habitantes. O Subrbio Ferrovirio, onde se
insere o Assentamento Alagados, possua, poca da contratao, uma estrutura
deficiente, em funo de insuficincia de infra-estrutura, escassez de equipamentos e
servios urbanos e padro construtivo precrio. Entretanto, dispunha de uma
localizao privilegiada, devido proximidade mantida em relao ao centro de
Salvador, devido s condies de acessibilidade facilitadas (em funo da existncia de
importantes avenidas que ligam o Subrbio a outros pontos da cidade) e devido
paisagem natural privilegiada, passvel de aproveitamento econmico com a explorao
da atividade turstica. Apesar da alta densidade populacional da cidade, a incidncia de
imveis ociosos no interior do setor urbano se faz presente at o momento. Esses
imveis poderiam ser disponibilizados para fins de habitao de interesse social.
Em relao dimenso poltico-ideolgica, cabe destacar como caractersticas
essenciais o perfil poltico de direita do chefe do poder executivo local e uma gesto
administrativa centralizada, verificada pela inflexibilidade dos projetos inicialmente
propostos. As unidades administrativas, apesar de estruturadas, no se mostraram
articuladas durante a elaborao dos projetos. No tocante aos instrumentos estatais,
verifica-se a incidncia de leis locais (Constituio do Estado) e polticas e programas
pblicos sobre a temtica ambiental urbana. Alm disso, o aparelho estatal foi dotado
de uma equipe tcnica fortalecida e experiente. Quanto ao poder de influncia dos
grupos de presso sobre o processo decisrio, verifica-se a presena de movimentos
sociais tanto em prol da moradia, quanto em prol do meio ambiente. Os movimentos em
favor da moradia existem desde a dcada de 40 no assentamento, o que garantiu a
permanncia da comunidade num perodo onde os planos urbansticos previam a
remoo da populao e transformao da rea numa zona industrial. Posteriormente,
em 1985, o Plano Diretor de Salvador demarcou a rea como sendo de interesse
socioeconmico e, assim, a resguardou das presses imobilirias. Por outro lado, a
ao dos movimentos ambientalistas tambm se fez presente no assentamento, muito
115
embora os projetos propostos no tenham conseguido conter a expanso sobre o

mangue nem a degradao ambiental.
Em relao dimenso socioambiental, verifica-se ( poca da contratao) a
predominncia de edificaes de baixa renda, mas construdas em sua maioria em
alvenaria e a proviso uma infra-estrutura mnima, que dotou o assentamento de um
carter mnimo de consolidao, mesmo sobre as reas aterradas. Alm disso,
verificou-se a existncia de graves riscos ambientais, ligados principalmente
degradao de ecossistemas importantes, como o de mangue, poluio dos corpos
hdricos e ruptura de corredores ecolgicos. Os riscos civis tambm existiam e
permanecem at o momento, mesmo com a erradicao da maior parte das palafitas.
Esses riscos devem-se m execuo de aterros promovidos pela populao anos
atrs, que no considerou as declividades necessrias. Em relao aos princpios de
interveno na paisagem, v-se que a execuo de uma orla na Baa de Todos os
Santos estava ligada tentativa de se consolidar de uma imagem urbana que
interessasse ao turista, de acordo com as premissas de um planejamento estratgico.
116
3.5 A ARTICULAO DOS PROCESSOS DECISRIOS NOS PROJETOS

SELECIONADOS LUZ DAS DIMENSES ECONMICO-FUNDIRIA,
POLTICO-IDEOLGICA E SOCIOAMBIENTAL
A articulao dos processos decisrios em cada projeto ser analisada neste

item luz do papel de cada dimenso trabalhada. A escolha pela anlise ao final do
captulo, e no aps a abordagem individual dos projetos, deu-se em funo da
necessidade de se tentar encontrar convergncias analticas entre as diferentes
estratgias de interveno adotadas e as variveis constantes do modelo analtico. Para
isso, a matriz-sntese ao final da abordagem de cada projeto mostrou-se essencial na
formatao de uma matriz geral onde constam os trs projetos analisados, conforme
mostram os Quadros 11, 12, 13 e 14 (Anexo 3).
O papel da dimenso econmico-fundiria na tomada de deciso
A matriz apresentada trouxe tona algumas evidncias que merecem ser
destacadas na anlise. Levando em considerao as variveis e sub-variveis
selecionadas que conformaram a dimenso econmico-fundiria, pode-se inicialmente
desmitificar uma justificativa comum, quando, numa deciso projetual de urbanizao de
favelas, opta-se por fixar moradias ainda que assentadas sobre reas ambientalmente
protegidas, como so as APPs s margens de cursos dgua, por exemplo. Essa
justificativa se d em funo de uma possvel ausncia de estoque de terrenos ociosos
nas proximidades do assentamento, que poderiam ser destinados para a relocao de
famlias. Em contestao a essa justificativa, verifica-se que nos trs projetos
analisados, independentemente do porte do municpio onde se inserem, h existncia
de imveis ociosos que poderiam ser destinados proviso habitacional, e mesmo
assim foram adotadas trs distintas estratgias de interveno sobre a APP.
Isso denota, no mbito da dimenso em anlise, que no foi a presena ou a
ausncia de imveis ociosos nas proximidades do assentamento que fez resultar uma
ou outra estratgia de interveno. Essa estratgia est mais relacionada ao
enfrentamento ou no, pelo poder pblico, da utilizao desses imveis ociosos para
fins de interesse social. Nesse sentido, a componente econmico-fundiria vinculada ao
valor da terra urbana destacada, valor esse dado pela estrutura produzida no entorno
117
do assentamento e pelo fator localizao, que encarecem o preo da terra (Quadro 11

Destaque 1).
Quadro 11 Matriz econmico-fundiria dos Projetos SQ19, Coroa do Meio e Alagados - Destaque 1
1.
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
1.1 Porte da
cidade onde se
insere o
assentamento
Pequeno
1.2 Estrutura produzida do bairro ou setor onde se

insere o assentamento
1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do
existentes no
urbanos e
entorno
entorno
comrcio
VARIVEIS
assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao
1.3.3 Atratividade
Acessibilidade
de distncia
paisagstica do stio
em relao ao
assentamento - natural
centro urbano
centro urbano
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Deficiente
Distante
Consolidada
Consolidadas
Incidentes
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Mdio/ Grande
Mdio/ Grande
Paisagem no
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro ou
setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
fins habitacionais
No projeto SQ 19, em Cidade Ocidental, onde houve a priorizao de aspectos

naturais em detrimento da questo da moradia social, os imveis ociosos presentes no
assentamento foram, de fato, destinados relocao de 44 famlias que estavam
assentadas s margens do Crrego Jacob da SQ 20. Mesmo sendo de dominialidade
do Distrito Federal e, portanto, pblicos, esses imveis poderiam ser alvo de interesse
de grupos que porventura viessem pressionar o poder pblico na concretizao de seus
objetivos. Entretanto, o desinteresse do mercado imobilirio pelos imveis ultrapassou
o quesito da dominialidade e no se deu em virtude do pequeno porte do municpio ou
da sua localizao em relao ao centro urbano de Cidade Ocidental, mas
principalmente em virtude da condio de dependncia econmica que o municpio
exerce em relao Braslia. Esses imveis ociosos podem ser comparados a imveis
perifricos presentes nas grandes cidades do pas, que, acrescidos de outras
caractersticas como: infra-estrutura e edificaes do entorno precrias, escassez de
equipamentos, comrcio e servios urbanos e grande distncia em relao Braslia,
so, em regra, desvalorizados economicamente. Aliado a isso, a possvel existncia de
uma paisagem natural atrativa tambm poderia ser varivel relevante na elevao do
preo da terra, o que no o caso em Cidade Ocidental. Dessa forma, a relocao das
44 famlias no projeto SQ 19 e manuteno das APPs urbanas no foi uma deciso que
118
requereu necessidade de enfrentamentos, negociaes ou embates com grupos de

interesse por parte do poder pblico local. E talvez por no se constituir em obstculo,
influenciou a tomada de deciso juntamente com outros processos posteriormente
analisados (Quadro 11 Destaque 2).
Quadro 11 Matriz econmico-fundiria dos Projetos SQ19, Coroa do Meio e Alagados Destaque 2
1.
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
1.1 Porte da
cidade onde se
insere o
assentamento
Pequeno

