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LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE EN ACTION

De Boeck Suprieur | Revue internationale de politique compare


2004/2 Vol. 11 | pages 177 185

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Pour citer cet article :


------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- La nouvelle gestion publique en action , Revue internationale de politique
compare 2004/2 (Vol. 11), p. 177-185.
DOI 10.3917/ripc.112.0177
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ISSN 1370-0731
ISBN 2-8041-4465-8

Revue Internationale de Politique Compare, Vol. 11, n 2, 2004

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Des vagues successives pour ne pas dire des modes de modernisation


du service public visent, de manire rcurrente mais selon des prceptes
renouvels, transformer les structures de lappareil administratif, ses
processus internes et la culture de ses agents.
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Au cycle de la rationalisation des choix budgtaires, avatar francophone


du Planning Programing Budgeting System (PPBS) anglo-saxon, a
par exemple succd lidal de la transparence administrative promue
par le libre accs aux documents administratifs ou linstitution du mdiateur. Ce nouveau rpertoire a lui-mme t rapidement dpass par
la gestion de la qualit, les centres de responsabilit et lvaluation des
effets des politiques publiques. De toute vidence, les rformes de ladministration semblent aussi vieilles et prennes que celle-ci. Le phnomne bureaucratique est peru ou, mieux, sciemment construit comme
un problme politique lancinant. Le souci de soi permanent de ltat
appelle et lgitime donc un nime projet de modernisation, annonc
souvent grands fracas par un ministre volontariste et port par divers
rformateurs croyant sa faisabilit politique (intellectuels, hauts fonctionnaires, consultants privs, etc.)1 .
Depuis une dcennie, la mouvance de la Nouvelle Gestion Publique constitue indniablement le paradigme dominant en matire de transformation de ltat. La crise des finances publiques, le mcontentement des
citoyens vis--vis des prestations administratives, le dveloppement des
technologies de linformation ont t autant darguments pour affirmer
la ncessit de Rinventer le gouvernement2 aux tats-Unis ou dadopter une Nouvelle Gestion Publique (NGP) dans les pays du Commonwealth, au Benelux et en Suisse.

1. Pour une remarquable analyse historique des politiques de rformes de ladministration en France par exemple, voir BEZES Ph., Gouverner ladministration : une sociologie
des politiques de la rforme administrative en France (1962-1997), thse de lInstitut dEtudes Politiques de Paris, 2002.
2. OSBORNE D. and GAEBLER T., Reinventing Government : How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, Reading (Mass.), Adison Wesley,1993.

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LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE


EN ACTION

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Christian de Visscher et Frdric Varone

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Un processus de rflexivit critique simpose par rapport aux discours


dominants, largement diffuss par les consultants en organisation, plusieurs instances internationales (Banque mondiale, OCDE, etc.) voire
par le monde acadmique. Pousss lextrme, certains principes de la
NGP risquent en effet de se trouver en opposition avec les rgles fondatrices des services publics dans les dmocraties occidentales. Ainsi, laccent mis sur les rsultats et les effets de laction publique objectif au
demeurant louable et lassimilation du citoyen un client ne conduiraient-ils pas mettre en pril la continuit du service et lgalit de
traitement de ses usagers ? Cest en ayant lesprit ces considrations
que nous avons prpar ce numro de la RIPC, lequel ne prtend nullement dresser un bilan exhaustif des mythes et ralits de la NGP, mais
seulement offrir un regard comparatif sur cinq enjeux ou problmatiques
soulevs par les rformes issues de ce paradigme : la libralisation des
services publics et la rgulation publique, la relation entre pouvoir politique et hauts fonctionnaires, la gestion des ressources humaines, les
rformes budgtaires et lvaluation des politiques publiques. Ces tudes thmatiques sont suivies dun regard avis sur la gestion du changement dans les services publics en Europe occidentale. Avant de prsenter
de manire synthtique largument expos par chaque auteur, nous nous
penchons rapidement sur la NGP, concept protiforme sil en est.

