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N. 17 - 2011
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TRIA
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TRIA
Revista Archivstica de la Asociacin de Archiveros de Andaluca
17
Fines de TRIA:
La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un rgano de expresin y de formacin
profesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos de
estos temas en general, en el mbito andaluz y espaol. Su campo son todos los problemas
tericos y prcticos que plantea la profesin, sin limitaciones apriorsticas de ningn tipo, exceptuando el inters y la calidad de los trabajos presentados para su publicacin. Las ideas y
opiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningn
caso expresan el estado de la opinin de la revista o de la Asociacin como tal.
Edita:
Asociacin de Archiveros de Andaluca
Apdo. 315
Sevilla 41080
Tel. 639 244 456
www.archiverosdeandalucia.org
aaa@archiverosdeandalucia.org
Diseo de la cubierta:
Iris Grficos Servicio Editorial, S.L.
Maquetacin e Impresin:
Pinelo Talleres Grficos, S.L. - 41900 CAMAS - SEVILLA
Colaboraciones
Quienes deseen publicar sus artculos en el prximo nmero deben remitir los originales
antes del 15 de septiembre de 2013.
Los autores se atendrn a las normas de presentacin de artculos recogidas en la seccin
PUBLICACIONES de www.archiverosdeandalucia.org
ISSN: 1134-1602
Dep. Legal: SE-4.480-2004
De los textos publicados los autores
De la edicin la Asociacin de Archiveros de Andaluca
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COMENTARIOS A LA LEY 7/2011 DE DOCUMENTOS, ARCHIVOS Y PATRIMONIO DOCUMENTAL DE ANDALUCA (DAPDA) DE 3 DE NOVIEMBRE
DE 2011 (BOJA 222 DE 11/11/2011.
Rafael Martnez Ramos ......................................................................................
11
LEY 7/2011, DE 3 DE NOVIEMBRE, DE DOCUMENTOS, ARCHIVOS Y PATRIMONIO DOCUMENTAL DE ANDALUCA. GNESIS Y ELABORACIN.
Ana Melero Casado .............................................................................................
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n Andaluca el ao 2011 ha sido crucial para nuestra profesin, pues hemos asistido a la aprobacin de una nueva ley para nuestro sector, la Ley
7/2011 de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental
de Andaluca, que aporta las actualizaciones necesarias para la primera ley de archivos de 1984. Desde un principio, la Asociacin, como no poda ser de otro modo,
se tom muy en serio su participacin en la elaboracin de este nuevo texto que vena a legislar nuestra profesin. Desde la misma Consejera de Cultura, el Servicio
de Archivos nos anim a ello y muy pronto se cre un grupo de trabajo especfico
compuesto por ms de diez socios y coordinado por varios miembros de la Junta
Directiva que realizaron una magnfica labor con resultados muy productivos.
No hubo ocasin de intervenir en las primeras fases de la redaccin del primer borrador que se hizo pblico, ya que desde la administracin no se consider oportuna
la participacin de la Asociacin entre los redactores del texto, pero aprovechamos la
primera oportunidad que se nos brind y al ser convocados en el trmite de audiencia, mandamos un texto con las alegaciones que considerbamos necesarias.
Desde luego, las fases de aprobacin de las leyes no son giles y el tiempo pasa
muy rpido. Varios meses estuvimos implicados en un ir y venir de borradores, anteproyectos de ley, proyectos, etc., hasta que por ltimo, poco antes de su aprobacin,
se nos invit a comparecer en sede parlamentaria para expresar nuestra opinin sobre
el proyecto de ley que estaba sobre la mesa. Esta comparecencia de la Asociacin en el
Parlamento de Andaluca, publicada y distribuida en nuestra Web, es el resultado de
este prolongado trabajo que los socios hemos llevado a efecto para cumplir con los fines que nuestros estatutos reflejan, la defensa de la profesin y de sus profesionales.
Como colofn a este esplndido trabajo, se presenta el nmero 17 de nuestra
revista de archivstica, dedicado monogrficamente a esta nueva ley de archivos, recogiendo grandes aportaciones de especialistas del derecho y algunos de
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1. - Ley 3/1984, de 9 de enero de Archivos de Andaluca,( BOJA n 11 de 10/01/1984) art 1.3: Se entiende por archivo, en los trminos de la presente Ley, el conjunto orgnico de los documentos, o la agrupacin
de varios de ellos, conservados total o parcialmente, por personas pblicas o privadas, con fines de gestin,
defensa de derechos, informacin, investigacin y cultura.
- Ley, 4/98 de 11 de junio de la Generalitat Valenciana Patrimoni Cultural Valenci, art 80.1: Sentn
aix mateix per arxius les institucions culturals lobjecte de les quals s la reuni, conservaci, classificaci,
ordenaci i divulgaci, amb finalitats daquesta naturalesa, dels conjunts orgnics esmentats.
- Ley/16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histrico Espaol (BOE 155, de 29 junio 1985), art 59,1:
Son Archivos los conjuntos orgnicos de documentos (...). Asimismo, se entienden por Archivos las instituciones culturales donde se renen, conservan, ordenan y difunden (...).- Lley 10/2001, de 13 de julio Generalitat
de Catalunya, de Arxius i documents; art. 2,d: Arxiu: lorganisme o la instituci des don es fan especficament funcions dorganitzaci, de tutela, de gesti, de descripci, de conservaci i de difusi de documents i fons
documentals. Tamb sentn per arxiu el fons o el conjunt de fons documentals. Vase tb. Notas.
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julio, de Patrimonio Histrico de Andaluca 2, pero esta figura desapareci con la derogacin total de esta ley por su sustituta, la 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio
Histrico de Andaluca.
La nueva Ley 7/2011 recupera el concepto de Archivo-Institucin y aporta una
nueva figura: Archivo como unidad administrativa 3, una expresin que puede ser vlida tanto para el concepto centro de archivo como para variantes de menor dimensin
(departamentos, servicios, unidades de Archivo, pongamos por caso).
Sin embargo, el concepto legal de unidades administrativas slo est expresamente
recogido en la normativa de la Administracin de la Junta de Andaluca y sus organismos dependientes (entidades instrumentales), por la Ley 9/2007, de 22 de octubre4,
art 13.1, o en la de la Administracin del Estado. En otras administraciones es
simplemente un trmino de uso habitual, pero sin refrendo legal, salvo quizs por
su cita en la Ley 30/1992, art. 38 y 70, al tratar de los registros. En la legislacin de
Administracin Local slo se recogen los trminos seccin, dependencia o negociado.
Bajo la superior direccin del Consejo de Gobierno, las Consejeras y las agencias
administrativas se componen de rganos y unidades administrativas (Ley 9/2007,
art 13,1).
Tendrn la consideracin de rganos las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos frente a terceros o cuya actuacin tenga carcter
preceptivo. (Ley 9/2007, art 13,2)
Las unidades administrativas son estructuras funcionales bsicas de preparacin y
gestin de los procedimientos en el mbito funcional propio de las Consejeras y de
las agencias administrativas. 2. Las unidades administrativas se crean, modifican
y suprimen a travs de la relacin de puestos de trabajo (Ley 9/2007, art 14)
Los rganos administrativos llevarn un registro general en el que se har el correspondiente asiento de todo escrito o comunicacin que sea presentado o que se reciba
en cualquier unidad administrativa propia... (Ley 30/1992, art 38.1)
2. Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histrico de Andaluca (BOJA 59, de13 de julio de 1991):
Reciben tambin el nombre de Archivos las instituciones donde se conservan, ordenan o difunden
conjuntos orgnicos de documentos. Derogada por la Ley 14/2007 de 26 de noviembre de Patrimonio
Histrico de Andaluca BOJA n 248, de 19 de diciembre de 2007).
3. Ley 7/2011 de 3 de noviembre (DAPDA 2011), art 2.d.: Se entiende tambin por archivo aquella
unidad administrativa o institucin que custodia, conserva, organiza y difunde los documentos, incluidos los electrnicos, en cualquier etapa de su produccin o tratamiento...
4. Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca; BOJA n. 215 de
31/10/2007
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Las solicitudes que se formulen debern contener (...) E) rgano, centro o unidad
administrativa a la que se dirige. (Ley 30/1992, art 70.1)
Por tanto, hablando en un sentido legal estricto, resulta cuanto menos dudoso que
este concepto llegue a incluir efectivamente al resto de los calificados como Archivos
pblicos del sistema (entidades titulares de documentos pblicos segn el art 34 y
los de los arts. 48, 49 y 50: Administracin de Justicia, Ayuntamientos, Diputaciones,
Universidades... cuyos Archivos, salvo en los casos en los que puedan reconocrseles
legal o efectivamente como autnticas instituciones5, slo quedaran fehacientemente
contemplados como meros conjuntos de documentos (archivos en minscula en la terminologa anteriormente citada).
El caso del Archivo del Parlamento, queda resuelto en el art. 42, donde se impone la existencia de un Archivo en las instituciones de autogobierno que quedan
incluidos expresamente entre los integrantes del sistema como archivo de titularidad
y gestin de la Junta de Andaluca.
Por otra parte, aunque tanto el art. 2.l como el 26 definan al Sistema Archivstico
de Andaluca como un... conjunto de rganos, archivos y... centros, en su regulacin a
lo largo del Ttulo II y en el resto del texto slo se recogen rganos (Ttulo II, Captulo
II; Seccin 1: Ejecutivos y Seccin 2: Consultivos), y Archivos (Ttulo II; Captulo III)
sin aclararnos el texto a que se refiere cuando habla de centros.
1.2 Necesidad de centros / servicios de archivo para atender obligaciones legales
sobre documentos.
La mayora de las leyes de archivos contemplan una serie de obligaciones ms o
menos parecidas para los titulares de documentos del patrimonio documental con
vista a garantizar su preservacin y aprovechamiento social. Estas obligaciones no son
sino las funciones que las mismas leyes suelen reconocer y atribuir a los Archivos 6.
5. Institucin: (Del latn institutio, -nis). 1.f. Establecimiento o fundacin de algo. 2.f. Cosa establecida o fundada. 3.f. Organismo que desempea una funcin de inters pblico, especialmente
benfico o docente. 4.f.Cada una de las organizaciones fundamentales de un Estado, nacin o sociedad.
Institucin monrquica, del feudalismo () 7.f.pl.rganos constitucionales del poder soberano en
la nacin. 1.loc. verb.Tener en una ciudad, empresa, tertulia o cualquier otra agrupacin humana el
prestigio debido a la antigedad o a poseer todos los caracteres representativos de aquella (Diccionario
de la R.A.E. de la Lengua).
6. Ley 2/2007, de 12 de abril, de Archivos y Patrimonio Documental de Extremadura (BOE
nm. 127, 28/05/ 2007): Artculo 12. Obligaciones de los titulares.1. Los titulares de los archivos
y de los documentos constitutivos del Patrimonio Documental de Extremadura deben colaborar
con las Administraciones Pblicas de Extremadura, en el mbito de sus responsabilidades y, en
consecuencia, estn obligados a: a) Custodiarlos, protegerlos, organizarlos, describirlos y usarlos
garantizando su conservacin y mantenimiento. b) Velar por la integridad de los fondos documenTRIA N 17. 2011
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tales. c) Facilitar la consulta, siempre que sea posible, respetando la normativa vigente en materia
de accesibilidad documental, propiedad intelectual y reproduccin de documentos. d) Restaurar los
documentos deteriorados. e) Comunicar a la Consejera de Cultura cualquier intencin de enajenacin o de cambio de titularidad o posesin de archivos o documentos.
-Ley 3/1984 de Archivos de Andaluca, Artculo 14. 1. Los titulares de archivos y de los documentos constitutivos del Patrimonio Documental andaluz estn obligados a la conservacin y custodia de
sus fondos documentales. 2. Es obligacin y competencia de la Junta de Andaluca la conservacin y
defensa del Patrimonio Documental andaluz, sin perjuicio de la colaboracin exigible a los diferentes
organismos y entidades de carcter pblico y a las personas privadas que sean propietarios o custodios
de parte de ese patrimonio Documental. 3. La Consejera de Cultura velar porque los propietarios,
conservadores y usuarios de los archivos y documentos constitutivos del patrimonio Documental andaluz responda de las obligaciones y cargas que, segn los casos, les correspondan y de las consecuencias
de su incumplimiento.
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Member States and EU-Institutions and Organs at the request of the Council
of the European Union 2004, punto 5.6)
As pues, es necesaria una legislacin que recoja formalmente la obligacin de
crear o establecer los diferentes archivos o servicios de archivo de uso pblico como
centros, elementos o funciones, que forman parte de la organizacin administrativa
de la entidad. ste sera un requisito fundamental para una adecuada realizacin de
las funciones bsicas de un archivo
REINO UNIDO Informe de los Archivos Nacionales 2004:
Necesidad de una nueva legislacin en la que se establezca la obligacin de los
principales organismos y entidades de la administracin de crear y mantener
archivos
a) En la administracin central:
A new duty should be created at central government level, requiring relevant
bodies to create and keep records. (Report on responses to The National Archives consultation paper CP03/01: Proposed National Records And Archives
Legislation- Proposals to change the current legislative provision for records
management and archives. March 2004 [PLPRMA 2004] question 1)
b) En las administraciones regionales y locales:
Questions 10-18 dealt with whether the framework for managing records, set
out in questions 1-5 (see above) should be extended to include the records of
local and regional authorities, and possibly other bodies. There were two main
issues; first, whether the duty to create and manage records should be extended to local level. Second, if so, to precisely which tiers of local and regional
government it might be applied.
(...) There was strong support for extending the duty so as to create a consistent, national legislative framework; 186 (73%) said yes to it, against 5 (2%)
against (Question 10). This general level of support was maintained for all
the proposals in this section. There was a strong feeling that local and other
authorities should be made subject to legislation governing their records management. Many responses expressed concern that at present there was little
or no coherent records management provision within many authorities, and
that this represented an unacceptable risk. Several parallels were drawn with
meeting the needs of Freedom of Information and Data Protection legislation, which required good record keeping if the acts were to be complied with.
[PLPRMA 2004; Section 4, question 10)
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The consultation paper also asked whether principal councils should be required
to provide a local archives service. The purpose of this is to protect the unique
resource that local archives services offer, and to ensure that the stewardship
and the proper care and preservation of this resource is sustainable and able
to bring the full range of benefits it offers, for promoting public access. Such a
provision would, broadly speaking, bring archives services in line with library
services at local level. Recognizing the risk of imposing undue or unmanageable
burdens through such a requirement, the question was limited to a requirement
for principal councils only to provide such services on a statutory basis. This is
not intended to prevent other authorities providing archives services, as at present, under the non-mandatory arrangements (...) Question 19 asked the basic
question. 183 (72.3%) said yes to a new statutory requirement on principal
councils, against 5 (2%) saying no. [PLPRMA 2004] Section 5, question 19)
1.3 Creacin o establecimiento de centros de Archivo por la propia Ley.
La ley Andaluza de 1984 (Ley 3/1984) no creaba directamente ningn centro o institucin de Archivo. Slo declaraba qu archivos son de competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma (art 13) y que estos estn constituidos por los fondos documentales
(de nuevo archivo slo como fondo) de la entidad titular y de sus organismos dependientes
( art 13). Sin embargo, existen ejemplos en otras comunidades autnomas donde es la
propia Ley de Archivos la que los establece o los declara como tales:
MADRID, Ley 4/1993 7
Los Archivos de la Asamblea, el Consejo de gobierno y la Administracin de la Comunidad de Madrid, incluida la institucional, se organizan
teniendo en cuenta las cuatro fases que, segn su edad, atraviesan los
documentos del modo siguiente (art. 13)
Los Centros de Archivos de la Asamblea y del Consejo de Gobierno y
la Administracin de la Comunidad de Madrid que se crean en esta Ley
sern por tanto, adems de los Archivos de oficina:
a) Los Archivos Centrales de las Consejeras.
b) El Archivo Regional de la Comunidad de Madrid.
c) Los Archivos de los Entes institucionales y Empresas pblicas de la Comunidad de Madrid.
d) El Archivo de la Asamblea. (art. 14)
7. Ley 4/1993, de 21 de abril, de Archivos y Patrimonio Documental de la Comunidad de Madrid.
BOCM de 30/04 y BOE de 10/06/1993;
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tidades titulares) para los que sin embargo establece especficamente la nueva
ley establece especficamente ciertas medidas:
Custodia y conservacin de documentos de procedimientos en tramitacin.
Obligacin de organizarse segn directrices.
1.4 Establecimiento desde la ley de la obligacin de crear centros / servicios de
Archivo.
Mas frecuente es el caso de legislaciones que, si bien no crean directamente instituciones o centros de Archivo, si establecen al menos la obligacin de crearlos:
ANDALUCA, Ley 3/1984:
a) En este caso, el alcance de dicha obligacin es destacadamente limitada, slo
para el Archivo General de Andaluca:
El Archivo General de Andaluca lo crear el Consejo de Gobierno de la Junta de
Andaluca con carcter general y mbito andaluz. Sin perjuicio de lo anteriormente
dispuesto, ser competente para recibir cualesquiera otros fondos documentales que
no sean recogidos por el archivo al que legalmente le corresponda (art 13.1)
El resto de archivos de titularidad de la Junta de Andaluca sustenta su existencia
institucional o como centro slo en el marco reglamentario, como los Archivos centrales de las Consejeras (Decreto 233/1989, de 7 de noviembre de 1989, por el que se
establece el funcionamiento de los archivos centrales de las Consejeras, Organismos Autnomos y Empresas de la Junta de Andaluca Archivos centrales de las Consejeras).
b) En su lugar, se establecen ciertos requisitos obligatorios para, en general, todos los archivos de uso pblico (fondos/centros):
(...) Los archivos de uso pblico debern contar, al menos, con un servicio de consulta en sala de lectura y con servicios mnimos de instrumentos de descripcin (
art 21)
Los archivos de uso pblico estarn atendidos por personal suficiente y con la cualificacin y el nivel que exijan las diversas funciones, de acuerdo con la reglamentacin que se establezca (art 31)
ISLAS BALEARES, Ley 15/2006
Obligacin de crear subsistemas archivsticos:
a) Por la Comunidad autnoma
(...) El Subsistema Archivstico de la Administracin de la comunidad autnoma
de las Illes Balears ha de estar constituido por:
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La frmula utilizada sera de tipo mixta, ya que por un lado su artculo 20 establece cules son los archivos del sistema (centros/fondos); unos mencionados especficamente, otros de forma genrica (como vimos en el apartado anterior) y por otro,
define ciertos requisitos que han de cumplir los archivos del sistema:
Requisits i efectes de la pertinena al Sistema dArxius de Catalunya:
1. Els arxius del Sistema dArxius de Catalunya han de complir els requisits tcnics que sestableixin per reglament i, especialment, els segents:
a) Aplicar el sistema de gesti de la documentaci que correspongui als fons
que apleguen, dacord amb les normes tcniques bsiques fixades per
lAdministraci de la Generalitat.
b) Disposar del personal suficient, dacord amb el que estableix larticle 22.
(art. 21)
Y determina entidades obligadas a tener archivo segn unas condiciones mnimas:
Entitats obligades a tenir arxiu:
1. Els ajuntaments dels municipis de ms de deu mil habitants i les diputacions
provincials han de tenir un arxiu propi que compleixi les condicions a qu
fa referncia larticle 21.1. Els consells comarcals tambn han de tenir un de
propi, integrat a larxiu comarcal.
2. Tots els ajuntaments i les altres administracions locals poden crear i gestionar
el propi arxiu, i integrarlo, si compleix els requisits fixats per aquesta Llei, al
Sistema dArxius de Catalunya.
3. Els municipis de fins a deu mil habitants que no tinguin un arxiu propi integrat al Sistema dArxius de Catalunya no estan exempts de les obligacions que
estableix larticle 7. Si acorden el dipsit de la documentaci a larxiu comarcal,
aquest assumeix les esmentades obligacions en relaci amb la documentaci depositada (art 31).
MADRID Ley 4/1993:
Obligacin de crear subsistemas de archivos que han responder a una planificacin desde el Consejo de Gobierno:
Entre los principales subsistemas de archivos de la Comunidad de Madrid debern figurar, al menos, los siguientes:
a) El subsistema de archivos de la Asamblea y del Consejo de Gobierno y la
Administracin de la Comunidad de Madrid.
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del sistema al permitir un mejor funcionamiento de las redes y descargar a los Archivos
Histricos Provinciales de una funcin que apenas podan realizar debido a su carcter
esencial de centros para la investigacin histrica y al estado de saturacin al que han
llegado en la actualidad. Su existencia redundar tambin en una mejora para el servicio de documentos para la Administracin andaluza y el servicio pblico.
2. Archivos de gestin / de oficina.
La Ley andaluza de 1984 no contemplaba expresamente Archivos centrales ni de
gestin u oficina (o de unidades administrativas). Una falta de regulacin legal que,
en el caso de estos ltimos ha supuesto un serio obstculo para la gestin documental
en las fases de produccin de los documentos 10.
Debera pues darse carta de naturaleza a su establecimiento y organizacin contemplando esta figura, de forma que la ley recogiera la idea de que todos los documentos, en
cualquier clase de soporte, incluyendo los documentos informticos o electrnicos de cada
departamento, oficina o unidad administrativa de, al menos las entidades recogidas en los
arts. 2 y 3 de la ley 3/1984, ( o en el art. 9.2 del nuevo texto) estn sometidos a control
archivstico mediante la creacin y organizacin de su correspondiente Archivo de gestin.
Estos archivos han de quedar expresamente instituidos e integrados en el sistema archivstico y responder a los requisitos que reglamentariamente se establezcan bajo supervisin
del rgano competente (una Direccin General de Archivos...?). Sin embargo, la nueva Ley
solo los reconoce expresamente como conjuntos de documentos (art 38.1). Aunque, por otra
parte no tiene inconveniente en imponerles ciertas obligaciones, considerndolos de hecho
algo diferenciable y externo a los propios documentos en s (art. 38.2).
ANDALUCA, Ley 7/2011:
10. - CAMACHO RUEDA, E: De lapsus y olvidos: los archivos de gestin a la luz de la ley
30/1992.TRIA. Revista de la Asociacin de Archiveros de Andaluca; N 0. Ao 1994. Sevilla:
Asociacin de Archiveros de Andaluca. 1994
- Dto. 233/1989, de 7 de noviembre, creacin Archivos centrales de las Consejeras (BOJA 94 de
24/11/1989), art 7.
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Como vemos, en 38.2 estos Archivos no estn contemplados slo como conjuntos de documentos, puesto que seran entidades que deben custodiar y conservar los
documentos a que se refiere.
La obligacin aqu establecida para los responsables de las unidades administrativas
resulta demasiado ambigua y escasamente vinculante; la expresin... velarn porque
sus respectivos archivos... Resulta mucho menos afortunada que garantizarn que sus
respectivos archivos, o... adoptarn las medidas necesarias para que sus archivos....
Por otra parte, la responsabilidad debera extenderse hasta el momento de la realizacin de la transferencia, sustituyendo la expresin... hasta su transferencia al archivo,
por la de... y por su transferencia al archivo
Aunque por un lado sean aplicables a ellos las mismas prescripciones genricas establecidas para la custodia de documentos pblicos en el art 11, por
otro, se omiten los Archivos de oficina en la relacin de Archivos del Sistema
del art. 41 y en el articulado de la seccin 4 del Ttulo II ,Captulo III (Archivos de la Junta de Andaluca).
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11. Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de Archivos y Patrimonio Documental de Navarra. BOE 113
de 12/05/2007 y BON 48 de 18/04/2007
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12. Ley 2/2007, de 12 de abril, de Archivos y Patrimonio Documental de Extremadura. BOE 127,
28/05/2007
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b) Los archivos de oficina concentran los documentos generados por las unidades administrativas dependientes del correspondiente rgano, con el objetivo
prioritario de apoyar la gestin del mismo.
c) Sin perjuicio de la dependencia orgnica de los rganos correspondientes, los
archivos de oficina dependern en todo lo relativo a su funcionamiento de
las directrices tcnicas, asistencia e inspeccin del organismo coordinador del
subsistema (art.21)
CATALUA, Ley de Archivos 10/2001:
Determina el establecimiento obligatorio de sistemas nicos de gestin documental que abarquen las fases I y II derivadas del ciclo vital de los documentos:
Totes les administracions i les entitats titulars de documents pblics han de disposar dun nic sistema de gesti documental que abasti la producci, la tramitaci,
el control, lavaluaci i la conservaci dels documents i laccs a aquests i en garanteixi el tractament correcte mentre siguin utilitzats administrativament en les fases
activa i semiactiva (art. 7).
MADRID, Ley de Archivos 4/1993:
Establecimiento archivos de oficina por la propia Ley:
Los Archivos de la Asamblea, el Consejo de gobierno y la Administracin de la
Comunidad de Madrid, incluida la institucional, se organizan teniendo en cuenta las
cuatro fases que, segn su edad, atraviesan los documentos del modo siguiente:
En los archivos de oficina se custodiarn los documentos de archivo generados por
las diferentes unidades administrativas en tanto dure su trmite o su uso sea muy
frecuente. En todo caso, la permanencia en ellos no ser superior a cinco aos desde
el fin de su tramitacin, salvo excepciones razonadas. Se excluye la documentacin
de apoyo informativo (art. 13.1).
Los Centros de Archivos de la Asamblea y del Consejo de Gobierno y la Administracin de la Comunidad de Madrid que se crean en esta Ley sern por tanto,
adems de los Archivos de oficina: a) Los Archivos Centrales de las Consejeras
(art. 14).
3. Archivos histricos.
El contenido del art 37.6 apdo. g. de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, que
tambin usa el termino archivo en el sentido de institucin o centro, ha supuesto un
problema de interpretacin de la normativa de acceso a los documentos en todos
los centros de archivo no creados formalmente como archivos histricos, ya que
contempla que...
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31
... se regirn por sus disposiciones especficas (...) la consulta de fondos documentales existentes en los Archivos histricos...
Sin aclarar en ningn momento qu se ha de entender por tales centros. Considerando que existen archivos de doble funcionalidad, intermedio e histrico, tambin en
estos casos resulta legalmente insegura la aplicacin de este precepto. Por otra parte,
a diferencia de lo que ocurre en las administraciones estatales o autonmicas, en las
que los archivos histricos se crean formal y reglamentariamente con ste carcter o
con el de intermedios e histricos, los archivos de la administracin local son, en un
elevado porcentaje, centros nicos para recibir documentacin de cualquier edad.
Algunas alternativas podran ser:
a) Que la Ley de Archivos establezca que, a todos los efectos, y especialmente de
lo contemplado en el art. 37.6 apdo. g de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
en el caso de instituciones u organismos que no dispongan de un Archivo
histrico diferenciado como tal, se entender por Archivo Histrico:
1. Aquellas secciones o grupos de documentos conservados en Archivos, que
por sus caractersticas, hayan alcanzado los requisitos establecidos reglamentariamente, para ser considerados como histricos o para su ingreso en un
archivo histrico.
2. Los servicios de archivo que se realicen respecto a estos documentos (acceso,
reproducciones, difusin, descripcin, conservacin...)
b) O bien que, en dichas instituciones u organismos, tengan la consideracin
de Archivos Histricos los documentos sin vigencia administrativa ingresados reglamentariamente en el archivo que cuenten con ms de 50 aos de antigedad
segn la fecha de su creacin, as como los servicios de archivo destinados a ellos
(servicios de conservacin, acceso, reproduccin, difusin...)
ANDALUCA, Ley 7/2011:
a) Declaracin de Archivos como histricos por la Ley:
El Archivo General de Andaluca es el Archivo intermedio e histrico para los archivos centrales de cada consejera de la Junta de Andaluca, los archivos centrales
de las entidades instrumentales de la Administracin de la Junta de Andaluca que
ejerzan sus competencias en ms de una provincia y los archivos de las instituciones
de autogobierno de la Comunidad Autnoma (art. 45)
Los archivos histricos provinciales radicados en Andaluca son los archivos histricos de la organizacin territorial de la Administracin de la Junta de Andaluca
y de las entidades instrumentales en su respectiva provincia (art. 46.1)
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Centrales (o nicos de una entidad: consejeras, sus delegaciones Provinciales, las del
Gobierno de la J. de A. y las entidades instrumentales dependientes de la J. de A.)
Intermedios (Provinciales)
Histricos (Provinciales)
Generales ( AGA: Histrico e Intermedio)
Tampoco se incluyen aqu los archivos de oficina, por lo que la red supuestamente
resultante resultara, segn esto, una red de configuracin incompleta.
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otorga la Constitucin a todos los ciudadanos, y recoge la Ley 30/1992 (art. 37.1 17)
seran los procedimientos y formas para que el ejercicio efectivo y concreto se lleve a
cabo singularmente por cualquier ciudadano lo que debera aclarar y potenciar esta
ley, como propusimos:
El ejercicio del derecho de acceso a los documentos pblicos y a su informacin es
libre y gratuito, y se ajustar a lo dispuesto en esta Ley y a la legislacin autonmica
o estatal que le sea de aplicacin (Propuesta AAA al art 62 del borrador)
Finalmente, se prefiri evitar cualquier pronunciamiento sobre esta cuestin, de
forma que la redaccin del artculo (ahora como artculo 61, y destacando entre corchetes los nuevos contenidos) sera la siguiente:
El acceso a los documentos [de titularidad pblica] y a su informacin se ajustar a lo dispuesto en esta Ley y a la legislacin autonmica o estatal que le sea de
aplicacin. [A estos efectos, la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los
Documentos velar por la aplicacin de la legislacin vigente en materia de acceso]
(Ley 7/2011, art 62)
El segundo borrador inclua una declaracin de universalidad del derecho de acceso, extendindolo no slo a todos los ciudadanos (lo que puede entenderse ya implcito o deducible del propio texto constitucional) sino, lo que resultaba innovador,
incluso a las entidades jurdicas.
Texto Proyecto: Todas las personas fsicas y jurdicas tienen derecho a la consulta de
los documentos pblicos, y a acceder a la informacin contenida en ellos, segn lo
establecido en la presente Ley, y sin perjuicio de la legislacin que le sea de aplicacin (segundo borrador LDAPDA, art. 63)
Nuestras pretensiones incluan que se resaltara en el texto el rechazo a cualquier
tipo de discriminacin por motivos culturales, de formacin, profesin, mbito de
actividad ni de ninguna otra consideracin, incorporando la propuesta europea del
ao 2012 (Conseil de LEurope, Comit des Ministres. Recommandation Rec(2002)2 du
Comit des Ministres aux Etats Membres sur laccs aux documents publics. Apdo. III, y
V, 1 y 2) en consonancia con los motivos declarados de la propia ley:
Todas las personas fsicas y jurdicas tienen derecho a la consulta de los documentos
pblicos, y a acceder a la informacin contenida en ellos, segn lo establecido en la
presente Ley, y sin perjuicio de la legislacin que le sea de aplicacin y sin discriminacin por motivos culturales, de formacin, profesin, mbito de actividad ni de
ninguna otra consideracin (Propuesta AAA al art 63 del Borrador)
17. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte
de un expediente, obren en los archivos administrativos, (Ley 30/1992, art. 37.1)
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Por todo ellos, se hace necesaria la adecuacin de la norma vigente al nuevo marco
jurdico autonmico, estatal y europeo (Ley 7/2011 Exposicin de motivos, II,
prrafo 1)
Les Etats membres devraient garantir toute personne le droit daccder, sa demande, des documents publics dtenus par des autorits publiques. Ce principe
devrait sappliquer sans distinction aucune, y compris fonde sur lorigine nationale.(Rec(2002)2,III)
Le demandeur dun document public ne devrait pas tre tenu de donner les raisons
pour lesquelles il souhaite avoir accs audit document. (Rec(2002)2, V.1)
Les formalits concernant les demandes devraient tre minimales. (Rec(2002)2, V.2).
Lamentablemente, el contenido de este artculo fue totalmente suprimido del
texto definitivo. No fueron suprimidos, por el contrario, algunos aspectos ms restrictivos del texto del borrador, como fue el caso del, a nuestro juicio desafortunado,
artculo 64.2, (luego 62.3):
El rgano responsable de la custodia de los documentos podr desestimar la solicitud de acceso a los documentos y a su informacin cuando la misma no se encuentre en su poder, cuando la solicitud sea manifiestamente irrazonable o cuando sta
se formule de manera excesivamente general. (Ley 7/2011, art. 62.3)
Artculo que permita restricciones al derecho en funcin de unos criterios cuya
excesiva imprecisin (qu puede entenderse por irrazonable?... Por excesivamente general?) podra sin duda favorecer o dar cabida a interpretaciones arbitrarias del todo
inaceptables en un estado de derecho. Si bien compartimos la necesidad de poner
cierto coto a algunas clases de peticiones cuya imprecisin o magnitud resultan de
difcil o imposible satisfaccin, entendemos que son cuestiones que deben determinarse con mayor concrecin por va reglamentaria, en la normativa de desarrollo
correspondiente que deba preverse en este mismo artculo, para poder dar mejores
y ms satisfactorias respuestas a este tipo de situaciones evitando el riesgo de caer en
un fcil y cmodo restriccionismo o en la arbitrariedad.
Mejor suerte corri, a nuestro juicio, el contenido del artculo 65.1 del segundo
borrador que, frente al principio general de libre acceso establecido por la la ley
16/1985, y respetado por la 30/1992 que limitaba las restricciones a los casos que
estuvieran o pudieran ser previstos por la legislacin, contemplaba la posibilidad de,
adems, ampliar el establecimiento de plazos de acceso a otros supuestos no previstos
por la ley, puesto que estas restricciones (temporales), vendran marcadas no por un
texto legal, como impona la ley 30/1992 e incluso la propia Constitucin en su art
105, sino por una mera decisin administrativa en forma de acuerdo de la comisin
de valoracin:
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Texto Proyecto: Los plazos de acceso a los documentos pblicos sern los establecidos por esta Ley y, en su caso, por la legislacin especfica. No obstante la Comisin
Andaluza de Valoracin y Acceso a los Documentos Administrativos, en su funcin
de unificacin de criterios en materia de acceso a los documentos pblicos y a su
informacin, podr establecer plazos sin superar en ningn caso el lmite mximo
de treinta aos (segundo borrador, art. 65.1)
Adems, la referencia a los treinta aos resultaba contradictoria, ante la existencia
de documentos a los que tampoco se puede acceder tras treinta aos. Propusimos
suprimir la mayor parte del contenido del artculo, dejando solo:
Los plazos de acceso a los documentos pblicos sern los establecidos por esta
Ley y, en su caso, por la legislacin especfica (Propuesta AAA al art 65 del segundo
borrador)
Y, afortunadamente, as qued redactado en la ley:
La Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los Documentos podr establecer criterios homogneos sobre la aplicacin de la normativa de acceso y dar publicidad a sus informes (Ley 7/2011, art. 62.6)
Sin embargo, hubiera sido mucho mas efectivo que en vez de esta simple atribucin potestativa a la CAVAD, se estableciera aqu un mandato expreso de desarrollo
normativo o de elaboracin de textos de asesoramiento y aclaracin.
El procedimiento de acceso que se diseo en los artculos 66 y 67 del segundo
borrador result profundamente modificado para acabar relegando el nudo de la
cuestin a lo que ya marcaban otras disposiciones, de forma que el texto final no introdujo ninguna novedad. Curioso, y decepcionante, que nada menos que una nueva
ley de documentos y archivos no lo haga en uno de los aspectos ms importantes y
necesitados de mejor regulacin.
Si volvemos al texto del borrador, en primer lugar, anunciaba un posible procedimiento de acceso que establecera la Consejera competente en documentos y archivos:
Texto Proyecto: El ejercicio del derecho de acceso est sujeto a lo dispuesto en este
artculo y al procedimiento que se establezca mediante Orden por la Consejera competente en materia de documentos, archivos y patrimonio documental (art. 66.1)
Un anuncio que pretendamos se reforzara como un autntico compromiso legal:
El ejercicio del derecho de acceso est sujeto a lo dispuesto en este artculo y
al procedimiento que se establecer mediante Orden por la Consejera competente en materia de documentos, archivos y patrimonio documental (Propuesta AAA al art 66.1 del segundo borrador).
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En segundo lugar, este mismo artculo marcaba ya unas lneas bsicas de dicho
procedimiento:
Texto Proyecto: Este derecho ser ejercido mediante solicitud dirigida al responsable
del archivo que custodia la informacin y los documentos (art. 66.2)
Aunque no muy afortunadas a nuestro juicio. Una expresin como solicitud al responsable puede dar pie a interpretaciones excesivamente burocraticistas que generen
trmites superfluos y ms que cuestionables de cara a la rapidez y eficacia del servicio.
Aspectos especialmente exigibles cuando se trata de documentos histricos declarados
de libre acceso y sin ningn tipo de restriccin legal al efecto:
Recordemos que... La consulta de los documentos constitutivos del patrimonio documental espaol a que se refiere el artculo 49.2 se atendr a las siguientes reglas: CON
CARCTER GENERAL, tales documentos, concluida su tramitacin y depositados y
registrados en los archivos centrales de las correspondientes entidades de derecho pblico,
conforme a las normas que se establezcan por va reglamentaria, SERN DE LIBRE
CONSULTA, a no ser que... (Ley 16/1985 de 25 de junio de PHE, art. 57.1) complementado en el prrafo 2 del mismo artculo con: No obstante lo dispuesto en el
prrafo anterior, cabra solicitar autorizacin administrativa para tener acceso a los documentos excluidos de consulta pblica. Lstima que el concepto de libre consulta del
primer prrafo haya sido vaciado de todo contenido en la nueva regulacin en favor
del contenido del segundo.
Peticin por escrito o instancia al titular de la entidad, presentacin en registro,
resolucin por un Presidente, Alcalde o un rgano colegiado, notificacin por escrito
al interesado dilaciones que pueden evitarse totalmente cuando se trata de esta
clase de documentos en los que la resolucin final no puede ser otra que la autorizacin del acceso, y que se sustituyen simplemente por la cumplimentacin de un
formulario que se presenta al personal de la sala de consulta (procedimiento en los
Archivos estatales).
Se exiga por tanto, ahora, solicitud por escrito, en los trminos de este artculo,
para la consulta de documentos de los AHP? Las solicitudes o peticiones por escrito,
ms all de este sencillo trmite de resolucin inmediata, deben reservarse para los
casos que afecten a documentos de acceso restringido segn ley. Nuestra propuesta
ante ste artculo, recordando aqu de nuevo el ya comentado apartado II, prrafo
1 de la Exposicin de motivos de la nueva ley sobre la necesidad de adecuacin de
la norma vigente al nuevo marco jurdico autonmico, estatal y europeo (Conseil de
LEurope, Comit des Ministres. Recommandation Rec(2002)2 du Comit des Ministres
aux Etats Membres sur laccs aux documents publics. V.1 y 2 y VI), fue:
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Texto Proyecto: Transcurrido el plazo fijado en el apartado anterior sin que se haya
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el plazo mximo de 15 das. Este informe deber ser notificado al interesado junto
con la resolucin (Propuesta AAA al art. 66.5 del segundo borrador)
El texto definitivo suprima de un plumazo todas estas consideraciones y, cual
lavatorio de manos, decide dejar sin ms las cosas como estaban, pues esto y no otra
cosa es el contenido del decepcionante art 63.1:
El ejercicio del derecho de acceso a los documentos de titularidad pblica y obtencin de copia de los mismos est sujeto a lo dispuesto en el artculo 37 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y 86 de la Ley 9/2007, de 22
de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca y al procedimiento que
se establezca mediante Orden por la Consejera (Ley /2011, art. 63.1)
Una nueva contradiccin podra surgir en cuanto al principio de gratuidad declarado por el art. 62 de este borrador cuando, mas adelante, el art. 67.3 dispone:
Texto Proyecto: La obtencin de reproducciones y certificaciones estar sujeta al
abono de los precios pblicos que pudieran establecerse (art. 67.3).
Algo que podra evitarse si se hubiera recogido expresamente la limitacin del
precio mximo de reproducciones y certificaciones al coste real del servicio, ms
en consonancia con la recomendacin del Consejo de Europa (Conseil de LEurope,
Comit des Ministres. Recommandation Rec(2002)2 du Comit des Ministres aux Etats
Membres sur laccs aux documents publics. VIII 2):
La dlivrance dune copie du document public peut tre facture au demandeur,
un prix raisonnable qui ne saurait excder le cot rel des charges de fonctionnement supportes par lautorit publique.
Lamentablemente, el texto definitivo de la ley elude tambin esta cuestin.
En el tratamiento dado por el segundo borrador a la obtencin de reproducciones, volver a repetirse la presencia de aquella especie de pasillo a la arbitrariedad que
apuntbamos al comentar el contenido del art 62.3 en relacin a las autorizaciones
de acceso.
Texto Proyecto: La obtencin de reproducciones y certificaciones podr limitarse
en razn de que el estado de conservacin de los documentos as lo requiera, o por
razones de eficacia en el funcionamiento de los servicios pblicos (art. 67.4)
Un criterio demasiado genrico; comporta un abanico de posibilidades excesivamente amplio. Medidas semejantes habra que contemplarlas en cualquier caso como
excepcionales y no discrecionales. La obligacin de la administracin es la de intentar
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el Sistema Archivstico de Andaluca, se regir por las normas de acceso a los documentos de titularidad pblica (Ley 7/2011, art 66.1).
Los medios personales
El primer borrador anunciaba un prometedor reconocimiento de la condicin
funcionarial del Archivero y de su cualificacin tcnica y profesional, destacadamente en el mbito propio de la Administracin de la Junta de Andaluca, aunque menos
definida para el resto de entidades. Pero la evolucin del texto hasta su configuracin
definitiva ira frustrando cualquier expectativa al respecto reducindolas a, simplemente, las que puedan albergarse respecto a futuros e hipotticos desarrollos reglamentarios posteriores.
El segundo borrador recoga expresamente la obligacin de contar con la figura
especfica del personal archivero, diferencindola oportunamente de otros tipos de
personal tambin necesarios y de obligada presencia:
Texto Proyecto: Los archivos del Sistema Archivstico de Andaluca, contarn con
personal archivero con formacin especfica acreditada, as como con el personal
administrativo preciso, para cubrir las necesidades del servicio pblico. (art. 38.1
del segundo borrador)
Aunque para nosotros, haba que enfatizar an ms en que fueran expresamente
TODOS los Archivos del sistema los que debieran contar con personal archivero, que
lo sea en grado SUFICIENTE y que cuenten con formacin especializada en archivos y
gestin de documentos. Aunque razonablemente, habra que contemplar una consideracin especial para el caso de los Archivos de oficina.
Todos los archivos del sistema Archivstico de Andaluca debern contar con personal archivero suficiente, conformacin especfica acreditada en archivos y gestin
de documentos, as como con personal administrativo de apoyo para garantizar el
servicio pblico. No obstante, los Archivos de oficina podrn estar atendidos por
otro personal en coordinacin con el Archivo Central. Para el cumplimiento de lo
sealado en el punto 1 del presente art. el rgano de direccin y coordinacin del
sistema colaborar con el rgano competente en la elaboracin de las relaciones de
puestos de trabajo para la definicin de qu se considera personal suficiente en cada
tipo de archivo (Propuesta AAA al art. 38.1 del segundo borrador)
Nada que no estuviera en consonancia con otras afirmaciones del mismo texto:
Texto Proyecto: que se puedan alcanzar los mximos niveles de calidad y eficacia
en lo que se refiere a instalacin, personal, conservacin, organizacin y difusin
(Exposicin de motivos III; prrafo 4 del segundo borrador)
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Adems, la intencin original que emanaba del proyecto era una apuesta decidida
por el reconocimiento de los archiveros como un grupo profesional especializado y
capacitado para tal responsabilidad, en coherencia adems con la poltica de gestin
y seleccin de personal de la Junta de Andaluca a lo largo de, prcticamente toda su
existencia:
Texto Proyecto: Artculo 38. Personal.