1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do
existentes no
urbanos e
entorno
entorno
comrcio
VARIVEIS
assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao
1.3.3 Atratividade
Acessibilidade
de distncia
paisagstica do stio
em relao ao
centro urbano
centro urbano
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Deficiente
Distante
Consolidada
Consolidadas
Incidentes
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Mdio/ Grande
Mdio/ Grande
Paisagem no
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro ou
setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
fins habitacionais
O mesmo no ocorreu no assentamento Coroa do Meio, em Aracaju. Apesar de a

gleba onde se insere o assentamento ser de dominialidade da Unio, os imveis do
bairro para onde foram relocadas boa parte das 600 famlias assentadas sobre palafitas
e sobre aterros em rea de manguezal eram de propriedade particular e estavam
submetidos ao processo de especulao imobiliria. A valorizao econmica desses
imveis deve-se ao fato de, inicialmente, Aracaju j poder ser considerada uma grande
cidade em termos populacionais e, dessa forma, ter na gesto do territrio uma
multiplicidade de atores e interesses envolvidos na disputa pela terra urbana. Alm
disso, o fator localizao levou ao aumento do preo desses imveis ociosos em funo
de uma conjuno de variveis: infra-estrutura e edificaes consolidadas; incidncia de
equipamentos, atividades comerciais e servios plurais; acessibilidade privilegiada em
relao ao centro urbano (em funo de um sistema virio de hierarquizado e oferta
regular de transporte pblico); e, principalmente, em funo de uma paisagem natural, a
Praia de Atalaia, atrativa em termos tursticos. Mesmo com toda essa conjuno de
fatores que poderiam restringir a ao do poder pblico no tocante ocupao desses
119
imveis ociosos, e acarretar na permanncia dessas famlias em reas de APP, ou

ainda na remoo da populao para reas distantes do centro, houve o enfrentamento
da questo com a desapropriao desses imveis para a relocao das famlias. Esse
enfrentamento, por sua vez, est atrelado a outras dimenses e variveis que sero
oportunamente analisadas.
Sobre este aspecto, cabe uma reflexo importante: o Estatuto da Cidade, apesar
de no enfrentar a questo da ocupao precria e irregular sobre reas de fragilidade
ambiental indica instrumentos que podem frear a especulao imobiliria e resguardar a
destinao de imveis ociosos na malha urbana ao interesse social, as chamadas
Zonas Especiais de Interesse Social, que so definidas no mbito do Plano Diretor e,
quando desocupadas, podem ser uma alternativa para a relocao de famlias
assentadas sobre reas ambientalmente protegidas ou de risco, sejam eles ambientais
ou civis. Dessa forma, a poltica nacional de regularizao fundiria deveria centrar
esforos no na desobstaculizao de leis ambientais que hoje restringem sua
implementao, mas no estmulo criao, na esfera local, dessas Zonas Especiais em
imveis ociosos inseridos na malha urbana (Quadro 11 Destaque 3).
1.
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
1.1 Porte da
cidade onde se
insere o
assentamento
Pequeno

1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do
existentes no
urbanos e
entorno
entorno
comrcio
VARIVEIS
assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao
1.3.3 Atratividade
Acessibilidade
de distncia
paisagstica do stio
em relao ao
centro urbano
centro urbano
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Deficiente
Distante
Consolidada
Consolidadas
Incidentes
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Mdio/ Grande
Mdio/ Grande
Paisagem no
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro ou
setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
fins habitacionais
Por sua vez, no assentamento Alagados, em Salvador, ocorreu uma situao

peculiar. As diretrizes urbansticas para o complexo de Alagados datam ainda da
dcada de 40, quando a Unio, detentora da dominialidade da gleba, inicialmente
120
aforou a rea para o estado da Bahia. Nesse perodo o governo do estado elaborou um
plano urbanstico para a rea que previa sua destinao para atividades industriais e
uma perspectiva de valorizao imobiliria, o que acarretou em projetos de remoo
das famlias que iniciavam o processo de ocupao, para reas mais distantes do
centro. Entretanto, a no-implementao desse plano e a inexistncia de qualquer outro
at a dcada de 70, fizeram com que o processo de ocupao se acelerasse e atingisse
uma proporo tal, que a urbanizao promovida pelo poder pblico estadual mostrouse como soluo vivel para a minimizao das carncias da rea. Em meio a diversos
planos e projetos de urbanizao, a afetao da rea de Alagados ao interesse social
(como APSE) no plano diretor de Salvador de 1985, diluiu as possibilidades de remoo
e pode ser considerado aspecto preponderante na deciso de manuteno da
comunidade na rea.
Entretanto, mesmo com todo o complexo da rea de Alagados declarado como
APSE e sendo de dominialidade da Unio, a erradicao de 3.500 palafitas no
provocou a relocao das famlias para imveis ociosos existentes no interior ou nas
proximidades do assentamento, mas para imveis criados a partir de aterros
executados sobre grandes faixas de APP de mangue existentes na Baa de Todos os
Santos. Apenas com a reviso atual do Plano Diretor de Salvador (2007), a Prefeitura
Municipal de Salvador demarcou especificamente alguns desses imveis inseridos no
Subrbio Ferrovirio como reas Especiais de Interesse Social. Esses imveis sero
objeto de futuros projetos habitacionais para populao de baixa renda (Quadro 11
Destaque 4).
1.
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
1.1 Porte da
cidade onde se
insere o
assentamento
Pequeno

1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do
existentes no
urbanos e
entorno
entorno
comrcio
VARIVEIS
assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao
1.3.3 Atratividade
Acessibilidade
de distncia
paisagstica do stio
em relao ao
centro urbano
centro urbano
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Deficiente
Distante
Consolidada
Consolidadas
Incidentes
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Mdio/ Grande
Mdio/ Grande
Paisagem no
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro ou
setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
fins habitacionais