Principes et outils de la Nouvelle Gestion Publique


Plusieurs thurifraires de la NGP proposent rien de moins que de
rinventer la conduite de laction publique, comme le stipule le titre du
best seller de D. Osborne et T. Gaebler3 , ou doprer une rvolution
copernicienne au sein des services publics, pour reprendre lexpression de L. Van den Bossche, ancien ministre de la Fonction publique et

3.

Voir note 2 supra.

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Ce mouvement de rformes dinspiration no-managriale suscite des


ractions en sens divers. Les techniques ou les mthodes proposes ne
sauraient tre dissocies ni des discours qui les portent appuys par un
recours aux anglicismes (process reengineering, benchmarking,
best practices, value for money, performance indicators, )
destin en asseoir la lgitimit ou le bien-fond ni des acteurs politiques et administratifs chargs de les transformer en ralisations concrtes. Derrire la rhtorique managriale se cachent des enjeux de pouvoir
et des luttes partisanes dont les effets viendront moduler, anantir ou au
contraire renforcer les objectifs viss. Ainsi, certains voient, travers les
rformes inspires de la NGP, une tentative pour les gouvernements de
raffirmer leur autorit sur ladministration, de linstrumentaliser et de
la cantonner dans sa fonction de gestionnaire de services.

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des Rformes administratives en Belgique4 . Pour ce faire, ils recommandent dappliquer des lignes directrices largement inspires par les rgles du march priv : la dfinition dobjectifs quantitatifs pour
lexcution des politiques publiques, la focalisation sur les prestations
fournies plutt que sur la procdure suivre, la rduction des cots de
production des services publics, la gestion dune unit administrative
par un manager allouant librement ses ressources, la motivation du personnel par des incitations pcuniaires, la garantie dune libert de choix
aux usagers, etc. En un mot, la NGP vise faire des administrations
traditionnelles des organisations orientes vers la performance. Ltat
sassurerait de la sorte une lgitimation secondaire, au travers de la
qualit des prestations publiques et de lusage efficient des deniers publics. Celle-ci renforcerait sa lgitimit premire qui se base sur le respect des rgles dmocratiques encadrant, en amont, les processus
dcisionnels.

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La mise en uvre de ces principes de management5 implique non seulement une rforme du fonctionnement interne de ladministration publique mais aussi une modification des relations entre pouvoir politique et
(hauts) fonctionnaires. Ces innovations dcoulent toutes du grief de nonefficience port contre la bureaucratie wbrienne qui se caractrise
notamment par la hirarchisation des fonctions, la professionnalisation
et limpersonnalit des rgles. Il sagit ds lors dassurer une plus grande
flexibilit de lorganisation du travail administratif, par opposition aux
hirarchies bureaucratiques. De plus, la modernisation du secteur public doit accorder plus de poids aux clients de ladministration et leur
satisfaction quaux injonctions du pouvoir politique. Plusieurs instruments de management ont t dvelopps et appliqus pour traduire en
rformes oprationnelles les principes affirms dans la rhtorique de la
NGP. Le tableau suivant en donne un aperu slectif.
Inspir par le modle marchand, la NGP tend donc subordonner ltat
au march selon deux modalits bien distinctes. Certains dnoncent les
dysfonctionnements internes de ltat. Soutenant que la concurrence est
une condition ncessaire lefficience, ils recommandent dintroduire
les principes de comptition et de responsabilisation au sein des structures et procdures bureaucratiques. Dautres remettent carrment en cause
le rle de ltat-Providence. Postulant lefficacit suprieure du mar-

4. GOUVERNEMENT FEDERAL, Fondements de la modernisation de lAdministration


fdrale, Bruxelles, 28 avril 2000.
5. Pour une prsentation synthtique des ambitions de la NGP, voir HOOD C., A Public
Management for All Seasons ?, Public Administration, 1991, n 69(1), pp. 3-19 ; POLLITT
C., Management Techniques for the Public Sector : Pulpit and Practice, in PETERS
B.G. and SAVOIE D.J., (eds), Governance in a Changing Environment, Montreal / Kingston, McGill-Queenss University Press, 1993, pp. 203-238 ; POLLITT C. and BOUCKAERT
G., Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press,
2000.