() 2. El baremo para determinar en cada momento cul es el personal suficiente
para cumplir lo establecido en el punto 1 del presente artculo se establecer por
el rgano de direccin y coordinacin del Sistema conforme a lo dispuesto en el
artculo 28.2.h)
3. La direccin o responsabilidad de los archivos centrales, intermedios e histricos pblicos del Sistema, deber recaer en personas con ttulo de grado universitario y f ormacin archivstica acreditada.
4. La Consejera competente en materia de documentos, archivos y patrimonio
documental considerar como requisitos y criterios de valoracin para el personal y
la seleccin de ste que ejerza las funciones que exija el cumplimiento de esta Ley y
sus normasde desarrollo:
a. Que las funciones archivsticas en los archivos integrados en el Sistema se ejerzan por personal con titulaciones acadmicas o con los conocimientos especficos
que se determinen mediante Orden de la Consejera competente.
b. Que en los temarios que hayan de regir las pruebas selectivas convocadas por
organismos cuyos archivos estn integrados en el Sistema, se incluyan aquellas
materias bsicas que se determinen por la Consejera competenteen material de
documentos, archivos y patrimonio documental. (art 38. del primer borrador)
Pero ya en la primera modificacin del texto, el segundo borrador, las expectativas
de respaldo a la profesionalidad del personal de Archivos se vieron significativamente
reducidas:
Texto Proyecto: La direccin o responsabilidad de los archivos centrales, intermedios e
histricos pblicos del Sistema, deber recaer en personas con ttulo de grado universitario y formacin archivstica acreditada (art, 38.2 del segundo borrador).
Texto Proyecto: La Consejera competente en materia de documentos, archivos y
patrimonio documental considerar como requisitos y criterios de valoracin para
el personal y la seleccin de ste que ejerza las funciones que exija el cumplimiento
de esta Ley y sus normas de desarrollo (art. 38.3 del segundo borrador)
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Chocante, como poco, que, adems de reducir los requisitos, se valore un hecho:
que ejerza las funciones (...en el momento preciso de la seleccin?) y no una capacidad
(formacin / formacin+experiencia) para ejercer las funciones exigidas para el cumplimiento de esta ley. De ah el motivo de nuestra propuesta:
La Consejera competente en materia de documentos, archivos y patrimonio documental considerar como requisitos y criterios de valoracin para el personal
y la seleccin de ste su capacitacin para ejercer las funciones exigidas para el
cumplimiento de esta ley y sus normas de desarrollo (propuesta AAA al art.38.3
del segundo borrador)
Ms an, inicialmente se atribuan en exclusiva los puestos directivos responsables del AGA, Archivos centrales, intermedios e histricos provinciales, Real Chancillera de Granada y de la Administracin de Justicia al cuerpo superior facultativo
de Archiveros de la Junta de Andaluca. Para los Archivos de la Administracin de
Justicia se consideraba tambin al cuerpo de Ayudantes de Archivo.
Texto proyecto: La direccin de cada Archivo Central corresponder personal archivero perteneciente al cuerpo superior facultativo de la Junta de Andaluca (art.
45.6 del primer borrador)
Texto proyecto: La direccin de cada Archivo Provincial Intermedio corresponder
a personal archivero perteneciente al cuerpo superior facultativo de la Junta de
Andaluca (art. 46.4 del primer borrador)
Texto proyecto: La direccin del Archivo General de Andaluca corresponder a
personal archivero perteneciente al cuerpo superior facultativo de la Junta de Andaluca (art. 47.4 del primer borrador)
Texto proyecto: La direccin de cada Archivo Histrico Provincial corresponder
a personal archivero perteneciente al cuerposuperior facultativo de la Junta de Andaluca (art. 49.6 del primer borrador)
Texto proyecto: La direccin del Archivo de la Real Chancillera de Granada
corresponder a personal archivero perteneciente al cuerpo superior facultativo de
la Junta de Andaluca (art. 50.4 del primer borrador)
Texto proyecto: Las funciones archivsticas en estos archivos debern ser desempeadas por personal archiveros pertenecientes a los cuerpos superior facultativo y
de ayudantes de la Junta de Andaluca (art. 51.4 del primer borrador)
Tambin se promova un perfil profesional para los Archivos de ciertos Ayuntamientos, los de municipios con ms de 15.000 hs,. aunque dejando sorprendentemente al margen al resto de ellos y a las Diputaciones.
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y nivel tcnico que sea necesario, de acuerdo con la normativa que resulte de aplicacin (Ley 7/2011 art. 49.3)
puesto que no existe en la actualidad ninguna normativa estatal ni autonmica
que regule estas situaciones.
Si la ley ha renunciado a pronunciarse sobre los requisitos o caractersticas del personal al servicio de los archivos, tambin ha dejado sin regular la composicin de los
rganos colegiados del sistema, para la que no se establecen criterios de cualificacin
tcnica o profesional. Ni siquiera se garantiza a nivel de ley que la composicin de la
CAVAD, cuyas funciones son eminente y exclusivamente tcnicas requieran un perfil
profesional adecuado a tales funciones. A pesar incluso de que el art. 31 la declara
como rgano colegiado de carcter tcnico.
La adscripcin, composicin y funcionamiento de la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los Documentos se establecer reglamentariamente (Ley 7/2011,
art. 31)
Las observaciones y comentarios que recogemos en este artculo se han desarrollado a partir de las propuestas y sugerencias aportadas por los profesionales que integraron el grupo de trabajo de la Asociacin de Archiveros de Andaluca que redact
las alegaciones al texto del primer borrador del proyecto de ley.
Razones de tiempo (y de espacio) nos han impedido tratar tambin otros aspectos
de la ley que fueron objeto de sugerencias (modernizacin y normalizacin, gestin
documental y documento electrnico), pero el documento completo de las alegaciones a la ley est disponible en la pgina web de la Asociacin. (www.archiverosdeandalucia.org).
Vaya desde aqu el agradecimiento, junto a m sincero reconocimiento, hacia todos estos archiveros con quien tuve la satisfaccin de trabajar como coordinador de
dicho grupo de trabajo, y cuyo anonimato respetamos en este trabajo en la medida
en que as lo desearon.
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la publicacin del Decreto 97/2000 que aprob el Reglamento del Sistema Andaluz
de Archivos y desarrollo de la Ley 3/1984; en el mbito de los archivos: la creacin
y multiplicacin de estas instituciones, entre las que hay que significar el nacimiento
del Archivo General de Andaluca, por Decreto 323/1987, de 23 de diciembre, y
de los archivos centrales de las consejeras y de sus entidades dependientes por el
Decreto233/1989, de 7 de noviembre y, fundamental, la transferencia de la gestin
de los archivos histricos provinciales de las ocho provincias y del Archivo de la Real
Chancillera de Granada, por convenio con el Ministerio de Cultura de 9 de octubre
de1984, actualizado por convenio firmado el 23 de mayo de1994 y, con fecha no
muy lejana en el tiempo, la recepcin de la gestin de los archivos de los rganos
judiciales por el Real Decreto142/1997, de 31 de enero, de traspaso de funciones y
servicios de la Administracin del Estado en materia de provisin de medios materiales y econmicos para el funcionamiento de la Administracin de Justicia. En cuanto
al plano organizativo, hay que subrayar los cambios producidos por la modificacin
de la estructura orgnica habida en la VII legislatura, que destaca por la creacin del
Servicio de Archivos en la estructura orgnica de la Consejera de Cultura y por la
creacin de la Coordinacin del Sistema de Informacin y Gestin de Archivos, @
rchivA, cuyas existencias han permitido materializar, entre otras cuestiones, la planificacin, coordinacin y ejecucin de las siguientes funciones:
El desarrollo normativo de la Ley 3/19841 y la elaboracin de una Ley de
segunda generacin en materia de documentos, archivos y patrimonio documental.
1. Decreto 323/1987, de 23 de diciembre, por el que se crea el Archivo General de Andaluca. BOJA
n 9, del 05 de febrero de 1988.
Decreto 233/1989, de 7 de noviembre, por el que se establece el funcionamiento de los archivos centrales de las Consejeras, Organismos Autonnomos y Empresas de la Junta de Andaluca y su coordinacin con el Archivo General de Andaluca. BOJA n 94, del 24 de noviembre de 1989.
Decreto 97/2000, de 6 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Sistema Andaluz de Archivos
y desarrollo de la Ley 3/1984 de 9 de enero, de Archivos. BOJA n 43, del 11 de abril de 2000.
Orden de 4 de julio de 1994, por la que el Archivo Histrico de Comisiones Obreras de Andaluca se
integra en el Sistema Andaluz de Archivos. BOJA n 126, del 10 de agosto de 1994
Orden de 7 de julio de 2000, por la que se regula el funcionamiento de la Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos y los procesos de identificacin, valoracin y seleccin documentales. BOJA n 88, del 01 de agosto de 2000.
Orden de 6 de marzo de 2001, por la que se aprueba el Plan para la elaboracin del Censo de Archivos
Andaluces y Censo de Fondos y Colecciones del Patrimonio Documental Andaluz. BOJA n 44, del
17 de abril de 2001.
Orden de 16 de junio de 2004, por la que se regula el procedimiento para la integracin de archivos de
titularidad privada en el Sistema Andaluz de Archivos. BOJA n 133, del 08 de julio de 2004.
Orden 2 de junio de 2005, la integracin del Archivo Histrico Minero de Fundacin Ro Tinto en el
Sistema Andaluz de Archivos. BOJA nm. 16, 30 de junio de 2005.
TRIA
2011
TRIAN
N17.17.
2012
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La Identificacin y seleccin adecuada de los documentos de titularidad pblica para la adecuada configuracin del Patrimonio Documental de Andaluca.
Orden de 25 de noviembre de 2005, por la que se acuerda la integracin del archivo histrico de la
Unin General de Trabajadores de Andaluca en el Sistema Andaluz de Archivos. BOJA n 243, del 15
de diciembre de 2005.
Orden de 31 de julio de 2006, por la que se fijan y revisan los precios de los servicios de reproduccin,
prestados por los archivos y otros centros dependientes de la Consejera de Cultura, que conserven
patrimonio documental andaluz. BOJA n 185, del 22 de septiembre de 2006.
Orden de 20 de febrero de 2007, conjunta de las Consejeras de Justicia y Administracin Pblica y de
Cultura, por la que se regula la implantacin y uso del Sistema de Informacin para la Gestin de los
Archivos de titularidad y/o gestin de la Junta de Andaluca (proyecto @rchivA Andaluca). BOJA n
71, del 11 de abril de 2008.
Orden de 10 de marzo de 2009, por la que se resuelve estimar la solicitud de integracin del Archivo
de la Fundacin Casa de Medina Sidonia en el Sistema Andaluz de Archivos. BOJA n 80, del 28 de
abril de 2009.
Orden de 17 de julio de 2009, por la que se resuelve estimar la solicitud de integracin del Archivo de
la Cmara Oficial de Comercio, Industria y Navegacin de Sevilla en el Sistema Andaluz de Archivos.
BOJA n 178, del 10 de septiembre de 2009.
Orden de 20 de abril de 2010, por la que se resuelve estimar la solicitud de integracin del Archivo
Histrico Viana en el Sistema Andaluz de Archivos. BOJA n 110, del 07 de junio de 2010.
Acuerdo de 14 de noviembre de 2000 del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban las directrices
para la elaboracin del censo de fondos de colecciones del Patrimonio Documental Andaluz BOJA n
28, del 08 de marzo de 2000
Resolucin de 11 de noviembre de 2002, por la que se hace pblico el acuerdo de la Comisin Andaluza
Calificadora de Documentos Administrativos de 28 de octubre de 2002, que aprueba el formulario para
los estudios de identificacin y valoracin de series documentales. BOJA n 8, del 14 de enero de 2003.
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Todo ello nos hace poder decir que, hoy por hoy, Andaluca cuenta con un Sistema Archivstico consolidado en todos sus elementos y en el que la Ley 7/2011, de
3 de noviembre, constituye una herramienta adecuada para abordar y ejecutar adecuadamente las competencias con arreglo a las necesidades sociales y tecnologas que
implican los fuertes cambios producidos en las ltimas dcadas y configurar correctamente el Patrimonio Documental Andaluz para beneficio de todas las personas.
Gnesis del Proyecto Normativo
La Ley 3/1984, de 9 de enero de Archivos, fue la primera Ley de Archivos de la Espaa
democrtica y sent un referente en la normativa especfica, propiciando un nuevo concepto de archivo, con una estructura sistmica y la configuracin y declaracin del patrimonio
documental, a la par que facilit la ejecucin de las competencias en materias de Archivos
y Patrimonio Documental; pero, el paso del tiempo y los cambios acontecidos, exigan una
reforma y adecuacin a la realidad impuesta por las nuevas funciones, los avances tecnolgicos, la normativa vigente autonmica, estatal e internacional, a la incesante evolucin de
los conceptos, la obligada aplicacin de normas tcnicas as como todas aquellas cuestiones
adquiridas con la experiencia derivada del ejercicio de las competencias y del desarrollo de
todas aquellas materias que inciden directamente en los archivos.
Desde el momento en que se decidi abordar la redaccin de un nuevo texto normativo que sustituyera la Ley del 1984 se tuvo constancia de su complejidad, hecho
que haba sido constatada en la elaboracin del Reglamento del Sistema Andaluz2.
En primer lugar por tratarse de una norma que recorre el amplio espectro administrativo, institucional y personal, sin distincin de su naturaleza o condicin, en
tanto en que son personas titulares o poseedores de documentos, pblicos o privados,
constitutivos del patrimonio documental. En segundo lugar por tener que abordarla
desde la existencia de nuevas realidades que imponen la revisin de conceptos, la adecuacin a la normativa, de carcter bsico y especfico y a la implantacin de nuevos
procedimientos como consecuencia, entre otras cuestiones, de las transferencias de
funciones entre administraciones, con una revolucin tecnolgica en los medios y
en las formas de comunicacin. Todo ello haca necesario una norma adaptada a la
realidad, que estableciera garantas de tutela, proteccin, control y custodia del patrimonio cultural de todos, en cualquiera que pudiera ser su soporte, medio de fijacin
de la informacin y contexto tecnolgico.
De manera sinttica, detallamos algunas de las razones que fundamentaron el
proyecto de ley, extradas de su Memoria Funcional:
2. Decreto 97/2000, de 6 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Sistema Andaluz de
Archivos y desarrollo de la Ley 3/1987, de 9 de enero, de Archivos. BOJA nm. 43, de 11 de abril de
2000)
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Necesaria y profunda revisin del concepto de Patrimonio Documental, siguiendo la doctrina italiana de bien cultural3, ejerciendo activamente la tutela y
la proteccin del patrimonio documental, creando para ello instrumentos adecuados que permitan ejercerlas respetando derechos individuales y colectivos.
Distinguir los elementos constitutivos del patrimonio documental que permitieran establecer adecuados regmenes jurdicos para los documentos, para
los documentos en el mbito de lo pblico, los archivos y el patrimonio
documental.
Partir de objetivos inspiradores claros como la proteccin, la custodia y la
difusin del patrimonio documental de Andaluca.
Entender el ejercicio de las competencias en estas materias desde un punto
de vista horizontal, es decir, abarcando toda la vida de los documentos, cualquiera que fuera su soporte, medio o contexto tecnolgico de produccin,
su origen y edad, en calidad de testimonios de una actividad en las personas,
tanto fsicas como jurdicas, pblicas o privadas en la idea de archivos como
espacios en los que se prestan servicios pblicos.
Apostar por aplicar el concepto de interoperabilidad en la gestin, control
y custodia de los documentos de titularidad pblica, y en los elementos del
Sistema Archivstico de Andaluca, entendiendo por ello la capacidad de los
sistemas de informacin y de los procedimientos a los que stos dan soporte,
de compartir datos y posibilitar el intercambio de informacin y conocimiento entre ellos.
La inclusin necesaria del concepto de gestin documental como el conjunto
de funciones y procesos reglados, aplicados con carcter transversal a lo largo
del ciclo vital de los documentos de titularidad pblica, para garantizar el
acceso a ellos y a la informacin que contiene, su uso y la adecuada configuracin del Patrimonio Documental de Andaluca.
Considerar el gasto que podra suponer la implantacin de una nueva norma
en una sociedad cuya economa, en el mbito de lo pblico, prioriza la prestacin de servicios tan indispensables como la sanidad o la educacin.
3. Doctrina formulada por M.S. Giannini enn la Revista trimestrale di diritto publico. Anno 26 fac.1,
1976
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Detectar y analizar las actuaciones de tutela y proteccin del Patrimonio Documental de Andaluca.
Las respuestas aportadas fueron incluidas en un documento que sintetizaba las
opiniones y estableca las principales lneas de trabajo. El documento fue facilitado
a los miembros de la Comisin Redactora en su sesin constitutiva y sirvi como
punto de partida al debate. Estas fueron las cuestiones planteadas:
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Proceder a efectuar una reflexin profunda del contenido y alcance del concepto de documento desde el punto de vista archivstico y, ms concretamente, abordarlo en un mbito de aplicacin de gestin de lo pblico, cuestionando la denominada declaracin universal de Patrimonio Documental en
funcin slo del origen y de la edad de los documentos.
Analizar los elementos del Sistema Andaluz de Archivos: normativa, rganos
ejecutivos y colegiados, los archivos y su clasificacin segn titularidades y
redes que estos forman en los distintos subsistemas y los recursos necesarios,
tanto de infraestructuras como de medios tcnicos para obtener una verdadera actualizacin de la norma.
Analizar las carencias manifiestas de la red de archivos en el Subsistema de Archivos de la Junta de Andaluca, fundamentalmente en la situacin de colapso existente en la red perifrica establecida, habida cuenta de la inexistencia
de archivos intermedios que establecieran un paso intermedio en el traspaso
de la custodia de los documentos desde los archivos centrales de la Delegaciones Provinciales a los archivos histricos provinciales, la mayora de los cuales
fueron asumidos con la incapacidad de recibir nuevos ingresos.
La defensa de la profesin de archivero desde la perspectiva del reconocimiento de la formacin y la capacitacin.
Es la externalizacin de las funciones de gestin y custodia de los documentos una solucin?
Cuestiones referentes al acceso a los documentos y a los archivos.
Para afrontar la redaccin del texto normativo con rango de Ley contbamos con
la inestimable experiencia adquirida en la elaboracin del Reglamento del Sistema
Andaluz de Archivos, cuyo proyecto fue acometido en el ao 1999 con similares
caractersticas metodolgicas a las planteadas por una Comisin Redactora formada
por archiveros y juristas; trabajo que supuso un profundo y enriquecedor aprendizaje
y en el que haban participado buena parte de los archiveros de esta Comunidad,
algunos de los cuales repetan en esta comisin.5
Tramitacin y Procedimiento
La Ley del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca6 dispone que le
corresponden al Consejo de Gobierno, entre otras, las funciones de ejercer la iniciativa
5. Antonia Heredia, Manuel Ravina Martn, M Isabel Valiente Fabero y Ana Melero.
6. Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca. (BOJA n
215, de 7 de noviembre de 2006). TTULO VI DEL RGIMEN DE LAS FUNCIONES Y ACTOS
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legislativa prevista en el Estatuto de Autonoma, aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Parlamento de Andaluca. As mismo establece el procedimiento que deber ser
iniciado por las Consejeras que son competentes, mediante la elaboracin del correspondiente anteproyecto, debiendo ir acompaados de:
Una memoria justificativa,
Estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo,
Memoria sobre impacto por razn de gnero de las medidas que se establezcan,
Memoria econmica que contenga la estimacin del coste a que dar lugar y
su forma de financiacin, en los casos en que proceda.
Valoracin de las cargas administrativas derivadas de la aplicacin de la norma para la ciudadana y las empresas.
El procedimiento establece que es la Consejera proponente la que eleva el anteproyecto de ley al Consejo de Gobierno, a fin de que ste lo conozca y, en su caso,
decida sobre ulteriores trmites, sin perjuicio de los legalmente preceptivos, para
terminar disponiendo que, en todo caso, los anteproyectos de ley debern ser informados por:
la Secretara General Tcnica respectiva,
el Gabinete Jurdico de la Junta de Andaluca, y dems rganos cuyo informe
o dictamen tenga carcter preceptivo conforme a las normas vigentes.
Para finalizar el trmite de informes necesarios deber solicitarse el dictamen al
Consejo Consultivo de Andaluca.
Por otro lado, la misma Ley dispone que cuando un anteproyecto de ley afecta a los
derechos e intereses legtimos de la ciudadana, la Consejera proponente podr acordar
la realizacin del trmite de audiencia en los trminos establecidos en la Ley del Gobierno7, durante un plazo razonable y no inferior a quince das hbiles, directamente o a
travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que la agrupe o la represente y cuyos fines guarden relacin directa con el objeto de la disposicin. La decisin
sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a la ciudadana afectada ser debidamente motivada en el expediente por el rgano que acuerde la apertura del trmite de
audiencia. Asimismo, cuando la naturaleza de la disposicin lo aconseje, ser sometida
a informacin pblica durante el plazo indicado anteriormente. La participacin de la
DEL GOBIERNO, CAPTULO I Del ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria,
Artculo 43. De la iniciativa legislativa,
7. Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca. (BOJA n
215, de 7 de noviembre de 2006). Letra c) del apartado 1 del artculo 45
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ciudadana podr producirse por cualquier medio admisible en Derecho, entre otros, por
va telemtica en los trminos previstos reglamentariamente. Para terminar estableciendo que slo podr omitirse dicho trmite cuando graves razones de inters pblico, que
asimismo habrn de explicitarse, lo exijan.
En resumidas cuentas, podemos concluir que todas estas disposiciones referidas a la
competencia, procedimiento y fases de elaboracin de las normas con rango de Ley nos
llevan a establecer dos fases claramente diferenciadas: una primera que tiene lugar en el
mbito administrativo y la segunda que tiene lugar en el mbito parlamentario.
Fase administrativa. Tramites y aspectos ms destacados
Como ya hemos tenido ocasin de exponer, a lo largo de los meses de mayo y
junio de 2008 se efectuaron todas las actuaciones encaminadas al inicio y consecucin del proyecto y, entre ellas, la elaboracin de cuantos informes tcnicos fueron
requeridos para fundamentar la oportunidad de su puesta en marcha, as como la
propuesta formal de las personas que formaran el equipo redactor. En este sentido
hay que comentar que la idea de proponer un rgano colegiado, formado por un
grupo de expertos de reconocido prestigio y amplia trayectoria profesional, fue la
propuesta que se consider como idnea, en oposicin a la opcin de encargar su
redaccin a una persona que actuara como ponente. Esta propuesta coincidi con la
redaccin de la Memoria Justificativa8.
La Resolucin de la Secretara General de Polticas Culturales produjo, de facto,
el inicio del expediente administrativo para la elaboracin del Anteproyecto de Ley
de Archivos de la Comunidad Autnoma de Andaluca y en ella se contena el nombramiento de los miembros de la Comisin Redactora9. Del tenor de la Resolucin
extraemos algunas cuestiones de inters y el nombre se sus componentes:
Fundamento de la potestad legislativa por parte del Consejo de Gobierno10 y
del procedimiento y ejecucin de la misma11.
Mencin de competencias para el inicio de este acto en la persona titular de la
Secretara General de Polticas Culturales de la Consejera de Cultura12.
Los motivos, ya expresados con anterioridad, que justifican la necesidad de
abordar un texto normativo de segunda generacin:
8. La Memoria tiene fecha 12 de junio de 2008.
9. La Resolucin de la Secretara General de Polticas Culturales tiene fecha de 13 de junio de 2008.
10. Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca.
11. Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca
12. Decreto 123/2008, de 29 de abril, por el que se aprueba la estructura orgnica de la Consejera
de Cultura.
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una actitud activa en el ejercicio de la tutela y la proteccin del patrimonio documental; de incluir el concepto de gestin documental aplicado al ciclo completo de la vida
de los documentos, con al aplicacin de las funciones archivsticas de forma transversal; de destacar la importancia del documento, en concreto de tratar singularmente el
documento producido en el mbito de lo pblico, de manera que se comprendieran y
dispusieran claramente sus caractersticas y condicin por razn de su origen; de la necesaria revisin del rgimen de infracciones y establecer sanciones ms adecuadas; de la
denuncia de la falta de ejecucin de muchos de los artculos contenidos en la Ley del 84
y de cmo algunos de ellos eran de difcil aplicacin; se planteo la necesidad de establecer garantas jurdicas de las personas y del acceso a los documentos en el mbito de lo
pblico; incluir los principios de coordinacin y colaboracin entre administraciones y
entre titulares de patrimonio documental; debatir sobre el acceso a los documentos y a
los archivos, teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en la Ley 30/9214 ; perfilar
y ampliar, en su caso, los elementos que deberan componer el Sistema Andaluz de
Archivos y, por ltimo, efectuar un anlisis exhaustivo de las estructuras existentes en
otras normas de similar rango y contenido, ya fueran de primera o segunda generacin,
habidas en el territorio espaol y fuera de l, as como el estudio de la normativa internacional, especfica y tcnica, que permitiera elaborar propuestas bien fundamentadas
y una estructura a partir de la cual continuar el trabajo.
La tormenta de temas y el calado de las cuestiones planteadas pueden dar una idea
clara del trabajo al que se enfrentaba la Comisin que, por otra parte, de no haber sido
conducida mediante una metodologa adecuada hubiera podido dar lugar a interminables sesiones de teora archivstica y de sus ciencias auxiliares. Por ello se hizo necesario
contar con un documento que estableciera de manera sinttica las lneas bsicas sobre
las que deba girar el trabajo y disponer de toda la normativa vigente y bibliografa
especializada que fuera necesaria. A partir de este momento, se solicit a los vocales un
posicionamiento claro y concreto con respecto a los siguientes puntos:
Definir el objeto u objetos de la norma.
Acotar el mbito de aplicacin de la norma, desde la perspectiva clara de no
caer en el error de entender en el mismo nivel Comunidad Autnoma y Sistema de Archivos de Andaluca.
Analizar y redefinir los elementos constitutivos del Sistema de Archivos, con
sus luces y sus sombras.
Proponer a qu Consejera sera ms adecuado adscribir las competencias
sobre documentos, archivos y patrimonio documental de la Consejera.
14. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
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El titular de la Consejera de Cultura emite el Acuerdo de Inicio del Anteproyecto de Ley con el ttulo de Anteproyecto de Ley de Documentos, Archivos y Patrimonio
Documental de Andaluca titulo finalmente propuesto por la comisin redactora.
El documento entra en una fase administrativa en la que cuestiones de oportunidad
y matiz poltico se sobreponen, en muchas ocasiones a las puramente tcnicas y es
incluido en el orden del da de la Comisin General de Viceconsejeros para ser analizado en dos de sus sesiones16, a fin de elevarlo al Consejo de Gobierno de la Junta de
Andaluca, como rgano encargado de acordar el inicio de su tramitacin, y dispusiera sobre la oportunidad de ser aprobado como Proyecto de Ley, hecho que ocurri
en su sesin de 26 de mayo de 2009.
En los das en que estas actuaciones ocurran haba sido anunciado el posible
nombramiento de Jos Antonio Grin como nuevo presidente de la Junta de Andaluca, en sustitucin del dimitido Manuel Chaves. El anuncio se confirm y el nuevo
presidente fue investido por el parlamento autonmico el 22 de abril, prometiendo
su cargo, al da siguiente y comunicando la remodelacin profunda de su gabinete,
reduciendo de quince a trece el nmero de Consejeras, bajo una nueva distribucin
de competencias que, en este caso, no llegaron a afectar a la Consejera de Cultura,
que continuara manteniendo nombre y competencias, siendo nombrado al frente
de la misma Paulino Plata, en sustitucin de Rosa Torres, quien introdujo modificaciones a nivel de estructura interna y design nuevos cargos. Todo ello, produjo
consecuentemente una cierta y relativa paralizacin del Proyecto de Ley.
Por otra parte, estos cambios polticos coinciden en el tiempo con el inicio de una
crisis econmica, de caractersticas sin precedentes, que imponen el cambio de direccin del ejercicio de la accin de gobierno conducindola hacia la toma de decisiones
en asuntos de ndole fundamentalmente econmica en respuesta a las demandas de
una sociedad cuyos rasgos, caractersticas y necesidades cambian por da.
El nuevo contexto influye de manera decisiva en la evolucin del proyecto que,
encajado en la fase administrativa descrita, queda sujeto al impulso del nuevo equipo
de gobierno quien, recogiendo el testigo dejando por el anterior, lo hace suyo al ser
consciente del profundo calado social y cultural que el nuevo texto normativo contiene, por afectar a derechos y deberes de todas las personas, fsicas o jurdicas, pblicas
o privadas, en todas y cada una de sus circunstancias: como productores, titulares o
poseedores de documentos de titularidad pblica, de patrimonio documental y/o de
archivos y que, por ende, abarca toda la vida de los documentos de titularidad pblica, elementos estructurales e insustituibles en la defensa de derechos y obligaciones
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rias clnicas de las personas usuarias de los servicios sanitarios en Andaluca. Por otro
lado, se introdujeron cambios en la terminologa utilizada, estructura del proyecto y
contenido de los artculos, entre los que podramos citar21:
La inclusin de un artculo destinado a la definicin de trminos22
Cambio del trmino documentos pblicos por el de documentos de titularidad
pblica
Modificacin del artculo que tena por ttulo Demanialidad de los documentos pblicos, por el que hoy reconocemos como artculo 10. Inalienabilidad,
imprescritibilidad e inenbargabilidad de los documentos de titularidad pblica.
Eliminacin del artculo que dispona singularmente sobre la custodia de los
documentos pblicos y que trataba de su salida, ingreso y tenencia.
Reordenacin y redefinicin de instrumentos de proteccin del patrimonio
documental de Andaluca.
Refuerzo del rgimen jurdico aplicado a los documentos constitutivos del
patrimonio documental inscritos en el Catlogo.
Unificacin de los artculos destinados a tratar de las materias de personal
y de infraestructura de medios, modificndolos en funcin del respeto a la
potestad autoorganizativa de las distintas administraciones y de las competencias que tienen otros rganos en el ejercicio de estas materias.
Eliminacin del artculo que dispona sobre la contratacin de servicios
externos.
Reduccin del nmero de artculos del ttulo destinado al Acceso.
Redefinicin completa del ttulo de infracciones y sanciones.
El anteproyecto normativo resultante fue elevado al Consejo de Gobierno para
su aprobacin, en la sesin de 22 de marzo de 2011 de la Comisin General de
Viceconsejros.
Con el acuerdo del Consejo de Gobierno, se pona fin a la fase administrativa y se
iniciaba la fase parlamentaria, en la que no podemos entrar sin hacer antes alusin a
dos cuestiones que consideramos de mxima importancia. En primer lugar destacar el
largo y profundo debate al que haba sido sometido el anteproyecto en las sesiones de
la Comisin General de Viceconsejeros, sin duda por su carcter de norma transversal
21. Todos ellos verificarse en el expediente de elaboracin de la norma.
22. El informe emitido por el Consejo Consultivo as lo dispona
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que, sin estar directamente relacionadas con las materias especficas de cada Consejera,
afectaba a todas y cada una de sus actuaciones a travs de los documentos que producen
y reciben en funcin de sus competencias. Por otro lado y desde nuestro punto de vista, el no menos importante proceso de informacin pblica y de peticin de informes
al que fue sometido el texto en su fase administrativa, en los ms variados mbitos: archivsticos, organizativos, sociales y polticos, que dieron como resultado la generacin
de multitud de informes, conteniendo observaciones y propuestas de modificacin.
Tal cantidad de informacin exigi ser tratada con rigor e hizo necesaria la creacin
de una base de datos diseada a tal efecto que permiti el control y seguimiento de
cada informe y la respuesta dada por el rgano instructor. La base de datos poda ser
consultada por entidad, por artculos informados, discrepados o por las respuestas y
propuestas de modificacin, con sus correspondientes motivaciones, fundamentos y
posicionamiento. As mismo, se incorporaron campos conteniendo las respuestas dadas
desde el rgano instructor.
Para dar una idea de cmo se gestion la informacin y el circuito de informerespuesta, en los que se apuesta por la transparencia en el mbito de lo pblico,
podemos indicar que fueron 46 las entidades de todos los mbitos que presentaron
informes y que stos dieron lugar a 407 observaciones, registradas y referenciadas a
puntos y contenidos concretos del articulado y como a todas ellas se le dio cumplida
respuesta fundamentada.23
Para concluir con esta fase, podemos indicar que, si 18 fueron las versiones elaboradas en la fase de redaccin del proyecto por la Comisin redactora, 35 fueron las
versiones efectuadas durante la fase administrativa completa, lo que dan un total de
53 versiones del documento en esta fase.
Fase Parlamentaria.
El Parlamento de Andaluca ejerce la potestad legislativa mediante la elaboracin
y aprobacin de las leyes, siendo sta su funcin ms caracterstica. Las Leyes de
Andaluca se promulgan en nombre del Rey, por el Presidente de la Junta, el cual
ordena la publicacin de las mismas en el Boletn Oficial de Andaluca (BOJA) y en
el Boletn Oficial del Estado (BOE).
El mbito de la legislacin est delimitado por el conjunto de competencias propias de la Comunidad Autnoma de acuerdo con lo que establece el Estatuto de Autonoma. En este sentido, el Parlamento puede legislar con plena capacidad respecto
a aquellas materias sobre las que tiene competencia exclusiva.
23. Toda esta informacin fue recopilada en una base de datos acces cuya estructura y funcionalidades
fueron diseadas por Mateo Pez y desarrolladas e implementadas por Ana Beatriz Snchez Pez.
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Siguiendo el curso del procedimiento, una vez que fue aprobado por el Consejo
de Gobierno como Proyecto de Ley de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental
por el Consejo de Gobierno, fue remitido al Parlamento de Andaluca para su debate
y, en su caso, aprobacin. La Mesa de la Diputacin Permanente del Parlamento
lo vio en su sesin de 30 de marzo de 2011 y lo remiti a la Comisin de Cultura,
quedando sometido al plazo de 15 das hbiles para la presentacin de enmiendas a
la totalidad, siendo publicado en el BOPA, de 1 de abril de 2011, como Proyecto de
Ley de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andaluca.
Del paso de la Ley por esta fase parlamentaria pueden destacarse algunas cuestiones. En primer lugar que no provoc cambios sustanciales en su articulado. Una vez
superado el debate a la totalidad24, en el que los representantes de los grupos parlamentarios presentes en la Cmara anunciaron la no interposicin de enmiendas a la
totalidad y si de algunas al contenido. En segundo, el clima de consenso y acuerdo
con respecto a su contenido y oportunidad en la Cmara. En tercer lugar, la labor
de los portavoces de los grupos parlamentarios, especialmente del Grupo Popular y
del Socialista, en las personas de Antonio Garrido Moraga y Mara Czar Andradre,
respectivamente, quienes cumplieron eficazmente con su funcin.
Para los das 8 y 9 de septiembre estaba prevista la comparecencia de los agentes
sociales y organizaciones que pudieran estar interesados en la regulacin del Proyecto
de Ley25, convocados por el presidente de la Comisin de Cultura, Sr. Zoido lvarez,
quien presidi el acto que, por el nmero de asistencias qued reducida a la jornada
del da 8. En dicho acto intervinieron:
En representacin de Comisiones Obreras de Andaluca, D. Eduardo Saborido
Galn y D Eloisa Baena Luque, que tom la palabra, en calidad de responsable del
Archivo Histrico de Comisiones Obreras de Andaluca, destacando la oportunidad
del proyecto y demand la existencia de recursos y medios para su adecuada ejecucin, as como el inters de incluir entre los documentos del Patrimonio Documental
de Andaluca los documentos producidos por los sectores industriales y comerciales,
cuya amenaza de prdida y destruccin hacen casi imposible su recuperacin.
La Sra. Pealosa Caete, en calidad de representante de la Federacin Andaluza
de Consumidores y Amas de Casa (Al-Andalus), que destac aquellos aspectos relacionados con las garantas y los derechos de los usuarios y el papel que juegan los
archivos en una sociedad democrtica que necesita ms garantas y mejores servicios;
as mismo, hizo hincapi en la necesidad de regular ms profundamente el acceso
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tanto en el caso de las Cortes Generales como en la inmensa mayora de los Parlamento Autonmicos, sus archivos han sido considerados archivos histricos con
plena capacidad normativa sobre sus fondos, el Parlamento de Andaluca introdujo
la modificacin de los artculos 41, 42 y 45, as como la inclusin de una nueva disposicin adicional que, en esencia, vena a reconocer la capacidad competencial y el
principio de autonoma parlamentaria.
As mismo, fueron introducidas nuevas disposiciones finales que modificaban los
artculos 54,60,69,78 y 98 de la Ley 14, de 26 de noviembre de Patrimonio Histrico de Andaluca, as como el artculo 2 de la Ley 8/2007, de 5 de octubre de Museos
y Colecciones Museogrficas de Andaluca.
No podemos concluir sin hacer una breve referencia a lo que consideramos ms
destacado de la Ley que, a nuestro modo de entender, vuelve a situarla como pionera
en la regulacin del objeto, definindolo y conceptualizndolo con caractersticas
propias, como ya lo hiciera la Ley de 1984: los documentos de titularidad pblica,
los archivos del Sistema Archivstico, con las redes que estos forman, y el Patrimonio
Documental de Andaluca, en un contexto territorial, Andaluca, vinculando objeto, espacio y ejercicio de competencias. Por su parte, el objetivo sigue siendo el de
garantizar la tutela de nuestro valioso patrimonio documental, estableciendo entre
sus prioridades el ejercicio de una tutela y proteccin de una manera ms eficiente,
la garanta del acceso al patrimonio de la ciudadana, apoyndonos, cmo no, en las
oportunidades que nos ofrece el mundo digital.
De sus aspectos ms novedosos, podemos sealar:
La nueva concepcin del Patrimonio Documental Andaluz, que queda definido como el conjunto de todos aquellos documentos que, en razn no slo de
su origen y antigedad sino tambin de sus valores culturales, poseen un inters
para la comunidad autnoma y los nuevos instrumentos de control y difusin
que se establecen para ejercer mejor su tutela, el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz (CGPHA), donde con la entrada en vigor de la ley quedan integrados directamente todos los fondos que se custodian en el Archivo
General de Andaluca y en el del Patronato de la Alhambra y el Generalife.
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que vendrn a ocupar el espacio de custodia entre los archivos de los rganos
de la Administracin perifrica y los Archivos Histricos Provinciales.
La consolidacin del Sistema de Informacin de Archivos de la Junta de Andaluca como herramienta para la gestin integrada de todos los documentos
de su competencia, a partir de un modelo de gestin documental aplicado a
la produccin, custodia, traspaso, acceso y valoracin de los documentos de
titularidad pblica.
La creacin de nuevos instrumentos de control al amparo de la Ley de Patrimonio Histrico de Andaluca, como el Inventario de Bienes Reconocidos
del Patrimonio Documental de Andaluca, en el que se identificarn aquellos
documentos privados de inters para la comunidad autnoma, independientemente de su antigedad, establecindose nuevas medidas para su proteccin que garanticen su adecuada custodia y el establecimiento del proceso de
declaracin de los bienes patrimoniales documentales como un bien ms del
patrimonio histrico.
De esta forma, han quedado regulados en Andaluca los documentos de titularidad pblica, los archivos y el patrimonio documental, como instituciones y bienes al
servicio de la ciudadana, adaptados al marco normativo europeo y estatal, sistematizando el rgimen sancionador y actualizando la cuanta de las multas de acuerdo con
la Ley de Patrimonio Histrico de Andaluca.
Finalmente, no podemos terminar sin hacer alusin a las disposiciones contenidas
en la Ley 7 /2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andaluca que demandan ser abordadas con carcter inmediato, entre
ellas, la elaboracin de normas que la desarrollen y permitan ejecutar su contenido
as como, iniciar las las actuaciones concretas que dimanan directamente de ella,
entre las que podemos citar:
La constitucin de los nuevos rganos colegiados
La creacin de los instrumentos de declaracin de Patrimonio Documental
de Andaluca
La creacin del Registro General de los Sistemas de Informacin que produzcan o custodien documentos digitales.
Abordar la primera fase del Plan de implantacin Archivos Provinciales Intermedios.
Para concluir, podemos escuchar a Machado dicindonos: Todo pasa y todo queda,
pero lo nuestro es pasar, pasar haciendo caminos... que en estas materias an nos queda
casi todo o por andar.
TRIA N 17. 2011
I.S.S.N. 1134-1602
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Cabe resaltar que como objetivo de la Ley destaca en primer lugar, tal como se
expresa en su exposicin de motivos, la finalidad de afianzar la conciencia de la identidad andaluza a travs de la investigacin, difusin y conocimiento de los valores
histricos, culturales y lingsticos del pueblo andaluz, conectando expresamente
esta materia con el objetivo establecido en el art. 12.3.2 del Estatuto de Autonoma
de 1982. Slo en segundo lugar es contemplado el archivo como servicio pblico,
pero desde la perspectiva del derecho ciudadano a la participacin en los bienes culturales. Los archivos se configuran de este modo, como muy bien ha sealado Severiano Fernndez1, como las nicas instituciones garantes del mandato constitucional
de conservacin y difusin del patrimonio documental, consagrando de esta manera
el binomio archivos/patrimonio documental, unido por una misma finalidad de
ndole cultural. Este carcter primario y casi nico de los archivos como instituciones
culturales es uno de los rasgos que va a marcar a toda una primera generacin de leyes
autonmicas de Archivos surgidas bajo la estela de la ley andaluza, muy similares
entre s en conceptos, estructura y espritu2.
Hay que tener en cuenta que no fue una Ley inamovible, y que fue objeto de
reforma en tres ocasiones, y su desarrollo normativo implicara profundos cambios.
La Ley fue reformada en tres ocasiones:
En primer lugar por la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histrico de
Andaluca, que tena por objeto establecer el marco general por el que deba
regirse el Patrimonio Histrico Andaluz, en el que se integraba el Patrimonio
Documental3.
1. FERNNDEZ RAMOS, Severiano (2003) La Ley de Archivos de Andaluca: una experiencia,
Revista Andaluza de Administracin Pblica, nmero extraordinario 2 (2003), pp. 235-269, p.12.
2. Conforman esta primera generacin de leyes autonmicas de archivos las siguientes: Ley 6/1985,
de 26 de abril, de Archivos (Catalua); Ley 6/1986, de 28 de noviembre, de Archivos de Aragn; Ley
3/19900, de 22 de febrero, de Patrimonio Documental y Archivos de Canarias; Ley 6/1990, de 11 de
abril, de Archivos y Patrimonio Documental de la Regin de Murcia; Ley 6/1991, de 19 de abril, de
Archivos y del Patrimonio Documental de Castilla y Len; Ley 4/1993, de 21 de abril, de Archivos y
Patrimonio Documental de la Comunidad de Madrid; Ley 4/1994, de 24 de mayo, de Archivos y Patrimonio Documental de La Rioja; Ley 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia; Ley
1/2001, de 6 de marzo, del Patrimonio Cultural de Asturias. Adems la Ley 16/1985, de 25 de junio,
del Patrimonio Histrico Espaol, se vera muy influenciada por la Ley andaluza.