121
Dessa forma, a relao existente entre a deciso projetual adotada em Alagados e

as variveis da dimenso econmico-fundiria est associada afetao da rea ao
interesse social, mesmo
tendo uma localizao privilegiada, tanto em funo das
condies favorveis de acessibilidade, da pouca distncia em relao ao centro

urbano, quanto em relao atratividade paisagstica para fins de aproveitamento
econmico. Deve-se evidenciar, entretanto, o no enfrentamento da questo da
ocupao dos imveis ociosos existentes, que contraria o que se poderia inicialmente
esperar para uma cidade cuja densidade demogrfica ultrapassa 3,4 mil habitantes por
km. Isso exige a compreenso dos outros processos, poltico-ideolgicos e
socioambientais, voltados principalmente para a venda da imagem turstica de Salvador.
O papel da dimenso poltico-ideolgica na tomada de deciso
As prticas de erradicao de favelas com a remoo das famlias para as
periferias urbanas presentes na dcada de 60 e 70 no Brasil, no perodo de governos
centrais militares, passaram a ser alvo comum de discursos que as associavam, aps a
redemocratizao do pas, aos partidos comumente designados de direita, ao contrrio
dos partidos de esquerda, que seriam os detentores das prticas de regularizao
fundiria, com a fixao das comunidades em seus locais de moradia. Esses discursos,
entretanto, mostram-se inconsistentes na atualidade, e podem ser facilmente
contestados pelo estudo do projeto para Alagados, em Salvador (Quadro 12
Destaque 1).
Quadro 12 Matriz poltico-ideolgica dos Projetos SQ19, Coroa do Meio e Alagados Destaque 1
2. VARIVEIS
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
2.1 Perfil
polticoideolgico do
chefe do poder
executivo local
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil
no processo
decisrio

2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana

2.3.3 Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.4 Equipe
tcnica
prpria
2.4.1 Histrico
de luta da
comunidade
pela
permanncia
2.4.2 Atuao de
grupos
ambientalistas
Direita
Centralizada
Desarticulada
No
No
No
Histrico
inexistente
No
Esquerda
Compartilhada
Articulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
Direita
Centralizada
Desarticulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim

122
Segundo informaes obtidas junto Prefeitura Municipal de Salvador51,

referentes s aes de proviso habitacional na ltima gesto do Governo do Estado da
Bahia (partido PFL), foram construdas apenas 785 unidades habitacionais em todo o
estado, diferentemente das aes de urbanizao de assentamentos precrios, que
foram a frente principal de ao da poltica habitacional do governo no perodo. Isso
demonstra que os governos atuais, sejam vinculados a partidos polticos de direita ou
de esquerda, tm investido prioritariamente nas aes de urbanizao de favelas com
a permanncia das famlias em seus locais de moradia e na restrio do direito de
propriedade individual com a regularizao fundiria dos imveis. As motivaes para
essa priorizao podem ser diversas, como o enfraquecimento da dicotomia direita
poltica x esquerda poltica no Brasil, tema atualmente estudado e defendido por vrios
autores cientistas polticos; pode-se estar assistindo conformao de uma hegemonia
ideolgica de valorizao do direito moradia e do dever de a propriedade atender
funo social aos moldes da Constituio Federal de 1988, j que muitos dos projetos
do HBB foram contratados ainda em perodo anterior promulgao do Estatuto da
Cidade; ou ainda pode-se s atribuir a adoo de polticas de urbanizao de favelas
com a regularizao fundiria a prticas polticas populistas.
Entretanto, cabe ressaltar que, nos projetos analisados, as decises mais
extremadas, sejam elas voltadas para a valorizao dos quesitos naturais ou dos
quesitos sociais, decorreram de uma gesto centralizada e de uma estrutura
administrativa desarticulada. Nas intervenes na SQ 19 e em Alagados, verifica-se a j
mencionada inflexibilidade dos projetos e a preponderncia do projeto urbanstico sobre
os demais projetos, sejam eles ambientais, sociais ou de infra-estrutura. Ao passo que
em Cidade Ocidental o desenvolvimento do projeto urbanstico ficou a cargo de uma
empresa de consultoria e a partir dele foram desenvolvidos os demais projetos sem o
devido envolvimento dos rgos locais destinados elaborao da poltica ambiental e
da habitacional, em Salvador a diretiva urbanstica foi a continuidade de projetos
elaborados ainda na dcada de 70, ficando a unidade ambiental local responsvel pelo
licenciamento ambiental prvio e pela solicitao de medidas mitigadoras dos impactos
gerados pelas obras decorrentes do projeto urbanstico.
51
Informaes da Secretria de Habitao da Prefeitura Municipal de Salvador, obtida no Seminrio de Regularizao

Fundiria de Alagados, realizado no Centro de Recursos Ambientais de Salvador, em 29/05/07.
123
Essa preponderncia do projeto urbanstico sobre o projeto ambiental

condizente com o discurso das agncias multilaterais de fomento, no sentido de que os
problemas ambientais seriam externalidades negativas das aes de urbanizao que
poderiam ser controladas. Cabe destacar que a atuao dessas agncias e de demais
organismos internacionais com foco na erradicao da pobreza urbana foi marcante no
desenvolvimento do projeto para o complexo de Alagados. Dessa forma, cabe uma
reflexo acerca do poder de influncia das agncias multilaterais de fomento no
desenho das polticas e programas habitacionais que so implementados nos
municpios brasileiros, visto que eles podem restringir o protagonismo da ao criativa e
se tornar at mesmo modelo para a formatao de outros programas pelos entes
subnacionais (Quadro 12 Destaque 2).
2. VARIVEIS
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
2.1 Perfil
polticoideolgico do
chefe do poder
executivo local
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil
no processo
decisrio

2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana

2.3.3 Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.4 Equipe
tcnica
prpria
2.4.1 Histrico
de luta da
comunidade
pela
permanncia
2.4.2 Atuao de
grupos
ambientalistas
Direita
Centralizada
Desarticulada
No
No
No
Histrico
inexistente
No
Esquerda
Compartilhada
Articulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
Direita
Centralizada
Desarticulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
No tocante ao poder de influncia dos grupos de presso sobre o processo

decisrio, verifica-se em Cidade Ocidental a ausncia de movimentos sociais em prol da
moradia ou do meio ambiente. Aliado a isso, a pouca valorizao dos imveis de Cidade
Ocidental (conforme abordado na anlise do papel da dimenso econmico-fundiria),
no gerou a ao de grupos vinculados ao mercado imobilirio. O pouco ativismo social
por certo contribuiu para a conformao de uma estrutura administrativa desarticulada,
e com limitada atuao na elaborao de leis, polticas ou programas locais incidentes
124
sobre a temtica ambiental urbana, aliada fragilidade tcnica de suas equipes na

implementao dessas polticas e programas. Afinal, para que o Estado possa ser
legitimado frente sociedade, precisa responder aos anseios de grupos e interesses
distintos na sociedade, alm de mediar os possveis conflitos. A partir do momento em
que esses grupos so inertes ou inexistentes, cria-se um ambiente propcio para uma
deciso poltica centralizada e condizente com a viso de mundo do chefe do poder
executivo, deciso essa que pode ou no ser respaldada tecnicamente.
Em Alagados, por sua vez, a presena de histrico de luta pregressa da
comunidade (que ocupa a rea desde a dcada de 40) pela permanncia no local de
moradia influenciou, por certo, a deciso de transformao da rea em APSE no Plano
Diretor de Salvador de 1985, resguardando a sua utilizao para fins de interesse
social. As entidades ambientalistas que atuaram no local, por outro lado, no
conseguiram conter o avano da ocupao sobre o mangue nem a minimizar os
problemas ambientais decorrentes dessa ocupao. De fato, a problemtica ambiental
no atingiu as camadas mais populares, tanto que uma importante frente de ao do
Programa Ribeira Azul em Alagados a educao ambiental da comunidade.
Entretanto, mesmo com leis locais, polticas e programas pblicos incidentes sobre a
temtica ambiental urbana e equipe tcnica estatal fortalecida, a gesto administrativa
centralizada no possibilitou o atendimento s diferentes demandas desses grupos de
presso (Quadro 12 Destaque 3).
2. VARIVEIS
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
2.1 Perfil
polticoideolgico do
chefe do poder
executivo local
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil
no processo
decisrio