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La Nouvelle Gestion Publique en action

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Christian de Visscher et Frdric Varone

ch, ils suggrent de privatiser plusieurs tches tatiques et de libraliser au plus vite les secteurs pargns. Cette vision rduit ltat un
rgulateur neutre, assurant le droulement sans distorsion du jeu de la
concurrence entre oprateurs privs. La distinction entre la rforme des
modalits de fonctionnement de ltat (subordination interne) et son dmantlement pur et simple (subordination externe) conduit des divergences dans linterprtation de la NGP et de ses effets potentiels.

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Principes de la NGP

Outils de la NGP

Sparer la prise de dcision stratgique, qui


relve du pouvoir politique, de la gestion
oprationnelle, qui est sous la responsabilit de ladministration ;
Distinguer ainsi les tches de financeurs,
acheteurs et prestataires des services publics.

Ngociation de contrat de prestations, qui


fixent des indicateurs de performance atteindre dans un dlai imparti, entre les autorits politiques (parlement, gouvernement)
et les responsables des services administratifs.

Orienter les activits administratives en


fonction des produits fournir (plutt que
des rgles procdurales suivre, en matire
daffectation des ressources notamment).

Attribution de budgets globaux aux gestionnaires publics qui disposent dune large
marge de manuvre pour satisfaire leurs
critres de rendement.

Rduire la hirarchie, amincir les bureaucraties, dcentraliser certaines tches administratives et dlguer la gestion au niveau
le plus bas (selon le principe de subsidiarit).

Cration dagences excutives et de structures organisationnelles plus flexibles ainsi que


drglementation de certains statuts de la
fonction publique en introduisant des mandats individualiss et le salaire au mrite.

Introduire des mcanismes de type march


dans la production de biens et services dintrt gnral (y compris en crant des quasimarchs).

Mise au concours pour la fourniture de certaines prestations (marchs publics), drglementation des monopoles publics et
introduction de bons (vouchers) aux usagers qui choisissent librement leurs fournisseurs.

Crer de la transparence sur la qualit et


les cots des prestations administratives ;
Utiliser de manire efficiente les ressources
publiques (value for money).

Calcul et comparaison des cots grce


une comptabilit analytique (par groupe de
produits administratifs) et comparaison de
diffrents prestataires (benchmarking).

Orienter les prestations administratives vers


les besoins des usagers (ou clients) en les
impliquant dans la dfinition et lvaluation
des prestations fournir.

Gestion oriente vers la qualit (voire la


certification des processus), chartes de service public et enqute de satisfaction ralise auprs des clients.

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Tableau 1 : lments constitutifs de la Nouvelle Gestion Publique (NGP)

La Nouvelle Gestion Publique en action

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Influence relle ou effet de mode ?

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Mais de la thorie la pratique, des mesures envisages aux actions


effectivement ralises, il y a bien souvent un grand pas. Le dcalage
entre les promesses et les rsultats est une constante dans lhistoire des
rformes administratives. Disserter sur les incidences, nfastes versus
salutaires, de la NGP se solde par des diffrends striles tant que largumentation ne se base pas sur des donnes empiriques solides. Ainsi, les
premires valuations des rformes exprimentales du secteur public
dmontrent, par exemple, quil ny a pas de lien causal linaire entre la
pratique de la NGP et la rduction drastique de la quote-part de ltat et
de la fonction publique en particulier. Alors que les deux vont de pair en
Nouvelle-Zlande et en Grande-Bretagne, ce paralllisme nest par contre pas observable dans les pays scandinaves. Il ny a pas
dautomaticit entre les mthodes et les outils proposs et les effets
que ceux-ci engendrent dans un contexte dtermin. La russite des rformes administratives dpend autant de la stratgie de changement, reposant sur la volont politique et/ou limpulsion dune dynamique de
transformation par ladministration, lappropriation des finalits par les
acteurs de terrain et laccompagnement dans sa mise en uvre que du
contenu des mesures envisages. Linteraction entre les variables contextuelles, le jeu des acteurs et les mesures dinspiration managriale
sont au cur des contributions de ce numro thmatique. Par le biais
dune analyse comparative, les auteurs des articles originaux rassembls ici cherchent mettre en vidence la varit des trajectoires ou la
pluralit des modles menant au changement et confronter les diverses
expriences nationales en vue dclairer certains enjeux et aussi certaines contradictions de la NGP.
Les politiques de libralisation des services publics de rseau abordes
par Christophe Genoud tranchent par la radicalit de leur objet, car
elles touchent la conception mme du service public et donc du rle de