3. La reforma derogaba los artculos 1.3 (definicin de archivo), 9 (configuracin del Sistema Andaluz
de Archivos), 10 (composicin y funciones del Consejo Andaluz de Archivos), 30 (discrecionalidad de los
propietarios de archivos privados para establecer el acceso a los mismos), 36.2 (obligacin de comunicacin
previa a la Consejera de Cultura de la salida fuera del territorio nacional de documentos privados integrantes del Patrimonio Documental Andaluz), 39 (comunicacin a la Consejera de Cultura de cualquier
convenio de reproduccin de bienes del Patrimonio Documental Andaluz, e informe del Consejo Andaluz
de Archivos), 46.1 (autoridades competentes para la imposicin de multas) y 47 (plazo de prescripcin de
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7.Pero a este respecto no podemos obviar- porque sera totalmente injusto- que las comparaciones de la
nueva ley y sus aportaciones han de establecer una relacin obligada con el Reglamento del Sistema andaluz de
Archivos del 2000 (Decreto 97/2000 de 6 de marzo, BOJA n 43, 11 abril 2000) que supuso ya la constatacin de un primersimo cambio significativo en el contexto archivstico andaluz, hasta el punto que la nueva
ley es deudora de dicho texto, HEREDIA HERRERA, Antonia Archivstica y legislacin: trminos y
conceptos, de prxima publicacin en Tbula. Agradezco a la autora el acceso a dicho artculo antes de
su publicacin. Sobre la significacin del Reglamento y su elaboracin en la gnesis de la Ley 7/2011,
me remito a la ponencia de Ana Melero Casado en estas mismas jornadas.
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otros, que a su vez se interrelacionan con su medio ambiente. Adems, los sistemas
pueden existir dentro de otros sistemas, funcionando como un entramado de sistemas y subsistemas. Todo ello provoc una profunda revisin de los criterios y las
tcnicas de gerencia de las organizaciones, que en definitiva constituan un conjunto
de elementos, dinmicamente relacionados formando un todo o complejo unitario,
que llevan a cabo actividades para alcanzar un objetivo, operando sobre conjuntos
de otros elementos.
El legislador sigui esta tcnica de sistemas en las organizaciones, muy en boga en
los aos 70 y que an hoy sigue siendo un modelo plenamente vigente, en la redaccin de la Ley 3/1984, de manera que una serie de rganos (el Servicio de Archivos
como rgano ejecutivo de planificacin y coordinacin y el Consejo Andaluz de Archivos como rgano consultivo y asesor) y de archivos, tanto de uso pblico como los
privados que se integren, configuran un sistema para la consecucin del fin comn
de la organizacin y servicio de los archivos andaluces, as como la conservacin,
acrecentamiento, difusin y puesta en acceso del Patrimonio Documental Andaluz.
Este era todo el dibujo del Sistema que hara le Ley 3/1984, y que experimentara
importante modificaciones posteriores, sobre todo en cuanto a su organizacin consultiva. En efecto, por la Ley 1/1991 se sustitua el Consejo Andaluz de Archivos
por la Comisin Andaluza de Archivos y Patrimonio Documental y Bibliogrfico,
y el Reglamento aprobado por el Decreto 97/200 introducira dos nuevos rganos
consultivos no contemplados en la Ley: la Comisin de Coordinacin del Sistema
Andaluz de Archivos y la Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos. En realidad, el Reglamento del Sistema Andaluz de Archivos introducira
cambios mucho ms significativos, pues si la ley 3/1984 estructuraba el Sistema en
torno a la nocin de archivos de uso pblico, el Reglamento lo articulara en torno
a la nocin de archivos integrados en el sistema, configurando una serie de subsistemas en razn de su titularidad, no de su uso: Archivos de Titularidad Autonmica,
Archivos de Titularidad Estatal y Gestin Autonmica, Archivos de Titularidad Local, Archivos de Titularidad de las Universidades Andaluzas y Archivos de Titularidad Privada Integrados en el Sistema.
Todos los archivos que conforman el Sistema estn sujetos a una serie de deberes
de conservacin, custodia, organizacin y difusin de los fondos documentales, que
se traducen en exigencias para los edificios, instalaciones y equipamientos, para el
personal a cargo de los archivos y con la coordinacin tcnica de la Consejera de
Cultura. Como contrapartida a estas obligaciones, los archivos integrados en el Sistema gozaran de determinados beneficios, como asistencia tcnica, ayudas y subvenciones. Esta articulacin de un Sistema coherente de Archivos, constituido por todos
los archivos de uso pblico de competencia autonmica, independientemente de su
TRIA N 17. 2011
I.S.S.N. 1134-1602
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titularidad, sera otro de los elementos que pasaran a configurar toda la legislacin
archivstica de nuestro pas.
El acceso a los documentos
La Ley 3/1984 estableca la consulta pblica universal de los documentos a los 30
aos de finalizacin de su trmite o vigencia administrativa, con algunas salvedades:
que implicar riesgo para la defensa y seguridad del Estado o que pudiera afectar a
los intereses vitales de Andaluca. En el caso de que la informacin afectara a la seguridad, honor o intimidad de las personas fsicas, se requerir consentimiento expreso
de los afectados, 25 aos desde el fallecimiento o 50 de la fecha de los documentos.
La fijacin de unos plazos ciertos para el ejercicio del derecho de acceso a los documentos es otro de los grandes logros de la Ley, pero este derecho se contemplaba
exclusivamente desde la perspectiva de los investigadores, es decir, con un enfoque
cultural, y no administrativo como un derecho ciudadano de control de la Administracin y como garanta de transparencia de la misma.
3. Sombras de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos.
Una Ley pionera tiene la facultad de abrir camino y afianzar conceptos, pero tambin se resiente antes que otras que pueden haberse elaborado con una mayor perspectiva. En el entorno del ao 2000 se pondran por escrito dos importantes reflexiones en
torno a esta Ley y a la normativa autonmica andaluza de archivos y sobre todo a sus
carencias, desde dos enfoques diversos pero complementarios entre s.
Por un lado, Esther Cruces Blanco hizo desde la archivstica una aportacin al debate Andaluca Nuevo Siglo, impulsado institucionalmente para analizar la situacin
de la Comunidad y sus perspectivas de futuro en todos los mbitos8. Esther Cruces
comenzaba resaltando el papel fundamental que los archivos y los documentos juegan
en los sistemas democrticos, porque, ante todo y en primer lugar son la esencia del
trabajo administrativo, soportando la actuacin eficaz de la administracin mediante
la aplicacin de tcnicas de gestin documental durante la gestin administrativa,
siendo en segundo lugar garanta de los derechos y libertades que los documentos
testimonian asegurando su conservacin, organizacin y servicio, y como custodios
de una informacin veraz son recursos bsicos para el desarrollo de derechos y libertades relacionados con la informacin, la transparencia, la comunicacin y la intimidad. Sin negar el valor de los archivos y documentos como instrumentos bsicos
de las necesidades culturales y cientficas de la ciudadana mbito en el que no
8. El artculo de Esther Cruces se publicara entre las aportaciones al mencionado foro, en el volumen
Andaluca en el nuevo siglo editado por la Consejera de Presidencia, as como en CRUCES BLANCO,
Esther, Archivos y documentos para el siglo XXI, PH: Boletn del Instituto Andaluz del Patrimonio
Histrico, n 27 (1999), pgs. 200-203.
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dejaban de ser reductos residuales, abogaba por una nueva orientacin que pasaba
por considerar los archivos fuera del mbito meramente cultural, nueva orientacin
que debera quedar sancionada separando a los archivos de la estructura organizativa
del patrimonio histrico, donde su dimensin jurdico-administrativa queda diluida
o simplemente no tiene cabida, y ubicarlos en una unidad poltica relacionada con
la organizacin administrativa. Los archivos y documentos, en cualquier caso, han de
estar contemplados como un asunto transversal, de carcter horizontal, que afecta a toda
la estructura y organizacin de la Administracin Autonmica. Para ello, la normativa
sobre archivos cumpla un papel fundamental, pero si la normativa existente no es
vlida [] debera ser modificada9.
Por otra parte, desde el mbito del Derecho Administrativo, Severiano Fernndez
Ramos aportara a las Jornadas de Conmemoracin del XX Aniversario del Estatuto de
Autonoma para Andaluca, organizadas por la Revista Andaluza de Administracin Pblica en enero de 2002, un profundo anlisis que viene siendo citado ampliamente en
estas pginas10. El profesor enumera as algunas de las principales lagunas de la Ley:
En cuanto a la configuracin del Patrimonio Documental Andaluz, su excesiva extensin limitaba la capacidad de la Administracin para intervenir y
controlar el mismo, agravando ello el hecho de que no se prevea en la Ley
la capacidad inspectora de la Administracin. Por otro lado, la consideracin
de los Archivos exclusivamente como instituciones ligadas a la conservacin
y difusin de dicho patrimonio uno de los planteamientos fundacionales
de la Ley choc inmediatamente con la realidad que los configuraba como
recursos imprescindibles del funcionamiento administrativo.
En cuanto a las medidas de proteccin del Patrimonio Documental Andaluz, no se determinaban de forma precisa los deberes de los titulares sobre
todo el que deba ser el primer deber: la comunicacin de su existencia a la
Administracin competente, ni se contemplaba la posibilidad de depsitos voluntarios de bienes del Patrimonio Documental Andaluz en archivos
pblicos. Tambin se omiti incluir entre los deberes el de colaboracin
con la funcin inspectora con objeto de comprobar la situacin o estado
de los bienes. Es ms, ni siquiera prever esa funcin inspectora. Pero sobre
todo se resentira por la reforma por la Ley 3/1999 y su rgimen extraordinariamente restrictivo para el traslado y transmisin de documentos privados constitutivos del Patrimonio Documental Andaluz, que provocara una
de las disfunciones ms importantes de la Ley al aplicar este rgimen por
9. Ibidem, p. 202.
10. FERNNDEZ RAMOS, Severiano, op. cit..
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firma del Acta de Adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas tiene lugar el 12
de junio de 1985, ms de un ao despus de la entrada en vigor de la ley andaluza.
La importancia de este hecho para los archivos radicara no slo en que la gestin de
todos los proyectos, fondos y subvenciones con que se contribuye al desarrollo de las
polticas propias de la Unin Europea implicaba nuevos procedimientos y por tanto
nuevos documentos y nuevos retos para la gestin documental, sino sobre todo porque en muchas cuestiones, como en el acceso a los documentos y la transparencia de
la informacin pblica, dota a los pases miembros de un marco legal comn. Ya la
promulgacin de la decisiva Ley 30/1992 supuso la aprobacin de un nuevo rgimen
de acceso a registros y archivos administrativos de carcter normativo bsico que dejaba sin sentido el rgimen de acceso previsto en la Ley 30/1992. Toda la normativa
posterior no hara sino redundar en la obsolescencia de este rgimen de acceso y en
la necesaria orientacin administrativa de los archivos.
Pero, adems de otros importantes cambios sociales operados en estos aos, hay
que considerar la importancia decisiva que tuvo la evolucin de la archivstica
como disciplina. Si en los aos ochenta la archivstica careca de un corpus normativo tcnico del que haca muchos aos se haban dotado otras disciplinas afines,
en particular la biblioteconoma, a partir de los aos noventa tendra lugar una autntica explosin en este sentido. En el ao 1994 aparece la primera edicin de la
ISAD (G), inaugurando as toda la familia de normas de descripcin archivstica que
continuara con la ISAAR (CPF) (1996), ISDF (2007) y la ISDIAH (2008), y la
adaptacin de dichas normas a mbitos nacionales y autonmicos, desde el Manual
de Descripcin Multinivel impulsado por la Junta de Castilla y Len, que vera su
presentacin en el Congreso Internacional de Archivos de Sevilla en el ao 2000,
hasta la NOGADA gallega del ao 201015. Estas normas tiene su complemento
en las normas de codificacin de datos para su intercambio o comunicacin: EAD,
EAC, MARC21, Dublin Core, etc.
Ahora bien, si estas normas se quedaban en el quehacer de la archivstica tradicional,
ms importantes para el cambio operado seran las normas de gestin de documentos y
15. Manual de descripcin multinivel. Propuesta de adaptacin de las normas internacionales de descripcin archivstica, Junta de Castilla y Len, 2000. [2 edicin revisada, 2006]. Esta ltima edicin tiene
carcter de norma tcnica para todos los archivos dependientes de la Junta de Castilla y Len. Para informacin sobre el proyecto de Normas Espaolas de Descripcin Archivstica (NEDA) auspiciado por el
Ministerio de Cultura, y el acceso a todos los documentos emanados de su Comisin, ver http://www.
mcu.es/archivos/MC/CNEDA/Presentacion.html. Norma de descripcin Archivstica de Catalua
(NODAC) 2007, Catalua, Subdirecci General dArxius.
Norma Gallega de Descripcin Archivstica (NOGADA), Xunta de Galicia, 2010. De todas las normas
citadas es posible encontrar edicin electrnica con una mera consulta a un motor de bsqueda, por lo
que evito incorporar enlaces o direcciones web que pueden dejar de ser operativas.
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las de requisitos para los sistemas de gestin de documentos. La Norma ISO 15489-1
(2001)16 nace de la necesidad de la normalizacin de las polticas y los procedimientos de
la gestin de documentos de archivo asegura la adecuada atencin y proteccin de los mismos, y permite que la evidencia y la informacin que contienen puedan ser recuperadas ms
eficiente y eficazmente usando prcticas y procedimientos normalizados, es decir, de una
orientacin decididamente administrativa y organizativa de los documentos dentro de
todas las instituciones, tanto pblicas como privadas.
La problemtica que presentan los documentos de archivos electrnicos encuentra ese ao mismo ao 2001 su primera gran referencia, como fruto de los trabajos
del DLM Forum, la especificacin MoReq: Model Requeriments for the Management of
Electronic Records17. No nos corresponde en este lugar hacer una enumeracin y anlisis exhaustivo de estas normas. Baste decir que desde los aos 90 hasta la actualidad
ha surgido todo un nuevo corpus de normas tcnicas que orientan decididamente a
la disciplina archivstica en una nueva direccin.
A comienzos de los aos ochenta ni siquiera se vislumbraban los cambios vertiginosos que, en todos los aspectos, en todos los mbitos, se concentraran en torno a
los aos 90, y que por tanto no podan ser objeto de regulacin legal, pero que hacia
el ao 2000 se solicitaban a gritos.
5. Las leyes de archivos de segunda generacin.
Como ya hemos dicho, la Comunidad autnoma de Catalua fue la primera que
abri la espita a una segunda generacin de leyes de archivos con una nueva orientacin muy distinta a la de la norma andaluza de 1984. Si sta fue el modelo normativo
de la primera generacin de leyes de archivos autonmicas, toda una serie de comunidades autnomas que no haban legislado sobre la materia, tomaron la norma catalana de 2001 como modelo, en lugar de hacerlo con la norma andaluza18. Aunque
16. ISO 15489-1 Information and Documentation: Records Management: Part 1. General. Fue adaptada en Espaa como Norma UNE en el ao 2005: UNE-ISO 15489-1: 2005. Informacin y documentacin: Gestin de documentos: Parte 1. Generalidades. Se complementa con el informe tcnico ISO-TR
15489-2. Information and Documentation: Records Management. Part. 2. Guidelines (2001). Para una
primera aproximacin sobre su elaboracin y alcance, vid. LLAMS SANJUAN, Joaquim, La Norma
UNE-ISO 15489-1 y 2. Anlisis y contenido. Aplicacin de la Norma, Arch-e. Revista Andaluza de
Archivos, n 1 (mayo 2009), pp. 1-17.
17. Publicada en Bruselas en 2001. Sera traducida al espaol: Modelo de requisitos para la gestin de
documentos electrnicos de archivo, Comisin Europea-Ministerio de Cultura, 2004. Sera publicada una
nueva versin muy revisada en 2008: MoReq2, revisada de nuevo en 2010.
18. - Ley 10/2001, de 13 de julio, de Archivos, y Documentos.
- Ley 3/2002, de 28 de junio, de Archivos de Cantabria.
- Ley 19/2002, de 24 de octubre, de Archivos Pblicos de Castilla-La Mancha.
- Ley 3/2005, de 15 de junio, de Archivos (Comunidad Valenciana).
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de una manera muy distinta, pues ya no se puede hablar de una imitacin mimtica
de la estructura y el enfoque de las leyes de segunda generacin sobre la norma catalana, sino que ms bien todas las leyes se tornan muy distintas entre s, en estructura,
en extensin, en orientacin, de manera que lo difcil es encontrar denominadores
comunes. An as es posible enumerar 8 rasgos caractersticos de estas leyes, a pesar,
repetimos, del marcado carcter especfico e individual de cada una de ellas.
1. Preeminencia de la funcin administrativa sobre la funcin cultural.
Tanto es as, que en la norma catalana, as como en la de Castilla-La Mancha
y en la de la Comunidad Valenciana, no se recoge regulacin alguna sobre
el patrimonio documental, sino que se remiten a la normativa especfica sobre patrimonio histrico. En el resto de leyes s se incluye la regulacin del
patrimonio documental, pero las disposiciones sobre documentos, archivos
y gestin documental ocupan una extensin mucho mayor en el texto legislativo, al contrario de lo que ocurra en las normas de primera generacin.
Adems, queda as asentado en las propias exposiciones de motivos que abren
programticamente cada texto. Por ejemplo, la catalana insiste en que en
este perodo las Administraciones Pblicas han adquirido conciencia plena de la
importancia de la gestin documental y de la correcta organizacin de los archivos
como elemento clave de la gestin administrativa, de los servicios que prestan a
los ciudadanos y de la conservacin y la utilizacin social del patrimonio documental. [] La Ley considera que para las Administraciones Pblicas la gestin
correcta de los documentos es esencial, por cuanto se refiere a la seguridad jurdica
y a la actuacin eficaz y transparente y con apertura a la participacin ciudadana. En la ley castellano-manchega se fundamenta la finalidad de los archivos
en tres principios recogidos en la Constitucin de 1978: el de eficacia de las
Administraciones Pblicas, el derecho de acceso a archivos y registros administrativos y la conservacin del patrimonio documental pblico, y reconoce
que el papel de los archivos en la gestin administrativa es imprescindible para
dotar a las Administraciones Pblicas de un instrumento que facilite las decisiones de sus rganos y, de esta forma, mejorar el servicio que prestan. Los archivos
justifican las actuaciones y actividades de los organismos, testimonian los derechos
y deberes de las instituciones y de la ciudadana, garantizan la transparencia y
legalidad de las actuaciones de las administraciones pblicas en el ejercicio de sus
competencias y apoyan las medidas necesarias para la simplificacin y racionalizacin de los procedimientos administrativos. En trminos similares se expresa
- Ley 15/2006, de 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes Balears.
- Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de Archivos y Documentos (Navarra).
- Ley 2/2007, de 12 de abril, de Archivos y Patrimonio Documental de Extremadura.
- Borrador del Anteproyecto de Ley de Archivos y Patrimonio Documental de Galicia (2008).
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19. Bien es cierto que la Ley valenciana no atribuye tales funciones a ningn rgano concreto, y la
cntabra hace una mera atribucin a los rganos competentes en cada caso (art. 21) de garantizar el derecho de acceso. Pero la Ley catalana atribuye a la Comisin Nacional de Acceso, Evaluacin y Seleccin
Documental las siguientes funciones en cuanto al acceso a la documentacin (art. 19.2.a)): Primera.Promover el ejercicio del derecho de acceso a los documentos de las personas y las Entidades Pblicas y privadas. Segunda.- Emitir informe sobre las reclamaciones de las personas y de las Entidades Pblicas y privadas
que consideren vulnerado su derecho de acceso a los documentos. Tercera.- Las que establece el artculo 34.4
en relacin a los documentos pblicos, es decir, establecer criterios sobre la aplicacin de la normativa que
rige el acceso a los documentos pblicos. Al resolver las solicitudes de evaluacin de los documentos pblicos,
la Comisin debe hacer constar el rgimen aplicable al acceso a los documentos que hayan de conservarse.
En Castilla-La Mancha es la Comisin de Acceso a los Documentos en los Archivos de la Junta de
Comunidades el rgano de asesoramiento responsable de establecer los criterios de acceso a los documentos
en el subsistema de archivos de los rganos de gobierno y Administracin de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha, con las siguientes funciones: a) Asesorar para establecer el rgimen de transferencias
de documentos entre las distintas fases de los archivos. B) Asesorar en la definicin de los criterios de acceso de
los ciudadanos a la informacin contenida en los archivos. C) Informar de los recursos administrativos que
se interpongan contra las resoluciones relativas a las solicitudes de acceso a los documentos administrativos;
tambin se prev para el resto de subsistemas la capacidad de articular la intervencin, con idntico alcance, de un rgano similar a la mencionada Comisin (art. 36.3). La Ley balear atribuye funciones de
acceso a la Comisin Tcnica Interinsular de Archivos (art. 31.4.a)) y a las Comisiones Tcnicas Insulares de Archivos en cada una de las islas (art. 43.3.a) y b)). En la Navarra es la Comisin de Evaluacin
Documental la que establece con arreglo a la valoracin documental y a la legislacin vigente las condiciones y plazos de acceso a los documentos integrantes del Patrimonio Documental de Navarra (art. 10.2.b)). Y
en Extremadura la Comisin de Valoracin de Documentos de la Junta de Extremadura slo establece
criterios de acceso de las series documentales generadas por la Junta de Extremadura (art. 44).
20. Catalua, art. 5; Valencia, art. 6; Baleares, art. 1.4.; Navarra, art. 6. y 8.1.b).; Extremadura, art. 25.2.
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eliminacin por su inutilidad administrativa y cultural, las cuales sern aprobadas por resolucin administrativa en los trminos establecidos reglamentariamente.(); adems, en su seno se podrn crear las comisiones de valoracin documental que se consideren necesarias, las cuales estarn compuestas por un mximo de
cinco miembros entre personal al servicio de las administraciones pblicas correspondientes, y en ellas deber
participar obligatoriamente un archivero. El artculo 46, aunque se haga bajo el epgrafe de Calendario
de conservacin, habla del procedimiento de eliminacin a travs de tablas de valoracin: 1. Las tablas
de valoracin documental que hayan sido aprobadas por el rgano directivo de la conselleria competente en
materia de cultura, previa emisin del dictamen preceptivo y vinculante de la Junta Calificadora de Documentos Administrativos, fijarn los plazos de conservacin de los documentos y las series documentales, que
podrn ser definitivos o temporales. 2. Finalizado el perodo de utilizacin administrativa, los documentos
y las series documentales cuyas tablas de valoracin establezcan que sern de conservacin temporal, sern
objeto de eliminacin por los responsables de los archivos. El responsable de la fase de archivo en la que se
encuentren los documentos y las series documentales ser el encargado de dirigir los trabajos de eliminacin.
3. En todo momento se deber dejar constancia, por el procedimiento que se establezca reglamentariamente,
de los documentos y las series documentales que se hayan eliminado.
La ley balear prefiere hablar de expurgo, que regula en su artculo 23: el patrimonio documental no
puede ser objeto de expurgo, y atribuye la responsabilidad del expurgo en los archivos integrados en
el Sistema Archivstico de las Illes Balears al rgano responsable de la evaluacin documental de su
subsistema archivstico, siguiendo las lneas generales acordadas en la Comisin Tcnica Interinsular de
Archivos. Es decir, son las Comisiones Tcnicas Insulares de Archivos, en su mbito territorial, las que
elaboran las tablas de evaluacin documental y controlan su correcta aplicacin (art. 43.3.f )), mientras
que la Comisin Tcnica Interinsular de Archivos slo acuerda las lneas generales de la evaluacin
documental (art. 31.4.b)).
En Navarra, es la Comisin de Evaluacin Documental el rgano asesor de carcter tcnico, adscrito al
Departamento competente en materia de archivos, encargado de informar sobre las cuestiones relativas a
la valoracin, seleccin y acceso a los documentos producidos por las Administraciones Pblicas navarras
(art. 31.1), siendo sus funciones Determinar los criterios de valoracin de series documentales para la
eliminacin o conservacin permanente y el acceso a los documentos de archivo (art. 31.2.a)), remitiendo
a desarrollo reglamentario su composicin y funcionamiento. El art. 19 dibuja el procedimiento y su
instrumentacin: 1. Los calendarios de conservacin son el resultado del proceso de evaluacin documental.
Establecern para cada serie documental las fases de actividad, semiactividad e inactividad, que se concretarn en el plazo de permanencia en cada uno de los tipos de archivo- Del proceso se derivarn las siguientes
operaciones: a) La seleccin, que separar los documentos que se conservarn de aquellos que se eliminarn. b)
La eliminacin, que consiste en la destruccin de los documentos carentes de valor administrativo e histrico.
2. Se prohbe la eliminacin o desruccin de bienes del Patrimonio Documental, pblico o privado, salvo resolucin dictada a propuesta de la correspondiente comisin de evaluacin. 3. Los responsables de los archivos
formularn propuestas de evaluacin documental ante sus respectivas comisiones de evaluacin. Una vez que
sus acuerdos sean firmes, se elaborar el correspondiente calendario de conservacin, que se comunicar al Departamento competente en materia de archivos. 4. Los titulares de los fondos documentales que no cuenten con
una comisin de evaluacin propia [recordemos que la Comisin de Evaluacin Documental slo tiene
competencias sobre los documentos producidos por las Administraciones Pblicas navarras]. Deberan
presentar sus propuestas de evaluacin para ser informadas por la Emisin de Evaluacin Documental,
deacuerdo con el procedimiento que reglamentariamente se determine.
Finalmente, en Extremadura se atribuyen estas competencias a la Comisin de Valoracin de Documentos de la Junta de Extremadura, responsable de establecer los criterios de transferencia, acceso y
conservacin o eliminacin pero slo de las series documentales producidas por la Junta de Extremadura, remitiendo a un desarrollo reglamentario posterior su organizacin y funcionamiento (art. 44). Para
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7. Rediseo de los sistemas archivsticos. Las diferentes Comunidades Autnomas siguen patrones distintos en la configuracin de sus respectivos sistemas archivsticos, por lo que el nico rasgo comn es, precisamente, la ausencia de rasgos comunes. Hay una multiplicidad de rganos asesores y de las
competencias atribuidas. En algunos casos el diseo de los sistemas sirve para
reivindicar la disputa particular sobre un archivo que comparte fondos de
varias comunidades autnomas (Corona de Aragn). En unos casos se incluyen en el sistema los archivos de la Iglesia Catlica (Catalua y Valencia), los
de universidades privadas (Valencia), los de Juzgados y Tribunales de Justicia
(Navarra), y en otros se excluyen expresamente del sistema los archivos de
centros sanitarios y educativos (Comunidad Valenciana). La estructura de los
centros y subsistemas que los componen es tambin enormemente variada24.
el resto de documentos integrantes del patrimonio documental cada institucin podr crear su propia
Comisin de Valoracin de Documentos, que establecer sus calendarios de conservacin (art. 48).
24. En Catalua, el Departamento de Cultura es el rgano director del mismo (arts. 16 y 17), y como
rganos consultivos el Consejo Nacional de Archivos (art. 18) y la Comisin Nacional de Acceso, Evaluacin y Seleccin Documental (art.19). Los archivos que lo integran son los siguientes (art. 20): a)
El Archivo de la Corona de Aragn. b) Los archivos de la Generalidad. c) Los archivos de las Diputaciones
Provinciales y los de los municipios de ms de diez mil habitantes. d)Los archivos de las universidades. e) El
Archivo Histrico de Protocolos de Barcelona. f ) Los archivos histricos provinciales. g) Los archivos diocesanos y capitulares de la Iglesia Catlica. h) Los que sean integrados al mismo de acuerdo con lo que establece
el apartado 2.
La Ley cntabra asigna la direccin de su Sistema de manera genrica a los rganos administrativos que
tengan encomendado el ejercicio de las competencias del Gobierno de Cantabria en materia de archivo (art.
9); como rgano colegiado asesor la Comisin de Patrimonio de Cantabria (art. 10); y como centros de
archivo (art. 11): a) Los archivos de oficina de las unidades administrativas. b) Los archivos centrales de las
distintas Consejeras del Gobierno de Cantabria, los organismos pblicos de Cantabria, as como los de las
sociedades mercantiles en las que la participacin de la Comunidad Autnoma de Cantabria sea mayoritaria.
c) El Archivo de la Comunidad Autnoma de Cantabria. d) El Archivo del Parlamento de Cantabria. e)
El Archivo Histrico Provincial. f ) El Archivo de la Universidad de Cantabria. g) Los archivos comarcales
y municipales. h) Los archivos de titularidad privada, siempre que custodien documentos pertenecientes al
Patrimonio Documental de Cantabria.
En Castilla-La Mancha tampoco hay una atribucin directa de competencias a un rgano director, sino
a los rganos coordinadores del sistema (art. 14). Como rganos consultivos se constituyen el Consejo
de Archivos de Castilla-La Mancha (art. 15) y la Comisin Calificadora de Documentos de CastillaLa Mancha (art. 16). La peculiaridad del Sistema castellano-manchego es que se articula en torno a
subsistemas, que pueden contar con rganos coordinadores o consultivos propios: el Subsistema de
Archivos de los rganos del Gobierno y de la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha, integrado por los archivos de oficina y centrales de sus rganos de gobierno y administracin,
de sus entidades dependientes, de las empresas de capital social mayoritariamente participado por la
Administracin autonmica, de las fundaciones sobre las que se ejerza patronazgo fundacional y de las
corporaciones de derecho pblico en el ejercicio de competencias delegadas con este carcter (arts. 17,
21 y 22). Tambin integran este subsistema los archivos territoriales de mbito provincial (art. 23), el
Archivo de Castilla-La Mancha (art. 24) y los Archivos Histricos Provinciales (art. 25). Los Archivos
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de las Cortes de Castilla-La Mancha, los del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, los de las
Entidades Locales y los de la Universidad de Castilla-La Mancha componen su respectivos subsistemas
(arts. 26 a 31).
En la Comunidad Valenciana, el rgano director es la conselleria competente en materia de cultura (art.
9), y los rganos colegiados asesores el Consejo Asesor de Archivos (art. 10), la Junta Calificadora de
Documentos Administrativos (art. 11) y el rgano de la Generalitat competente en materia de nuevas
tecnologas (art. 12). En cuanto a los archivos que lo integran, son los siguientes: a) El Archivo de la
Corona de Aragn (), el Archivo del Reino de Valencia, el Archivo Histrico Provincial de Castelln, el
Archivo Histrico Provincial de Alicante y el Archivo Histrico de Orihuela. b) El Archivo de la Generalitat,
que actuar como cabecera del Sistema Archivstico Valenciano. c) Los archivos de las instituciones que integran la Generalitat y su administracin [incluidos los archivos de gestin, centrales e intermedios, arts.
27 a 30]. d) Los archivos de los entes locales de la Comunidad Valenciana. e) Los archivos de las academias
cientficas y culturales, los colegios profesionales, las cmaras de comercio, industria y navegacin, y de todas
aquellas instituciones privadas que ejerzan funciones pblicas en el territorio de la Comunidad Valenciana.
g) Cualquier otro archivo pblico, segn se definen en esta ley. h) Los archivos de las universidades privadas de
la Comunidad Valenciana. i) Los archivos diocesanos y capitulares de la Iglesia Catlica, as como los archivos
de los rganos de las diferentes confesiones religiosas radicadas en la Comunidad Valenciana. j) Los archivos
privados que se integran en el Sistema Archivstico Valenciano por resolucin de la Consejera competente en
materia de cultura (art. 7).
El Sistema Archivstico de las Illes Balears est coordinado por la Junta interinsular de Archivos (art.
30), y cuenta con la Comisin Tcnica Interinsular de Archivos como rgano asesor (art. 31). Se articula
en subsistemas: el Subsistema Archivstico de la Administracin de la Comunidad Autnoma de las Illes
Balears (integrado a su vez por el Archivo del Reino de Mallorca, el Archivo Histrico de Ma, el Archivo general del Gobierno de las Illes Balears, los archivos centrales de las consejeras, los archivos de los
organismos autnomos y empresas pblicas con vinculacin o adscritas a las consejeras y los archivos de
titularidad privada que suscriban convenio de integracin, arts. 33 a 38), el Subsistema Archivstico del
Parlamento de las Illes Balears (art. 39), el Subsistema Archivstico del Consejo Consultivo de las Illes
Balears (art. 40), los Subsistemas Archivsticos de los Consejos Insulares (arts. 41 a 43), los Subsistemas
Archivsticos de las Administraciones Supramunicipales y Municipales de las Illes Balears (arts. 44 a 46)
y finalmente el Subsistema Archivstico de la Universidad de las Illes Balears.
La Cabecera del Sistema Archivstico de Navarra es el departamento competente en materia de archivos
(art. 8), asesorado por el Consejo Navarro de Cultura (art. 9) y la Comisin de Evaluacin Documental
(art. 10). El Sistema est integrado por otros sistemas: el Sistema Archivstico de la Administracin de
la Comunidad Foral (conformado por los archivos de oficina y centrales de la Administracin foral,
el Archivo de la Administracin y el Archivo Real y General de Navarra (arts. 22 a 27); los sistemas
archivsticos de las entidades locales (arts. 28 a 30); y los sistemas archivsticos de otras instituciones y
entidades (como el Parlamento de Navarra, la Administracin General del Estado, los Juzgados y Tribunales de Justicia, la Universidad Pblica de Navarra, los Archivos de la Fe Pblica, que se integrarn
a travs del instrumento jurdico oportuno (arts. 31 a 36).
Finalmente, la ley extremea atribuye expresamente la direccin del Sistema Archivstico de Extremadura a la Consejera de Cultura, asesorada por el Consejo Asesor del Patrimonio Documental y de
los Archivos y por la Comisin General de Valoracin, Seleccin y Eliminacin de Documentos (art.
28). Est integrado por al Archivo de la Asamblea de Extremadura (art. 33); los Archivos de la Junta
de Extremadura (integrado a su vez por el Archivo General de Extremadura, los archivos de gestin y
centrales de las Consejeras, organismos autnomos, empresas e instituciones, y los Archivos Histricos
Provinciales, arts. 29 a 32); los Archivos de la Administracin Local (integrado a su vez por los Archivos
de Diputaciones Provinciales, los Archivos Municipales y los Servicios Mancomunados de Archivos
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(arts. 34 a 37); los Archivos de la Universidad Pblica de Extremadura (art. 38) y finalmente los archivos
privados que se integren en el mismo (arts. 39-40).
25. As, por ejemplo, Cantabria, art. 5, y Extremadura, art. 4 de sus respectivas leyes.
26. Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Cataln.
27. Ley 4/1998, de 11 de junio, de la Generalitat, del Patrimonio Cultural Valenciano; Ley 7/2004,
de 19 de octubre, de la Generalitat, de Modificacin de la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio
Cultural Valenciano. Ley Foral 14/2005, de 22 de noviembre, del Patrimonio Cultural de Navarra.
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Una de las principales aportaciones que hace la nueva Ley 7/2011, de 3 noviembre, en el mbito de la organizacin de los archivos pblicos radica en adoptar
como as se explicita en su Prembulo una nueva definicin y estructura del Sistema, delimitando competencias y funciones, al tiempo que se establecen y reorganizan sus
rganos colegiados. Hasta ahora, la regulacin del Sistema Andaluz de Archivos vena
desarrollada fundamentalmente a travs del Ttulo Primero del Reglamento aprobado por Decreto 97/2000, de 6 de marzo, que vino a desarrollar el exiguo Ttulo II
de la ahora derogada Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos. Si bien en dicha Ley
la definicin y alcance que se daba al Sistema Andaluz de Archivos era tan slo su
configuracin como una red de centros de uso pblico (art. 12), el Reglamento plantea una estructuracin jerarquizada del Sistema, configurada como una red de centros
formada por un conjunto de rganos y archivos que se integran a su vez en subsistemas y redes (art. 4). Al tiempo, el Reglamento reconoca como rgano superior del
Sistema a la Consejera de Cultura, y creaba la Comisin Andaluza Calificadora de
Documentos Administrativos y la Comisin de Coordinacin del Sistema Andaluz
de Archivos como nuevos rganos colegiados, si bien esta ltima no llegara nunca a
constituirse formalmente.
Es ste el modelo desde el que parte el texto de la nueva Ley, que pasa a redefinir, a dar una nueva estructura y a organizar el Sistema, redenominado ahora como
Sistema Archivstico de Andaluca. La Ley dedica as su Ttulo II a los archivos y al
Sistema Archivstico, un largo Ttulo compuesto por 27 artculos que se estructuran
a lo largo de tres captulos. La nueva ordenacin que se hace del Sistema en dicho
Ttulo delimita competencias y funciones, y configura nuevas relaciones jerrquicas
en subsistemas y redes, al tiempo que establece y reorganiza sus rganos colegiados.
Podramos sintetizar as sus objetivos bsicos: 1) el establecimiento de un modelo
de gestin documental cuyo desarrollo ser objeto del Ttulo III; 2) la regulacin
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de la gestin de la informacin administrativa, tanto en el seno de la propia organizacin interna de la administracin autonmica como en lo relativo a su actividad
externa; 3) la adopcin de medidas conducentes al acrecentamiento, conservacin y
difusin del Patrimonio Documental de Andaluca al que se dedica el Captulo II
del Ttulo I; y 4) el ajuste del ejercicio del derecho de acceso a los documentos de
titularidad pblica y de titularidad privada del Patrimonio Documental de Andaluca, y a la informacin contenida en ellos que ser objeto de tratamiento especfico
en el Ttulo IV.
a) Redefinicin del Sistema
El art. 26 de la Ley redefine el Sistema como el conjunto de rganos, archivos y
centros que llevan a cabo la planificacin, direccin, coordinacin, ejecucin, seguimiento e inspeccin de la gestin de los documentos integrantes del Patrimonio Documental de
Andaluca y de los archivos integrados en dicho sistema archivstico, de acuerdo con el art.
40, sin perjuicio de lo establecido en la legislacin estatal que le sea de aplicacin.
Subrayo de esta definicin los trminos rganos, archivos y centros por cuanto se convierten, como un trpode sustentante, en los elementos que configuran en su conjunto el Sistema, y que le confieren su estructura. Se trata individualmente de elementos
autnomos, en sus competencias y funciones, pero cuyo carcter sistmico les hace
estar relacionados entre s a travs de una interaccin organizada por el propio texto
legal, conformando una serie de relaciones estructurales basadas en la coordinacin
funcional, y bajo principios de cooperacin y responsabilidad compartida.
Por una parte, son los distintos rganos colegiados a travs de sus respectivas
funciones directivas, de coordinacin, de participacin, o consultivas los que ejercen las competencias dirigidas a cumplir y garantizar los objetivos ya expuestos ms
arriba sobre el Patrimonio Documental de Andaluca, a travs de las funciones que
ejercen los distintos archivos y centros. Por otra, stos configurados e integrados
como sistema conforman redes en razn del traspaso de la custodia de los documentos a lo largo de la vida de los mismos o de la posibilidad de compartir y explotar
informacin, aplicando horizontalmente a los documentos reunidos y conservados
en ellos las directrices establecidas por los rganos del Sistema.
b) rganos
La Ley establece y reorganiza los rganos colegiados del Sistema (arts. 28-32), que
quedan estructurados de la siguiente manera:
1. rganos ejecutivos (con funciones directivas, de coordinacin y participacin)
El Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca, como rgano de direccin
superior del Sistema.
TRIA N 17. 2011
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En cuanto a la clasificacin de los archivos que integran el Sistema, la Ley establece la siguiente estructura, en razn de su titularidad y gestin (arts. 40-51):
DE LA JUNTA DE ANDALUCA
Archivo del Parlamento de Andaluca (que por la Disposicin Adicional Primera
ejerce todas las competencias normativas para la gestin de sus documentos, en
seguimiento de la garanta de la autonoma parlamentaria)
Archivos de titularidad y gestin de la Junta de Andaluca
Archivos de las instituciones de autogobierno de la Comunidad Autnoma reseadas en el captulo VI del ttulo IV del Estatuto de Autonoma (Defensor del
Pueblo Andaluz, Consejo Consultivo, Cmara de Cuentas, Consejo Audiovisual
de Andaluca y Consejo Econmico y Social)
Archivos centrales
Archivos Provinciales Intermedios
Archivo General de Andaluca
Archivos de titularidad estatal y gestin de la Junta de Andaluca
Archivos Histricos Provinciales
Archivo de la Real Chancillera de Granada
Archivos de la Administracin de Justicia en Andaluca
[Archivos del sistema sanitario pblico de Andaluca]
DE LAS ENTIDADES LOCALES DE ANDALUCA
DE LAS UNIVERSIDADES PBLICAS ANDALUZAS
OTROS ARCHIVOS INTEGRADOS
Dentro de esta estructura general, el texto de la Ley presenta dos importantes
aportaciones entre los archivos de titularidad y gestin de la Junta de Andaluca en el
mbito territorial de la administracin autonmica donde el Sistema viene presentando mayores disfunciones, reorganizando el Sistema en las provincias a travs del
establecimiento de dos nuevas redes:
a) Por una parte, se crea la red de archivos centrales de las Delegaciones Provinciales de la Junta de Andaluca, que vienen a ser equiparados funcionalmente en sus respectivos mbitos territoriales con los archivos centrales de
las consejeras creados por Decreto 233/1989, de 7 de noviembre. De hecho,
no se trata tanto de la creacin de una nueva red de archivos como del reconocimiento legal de los ya existentes de facto en las Delegaciones, en trminos
conceptual y funcionalmente homlogos a los de los servicios centrales. De
hecho, el propio Prembulo de la Ley constata que es en este mbito territorial en el que se ejecuta y gestiona la inmensa mayora de los procedimientos,
sin que se encuentre un correlato de organizacin archivstica en los propios
TRIA N 17. 2011
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rganos productores, como s viene existiendo ya desde hace aos en los servicios centrales. Ser a los archivos centrales de las Consejeras a quienes corresponda, a partir de la entrada en vigor de la Ley, la coordinacin funcional
de la nueva red de archivos centrales de las Delegaciones Provinciales por
cada una de las Consejeras.
b) Por otra parte, se contempla tambin la existencia de la red de Archivos Provinciales Intermedios, de nueva creacin, como los centros que recibirn los documentos producidos por los correspondientes rganos territoriales de la Junta de
Andaluca y sus entidades instrumentales para la ejecucin de las actuaciones
relacionadas con la gestin documental en su respectivo mbito territorial.
La creacin de estos archivos viene a constatar el fallido modelo actualmente
existente, en el que los Archivos Histricos Provinciales vienen ejerciendo
a duras penas, en el mejor de los casos la funcin de archivos generales
en el mbito de la provincia, y ello tanto para la administracin central del
Estado como para la autonmica. La situacin de colapso funcional y del
espacio fsico de los depsitos a que este modelo ha llevado, ha provocado la
quiebra del funcionamiento del Sistema en el mbito provincial, imposibilitndose el flujo de la documentacin desde los rganos productores hasta los
Archivos Histricos Provinciales, y que stos puedan ejercer su papel como
archivos intermedios con las acciones necesarias para la adecuada gestin documental. La creacin, por tanto, de esta red de archivos pretende ocupar
ese lugar de recogida y concentracin de los documentos remitidos desde los
archivos centrales de los rganos productores, para posibilitar que lleguen a
los Archivos Histricos Provinciales slo los documentos calificados para su
conservacin permanente, restringiendo a stos as a una funcin exclusiva
como archivos histricos. De esta forma reza el Prembulo de la Ley se
articula de manera ms racional el traspaso de la custodia de los documentos
producidos en este mbito territorial () remediando paulatinamente la falta de
espacio por saturacin que presentan estos ltimos. La coordinacin funcional
de los nuevos Archivos Provinciales Intermedios pasar a depender, como
tales archivos intermedios, del Archivo General de Andaluca; no obstante, su
constitucin queda supeditada a la aprobacin por el Consejo de Gobierno
en un plazo de tres aos desde la entrada en vigor de la Ley de un plan de
implantacin de estos archivos de acuerdo con los recursos existentes y las necesidades en materia de documentos y archivos (Disp. adicional octava), lo que
deja en suspenso, en principio, y sometida a una planificacin periodificada,
la modificacin real de la estructura territorial del Sistema.