2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana

2.3.3 Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.4 Equipe
tcnica
prpria
2.4.1 Histrico
de luta da
comunidade
pela
permanncia
2.4.2 Atuao de
grupos
ambientalistas
Direita
Centralizada
Desarticulada
No
No
No
Histrico
inexistente
No
Esquerda
Compartilhada
Articulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
Direita
Centralizada
Desarticulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
125
O mesmo no ocorreu em Aracaju, que contou com uma gesto administrativa

compartilhada e com unidades administrativas articuladas. A atuao de um Conselho
de Desenvolvimento Urbano e Ambiental com poder deliberativo garantiu uma
participao qualificada no processo de planejamento, de tal forma que movimentos
populares, grupos ambientalistas e at grupos vinculados ao mercado imobilirio
puderam exercer presses sobre o processo decisrio. O histrico de luta pregressa da
comunidade de Coroa do Meio pela moradia garantiu a sua permanncia na rea desde
a dcada de 70, quando, no perodo, as propostas existentes previam sua remoo
para reas perifricas, dada a preponderncia da influncia de grupos vinculados ao
mercado imobilirio no perodo.
Recentemente, a atuao dos grupos ambientalistas, em especial ligados
Universidade, induziu processos mediados no tocante ocupao de Coroa do Meio.
Isso acarretou a flexibilizao e alterao do projeto inicial, que previa a execuo de
aterros sobre a APP de mangue para a manuteno das famlias moradoras em
palafitas, para, numa segunda proposta, prever a recuperao e manuteno das APPs
e relocao de famlias para lotes valorizados no interior do bairro de Coroa do Meio,
que foram desapropriados pela Prefeitura Municipal para este fim (Quadro 12
Destaque 4).
Quadro 12 Matriz poltico-ideolgica dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e Alagados Destaque 4
2. VARIVEIS
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
2.1 Perfil
polticoideolgico do
chefe do poder
executivo local
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil
no processo
decisrio

2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana

2.3.3 Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.4 Equipe
tcnica
prpria
2.4.1 Histrico
de luta da
comunidade
pela
permanncia
2.4.2 Atuao de
grupos
ambientalistas
Direita
Centralizada
Desarticulada
No
No
No
Histrico
inexistente
No
Esquerda
Compartilhada
Articulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
Direita
Centralizada
Desarticulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
126
Nesse sentido, importante discutir o papel dos instrumentos de mediao,

como o Termo de Ajustamento de Conduta, na articulao entre os diversos interesses
dos atores envolvidos no processo decisrio. O TAC pode ser entendido como um
acordo feito entre as partes envolvidas num determinado conflito de interesses que,
apesar de no ter carter de lei, firma compromissos, prazos e responsveis pela sua
execuo. A assinatura do TAC , antes de tudo, o reconhecimento das limitaes e
sobreposies de instrumentos legais e atribuies de entes na gesto de um dado
territrio. Em Aracaju, o TAC foi um instrumento assinado ainda em 1998, que firmou
compromissos entre os rgos da prefeitura municipal, rgos do Patrimnio da Unio e
rgos ambientalistas, alm do Ministrio Pblico, com vistas a atenuar os problemas
urbansticos e ambientais incidentes sobre a ocupao de Coroa do Meio. Sem
pretenso de supervalorizar este instrumento, visto que ele no substitui as leis nem as
atribuies dos entes, o TAC permite que se olhe sobre a especificidade local
entendendo o territrio como um ambiente de disputa, mas visando reduo das
implicaes j instauradas e vislumbrando um cenrio possvel, que negligenciado
historicamente pelas leis federais urbansticas e ambientais.
O papel da dimenso socioambiental na tomada de deciso

No tocante ao papel da dimenso socioambiental na tomada de deciso sobre a
manuteno da APP ou regularizao fundiria em favor das famlias l assentadas,
verifica-se que os riscos ambientais provocados pela ocupao precria no foram
preponderantes nessa definio, j que foram diagnosticados nos trs exemplos
analisados ainda no perodo que precedeu a elaborao dos projetos. A poluio dos
cursos dgua em decorrncia do lanamento de esgotos domsticos e resduos slidos
contribuiu para o assoreamento dos leitos do Crrego Jacob, em Cidade Ocidental; do
Rio Poxim, em Aracaju; e, dos crregos de desaguavam na Baa de Todos os Santos,
em Salvador. Em Coroa do Meio e em Alagados os ecossistemas de mangue foram,
inclusive, degradados (Quadro 13- Destaque 1).
127

Alagados Destaque 1
3. VARIVEIS
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
3.1 Grau de
consolidao da
ocupao em APP
3.2 Riscos civis

relativos ocupao
em APP
3.3 Riscos
ambientais
provocados pela
ocupao em APP
3.4 Estratgia de
interveno
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Precria
No
Sim
Ecolgica
Precria
Sim
Sim
Ecolgica
Consolidada
Sim
Sim
Esttica
Por outro lado, em Coroa do Meio e em Alagados as palafitas existentes

agregaram condio de risco s comunidades, dados os constantes alagamentos em
virtude das mudanas de nvel das mars. Em Alagados, os alagamentos atingiram no
apenas as reas ocupadas por palafitas, mas tambm as reas aterradas pelos prprios
moradores, que no apresentaram condies de declividade adequada para o
escoamento das guas. Entretanto, mesmo com essa situao de risco, o
assentamento
Alagados
apresentou
caractersticas
de
consolidao,
dada
predominncia de edificaes construdas em alvenaria a partir da dcada de 40, muito

embora construdas sobre os manguezais, o que contribuiu para a garantia de
permanncia da comunidade na rea (Quadro 13- Destaque 2).
Alagados Destaque 2
3. VARIVEIS
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
3.1 Grau de
consolidao da
ocupao em APP
3.2 Riscos civis

relativos ocupao
em APP
3.3 Riscos
ambientais
provocados pela
ocupao em APP
3.4 Estratgia de
interveno
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Precria
No
Sim
Ecolgica
Precria
Sim
Sim
Ecolgica
Consolidada
Sim
Sim
Esttica