6. MERRIEN F.X., La Nouvelle Gestion Publique : un concept mythique, Lien Social


et Politiques RIAC, 41, Printemps 1999, p. 102.
7. HOOD C., The Art of the State : Culture, Rhetoric, and Public Management, Oxford,
Oxford University, Press, 1998.

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Comme le souligne F-X. Merrien, la force du mouvement de la Nouvelle Gestion Publique est davoir magnifiquement su tirer parti des mots
() Comme toute pense mythique, la NGP ne cherche pas tablir
scientifiquement le vrai et le faux. Elle cherche donner sens au monde6 .
En outre, le changement se prsente souvent comme inluctable et unidirectionnel en vue datteindre un degr plus lev de modernisation. La
NGP est fortement empreinte de dterminisme managrial ; elle revendique lapplication des mmes mthodes quelle que soit lhtrognit
des problmes rencontrs par les organisations publiques ou le contexte
institutionnel dans lequel celles-ci sont amenes voluer7 .

Christian de Visscher et Frdric Varone

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ltat. Lunicit du concept un organisme public disposant dun monopole lgal en vue doffrir aux usagers un ensemble de biens et services
(dit service public organique) cde le pas une dissociation entre les
prestations fournir (dit service public fonctionnel) et les oprateurs
(publics et/ou privs) chargs de les assurer. Louverture la concurrence de secteurs autrefois monopolistiques comme les tlcommunications, llectricit ou les chemins de fer, impose chaque tat de dfinir
le champ du service public fonctionnel, en dautres termes ltendue des
missions considres comme tant dintrt gnral, quel que soit loprateur dsign, ainsi que les modalits de son financement. Elle oblige
par ailleurs ltat mettre en place un cadre institutionnel destin
rguler le secteur libralis (surveillance de la concurrence effective entre
les oprateurs, contrle des missions dintrt gnral, ). Les variations et convergences des systmes de rgulation, touchant tant aux diffrentes fonctions assumes qu la distribution de celles-ci entre les
acteurs politico-administratifs, retiennent lattention de lauteur. Le degr dindpendance du rgulateur, la fois vis--vis des pouvoirs publics et des oprateurs, se trouve au cur de la problmatique de la
rgulation. En outre, les transformations induites dans la gestion des
secteurs libraliss soulvent la question plus fondamentale de lvolution de la nature et du rle de ltat. Assiste-t-on, sous linfluence de la
NGP, un recentrage des fonctions de ltat ? Ces changements entranent-ils le passage dun tat interventionniste, propritaire et agissant
par la contrainte et la hirarchie, un tat incitateur, rgulateur et correcteur des imperfections du march ?
Sinspirant des expriences de modernisation de la gestion publique
menes dans plusieurs pays anglo-saxons partir des annes 80 dune
part, et des leons tires de lconomie institutionnelle dautre part, la
NGP a construit une vision assez normative de la relation politico-administrative dbouchant sur une dpendance accrue des hauts fonctionnaires vis--vis des autorits politiques. Au plan des structures, elle vise
gnraliser le modle des agences excutives, dissociant les tches de
conception, confies aux ministres, de celles dexcution attribues
des entits la fois plus autonomes mais aussi plus comptables de leur
performance. Le contenu des missions assignes aux hauts fonctionnaires, la mise disposition des moyens pour les raliser et le suivi de la
performance, y compris les sanctions ventuelles, font lobjet de contrats de performance entre le ministre responsable et le fonctionnaire
dirigeant. Mais dans la pratique, le passage dun systme fond sur lautorit hirarchique un modle de management contractualis nest pas
garant ipso facto dune plus grande cohrence ou complmentarit entre
les deux types dacteurs. Il risque au contraire daugmenter les conflits
en raison des attentes contradictoires entre ministres, hauts fonctionnaires et dirigeants dagences. Ainsi, les politiques veulent responsabiliser
davantage les managers tout en gardant une emprise sur les dossiers
particulirement sensibles au plan politique ; de leur ct, les directeurs