Tambin como modificacin de esta estructura provincial, el texto de la Ley incorpora la especificidad del traspaso de la documentacin emanada de aquellas entidades
TRIA N 17. 2011
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instrumentales de la Junta de Andaluca de carcter uniprovincial, cuyos archivos centrales habrn de remitir en esos casos sus documentos a los nuevos Archivos Provinciales Intermedios. No entra el texto de la Ley, por el contrario, a regular el flujo de
los documentos de los servicios territoriales de la administracin instrumental, dada la
diversidad de situaciones existentes en cuanto a sus mbitos respectivos de actuacin
geogrfica, aunque en principio su funcionamiento debera acomodarse sin demasiadas
dificultades a la estructura perifrica del Sistema, y a canalizar el flujo de sus documentos a travs de las redes de archivos establecidas para la administracin general.
En cuanto a otras redes de archivos integrantes del Sistema, habra que comentar
en primer lugar la escasa incidencia que hace la Ley sobre la red de archivos sanitarios
pblicos, dada su singularidad funcional y normativa, adems de la complejidad en
algunos casos de la naturaleza jurdica de la gestin de la prestacin sanitaria; de este
modo, no se contempla su existencia en la estructura ya expuesta que desarrolla el
captulo segundo del Ttulo II como una red de archivos especfica, desplazndose su
regulacin hasta la disposicin adicional dcima, a pesar de que en ella se estipula la
existencia de un archivo en cada centro del sistema sanitario pblico, lo que supone a
todas luces una red bien definida. Hay que recordar a este respecto el incumplimiento producido del mandato previsto en la disposicin adicional segunda del Decreto
97/2000, de 6 de marzo, por el que se aprob el Reglamento del Sistema Andaluz
de Archivos, que estipulaba un plazo de seis meses para la publicacin de un Decreto que regulara los archivos, fondos documentales y los documentos referidos a los
usuarios de los servicios sanitarios en Andaluca, lo que tampoco ha venido a abordar
con mayor profundidad la nueva Ley. Con todo ello se constata la escasa integracin
que estos archivos han merecido finalmente dentro del Sistema, constituyendo una
red poco regulada y con cierta tendencia centrfuga respecto de la direccin y coordinacin del mismo.
El hecho de que buena parte de los documentos de carcter sanitario cuente con
una normativa especfica como es el caso de las historias clnicas los asemeja en alguna medida a la documentacin judicial, que sin embargo s cuenta con un sistema
archivstico propio estructurado en archivos de gestin, territoriales y centrales Real
Decreto 937/2003, de 18 de julio, que regula la modernizacin de los archivos judiciales que se integran dentro del Sistema Archivstico de Andaluca entre las redes
de archivos de titularidad estatal y gestin transferida.
Finalmente, los archivos de otras administraciones pblicas de la Comunidad
Autnoma se integran en el Sistema Archivstico de Andaluca constituyendo sus
propios sistemas y redes, si bien muy variables en razn de la propia estructura y
complejidad del organismo, y en razn de su propia autonoma organizativa. El nivel
de desarrollo de sus estructuras orgnicas posibilita en ocasiones que se pueda repliTRIA N 17. 2011
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car en buena medida un sistema archivstico propio jerarquizado en archivos de gestin o de oficinas, archivos centrales (por rganos, entidades o centros) y un archivo
general cuando no incluso una separacin entre archivo intermedio e histrico,
mientras que en otros casos apenas si se presenta una mnima articulacin entre las
unidades administrativas productoras de los documentos y el archivo general y nico
de la institucin.
La oportunidad de la integracin en el Sistema Archivstico de Andaluca de archivos privados que se consideren de inters pblico, posibilitado por el art. 51 de la Ley,
y cuyo procedimiento ya fue regulado por Orden de la Consejera de Cultura de 16 de
junio de 2004 en desarrollo del art. 26 del Reglamento, puede ser motivo de un debate
especfico que excede del objeto de las presentes lneas. Baste dejar apuntada la difcil
justificacin e incardinacin dentro de un sistema de archivos pblicos coordinado
funcionalmente, y cuyos elementos presentan una interdependencia operativa, de archivos y centros diversos de naturaleza privada y ajenos al funcionamiento del Sistema,
que presentan una completa diversidad, singularidad e independencia en cuanto a sus
fines y a su alcance como tales archivos, tanto como en lo relativo a la gnesis y contenido de sus fondos documentales, lo que pone en cuestin el planteamiento sistmico
que caracteriza y subyace a todo cuanto hemos expuesto.
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El cumplimiento de las obligaciones de la Administracin en relacin a la configuracin, custodia y servicio del Patrimonio Documental de Andaluca,
La aplicacin de los principios generales que inspiran los objetivos de esta Ley.
1. Resolucin de 28 de julio de 2005, de la Subsecretara, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de tcnica normativa (BOE
n 180 de 29/07/2005) .
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2. CONCEPTOS BSICOS.
Antes de proseguir, consideramos de inters detenerse en una serie de conceptos
que podramos denominar bsicos por ser la materia prima sobre la que trabaja
la Ley en la parte que aqu nos ocupa. En concreto dos: gestin documental y documento de titularidad pblica.
No es objetivo de esta colaboracin disertar de forma terica sobre estos temas sobre los que ya existe una abrumadora bibliografa, simplemente queremos reflexionar
brevemente sobre los mismos para entender el alcance exacto de la Ley en relacin a
la gestin documental.
2.1. Gestin Documental:
Entendemos todos lo mismo por gestin documental?.
Algunos de ustedes harn una exclamacin de nostalgia o posible desnimo por
recurrente, al recordar los debates de finales de los 80 y los 90 sobre este concepto al
hilo del propio debate de la identidad profesional entre los archiveros 2.
Pero aqu esta pregunta tiene por sujeto los empleados pblicos en general, por
supuesto tambin archiveros, pues no hay unidad administrativa en la que no se hable de gestin documental ni de ste u aqul gestor documental3.
Ciertamente gestin documental a secas no es ni ms ni menos que, siguiendo a la Real Academia, la accin y efecto de hacer diligencias sobre los documentos
conducentes al logro de unos objetivos cualquiera.
Creemos que aqu entran en juego dos cuestiones importantes Qu documentos? y Qu objetivos?.
Sin precisar estas dos cuestiones, el concepto de gestin documental es tan amplio que
permite que lo use con propiedad por ejemplo tanto la persona que pretende denominar
las tareas de implantacin de un workflow para atender una gestin colaborativa ms
segura y eficaz de las actividades competencia de su unidad administrativa; la que lo usa
para referirse a las tareas de gestin de un repositorio digital en su unidad administrativa
para compartir documentos y conocimiento; quien denomina con ella el marco funcional en el que lleva a cabo la planificacin para la aplicacin de la Norma UNE-ISO
15489 4 en el mbito de su organizacin o la mejora de sus polticas y estrategias de su
2. Sirva como ejemplo: HEREDIA HERRERA, A. El Debate sobre la Gestin Documental. Mtodos
de Informacin. 1998 Enero - Marzo. Vol. 5 (N 22-23): 30-36.
3. Tenemos mltiples ejemplos en la oferta comercial de herramientas para la gestin documental.
4. UNE-ISO 15489-1:2006 Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte1: Generalidades. Parte 2: Directrices. (ISO/TR 15489-2:2001).
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5. UNE-ISO 30300:2011 Informacin y documentacin. Sistemas de gestin para los documentos.Parte 1:Fundamentos y vocabulario. Parte 2: Requisitos.
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La presente ley tiene por objeto regular la gestin, la proteccin, el acceso y la difusin de los documentos de titularidad pblica y del Patrimonio Documental
de Andaluca, as como la coordinacin, planificacin, organizacin y funcionamiento del Sistema Archivstico de Andaluca.
Artculo 2. Definiciones.
a) Documento: Toda informacin producida por las personas fsicas o jurdicas
b) Documentos de titularidad pblica: Documentos de titularidad de las personas fsicas o jurdicas, tanto pblicas como privadas, enumeradas en el artculo
9, producidos y recibidos en el ejercicio de las competencias que les son
propias, sin perjuicio de la normativa.
1. Se entiende por documento, a los efectos de la presente Ley, toda expresin en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresin grfica, sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte
material, incluso los soportes informticos. Se excluyen los ejemplares no originales de ediciones.
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La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos (BOE n 150 de 23/06/2007) abord ya con ms precisin estos aspectos diferenciando con claridad meridiana documento electrnico de documento
administrativo electrnico. Recordamos los artculos clave:
Anexo De Definiciones
j) Documento Electrnico: Informacin De Cualquier Naturaleza En Forma
Electrnica, Archivada En Un Soporte Electrnico Segn Un Formato Determinado Y Susceptible De Identificacin Y Tratamiento Diferenciado.
11. Este Artculo 45. Incorporacin de medios tcnicos. fue modificado por la Ley 11/2007 de 22
de junio, que derog sus apartados 2, 3 y 4, quedando vigentes sus apartados 1 y 5.
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3. Las Administraciones Pblicas podrn utilizar los siguientes sistemas para su identificacin electrnica y para la autenticacin de los documentos electrnicos que produzcan:
a. Sistemas de firma electrnica basados en la utilizacin de certificados de dispositivo seguro o medio equivalente que permita identificar la sede electrnica y el establecimiento con ella de comunicaciones seguras.
b. Sistemas de firma electrnica para la actuacin administrativa automatizada.
c. Firma electrnica del personal al servicio de las Administraciones Pblicas.
d. Intercambio electrnico de datos en entornos cerrados de comunicacin, conforme a lo especficamente acordado entre las partes.
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La citada Seccin 3 de este Captulo II se ocupa de la Identificacin de Electrnica de las Administraciones Pblicas y Autenticacin del ejercicio de su competencia, regulando en el Artculo 18 los Sistemas de firma electrnica para la actuacin
administrativa automatizada y en el Artculo 19 la Firma electrnica del personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
En relacin a la firma electrnica tenemos que remitirnos a la Ley 59/2003, de
19 de diciembre, reguladora de la firma electrnica.(BOE n 304 de 20/12/2003)13.
Por otro lado el Sellado de tiempo o Timestaming14 lo encontramos regulado en el
Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley
11/2007. (BOE n 278 de 18/11/2009)15.
1) La firma electrnica = es el conjunto de datos en forma electrnica, consignados junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificacin del firmante.
2) La firma electrnica avanzada = es la firma electrnica que permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que est vinculada al firmante de manera nica y a los datos a que
se refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control.
3) La firma electrnica reconocida = la firma electrnica avanzada basada en un certificado reconocido
y generada mediante un dispositivo seguro de creacin de firma. La firma electrnica reconocida tiene
respecto de los datos consignados en forma electrnica el mismo valor que la firma manuscrita en relacin con los consignados en papel.
14. Mtodo para probar que un conjunto de datos existi antes de un momento dado y que
ninguno de estos datos ha sido modificado desde entonces. El sellado de tiempo proporciona
un valor aadido a la utilizacin de firma digital ya que sta por si sola no proporciona ninguna informacin acerca del momento de creacin de la firma.
Para asociar los datos con un instante determinado en la lnea del tiempo es necesario utilizar una Autoridad de Sellado de Tiempo (TSA - Time Stamp Authority) como tercera parte de confianza. Dicho
instante debe ser btenido por una fuente de tiempo segura, que en el caso de la FNMT-RCM es la del
Real Observatorio de la Armada, institucin que proporciona la base de la hora legal en todo el territorio nacional (Real Decreto 1308/1992, de 23 de octubre, por el que se declara al Laboratorio del Real
Instituto y Observatorio de la Armada como laboratorio depositario del Patrn Nacional de Tiempo y
laboratorio asociado al Centro Espaol de Metrologa. BOE n 282 de 24/11/1992).
15. Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre:
Artculo 47. Referencia temporal de los documentos administrativos electrnicos.
1. La Administracin General del Estado y sus organismos pblicos dependientes o vinculados asociarn a los documentos administrativos electrnicos, en los trminos del artculo 29.2 de la Ley 11/2007,
de 22 de junio, una de las siguientes modalidades de referencia temporal, de acuerdo con lo que determinen las normas reguladoras de los respectivos procedimientos:
Marca de tiempo entendiendo por tal la asignacin por medios electrnicos de la fecha y, en su caso, la
hora a un documento electrnico. La marca de tiempo ser utilizada en todos aquellos casos en los que
las normas reguladoras no establezcan la utilizacin de un sello de tiempo.
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Consideramos que estos aspectos deben estar siempre presentes en cualquier debate o consideracin sobre la gestin documental aplicada a los documentos de titularidad pblica.
Todo ello no est en contradiccin con que, existan otros muchos documentos en
la Administracin cuyo valor informativo pueda ser incluso ms alto que cualquier
documento administrativo y que por supuesto deben gestionarse, pero el objetivo de
esta gestin obviamente es otro pues est vinculado con el control y explotacin de la
informacin, no con el testimonio de derechos y deberes puesto que esos documentos no pueden servir a ese objetivo.
4) Analizamos los requisitos de los documentos de titularidad pblica recogidos en la Ley 7/2011 de 3 de noviembre.
La Ley que nos ocupa regula todos los aspectos relacionados con los documentos
y el patrimonio documental bajo una perspectiva que no incurre en discriminacin
por soporte, para beneficio del ejercicio del derecho de acceso por parte de los ciudadanos. El Artculo 11 refleja igualmente esta perspectiva incorporando la legislacin
que hemos venimos comentando:
Artculo 11. Requisitos de los documentos de titularidad pblica.
1. Los documentos de titularidad pblica, a efectos de su validez, han de cumplir los requisitos de autenticidad, fiabilidad, integridad, disponibilidad y
contextualizacin, de acuerdo con la normativa que sea de aplicacin.
2. Los documentos de titularidad pblica electrnicos incorporarn la informacin precisa que determine la consideracin de su originalidad en los trminos en que se desarrolle reglamentariamente.
Para facilitar el trabajo que puedan hacer sobre la Ley acompaados por la lectura
de esta colaboracin recogemos aqu unas definiciones de los distintos requisitos
tomadas tanto de la legislacin vigente como de la normativa tcnica en materia de
archivos:
Sello de tiempo, entendiendo por tal la asignacin por medios electrnicos de una fecha y hora a un
documento electrnico con la intervencin de un prestador de servicios de certificacin que asegure la
exactitud e integridad de la marca de tiempo del documento.
La informacin relativa a las marcas y sellos de tiempo se asociar a los documentos electrnicos en la
forma que determine el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
2. La relacin de prestadores de servicios de certificacin electrnica que prestan servicios de sellado
de tiempo en la Administracin General del Estado, conforme a lo dispuesto en el artculo 29.3 de la
Ley 11/2007, de 22 de junio, as como los requisitos que han de cumplirse para dicha admisin, sern
regulados mediante el Real Decreto a que se refiere el artculo 23.3.
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Autenticidad.
Propiedad o caracterstica consistente en que una entidad es quien dice ser o
bien que garantiza la fuente de la que proceden los datos. (Anexo IV Glosario.
RD 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad
en el mbito de la Administracin Electrnica (BOE n 25 de 29/01/2010).
Un documento autntico es aqul del que se puede probar: que es lo que afirma
ser; que ha sido creado o enviado por la persona de la cual se afirma que lo ha creado o enviado; y que ha sido creado o enviado en el momento en que se afirma.
(Norma UNE ISO 15489-1 Informacin y documentacin. Gestin de
documentos. Apartado 7.2.2).
Fiabilidad.
Un documento fiable es aqul cuyo contenido puede ser considerado una
representacin completa y precisa de las operaciones, las actividades o los
hechos de los que da testimonio y al que se puede recurrir en el curso de posteriores operaciones o actividades. (Norma UNE ISO 15489-1 Informacin
y documentacin. Gestin de documentos. Apartado 7.2.3)).
Integridad.
Propiedad o caracterstica consistente en que el activo de informacin no ha
sido alterado de manera no autorizada. (Anexo IV Glosario. RD 3/2010, de 8
de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el mbito de
la Administracin Electrnica (BOE n 25 de 29/01/2010).
La integridad de un documento hace referencia a su carcter completo e inalterado. Es necesario que un documento est protegido contra modificaciones
no autorizadas. Las polticas y los procedimientos de gestin de documentos
debern especificar que adiciones o anotaciones pueden realizarse en un documento despus de su creacin, en que circustancias pueden autorizarse dichas
aidiciones o anotaciones y quien est autorizado para llevarlas a cabo. Cualquier
anotacin, adicin o supresin autorizada que se realice en un documento debera indiacarse de forma explcita y dejar traza.(Norma UNE ISO 15489-1
Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Apartado 7.2.4).
Disponibilidad.
Propiedad o caracterstica de los activos consistente en que las entidades o
procesos autorizados tienen acceso a los mismos cuando lo requieren. (Anexo
IV Glosario. RD 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional
de Seguridad en el mbito de la Administracin Electrnica (BOE n 25 de
29/01/2010).
TRIA N 17. 2011
I.S.S.N. 1134-1602
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5) Conclusin y Justificacin.
Como decamos al principio el concepto de gestin documental es muy amplio, pero la perspectiva archivstica en esta funcin participa de un matiz legal
vinculado al Derecho administrativo y a los derechos de los ciudadanos que no
podemos olvidar.
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Esto implica que el concepto de gestin documental que utiliza esta Ley participa de la perspectiva diacrnica y de la perspectiva legal que se centra en
garantizar las condiciones para que la ciudadana pueda ejercer su derecho de
acceso a los documentos que caracterizan las funciones archivsticas.
Esta intencin es clara incluso cuando se dispone del uso de las nuevas tecnologas para la ejecucin de estas funciones en las administraciones pblicas,
ya que el establecimiento de estos sistemas de gestin debe estar acorde con
las funciones de la gestin documental, con las normas archivsticas y con los
principios tcnicos que establezca la consejera. (Art. 55.2).
Su carcter transversal a lo largo del ciclo vital de los documentos, para garantizar el acceso y uso de los mismos, as como para la configuracin del
Patrimonio Documental de Andaluca. (Art. 53)
Este carcter transversal aplicado a todos los documentos sin discriminacin por
soporte conlleva que el desarrollo de las funciones archivsticas que integran la gestin
documental precise de la participacin y presencia de la perspectiva archivstica en:
a) La definicin de los sistemas de informacin, con el fin de garantizar la
capacidad de estos sistemas para generar los metadatos necesarios que han de
asociarse al documento para su adecuada gestin archivstica:
b) La regulacin de los procedimientos, con objeto de determinar los criterios
de valoracin para la seleccin, transferencias de la custodia y para el acceso.
c) El diseo de los documentos, para garantizar su autenticidad, fiabilidad, integridad, disponibilidad y contextualizacin. (Art. 54.2)
Este enfoque se refuerza y encuentra su complemento con la categorizacin de
los sistemas de tramitacin como archivos de oficina en el Art. 38.4: En el caso de
procedimientos tramitados electrnicamente y, en general, de documentos producidos por
medios electrnicos, los propios sistemas de tramitacin tendrn, en esta fase procedimental, el carcter de archivos de oficina.
Considerndola uno de los principios generales que inspiran la consecucin
de los objetivos de esta ley:
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documentos aplicados a lo largo del ciclo vital de los mismos con independencia de su productor.
4. Adaptacin a las nuevas tecnologas con la promocin de la gestin documental electrnica.
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Caracteriza este modelo su transversalidad que afecta a todo el ciclo de vida del
documento e implica en su aplicacin a todas las personas responsables de la gestin
administrativa y de la custodia de los documentos de titularidad pblica (Art. 56.2).
Ello supone una gestin documental global que integra su perspectiva sincrnica y
su perspectiva diacrnica.
Brevemente podemos identificar la perspectiva sincrnica como aquella que:
Es llevada a cabo en la propia unidad administrativa productora (oficina)
durante la tramitacin o perodo inmediatamente posterior, por el propio
personal de la unidad bajo la coordinacin del Archivo del rgano18.
Acta sobre el control de los documentos y la gestin de la informacin que
contienen 19, con una visin sincrnica y orientada a un desarrollo eficaz y eficiente de las actividades propias de la unidad y a la distribucin colaborativa
del conocimiento en el rgano.
Aplica procesos para la clasificacin y la descripcin de los documentos, que
deben estar coordinados por el Archivo de la Institucin.
Este nivel de actuacin es fundamental para garantizar los objetivos finales de
control, custodia y servicio a los que sirven las funciones de la gestin documental.
No obstante es de la perspectiva diacrnica de la que requiere la mayor parte de
las funciones y procesos reglados que constituyen la gestin documental que regula
esta Ley, esto es, la identificacin, la valoracin, la organizacin, la descripcin, la
18.Artculo 43. Archivos centrales.
1. Los archivos centrales son las unidades administrativas encargadas de la gestin documental aplicada
a los documentos de los organismos a los que estn adscritos.
2. En cada consejera de la Administracin de la Junta de Andaluca existir un archivo central.().
3. En cada entidad instrumental dependiente de la Administracin de la Junta de Andaluca existir un
archivo central ().
4. En cada delegacin del Gobierno de la Junta de Andaluca, as como en cada delegacin provincial
de las respectivas consejeras, existir asimismo un archivo central. ().
19. Este aspecto adquiere especial relevancia en estos momentos en los que se est tramitando el
Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno (Boletn Oficial de las
Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A. N 19-1 de 07/09/2012). Si bien el texto finalmente
aprobado por el Consejo de Ministros de 27 de julio de 2012 y presentado a trmite ha mejorado con
respecto a las versiones anteriores admitiendo la dicotoma informacin / documento (Art. 10:Se entiende por informacin pblica los contenidos o documentos que obren en poder de cualquiera de los sujetos
incluidos en el mbito de aplicacin de este Ttulo y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de
sus funciones), consideramos persiste la ambigedad en la forma en que se refiere a estas dos realidades
el Proyecto de Ley lo que no favorece la transparencia, a la cual realmente se contribuye facilitando el
acceso a la informacin y sobre todo a las Fuentes de la informacin. En el contexto actual el concepto
de Fuente merece un debate y su reivindicacin No creen?.
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garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, proteccin y conservacin de los documentos custodiados (Art. 31 de la Ley
11/2007). Recordamos que en el caso de expedientes electrnicos estos
debern incorporar las referencias pertinentes al Sistema de Informacin
de Archivos de la Junta de Andaluca para la gestin documental y garantizar la cadena de custodia.(Art.45.3).
En estas actuaciones cobran especial protagonismo los Archivos Centrales y la
Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los Documentos a travs del establecimiento de los plazos de permanencia en los distintos archivos y/o de la distribucin de la responsabilidades en la cadena de custodia de los documentos.
Disposicin de traslado de los documentos o traspaso de la custodia a lo largo
del ciclo vital de los documentos (Art. 13; Art. 43).
Actuaciones para garantizar la conservacin fsico lgica de los documentos
(Art. 58).
Aplicacin los criterios de acceso a los documentos y facilitar la ejecucin
material de este derecho (Art. 61 al 66), as como la gestin del prstamo
administrativo (12).
Gestin de la informacin para su explotacin corporativa (Exposicin de
motivos).
Actuaciones para la difusin (Artculos 7, 29, 64).
4.2. El documento administrativo electrnico en el modelo de gestin documental
de la Junta de Andaluca.
Hemos indicado que una de las bondades de esta Ley es abordar la gestin documental y la regulacin de los distintos aspectos del documento sin incurrir en discriminacin por soporte facilitando con ello el derecho de acceso de la ciudadana a los
documentos, no obstante ello no implica que no deban preverse ciertas actuaciones
especficas en relacin con los documentos electrnicos, sino todo lo contrario, la
atencin a sus particularidades son imprescindibles para garantizar la consecucin
de los objetivos de esta Ley. As el modelo de gestin documental de la Junta de
Andaluca en relacin con los documentos electrnico, junto con las actuaciones ya
citadas en las actividades encaminadas a garantizar la produccin de documentos
administrativos electrnicos vlidos y su tratamiento de acuerdo con el modelo de
gestin documental de la Administracin Autnoma, la Ley prev un importante
instrumento y una serie de obligaciones:
Se crea el Registro de General de Sistemas de Informacin de la Junta de
Andaluca como instrumento necesario para el seguimiento y control de la
TRIA N 17. 2011
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20. Una relacin completa de estas normas as como la actualidad en materia de administracin electrnica la tiene a disposicin en el Portal de Administracin electrnica (PAe) del Ministerio de Poltica
Territorial y Administracin Pblica http://www.administracionelectronica.gob.es/ . No obstante aqu
relacionamos las ms descatadas que desarrollan la citada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos:
- Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007,
de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos. BOE n 278 de
18/11/2009.
- Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el
mbito de la Administracin Electrnica. BOE n 25 de 29/01/2010.
- Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en
el mbito de la Administracin Electrnica. BOE n 25 de 29/01/2010.
- Normas Tcnicas que desarrollan los Esquemas Nacionales:
Resolucin de 19 de julio de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin Pblica, por la que se aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Documento Electrnico (BOE n 182 de 30/07/2010).
Resolucin de 19 de julio de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin Pblica, por la que se
aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Digitalizacin de Documentos (BOE n 182 de
30/07/2010).
Resolucin de 19 de julio de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin Pblica, por la que se aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Expediente Electrnico (BOE n 182 de 30/07/2010).
Resolucin de 19 de julio de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin Pblica, por la que se
aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de Firma Electrnica y de certificados de la
Administracin (BOE n 182 de 30/07/2010).
Resolucin de 28 de junio de 2012 (BOE n 178 de 26/07/2012), de la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas, por la que se aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de
gestin de documentos electrnicos.
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Para garantizar la independencia en la gestin de los archivos de la Administracin de Justicia radicados en la Comunidad Autnoma la Ley establece que el Sistema de Informacin de Archivos de la Junta de Andaluca contar con un modelo
especfico aplicado a los archivos de los rganos de la Administracin de Justicia en
Andaluca, correspondiendo su coordinacin a la consejera competente en materia
de Administracin de Justicia (Art.60.4).
Con este Sistema de Informacin se aplica lo previsto en la propia Ley en el Principio General de Adaptacin a las nuevas tecnologas con la promocin de la gestin
documental electrnica (Art. 4.4), el cual es ampliado en el Art.7 Promocin de las
tecnologas de la informacin y la comunicacin, y concretado en relacin con este
Sistema de Informacin en el Art. 55:
Artculo 55. Aplicacin de la gestin documental en los archivos del Sistema Archivstico de Andaluca.
1. Las funciones de la gestin documental se aplicarn en todos los archivos del
Sistema Archivstico de Andaluca. Estas funciones incorporarn las nuevas tecnologas propias de la administracin electrnica.
2. Las administraciones pblicas andaluzas establecern en sus respectivos mbitos
el uso de sistemas de informacin para la gestin de los documentos de titularidad
pblica, de conformidad con las funciones de la gestin documental, con las normas archivsticas y con los principios tcnicos que establezca la consejera.
As mismo, esta previsin est presente en el Art. 64 en relacin con el aspecto
instrumental en el acceso a los documentos de titularidad pblica, aspecto al cual el
Sistema de Informacin de Archivos de la Junta de Andaluca contribuye como herrramienta para la gestin de los documentos y archivos de la Junta de Andaluca:
Artculo 64. Instrumentos archivsticos para facilitar el acceso a los documentos
de titularidad pblica.
1. Para garantizar el ejercicio del derecho de acceso, cada archivo facilitar instrumentos archivsticos de informacin y descripcin y asesorar a las personas
usuarias en la bsqueda de la informacin contenida en el mismo.
2. Las distintas administraciones pblicas procurarn los medios tecnolgicos y
telemticos necesarios para facilitar, mejorar y ampliar el conocimiento y la difusin de los instrumentos citados en relacin con sus documentos. Cuando estos
instrumentos contengan datos referidos a personas fsicas incluirn la informacin
desagregada por sexo
El Art. 60 establece el Sistema de Informacin de Archivos de la Junta de Andaluca como el sistema comn para la gestin integrada de los documentos de
TRIA N 17. 2011
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En el segundo, Art. 60.4, esta interoperabilidad es imprescindible para las funciones de la gestin documental orientadas a garantizar el control, la custodia y acceso a
los documentos de titularidad pblica con los requisitos establecidos en la legislacin
vigente y que hemos tratado en el apartado dedicado a los Documentos de Titularidad Pblica.
Este carcter de Sistema de Informacin nico para la gestin integrada de los
Archivos y documentos competencia de la Junta de Andaluca llevada a la prctica
con un carcter transversal a toda la Administracin y a todo el ciclo vital de los
documentos sin discriminacin por soporte, tiene un potencial enorme de cara a la
prestacin de los servicios a la ciudadana a travs de las nuevas tecnologas, ya que
pone en disposicin de poder ofrecer a los ciudadanos un OPAC para acceder a
todos los documentos que se custodian en los Archivos de la Junta de Andaluca.
E incluso, a travs de la colaboracin e interoperabilidad entre Administraciones,
facilita los mecanismos para poder poner a disposicin de la ciudadana en la misma
herramienta todos los documentos del Patrimonio Documental de Andaluca.
Con todo ello la Ley da carta de naturaleza por imperativo legal a una realidad
existente en los archivos de la Junta de Andaluca para los que el Sistema de Informacin @rchivA es la herramienta corporativa para la gestin de los documentos y
archivos de esta Administracin Autnoma.
Desarrollado por la Junta de Andaluca es la herramienta corporativa para la gestin integral de los archivos de titularidad y/o gestin autonmica, integrantes, a su
vez, del Sistema Archivstico de Andaluca.
Su implantacin est regulada por la Orden de 20 de febrero de 2007, conjunta de
las Consejeras de Justicia y Administracin Pblica y de Cultura, por la que se regula la
implantacin y uso del Sistema de Informacin para la Gestin de los Archivos de titularidad y/o gestin de la Junta de Andaluca (proyecto @rchivA Andaluca) (BOJA n
71 de 17 de abril de 2007), norma que se ver modificada en breve para adaptar la
regulacin del S.I. @rchivA a lo previsto en el Art. 60 de la Ley 7/2011.
La coordinacin del Sistema para su implantacin, mantenimiento y desarrollo
corresponde a la Consejera de Cultura y Deporte por razn de materia, en la cual
reside fsicamente la aplicacin a la que los distintos archivos acceden va Web.
De acuerdo con lo establecido en el Artculo 2.1 de dicha Orden, el mbito de
aplicacin del S.I. @rchivA abarca a todos los rganos, unidades y archivos de titularidad y/o gestin de la Administracin de la Junta de Andaluca y de sus entidades
instrumentales dependientes, acogiendo as a todos los Archivos Centrales (incluidos
los de la Administracin Territorial), Intermedios e Histricos, as como a las unidades administrativas con ellos relacionados.
TRIA N 17. 2011
I.S.S.N. 1134-1602
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EL ACCESO A LA INFORMACIN,
A LA DOCUMENTACIN Y A LOS ARCHIVOS.
ACCESO Y GESTIN DOCUMENTAL EN LA LEY
7/2011 DE DOCUMENTOS, ARCHIVOS Y
PATRIMONIO DOCUMENTAL DE ANDALUCA.
Esther Cruces Blanco
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Las reflexiones siguientes no pueden ser, de ninguna manera, una exposicin amplia y completa de lo que el acceso y la accesibilidad es tanto para la disciplina de
la Archivstica, como para el trabajo en los archivos de cualquier tipo, o lo que el
acceso comporta para la aplicacin de cualquiera de las normas de carcter administrativo, jurdico o judicial que abordan esta cuestin1. Las palabras que prosiguen son
1. Una bibliografa bsica: DUCHEIN, M. Los obstculos que se oponen al acceso, a la utilizacin y a
la transferencia de la informacin conservada en los archivos. Un estudio RAMP. Pars, 1983; El derecho a
saber y el deber de la privacidad: el acceso a los documentos. VI Congreso de Archivos de Castilla y Len.
Tabula. N 15(2012); EMBID IRUJO, A. El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos. LEGUINA VILA, J. y SNCHEZ MORN, M. (dirs.). La nueva Ley de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Madrid, 1993; FERNNDEZ RAMOS, S. El derecho de acceso a los documentos administrativos. Madrid, 1977; FERNNDEZ
RAMOS, S. La informacin y participacin ciudadana en la Administracin Local. Barcelona, 2005;
FERNNDEZ RAMOS, S. La experiencia europea en materia de transparencia administrativa y acceso a la informacin, en Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la informacin.
Mxico, 2004; FERNNDEZ RAMOS, S. La regulacin del acceso en los nuevos soportes: La Ley
para el acceso electrnico de los ciudadanos a las Administraciones Pblicas. Los nuevos paradigmas
de la Archivstica. Novenas Jornadas Archivsticas. Huelva, 2008 pp. 49-60; GMEZ LLERA, E. La
legislacin europea en materia de acceso. Actas XIV Congreso Internacional de Archivos. Sevilla, 2000.
Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, 2001 [recurso electrnico]; GMEZ LLERA, E. El
problema del acceso a la documentacin en los Archivos Histricos. I Jornadas sobre Acceso a los documentos pblicos y oficiales. 2009[recurso electrnico]; GUICHOT, E. Datos personales y Administracin
Pblica.2005; Manual de proteccin de datos para las Administraciones Pblicas. Agencia de Proteccin
de Datos de la Comunidad de Madrid. Madrid, 2003; MESEGUER YEBRA, J. El derecho de acceso a
los documentos administrativos y su tutela. 2000; ORTEGA GUTIRREZ, D. Manual de Derecho a la
Informacin. Madrid, 2003; POMED SNCHEZ, A. El derecho de acceso de los ciudadanos a los Archivos
y Registros Administrativos. INAP. Madrid, 1989; RAMS RAMOS, L. El derecho de acceso a archivos y
registros administrativos. Madrid. 2008; RIVERO ORTEGA, E. El expediente administrativo. De los
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legajos a los soportes electrnicos. 2007; SERRA NAVARRO, F. Los archivos y el acceso a la documentacin.
Ministerio de Cultura, 1980
2. Principios sobre el acceso. Grupo de Trabajo del Consejo Internacional de Archivos en http://
www.ica.org; HUSKAMP PETERSON, T. El grupo de trabajo sobre acceso. FLASH n21 (2011)
pp. 22-23
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de todos los desastres producidos por la Guerra3. Junto a ello se inici la aplicacin
de otro concepto relacionado estrechamente con el acceso a los archivos: el derecho
a la informacin que implica, al menos en los pases democrticos, una nueva reivindicacin en lo tocante al acceso a los documentos, ya no slo considerado como una
necesidad de la investigacin histrica o cientfica sino como un derecho democrtico de
todos los ciudadanos4.
Hoy en da el derecho de acceso a la informacin y a los documentos producidos,
recibidos y conservados por las Administraciones Pblicas es un pilar bsico para la
transparencia en un estado democrtico, ello ha ido teniendo una evolucin que ha
permitido logros que no todos los pases han conseguido ni aplican en la actualidad. No obstante este derecho a conocer, al fin y al cabo, lo que la Administracin
Pblica y los poderes pblicos desarrollan, no es algo reciente aunque sea un debate
al menos en Espaa de gran actualidad. La liberalizacin del acceso a los archivos
se desarroll a partir de la Revolucin Francesa y de la Declaracin de Derechos del
Hombre Ley de 1794: todo ciudadano podr solicitar de los archivos la informacin
de los documentos que le sean de referencia; los archivos adquieren una nueva dimensin,
constituyen el depsito de las leyes de una nacin al servicio del soberano, el gobierno y
de su administracin. Otro documento bsico para la definicin y establecimiento
de derechos fundamentales, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de
1948, expresa en su artculo 19, otro factor relativo al derecho a conocer: todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no
ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones,
y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.
El acceso es, por lo tanto, uno de los ejes bsicos del trabajo en los archivos y ello ha
supuesto que la Declaracin Universal sobre los Archivos, del Consejo Internacional
de archivos5, exprese que: El libre acceso a los archivos enriquece nuestro conocimiento
de la sociedad, promueve la democracia, protege los derechos de los ciudadanos y mejora la
calidad de vida; as como el compromiso de trabajar para que los archivos sean accesibles
a todos, respetando las leyes sobre esta materia y las relativas a los derechos de las personas, de
los creadores, de los propietarios y de los usuarios y el compromiso de que los archivos sean
utilizados para contribuir al desarrollo de la responsabilidad de los ciudadanos.
Pero para que el acceso pueda ser un derecho y un deber que sea cumplido por unos
y por otros, tanto por los archiveros como por los responsables de los diferentes mbitos
3. DUCHEIN, M. Los obstculos que se oponen al acceso, a la utilizacin y a la transferencia de la informacin conservada en los archivos. Un estudio RAMP. Pars, 1983
4. Ibidem. pp. 5-6
5. En http://www. ica.org
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procesal, clnico o de cualquier otra ndole que puedan afectar a la seguridad de las personas,
a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen, no podrn ser
pblicamente consultados sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que
haya transcurrido un plazo de veinticinco aos desde su muerte, si su fecha es conocida, o, en
otro caso, de cincuenta aos, a partir de la fecha de los documentos.
11. Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplan derechos y se establecen
medidas a favor de quienes padecieron persecucin y violencia durante la guerra civil y la dictadura.
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qua non, pues sin la existencia de esta gestin completa de los documentos y desde
el principio no pueden ser alcanzadas otras circunstancias ni realidades. Por lo tanto
el acceso tambin tiene su correlato con los documentos, los archivos mismos y con
el patrimonio documental.
Las leyes de la Administracin General del Estado que abordan en parte de su articulado el asunto del acceso son muy diversas, en funcin de la materia que regulan
e incluso de los procedimientos que establecen; por otro lado se ha de tener en cuenta
la diversidad en la jurisprudencia, con sentencias contradictorias sobre, por ejemplo,
el derecho al honor, a la propia imagen y a la privacidad, como queda formulado en
a la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas17. A ello se
han de sumar las propias contradicciones que el Anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno formula y en contradiccin, a
su vez, con lo expresado en el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el
que se establece el Sistema Espaol de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de
la Administracin General del Estado y de sus Organismos Pblicos y su rgimen de
acceso. Es, ciertamente, un laberinto jurdico18. A este panorama normativo general
se ha de aadir lo establecido en el Cdigo Penal sobre intimidad, derechos individuales, propia imagen, honor, integridad moral, libertad sexual, propiedad industrial, propiedad intelectual, defensa nacional........
A lo largo de ya numerosos aos las Comunidades Autnomas aprobaron una
serie de leyes que bien de forma explcita leyes de archivos o implcita leyes sobre
el patrimonio histrico trataban la materia de su competencia sobre los archivos.
Ello ha dado lugar a lo que se viene expresando como la aparicin de una segunda
generacin de Leyes de Archivos19. Tanto las primeras como estas segundas leyes,
con respecto al asunto que aqu nos ocupa, han ido estableciendo normas y plazos
sobre el acceso que ha provocado, sin lugar a dudas, una desigualdad entre todos los
espaoles, distinto trato y procedimientos, diferentes plazos para el acceso, diversas
definiciones de acceso, de documentos y de consulta, como ya en ms de una ocasin
se ha denunciado20. Estas circunstancias, especialmente en relacin con el acceso, tal
17. SANCHO CUESTA, F.J. El derecho de acceso a Archivos y Registros conforme a la Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Comentarios ante la entrada en vigor de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn. MAP. Madrid, 1993
18. LASO BALLESTEROS, A. El acceso a los documentos administrativos: derecho, laberinto, decepcin. Boletn ACAL. n33 (1999) pp.22-27
19. En esta misma publicacin PAEZ, M. pp. 81 y ss.
20. CRUCES BLANCO E. Sistemas de archivos de las Comunidades Autnomas. Archivos y sistemas. Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte. Madrid, 2000 p. 70; FERNNDEZ RAMOS, S.
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vez tengan mucho que ver con los complejos del Estado hacia las Comunidades Autnomas21, pues en muchos casos fue sobre todo en el pasado ya ms lejano de estas
leyes una especie de conquista del Oeste: todo el mundo tena que tener una ley
de archivos en muchas ocasiones sin meditar qu se deca y para qu, y mucho menos
en los artculos relacionados con el acceso.
Las diferencias expresadas tanto en la legislacin de la Administracin General
del Estado como en las de las Comunidades Autnomas comportan una dificultad
aadida a la cuestin bsica sobre el acceso, problema emanado de los lmites al derecho de acceso, cuyos pilares son: el inters pblico, el inters privado, la seguridad
e integridad del documento22.
2.- Acceso y transparencia.
El acceso se refiere siempre a la posibilidad de conocer directamente la informacin que un documento contiene o bien la consulta directa de ese documento;
esta doble forma de acceder a un documento es necesaria tenerla siempre presente
tanto por parte del trabajador de las administraciones pblicas como por parte del
archivero, y desde luego es un matiz que el usuario potencial de los documentos
debera conocer igualmente. El acceso a los archivos es la posibilidad de entrar en
estas instituciones, sean del tipo que sean, y este acceso si bien es libre y gratuito (art.
105b) CE) no est exento de lmites como por ejemplo la prohibicin de entrar a la
zona de los documentos depsitos, sala de clasificacin, taller de restauracin, etc.
de ah que los edificios de archivos y aquellas dependencias que custodien archivos
deban disear un circuito de documentos que no puede tener nunca un nexo con
el circuito de los usuarios, salvo en las salas de consulta o espacios habilitados para
ello. Si este sistema organizativo espacial falla tampoco se podran cumplir aquellas
condiciones del acceso sobre plazos de consulta sin obviar los problemas e irresponsabilidades derivados de la falta o ausencia de custodia de los documentos23. Hay
quien entiende que vivimos en la era del acceso, sobre todo en relacin con el uso de
la informtica, de los documentos y procedimientos electrnicos y en este sentido
se afirma que una de las explicaciones ms sugerentes y acertadas de la metamorfosis
El Sistema Estatal de Archivos pblicos: pasado, presente y futuro. Revista aragonesa de Administracin
Pblica. N22 (2003) pp. 73
21. GMEZ LLERA, E. El problema del acceso a la documentacin en los Archivos Histricos. I
Jornadas sobre Acceso a los documentos pblicos y oficiales. p. 1
22. FERNNDEZ RAMOS, S. El Derecho de acceso a los documentos pblicos en el marco del
Sistema Archivstico. El derecho de acceso de los ciudadanos a la informacin contenida en los archivos.
2001 pp. 102-103
23. Sobre la infidelidad de custodia de documentos artculos 413 al 416 de Ley Orgnica 10/1995,
de 23 de noviembre, del Cdigo Penal.
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tecnolgica de nuestra sociedad es la que la define como un progresivo e irreversible desplazamiento de la era de la propiedad a la era del acceso. El acceso es hoy un engranaje
de la nueva arquitectura del mundo. Acceso significa constancia, conservacin, puesta a
disposicin, vigencia, comunicacin, entrega, posicin y control24, todo ello es posible
sin archivo?.
Que las leyes y dems normas de la Administracin General de Estado son numerosas ya se ha citado, que todo ello supone un galimatas, tambin, pero adems
hay que considerar las definiciones que estas disposiciones dan sobre el acceso o
sobre los efectos que el acceso puede tener. En este sentido observemos lo expresado
en la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de medidas de impulso de la Sociedad de
la Informacin, que relaciona el acceso con: eficiencia, agilizacin y simplificacin
de trmites y transparencia de las actuaciones administrativas, es decir, todo y nada.
Y para muestra del tratamiento exhaustivo que sobre el acceso propugnan algunas
leyes espaolas, de carcter general, bien vale la Ley 37/2007 sobre reutilizacin de la
informacin del Sector Pblico25.