128
Os princpios de interveno na paisagem que preponderaram nas trs

estratgias projetuais foram diferenciados. Ao passo que na SQ 19 os princpios
ecolgicos de interveno foram caracterizados pela intocabilidade das reas
protegidas, em seguimento legislao ambiental federal vigente poca da
contratao dos projetos e similares s prticas racionalistas de planejamento, em
Coroa do Meio os princpios ecolgicos no impediram a interveno nas reas de
mangue, tanto que, no projeto final, parte das faixas de APP foi destinada implantao
de equipamentos de lazer. Esse princpio ecolgico de tratamento das APPs em Coroa
do Meio parte de uma estratgia de planejamento pautado no desenvolvimento
sustentvel.
aproveitamento
dos
recursos
ambientais
est
vinculado
ao
desenvolvimento econmico com nfase na atividade turstica que, por sua vez, est
fortemente vinculada imagem da cidade de Aracaju, conhecida pelas suas praias e
por seus mangues.
Por fim, em Alagados, os princpios de interveno na paisagem valorizaram a
esttica em detrimento das potencialidades ecolgicas. Como foi visto, a requalificao
ambiental foi buscada apenas com a erradicao das palafitas, muito embora, mesmo
aps as obras, persistissem problemas de esgotamento sanitrio na Baa de Todos os
Santos. Percebe-se que preponderou o paradigma de planejamento estratgico nas
intervenes capitaneadas pelo Governo do Estado, com o intuito gerar crescimento
econmico para Salvador a partir da venda da imagem turstica da orla martima
(Quadro 13 - Destaque 3).
Alagados Destaque 3
3. VARIVEIS
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
3.1 Grau de
consolidao da
ocupao em APP
3.2 Riscos civis

relativos ocupao
em APP
3.3 Riscos
ambientais
provocados pela
ocupao em APP
3.4 Estratgia de
interveno
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Precria
No
Sim
Ecolgica
Precria
Sim
Sim
Ecolgica
Consolidada
Sim
Sim
Esttica
129
importante ressaltar que nos trs projetos analisados a micro-bacia no foi

utilizada como unidade de projeto. Ela delimitada nos projetos de drenagem urbana,
que no dialogaram com os projetos urbansticos. Verifica-se que as intervenes
fsicas foram dotadas de uma certa tradicionalidade projetual, no tocante pouca
utilizao de princpios
de sustentabilidade ambiental do desenho urbano. Em
Alagados, as pavimentaes impermeveis, aterros e canalizaes de cursos dgua

foram preponderantes. Nesse sentido a Universidade tem um papel fundamental na
formao dos profissionais que intervm no espao, no sentido de estimular a criao
de solues projetuais mais mediadas e criativas em reas de fragilidade ambiental.
130
Este captulo buscou compreender como se articularam os processos decisrios

dos quais resultou a preponderncia dos aspectos sociais em detrimento dos
ambientais, ou vice-versa, luz das dimenses econmico-fundiria, poltico-ideolgica
e socioambiental. Analisou trs projetos do Programa Habitar Brasil BID: SQ 19, em
Cidade Ocidental; Coroa do Meio, em Aracaju; e Alagados, em Salvador, que
apresentaram distintas estratgias de interveno margem dos corpos dgua.
Seguindo o princpio contexto-ao-resultado, o captulo mostrou que um processo
decisrio influenciado por diferentes contextos e tende a gerar diferentes aes. Nos
casos em estudo, os contextos foram analisados a partir das trs dimenses e as aes
vincularam-se s estratgias de interveno adotadas. A sntese ao final da abordagem
de cada projeto foi subsidiada pela formatao de uma matriz, que tambm foi til na
busca de se tentar encontrar convergncias analticas entre as diferentes estratgias de
interveno adotadas e as variveis constantes do modelo analtico.
O modelo adotado forneceu elementos que, de fato, permitiram aprofundar a
anlise acerca dos processos decisrios. Muito embora no esgote a questo e no
aponte um resultado lgico cartesiano, o modelo permitiu o destaque de variveis que
influenciaram e preponderaram na tomada de deciso nos trs projetos analisados,
mesmo em meio s especificidades de cada um deles. Na dimenso econmicofundiria, pode-se destacar a localizao do assentamento em relao ao centro
urbano, que de fato agrega valor econmico terra urbana e pode acionar ou a presso
de grupos imobilirios sobre a tomada de deciso. Na dimenso poltico-ideolgica,
cabe destacar a forma de gesto que, se compartilhada ou centralizada, permite ou no
a manifestao de grupos de presso. Por fim, na dimenso socioambiental, destacase o princpio de interveno na paisagem que, seguindo diferentes modelos de
planejamento, sejam eles racionalista, estratgico ou de desenvolvimento sustentvel,
alteram o modo de se ver e intervir na natureza gerando, como conseqncia, distintos
tratamentos dados s reas de Preservao Permanente.
131
CONSIDERAES FINAIS
Essa pesquisa buscou compreender os processos que preponderaram na
tomada de deciso sobre a situao fundiria das famlias moradoras em reas de
Preservao Permanente margem de corpos dgua, considerando as tenses
atualmente existentes entre as temticas urbanstica e ambiental. Embora a legislao
restrinja
fortemente
ocupao,
as
necessidades
habitacionais
de
grandes
contingentes da populao, na maioria pobres, vm contribuindo para criar presses