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Dans sa contribution, Christian de Visscher admet que les tendances


esquisses ci-dessus sont lorigine de changements dans les structures
administratives et les pratiques de gestion. Il souligne toutefois que lvolution du rapport entre ministres et hauts fonctionnaires est avant tout
tributaire de facteurs autres que la NGP, lis par exemple la tradition
et la culture administratives, comme les pratiques de politisation dans
la fonction publique ou lestime porte aux fonctionnaires. En comparant quatre pays (France, Belgique, Royaume-Uni et Pays-Bas), il explore ainsi linteraction entre ces variables explicatives et les prceptes
de la NGP.

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Les contrats de prestations ne seront motivants pour les bureaucrates


que si ces derniers se comportent comme des acteurs utilitaristes, ragissant correctement aux nouvelles incitations. Dans la foule de la pense conomique no-librale, la NGP postule que les fonctionnaires sont
des tres aux comportements conomiquement rationnels, remettant ainsi
lhonneur les fondements du Taylorisme. Pareille hypothse a t largement dcrie par tout le courant de la gestion des ressources humaines (GRH). Cette interprtation dune rationalit instrumentale et
parfaitement claire des bureaucrates est videmment rductrice, car
elle ignore les limites des capacits cognitives des individus valoriser
linformation et grer lincertitude inhrente la majorit des dcisions collectives. En outre, elle sous-entend que les acteurs agissent uniquement en fonction de lappt du gain, faisant fi de normes sociales
et de valeurs morales, notamment altruistes et orientes vers le bien commun. Or, en se conformant ces valeurs (de service public), les acteurs
cherchent se forger ou raffirmer une identit sociale. Larticle de
David Giauque et Daniel J. Caron nous rappelle que la vision calculatrice, oriente vers les seuls outputs, savre errone et conduit des
checs de la NGP. De facto, elle ignore les multiples tensions, portant
sur les buts poursuivis, les modes de gestion ou la culture organisationnelle, qui traversent toute organisation et qui doivent absolument tre
prises en compte dans les stratgies de modernisation administrative.
Les deux auteurs arrivent au constat que, dans les pays tudis (Canada
et Suisse), les rformes ont t mises en uvre de faon trs technocratique sans quune rflexion plus globale portant sur les impacts ventuels
au plan humain nait t ralise. La logique extrmement comptable
des rformes engages de mme que limportance accorde aux contraintes externes (budgtaires et financires) dans la dfinition des stratgies de changement nont effectivement pas permis aux acteurs
politiques dapprhender limportance du facteur humain dans la russite de ces transformations. Ce nest quune fois certains effets pervers
constats la suite du lancement des rformes, lorsque des mouvements

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dagences privilgient la recherche de la performance de lorganisme


quils dirigent, au dtriment des impacts recherchs par les politiques
publiques.

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Larticle suivant, rdig par Miekatrien Sterck, Bram Scheers et Geert