Hoy en da el acceso tanto en la prctica de las administraciones pblicas como
en las disposiciones que stas aprueban, est vinculado a otro concepto que ha calado
24. RODRIGUEZ DE LAS HERAS BALLELL, M.T. Procesos en red: el documento nico electrnico. Los nuevos paradigmas de la Archivstica. Novenas Jornadas Archivsticas. Huelva, 2008 p. 21
25. Ley 37/2007 sobre reutilizacin de la informacin del Sector Pblico:- art. 3. 3. La presente Ley
no ser aplicable a los siguientes documentos que obren en las Administraciones y organismos del sector
pblico previstos en el artculo 2:a)Los documentos sobre los que existan prohibiciones o limitaciones
en el derecho de acceso en virtud de lo previsto en el artculo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn y
las dems normas que regulan el derecho de acceso o la publicidad registral con carcter especfico; b)
Los documentos que afecten a la defensa nacional, la seguridad del Estado, la proteccin de la seguridad
pblica, as como los sometidos al secreto estadstico y a la confidencialidad comercial y, en general, los
documentos relacionados con actuaciones sometidas por una norma al deber de reserva, secreto o confidencialidad; c)Los documentos para cuyo acceso se requiera ser titular de un derecho o inters legtimo;
d) Los documentos que obran en las Administraciones y organismos del sector pblico para finalidades
ajenas a las funciones de servicio pblico que tengan atribuidas definidas con arreglo a la normativa vigente; e) Los documentos sobre los que existan derechos de propiedad intelectual o industrial por parte
de terceros. No obstante, la presente Ley no afecta a la existencia de derechos de propiedad intelectual
de las Administraciones y organismos del sector pblico ni a su posesin por stos, ni restringe el ejercicio de esos derechos fuera de los lmites establecidos por la presente Ley. El ejercicio de los derechos
de propiedad intelectual de las Administraciones y organismos del sector pblico deber realizarse de
forma que se facilite su reutilizacin; f ) Los documentos conservados por las entidades que gestionen
los servicios esenciales de radiodifusin sonora y televisiva y sus filiales; g) Los documentos conservados
por instituciones educativas y de investigacin, tales como centros escolares, universidades, archivos,
bibliotecas y centros de investigacin, con inclusin de organizaciones creadas para la transferencia de
los resultados de la investigacin; h) los documentos conservados por instituciones culturales tales como
museos, bibliotecas, archivos histricos, orquestas, peras, ballets y teatros.
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profundamente en los medios de comunicacin y en algunas instancias de la ciudadana: la transparencia26. Tal como ocurre con el concepto de acceso, el de transparencia puede ser definido de diversas maneras porque al fin y al cabo no es ms que
el conocimiento de lo que los poderes pblicos y las administraciones pblicas estn
realizando, produciendo o tramitando en un momento determinado, de manera que
el principio de transparencia en los asuntos oficiales es constitutivo al Estado democrtico,
existiendo una estrecha vinculacin entre la publicidad de las decisiones gubernamentales
y los fundamentos de la democracia, como forma de gobierno que excluye la ocultacin de
aquellas decisiones que afecten a los intereses generales 27; partiendo de esta definicin o
de otras similares, se ha de tener en cuenta que el concepto de transparencia es ms
amplio que el de publicidad administrativa, por ello la transparencia se relaciona con
las buenas prcticas administrativas y con la buena administracin28.
No obstante Espaa es de los pocos estados miembros de la Unin Europea que
no tiene ley de transparencia si bien est en trmite, como se ha indicado, el Anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno que,
sin entrar aqu en ello, no aborda la regulacin bsica del acceso a los documentos
pblicos e, igualmente, en este texto parece que el concepto de transparencia ha derivado en la idea de publicidad administrativa publicidad ya prevista en la legislacin
administrativa existente29. Esta banalizacin y confusin sobre este concepto parece
cobrar cierto peso ya que la transparencia, y el concepto ms amplio a la que est vinculada, el acceso, no ser no son posibles sin una gestin documental integrada y
transversal de los documentos y por lo tanto de la informacin que stos contienen
y de los procedimientos que generan; la transparencia y el acceso no son posibles en
la situacin que los archivos de oficina y/o de gestin tienen en las administraciones
pblicas, el acceso y la transparencia dependen de la existencia de archivos centrales
e intermedios y de unos archivos histricos que garanticen en cualquier momento
26. GUICHOT REINA, E. La transparencia en Espaa: estado de la cuestin. El derecho a saber y
el deber de la privacidad: el acceso a los documentos. VI Congreso de Archivos de Castilla y Len. Tabula.
N 15(2012) pp. 259-288
27. MIGUEL SNCHEZ, de N. Secreto mdico, confidencialidad e informacin sanitaria. Madrid,
2002 pp. 143
28. El Anteproyecto de Ley de transparencia y acceso de los ciudadanos a la informacin pblica con
el que trabaj el Ministerio de la Presidencia en la legislatura 2007-2011 expresaba lo siguiente: La
transparencia constituye una eficaz salvaguarda frente a la mala administracin . Un gobierno transparente es, por ello, un gobierno que genera confianza y que rinde un mejor servicio a la sociedad y prosegua
con esta afirmacin: El nivel de transparencia y la facilidad de acceso a la informacin pblica se consideran
hoy, adems, indicadores de calidad de los sistemas democrticos.
29.El principio de transparencia administrativa ha acabado por banalizarse en su sentido tcnico debido
a su utilizacin abusiva por la clase poltica y los medios de comunicacin, constituyendo en fin un simple
antnimo de secreto..MONFORT PASTOR, M. Ob. Cit. p. 29
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desaparecer pruebas o cuando los documentos son robados de las oficinas pblicas
con la misma finalidad de ocultacin de la prueba.
Asimismo, considerando las variedades y posibilidades que el asunto del acceso
plantea, no debemos olvidar otras modalidades de acceso, por ejemplo las establecidas en la ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los
servicios pblicos que indica tres casos: informacin administrativa general de acceso
libre; informacin administrativa accesible a los ciudadanos previa solicitud; informacin administrativa particular de acceso selectivo33.
En cualquier caso, el acceso, las formas y modos de plantearlo, en definitiva, la
accesibilidad a los documentos34 va a ser siempre definido y tratado desde la teora de
la Archivstica, desde la Doctrina administrativa pero desde luego tambin, y tal vez
sobre todo ello, desde posiciones polticas e ideolgicas, como puso de manifiesto el
debate sobre la reciente ley de archivos de Francia.35.
3.- Ley de documentos, archivos y patrimonio documental de Andaluca.
El acceso a los archivos depende de que exista una legislacin, medios humanos y recursos econmicos en los archivos, pero adems hoy en da los archivos quiz ms que
nunca estn insertos en un imperativo de transparencia que es una cuestin comn
del discurso administrativo y poltico, para contrarrestar la pasin por el secreto36.
Por ello el asunto del acceso, junto con el concepto de gestin documental, est
inserto en el articulado de la Ley 7/2011, est expandido por ella, porque sin ambos
pilares bsicos los documentos y los archivos no estaran cumpliendo los objetivos
para los que fueron creados y para la funcionalidad de los mismos, porque se parte
33. FERNNDEZ RAMOS, S. La regulacin del acceso en los nuevos soportes: La Ley para el
acceso electrnico de los ciudadanos a las Administraciones Pblicas. Los nuevos paradigmas de la Archivstica. Novenas Jornadas Archivsticas. Huelva, 2008 p. 49
34.Accesibilidad: posibilidad de consulta de los documentos de archivo, determinada por la normativa
vigente, su control archivstico y su estado de conservacin. Diccionario de terminologa archivstica. Normas
tcnicas de la direccin de Archivos Estatales. Ministerio de Cultura. Madrid, 1993
35. Esta reforma legislativa acometa la cuestin del acceso a los documentos, pero la visin del proyecto
era muy diferente dependiendo del interlocutor, la Ministra de Cultura y Comunicacin entenda que
esta cuestin est relacionada con la armonizacin de las necesidades de los investigadores y del pblico en
general, por una parte, y de los intereses relacionados con la vida privada de las personas y la seguridad del
Estado, por otra, pero para el Grupo SRC (socialistas) esta posicin era una peligrosa defensa del secreto y
el comunista Pierre Gosnat no dudaba de calificarlo como amenaza a las libertades. FITO MANTECA,
F.J. Francia reforma el ordenamiento archivstico. La polmica rodea las nuevas leyes de archivos y de
los archivos del Consejo Institucional. Archivamos. N69 (3 trimestre 2008)
36. LAURENT, S. Lhistoire, au-del du secret de larchive. Archives secrtes, secrets darchives?.
Historiens et archivistes face aux archives sensibles. Pars, 2003 p. 7
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de una realidad bien conocida por los archiveros: La documentacin ha sido en todo
tiempo de inters primordial para toda la humanidad, que posee sobre ella un derecho
inalienable. La destruccin, la deformacin o dao de testimonios documentales entraa
atentado contra el derecho de gentes, por el perjuicio que determina para el desenvolvimiento econmico, cultural y humano de la sociedad37.
La Exposicin de motivos de la Ley establece el principio de acceso desde un primer momento ya que en los fundamentos jurdicos se cita por primera vez la estrecha
relacin de diversas leyes con esta Ley de documentos, y especialmente se menciona,
para el asunto aqu tratado, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso electrnico
de los ciudadanos a los Servicios Pblicos38. Asimismo esta Ley de archivos, con
respecto al acceso, est inserta en los cambios que la Administracin de la Junta de
Andaluca propugna (el conocido como Proyecto de Segunda Modernizacin de Andaluca) que, entre otras cuestiones, aspira a la mejora en la atencin a la ciudadana
y en el acceso a la informacin.
El expositivo III justifica la necesaria modificacin de la Ley 3/1984, de Archivos,
entre otros aspectos para la organizacin de un servicio pblico de los archivos y la consideracin de la gestin documental como el conjunto de funciones y procesos reglados archivsticos que, aplicados con carcter transversal a lo largo de la vida de los documentos,
garantizan el acceso y uso de los documentos de titularidad pblica..Y la Exposicin
de motivos prosigue con la afirmacin de que se regulan de una manera clara las
formas y condiciones de acceso de la ciudadana a los documentos y a su informacin
segn su naturaleza, pertenencia al patrimonio documental y rgimen jurdico. Y debido
a que la consulta de los documentos condiciona, obviamente el acceso a los mismos,
la Ley especifica que se regula de manera concreta el derecho de acceso a los documentos
integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca, delimitando de manera especfica
a aquellos que se encuentren custodiados en archivos del Sistema Archivstico de Andalucapues los documentos integrantes del patrimonio documental tal vez requieran, en muchos casos, unas condiciones especiales de consulta o incluso no puedan
ser consultados debido a su estado de conservacin.
La Ley adopta una nueva definicin y estructura del Sistema Archivstico de Andaluca y dentro de estos cambios, y para el asunto del acceso, se ha de sealar la creacin de la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los documentos. El Ttulo
III se dedica a la gestin documental, que puede ser considerado un ttulo destacable
37. SERRA NAVARRO, F. Ob. Cit. p. 7
38. Esta Ley establece unas modalidades de acceso pues indica tres casos: informacin administrativa
general de acceso libre; informacin administrativa accesible a los ciudadanos previa solicitud; informacin administrativa particular de acceso selectivo, tal como se ha citado.
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dentro del panorama legislativo, de manera que se pretende garantizar: la identificacin, la valoracin, la organizacin, la descripcin, la conservacin, la custodia y el
acceso y el servicio de los documentos. Y es el Ttulo IV el que tiene como objeto
la regulacin del acceso a los documentos y a la informacin que contienen, adaptndola
a lo dispuesto en la legislacin bsica y especfica que le es de aplicacin. As pues la Ley
establece los principios bsicos para la delimitacin y ejercicio de este derecho y el
procedimiento para ejercerlo.
Las Disposiciones generales de la Ley 7/2011 no olvidan, en ningn momento,
la referencia explcita al asunto del acceso, en relacin, asimismo con la transparencia, el uso de los documentos y la funcin de la difusin en los archivos y as queda
expresado en el art. 1: La presente Ley tiene por objeto regular la gestin, la proteccin,
el acceso y la difusin de los documentos de titularidad pblica y del patrimonio documental de Andaluca; y el acceso forma parte del tenor de varios artculos de la
Ley39, cualesquiera que sea el contenido especfico de los mismos. Por lo tanto la
Ley 7/2011 entiende la comunin existente entre la gestin documental y el acceso,
pues aquella se define como el conjunto de funciones y procesos reglados, aplicados
a lo largo del ciclo vital de los documentos para garantizar el acceso y uso de los
mismos, as como para la configuracin del Patrimonio Documental. (art.2 m)), y
39. art.2 m): definicin de gestin documental: conjunto de funciones y procesos reglados, aplicados
a lo largo del ciclo vital de los documentos para garantizar el acceso y uso de los mismos, as como para
la configuracin del Patrimonio Documental.; - art. 7: Promocin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin: las administraciones pblicas andaluzas promovern el uso de las tecnologas
de la informacin y la comunicacin en el tratamiento, conservacin, gestin, acceso y difusin;
- art. 21: obligaciones de las personas privadas, fsicas o jurdicas, propietarias, titulares de derecho o
poseedoras de documentos privados constitutivos del patrimonio documental de Andaluca.; 1.c)
permitir el acceso a los documentos, previa solicitud razonada, para su consulta, estudio o investigacin..; - art. 23. Depsito forzoso: 1. cuando no se renan las condiciones necesarias para garantizar
la conservacin, seguridad o acceso de los documentos constitutivos del patrimonio documental de
Andaluca.la Consejera requerir medidas necesarias..; - art. 36: obligaciones de las personas
titulares de los archivos del Sistema Archivstico de Andaluca: c) velar por los requisitos tcnicos que
establece esta ley ms las normas tcnicas bsicas que desarrolle la Consejera competente y especialmente: - aplicar a todos los documentos las normas de valoracin emanadas de la Comisin Andaluza de
Valoracin y Acceso a los documentos, - garantizar la aplicacin de las normas de acceso a los lugares
de consulta que se establezcan como desarrollo de la presente Ley.; - art. 38: los archivos de oficina:
2.- Las personas responsables de las unidades administrativas velarn porque sus respectivos archivos
de oficina custodien y conserven los documentos y apliquen lo dispuesto por la Comisin Andaluza
de Valoracin y Acceso a los documentos; - art. 39: medios personales y materiales: 1.- Reglamentariamente se establecern la cualificacin y el nivel tcnico necesarios del personal tcnico con funciones
archivsticas que preste servicio en los archivos del Sistema Archivstico de Andaluca para la gestin, la
proteccin, el acceso y el servicio de los documentos..; - Infracciones: art. 71, muy graves: c) la publicacin, utilizacin indebida o permitir el acceso a la informacin contenida en aquellos documentos
que tengan algn tipo de reserva en su acceso o estn restringidos o protegidos por ley.
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Debido a lo expuesto anteriormente sobre la complejidad y variedad de disposiciones de la Administracin General del Estado y de la Comunidad Autnoma de
Andaluca, pero tambin a lo dispuesto en normas de la Comisin y del Parlamento
Europeo con respecto al acceso, la Ley 7/2011 indica, en su art. 61 que el acceso a
los documentos de titularidad pblica y a su informacin se ajustar a lo dispuesto
en esta Ley, en lo establecido en la legislacin autonmica y en la legislacin estatal;
por ello, tal como se ha indicado, la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los
documentos, entre sus funciones tiene la de velar por la aplicacin de la legislacin
vigente sobre el acceso.
El art. 62 establece el derecho de acceso a los documentos de titularidad pblica
que no puede ser otro que el que determina este derecho para todos los espaoles:
62.1. el derecho de acceso se limitar en razn de la proteccin de los derechos e intereses
establecidos en el art. 105b) de la Constitucin y la legislacin que lo desarrolle. En este
sentido, y con la misma intencin de armonizar las circunstancias y criterios de acceso, el art. 62.2 determina que el acceso a los documentos que contengan datos personales
que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida
privada y familiar y a su propia imagen queda reservado a las personas titulares de esos
datos o a quienes tengan su consentimiento expreso. Sin perjuicio de lo dispuesto por la
legislacin especfica podrn ser consultados cuando haya transcurrido veinticinco aos
desde la muerte de los afectados, si la fecha se conoce, o, de lo contrario, a los cincuenta
aos desde la fecha de los documentos. Es decir, el derecho de acceso en la Ley 7/2011
queda vinculado a lo dispuesto en la legislacin especfica estatal o autonmica, se
entiende, y a las normas relacionadas con la proteccin de datos relativos a la seguridad, honor e intimidad. Con respecto a la indicacin de un plazo explcito 25
aos desde la muerte del titular de los datos o de 50 aos si no se conoce la fecha del
fallecimiento era una cuestin inevitable, que no obstante tendr que estar sujeta
a lo que las normas especficas indiquen, que en algunos casos presentarn perodos
ms amplios para el acceso.
El art. 62.3 plantea dos cuestiones bsicas sobre el acceso y que casi siempre son
obviadas tanto por los responsables de la documentacin como por quienes necesitan acceder a ella: la custodia y la solicitud, por lo que el rgano responsable de la
custodia de los documentos podr desestimar la solicitud de acceso a los documentos y a
su informacin cuando la misma no se encuentre en su poder, cuando la solicitud sea
manifiestamente irrazonable o cuando sta se formule de manera excesivamente general.
La ntima relacin del acceso con la custodia no es una novedad, pero s su relacin
expresa en un artculo de una ley sobre documentos y archivos. No es este el lugar
para analizar la responsabilidad de la custodia de documentos pblicos y su relacin
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con el acceso42 pues son numerosas las implicaciones de este asunto, y entre ellas,
claro est, en relacin con el acceso.
Igualmente es de gran importancia la existencia de una solicitud no slo razonada
sino expresada con claridad, conociendo los extremos de la misma para que la consulta de la informacin y de los documentos por parte del solicitante, pueda ser lo ms
gil posible y que se ajuste al cumplimiento de todo ese amplio conjunto de normas
que afectan al acceso. El requisito de solicitud razonada se aplica en gran parte de
las normas de la Unin Europea sobre acceso a los documentos, as est sealado en
diversas leyes generales espaolas43; sobre esta necesidad de la solicitud razonada por
parte del potencial usuario de informacin y documentos pblicos el Real Decreto
1708/2011, sobre el Sistema Espaol de Archivos, establece, asimismo, esta necesidad44, y es una de las propuestas del Anteproyecto de Ley de transparencia.
El artculo 62.4 es taxativo con respecto a la dicotoma uso/conservacin que
tantas veces sucede en un archivo: el acceso a los documentos podr ser denegado cuando
el estado de conservacin de los mismos as lo requiera; es decir, prima la conservacin
de los documentos pues es un derecho general la preservacin del patrimonio documental con respecto a un derecho individual. Evidentemente ello ha de conllevar
la existencia de medios que las Administraciones Pblicas han de proporcionar para
que sean compatibles ambas funciones: conservacin y acceso.
El artculo 62 prosigue con otros dos aspectos generales, que estarn sometidos
a un procedimiento necesario, por un lado para el control de quienes acceden a los
archivos y consultan los documentos definidos en la Ley (62.5 se denegar la consulta
directa de los documentos originales a las personas que hayan sido condenadas por sentencia firme por la comisin de delitos contra la seguridad y conservacin del patrimonio
documental) y por otro la norma que establezca el funcionamiento de la Comisin
Andaluza de Valoracin y Acceso en lo relativo a este ltimo aspecto (62.6 la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los documentos podr establecer criterios homogneos sobre la aplicacin de la normativa de acceso y dar publicidad a sus informes).
42. Art. 198 de la Ley orgnica 10/1995 de 23 de noviembre, Cdigo Penal: La autoridad o funcionario pblico que, fuera de los casos permitidos por la Ley, sin mediar causa legal por delito, y prevalindose
de su cargo, realizare cualquiera de las conductas descritas en el artculo anterior, ser castigado con las penas
respectivamente previstas en el mismo, en su mitad superior, y adems con la inhabilitacin absoluta por
tiempo de seis a doce aos.
43. Por citar algunas bsicas: art. 37 de la Ley 30/1992 de rgimen jurdico de las administraciones
pblicas y del procedimiento administrativo comn; Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico
de los ciudadanos a los Servicios Pblicos; art. 18.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Rgimen Local.
44. Artculos 24, 25, 26, 27, 28 Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal.
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necesarios para la existencia de archivos desde las oficinas a los archivos histricos,
archivos de verdad, no acumulaciones de papel o de bases de datos; y, desde luego,
este Ttulo IV necesita de una concienciacin colectiva tanto por parte de los responsables polticos y administrativos de los documentos pblicos o privados pero
tambin de la ciudadana en general.
4.- Los motivos de restriccin del acceso.
Tal como se ha venido expresando, y as lo establece la Ley 7/2011, la determinacin del acceso depende de la respuestas a preguntas tales como qu documento,
quin, cundo, cmo tener informacin y consultar documentos. Por ello los Principios sobre acceso que formula el Grupo de Trabajo del Consejo Internacional de Archivos reconocen que administrar el acceso tambin supone la restriccin del mismo,
basada en el tipo de informacin.
Hay quien propugna que toda la informacin producida por las Administraciones Pblicas sea accesible, hay quienes consideran que todos los documentos existentes en los archivos pblicos ha de ser accesible, y desde luego son muchos los
usuarios de los archivos que no entienden que existan unos lmites al acceso. Todo
ello no se entiende hasta que se acude al ejemplo de la consulta de unos datos que
puedan afectar a la persona que con tanta liberalidad se expresa, hasta que muestra
su disconformidad con el conocimiento general de datos que afectan a su intimidad.
Igualmente la transparencia requerida a las Administraciones Pblicas ha de tener
unos lmites porque la administracin ha de velar, tambin, por unos intereses individuales y colectivos, relacionados con la seguridad, con las garantas procesales y con
la intimidad48. Por ello existe una restriccin al acceso general a la informacin y a
los documentos, de manera que esta tensin entre proteccin de la intimidad y derecho
a la informacin no siempre se resuelve con facilidad49. Atender a los principios de la
transparencia y de la publicidad, al derecho de acceso y garantizar la intimidad, la
privacidad y la confidencialidad no es una tarea fcil, el problema es arduo y sus implicaciones interesan al derecho y la poltica, a la psicologa y la moral50.
48. La Constitucin Espaola hace un reconocimiento expreso del derecho a la intimidad en el art.
18.1 que garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen; estos
derechos estn vinculados con la dignidad que toda persona es titular, recogido en el art. 10.1 de la
Constitucin. Sobre Delitos contra la intimidad, el derecho a la propia imagen y la inviolabilidad del
domicilio, Ttulo X, Captulo I del Descubrimiento y revelacin de secretos, arts. 197, 198, 199, 200 y
201 de la Ley Orgnica 10/1995 de 23 de noviembre, Cdigo Penal.
49. MONFORT PASTOR, M. Ob. Cit. p. 41
50. SERRA NAVARRO, F. Ob. Cit. p. 13
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que, como se ha expuesto, son numerosas, tal vez porque el problema radica en la
definicin de dato personal, y la norma vigente lo deja bien establecido65: cualquier
informacin concerniente a personas identificadas o identificables.
Y por ello debemos dar respuesta a una pregunta anterior: la confusa regulacin
obliga a que sea el archivero el que tenga que conciliar los dos derechos el de acceder
y el de proteger66.
Indudablemente la relevancia de la documentacin pblica, por su cantidad y
por la complejidad y por la variedad de todas las materias que las Administraciones
Pblicas asumen, sugiere que el tema del acceso y, desde luego de la transparencia,
sea especialmente determinante en relacin con una importante carga de trabajo de
los funcionarios y de todos aquellos trabajadores que desempean funciones pblicas
o de todos aquellos que trabajan con documentos pblicos, empezando por todo lo
dispuesto en la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn. De forma que, como queda dicho, la
responsabilidad sobre el acceso y sobre la difusin de datos estar en relacin con
la materia y funciones desempeadas y de ah la aplicacin de las leyes y normas
relativas a la materia en la que se est trabajando (menores, minusvalas, sanidad, urbanismo, medio ambiente, hacienda, propiedad intelectual, etc., etc.) y su inevitable
vinculacin con el sigilo requerido67 y lo establecido con el secreto profesional, como
ya ha sido indicado.
Con respecto a los archiveros el Cdigo tico, establecido por el Consejo Internacional de Archivos, entiende, en este sentido, que los archiveros respetarn tanto
el acceso como la privacidad, actuando dentro de los lmites impuestos por la legislacin
vigente68. Pero junto al convencimiento de trabajar en pro del acceso, de la transparencia y de la ayuda a las Administraciones Pblicas y del ciudadano, el archivero
tambin ha de ser consciente de que sin una correcta conservacin no hay acceso y
que sin trabajos de descripcin y, por lo tanto instrumentos de descripcin, no hay
acceso. Igualmente los responsables polticos y administrativos de la materia sobre
65. R.D. 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley
Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de proteccin de datos de carcter personal. Ley Orgnica de
proteccin de Datos de Carcter Personal
66. LASO BALLESTEROS, A. Ob. Cit. p. 24
67. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola: sigilo: Secreto que se guarda de una cosa
o noticia; secreto profesional: Deber que tienen los miembros de ciertas profesiones, como los mdicos,
los abogados, los notarios, etc., de no descubrir a tercero los hechos que han conocido en el ejercicio
de su profesin.
68.http://www.ica.org; vid. GONZLEZ QUINTANA, A. Normas de conducta para archiveros.
Boletn de ANABAD LIII n4 (2003) pp. 189- 199
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75. ASENSIO, M.; CRUCES, E; PREZ, R. y POL, E. Los tutoriales digitales del Archivo Histrico Provincial de Mlaga. Lazos de luz azul. Museos y tecnologas 1, 2 y 3.0. Universidad Operta de
Barcelona. Barcelona, 2011. pp. 273-286
76. Supuesta interpretacin de este tipo de justificacin de demanda de informacin: como no se
encuentra el documento en ninguna oficina pblica ni el archivo personal estar en un archivo el documento.
77. SERRA NAVARRO, F. Ob. Cit. p. 8
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cuada, activa y eficaz, tal y como queda declarado en su prembulo. Pero, podemos
preguntarnos cmo y de qu manera lo hace.
En primer lugar, podemos constatar que se establecen regmenes jurdicos diferenciados para los documentos pblicos, para el patrimonio documental y para los
archivos que conforman el Sistema Archivstico de Andaluca, partiendo para ello, en
primera instancia, de la naturaleza de su titular o propietario.
La diversidad del rgimen jurdico referido no impide el establecimiento de disposiciones comunes, junto a otras particulares, permitiendo conjugar el derecho de
todos y el inters general con la propiedad privada, tal y como queda plasmado en el
ttulo VI dedicado a las infracciones y sanciones, en el que se puede comprobar cmo
se racionalizan las infracciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones segn el nivel de proteccin que sea de aplicacin, adaptadas a la legislacin vigente
en materia de Patrimonio Histrico de Andaluca6.
En segundo lugar, para llegar a esta estructura de rgimen jurdico diferenciado,
la Ley parte de una nueva concepcin del Patrimonio Documental de Andaluca,
que queda definido como el conjunto de todos aquellos documentos que lo constituyen no
slo en razn de su origen y antigedad sino de los valores culturales que poseen para esta
Comunidad y para ello, se establecen nuevos instrumentos de control que permitirn, en
primer lugar su conocimiento y en segundo un mejor ejercicio de la tutela segn su valor;
y de una nueva clasificacin del mismo articulando origen, edad y valor.
Delimitacin Del Objeto De La Ley
Para avanzar y conseguir una mejor comprensin de las modificaciones contenidas en el texto normativo, se debe comenzar por precisar algunas ideas sobre el objeto
de la Ley contenido en su artculo primero: regular la gestin, la proteccin, el acceso
y la difusin de los documentos de titularidad pblica y del Patrimonio Documental de
Andaluca, as como la coordinacin, planificacin, organizacin y funcionamiento del
Sistema Archivstico de Andaluca.
Son, por tanto, tres los elementos que conforman su objeto:
1. Los documentos de titularidad pblica
2. El Patrimonio Documental de Andaluca y
3. El Sistema Archivstico de Andaluca y los elementos que lo conforma, entre
los que se encuentran los archivos que lo integran.
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Con respecto a los documentos de titularidad pblica y al patrimonio documental de Andaluca, la Ley regula:
su gestin,
su proteccin,
el acceso y
la difusin
Con referencia al Sistema Archivstico de Andaluca, la Ley regula su:
coordinacin,
planificacin,
organizacin y
funcionamiento.
Para disponer sobre los tres elementos referidos -documentos de titularidad pblica, patrimonio documental de Andaluca y Sistema Archivistico de Andaluca-, la
Ley parte de unos principios generales que dimanan, unos de la propia Constitucin
-los de transparencia, accesibilidad e igualdad-, otros de la Ley 9/2007, de 22 de
octubre de la Administracin de la Junta de Andaluca (LAJA)7 y la normativa que
la desarrolla en lo referente a organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de la
Administracin andaluza - organizacin, actuacin y atencin a la ciudadana8- y,
por ltimo, otros son principios archivsticos -el carcter transversal de las funciones
archivsticas, el principio de respeto al origen y orden natural de los documentos a
lo largo de su ciclo vital y el principio de adaptacin a las nuevas tecnologas con la
promocin de la gestin documental electrnica-.
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de procedencia- para concretar qu personas son los que los producen, reciben y
custodian, delimitando dos mbitos territoriales:
Las personas fsicas y jurdicas que producen y reciben documentos, sin distinguir la naturaleza de stos, en el ejercicio de sus funciones y competencias
pblicas, ubicadas en Andaluca.
los organismos dependientes de la Junta de Andaluca en el mbito europeo.
A todas esta personas, la Ley las incluye en el apartado 2 de su artculo 9:
a) Los del Parlamento de Andaluca y de las dems instituciones de autogobierno de la Comunidad Autnoma reseadas en el captulo VI del
ttulo IV del Estatuto de Autonoma para Andaluca.
b) Los de la Presidencia de la Junta de Andaluca y del Consejo de Gobierno.
c) Los de la Administracin de la Junta de Andaluca.
d) Los de las entidades instrumentales de la Administracin de la Junta
de Andaluca.
e) Los de las corporaciones de derecho pblico de Andaluca, en lo relativo a sus funciones pblicas atribuidas.
f ) Los de las entidades locales de la Comunidad Autnoma y de sus entes, organismos o empresas de ellas dependientes.
g) Los de las universidades pblicas radicadas en Andaluca y de los centros y estructuras de ellas dependientes.
h) Los de la Administracin del Estado y sus organismos pblicos, sociedades mercantiles y fundaciones de ella dependientes radicados en
Andaluca.
i) Los de los rganos de la Administracin de Justicia radicados en Andaluca.
j) Los de las notaras y registros pblicos radicados en Andaluca.
k) Los de los organismos dependientes de las instituciones de la Unin
Europea, as como los de cualquier otro organismo pblico internacional radicados en Andaluca.
l) Los de entidades dotadas de personalidad jurdica propia creadas, participadas mayoritariamente o controladas efectivamente por cualquiera de
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pblico a la ciudadana. Este rgimen jurdico diferenciado asienta de manera definitiva su condicin de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, al
tiempo que se dispone, a efectos de su validez, sobre su autenticidad, su inalterabilidad, su conservacin, su custodia y el traspaso de esta, as como de la forma en
que debe ser establecida su conservacin y, en su caso, eliminacin.
El Patrimonio Documental De Andaluca De Titularidad Privada.
El Patrimonio conservado o no en en los archivos, pblicos y privados, constituye una fuente de informacin primaria nica e insustituible -de ello dan cumplida
cuenta alguno de los grandes archivos creados en esta Comunidad, como el Archivo
General de Indias, el Archivo General de Andaluca, los archivos histricos provinciales, los municipales, etc.-. Los documentos en ellos custodiados son, en primer
lugar, garanta de derechos y deberes; y, en segundo lugar constituyen las fuentes
primarias para el conocimiento y la investigacin configurando lo que se ha dado en
denominar memoria colectiva. Hoy su conservacin, custodia y difusin vienen de la
mano de las nuevas tecnologas de la informacin y los centros en los que se conservan requieren infraestructuras y equipos modernos, que los convierten en lugares de
referencia obligada e incluso, en algn caso, en modelos de innovacin.
El Patrimonio Documental de Andaluca se define como el conjunto de todos aquellos documentos que lo constituyen no slo en razn de su origen y antigedad sino de
los valores culturales que poseen para esta Comunidad y para ello, se establecen nuevos
instrumentos de control que permitirn, en primer lugar su conocimiento y en segundo un
mejor ejercicio de la tutela segn su valor.
Esta definicin genrica de Patrimonio Documental de Andaluca parte, en primer lugar, de unas coordenada geogrficas, el espacio de declaracin: Andaluca; del
origen y edad de los documentos productor, naturaleza pblica o privada y de la
prestacin de un servicio que tiene carcter pblico- as como de la idea del valor
cultural que representan para una sociedad, para su identidad y memoria cultural.
Con estos pilares, el Patrimonio Documental de Andaluca queda constituido de
manera genrica por:
Los documentos de titularidad pblica de cualquier poca, recogidos o no
en archivos, definidos en el artculo 9, sin perjuicio de la normativa estatal o
internacional que les sea de aplicacin.
Los documentos ubicados en la Comunidad Autnoma con ms de cuarenta
aos de antigedad, conservados o no en archivos, producidos, recibidos o
reunidos en el desarrollo de su actividad en Andaluca por las personas fsicas
jurdicas privadas de carcter religioso, poltico, sindical, cultural educativo
o con fines sociales
TRIA N 17. 2011
I.S.S.N. 1134-1602
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Los documentos producidos, recibidos o reunidos por cualquier persona fsica o jurdica, fsica o privada distinta de las sealadas en el apartado b),
ubicados en Andaluca, que a la entrada en vigor de esta Ley tengan una
antigedad igual o superior a cien aos.
Y de forma declarativa por:
los documentos y archivos incluidos en el Inventario de Bienes Reconocidos
del PDA
Los inscritos en el Catlogo General del PH de Andaluca, mediante cualquiera de las figuras de proteccin previstas en la Ley 14/2007, de 26 de
noviembre, del Patrimonio Histrico de Andaluca.
Ahora bien, el concepto de patrimonio documental se reformula en tres sentidos:
En primer lugar, enunciando los documentos que forman parte del mismo por
disposicin de la Ley y aquellos otros que, por su valor, pudieran llegar a tener tal consideracin a travs de la inscripcin o declaracin en los instrumentos establecidos.
En segundo lugar, se articula la proteccin y tutela del Patrimonio Documental
de Andaluca a travs del rgimen jurdico y los instrumentos establecidos en la Ley
14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histrico de Andaluca, abundando
ms, si cabe, en su consideracin de bienes patrimoniales que identifican la cultura y sociedad andaluzas. A tal fin, se dispone la posibilidad de inscripcin de los
documentos del Patrimonio Documental de Andaluca en el Catlogo General del
Patrimonio Histrico Andaluz, en cualquiera de sus tres categoras, en razn de la
relevancia y singularidad de los documentos y archivos inscritos. En este sentido, hay
que resear el contenido de la disposicin adicional segunda, que, por imperio de
esta ley, incorpora a dicho catlogo, como bienes de inters cultural, los documentos
de conservacin permanente custodiados en el Archivo General de Andaluca y en el
archivo del Patronato de la Alhambra y Generalife. Tal disposicin se pone en relacin con la declaracin de Bien de Inters Cultural que ya hiciera la Ley 16/1985, de
25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol, en su artculo 60, para los inmuebles
destinados a archivos de titularidad estatal y de los bienes muebles del Patrimonio
Histrico Espaol en ellos contenidos.
Asimismo, se ha establecido un nuevo instrumento, el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andaluca, que posibilita la identificacin de
los documentos de naturaleza privada que, sin alcanzar la antigedad establecida para
su consideracin patrimonial genrica, permitir, por reconocimiento de sus valores,
considerarlos parte integrante de dicho patrimonio.
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En tercer lugar, hay que destacar que la estructura dada permite disponer de
distintos regmenes jurdicos diferenciados, dos de ellos reforzados. Uno para los
documentos de titularidad pblica, otro para los documentos y los archivos privados
que forman parte del PDA, otro para aquellos documentos y archivos inscritos en el
Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz, pudiendo con ello establecer
la diversidad coherente de deberes y obligaciones y sus consecuentes infracciones y
sanciones.
En este contexto de diversidad de situaciones, para llegar a entender cmo queda
configurado el patrimonio documental de titularidad privada, hay que partir del
concepto general para llegar al particular preguntndonos cmo queda definido el
patrimonio documental de Andaluca en la Ley 7/2011, de 3 de noviembre, y qu
cambios presenta con respecto a la Ley anterior, tal y como hemos reseado en los
apartados anteriores.
El cambio es sustancial, por tanto, no slo radica en la reformulacin del concepto y alcance del Patrimonio Documental de Andaluca, sino en la forma en que
se reconoce su valor, que no se sustancia nicamente en el principio de procedencia
y en la edad del documento, sino que promueve un ejercicio activo de la tutela
de los bienes patrimoniales, al obligar a la Administracin competente a iniciar los
procedimientos adecuados para su inclusin en los instrumentos de control y, en su
caso, proceder a la declaracin como si de otro cualquier bien patrimonial se tratara:
el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andaluca o el
Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz, tal y como se hace con el resto
de los bienes del Patrimonio Histrico de Andaluca.
Pero podemos decir que el cambio conceptual producido no es del todo innovador
dado que se sustancia en la clasificacin existente en la Ley del 84, concretamente en
los artculos 2, 3, 4, 5 y 6, cuya estructura bsicamente ha sido mantenida entre otras
razones por ser coincidente con la legislacin del Estado y con las de otras Comunidades Autnomas. Sin embargo, la nueva norma apuesta por la declaracin como actitud
activa y responsable por parte de la Administracin competente y de esta manera se
supera la clasificacin anterior, la denominada declaracin universal.
Desde el punto de vista de los documentos y archivos privados constitutivos del
Patrimonio Documental de Andaluca, la Ley contempla distintos regmenes jurdicos segn origen, edad y valor, de manera que se establece, de forma ms precisa y
coherente, las obligaciones de las personas privadas, fsicas o jurdicas, propietarias,
titulares de derechos o poseedoras de los documentos constitutivos de ste, y especialmente de aquellos titulares de documentos y archivos inscritos en el Catlogo
General del Patrimonio Histrico Andaluz, as como las cuestiones relacionadas con
la transmisin de su propiedad y del traslado de dichos documentos y archivos. En
TRIA N 17. 2011
I.S.S.N. 1134-1602
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este sentido, hay que decir que las obligaciones y los deberes de quienes sean titulares
de documentos de titularidad pblica o de documentos y archivos del Patrimonio
Documental de Andaluca inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico
Andaluz se encuentran delimitados en artculos especficos, con el fin de reforzar su
proteccin y tutela.
Aclarada esta cuestin y el contenido de la disposicin, podemos aludir a las
obligaciones genricas que tienen todas las personas, pblicas o privadas, titulares,
propietarias o gestores de Patrimonio Documental de Andaluca:
Deber de conservacin
Deber de informacin
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Ya en la segunda mitad de la dcada de los aos 90 se iniciaron toda una serie de actuaciones encaminadas especialmente a crear un instrumento de informacin que permitiera conocer su realidad; as surgieron el censo de Archivos10 y el Censo de Fondos y Colecciones del Patrimonio Documental de Andaluca, como instrumentos de informacin
destinados a conocer y fundamentar el establecimiento de lneas de ayuda que mejoraran
y garantizaran el patrimonio documental andaluz en ellos conservados, dando inicio a
las lneas de ayudas y subvenciones convocadas anualmente por la Consejera de Cultura
para mejora su equipamiento, restaurar sus documentos, reproducirlos y difundirlos e,
incluso, dando lugar al establecimiento de programas de formacin a nivel andaluz para
todos aquellos profesionales responsables de los archivos del Sistema.
Paralelamente a estas actuaciones y medidas de fomento, el Reglamento, en desarrollo de lo establecido por la Ley de Archivos del 84, posibilit el establecimiento
de una orden para la efectiva integracin de los archivos privados en el Sistema.
En primer lugar integrando los archivos privados que por Ley se consideraban de
uso pblico por recibir de los poderes pblicos ayudas o subvenciones en cuanta
superior a la mitad de su presupuesto; a stos se sumaran aquellos cuya integracin
se hiciera de conformidad con lo establecido la Orden de 16 de junio de 200411 que
estableca el procedimiento para la integracin de los archivos de titularidad privada
en el Sistema Andaluz de Archivos. Si bien es verdad que toda regla tiene su excepcin, pues el Archivo Histrico de Comisiones Obreras de Andaluca haba quedado
integrado en el Sistema en 1994, por va de lo establecido en el Reglamento de 1994,
posteriormente derogado.
Los archivos que han sido integrados en el sistema mediante la orden que regula
el procedimiento han sido:
En 2005:
Archivo Histrico Minero de la Fundacin Ro Tinto12
10. La elaboracin y coordinacin del censo de Archivos y de Patrimonio Documental de Andaluca
se lleva a cabo desde que en 1995 se estableciera un acuerdo con el Ministerio de Cultura para tal fin, en
ejecucin de la Ley 3/1987, de 9 de enero de Archivos y Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio
Histrico Espaol. Los primeros datos fueron publicados en 1997, pudiendo ser consultados va Internet un ao despus en la web de la Consejera de Cultura y Deporte. El ACUERDO de 14 de noviembre
de 2000, del Consejo de Gobierno, aprueban las directrices para la elaboracin del Censo de Fondos de Colecciones del Patrimonio Documental Andaluz.(BOJA Sevilla, 8 de marzo 2001 BOJA n.m. 28)
11. Orden de 16 de junio de 2004, por la que se regula el procedimiento para la integracin de archivos de titularidad privada en el Sistema Andaluz de Archivos. BOJA n 133, del 08 de julio de 2004
12. Orden de 2 de junio de 2005, por la que se acuerda la integracin del Archivo Histrico Minero
de la Fundacin Ro Tinto en el Sistema Andaluz de Archivos
BOJA n 126, del 30 de junio de 2005
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13. Orden de 25 de noviembre de 2005, por la que se acuerda la integracin del archivo histrico de
la Unin General de Trabajadores de Andaluca en el Sistema Andaluz de Archivos
BOJA n 243, del 15 de diciembre de 2005
14. Orden de 17 de julio de 2009, por la que se resuelve estimar la solicitud de integracin del Archivo de la Cmara Oficial de Comercio, Industria y Navegacin de Sevilla en el Sistema Andaluz de
Archivos
BOJA n 178, del 10 de septiembre de 2009
15. Orden de 10 de marzo de 2009, por la que se resuelve estimar la solicitud de integracin del Archivo de la Fundacin Casa de Medina Sidonia en el Sistema Andaluz de Archivos
BOJA n 80, del 28 de abril de
16. Orden de 20 de abril de 2010, por la que se resuelve estimar la solicitud de integracin del Archivo Histrico Viana en el Sistema Andaluz de Archivos
BOJA n 110, del 07 de junio de 2010
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Y en el tratamiento legal de los documentos pblicos estas nuevas Leyes, sin ser
radicalmente innovadoras en relacin con las anteriores, se caracterizan bsicamente
por dos directrices. En primer lugar, a partir de la tcnica archivstica de evaluacin
documental, naturalmente presente en las normas anteriores, se trata de ir ms all e
integrar el sistema de archivos en la propia gestin administrativa mediante los llamados sistemas de gestin documental, que comprenden la produccin, la tramitacin, el
control, la valoracin y la conservacin de los documentos y el acceso a ellos. Todo ello
en el bien entendido de que la gestin documental no es responsabilidad exclusiva de
los archivos, sino que requiere la asuncin de los titulares de los rganos y unidades de
gestin de su cuota de responsabilidad en el sistema24. Y, en segundo lugar, estas Leyes
se caracterizan por el tratamiento ms amplio y abierto que dispensan a la capital cuestin del acceso a los documentos pblicos25. Como es lgico, la renovacin normativa
contenida en estas leyes tambin influir en la siguiente Ley andaluza de archivos.