expressivas sobre essas reas, muito embora, sob a tica da poltica habitacional, o
enfrentamento da questo pelo poder pblico tenha sido insuficiente. Nos projetos do
Programa Habitar Brasil BID, as solues projetuais relativas ao tratamento dado s
APPs margem de corpos dgua foram diferentes e at mesmo conflitantes, e ora
privilegiaram os aspectos sociais, com a supresso da vegetao e legalizao dos
imveis, ora os naturais, com a manuteno da vegetao e relocao das famlias.
Essas diferenas manifestaram-se de forma clara nos projetos SQ 19 em Cidade
Ocidental/GO, Coroa do Meio em Aracaju/SE e Alagados em Salvador/BA. Enquanto o
primeiro foi mais atento ao quadro natural, no segundo houve uma soluo mediada
entre aspectos naturais e sociais, e o terceiro foi mais atento ao quadro social.
Para compreender a dinmica envolvida, o estudo buscou responder duas
questes de pesquisa: (i) Como, historicamente, foram construdas as tenses entre os
temas urbano e ambiental atualmente existentes na implementao das polticas
habitacionais no Brasil? (ii) Como se articularam os processos decisrios dos quais
resultou a preponderncia dos aspectos sociais em detrimento dos ambientais, ou viceversa, em projetos contratados pelo Programa Habitar Brasil BID?
Como resposta primeira questo, os resultados desta pesquisa apontam que o
urbanismo (com foco na habitao social) e o meio ambiente (com foco na
sustentabilidade), enquanto objetos de agendas polticas atualmente relevantes,
seguiram trajetrias completamente distintas, seja no mbito temtico ou de escalas de
atuao. O que h em comum entre eles que ambos esto hoje fortalecidos
institucionalmente e legitimados em termos normativos. Ao passo que as questes
urbansticas com foco na habitao social, em especial, foram problematizadas no
Brasil a partir da dcada de 60, quando surgiram os problemas regionais e intra-urbanos
decorrentes do crescimento industrial, as questes ambientais foram problematizadas a
132
partir da dcada de 70 no Brasil, quando o mundo passou a dar mais ateno ao meio
ambiente.
Na dcada de 60, as questes urbansticas exigiram a ao imediata do Estado
e a mobilizao social no seu enfrentamento, mas foram reduzidas a um problema de
proviso habitacional. Dessa forma, as aes prioritrias visavam garantir a habitao
das massas populacionais atradas para as cidades e medidas normativas que
atenuassem a proliferao das favelas em reas ambientalmente frgeis. Essas aes,
respaldadas no planejamento urbano racionalista, trouxeram externalidades negativas,
como a expanso de periferias precrias e dependentes economicamente dos centros
urbanos. Posteriormente, na dcada de 70, as primeiras discusses ambientais
recaram sobre problemas amplos advindos do modo de produo econmica, como a
poluio industrial ou degradao de grandes ecossistemas, como a Floresta
Amaznica ou a Mata Atlntica. A preocupao com o ambiente das cidades fortaleceuse apenas na dcada de 80, mas ainda com forte carter de denncia e pouco de
proposio.
As escalas de atuao tambm foram diferenciadas na legitimao das duas
temticas. As questes urbansticas atingiram os movimentos sociais em prol da
moradia e reduo da pobreza, numa mobilizao que partiu da escala local, a partir de
reivindicaes
de
grupos
de
moradores,
para
atingir
uma
escala
nacional
representativa, como o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que agrega, alm
de segmentos populares, intelectuais e crticos da excluso socioespacial. As
preocupaes ambientais, por sua vez, nasceram de uma escala global, oriundas de
pases norte-americanos e europeus, para atingir grupos militantes de ONGs
ambientalistas no Brasil, alm de setores empresariais, comunidade cientfica nacional e
a classe mdia brasileira, nos debates vinculados qualidade de vida. E no conseguiu
ainda atingir as classes sociais de menor renda.
Seguindo trajetrias distintas, as duas temticas encontraram na Constituio
Federal de 1988 espaos relevantes, mas tambm diferenciados. E da insero dessas
temticas no texto constitucional nasceram direitos. Ao passo que a moradia surgiu
como um direito social, mas passvel de ser individualizado, o meio ambiente tambm
passou a ser um direito social, mas difuso, pois no se sabe exatamente quem o seu
detentor. Por isso mesmo muitas vezes passvel de ser negligenciado. Dessa forma,
com a institucionalizao do ambientalismo no Brasil, a imposio de instrumentos
legais que determinariam a manuteno de um meio ambiente equilibrado e protegido,
133
ainda que em rea urbana, foi uma importante frente de legitimao do paradigma
ambiental. Da mesma forma foi consolidada a postura fiscalizadora nas diversas
instncias de licenciamento.
No se pode esquecer que a abertura comercial ao mercado externo aliada
proliferao de municpios ps-Constituio de 1988 favoreceram a atuao das
agncias multilaterais de fomento no Brasil, que encontraram no pas ambiente propcio
para sua atuao e difuso ideolgica. Com a extino do BNH, as polticas de proviso
habitacional cederam espao para as polticas de urbanizao de favelas, cujo foco a
permanncia das comunidades no local de moradia, ainda que inseridas em reas
ambientalmente frgeis. Em meio a esse contexto, foi implementado no Brasil, no final
da dcada de 90, o Programa Habitar Brasil, financiado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento. O HBB pode ser considerado um programa hbrido, caracterizado
pela padronizao de projetos e custos, embora em meio s diferentes realidades
regionais do pas, o que remonta aos planos nacionais integrados tpicos das dcadas
de 60 e 70. Ao mesmo tempo, pretendeu ser incorporador de estratgias de
participao popular, condizentes com o novo paradigma do planejamento urbano
participativo que se moldava poca de seu incio. Ao invs de propor estratgias de
desenho urbano que buscassem a mediao entre as temticas urbanstica e ambiental,
o desenho do Programa reduziu a problemtica ambiental a uma externalidade negativa
das obras de urbanizao, que poderia ser controlada na medida da necessidade.
Nesse novo sculo XXI, ante a institucionalizao e fortalecimento do meio
ambiente enquanto tema poltico, o planejamento urbano participativo se difundiu,
ganhou protagonismo, foi institucionalizado e normatizado com a promulgao do
Estatuto da Cidade, em 2001. No mesmo ano a Medida Provisria n 2.220 garantiu o
direito regularizao fundiria para famlias moradoras inclusive em reas
ambientalmente protegidas. Assim sendo, os marcos legais urbansticos e ambientais
existentes chegaram mesmo a se chocar, j que, no tocante legislao ambiental,
sempre preponderaram os princpios de intocabilidade das reas protegidas, ainda
que inseridas em ncleos urbanos altamente adensados. A gradativa incorporao das
demandas sociais nos estudos ambientais promoveu uma lenta flexibilizao das leis e
normas existentes. Recentemente, a Resoluo n 369/06 do CONAMA permitiu a
supresso das APPs para fins de regularizao fundiria. Entretanto, para muitos
urbanistas sociais, o nvel de exigncias ainda pode inviabilizar muitos processos de
regularizao. E at o momento no se obteve a mediao entre as duas temticas.
134
No se pode negar que essas tenses, historicamente constitudas, influenciam

a implementao de programas habitacionais que tm como foco a urbanizao de
assentamentos precrios.
Essas tenses emergem no momento em que o poder
pblico tem que priorizar e definir a estratgia de interveno de um dado

assentamento, caracterizado ao mesmo tempo por problemas sociais e ambientais. Tais
estratgias, muitas vezes, privilegiam aspectos sociais em detrimento dos naturais, ou
vice-versa. So ainda incipientes as propostas que promovem a mediao entre os dois
temas. Buscando responder segunda questo orientadora, essa pesquisa apontou a
existncia de uma arena territorial onde estiveram em disputa diversos atores e
interesses. Como premissa, considerou-se que essa arena foi palco para a atuao de
diferentes dimenses: a econmico-fundiria, a poltico-ideolgica e a socioambiental. A
anlise dos projetos SQ 19, Coroa do Meio e Alagados evidenciou que essas
dimenses, combinadas, de fato influenciaram a tomada de deciso.
Na SQ 19, a soluo projetual que previu a manuteno e preservao total da
APP da SQ 20, inclusive com o fechamento da poligonal impossibilitando at a visitao
pblica, foi influenciada por outros processos simultneos, como: uma estrutura
administrativa desarticulada, a inexistncia de leis locais que tratasse da temtica
ambiental urbana e a inrcia dos grupos sociais que poderiam exercer presses sobre o
processo decisrio. Esses processos criaram um ambiente propcio para uma deciso
centralizada no chefe do poder executivo local. E quando uma deciso centralizada,
os princpios ideolgicos naturalmente preponderam. A concretizao desses princpios
foi facilitada pelo pouco valor de mercado da terra urbana no municpio, e pela condio
de precariedade das edificaes existentes, o que provocou a remoo das 44 famlias
moradoras em APP para imveis ociosos na SQ 19. Dessa forma, a viso da natureza
como algo a ser protegido e o princpio da intocabilidade da APP como estratgia de
interveno na paisagem vinculou-se preponderantemente ideologia do tomador de
deciso, que seguiu o paradigma do planejamento racionalista no qual vigorou o
tratamento legalista do meio ambiente.
Em Alagados, a permanncia das famlias esteve vinculada afetao da rea
ao interesse social ainda em 1985, motivada pela existncia de histrico de luta dessas
famlias pela permanncia no local de moradia. Porm, a manuteno da supresso da
APP com a canalizao de cursos dgua e a execuo de aterros sobre mangue
denotam que princpios higienistas nortearam a interveno na paisagem. A conduo
dos projetos por um rgo cuja misso era garantir o desenvolvimento econmico do
135
estado vinculou as intervenes ao paradigma do planejamento estratgico para a