Bouckaert, traite des dfis poss aux systmes budgtaires et financiers
la suite des exigences nouvelles de transparence sur les cots et la
qualit des prestations administratives, qui sont au centre des principes
de la NGP. Axs lorigine sur le contrle de la rgularit des dpenses,
les systmes budgtaires deviennent de plus en plus multifonctionnels
alliant des finalits de planification, de gestion et de contrle. Les informations ne portent plus seulement sur les objets de dpenses (inputs),
mais galement sur les prestations, les activits et les impacts. Paralllement, la rvision des mthodes dimputation est galement lordre du
jour. Laccent mis sur lanalyse des risques lis aux dcisions budgtaires a amen plusieurs pays intgrer la dimension patrimoniale et/ou
analytique dans leurs systmes comptables.
Mais cette volution vers une approche multidimensionnelle des systmes budgtaires nest pas sans soulever quelques contradictions, soulignent les auteurs. Comme les fonctions budgtaires peuvent entrer en
concurrence, les rformes orientes vers les rsultats semblent donner
lieu plusieurs tensions, par exemple entre les proccupations du contrle financier (instauration de cash limits) et la planification et la
gestion des politiques, entre la responsabilit politique sur les impacts
ou les ralisations et lautonomie sur les moyens accorde aux gestionnaires. Il y a donc lieu de trouver un bon quilibre entre ces exigences et
dorganiser la hirarchisation des informations au risque sinon de voir
certains acteurs, les parlementaires en particulier, noys par une surabondance de donnes mises leur disposition.
Dans ce contexte se pose galement la question de lvaluation, aborde
par Frdric Varone et Steve Jacob. Si le recours lvaluation, en rendant visibles les effets des politiques, sert potentiellement piloter et
(re)lgitimer laction politique, comment se fait-il que son institutionnalisation soit peu rpandue dans certains pays ? Rares sont en effet les
systmes politico-administratifs qui ladoptent comme une pratique courante au service de la dmocratie, comme un moyen pour amliorer la

8. GIBERT P. et THOENIG J.C., La gestion publique : entre lapprentissage et lamnsie, Revue Politiques et Management Public, vol. 11, n 1, 1993, p. 8.

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de contestation, des freins et des blocages ont vu le jour, que les outils et
principes de GRH ont t sollicits. P. Gibert et J-C. Thoenig concluaient
dans le mme sens, il y a dix ans dj, lorsquils affirmaient que la
modernisation administrative vit de manire schizophrne. Dun ct,
sous la pression de facteurs externes (limites budgtaires, harmonisation communautaire, etc.), des efforts parfois louables sont faits pour
amliorer lefficience. Dun autre ct, des essais souvent inventifs cherchent remobiliser les personnels. Mais les deux navancent pas de concert, comme si le contrle gestionnaire et lanimation humaine ntaient
pas interdpendants au sein de lorganisation8 .

La Nouvelle Gestion Publique en action

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Les auteurs largissent la perspective en examinant, pour dix-huit pays,


les liens entre la maturit de la pratique valuative et divers facteurs
institutionnels, comme par exemple le niveau du dficit budgtaire ou
lindpendance des organismes chargs du contrle externe, pour tenter
dexpliquer le degr de son institutionnalisation. Plus que les diffrences
au plan institutionnel, il semble que les acteurs, porteurs de projets issus
des milieux acadmiques, des consultants et des fonctionnaires spcialiss, permettent dexpliquer la bonne diffusion des pratiques valuatives.

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Nous avons relev plus haut que la NGP est fortement empreinte de dterminisme managrial, quelle revendique lapplication des mmes principes ou mthodes indpendamment de lhtrognit des problmes ou
du contexte institutionnel. Grard Timsit nous livre, en conclusion de
cette analyse critique de la NGP, une rflexion toute en nuances sur un
paradoxe trange : en dpit de la trs grande diversit des secteurs publics europens au plan de la culture et des systmes administratifs, et
des stratgies mises en uvre en vue de leur transformation, nous observons une grande uniformit dans les changements entrepris dans les pays
concerns. Et lauteur de sinterroger sur la rationalit de la gestion de
tels changements, qui appellent une vritable critique pistmologique
de la rforme administrative, devant tant de constats dchecs ainsi quun
rel dcalage entre les actions menes et les rsultats attendus. Il trace
ensuite les contours dune administration reconfigure, gage dune lgitimit retrouve, fonde avant tout sur la pratique endognise du
dialogue avec la socit civile.
Christian de VISSCHER et Frdric VARONE

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gestion des politiques publiques en dialogue avec les lus et les citoyens.
La NGP, assez paradoxalement, ne semble pas prner son utilisation
systmatique, mais prfre favoriser les simples mesures de performance
des administrations par le biais dindicateurs et de tableaux de bord,
limage des pratiques en vigueur dans les entreprises prives.