Renovacin legislativa del patrimonio
cultural andaluz
Ley 8/1983, de 3 de
noviembre, de
Bibliotecas
Ley 2/1984, de 9 de
enero, de Museos
Ley 1/1991, de 3 de
julio, de Patrimonio
Histrico de Andaluca
Ley 3/1984, de 9 de
enero, de Archivos
24. Ley de Catalua 10/2001 art. 7.1; Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 44. Sobre
esta cuestin, J.R. CRUZ MUNDET, Archivos municipales: nuevos retos, nuevas funciones, Los
archivos municipales en una sociedad abierta, Valladolid, marzo 2003. Por su parte, la Ley de Castilla
La Mancha 19/2002, si bien no recoge expresamente esta idea, subraya las funciones de los archivos
pblicos relacionadas con la informacin administrativa art. 33.
25. As destaca la atribucin de especficas competencias en materia de acceso a Comisiones inspiradas en la conocida CADA francesa (caso de la Comisin Nacional de Acceso, Evaluacin y Seleccin
Documental en Catalua y de la Comisin de Acceso a los Documentos en el caso de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha).
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De entrada, mientras la Ley 3/1984 llevaba por ttulo de Archivos, la nueva ley
incorpora a su ttulo los Documentos y el Patrimonio Documental. Respecto a este
segundo elemento, en realidad, ya la Ley 3/1984 era, sobre todo, una Ley de patrimonio documental, y de hecho, la mayora de las Comunidades Autnomas que
ordenaron con posterioridad a la Aragn esta materia optaron por denominar a sus
respectivas Leyes de Archivos y Patrimonio Documental. Por su parte, la adicin del
trmino Documentos se sita en la estela de la Ley de Catalua 10/2001 de Archivos
y Documentos, con la finalidad de realzar el rgimen de una categora especfica de
documentos: los documentos de titularidad pblica. Y este triple objeto est explicitado en el artculo 1 de la Ley: La presente ley tiene por objeto regular la gestin,
la proteccin, el acceso y la difusin de los documentos de titularidad pblica y del
Patrimonio Documental de Andaluca, as como la coordinacin, planificacin, organizacin y funcionamiento del Sistema Archivstico de Andaluca, as como en el
artculo 3.1 al delimitar su mbito de aplicacin:
a) Los documentos de titularidad pblica.
b) El Patrimonio Documental de Andaluca.
c) Los archivos que constituyen el Sistema Archivstico de Andaluca, con independencia de su titularidad. Si bien la Ley se ve obligada a aadir de inmediato que
los archivos de titularidad estatal cuya gestin corresponda a la Comunidad Autnoma se regirn por la legislacin estatal que les afecte, por los convenios suscritos
entre el Estado y la Junta de Andaluca y por las disposiciones de esta ley, ordenacin
autonmica que debe ceirse a los aspectos admitidos en el Estatuto de Autonoma,
esto es la regulacin del funcionamiento, la organizacin y el rgimen de su personal art. 68.2 Estatuto de Autonoma.
Asimismo, el Ttulo preliminar de la Ley 7/2011 contiene, adems de un catlogo
de definiciones (despus sorprendentemente duplicadas a lo largo del articulado de
la Ley) diversos preceptos de carcter marcadamente general31. Por ltimo, la Ley
7/2011 va a requerir de un ingente desarrollo reglamentario, pues la remisiones normativas son abundantes (arts. 11.1, 11.2, 12.2, 18, 21.1, 22.2, 30, 31.2, 32.3, 39.1,
43.5, 44.5, 45, 49.3, 52.3, 59, 62.6, 63.1, entre otros), y que obligar a la renovacin
de la normativa reglamentaria vigente. Sin embargo, la ley no ha fijado plazo alguno
para este imprescindible desarrollo normativo.
31. As, por ejemplo, la declaracin segn la cual los organismos y entidades del sector pblico regirn
sus relaciones por los principios de lealtad institucional, coordinacin y colaboracin art. 5.1, nada
aade a lo dispuesto con carcter general en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la
Junta de Andaluca arts. 8 y siguientes. Por su parte, el artculo 6, segn el cual las personas fsicas y
jurdicas de naturaleza privada tienen la obligacin de colaborar con las administraciones pblicas andaluzas para conseguir los objetivos previstos en la Ley, es tan vago que no resulta en absoluto operativo.
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titularidad pblica art. 2.b), 9, 10, 11, 12, 15, 61, 62, 63, 64, 67.2, 71.b), 73.a),
entre otros, y documentos de titularidad privada arts. 2.c), 22.1, 65, 66, 73.f )
en algunos casos desliza la expresin, procedente de la ley catalana pero un tanto
equvoca, documentos pblicos art. 60 o documentos privados arts. 21.2,
25.
2. Delimitacin de los documentos de titularidad pblica
La Ley 3/1984 arts. 2 y 3 ampli notablemente el mbito de los documentos
de titularidad pblica integrantes del patrimonio documental. As, mientras la entonces vigente Ley 26/1972, de 21 de junio, sobre Defensa del Tesoro Documental y
Bibliogrfico de la Nacin, se refera exclusivamente a fondos de la Administracin
Central, Local e Institucional, la Ley 3/1984 incluy tambin a los documentos de
Corporaciones privadas de Derecho Pblico y gestores privados de servicios pblicos.
Adems, la LPHE art. 49.2 extendi la calificacin a los documentos en poder de
empresas pblicas, independientemente de que gestionen o no servicios pblicos33.
Por su parte, la Ley 7/2011 arts. 2.b) y 9.1 declara que son documentos de
titularidad pblica los de titularidad de las personas fsicas o jurdicas, tanto pblicas como privadas, enumeradas en el apartado siguiente, producidos y recibidos en
el ejercicio de las competencias que les son propias, sin perjuicio de la normativa
estatal o internacional que les afecte. En concreto, se declaran documentos de titularidad pblica los documentos de los rganos y entidades que siguen, y que, en lo
sustancial, coincide con lo ya establecido en la Ley 3/1984, con las lgicas novedades
derivadas de los cambios normativos acaecidos desde entonces:
a) Los del Parlamento de Andaluca y dems instituciones de autogobierno de
la Comunidad Autnoma reseadas en el captulo VI del ttulo IV del Estatuto de
Autonoma para Andaluca34.
b) Los de la Presidencia de la Junta de Andaluca y el Consejo de Gobierno35.
33. En concreto la LPHE se refiere a personas jurdicas en cuyo capital participe mayoritariamente el
Estado u otras Entidades pblicas. Vase, E. CRUCES BLANCO, Archivos y documentos. Titularidades, acceso y consultas, en III Jornadas El Patrimonio Histrico, Madrid, 2001, pp. 229 y ss.
34. El Estatuto de Autonoma dedica dentro del Ttulo IV relativo a la Organizacin institucional de
la Comunidad Autnoma, un Captulo VI referente a Otras instituciones de autogobierno en el que
se relacionan unas instituciones, rganos y entidades que tienen en comn su falta de dependencia del
Gobierno y Administracin (Defensor del Pueblo Andaluz, Consejo Consultivo de Andaluca, Cmara
de Cuentas, Consejo Audiovisual y Consejo Econmico y Social de Andaluca).
35. Captulos III y IV respectivamente del Ttulo IV relativo a la Organizacin institucional de la
Comunidad Autnoma del Estatuto de Autonoma, as como Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca.
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l) Los de entidades dotadas de personalidad jurdica propia creadas, participadas mayoritariamente o controladas efectivamente por cualquiera de las entidades y
personas jurdicas mencionadas en este artculo en el ejercicio de potestades administrativas o funciones pblicas. Lo cierto es que estas entidades jurdicoprivadas (y
esta parece que es la intencin, pues se habla de entidades participadas mayoritariamente o controladas), ya estn incluidas en el apartado d), referido a las entidades
instrumentales de la Administracin de la Junta de Andaluca, de acuerdo con la
nocin de la LAJA art. 52, y en el apartado e) referido a las entidades locales de la
Comunidad Autnoma y sus entes, organismos o empresas de ellas dependientes.
Pero, sobre todo, la Ley 7/2011 incurre en un error grave, pues la LAJA prohbe terminantemente que entidades privadas ejerzan potestades pblicas art. 75.244.
m) Los de las personas privadas fsicas o jurdicas gestoras de servicios pblicos,
en cuanto a los documentos generados en la prestacin de dichos servicios45.
n) Los de las entidades dependientes de los organismos pblicos y los de cualquier otra entidad pblica no incluida en los supuestos anteriores en el ejercicio de
potestades administrativas o funciones pblicas.
Lo cierto es que existen entidades privadas que ejercen funciones inequvocamente pblicas sin que medie concesin propiamente dicha y sin que puedan
ser calificadas de entidades dependientes de los organismos pblicos (como
sucede con las entidades colaboradas en materia de control e inspeccin).46.
Asimismo, debe sealarse que algunas las leyes autonmicas aaden un precepto
segn el cual tienen tambin la consideracin los documentos de titularidad pblica
los producidos o recibidos por las personas fsicas que ocupan cargos polticos en instituciones pblicas, siempre que estos documentos tengan relacin con las funciones
administrativas o polticas propias del cargo47.
En definitiva, la delimitacin de los documentos de titularidad pblica, con una
terminologa ms actualizada, coincide en lo sustancial con la ya establecida en la Ley
3/1984, pues la nica novedad relevante es la inclusin de las entidades jurdico
44. Lo cierto es que el inciso final referido al ejercicio de potestades administrativas o funciones pblicas, no se encontraba en el anteproyecto de Ley.
45. De modo similar, la Ley 3/1984 se refera a las personas privadas, fsicas o jurdicas, gestores de
servicios pblicos en Andaluca, en cuanto a los documentos generados en la gestin de dichos servicios
art. 2, y posteriormente la LPHE art. 49.2 se refiere a las personas privadas, fsicas o jurdicas,
gestoras de servicios pblicos en lo relacionado con la gestin de dichos servicios.
46. Ley de Catalua 10/2001 art. 6.1.
47. Por ejemplo, Ley de Catalua 10/2001 art. 6.2. Lo cierto es que el anteproyecto de Ley contena un precepto similar.
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privadas integrantes del sector pblico. De este modo, la Ley andaluza acoge una
nocin muy amplia de documentos de titularidad pblica, no restringida a aquello
de titularidad de entidades jurdico-pblicas, sino que abarca a los documentos en
poder de entidades del sector pblico, ms los documentos generados en la prestacin servicios pblicos por parte de personas privadas gestoras, nocin que coincide
con la seguida por la prctica totalidad de las leyes autonmicas48.
3. Rgimen jurdico de los documentos de titularidad pblica
De entrada, debe sealarse que los preceptos que siguen presentan un mbito de
aplicacin dispar:
Arts. 10 y 11 se refieren a todos los documentos de titularidad pblica.
Art. 12 se refiere a documentos del sector pblico, nocin ms limitada que la anterior.
Art. 13 se refiere a documentos de rganos, entes y organismos pblicos, nocin
an ms limitada que la de documentos del sector pblico.
A. Requisitos de los documentos de titularidad pblica
La Ley 7/2011 art. 11.1 establece que los documentos de titularidad pblica,
a efectos de su validez, han de cumplir los requisitos de autenticidad, fiabilidad, integridad, disponibilidad y contextualizacin, de acuerdo con la normativa que sea de
aplicacin49. Lo cierto es que los requisitos de autenticidad e integridad son aplicables
a todos los documentos pblicos independientemente de las tcnicas y los soportes
utilizados. Pero los requisitos adicionales de fiabilidad, disponibilidad y, sobre todo, de
contextualizacin, son propios de los documentos pblicos electrnicos50. Pero, adems, se exigen para los documentos emitidos por las Administraciones Pblicas, es
decir, para los documentos que tienen la consideracin legal de documento pblico
administrativo art. 46.4 LRJPAC51. Por ello, la Ley 7/2011 se excede en este punto,
pues debe recordarse que la nocin de documentos de titularidad pblica comprende
48. Por ejemplo, Ley de Extremadura 2/2007 art. 4.1; Ley Foral de Navarra 12/2007 art. 4.
49. La propia Ley 7/2011 art. 54.2.c) declara que el diseo de los documentos, para garantizar su
autenticidad, fiabilidad, integridad, disponibilidad y contextualizacin constituye una de las funciones
de la gestin documental.
50. Art. 45.5 LRJPAC y art. 14 del Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula la informacin y atencin al ciudadano y la tramitacin de los procedimientos administrativos por medios
electrnicos (Internet). As, de acuerdo con el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que
se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007 art. 42, la adicin de metadatos a los documentos electrnicos tiene por objeto precisamente garantizar la disponibilidad y contextualizacin del documento.
51. As, tambin artculo 29 Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a
los Servicios Pblicos.
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cualquier documento (en cualquier soporte) producido o recibido, y no slo por las
Administraciones pblicas, sino tambin por personas jurdicas privadas.
B. Propiedades de los documentos de titularidad pblica
La Ley 3/1984 declar que los documentos de titularidad pblica no podan ser
enajenados, ni sometidos a traba o embargo, aun cuando, por la naturaleza de su
titular, fuesen susceptibles de ello, y tampoco podan adquirirse por prescripcin52.
Y esta prohibicin de trfico jurdico fue seguida por la generalidad de las leyes autonmicas que proclaman que los documentos de titularidad pblica son inalienables,
imprescriptibles e inembargables53, propiedades propias de los bienes de dominio
pblico art. 132.1 Constitucin. Y as procede tambin la Ley 7/2011 al declarar
que los documentos de titularidad pblica son inalienables, imprescriptibles e inembargables art. 10.154.
Dado su carcter inalienable e imprescriptible, los documentos de titularidad
pblica, al igual que los bienes de dominio pblico, no pierden su naturaleza ni
el rgimen legal al que estn sujetos, cualquiera que sea su propietario, poseedor o
detentador, de modo que el titular legal podr reclamarlos en cualquier momento. Y,
en este sentido, la Ley 7/2011 establece que la Junta de Andaluca podr recuperar
en todo momento la posesin de estos documentos cuando se hallen indebidamente
en posesin de terceros, adoptando las medidas legales oportunas para conseguir su
reintegro art. 10.2.
C. Custodia de los documentos de titularidad pblica
Con carcter general, y a pesar de la rbrica del precepto (Custodia de los documentos de titularidad pblica) este precepto no se aplica a todos los documentos de
52. La Ley 26/1972 haba dejado abierta la naturaleza jurdica de los documentos de titularidad
pblica, al establecer que a los fondos integrados en el Tesoro Documental les sern de aplicacin las
normas sobre adquisicin y ventas de bienes contenidas en la Ley de Patrimonio del Estado, as como
las relativas al dominio pblico, en su caso art. 8.2.
53. Ley de CastillaLen 6/1991 art. 12.1; Ley de la Comunidad de Madrid 4/1993 art. 31.1;
Ley de La Rioja 4/1994 art. 26.1; Ley de Catalua 10/2001 art. 12.1; Ley de Castilla- La Mancha
19/2002 art. 43.1; Ley de Cantabria 3/2002 art. 32.1; Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005
art. 43.1; Ley 15/2006 de Baleares art. 16; Ley de Extremadura 2/2007 art. 19.1; Ley Foral de
Navarra 12/2007 art. 4.
54. El Anteproyecto de Ley declaraba expresamente la naturaleza demanial de estos documentos: Los
documentos pblicos son bienes demaniales cuya titularidad corresponde a las distintas administraciones pblicas que los hayan producido y recibido y se encuentran afectos a un uso general y al correspondiente servicio pblico. Sin embargo, siguiendo el criterio de la mayora de las leyes autonmicas,
el texto definitivo omite esta calificativo. Lo cierto es que una declaracin expresa de demanialidad
obligaba a proceder a una declaracin expresa de desafectacin antes de proceder a su eliminacin, lo
cual significaba una complejidad adicional.
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titularidad pblica, sino a aquellos en poder de una entidad del sector pblico (as,
por muy amplia que sea esta nocin, que desde luego la Ley 7/2011 no se molesta en
definir, no encajan en la misma las entidades privadas gestoras de servicios pblicos
ni las Corporaciones de Derecho Pblico)55.
De acuerdo con la Ley 7/2011 art. 12.1, las personas al servicio del sector
pblico tienen la obligacin de custodiar los documentos que tengan a su cargo. La
custodia de documentos de titularidad pblica conlleva la obligacin de preservarlos.
Esto supone sancionar tanto la prdida, como la eliminacin indebida de documentos de titularidad pblica. As, la Ley califica como infraccin muy grave la eliminacin de documentos de titularidad pblica prescindiendo de los procedimientos
reglamentariamente establecidos art. 71.b), y como infraccin grave la prdida o
desaparicin de los documentos custodiados en archivos del Sistema Archivstico de
Andaluca art. 72.a)56.
Asimismo, los documentos de titularidad pblica solo podrn salir de sus correspondientes unidades administrativas, sistemas de informacin y archivos en los
casos y con los procedimientos que se establezcan reglamentariamente57, tipificndose como infraccin leve la salida de documentos de titularidad pblica de sus
correspondientes unidades administrativas, sistemas de informacin y archivos incumpliendo este precepto art. 72.a). A estos efectos, el prstamo administrativo y
el requerimiento por rganos jurisdiccionales no se considerarn como salida58.
55. Sobre la nocin de sector pblico andaluz, vase los artculos 4 y 5 del Decreto Legislativo 1/2010,
de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pblica de
la Junta de Andaluca.
56. Habra sido preferible que esta infraccin se hubiese referido, como la anterior, a los archivos de
titularidad pblica, pues cabe la duda de si los archivos de oficina son archivos del Sistema Archivstico
de Andaluca, a la vista del artculo 41 de la Ley, sobre todo teniendo en cuenta que la interpretacin de
las normas sancionadoras debe ser estricta.
57. En este punto s se ha mejorado la ordenacin de la Ley 3/1984, la cual contemplaba la salida de
los documentos de titularidad pblica nicamente en el caso de que se conservaran en Archivos de uso
pblico (exigiendo, adems, la autorizacin por la Consejera competente en materia de patrimonio
histrico, salvo cuando se trate de prstamo administrativo). Asimismo, debe recordarse que la LPHE
art. 63.2, los bienes de inters cultural, as como los integrantes del patrimonio documental y bibliogrfico custodiados en archivos y museos de titularidad estatal no podrn salir de los mismos sin previa
autorizacin, que deber concederse mediante orden ministerial.
58. En este sentido, la reforma de la Ley 3/1984 efectuada por la Ley 14/2007 dispuso que no era
necesaria la autorizacin en caso de prstamo administrativo art. 37. No define la Ley 7/2011 el
prstamo administrativo. No obstante, puede recordarse que la Ley 3/1984, modificada por la Ley
14/2007, entenda por prstamo administrativo la entrega o remisin de expedientes o, en general, de
documentos, a los rganos jurisdiccionales o administrativos en cumplimiento de lo dispuesto en el
Ordenamiento Jurdico art. 37.2, nocin que pareca englobar la entrega a requerimiento judicial.
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De otro lado, la Ley 7/2011 art. 12.3 establece que las personas responsables de
los rganos administrativos, as como cualquier otra persona fsica que por razn del
desempeo de una funcin en el sector pblico tenga a su cargo o bajo su custodia
documentos de titularidad pblica, debern entregarlos al cesar en sus funciones a
quien les suceda en el cargo, o, en su defecto, al archivo pblico que corresponda.
Este precepto parece claramente inspirado en el artculo 54.1 LPHE, segn el cual
quienes por la funcin que desempeen tengan a su cargo documentos de titularidad
pblica estn obligados, al cesar en sus funciones, a entregarlos al que les sustituya en
las mismas o remitirlos al archivo que corresponda59. No obstante, debe sealarse la
mayor limitacin del precepto de la Ley 7/2011, al referirse a personas que ejercen
funciones el sector pblico, mientras que la LPHE impone el deber a cualquier persona por en funcin que desempeen tengan a su cargo documentos de titularidad
pblica. Por lo dems, la Ley 7/2011 art. 72.b) tipifica como infraccin leve el
incumplimiento de la obligacin de entregar los documentos de titularidad pblica
de acuerdo con lo previsto en el precepto comentado60.
Finalmente, debe researse que la Ley 7/2011 establece que la consejera facilitar
recomendaciones tcnicas para la construccin, reforma o adaptacin de los edificios
en los que se ubiquen documentos de titularidad pblica art. 39.2.
D. Gestin de documentos.
La Ley 7/2011 art. 55.2 establece que las administraciones pblicas andaluzas establecern en sus respectivos mbitos el uso de sistemas de informacin para la gestin de
los documentos de titularidad pblica, de conformidad con las funciones de la gestin
documental, con las normas archivsticas y con los principios tcnicos que establezca la
consejera. Por tanto, este precepto no se aplicara a todos los documentos de titularidad
pblica (salvo que se entienda que las entidades instrumentales jurdicoprivadas se encuentran en el mbito de las administraciones pblicas de las que dependen).
E. Transferencia de documentos
De modo novedoso, la Ley 7/2011 art. 13.1 segn el cual el traspaso de funciones de algn rgano, ente u organismo pblico a otro conllevar la transferencia
59. Recurdese que el EBEP art. 54.7 establece como uno de los principios de conducta de los empleados pblicos, el de garantizar la constancia y permanencia de los documentos para su transmisin y
entrega a sus posteriores responsables. Asimismo, disposiciones similares se encuentran en la legislacin
autonmica, como la Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 43.2.
60. Asimismo, la LPHE art. 54.2 establece que la retencin indebida de los documentos de titularidad pblica por personas o instituciones privadas dar lugar a que la Administracin que los hubiera
conservado, generado o reunido ordene el traslado de tales bienes a un archivo pblico, sin perjuicio de
la responsabilidad en que pudiera haberse incurrido
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solo de los documentos producidos en el ejercicio de dichas funciones y que correspondan a procedimientos en tramitacin o relativos a relaciones jurdicas vigentes
que les afecten, sin perjuicio de aquellos que contengan informacin relevante para el
funcionamiento de dicho rgano, ente u organismo. Del tenor del precepto se infiere
que no se aplica a todos los documentos de titularidad pblica, sino slo aqullos de
rganos y entidades pblicos (rgano, ente u organismo pblico). Asimismo, debe
entenderse que esta transferencia documental slo tiene lugar en caso de trasferencia
de la titularidad de la competencia, pero no as en los casos de delegaciones y encomiendas de gestin arts. 101 y siguientes de la Ley 9/2007 de Administracin de la
Junta de Andaluca.
Del mismo modo, la Ley art. 13.2 aade que la supresin o desaparicin de
algn rgano, ente u organismo pblico motivar la incorporacin al rgano, ente u
organismo que asuma sus funciones solo de los documentos a que se refiere el apartado
1. En caso de que estas funciones no sean asumidas por otro rgano, ente u organismo,
los documentos debern transferirse al archivo que le corresponda, de acuerdo con el
captulo III del ttulo II (esto es segn se trate de un rgano central o territorial, o bien
una entidad instrumental y, en su caso, el mbito territorial de sta)61.
Sin embargo, la Ley 7/2011 no contempla los supuestos de privatizacin de entes
instrumentales del sector pblico. En tales casos, importa establecer que aunque la
entidad de que se trate pierda la dependencia pblica la documentacin anterior al
cambio de naturaleza o de dependencia mantiene la titularidad pblica62.
III. EL PATRIMONIO DOCUMENTAL DE ANDALUCA
1. Concepto de Patrimonio Documental de Andaluca
La Ley 7/2011 arts. 2.n) y 14 establece que El Patrimonio Documental de
Andaluca es el conjunto de los documentos producidos, recibidos o reunidos por las
61. Adems, la Ley art. 13.3 aade que los documentos que se transfieran en virtud de lo dispuesto en
los apartados anteriores debern estar identificados e inventariados antes de su incorporacin al ente, organismo o archivo receptor, documentndose su ingreso en el mismo mediante la correspondiente acta.
62. As, Ley de Catalua 10/2001 art. 11; Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 15.3;
Ley 15/2006 de Baleares art. 15. Estas leyes vienen a establecer que dicha documentacin, si es de
conservacin permanente, debe transferirse al archivo de la administracin pblica de la que dependa
el organismo o ente, o bien al que determine la consejera competente. Excepcionalmente, la administracin titular puede acordar que la documentacin siga siendo custodiada por el organismo o ente que
haya sido objeto de privatizacin. Lo cierto es que el anteproyecto de ley contena un precepto incluso
ms estricto, segn el cual cuando un ente u organismo pblico pierda su naturaleza o dependencia pblica, los documentos que hubiera producido o recibido hasta ese momento mantendrn la titularidad
pblica e ingresarn en el archivo que le corresponda, conservando la entidad privatizada nicamente
los documentos correspondientes a procedimientos en tramitacin.
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personas fsicas o jurdicas, tanto pblicas como privadas, ubicados en Andaluca, que
poseen, por su origen, antigedad o valor, inters para la Comunidad Autnoma63.
Dejando de lado el cambio de denominacin (Patrimonio Documental de Andaluca
en lugar de Patrimonio Documental Andaluz)64, en relacin con la Ley 3/1984 destaca la exigencia de la ubicacin de los documentos en Andaluca65.
En efecto, la Ley 3/1984 estableca que el Patrimonio Documental Andaluz es
parte integrante del Patrimonio Documental Espaol y est constituido por todos los
documentos, reunidos o no en archivos, procedentes de un conjunto de instituciones
y personas indicadas en la Ley (artculos 2, 3, 4 y 5), o fueren incluidos en el mismo, de acuerdo con lo previsto en la propia Ley (artculo 6). Y la exigencia de ubicacin del documento en la Comunidad Autnoma nicamente se estableca respecto a
los documentos de titularidad privada de ms de cien aos art. 5, criterio seguido
por otras Comunidades Autnomas66. Y, en tal sentido, la Ley 14/2007, de 26 de
noviembre, de Patrimonio Histrico de Andaluca, en su versin original, declaraba
que el patrimonio documental andaluz est constituido por todos los documentos de
cualquier poca, conservados, producidos o recibidos por las personas o instituciones
de carcter pblico y privado, estn reunidos o no en los archivos de Andaluca, en
los trminos regulados en la legislacin de archivos art. 69.167.
Esta exigencia de ubicacin parece tener origen, justamente, en la Ley 14/2007,
de 26 de noviembre, de Patrimonio Histrico de Andaluca, que se declara de aplicacin al Patrimonio Histrico Andaluz, el cual se compone de todos los bienes de
la cultura, materiales e inmateriales, en cuanto se encuentren en Andaluca y revelen
un inters artstico, histrico, arqueolgico, etnolgico, documental, bibliogrfico,
cientfico o industrial para la Comunidad Autnoma art. 268. Y, del mismo modo
que forman parte del Patrimonio Histrico Andaluz los bienes muebles de relevancia
63. Las definiciones de patrimonio documental varan en las leyes autonmicas, As, la Ley 15/2006
de Baleares declara que integran el patrimonio documental de las Illes Balears los archivos y documentos
tanto de titularidad pblica como privada, y tambin los que, producidos actualmente, son de relieve
para el conocimiento de la evolucin histrica de las Illes art. 5.
64. Disposicin adicional sptima, apartado 3.
65. Debe sealarse que esta exigencia no se encontraba en el anteproyecto de ley.
66. As, Ley 15/2006 de Baleares art. 6.c); Ley de Extremadura 2/2007 art. 4.1.
67. Por este motivo, la Ley 7/2011 modifica este precepto de la Ley 14/2007, que pasa a declarar
que el Patrimonio Documental de Andaluca es el conjunto de los documentos producidos, recibidos
o reunidos por las personas fsicas o jurdicas, tanto pblicas como privadas, ubicados en Andaluca,
que poseen, por su origen, antigedad o valor, inters para la Comunidad Autnoma en los trminos
establecidos en el presente captulo art. 69.1.
68. Y como ya expresaba la anterior Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histrico de Andaluca
art. 2.1.
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Ley 7/2011 art. 9 ha definido como nos consta qu se entiende por documentos de titularidad pblica, nos remitimos a lo ya expresado ms arriba. nicamente
debe aqu indicarse que la Ley mantiene al pie de la letra el criterio de la Ley 3/1984
art. 2 segn el cual forman parte del Patrimonio Documental los documentos de
titularidad pblica de cualquier poca, recogidos o no en archivos71.
De este modo, con buen criterio, se disocia la sujecin al rgimen de proteccin
del patrimonio cultural de la circunstancia de que los documentos se encuentren o
no efectivamente en un archivo72. De hecho, es precisamente cuando los documentos no se encuentran en un archivo cuando ms riesgos existen para su integridad y
conservacin, y ms difcil es su accesibilidad. Pero, sobre todo, y como no poda ser
de otro modo, se mantiene el criterio de la Ley 3/1984 segn el cual forman parte
del Patrimonio Documental los documentos de titularidad pblica de cualquier
poca73. Y no poda ser de otro modo, puesto que se trata de un criterio adoptado
por la LPHE art. 49.2. Otra cosa es que tal vez sea necesario revisar el criterio del
legislador bsico74.
71. La Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del EstadoComunidad Autnoma de Andaluca ha adoptado el Acuerdo de aadir a este precepto que tal integracin ser, adems, de
acuerdo con los dispuesto en una nueva disposicin adicional (duodcima), segn la cual, de conformidad con la competencia exclusiva del Estado prevista en el artculo 149.1.28. de la Constitucin, los
documentos de titularidad pblica enumerados en las letras h), i), j) y k) del artculo 9.2 se sometern a
la legislacin estatal que les sea de aplicacin, sin perjuicio de la aplicacin de lo dispuesto en la presente
Ley en todo aquello en lo que no se oponga (BOJA 24-9-2012).
72. Debe recordarse que la Ley de 1972 integraba en el Tesoro Documental y Bibliogrfico de la
Nacin a fondos existentes en los Archivos de la Administracin Pblica, eso s cualquiera que sea la
poca a la que pertenezcan.
73. Este criterio procede de la Ley 26/1972, de 21 de junio, sobre Defensa del Tesoro Documental y
Bibliogrfico de la Nacin, la cual calific a los fondos existentes en los Archivos de la Administracin
Pblica, Central, Local e Institucional como pertenecientes al Tesoro Documental y Bibliogrfico de
la Nacin, cualquiera que fuera la poca a la que pertenecieran.
74. Como he defendido en otro lugar (Legislacin y Sistemas de Archivos de las Administraciones
Pblicas, en Los Sistemas de Archivos de las Comunidades Autnomas, Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, Consejera de Administraciones Pblicas, Toledo, 2002, pgs. 933), este criterio de no
exigir antigedad alguna a los documentos pblicos para su integracin en el Patrimonio Histrico es,
sin duda, un criterio bien intencionado, movido por la voluntad de proteger preventivamente a dichos
bienes. Sin embargo, tal vez no se han valorado suficientemente las consecuencias distorsionantes que
conlleva, y si existen otras alternativas para conseguir los efectos pretendidos, sin forzar la necesaria
coherencia de las instituciones integrantes del Patrimonio Histrico. En efecto, cabe dudar de la idoneidad de un criterio que supone integrar en el Patrimonio Histrico, de un modo indiscriminado, a todo
documento que produce o reciben las personas y entidades del sector pblico, con independencia de su
antigedad y de su contenido y, en definitiva, si incorpora o no efectivamente un valor cultural. Criterio que aboca inevitablemente a contradicciones lgicas de difcil solucin. As, una de las directrices
elementales del Patrimonio Histrico es la conservacin de los bienes que lo integran, pero las propias
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rio los bienes a los que, en virtud de resolucin de la direccin general competente en
materia de documentos, archivos y patrimonio documental, se les reconozca como
integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca, conforme al procedimiento
establecido en la propia Ley art. 17. Pues bien, aun cuando esta figura tiene cierto
precedente en la LPHE84, en la creacin de este Inventario de Bienes Reconocidos del
Patrimonio Documental de Andaluca es evidente la influencia de la Ley 14/2007,
de 26 de noviembre, del Patrimonio Histrico de Andaluca, que cre el Inventario
de Bienes Reconocidos del Patrimonio Histrico Andaluz, justamente con idntica
finalidad de facilitar su identificacin como integrantes de dicho Patrimonio, correspondiendo a la Consejera competente en materia de patrimonio histrico su
formacin, conservacin y difusin art. 13.185.
En cuanto al procedimiento para la inclusin en el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andaluca de los documentos, la Ley 7/2011 art.
17 establece un procedimiento claramente inspirado en el de inscripcin de bienes
en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz art. 9 Ley 14/2007. En
concreto, el procedimiento se incoar de oficio por la consejera86. Este procedimiento
tendr una duracin mxima de doce meses desde la fecha de incoacin, transcurridos
los cuales sin que se haya dictado y notificado la resolucin, este habr caducado87.
Asimismo, cualquier persona fsica o jurdica podr instar a la consejera, mediante
solicitud razonada, que incoe el procedimiento. La consejera decidir si procede la
incoacin. La solicitud se podr entender desestimada transcurridos seis meses desde
su entrada en el registro del rgano competente para la tramitacin sin haberse dictado
y notificado resolucin expresa88. En el procedimiento para la inclusin en el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andaluca ser preceptivo
84. Segn la LPHE, los bienes integrantes del patrimonio documental y bibliogrfico, que tengan
singular relevancia, sern incluidos en una seccin especial del inventario general de bienes muebles del
Patrimonio Histrico Espaol art. 53.
85. No obstante, este Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Histrico Andaluz est pensado para bienes inmuebles y espacios vinculados a actividades de inters etnolgico art. 13.2 Ley
14/2007.
86. Como se ha sealado ms arriba, la Ley 3/1984 contemplaba la posibilidad de que el procedimiento se iniciara a peticin de parte.
87. De este modo, se reduce de 18 a 12 meses el plazo fijado en la Ley 14/2007 para la inscripcin de
bienes en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz art. 9.8. No se establece, en cambio,
un plazo de carencia.
88. El plazo duplica el previsto en la Ley 14/2007 para la inscripcin de bienes en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz. De esta manera, viene a coincidir con las determinaciones del
Decreto 142/1993, de 7 de septiembre.
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89. En este sentido la Ley 14/2007 establece que en el caso de Bienes Muebles slo ser preceptivo el
trmite de audiencia a los particulares directamente afectados art. 9.3.
90. El propio artculo 16 de la Ley 7/29011 atribuye a la direccin general competente en materia
de documentos, archivos y patrimonio documental la competencia para aprobar la resolucin de este
procedimiento.
91. No especifica la Ley, como hubiera sido adecuado, la emisin de un informe preceptivo a cargo de la
Comisin Andaluza de Patrimonio Documental y Bibliogrfico art. 98 Ley 14/2007 modificado por la
propia Ley 7/2011, en la que podra ser su principal funcin en relacin con el patrimonio documental.
En el anteproyecto de ley s se exiga un informe, que adems deba ser favorable, de este rgano.
92. La propia Ley 7/2011 declara incorporados al Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz como bienes de inters cultural los documentos de conservacin permanente custodiados en el
Archivo General de Andaluca y en el archivo del Patronato de la Alhambra y Generalife, debiendo
practicarse de oficio las inscripciones correspondientes disposicin adicional segunda.Tal disposicin
se pone en relacin con la declaracin de Bien de Inters Cultural que ya hiciera la Ley 16/1985, de 25
de junio, del Patrimonio Histrico Espaol, en su artculo 60 , para los inmuebles destinados a archivos
de titularidad estatal y de los bienes muebles del Patrimonio Histrico Espaol en ellos contenidos.
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Andaluca los bienes que se inscriban en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz93. Por el contrario, debe entenderse que bienes inscritos en el Inventario
de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andaluca pueden pasar a
inscribirse en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz, de modo similar a lo que sucede con los bienes del Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histrico Espaol art. 9 Ley 14/2007. Por tanto, pueden inscribirse en
el Catlogo General tanto documentos pertenecientes a las dos primeras categoras,
es decir con las antigedad antes indicada, como documentos que carezcan de dicha
antigedad, y que podran haberse incluido en el Inventario de Bienes Reconocidos
del Patrimonio Documental de Andaluca.
Pues bien, la posibilidad de declarar documentos como Bienes de Inters Cultural
o como bienes de catalogacin general, y su consiguiente inscripcin en el Catlogo
General del Patrimonio Histrico Andaluz, ya estaba implcita en la Ley 14/2007.
De este modo, la Ley 7/2011 se limita a explicitar esta posibilidad y como se ver a
anudarle un rgimen jurdico especfico.
Documentos de titularidad privada
integrantes de PDA
Documentos + 40 aos de
entidades sociales
Documentos + 100 aos de
cualquier persona
Inventario de
Bienes
Reconocidos
del PDA
En todo caso, lo cierto es que es esta figura de documentos inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz la que preside el rgimen jurdico
93. Debe sealarse que en el anteproyecto de ley el inventario presentaba una configuracin diversa,
constituyendo una seccin especial del Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz.
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del Patrimonio Documental de Andaluca arts. 20 a 24, sin que la Ley 7/2011
haga uso alguno de la figura de los documentos incluidos en el Inventario de Bienes
Reconocidos del Patrimonio Documental de Andaluca, que crea la propia Ley. Por
ello, cabe preguntarse sobre la operatividad real de esta figura, con un procedimiento
de inclusin casi tan largo y complejo como el de inscripcin en el Catlogo General,
pero sin las ventajas de que gozan los bienes inscritos en el mismo94.
3. Rgimen jurdico del Patrimonio Documental de Andaluca.
La Ley 14/2007 declara que el Patrimonio Documental Andaluz se regir por su
legislacin especfica y, en lo no previsto en ella, se aplicar lo dispuesto en esta Ley,
en especial las normas relativas a bienes muebles art. 69.2. A este respecto, aun
cuando el Captulo II lleva por epgrafe el Patrimonio Documental de Andaluca,
en realidad, salvo los elementales deberes de integridad e informacin, el resto de
los deberes que establece estn referidos exclusivamente a los documentos de titularidad privada integrantes de dicho Patrimonio Documental. Ms an, como se ver
seguidamente, la Ley 7/2011 casi nicamente se ocupa de proteger una categora de
documentos de titularidad privada integrantes de dicho Patrimonio Documental: los
inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz, categora que
preside el rgimen jurdico del Patrimonio Documental de Andaluca95.
A. Integridad del Patrimonio Documental de Andaluca
La Ley 7/2011 establece que no se podr eliminar ningn documento constitutivo
del Patrimonio Documental de Andaluca, salvo en los supuestos y mediante los procedimientos establecidos reglamentariamente art. 18. Se trata de un precepto casi
idntico al contenido en la Ley 3/1984, segn el cual los documentos constitutivos
del Patrimonio Documental andaluz no podrn ser eliminados, salvo en los supuestos
94. Comprese el procedimiento de de inclusin en el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andaluca establecido en la Ley 7/2011 art. 17 con el procedimiento de inscripcin de bienes muebles de catalogacin general establecido en la Ley 14/2007 arts. 9: el primero
tiene una duracin de 12 meses y el segundo de 18 meses, pero en el caso de solicitudes de inicio del
procedimiento en el caso de Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andaluca el plazo es de seis meses, mientras que en el caso del Catlogo es de tres meses.
95. Por ello no es exacta la afirmacin de la exposicin de motivos, segn la cual se establecen distintos regmenes jurdicos diferenciados para los documentos de titularidad pblica, el Patrimonio Documental de Andaluca y los documentos y archivos inscritos en el Catlogo General del Patrimonio
Histrico Andaluz, pudiendo con ello establecer la diversidad coherente de deberes y obligaciones y sus
consecuentes infracciones y sanciones. Lo cierto es que el rgimen de proteccin ordenado en la Ley es
casi exclusivamente para la los documentos inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico
Andaluz.
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96. Asimismo, la LPHE establece que la eliminacin de bienes del patrimonio documental deber
ser autorizada por la Administracin competente mediante el procedimiento que se establecer por va
reglamentaria art. 55.
97. A los documentos que tengan valor de prueba de derechos y de obligaciones de las personas fsicas
o jurdicas, ya referidos en la LPHE, el Decreto de las Illes Balears 99/2010, de 27 de agosto art. 23,
aade una serie de criterios muy razonables: 3. Los documentos que contengan datos sobre la organizacin, la evolucin de las funciones o de la estructura orgnica de la comunidad autnoma de las
Illes Balears y de las instituciones precedentes, y tambin de los entes pblicos que dependan de dicha
comunidad autnoma o que dependan de dichas instituciones precedentes. 4. Los registros, las actas y
otra documentacin recapitulativa nica. 5. Los documentos que contengan informacin sobre hechos
de importancia para la historia poltica, social, econmica, cientfica, religiosa y de las artes y las letras o
de todos los campos no mencionados expresamente en este texto que se considere que tienen inters histrico. 6. Los informes tcnicos de cariz cientfico. 7. Los documentos que contengan datos estadsticos
y que puedan servir de base para la investigacin histrica. 8. La documentacin anterior al ao 1940.
De hecho, la propia Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos tiene acordado
que las propuestas de seleccin de la Administracin Local no se retrotraigan ms all de 1942.
98. La Ley 7/2011 tipifica como infraccin muy grave la eliminacin o todas aquellas actuaciones u
omisiones que lleven aparejada prdida, desaparicin o daos irreparables en los documentos integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico
Andaluz art. 71.a), y como infraccin grave la eliminacin o todas aquellas actuaciones u omisiones
que lleven aparejada prdida, desaparicin o daos irreparables en los documentos integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca incluidos en el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio
Documental de Andaluca art. 72.a).
99. Ciertamente el criterio de la Ley 3/1984 de calificar como infracciones muy graves las acciones y
omisiones que lleven aparejadas la prdida, destruccin, desaparicin o que produzcan dao o perjuicio
irreparable en el Patrimonio Documental Andaluz art. 44, era excesivo, pero al menos la Ley 7/2011
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B. Deber de informacin
La Ley 7/2011 establece que todas las personas fsicas o jurdicas, con independencia de su rgimen y naturaleza jurdica, que sean propietarias, titulares de derechos o poseedoras de documentos constitutivos del Patrimonio Documental de
Andaluca, estn obligadas a proporcionar la informacin que les sea requerida por la
consejera en lo referente a tales documentos art. 19100. Este es el principal deber
en el que se plasma el amplsimo deber de colaboracin de los particulares establecido en el artculo 6 de la Ley. Asimismo, se trata de un deber que no estaba lo suficientemente explicitado en la Ley 3/1984. Sin embargo, este deber de informacin
es a requerimiento de la Administracin. Sorprendentemente, la Ley no explicita el
que debera ser el primer deber de los titulares de documentos privados integrantes
del Patrimonio Documental, esto es el deber de comunicar su existencia a la Administracin competente, y que es el presupuesto para que la Administracin pueda
hacer efectivo el resto de deberes establecidos en la Ley, incluido el de integridad del
Patrimonio Documental antes reseado101.
C Derechos de tanteo y retracto
La Ley 7/2011 art. 20 ordena los llamados derechos (en propiedad, potestades)
de tanteo y retracto en caso de transmisin onerosa entre vivos de la propiedad o de los
derechos sobre los documentos integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca
en trminos similares a los ya establecidos en la Ley 3/1984 art. 36, si bien existen
con algunas variantes102.
Personas obligadas. La Ley 3/1984 art. 36.1 estableca este deber respecto a los
documentos de titularidad privada. En cambio, la Ley 7/2011 art. 20.1 se refiere,
de forma equvoca, a las personas privadas fsicas o jurdicas, propietarias, titulares de
poda haber calificado como infraccin leve la eliminacin del documentos integrantes del Patrimonio
Documental de Andaluca no catalogados o inventariados.