cidade de Salvador, que, no perodo, estava associado venda de uma imagem urbana
que agradasse ao turista. S que, mesmo com o ativismo dos grupos sociais vinculados
moradia e ao meio ambiente, a gesto centralizada e a desarticulao administrativa
diluram as demandas sociais e ambientalistas.
Pode-se considerar Coroa do Meio como o projeto que obteve maior grau de
mediao entre as temticas urbanstica e ambiental. E essa mediao no foi oriunda
de uma estratgia de desenho urbano ecologizado, mas de uma gesto compartilhada e
de uma participao qualificada, onde diversos grupos, como movimentos sociais,
entidades ambientalistas e grupos ligados ao mercado imobilirio puderam defender
seus interesses no sobre o processo decisrio. O histrico de luta da comunidade
garantiu a sua permanncia na rea desde a dcada de 70, quando a presso do
mercado imobilirio fez com que os primeiros projetos previssem a remoo para reas
perifricas. Chama a ateno a utilizao de instrumentos de mediao, como o Termo
de Ajustamento de Conduta, e o enfrentamento da questo de utilizao de imveis
ociosos e valorizados no Bairro Coroa do Meio para a relocao das famlias moradoras
em APP. Da mesma forma, pode ser destacada a utilizao de parte das faixas de APP
como reas de lazer, mantendo a vegetao do bioma local, mas superando o princpio
da intocabilidade dessas reas, em seguimento aos princpios do desenvolvimento
sustentvel.
Quanto ao papel das dimenses econmico-fundiria, poltico-ideolgica e
socioambiental na tomada de deciso, pode-se verificar pelos estudos apresentados
que as trs dimenses e suas variveis mostraram-se relevantes e articuladas em cada
localidade. Entretanto, vale ressaltar alguns aspectos. No tocante dimenso
econmico-fundiria, no foi a disponibilidade ou o estoque de terrenos ociosos que
preponderou na definio da estratgia de interveno (visto que nos trs projetos
apresentados havia imveis ociosos que poderiam ser destinados relocao das
famlias), mas a maior ou menor flexibilidade no enfrentamento da questo da utilizao
desses imveis ociosos pelo poder pblico, o que fez diferena entre uma ou outra
estratgia adotada. Da mesma forma, no tocante dimenso poltico-ideolgica,
embora um dos casos tenha sido o perfil poltico do chefe do poder executivo local que
definiu a estratgia de interveno, nos outros teve mais peso a forma de gesto que,
quando compartilhada e com participao qualificada, pode ser um meio pelo qual o
ativismo de grupos de presso pode se manifestar. Por fim, no tocante dimenso
136
socioambiental, no foi a presena de riscos ambientais ou civis que preponderou na

definio da estratgia, mas o grau de consolidao do assentamento e os princpios de
interveno na paisagem, vinculados a diferentes paradigmas de planejamento urbano
(racionalista, desenvolvimento sustentvel ou estratgico).
O desenvolvimento dessa pesquisa encontrou algumas limitaes. Uma delas foi
a construo do modelo de anlise com base em dimenses e indicadores de cunho
preliminar. Nesse sentido, embora as dimenses, variveis e indicadores escolhidos
sejam fruto da discusso terica, limitaes de tempo no permitiram a construo de
uma articulao detalhada entre a origem dos diversos indicadores e seu percurso
analtico. Alm disso, o modelo no esgota a questo referente a um processo
decisrio, principalmente quando este processo recai, em ltima instncia, em uma
deciso poltica e estatal. Dessa forma, novos estudos devem aprimorar as dimenses,
variveis e indicadores e at mesmo a categorizao analtica, que nessa pesquisa
seguiu uma lgica binria (sim/no; presena/ausncia; consolidao/ precariedade
etc), mas que tambm pode ser aprimorada. Da mesma forma, a pesquisa apontou
nichos de investigao no tocante gesto da poltica habitacional de mbito federal.
Como exemplo, so necessrios estudos que avaliem o papel doutrinador das agncias
multilaterais de fomento na implementao dessas polticas; que analisem os custos
financeiros dos projetos de urbanizao com permanncia das famlias em APP
comparativamente aos custos com a relocao das famlias para imveis ociosos e
recuperao das APPs; ou que avalie o grau de satisfao das comunidades locais com
as diferentes estratgias de interveno adotadas.
Essa investigao contribuiu para mostrar que enquanto na escala nacional as
instituies federais vinculadas s temticas urbanstica e ambiental se negam, no
dialogam, elaboram leis que se chocam e delegam atribuies superpostas aos entes
estatais, na escala local diferentes dinmicas e processos vo conformando
priorizaes e solues na maioria das vezes no mediadas, o que pode gerar altos
custos sociais ou ambientais. O tratamento dado s APPs no meio urbano deve levar
em considerao as especificidades locais, inclusive o porte dos municpios onde esto
inseridas. As funes das APPs num pequeno municpio, como Cidade Ocidental, por
exemplo, no devem ser iguais s funes que as APPs desempenham numa
metrpole, como Salvador. Alm disso, o tratamento dado s APPs no meio urbano
deve ser diferenciado em funo da tipologia da APP. Vegetao margem dos corpos
dgua, mangues, dunas, topos de morro, restingas, dentre outras, so diferentes e
137
desempenham tambm diferentes papis nas cidades. Exigem, por isso mesmo,
normas ambientais especficas.
Mas enquanto dilogo institucional entre as temticas no ocorre, enquanto no
se institui uma poltica nacional de recuperao de reas degradadas ou enquanto a
universidades no aprofundam em solues de desenho urbano mais criativas, as
solues mediadas nas instncias locais devem ser estimuladas. Para isso o Termo de
Ajustamento de Conduta ou a definio de Zonas Especiais de Interesse Social em
imveis ociosos bem localizados podem ser contribuies para a gesto da poltica
habitacional sobre reas ambientalmente degradadas.
138
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146
ANEXOS
Anexo 1 - Projetos contratados do HBB inseridos em APP margem de corpos
dgua, por estratgia de interveno.
UF
MUNICPIO
PROJETO
ESTRATGIA DE INTERVENO
AC
Rio Branco
Mocinha Magalhes
AL
Arapiraca
Jardim das Paineiras
Rio Largo
Mutiro da Cidadania
Salvador
Alagados IV e V
Camaari
Nova Vitria
Feira de Santana
Fonte de Lili
Ilhus
Alto do Teotnio Vilela
BA
CE
5
5
3
4
1
Itabuna
Comunidade Bananeira
Lauro de Freitas
Vila Nova do Porto
Simes Filho
Comunidade Dicono
Fortaleza
BR 116 Mangue/Gato Morto
Fortaleza
Lagoa do Opaia
DF
Braslia
Vila Varjo
ES
Serra
Bairro Novo Horizonte
Vitria
Poligonal 11
Aparecida de Goinia
Nova Cidade
GO
MG
MS
4
3
Cidade Ocidental
Superquadra 19
Formosa
Lagoa dos Santos
Goinia
Dom Fernando
Novo Gama
Lunabel 3/Vila Zequinha
Belo Horizonte
Vila Califrnia
Ipatinga
Aglomerado Bethnia
Montes Claros
Vila Vargem Grande
Timteo
Bairro Bela Vista
Campo Grande
Buriti/Lagoa
Campo Grande
Imbirissu/Serradinho
Dourados
Renascer/Cachoeirinha
MT
Cuiab
Crrego Trs Barras
PA
Belm
Riacho Doce/Pantanal
PB
Campina Grande
Pedregal III e IV
PE
Cabo de Santo Agostinho
Vila Charnequinha
Moreno
Olinda
Nossa Senhora da Conceio