100. El incumplimiento de este deber de informacin es tipificado como falta leve art. 73.d).
101. Esta laguna ya fue puesta de manifiesto en nuestro trabajo, La Ley de Archivos de Andaluca.
Una experiencia, op. cit. Y lo cierto es que el Anteproyecto de Ley s contena un precepto que atenda
a esta necesidad, segn el cual las personas fsicas y jurdicas privadas tenan obligacin de comunicar a
la Consejera competente en materia de documentos, archivos y patrimonio documental, la existencia
de los documentos referidos en el plazo de cinco aos a contar desde el da siguiente al cumplimiento
de los periodos previstos (40 y 100 aos). Por lo dems, este deber est explicitado en algunas leyes
autonmicas: Ley 15/2006 Baleares art. 18.1.
102. La propia Ley 7/2011 declara que no se considerar transmisin de la titularidad o tenencia, a
los efectos del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto regulados en el artculo 20, la realizada entre
las instituciones de la Iglesia Catlica dentro del territorio de la Comunidad Autnoma de Andaluca
disposicin adicional tercera.
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103. Debe recordarse que la LPHE limita los derechos de tanteo y retracto a los bienes declarados de
inters cultural o incluidos en el Inventario general de bienes muebles art. 38.
104. As, por ejemplo, la Ley 15/2006 de Baleares reconoce el derecho de tanteo y de retracto respecto de los fondos de los archivos y documentos integrantes del patrimonio documental de las Illes
Balears art. 51.1. Y en trminos similares se expresaba el anteproyecto de ley.
105. La redaccin coincide casi literalmente con la establecida en la Ley 3/1984 art. 36.1.
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106. Ya la Ley 3/1984 dispuso que la Consejera de Cultura podra ejercer el tanteo o, en su caso, el retracto para s o para las Corporaciones Locales y otras entidades de derecho pblico o entidades privadas
sin nimo de lucro art. 36.3.c). Ms an, debe recordarse que ya la LEF art. 81.1 contempl la posibilidad de que el Estado ejerciera, para s o para otra persona pblica, el derecho de tanteo en relacin
con los bienes muebles de valor histrico. Por otro lado, la Ley 3/1984 especificaba que para ejercitar
el derecho de tanteo la Administracin deba notificar al interesado la resolucin en que se adoptara la
decisin de ejercitar el derecho en el plazo de dos meses, a contar desde la previa comunicacin. Aunque
la Ley 7/2011 no lo mencione expresamente como tampoco lo hace la Ley 14/2007, debe entenderse
que la Administracin debe proceder de este modo.
107. De modo novedoso, la Ley 7/2011 aade que la consejera podr divulgar dicha informacin
entre las entidades locales y otras entidades de derecho pblico o entidades privadas, en este ltimo
caso sin nimo de lucro que tengan una destacada finalidad cultural, que puedan ser parte interesada en
la adquisicin de los documentos para el ejercicio del derecho de tanteo. No obstante, tendr carcter
preferente el derecho de tanteo ejercido por parte de la consejera (as art. 17.6 Ley 14/2007).
108. Este incumplimiento constituye, adems, infraccin leve art. 73.e). Sin embargo, sorprendentemente la Ley no tipifica como infraccin los otros dos supuestos: b) Transmisiones efectuadas
en condiciones distintas a las precisadas en la comunicacin previa. c) Transmisiones efectuadas antes
de haber transcurrido el plazo legal para el ejercicio del derecho de tanteo, y que difcilmente pueden
incluirse en el tipo de la infraccin anterior.
109. Los tres supuestos estaban ya contemplados en la Ley 3/1984.
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de manera que se garantice la salvaguarda de sus valores art. 14.1, precepto que
habr que entender de aplicacin supletoria en materia de patrimonio documental
disposicin final primera Ley 7/2011. En definitiva, no se entiende por qu este
deber tan elemental se restringe a los documentos catalogados. Pero, adems, las normas autonmicas posteriores a la Ley 3/1984 han introducido deberes ms precisos
derivados del deber de conservar y organizar los documentos, y que la Ley 7/2011
ha omitido. As, en algunos casos se ha explicitado el deber inventariar describir los
documentos113, y ms an el deber de remitir una copia del inventario a la Administracin, tal como establecen otras leyes autonmicas114. Adems, algunas leyes
explicitan tambin el deber de restaurar los documentos deteriorados115.
b) Facilitar la inspeccin de los documentos, y de los archivos en que estos se
custodien, por parte de la consejera, que estar limitada por las normas que resulten
de aplicacin y, en particular, por el derecho a la intimidad y a la propia imagen. En
realidad, esta obligacin ya est ordenada en la Ley 14/2007 para todos los bienes y
actividades inscritas en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz art.
14.2. Pero, adems, debe recordarse que la 14/2007 art. 70.1 establece que las
personas titulares o poseedoras de bienes integrantes del Patrimonio Documental
Andaluz (sin exclusin) facilitarn la inspeccin de los mismos por parte de la Consejera competente en materia de patrimonio histrico116. Y aade esta Ley que la
potestad de inspeccin de los documentos integrantes del Patrimonio Documental
Andaluz vendr nicamente limitada por las normas que rijan el derecho a la intimidad y a la propia imagen117. Por todo ello, se trata de otra limitacin injustificada.
c) Permitir el acceso a los documentos, previa solicitud razonada, para su consulta, estudio o investigacin, en los trminos que regulan la presente ley y la legislacin
especfica que le sea de aplicacin. Para su cumplimiento, las personas titulares de
los documentos podrn depositarlos en un archivo pblico del Sistema Archivstico
de Andaluca, de acuerdo con los trminos que se establezcan reglamentariamente.
113. Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 48.a); Ley de Extremadura 2/2007 art.
12.1.
114. Ley de Catalua 10/2001 art. 13.a); Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 48.a);
Ley 15/2006 Baleares art. 18.1.
115. As, Ley de Extremadura 2/2007 art. 12.1.
116. Y con carcter an ms general as lo establece el artculo 23 de la Ley 14/2007 para todos los
bienes integrantes del Patrimonio Histrico Andaluz. Adems, el artculo 103.1 Ley 14/2007 declara
que la potestad de inspeccin se ejercer, asimismo, en materia de instituciones del Patrimonio Histrico, Patrimonio Documental y Bibliogrfico. Y tambin el artculo 52.3 LPHE.
117. Sobre la proteccin del derecho a la intimidad en las inspecciones de bienes culturales, vase la
Sentencia de 9 Oct. 2009, rec. 311/2008, Caso Pazo de Meirs.
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227
Como en el anterior caso, esta obligacin ya est ordenada en la Ley 14/2007 para
todos los bienes y actividades inscritas en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz art. 14.2. Adems, la propia Ley 7/2011 establece las reglas en
materia de acceso a los documentos de titularidad privada inscritos en el Catlogo
General del Patrimonio Histrico Andaluz art. 66.2. Pero sucede que la LPHE
art. 52.4 establece este deber para todos los bienes constitutivos del patrimonio
documental118.
f ) Notificar a la consejera la transmisin a ttulo de herencia, legado o donacin
de la propiedad, posesin o tenencia de los documentos en el plazo de tres meses,
que se computar desde la fecha en que se haga efectiva la transmisin. Se trata de
un deber que en la Ley 3/1984 presentaba un alcance general119.
g) Comunicar a la consejera cualquier accidente o siniestro que motive la prdida
o destruccin de documentos dentro de las veinticuatro horas siguientes al suceso.
E. Traslados de documentos de titularidad privada.
Sujecin a autorizacin previa de los traslados de documentos. Debe recordarse que la
Ley 3/1984, en su versin original, declar que son de libre traslado, dentro del territorio nacional, pero sus propietarios o titulares habrn de comunicar previamente tales
hechos a la Consejera de Cultura art. 36.1120, regla sta que es la ms extendida en
la legislacin autonmica121. Sin embargo, a raz del conocido asunto del traslado fuera
de la Comunidad del archivo privado de la fundacin Casa Ducal de Medinaceli y de
la insatisfactoria respuesta jurisdiccional al conflicto que suscit122, la Ley 3/1984 fue
modificada por Ley 3/1999, en virtud de la cual se estableci un rgimen de autori118. La obligacin de permitir el estudio por los investigadores podr ser sustituida por la Administracin competente, mediante el depsito temporal del bien en un archivo, biblioteca o centro
anlogo de carcter pblico que rena las condiciones adecuadas para la seguridad de los bienes y su
investigacin.
119. Segn la Ley 3/1984, los adquirentes por causa de muerte de la propiedad o de los derechos
sobre los bienes a los que se refiere el apartado 1 debern comunicar el cambio de titularidad en el plazo
de un mes, que se computar desde la aceptacin de la herencia o del legado art. 36.2.
120. Ya la Ley 26/1972 art. 6.3 haba dispuesto que el propietario debe notificar al Servicio Nacional del Tesoro Documental los traslados de archivos. No obstante, debe observarse que la Ley 3/1984
no se refiere ya al traslado del archivo mismo, sino al simple traslado de documentos.
121. Por ejemplo, Ley de Cantabria 3/2002 art. 33.1; Ley 15/2006 de Baleares art. 18.1.
122. La sentencia de la Audiencia Nacional de 22-9-1999 (RJCA 1999\3641), excusndose en una
circunstancia formal, deneg la existencia de la obligacin de colaboracin de la Administracin del
Estado, remitindose, adems, el tribunal al art. 4.4 de la LRJPAC, tras la reforma operada por la Ley
4/1999, segn el cual el contenido del deber de colaboracin se desarrollar, en las relaciones entre la
Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades Autnomas, a travs de los
instrumentos y procedimientos que de manera comn y voluntaria establezcan tales Administraciones.
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zacin a los traslados fuera de Andaluca y, en su caso, establecer un deber de comunicacin previa para los traslados dentro de la Comunidad Autnoma. En todo caso, se
incluyen en el deber de obtener la autorizacin previa los traslados provisionales.
Traslados exceptuados de autorizacin. La Ley 7/2011 art. 21.7 declara que quedan exceptuados del requisito de la autorizacin aquellos traslados que, sin implicar la
salida de Andaluca, deban llevar a cabo quienes sean titulares de los documentos en
los casos de fuerza mayor o caso fortuito, siempre que concurra la urgente e inaplazable necesidad de la salida para garantizar la conservacin de los documentos. En los
citados casos, la persona titular de los mismos comunicar por escrito a la consejera,
en el plazo de las veinticuatro horas siguientes, el traslado efectuado, las razones que
lo han motivado, la identificacin del lugar y las condiciones en que se encuentren los
documentos, a efecto de que por aquella se adopten las medidas conducentes para su
conservacin. En estos supuestos excepcionales, si se estima que la nueva ubicacin no
cumple las condiciones adecuadas, la consejera podr exigir a las personas propietarias,
titulares de derechos o poseedoras su pronta reubicacin en un lugar ms idneo.
Procedimiento de autorizacin. Las solicitudes de autorizacin de traslado de los
documentos debern cumplir los requisitos que se determinen reglamentariamente
conducentes a la identificacin de los documentos, motivo de su salida, destino y
condiciones del traslado y de su nueva ubicacin126. La solicitud de autorizacin
deber ser resuelta y notificada en el plazo de dos meses. Transcurrido dicho plazo,
la persona interesada podr entender estimada la solicitud127. Asimismo, la resolucin podr denegar la autorizacin para el traslado de los documentos en una serie
de casos, que deben entenderse tasados, y que coinciden sustancialmente con los ya
suceso singular, suscita serias dudas tanto de constitucionalidad, por constituir una limitacin excesiva y
desproporcionada del derecho de propiedad y de la libertad de circulacin de bienes.
126. De forma ms detallada, la Ley 3/1984 art. 36.4 estableca que la solicitud de traslado deba
cumplir, adems de los requisitos contemplados con carcter general en el artculo 70.1 de la Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, los
siguientes: a) Estar dirigida a la Consejera de Cultura de la Junta de Andaluca y, en el caso de que el
traslado vaya a efectuarse a inmueble de titularidad de persona distinta al titular del derecho sobre el
archivo o el documento, consentimiento de aqul manifestado por escrito. b) Sealar el lugar, dentro
o fuera del territorio de Andaluca, al que se pretende efectuar el traslado. c) indicar las medidas y
condiciones en las que ha de producirse el traslado de los documentos o archivos. d) Incluir una relacin detallada de todos y cada uno de los documentos objeto del traslado, realizada por su titular y/o
por tcnicos acreditados. e) Relacionar las condiciones, de toda naturaleza, de la nueva ubicacin o
depsito de los documentos o archivos.
127. El sentido estimatorio del silencio ya estaba ordenado en la Ley 3/1984, pero la Ley 7/2011, con
buen criterio, reduce a la mitad el anterior plazo de cuatro meses art. 35.5.c), plazo que mantena el
anteproyecto.
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establecidos en la Ley 3/1984 art. 36.5.b)128. Finalmente, en caso de que la resolucin que autorice el traslado de los documentos podr imponer las condiciones que
se estimen necesarias para garantizar la conservacin de los mismos art. 21.3129.
Medidas cautelares. Reproduciendo lo ya establecido en la Ley 3/1984 art. 36.6.a), la
Ley 7/2011 art. 22.6 establece que la consejera, sin perjuicio de otras medidas cautelares
que puedan adoptarse, y mediante resolucin motivada, podr impedir el traslado de los documentos a los que se refiere este artculo o, en su caso, ordenar su reposicin a su depsito
originario en los siguientes casos: a) Cuando no se haya realizado la preceptiva solicitud en
los trminos establecidos. b) Cuando, mediando la referida solicitud, se efectuara el traslado
sin haber sido autorizado. c) Cuando, notificada la autorizacin, se efectuara el traslado
contraviniendo las condiciones sealadas en la autorizacin concedida130. Adems, debe
sealarse que tales hechos son tipificados como infracciones leves art. 73.f).
F. Depsito forzoso.
La Ley 3/1984 art. 15.3 dispuso que cuando las deficiencias de instalacin
pongan en peligro la conservacin y seguridad de los documentos constitutivos del
Patrimonio Documental andaluz existentes en Archivos se dispondr por la Consejera de Cultura las medidas de garanta necesarias y se podr decidir su depsito en
otros archivos, hasta tanto desaparezcan los motivos de aquel peligro. Por tanto, el
depsito se poda ordenar para conservar cualquier documento constitutivo del Patrimonio Documental andaluz. Por el contrario, la Ley 7/2011 art. 23.1 establece
que cuando no se renan las condiciones necesarias para garantizar la conservacin,
seguridad o acceso de los documentos constitutivos del Patrimonio Documental de
Andaluca inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz, la
consejera requerir a las personas propietarias, titulares de derechos o poseedoras de
los mismos la adopcin de medidas necesarias para subsanar la situacin.
128. a) Cuando las condiciones en que vaya a realizarse el traslado no garanticen la adecuada conservacin de los documentos y el mantenimiento de los valores protegidos legalmente. b) Cuando la nueva
ubicacin no garantice su adecuada conservacin, investigacin o difusin, o impida el mantenimiento
de sus valores o el cumplimiento de las obligaciones legalmente impuestas. c) Cuando el traslado afecte,
directa o indirectamente, a documentos vinculados a bienes inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz o afectados por inscripcin en el mismo, y cuya disgregacin o desvinculacin
influya negativamente en los valores propios de estos bienes. d) Cuando la persona solicitante impida
o dificulte la inspeccin que, en caso de que fuera necesaria a efecto de autorizar o denegar el traslado,
deba practicarse por la consejera, sin perjuicio de la sancin que pueda imponerse con arreglo a la
legislacin vigente que le sea de aplicacin.
129. Precepto que reproduce el artculo 36.5.a) de la Ley 3/1984.
130. La Ley 3/1984 aada que en los supuestos anteriores la Consejera de Cultura podra ordenar
la reposicin de los bienes a su depsito originario, que deba efectuarse en el plazo de diez das, en las
condiciones que se sealaran en la resolucin dictada al efecto art. 36.6.b).
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Lo cierto es que si se restringe esta medida a los documentos inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz no supone novedad alguna, pues
ya la Ley 14/2007 establece, con carcter general, que la Consejera competente en
materia de patrimonio histrico podr ordenar a las personas propietarias, titulares
de derechos o simples poseedoras de bienes inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico la adopcin de las actuaciones necesarias para su conservacin,
mantenimiento y custodia art. 15.1. Asimismo, teniendo presente que el deber de
conservacin es un deber comn a todos los bienes histricos, sin excepcin, no se
entiende bien por qu limitar estas medidas a los documentos inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz. Al menos, podra haberse extendido
a los documentos incluidos en el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio
Documental de Andaluca131.
Por lo dems, la consejera podr acordar, en caso de incumplimiento del requerimiento antes indicado, la ejecucin subsidiaria o la imposicin de la multa coercitiva
(prevista en el artculo 67.1)132, todo ello sin perjuicio de la tipificacin de este incumplimiento como infraccin grave art. 72.b). Para la ejecucin subsidiaria, la consejera podr ordenar el depsito en un archivo pblico de los documentos afectados por
el requerimiento de subsanacin, hasta tanto no desaparezcan las causas que lo motivaron133. Dicho depsito se realizar previa resolucin motivada de la persona titular
de la direccin general competente en materia de documentos, archivos y patrimonio
documental, con la tramitacin del correspondiente procedimiento art. 23.3134.
131. Con todo, debe entenderse aplicable el artculo 52.2 LPHE, segn el cual si los sujetos obligados
incumplen el deber de conservar y, proteger los documentos, la Administracin competente adoptar
las medidas de ejecucin oportunas, conforme a lo previsto en el artculo 36.3 de la propia Ley.
132. Ya la Ley 3/1984 dispuso que en los casos de incumplimiento de las obligaciones impuestas por
actos administrativos, dictados en ejecucin de la legislacin sobre el Patrimonio Documental Andaluz,
la Consejera de Cultura podr acordar su ejecucin subsidiaria o la imposicin de una multa coercitiva
art. 36.8.
133. De modo similar, la Ley 3/1984 dispuso que cuando los fondos documentales de titularidad
privada no estn amparados por las exigencias mnimas de conservacin, seguridad y consultabilidad,
la Consejera de Cultura promover su depsito en los centros adecuados en cada caso radicados en
Andaluca art. 41.
134. A ttulo de ejemplo, puede sealarse que el propio Parlamento de Andaluca aprob en 2011, a
instancia del Grupo Socialista, una Proposicin no de Ley relativa al archivo de la Fbrica de Tabacos de
Sevilla (8-11/PNLC-000065 Gobierno) a realizar, en ejercicio de la tutela del Patrimonio Documental
de Andaluca que tiene encomendada, cuantas iniciativas sean necesarias para hacer efectiva la reunificacin de los documentos de la Fbrica de Tabacos de Sevilla que se encuentran divididos, as como su
conservacin en la sede del Archivo Histrico Provincial de Sevilla. El archivo de la Fbrica de Tabacos
de Sevilla ha estado fragmentado y ubicado en dos lugares: los documentos pertenecientes al archivo
denominado histrico, que abarcan desde el ao 1636 a 1890, se encuentran en el Archivo General
de Indias, en calidad de depsito desde 2006; y los documentos producidos por la fbrica desde 1886 al
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siglo XX, que ha estado instalados en la fbrica ubicada en Los Remedios. Aprobada por la Comisin de
Cultura, en sesin celebrada el da 26 de abril de 2011. Orden de publicacin de 3 de mayo de 2011.
Poco despus de esta resolucin, la Consejera de Cultura y la entidad propietaria acordaron el traslado
de los fondos documentales que an permanecan en la conocida como sede de Altadis, en Los Remedios (ms de 3.500 legajos), para su depsito en unas dependencias del Archivo Histrico Provincial de
Sevilla. ABC, 4122011.
135. Segn la Ley 14/2007, la falta de cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley para las
personas propietarias, poseedoras o titulares de derechos sobre bienes inscritos en el Catlogo General
del Patrimonio Histrico facultar a la Administracin para la expropiacin total o parcial del bien por
causa de inters social art. 18.1. Adems, tampoco puede olvidarse que la LPHE art. 52.2 establece
que el incumplimiento de las obligaciones por parte de los poseedores de bienes del patrimonio documental (sin exclusin), cuando adems sea desatendido el requerimiento por la Administracin, podr
ser causa de inters social para la expropiacin forzosa de los bienes afectados.
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De otro lado, la Ley 7/2011 art. 25 establece que para contribuir al cumplimiento
de las obligaciones establecidas en el artculo 21.1, la Junta de Andaluca podr promover el
establecimiento de medidas de fomento a favor de las personas fsicas o jurdicas propietarias, titulares de derechos o poseedoras de documentos privados constitutivos del Patrimonio
Documental de Andaluca. Obsrvese que afortunadamente no se limita aqu la actividad
de fomento a los documentos inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico
Andaluz136.
IV. EL SISTEMA ARCHIVSTICO DE ANDALUCA.
1. Conceptos.
A. El Sistema Archivstico
De entrada, puede sealarse el cambio terminolgico operado por la Ley 7/2011:
de Sistema Andaluz de Archivos (expresin de la Ley 3/1894 y del Decreto 97/2000,
de 6 marzo) se pasa a Sistema Archivstico de Andaluca137, en un estilo generalizado en la legislacin andaluza138, as como en otras Comunidades Autnomas139.
La Ley 3/1984 present la innovacin de pretender introducir la idea de Sistema
en el mbito legal de los archivos140. Ahora bien, la Ley no defina el Sistema Andaluz
136. De manera similar, la Ley 3/1984 dispuso que la Consejera de Cultura podr contribuir al
cumplimiento de las obligaciones y cargas de los titulares de documentos constitutivos del Patrimonio
Documental andaluz mediante la concesin de ayudas, subvenciones, ayudas o acceso a crditos especiales art. 14.4.
137. As, segn la disposicin adicional 7, el Sistema Andaluz de Archivos previsto en la Ley 3/1984,
de 9 de enero, pasa a denominarse Sistema Archivstico de Andaluca.
138. As, por ejemplo, la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andaluca, habla de Sistema sanitario pblico de Andaluca; la Ley 4/1989, de 12 diciembre, de Estadstica de la Comunidad Autnoma
de Andaluca, tras la reforma efectuada por la Ley 4/2007, habla de Sistema Estadstico de Andaluca;
o el Decreto 141/2006, de 18 de julio, por el que se ordena la actividad cartogrfica en la Comunidad
Autnoma de Andaluca, habla de Sistema Cartogrfico de Andaluca (en la actualidad ambos sistemas
estn refundidos). No obstante, tambin puede sealarse que la contempornea Ley 16/2007, de 3 de
diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento, utiliza la expresin Sistema Andaluz del Conocimiento; o la Ley 16/2003, de 22 de diciembre, emplea la expresin Sistema Andaluz de Bibliotecas y
Centros de Documentacin.
139. As, la Ley de Extremadura 2/2007 emplea la expresin Sistema Archivstico de Extremadura,
y la Ley Foral de Navarra 12/2007 habla de Sistema Archivstico de Navarra. Sobre los sistemas de
archivos de las Comunidades Autnomas, vase A. SNCHEZ BLANCO, De la actividad archivstica
como funcin pblica y de su incidencia en los derechos de los ciudadanos y en la buena administracin, Revista General de Derecho Administrativo, nm. 17 (2008).
140. Ya antes, la Ley de Andaluca de 3 de noviembre de 1983 de Bibliotecas se haba propuesto
el establecimiento de un sistema bibliotecario en el que pudiera contemplarse la conexin entre las
bibliotecas de competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma (exposicin de motivos). Vid. R.
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micas: Ley de Catalua 10/2001 art. 2.d); Ley de Cantabria 3/2002 art. 4; Ley de la
Comunidad Valenciana 3/2005 art. 3.b); Ley de Baleares 15/2006 art. 2.e) y g); Ley de
Extremadura 2/2007 art. 5; Ley Foral 12/2007 art. 2.e). La excepcin es la Ley de Castilla
La Mancha 19/2002, la cual expresa una nocin extravagante de archivo. En efecto, tras declarar de
modo ortodoxo que se consideran archivos los conjuntos orgnicos de documentos reunidos, generados
o conservados por las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, en el ejercicio de sus actividades
para la gestin administrativa, la informacin y, en su caso, la cultura, aade se consideran tambin archivos: a) Los conjuntos de documentos de titularidad pblica, organizados o no, reunidos, generados
o conservados por las personas, fsicas o jurdicas, pblicas o privadas. b) Los centros de documentacin
creados por las instituciones pblicas art. 3.3. Es decir, lleva a identificar con los archivos simples
colecciones documentales no orgnicas.
144. Sobre la doble nocin de archivo, vase A. HEREDIA HERRERA, Qu es un archivo?, Ed. Trea,
Gijn, 2007, donde diferencia entre el Archivoinstitucin y el archivocontenido documental.
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a la nocin de institucin, la unidad administrativa, de este modo, quedan englobados tanto los archivos histricos (instituciones) como los administrativos (unidades
administrativas). As, la propia Ley 7/2011 art. 43.1 define a los archivos centrales
como unidades administrativas. Y, en este sentido, debe interpretarse la Ley 14/2007
cuando declara que son instituciones del patrimonio histrico andaluz los archivos (bibliotecas, centros de documentacin, museos y espacios culturales).
De otro lado, la Ley 7/2011 arts. 2.e) y 34.1 declara que son archivos pblicos
los que custodian y sirven los documentos, generados por las entidades pblicas en el
ejercicio de sus competencias, y que tienen a su cargo la gestin documental. Asimismo, se consideran archivos privados aquellos que custodian los documentos generados
por personas fsicas o jurdicas de naturaleza privada en el ejercicio de las funciones
y actividades que les son propiasarts. 2.f ) y 35145. De este modo, si inicialmente la
Ley parece optar por una nocin formal de archivo pblico y privado, en funcin de
la forma jurdicopblica o privada de la entidad productora de los documentos (no
de la entidad titular del archivo, como hubiera parecido ms correcto), esta nocin
es desmentida por la Ley arts. 2.e) y 34.1 al declarar que dentro del mbito territorial de la Comunidad Autnoma de Andaluca, son archivos pblicos los de los
rganos y entidades relacionados en el artculo 9, es decir, los de las entidades cuya
documentacin se considera de titularidad pblica, y entre las que se incluyen entidades instrumentales jurdicoprivadas146. As, los archivos centrales de las entidades
jurdicoprivadas pertenecientes al sector pblico andaluz art. 43.3, son archivos
pblicos. Esto significa que archivos que hasta la Ley 7/2011 haban sido calificados
como privados, pasan ahora a considerarse pblicos, como sucede con los archivos
de las corporaciones de derecho pblico de Andaluca147.
145. La exposicin de motivos de la Ley 7/2011 declara que los archivos pblicos son concebidos,
ante todo, como instituciones al servicio de la ciudadana y garantes de sus derechos en desarrollo de
los valores democrticos y de transparencia en la gestin pblica, si bien esta declaracin no tiene un
reflejo especfico en el articulado de la ley.
146. Por el contrario, la Ley de Extremadura 2/2007 se cie a un concepto predominantemente jurdico formal, al considerar que son archivos pblicos los que se encargan de la reunin, conservacin,
clasificacin, ordenacin y divulgacin de la documentacin producida por las entidades pblicas y
personas jurdicas en la gestin de servicios pblicos en Extremadura art. 6, y archivos privados
aquellos archivos formados por fondos o colecciones documentales que pertenezcan a personas fsicas
o jurdicas sujetas a derecho privado, cuya actividad se desarrolle en el mbito de la Comunidad Autnoma de Extremadura art. 7. De modo similar, la Ley de Castilla La Mancha 19/2002 art. 5.
147. As, por Orden de la Consejera de Cultura de 27 de julio de 2009, se estim la solicitud de integracin del Archivo de la Cmara Oficial de Comercio, Industria y Navegacin de Sevilla en el Sistema
Andaluz de Archivos. BOJA de 10 de septiembre 2009.
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goras ms extendidas de archivos en funcin de la cadena de custodia: archivos de oficina, centrales, intermedios (los archivos provinciales intermedios y el Archivo General
de Andaluca) y archivos histricos (los archivos histricos provinciales, el Archivo de
la Real Chancillera de Granada y el Archivo General de Andaluca). Ahora bien, en
relacin con los archivos de las entidades locales de Andaluca y de las universidades
pblicas de Andaluca, en razn a su autonoma, la Ley se limita a establecer que cada
entidad local y cada universidad pblica establecer su propia red de archivos, que
incluir los de sus entidades instrumentales arts. 49.2 y 50151.
2. rganos del Sistema Archivstico de Andaluca.
A. Resea de la organizacin anterior
La Ley 3/1984 nicamente contempl dos rganos propios del sistema de archivos: la Consejera de Cultura a travs del Servicio de Archivos, como rgano
activo, de planificacin y coordinacin art. 8; y el Consejo Andaluz de Archivos,
como rgano consultivo art. 10152. Pero si bien el rgano activo no ha tuvo ms
que alteraciones menores, puesto que la competencia en materia de archivos no ha
dejado de residenciarse en la Consejera de Cultura, por el contrario, la organizacin
consultiva experiment importantes modificaciones. De entrada, como consecuencia de la creacin por parte de la Ley 1/1991 de Patrimonio Histrico de Andaluca
art. 103.1 del Consejo Andaluz del Patrimonio Histrico, el antiguo Consejo Andaluz de Archivos fue sustituido por la Comisin Andaluza de Archivos y Patrimonio
Documental y Bibliogrfico art. 105.1, como una de las Comisiones Andaluzas de
Bienes Culturales que integran dicho Consejo153. Pero, adems, el Decreto 97/2000
cre dos rganos adicionales: la Comisin de Coordinacin del Sistema de Archivos
y la Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos, rganos que
151. Nos remitimos a lo que se indica ms adelante en el apartado referente a los archivos de las
entidades locales.
152. El Consejo Andaluz de Archivos previsto en la Ley 3/1984 era un rgano consultivo de cierto
nivel, pues estaba presidido por el Consejero de Cultura e integrado por las distintas administraciones
e instituciones pblicas y privadas con servicios de archivos en Andaluca as como de los sectores profesionales de archivos art. 10.
153. La propia Ley 1/1991 modific el art. 9 de la Ley 3/1984, y derog el art. 10 relativo al Consejo
de Archivos. Asimismo, la Comisin Andaluza de Archivos y Patrimonio Documental y Bibliogrfico
se regula en el Decreto 4/1993, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin
Administrativa del Patrimonio Histrico de Andaluca.
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han tenido una efectividad dispar154. Pues bien, esta estructura orgnica se mantiene,
en sus elementos bsicos, tras la Ley 7/2011155.
Siguiendo aparentemente el criterio de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre,
la Ley 7/2011 diferencia entre rganos ejecutivos (Consejo de Gobierno, consejera competente en materia de documentos, archivos y patrimonio documental,
delegaciones provinciales de la consejera y Comisin Andaluza de Valoracin y
Acceso a los Documentos) y rgano consultivo (Comisin del Sistema Archivstico de Andaluca).
B. Los rganos ejecutivos.
Consejo de Gobierno. Siguiendo casi al pie de la letra la Ley 14/2007 art.
92, la Ley 7/2011 art. 28 establece que, bajo la superior direccin del Consejo
154. En efecto, mientras no consta la efectiva constitucin de la Comisin de Coordinacin del Sistema de Archivos, por Orden de la Consejera de Cultura, de 7 de julio de 2000, se regul el funcionamiento de la Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos y los procesos de
identificacin, valoracin y seleccin documentales, constituyndose la Comisin en octubre de 2002.
Debe, adems, reconocerse el gran desempeo que, a pesar de todas las dificultades, est llevando a cabo
la Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos, la cual haba admitido, con fecha
de mayo de 2011, 235 estudios de identificacin y valoracin de series documentales, y haba aprobado
153 tablas de valoracin de series documentales.
http://www.juntadeandalucia.es/cultura/web/areas/archivos/sites/consejeria/areas/archivos/comision_
calificadora_documentos_adm
155. La dualidad de rganos consultivos, uno de carcter representativo de los tipos de titulares de archivos y otro de carcter tcnico, con funciones en materia de valoracin, calificacin, eliminacin y, en
su caso, de acceso, est muy extendida en los sistemas autonmicos de archivos. As, la Ley de Catalua
10/2001 diferencia entre el Consejo Nacional de Archivos y la Comisin Nacional de Acceso, Evaluacin
y Seleccin Documental art. 18 y 19; la Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 diferencia entre el
Consejo Asesor de Archivos y la Junta Calificadora de Documentos Administrativos arts. 10 y 11; la Ley
de Baleares 15/2006 diferencia entre la Junta Interinsular de Archivos y la Comisin Tcnica Interinsular
de Archivos art. 29; la Ley de Extremadura 2/2007 diferencia entre el Consejo Asesor del Patrimonio
Documental y de los Archivos y la Comisin General de Valoracin, Seleccin y Eliminacin de Documentos
art. 28; la Ley Foral 12/2007 distribuye las funciones entre el Consejo Navarro de Cultura y la Comisin de Evaluacin Documental art. 10. De este criterio se separara la Ley 19/2002, de 24 de octubre,
de los Archivos Pblicos de Castilla-La Mancha, la cual distingue tres rganos Consejo de Archivos de
CastillaLa Mancha, Comisin Calificadora de Documentos arts. 15 y 16 y Comisin de Acceso a los
Documentos art. 19. No obstante, lo cierto es que esta Comisin de Acceso a los Documentos no se
ha desarrollado por ninguna norma, y en documentos oficiales (El sistema de gestin de documentos del
Archivo de CastillaLa Mancha, Manual de usuario, 9 de junio de 2011) se indica que, por eficiencia
administrativa, se plantea la armonizacin con el Decreto 104/2008 que regula el Comit Regional de
Proteccin de Datos (Autoridad de control de datos a nivel autonmico). La excepcin a este criterio de
la dualidad se encuentra en la Ley de Cantabria 32002 que nicamente contempla una Comisin de
Patrimonio Documental de Cantabria art. 10.
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en falta la explicitacin de otras funciones especficas, como la formacin permanente de los profesionales de los archivos del Sistema Archivstico, o la informacin y la
documentacin especializadas sobre el sector 162.
La coordinacin referida a los archivos de la Junta de Andaluca. En este mbito la
Ley atribuye a la citada consejera la coordinacin tcnica de los archivos de la Junta
de Andaluca, salvo en relacin con los archivos de la Administracin de Justicia. En
tal sentido la Ley declara que la consejera competente en materia de documentos, archivos y patrimonio documental impulsar la coordinacin de los archivos integrantes del Sistema Archivstico de Andaluca art. 5.2. Asimismo, se asigna a la consejera citada el diseo, implantacin y coordinacin de un sistema de informacin
de archivos para la gestin documental de la Junta de Andaluca y el impulso para su
extensin, en su caso, a los dems archivos integrados en el Sistema Archivstico de
Andaluca, sin perjuicio de los principios de colaboracin y coordinacin art. 5.1.
Adems, de la Consejera referida dependen orgnicamente diversos archivos de titularidad estatal: archivos histricos provinciales art. 46.2, y Archivo de la Real
Chancillera de Granada art. 47.2163. De este modo, aunque la ley no lo explicite,
la Consejera competente en materia de archivos ostenta una diversa posicin segn
el tipo de archivos de la Junta de Andaluca de que se trate:
Archivos de la Administracin de Justicia en Andaluca: corresponde a la Consejera competente en materia de archivos una competencia de coordinacin tcnica
compartida con la consejera competente en materia de Administracin de Justicia
art. 29.2.e).
Archivos de las instituciones de autogobierno de la Comunidad Autnoma y
archivos centrales: corresponde a la Consejera competente en materia de archivos
una competencia de coordinacin tcnica.
Archivos adscritos orgnicamente a la Consejera competente en materia de archivos (Archivo General de Andaluca y archivos histricos de titularidad estatal de
gestin transferida a la Comunidad): corresponde a la Consejera la direccin de la
gestin de los archivos.
la Ley 14/2007 arts. 103 y ss..No obstante, es posible diferenciar entre la inspeccin de los archivos
integrados en el Sistema Archivstico y la inspeccin del patrimonio documental, con independencia de
que est depositada en un archivo y ste se encuentre integrado o no en dicho Sistema.
162. As, Ley de Catalua 10/2001 art. 17.
163. La Ley no establece expresamente la adscripcin orgnica a la consejera del AGA, el cual ha
estado adscrito a la misma desde su creacin, ni de los futuros archivos provinciales intermedios, si bien
no existe dificultad alguna para establecer tal determinacin por norma reglamentaria.
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cutivo especfico con nivel de Direccin General. En esta lnea, en las Conclusiones de las
mencionadas Primeras Jornadas Archivsticas Andaluzas La Gestin Archivstica y la Gestin
Documental en la Administracin del Estado de las Autonomas: Organizacin, Modelos y
Tendencias, Sevilla, 29-30 de Octubre de 2007, se dir: Es necesaria la consideracin del
aumento del rango del rgano directivo del que dependen los archivos, que debe servir para
aumentar la visibilidad institucional de los mismos y de su labor administrativa, as como
para mejorar su posicin en sus relaciones con los dems rganos de la Administracin.
166. La nica competencia que asigna la Ley 7/2011 a las delegaciones provinciales de la consejera
competente en la materia es la sancionadora art. 78.1.a).
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los integrados en el Sistema, tanto pblicos como privados175. En relacin con los archivos de las entidades locales, la previsin de un informe preceptivo a cargo de un rgano
ejecutivo de la Administracin de la Junta de Andaluca, tal vez no se compagine
bien con la supresin de controles autonmicos impulsada por la Ley 5/2010, de 11 de
junio, de Autonoma Local de Andaluca176. Por lo dems, debe sealarse la correccin
tcnica de la Ley al referirse a recursos o reclamaciones, pues si se trata de entidades
pblicas sern recursos y si se trata de entidades jurdicoprivadas sern reclamaciones.
Con todo, dado que no se dice lo contrario, el informe aun siendo preceptivo no ser
vinculante177.
f ) Evacuar los informes que les sean solicitados por la persona titular de la Consejera y por quienes sean titulares de sus Direcciones Generales, en materia de su
competencia. Evidentemente, y a diferencia del informe anterior, se trata ahora de
informes facultativos178.
g) Elevar propuestas sobre cualquier otra medida que permita el cumplimiento de
sus funciones. Adems, la Ley establece que los titulares de archivos integrados en el
Sistema Archivstico de Andaluca estn obligados a aplicar a todos los documentos
las normas de valoracin emanadas de la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso
a los Documentos art. 36.2.
De este modo, la ley asigna a la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los
Documentos tanto funciones consultivas (informar, dictaminar, proponer), como
funciones decisorias (autorizar, establecer).
175. Respecto a los archivos privados, debe sealarse que la Ley 7/2011 establece que el acceso a los
documentos de titularidad privada que formen parte del Patrimonio Documental de Andaluca y que
se encuentren en archivos privados integrados en el Sistema Archivstico de Andaluca se regir por las
normas de acceso a los documentos de titularidad pblica art. 66.1.
176. Tal vez habra sido ms respetuoso con la autonoma local contemplar la posibilidad de que las
entidades locales puedan crear comisiones similares, y slo en ausencia de stas entrara en juego la
Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los Documentos.
177. No obstante, es evidente la necesidad de una disposicin reglamentaria que articule adecuadamente esta novedosa funcin que se atribuye a la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los
Documentos.
178. De manera similar, el Decreto 97/2000 asign a la Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos la funcin de evacuar los informes que les sean solicitados por el titular o
la titular de la Consejera de Cultura o por los titulares de sus Direcciones Generales en materia de
su competencia art. 11.h). Por su parte, el Anteproyecto de Ley asignaba tambin a la Comisin
la funcin de evacuar el informe facultativo a peticin de los responsables de los archivos del Sistema
Archivstico de Andaluca, para la resolucin de solicitudes de acceso de especial complejidad, y que
se omiti posteriormente, si bien puede entenderse incluida esta posibilidad en la funcin genrica de
emisin de informes facultativos de este apartado.
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Composicin. Como se ha sealado, la Ley 7/2011 art. 31.2 remite por completo la determinacin de la composicin de la Comisin al desarrollo reglamentario179. Ahora bien, como se ha sealado antes, la Ley 7/2011 declara que, con el fin
de posibilitar el eficaz desarrollo de la colaboracin con las personas titulares de los
archivos integrados en el Sistema, se asegurar la representacin adecuada de todos
ellos en los rganos ejecutivos, consultivos o de cualquier otro tipo que se creen en
el marco de la presente Ley art. 5.4. Asimismo, debe subrayarse que la propia Ley
establece que se trata de un rgano de carcter tcnico180.
D. Comisin del Sistema Archivstico de Andaluca.
Configuracin. La Ley 7/2011 art. 32.1 define la Comisin del Sistema Archivstico de Andaluca como el rgano colegiado, consultivo y de participacin de la
Administracin de la Junta de Andaluca, en las materias relacionadas con el Sistema
Archivstico de Andaluca. La adscripcin, composicin y funcionamiento de la Comisin del Sistema Archivstico de Andaluca se establecern reglamentariamente.
Este rgano viene a sustituir a la anterior Comisin de Coordinacin del Sistema
Andaluz de Archivos regulada en el Decreto 97/2000, de 6 de marzo 181.
Funciones. La Ley art. 32.3 atribuye a la Comisin del Sistema Archivstico de
Andaluca las funciones siguientes: a) Actuar como rgano de informacin, consulta
y asesoramiento del Sistema Archivstico de Andaluca182. b) Elevar propuestas sobre
cualquier otra medida para el mejor cumplimiento de los fines del Sistema Archivstico
de Andaluca. c) Conocer e informar los planes que se refieran al Sistema Archivstico
179. La actual Comisin Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos est integrada por el
director del Archivo General de Andaluca, as como directores de archivos de titularidad autonmica, de
titularidad estatal y gestin autonmica, de titularidad local, de titularidad de Universidades andaluzas, y
diversos tcnicos un Letrado, un Interventor y un profesor de Historia. Por su parte, el Anteproyecto
de Ley aada que el titular de la Direccin General competente en materia de documentos, archivos y
patrimonio documental, presidira la Comisin.
180. En este sentido, en otro lugar defend que la comisin deba tener un perfil tcnico, y en su
composicin no debera buscarse tanto la adecuada representacin de los distintos agentes que integran
el sistema de archivos como su cualificacin tcnica principalmente en el mbito de la archivstica y
del Derecho. S. FERNNDEZ RAMOS, La Ley de Archivos de Andaluca. Una experiencia, op.
cit. Adems, debe recordarse que ya el Plan General de Bienes Culturales, Andaluca 2000, postul la
adjudicacin de tareas de valoracin de documentos a rganos mayoritariamente integrados por archiveros.
181. As la disposicin adicional 7 declara que la Comisin de Coordinacin del Sistema Andaluz de
Archivos regulada en el Decreto 97/2000, de 6 de marzo, por el que aprueba el Reglamento del Sistema
Andaluz de Archivos y desarrollo de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, pasa a denominarse
Comisin del Sistema Archivstico de Andaluca.
182. Estas funciones de informacin y asesoramiento pueden solaparse con las propias de la Comisin
Andaluza de Valoracin y Acceso a los Documentos.
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de Andaluca. d) Cualesquiera otras funciones que se determinen reglamentariamente. De este modo, apenas se avanza algo ms en las competencias en relacin con la
anterior Comisin de Coordinacin del Sistema Andaluz de Archivos183. Ni siquiera
se reconoce la tpica competencia a esta clase de rganos participativos de informar
preceptivamente las disposiciones generales de desarrollo del Sistema Archivstico184,
pues la Ley nicamente habla de informar los planes, a los que, por cierto, la Ley apenas
concede atencin185. Adems, las funciones de esta Comisin se entienden sin perjuicio
de las que la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histrico de Andaluca, atribuye a la Comisin Andaluza de Patrimonio Documental y Bibliogrfico art.
32.4186. En definitiva, se trata de funciones marcadamente desdibujadas, que llevan a
pensar que este rgano no tendr mejor suerte que la anterior Comisin de Coordinacin del Sistema Andaluz de Archivos.