Vila Manchete
Recife
Abenoada Por Deus
Recife
Padre Miguel
Recife
Beira Rio
PI
Parnaba
Comunidade do Quarenta
PR
Curitiba
Vila Xapinhal
4
5
3
2
2
5
2
Londrina
Joo Turquino
Londrina
Maracan
RJ
So Joo do Meriti
Parque Analndia
RN
Natal
Passo da Ptria
RO
Porto Velho
So Sebastio 01
RR
Boa Vista
Bairro Centenrio
SC
Biguau
Beira Rio
Cricima
Paraso
Itaja
Mariquinha Brasil
Joinville
Comunidade Rio do Ferro
SE
Aracaju
Coroa do Meio
SP
Diadema
Vera Cruz
Guaruj
Vila R, Sossego e Areio
Itapevi
Areio
TO
TOTAL
Itapecerica da Serra
Cerro Largo/Branca Flor
Mirassol
Parque Nova Esperana
Osasco
rea Y/Beira do Crrego
Santo Andr
Vila Capuava
Santo Andr
Alzira Franco
5
5
4
1
2
5
5
1
2
5
2
1
2
3
2
So Bernardo do Campo
Parque So Bernardo
So Carlos
Gonzaga e Monte Carlo
So Jos do Rio Preto
Parque da Cidadania
So Vicente
Dique de Sambaiatuba
Santos
Vila Gilda
Taboo da Serra
Irati/Trianon/Jardim Record
Palmas
Loteamento Santa Brbara
4
2
5
1
13
Fonte: Freire (2005)
14
13
10
14
147
Anexo 2 Termo de Ajustamento de Conduta em Aracaju.
148
149
150
Anexo 3 Matriz analtica dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e Alagados.
a) A DIMENSO ECONMICO-FUNDIRIA
Quadro 11 Matriz econmico-fundiria dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e Alagados.
1. VARIVEIS DA DIMENSO ECONMICO-FUNDIRIA
ASSENT
/ MUNIC
/ UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada e
preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada e
preservada, porm
em desacordo
com normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada /
suprimida
1.1 Porte
da cidade
onde se
insere o
assentame
nto
Pequeno
Mdio/
Grande
Mdio/
Grande

1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do
existentes no
urbanos e
entorno
entorno
comrcio

assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao
1.3.3
Atratividade
em relao ao
assentamento
paisagstica do
centro urbano
- centro
stio natural
urbano
Paisagem no
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro
ou setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
habitao
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Deficiente
Distante
Consolidada
Consolidadas
Incidentes
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Precria
Precrias
Escassos
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
151
b)
A DIMENSO POLTICO-IDEOLGICA
Quadro 12 Matriz poltico-ideolgica dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e Alagados.

ASSENT
/ MUNIC
/ UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada e
preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada e
preservada, porm
em desacordo
com normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada /
suprimida
2.1 Perfil
polticoideolgico
do chefe
do poder
executivo
local
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil no
processo
decisrio

2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana

2.3.3
Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.4
Equipe
tcnica
prpria
2.4.1
Histrico de
luta da
comunidade
pela
permanncia
2.4.2 Atuao
de grupos
ambientalistas
Direita
Centralizada
Desarticulada
No
No
No
Histrico
inexistente
No
Esquerda
Compartilhada
Articulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
Direita
Centralizada
Desarticulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
152
c) A DIMENSO SOCIOAMBIENTAL
Quadro 13 Matriz socioambiental dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e Alagados.
ASSENT
/ MUNIC
/ UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental
/ GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados
/
Salvador
/ BA
ESTRATGIA DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada e
preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada e
preservada,
porm em
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada /
suprimida
3.1 Grau de
consolidao da
ocupao em APP
3.2 Riscos civis

relativos
ocupao em APP
3.3 Riscos
ambientais
provocados pela
ocupao em APP
3.4 Estratgia de
interveno
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Precria
No
Sim
Ecolgica
Precria
Sim
Sim
Ecolgica
Consolidada
Sim
Sim
Esttica
153
d) AS DIMENSES ECONMICO-FUNDIRIA, POLTICO-IDEOLGICA E SOCIOAMBIENTAL
Quadro 14 Matriz econmico-fundiria, poltico-ideolgica e socioambiental dos Projetos SQ 19, Coroa do Meio e Alagados.
1.
ASSENT./
MUNIC. /
UF
SQ 19/
Cidade
Ocidental /
GO
Coroa do
Meio/
Aracaju /
SE
Alagados/
Salvador /
BA
ESTRATGIA
DE
INTERVENO
ESTRATGIA 1
APP recuperada
e preservada, de
acordo com
legislao
ambiental
ESTRATGIA 2
APP recuperada
e preservada,
pormem
desacordo com
normas
especificas da
legislao
ambiental
ESTRATGIA 5
APP totalmente
descaracterizada
/ suprimida
1.1 Porte da
cidade onde se
insere o
assentamento
Pequeno

assentamento
1.3.1
1.3.2 Relao
1.3.3 Atratividade
Acessibilidade
de distncia
paisagstica do stio
emrelao ao
centro urbano
centro urbano
Paisagem no
valorizada
1.4 Estoque de
terra no bairro ou
setor onde se
insere o
assentamento
que pode ser
destinada para
fins habitacionais
2.1 Perfil
polticoideolgico do
chefe do
poder
executivo local
2.2 Gesto
administrativa
2.2.1
Participao de
segmentos da
sociedade civil
no processo
decisrio
Existente
Direita
Centralizada
Desarticulada
2.3.1 Estrutura
administrativa
local
2.3.2 Leis
locais
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
3. VARIVEIS DADIMENSO SOCIOAMBIENTAL

2.4.1 Histrico
de luta da
comunidade
pela
permanncia
3.1 Grau de
2.4.2 Atuao de consolidao da
grupos
ocupao emAPP
ambientalistas
2.3.3 Polticas
incidentes
sobre a
temtica
ambiental
urbana
2.3.4 Equipe
tcnica
prpria
No
No
No
Histrico
inexistente
No
Precria
Precrias
Escassos
Deficiente
Distante
Consolidada
Consolidadas
Incidentes
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Esquerda
Compartilhada
Articulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
Precria
Precrias
Escassos
Privilegiada
Prximo
Paisagem
valorizada
Existente
Direita
Centralizada
Desarticulada
Sim
Sim
Sim
Histrico
existente
Sim
Mdio/ Grande
Mdio/ Grande
VARIVEIS DADIMENSO ECONMICO-FUNDIRIA

1.2.1
1.2.2
1.2.3
InfraEdificaes
Equipamentos
estrutura do
existentes no
urbanos e
entorno
entorno
comrcio
3.2 Riscos civis

relativos ocupao
em APP
3.3 Riscos
ambientais
provocados pela
ocupao emAPP
3.4 Estratgia de
interveno
3.4.1 Vertente de
interveno na
paisagem
Precria
No
Sim
Ecolgica
Precria
Sim
Sim
Ecolgica
Consolidada
Sim
Sim
Esttica
154

2007 AdrianaMeloAlves

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Adriana Melo Alves

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