Composicin. Como se ha sealado, la Ley 7/2011 art. 32.2 remite por completo la composicin de la Comisin al desarrollo reglamentario187. Ahora bien,
como se ha sealado antes, la Ley 7/2011 declara que, con el fin de posibilitar el
183. Segn el Decreto 97/2000 art. 13 son competencias de esta Comisin: estudiar las experiencias desarrolladas por los diferentes archivos integrantes del Sistema, proponer mejoras relativas al
funcionamiento del mismo y realizar propuestas tendentes a la consecucin de la mayor homogeneidad
en la prestacin del servicio a los usuarios; atribuciones stas tomadas del anterior Decreto 73/1994
art. 18.
184. As, por ejemplo, la Ley de Catalua 10/2001 respecto al Consejo Nacional de Archivos art.
18; Ley 19/2002, de 24 de octubre, de los Archivos Pblicos de CastillaLa Mancha respecto al
Consejo de Archivos de Castilla-La Mancha art. 15; la Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005
art. 10 respecto al Consejo Asesor de Archivos; o la Ley Foral 12/2007 art. 9 respecto al Consejo
Navarro de Cultura. Lo cierto es que el Anteproyecto de Ley s asignaba a esta Comisin la competencia
de informar las propuestas de normas para el funcionamiento de los archivos del Sistema Archivstico
de Andaluca, pero esta funcin se suprimi posteriormente.
185. A diferencia de otras leyes autonmicas, como la Ley de Catalua 10/2001 art. 25, la cual
tipifica el Mapa de archivos de Catalua es el instrumento de planificacin y de gestin del Departamento de Cultura.
186. La disposicin final segunda de la Ley 7/2011 modific el punto e) del apartado 1 del artculo
98 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histrico de Andaluca, de modo que la Comisin Andaluza de Archivos y Patrimonio Documental y Bibliogrfico pasa a denominarse Comisin
Andaluza de Patrimonio Documental y Bibliogrfico.
187. La actual Comisin de Coordinacin del Sistema de Archivos est integrada art. 12 Decreto
97/2000 por el director del Archivo General de Andaluca, as como por directores de diversos archivos
representativos de los distintos subsistemas archivos de titularidad autonmica, de titularidad estatal y
gestin autonmica, de titularidad local, de titularidad de Universidades andaluzas y de titularidad privada
integrados en el sistema. Por su parte, el Anteproyecto de Ley aada que el titular de la Direccin General competente en materia de documentos, archivos y patrimonio documental, presidira la Comisin.
Lo cierto es que no parece adecuado que el perfil poltico de ambas Comisiones sea idntico.
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eficaz desarrollo de la colaboracin con las personas titulares de los archivos integrados en el Sistema, se asegurar la representacin adecuada de todos ellos en los
rganos ejecutivos, consultivos o de cualquier otro tipo que se creen en el marco de
la presente Ley art. 5.4. Y la propia Ley 7/2011 define a este rgano como rgano
consultivo y de participacin. Por ello, la disposicin de desarrollo deber garantizar
una representacin de la Administracin del Estado (en tanto titular de archivos integrados en el Sistema), de las Administraciones Locales, de la Universidades pblicas
y las personas privadas integradas en el Sistema.
Modificaciones rganos colegiados
Comisin Andaluza de
Archivos y Patrimonio
Documental y Bibliogrfico
Comisin Andaluza de
Patrimonio Documental
y Bibliogrfico
Comisin de Coordinacin
del Sistema Andaluz de Archivos
Comisin Andaluza
Calificadora de Documentos
Administrativos
Comisin Andaluza de
Valoracin y Acceso a los
Documentos
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C. Infraestructuras.
La Ley 7/2011 art. 39.1 establece que reglamentariamente se establecern las
condiciones sobre infraestructuras, instalaciones y equipamientos necesarios para la
seguridad y la conservacin de los documentos custodiados en dichos archivos, todo
ello sin perjuicio de las normas que dicte el Estado en el ejercicio de sus competencias200. La Consejera facilitar recomendaciones tcnicas para la construccin, reforma o adaptacin de los edificios en los que se ubiquen documentos de titularidad
pblica. Adems, reproduciendo un precepto ya contenido en la Ley 3/1984 art.
20.2 y en la LPHE art. 64, la Ley 7/2011 art. 39.3 declara de utilidad pblica
a los efectos de expropiacin forzosa los edificios y terrenos en los que vayan a ser
instaladas dependencias de archivos de titularidad de la Junta de Andaluca201.
Sin embargo, se echa en falta un precepto previsto en el Anteproyecto de Ley y
comn en otras leyes autonmicas, segn el cual en la construccin o reforma de
cualquier edificio como sede administrativa de un organismo pblico deba preverse
el espacio necesario y adecuado para la instalacin del archivo correspondiente202.
nistracin mejor retribuidos, con la consiguiente inestabilidad de las plazas de archiveros, amn de la
prdida de valiosos profesionales, en la medida en que lo permite el sistema de reas funcionales. As,
en las tantas veces citadas Conclusiones de las Primeras Jornadas Archivsticas Andaluzas La Gestin Archivstica y la Gestin Documental en la Administracin del Estado de las Autonomas: Organizacin,
Modelos y Tendencias, Sevilla, 29-30 de Octubre de 2007, se dir: Es necesaria la dignificacin del
papel del archivero como profesional de la Administracin Pblica, y como gestor de la informacin
administrativa y del Patrimonio Documental. Ello supone la debida consideracin administrativa y
laboral, con plazas acordes a su especializacin profesional, y en igualdad de condiciones administrativas
y retributivas a otros cuerpos especiales de las Administracin.
200.El Decreto 97/2000, de 6 marzo, establece que la Consejera de Cultura, dentro del marco
de sus competencias y con el fin de garantizar la conservacin del Patrimonio Documental Andaluz,
aprobar por orden las normas de carcter tcnico-archivstico sobre los edificios, locales, instalaciones
y equipamiento que debern establecerse en los archivos del Sistema Andaluz de Archivos art. 117.1,
disposicin que no lleg a aprobarse. Otra cuestin es la accesibilidad de los archivos, no ya administrativos sino histricos. As, el Consejero de Cultura reconoci recientemente (25 de enero de 2011) que
el Archivo Histrico Provincial de Cdiz slo tiene una adaptacin parcial de sus instalaciones para
facilitar el acceso de personas con problemas de movilidad o con movilidad reducida. Las caractersticas
histricas del edificio han dificultado, hasta la fecha, la instalacin de las mismas. BOPA 609, 1 de
febrero de 2011, p. 5.
201. Lo cierto es que la LPHE art. 64 va ms all, al aadir que esta declaracin de utilidad pblica
se extender a los edificios y terrenos contiguos a los archivos cuando as lo requieran razones de seguridad o sea necesaria para la adecuada conservacin de los inmuebles o de los bienes que contengan. En
este sentido, Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 22
202. As, Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 22, la cual establece que es preceptivo que
el proyecto de construccin o reforma de cada edificio sea informado favorablemente por el rgano
directivo del sistema archivstico valenciano.
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Por lo dems, la Ley art. 34.2 establece que los inmuebles de titularidad de la
Comunidad Autnoma destinados a la instalacin de archivos para la conservacin
definitiva de documentos integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca tendrn la proteccin que la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histrico de Andaluca, establece para los bienes de inters cultural, de acuerdo con lo
dispuesto en su artculo 75203.
D. Derechos de las personas titulares de los archivos del Sistema Archivstico de Andaluca.
La Ley 7/2011 art. 36.2 establece que las personas titulares de los archivos a
los que se refiere este artculo podrn establecer normas para el funcionamiento
de los mismos, que debern ser remitidas a la Consejera para su conocimiento. Ya
la Ley 3/1984 dispuso que los titulares de los Archivos de uso pblico podran establecer normas internas para el funcionamiento de los mismos, que seran sometidas
para su aprobacin a la Consejera de Cultura, previo informe del Consejo Andaluz
de Archivos disposicin final segunda. De este modo, la novedad estriba en la
supresin de la aprobacin de tales normas por la Administracin autonmica. Y
ciertamente en el caso de archivos de las entidades locales, tal aprobacin habra
sido frontalmente contraria a la Ley 5/2010 de Autonoma Local de Andaluca.
Ahora bien, el legislador no ha tipificado como infraccin el incumplimiento de
esta comunicacin, lo cual deja sin efectos jurdicos el incumplimiento de la norma.
Pero, sobre todo, dado que se trata de archivos integrados en el Sistema, y que por
tanto han de permitir el acceso a su documentacin por parte del pblico art.
66.1 Ley, debera haberse establecido con carcter obligatorio la aprobacin de las
normas de funcionamiento, fundamentales para hacer efectivos los derechos de los
usuarios, tal como se establece en otros mbitos o sectores204.
De otro lado, la Ley 7/2011 art. 37.2 establece que los criterios de valoracin
que se establezcan en las bases reguladoras de las subvenciones y ayudas que conceda
la Junta de Andaluca para el apoyo tcnico y econmico a los archivos primarn que
203. Lo cierto es que el artculo 75.3 de la Ley 14/2007 establece que gozarn de la proteccin que
la presente ley establece para los bienes de inters cultural los inmuebles de titularidad de la comunidad
autnoma destinados a la instalacin de archivos (bibliotecas, centros de documentacin, museos y
espacios culturales, as como los bienes muebles integrantes del patrimonio histrico andaluz en ellos
custodiados). Es decir, la Ley 14/2007 no limita esta declaracin a los archivos histricos, como s hace
la Ley 7/2011. Por lo dems, debe recordarse que la LPHE art. 60.1 estableci que quedarn sometidos al rgimen que la presente Ley establece para los bienes de inters cultural los inmuebles destinados
a la instalacin de archivos (bibliotecas y museos) de titularidad estatal, as como los bienes muebles
integrantes del Patrimonio Histrico Espaol en ellos custodiados.
204. En este sentido se pronunci la Asociacin Andaluza de Archiveros.
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205. De modo similar, Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 40.3 establece que los archivos privados que se integren en el Sistema Archivstico Valenciano disfrutarn de prioridad para la
obtencin de ayudas y subvenciones de la Generalitat respecto a otros archivos privados. En idntico
sentido, Ley 19/2002, de 24 de octubre, de los Archivos Pblicos de Castilla-La Mancha art. 11.2;
Ley de Cantabria 3/2002 art. 18.3.
206. Lo cierto es que otras leyes autonmicas reconocen tambin esta posibilidad. As, la Ley 12/2007
Foral de Navarra establece que aquellos que no estn integrados en el Sistema podrn acogerse a los
beneficios y ayudas que las Administraciones Pblicas determinen en relacin con la conservacin y el
fomento del Patrimonio Documental de Navarra art. 5. En la actualidad, Orden de 25 de mayo de
2006, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesin de subvenciones a los titulares de
archivos privados de uso pblico de la Comunidad Autnoma de Andaluca para proyectos archivsticos
de conservacin, tratamiento y difusin del Patrimonio Documental Andaluz, permite que pueda ser
beneficiaria de estas ayudas cualquier persona o entidad privada sin nimo de lucro titular de un archivo
de uso pblico art. 4.1.
207. Ley de Extremadura 2/2007 art. 51; Ley Foral 12/2007 de Navarra art. 11.
208. Las causas de este fenmeno obedecen principalmente a las circunstancias crnicas de falta de
medios personales cualificados y auxiliares y materiales de todo tipo, agravada por ingente acumulacin de documentos producida desde Vase Vid. A. TORREBLANCA LPEZ, Externalizacin y
privatizacin en los archivos de la Administracin General del Estado, y S. FERNNDEZ RAMOS,
La privatizacin de la gestin de los archivos pblicos: aspectos legales, ambos en Boletn ANABAD,
LI, 2001. Una crtica a las razones de ahorro de costes que se enuncian para justificar estas practicas, en
F.J. SANCHS MORENO R. ANTEQUERA BORRED, El archivo en la organizacin administrativa, Revista dArxius. Informaci i arxiu a ladministraci pblica, n 1 (2002), p. 110-111.
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209. Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005, de 15 de junio, de Archivos art. 20.1: La contratacin de la gestin, conservacin y custodia externa de cualquier archivo pblico integrante del Sistema
Archivstico Valenciano slo tendr carcter excepcional en casos de urgencia.
210. Ley de Castilla La Mancha 19/2002 de Archivos Pblicos art. 9; Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005, de 15 de junio, de Archivos art. 20.1. Lo cierto es que la transferencia del ejercicio de
potestades pblicas est estrictamente prohibida por la Ley de Contratos del Sector Pblico.
211. Ley de Catalua 10/2001 de Archivos y Documentos art. 8; Ley de Castilla La Mancha
19/2002 de Archivos Pblicos art. 9; Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005, de 15 de junio, de
Archivos art. 20.1; Ley 15/2006, del 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes
Balears art. 12; Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de Archivos y Documentos.
212. Ley de Castilla La Mancha 19/2002 de Archivos Pblicos art. 9: La contratacin de la gestin,
conservacin y custodia de cualquier archivo pblico integrante del Sistema de Archivos de Castilla-La
Mancha exigir informe previo del Consejo de Archivos de Castilla-La Mancha. Ley de la Comunidad
Valenciana 3/2005, de 15 de junio, de Archivos art. 20.1: La contratacin de la gestin, conservacin y custodia externa de cualquier archivo pblico integrante del Sistema Archivstico Valenciano
exigir el informe previo del pliego de prescripciones tcnicas por parte del centro directivo competente
en materia de archivo. Adems, el Anteproyecto de Ley contena otras determinaciones: En ningn
caso la contratacin de servicios externos de custodia y gestin de documentos dificultar el derecho de
acceso de los ciudadanos a esos documentos. Todos los ficheros y documentos generados resultado de
los trabajos realizados por el adjudicatario sern propiedad de la Comunidad Autnoma de Andaluca.
El adjudicatario no podr hacer ningn uso de los mismos salvo que cuente con autorizacin expresa y
por escrito de la Junta de Andaluca y en los trminos que en sta se indiquen.
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preceptos desaparecieron del texto del Proyecto de Ley. No parece que ignorar una
realidad tan notoria sea la mejor poltica para afrontarla213.
F. Archivos de oficina.
Como el resto de las leyes de su poca, la Ley 3/1984 no mencion a los archivos
de oficina, que s fueron mencionados, pero no ordenados, en el Decreto 97/2000
art. 23.1. Por su parte, la Ley 7/2011 entiende por archivo de oficina el conjunto
orgnico de documentos producidos o recibidos en el ejercicio de sus funciones por
una unidad administrativa arts. 2.g) y 38.1214. Es decir, de las dos acepciones del
concepto de archivo, responderan a la primera acepcin215. Esta nocin de archivo
de oficina es ciertamente pragmtica, pero presenta el problema de su difcil delimitacin. De hecho, la propia Ley parece ser consciente de esta indeterminacin, pues
al definir a los archivos centrales, indica que reciben las transferencias de los archivos
de oficina o de las unidades productoras art. 2.h).
En todo caso, la Ley art. 38.2 obliga a las personas responsables de las unidades administrativas a velar por que sus respectivos archivos de oficina custodien
y conserven los documentos de los procedimientos en fase de tramitacin, hasta su
transferencia al archivo correspondiente, de acuerdo con los plazos establecidos por
la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los Documentos o, en su defecto, al
ao de finalizado el correspondiente procedimiento. De nuevo, la Ley viene a asumir
en esta precepto el criterio del Decreto 97/2000, el cual estableci que, en el mbito
de la Administracin de la Junta de Andaluca y a efecto de series documentales
que no cuenten con tablas de valoracin, las transferencias del archivo de oficina al
central se llevarn a cabo al ao de haber finalizado su trmite administrativo art.
53.a) 216.
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258
Adems, la Ley art. 38.3 establece que los archivos de oficina se organizarn
de acuerdo con las directrices tcnicas del correspondiente archivo receptor de sus
documentos, esto es, en el caso de los archivos de la Junta de Andaluca al archivo
central que corresponda, lo cual supone atribuir a los archivos centrales una funcin
de coordinacin tcnica muy necesaria217. Ahora bien, tal vez estas ltimas precisiones deberan haberse incluido exclusivamente en relacin con los archivos de la
Junta de Andaluca, pues es evidente que no son vlidas para los archivos privados
e, incluso, para los archivos de las entidades locales y de las universidades pblicas la
propia Ley 7/2011 reconoce su autonoma para establecer su propia red de archivos
arts. 49.2 y 50218.
4. Archivos de la Junta de Andaluca.
A. Clasificacin de los archivos
La Ley 7/2011 art. 40 establece que los archivos que integran el Sistema Archivstico de Andaluca se clasifican en razn de su titularidad y gestin en:
a) Archivos de la Junta de Andaluca. Aqu se incluyen tanto los archivos de titularidad y gestin de la Junta de Andaluca, como los archivos de titularidad estatal
y gestin de la Junta de Andaluca art. 41. En nuestra opinin, es algo confuso
denominar a estos ltimos archivos de la Junta de Andaluca art. 41, pues parecera que son de titularidad autonmica. Habra sido ms correcto declarar que estos
archivos de titularidad estatal y gestin de la Junta de Andaluca forman parte del
subsistema archivstico de la Junta de Andaluca, tal como hacen otras leyes autonmicas219. De otro lado, no est clara la aplicacin de la Ley a los archivos sanitarios,
pues aunque no estn expresamente excluidos220, la disposicin adicional dcima
parece cumplir esa funcin de modo tcito221.
217. En este sentido, ya el Decreto 97/2000 dispuso que corresponde a los Archivos Centrales la
direccin cientfica y tcnica de los archivos a su cargo art. 23.3.
218. En este sentido, la Ley de Extremadura 2/2007 art. 31 ordena los archivos de gestin o de
oficina respecto a los llamados Centros de la Junta de Extremadura.
219. Por ejemplo, Ley 15/2006, del 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de las Illes
Balears art. 33.
220. El Decreto 97/2000 s excluy expresamente su aplicacin a los archivos sanitarios disposicin
adicional segunda.
221. La disposicin declara que en los centros del sistema sanitario pblico de Andaluca existir
un archivo, que contendr toda la documentacin relacionada con el funcionamiento de los mismos,
con excepcin de todos aquellos documentos que estn vinculados a la historia clnica de las personas
usuarias. Pues bien, salvo que tales archivos puedan calificarse de archivos de oficina (lo cual parece
muy forzado), habr que concluir que estn fuera del sistema archivstico, lo cual sera ciertamente
sorprendente, dado el volumen y relevancia de la documentacin involucrada. Por ello, y a falta de
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una exclusin clara por parte del legislador, parece preferible entender que tales archivos, en la medida
en que contienen documentacin de titularidad pblica en poder de rganos o entidades integradas o
dependientes de la Administracin de la Junta de Andaluca, forman parte de dicho sistema. Otra cosa
ser el alcance de las competencias de coordinacin de la Consejera competente en materia de archivos,
pero esa es ya una cuestin orgnica.
222. As, p. ej., por Orden de la Consejera de Justicia y Administracin Pblica de 26 de diciembre
de 2000, por la que se regulan los expedientes personales correspondientes al personal al servicio de la
Junta de Andaluca, se estableci que los rganos competentes de personal deban revisar los expedientes
personales existentes, manteniendo durante un ao en sus archivos los de aqullos que hayan producido
baja definitiva, trasladndolos posteriormente al Archivo de la Funcin Pblica, cuyos responsables, de
conformidad con las disposiciones en la materia, lo remitirn al Archivo Central de la Consejera.
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Por su parte, la Ley 7/2011 art. 43.3 establece que en cada entidad instrumental dependiente de la Administracin de la Junta de Andaluca, existir un archivo
central. Desde un punto de vista formal, debe destacarse que la Ley 7/2011 abandona la referencia de las normas precedentes a los organismos autnomos y empresas pblicas, sustituyndola por la nocin genrica de entidades instrumentales, que
entendemos que debe interpretarse conforme a la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de
Administracin de la Junta de Andaluca236. Esperemos que este mandato contenido
ya en una norma con rango de ley sirva de acicate para la creacin de los archivos
centrales en aquellas entidades que an no han procedido a ello, tarea que se ver sin
duda facilitada por la reciente reordenacin del sector pblico andaluz, que supone la
notable reduccin de entidades instrumentales237.
En cuanto al proceso de transferencias, de la Ley 7/2011 se infiere la distincin
siguiente:
Entidades instrumentales que ejerzan sus competencias en ms de una provincia. En este caso, transferirn sus documentos al Archivo General de Andaluca arts. 43.3 y 45. Por tanto, aun cuando los documentos se generen
en unidades situadas en las provincias, toda la documentacin deber transferirse al AGA.
Entidades instrumentales que ejerzan sus competencias en una sola provincia. La Ley establece que los archivos centrales de las entidades instrumentales garantizarn el ingreso de los documentos en sus archivos provinciales
intermedios correspondientes art. 43.3. E, insistiendo en este criterio,
se establece que a los archivos provinciales intermedios se transferirn los
parte de estos entes instrumentales siguen viendo sus archivos como un problema, un estorbo, ms all
de sus necesidades inmediatas. Algunos de ellos han optado por externalizar sus archivos en empresas
especializadas en esta actividad. Otras le encargan su cuidado a personal no especializado.
236. De acuerdo con el artculo 50, Tienen la consideracin de entidades instrumentales de la Administracin de la Junta de Andaluca, a los efectos de esta Ley, las entidades dotadas de personalidad
jurdica propia, creadas, participadas mayoritariamente o controladas efectivamente por la Administracin de la Junta de Andaluca o por sus entes pblicos, con independencia de su naturaleza y rgimen
jurdico, que tengan por objeto la realizacin de actividades cuyas caractersticas por razones de eficacia
justifiquen su organizacin y desarrollo en rgimen de autonoma de gestin y de mayor proximidad a
la ciudadana, en los trminos previstos en esta Ley.
237. No obstante, la utilizacin de la expresin entidad instrumental dependiente de la Administracin de la Junta de Andaluca plantea un problema, pues deja tcnicamente deja fuera a una serie de
entidades pblicas vinculadas a la Administracin de la Junta de Andaluca, pero que no pueden calificarse de entidades instrumentales. En efecto, la propia Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administracin
de la Junta de Andaluca, contempla a Entidades con rgimen de independencia funcional o de especial
autonoma, vinculadas a la Administracin de la Junta de Andaluca (disposicin adicional segunda).
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documentos remitidos por los archivos centrales de las entidades instrumentales en su respectiva provincia art. 44.3.
Por otro lado, a quin corresponde la coordinacin funcional de los archivos
centrales de las entidades instrumentales? El an vigente Decreto 233/1989, de 7 de
noviembre, establece que el Archivo General de Andaluca organizar y coordinar
la actuacin de los archivos centrales en cada una de las funciones archivsticas, ya
que ser, en ltimo trmino, el destino de la documentacin procedente de los archivos centrales art. 3. Sin embargo, la cuestin quedaba sin explicitar en el Proyecto
de Ley presentado al Parlamento. En todo caso, la enmienda nm. 57 del Grupo
Socialista asign esta coordinacin expresamente al AGA, y as qued finalmente en
la Ley 7/2011 art. 43.6238.
E. Archivos centrales de la organizacin territorial de la Administracin General de la JA.
El Decreto 323/1987 dispuso art. 6 que a la documentacin generada por los
Servicios Perifricos de la Administracin Autonmica ser de aplicacin lo dispuesto en los artculos anteriores, a cuyos efectos, los Archivos Histricos Provinciales
cumplirn las funciones asignadas al Archivo General de Andaluca. De este modo,
se oblig a los Archivos Histricos Provinciales a realizar la funcin de archivo intermedio, como el AGA, a nivel provincial. Pero como quiera que no existan tampoco
archivos centrales en los servicios perifricos, los Archivos Histricos Provinciales
deban relacionarse directamente con los centros y unidades productoras de documentacin, con la consiguiente sobrecarga239.
Como es sabido, la creacin y consolidacin de la Administracin perifrica de la
Junta de Andaluca, estructurada en Delegaciones Provinciales de la Consejeras, fue
en su da controvertida, si bien no por ello menos real240. En cualquier caso, los cierto
es que hacia el ao 2000 la desconcentracin territorial en Delegaciones Provinciales
238. A nuestro modo ver, en lugar de hacer recaer la coordinacin directamente sobre un ya sobrecargado AGA, podra haberse atribuido esta coordinacin funcional perfectamente a los archivos centrales
de las Consejeras, precisamente debido a su carcter instrumental.
239. En tal sentido, y de modo palmario, el Decreto 233/1989 dispuso lo siguiente: Los Archivos
Histricos Provinciales cumplirn la finalidad de archivo general de los Servicios Perifricos de la Administracin Autonmica, por lo que realizarn funciones de asesoramiento con respecto a esos servicios
en materia archivstica y de conservacin y proteccin del patrimonio documental y se encargarn de
recoger, seleccionar, conservar y organizar la documentacin producida o recibida por dichos Servicios
Perifricos; por tanto, el presente Decreto ser de aplicacin a los Archivos Histricos Provinciales en el
cumplimiento de las funciones que les atribuye el artculo 6. del Decreto 323/1987 sobre la documentacin generada por los Servicios Perifricos de la Administracin Autonmica art. 13.
240. Vase S. FERNNDEZ RAMOS, La organizacin de la Administracin de la Junta de Andaluca, en Estudios sobre el Gobierno y Administracin de la Junta de Andaluca, Fernndez Ramos,
S. Prez Mongui, J. M (coordinadores), IAAP, Sevilla, 2011, pp. 111 y ss.
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estaba ya consolidada. Por ello el Plan General de Bienes Culturales de 2000 seal
entre sus objetivos el siguiente: Solucionar la falta de infraestructura existente en
los servicios perifricos de la Junta de Andaluca. Por su parte, el Decreto 97/2000,
de 6 marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Sistema Andaluz de Archivos,
contempl entre los archivos de titularidad autonmica a: c) Los archivos de las
Delegaciones Provinciales de la Junta de Andaluca y cualquier otra unidad o centro
que de ellas dependan art. 17. De este modo, el Decreto 97/2000 present en
su da el acierto de ofrecer cobertura normativa a los archivos de las Delegaciones
Provinciales, si bien tuvo el inconveniente de no quedar bien perfilada la naturaleza
y funcin de dichos archivos, punto dbil del subsistema de archivos de titularidad
autonmica241.
Con posterioridad, debe destacarse que el nuevo Estatuto de Autonoma de 2007
establece que la Administracin de la Junta de Andaluca desarrollar la gestin ordinaria de sus actividades a travs de sus servicios centrales y perifricos art. 133.2242. Y la
Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administracin de la Junta de Andaluca art. 35.1
declara que son rganos territoriales provinciales de la Administracin de la Junta de
Andaluca las Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andaluca y las Delegaciones
Provinciales de las Consejeras. En este sentido, la Ley 7/2011 art. 43 establece lo
siguiente: En cada Delegacin del Gobierno de la Junta de Andaluca, as como en
cada Delegacin Provincial de las respectivas Consejeras, existir asimismo un archivo central. Estos archivos transferirn sus documentos a los archivos provinciales
intermedios243.
Este precepto presenta el indudable acierto de consagrar la naturaleza de archivo
central de los archivos de las Delegaciones Provinciales, lo que como se ha sea241. Para los Servicios Perifricos de la Administracin de la Junta de Andaluca, el Decreto 97/2000
establece que los archivos forman la siguiente red art. 23.4: a) Los archivos de las Delegaciones Provinciales de la Junta de Andaluca y de cualquier otra unidad o centro que dependan de ellas. b) Los
Archivos Histricos Provinciales. La coordinacin tcnica de los archivos de las Delegaciones Provinciales corresponde, de acuerdo con las directrices emanadas de la Consejera de Cultura, a los Archivos
Histricos Provinciales art. 23.5.
242. En este sentido, P. ESCRIBANO COLLADO (La Administracin Pblica de la Comunidad
Autnoma de Andaluca, Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm. Extraordinario 2/2003,
Vol. I, p. 29) haba expresado unos aos antes: creo que ha llegado el momento de convertir en legal
y planamente institucional lo que viene siendo una realidad poltica y jurdica en nuestra Comunidad:
que los intereses pblicos que sta tiene encomendados, sus competencias y servicios se gestionan, como
regla general, a travs de su propia organizacin administrativa, central y perifrica.
243. El Anteproyecto aada que el archivo central de la Delegacin Provincial tendra reflejo en la
correspondiente estructura orgnica de la institucin como unidad administrativa de la misma. Probablemente esta disposicin suprimida era ms propia de una norma reglamentaria.
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244. En esta situacin de indeterminacin se encuentran los archivos de los servicios perifricos en
la Comunidad Valenciana, pues la Ley 3/2005 se limita a establecer que los servicios perifricos tendrn sus propias dependencias de archivo art. 32.1. Por el contrario, la Ley de Castilla-La Mancha
19/2002 habla dispone que en cada Delegacin existir un archivo central art. 22.2.
245. Ya el Plan General de Bienes Culturales, Andaluca 2000, p. 91, seal la conveniencia de redistribuir las tareas coordinadoras, restando la atribucin encomendada a algunos archivos sobrecargados
en s mismos, como es el caso de los Archivos Histricos Provinciales respecto de los locales.
246. En el PECA 20072011 se puede leer: an se detectan aspectos de mejora en cuanto a la coordinacin con otras Administraciones y especialmente vinculados a la inexistencia de un subsistema de
archivos para la Administracin perifrica de la Junta de Andaluca a la que se une la insuficiencia de
estructuras orgnicas provinciales de las propias consejeras en materia de archivos.
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Por tanto, la Ley mantiene el criterio del Decreto 323/1987 segn el cual el
AGA cumple la doble funcin de archivo intermedio y de archivo histrico, criterio
extendido en las Comunidades Autnomas255. De este modo, aun cuando la Ley no
lo precise, segn la fase o etapa documental de que se trate, recibir en el AGA el
tratamiento que corresponda como archivo intermedio o, en su caso, histrico.
Sin embargo, no puede dejar de sealarse que si bien hasta ahora, debido al carcter reciente de la Junta de Andaluca, esta doble funcin se ha podido desempear sin
dificultad, en un futuro podr ser conveniente disociar ambas funciones, tal como ha
efectuado alguna Comunidad Autnoma256. Por lo dems, a diferencia de otras leyes
autonmicas257, no se define al AGA como centro cabecera del sistema archivstico,
papel que parece haber asumido la Consejera258.
H. Archivos Histricos Provinciales.
Como es sabido, los Archivos Histricos Provinciales son de titularidad estatal
y, por tanto, de competencia exclusiva del Estado, si bien es posible concertar su
gestin con la Comunidad Autnoma. As, en Andaluca, la transferencia a la Junta
de Andaluca de la gestin de los archivos histricos provinciales radicados en Andaluca (y del Archivo de la Real Chancillera de Granada) tuvo lugar por Convenio
con el Ministerio de Cultura de 9 de octubre de 1984, actualizado por un nuevo
Convenio de 23 de mayo de 1994259. Y ya el Decreto 258/1994, de 6 de septiembre
pues cabe recordar que el Decreto 97/2006 establece que, en el mbito de la Administracin de la Junta
de Andaluca y a efecto de series documentales que no cuenten con tablas de valoracin, el curso de
las transferencias del archivo central al archivo intermedio ser a los diez aos de haber ingresado en el
archivo central art. 53.b).
255. Caso del Archivo Nacional de Catalua, del Archivo de CastillaLa Mancha, del Archivo General del Gobierno de las Illes Balears, o del Archivo General de Extremadura.
256. La Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de Archivos y Documentos, diferencia entre el Archivo de
la Administracin, como archivo intermedio, y el Archivo Real y General de Navarra, como archivo de
las instituciones del Reino de Navarra y archivo histrico de la Administracin de la Comunidad Foral
de Navarra arts. 26 y 27.
257. As, Ley de Extremadura 2/2007 art. 29.
258. En este sentido, el PECA (pg, 4) declar necesario reforzar la estructura administrativa que
permita llevarlas a cabo, sobre todo teniendo en cuenta que la cabecera del Sistema Andaluz de Archivos
radica en la propia Consejera. Es necesario igualmente redefinir el papel del Archivo General de Andaluca (AGA), como el principal centro archivstico propio de la comunidad autnoma. Por lo dems,
despus de 24 aos de su creacin, el AGA sigue sin contar con sede propia definitiva.
259. Como es sabido, los Archivos Histricos Provinciales (AHP) fueron creados por Decreto de 12
de noviembre de 1931 para conservar los documentos producidos por la fe pblica con el objeto de
facilitar su conocimiento y estudio al pblico. Su regulacin posterior reitera el ingreso de los protocolos
con ms de 100 aos y ordena la recogida de la documentacin histrica de las audiencias, los juzgados,
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271
(posteriormente derogado) dispuso su integracin en el Sistema Andaluz de Archivos, posteriormente recogida en el Decreto 97/2000, de 6 marzo arts. 16.1 y 18,
en una prctica extendida en todas las Comunidades Autnomas. Ahora bien, las
normas autonmicas se ven obligadas a reconocer que estos archivos estn regidos
nicamente por la legislacin del Estado, pues las competencias autonmicas, en su
caso, se cien al mbito de la gestin260.
Pues bien, la Ley 7/2011 no introduce (tampoco podra, por lo que se ha dicho)
grandes novedades. Segn la Ley art. 46.1, los archivos histricos provinciales
radicados en Andaluca son los archivos histricos de la organizacin territorial de
la Administracin de la Junta de Andaluca y de las entidades instrumentales en su
respectiva provincia. Los archivos histricos provinciales dependen orgnicamente
de la Consejera. A los Archivos Histricos Provinciales se transfieren los documentos
de conservacin permanente procedentes de los archivos siguientes:
de los respectivos archivos provinciales intermedios arts. 44.4 y 46.4.
de la Administracin de Justicia en Andaluca ubicada en su provincia, salvo
en el caso de los documentos del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca,
los cuales se transfieren al Archivo de la Real Chancillera de Granada, como
archivo de carcter histrico arts. 46.3, 48.3 y 47.1.
Las principales novedad para los Archivos Histricos Provinciales son de carcter
indirecto. De un lado, son evidentemente los principales beneficiarios de la creacin
de los archivos provinciales intermedios, de modo que dejan de cumplir esta funcin
de archivo intermedio respecto a la Administracin perifrica. Pero, adems, segn
el Decreto 97/2000, de 6 marzo, corresponde a los Archivos Histricos Provinciales,
de acuerdo con las directrices emanadas de la Consejera de Cultura, la coordinacin
tcnica de los archivos de las Delegaciones Provinciales de la Junta de Andaluca
las delegaciones de Hacienda y otras dependencias oficiales de las provincias. Adems, las corporaciones, los organismos y los particulares pueden entregar en depsito sus documentos histricos. Y en esta
variedad de fondos se incluyen, tras el convenio de transferencia de la gestin de estos archivos a la
Comunidad Autonmica de Andaluca, los documentos producidos por la Administracin perifrica
de la Junta de Andaluca.
260. As, el Decreto 97/2000 declara que se aplicar a todos los archivos integrados en el Sistema
Andaluz de Archivos, sin perjuicio de la aplicacin a los archivos de titularidad estatal y gestin autonmica de la legislacin estatal y, en su caso, de lo dispuesto en los convenios de gestin que, en relacin
con los citados archivos, estn suscritos por la Administracin General del Estado y la Administracin
de la Junta de Andaluca que tengan por objeto los archivos de titularidad estatal y gestin autonmica
art. 2.1.
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272
art. 23.5261. En cambio, la Ley 7/2011 establece que los archivos centrales de las
Consejeras llevarn a cabo la coordinacin funcional de los archivos centrales de
sus respectivos rganos territoriales art. 43.6, liberndose tambin a los Archivos
Histricos Provinciales de esta funcin.
Redes de archivos de la Junta de Andaluca
Parlamento de
Andaluca
Otras instituciones
de autogobierno
Archivo de la
institucin
Archivo general de
Andaluca
Administracin
General JA central
Archivos centrales
Consejeras
Archivo General de
Andaluca
Administracin
General JA territorial
Archivos centrales
Delegaciones
Provinciales
Entidades
instrumentales
pluriprovinciales
Archivos centrales
entidades
Entidades
instrumentales
uniprovinciales
Archivos centrales
entidades
Archivos
Provinciales
Intermedios
Archivos
Histricos
Provinciales
Archivo General de
Andaluca
Archivos
Provinciales
Intermedios
Archivos
Histricos
Provinciales
261. Ya el Decreto 323/1987, de 23 de diciembre, de creacin del AGA, dispuso que los Archivos
Histricos Provinciales deban cumplir las funciones asignadas al Archivo General de Andaluca respecto a la documentacin generada por los Servicios Perifricos de la Administracin Autonmica art. 6.
As, el Decreto 233/1989, de 7 de noviembre, relativo a los archivos centrales, dispuso que los Archivos
Histricos Provinciales cumplirn la finalidad de archivo general de los Servicios Perifricos de la Administracin Autonmica, por lo que realizarn funciones de asesoramiento con respecto a esos servicios
en materia archivstica y de conservacin y proteccin del patrimonio documental y se encargarn de
recoger, seleccionar, conservar y organizar la documentacin producida o recibida por dichos Servicios
Perifricos apartado 12.
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personal de los archivos de estos Municipios268. Ahora bien, si esto es as, cabe preguntarse qu aade este precepto al artculo 39.1, donde ya se dice, con carcter general,
que reglamentariamente se establecern la cualificacin y el nivel tcnico necesarios
del personal tcnico con funciones archivsticas que preste servicio en los archivos del
Sistema Archivstico de Andaluca?269
Lo cierto es que otras leyes autonmicas han dado un paso ms abierto en el
sentido de establecer los ayuntamientos de municipios a partir de cierto nmero
de habitantes estn obligados a tener un servicio de archivo propio, dotado de personal archivero con la titulacin correspondiente y de instalaciones adecuadas para
conservar los documento. De este modo, se configura el servicio de archivo como
un servicio municipal mnimo, naturalmente si perjuicio de que todos los ayuntamientos y las dems administraciones locales pueden crear y gestionar su propio
archivo270. Por ltimo, no prev la Ley efecto alguno en caso de incumplimiento de
esta obligacin271.
De otro lado, se planea la cuestin de los pequeos (y no tanto) Municipios que
tienen dificultades para mantener un archivo propio. A este respecto, la Ley 4/1984 contemplaba una previsin audaz: En mbitos territoriales superiores al municipal, la Consejera de Cultura podr designar archivos que, con carcter de histrico y situados en el
municipio que ofrezca las condiciones ms idneas, renan la documentacin de otros
municipios del entorno que no presenten las condiciones adecuadas de conservacin,
268. Por el contrario, el Grupo Popular formul la enmienda nm. 36, en la cual se propuso la siguiente redaccin: En los archivos de la Administracin Local, corresponder a sus rganos competentes determinar la titulacin y formacin del personal con que deban estar dotados. Es decir, desapareca
la previsin de una normativa que fijara el nivel de formacin.
269. Sobre todo si se compara con lo establecido en otras Leyes autonmicas, como la Ley de Extremadura 2/2007 art. 36.2, la cual establece que los archivos de los ayuntamientos de municipios con
ms de 15.000 habitantes debern estar a cargo de personal archivero con ttulo de grado universitario
y formacin archivstica acreditada.
270. Ms de diez mil habitantes en los casos de la Ley de Catalua 10/2001 art. 31.1, Ley de
la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 36.1 (y Diputaciones), y Ley de Extremadura 2/2007 art.
36.2. Por su parte, la Ley de Castilla La Mancha 19/2002 se limita a establecer que es obligatoria la
existencia de un archivero municipal en los municipios de ms de 20.000 habitantes art. 30.4. En
este sentido de configurar los archivos de los municipios a partir de cierta poblacin como servicios
municipales obligatorios se expresaron algunos autores, como E. CRUCES BLANCO, Los archivos
municipales de la provincia de Mlaga, Revista Jbega, Diputacin de Mlaga, nm. 92, 2002, p. 54.
271. As, la Ley de Extremadura 2/2007 art. 53.3 tipifica como falta leve la no existencia de una
persona con la cualificacin, especializacin y el nivel tcnico suficiente para garantizar el funcionamiento del archivo municipal en municipios de ms de 10.000 habitantes.
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276
seguridad y acceso art. 13.2272. Ni que decir tiene que esta medida de concentracin a
la francesa qued indita debido a la propia dinmica de la poltica local. A este respecto,
la Ley 7/2011 opta por una previsin mucho ms dbil, segn la cual las entidades locales
podrn mancomunarse para la prestacin de los servicios de archivo art. 49.4, previsin adems superflua, pues ya se contempla en la legislacin general de rgimen local273.
Ms an, para ser coherente con el mandato establecido en el apartado anterior, la Ley
7/2011 debera haber referido la posibilidad de mancomunar el archivo a los municipios
de menos de 15.000 habitantes, es decir aquellos que no estn obligados a tener un servicio de archivo 274.
De otra parte, la Ley 7/2011 art. 49.5 obliga a la Administracin de la Junta
de Andaluca a promover el establecimiento de medidas que contribuyan a la conservacin del Patrimonio Documental de Andaluca y a la prestacin de los servicios
de archivo de las entidades locales275. Se trata de un mandato mucho ms vago que
el contenido en el Decreto 97/2000, de 6 marzo276, y que, por ello, apenas aade
272. Estos archivos deban concentrar: a) Los documentos del propio municipio en donde se halle.
b) Los fondos documentales histricos de aquellos otros municipios del entorno, cuyos archivos no
renan las condiciones necesarias de conservacin, seguridad y acceso. c) Los documentos de las instituciones o personas que, cuando proceda, de oficio o a peticin de parte, merezcan ser depositados en
dichos centros art. 13.2.
273. En la actualidad, la Ley 5/2010 de Autonoma Local de Andaluca establece que los municipios
tienen derecho a asociarse entre s, constituyendo mancomunidades, para la planificacin, establecimiento, gestin o ejecucin en comn de obras y servicios determinados de competencia propia art.
63.1. De hecho, el Grupo Popular formul la enmienda nm. 37, en la que se propuso la supresin
de este apartado.
274. As, por ejemplo, Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 37.2; Ley de Extremadura
2/2007 art. 37.1. La Ley de Extremadura ofrece, adems, dos modalidades diversas para mancomunar los servicios de archivos: bien mancomunar la contratacin del personal con la cualificacin,
especializacin y el nivel tcnico que exijan las diversas funciones para el servicio de todos los municipios integrantes de la Mancomunidad (se tratara de personal itinerante); o bien mancomunar la
concentracin en un solo edificio de toda la documentacin generada por los municipios integrantes de
la Mancomunidad art. 37.2.
275. Por Orden de la Consejera de Cultura de 6 de febrero de 2006, se aprueban las bases reguladoras
para la concesin de subvenciones a las entidades locales de la Comunidad Autnoma de Andaluca
para la realizacin de proyectos de conservacin, tratamiento y difusin del Patrimonio Documental
Andaluz. Otra cosa es la limitada dotacin de este programa. As, para toda la provincia de Granada en
el 2009 se concedieron en total 32.779,62 euros (BOPA 408, 28 de junio de 2010, p. 18); para la provincia de Almera 31.977,17 ; para la provincia de Crdoba 20.401,26 ; para la provincia de Cdiz
70.000,48 ; para la provincia de Huelva 33.890,87 ; para la provincia de Jan 37.490,48 ; para la
provincia de Mlaga 31.561,96 ; y para la provincia de Sevilla 99.253,72 (BOPA 393, 8 de febrero
de 2010, pp. 16 y siguientes).
276. Segn el Decreto 97/2000, las entidades locales de Andaluca recibirn la asistencia tcnica y,
en su caso, econmica de la Administracin de la Junta de Andaluca, bien directamente o mediante
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277
nada al artculo 37.1, el cual establece, con carcter general, que la consejera podr
establecer medidas de fomento y de apoyo tcnico y econmico, a las que podrn acceder las personas titulares de los archivos ubicados en Andaluca. De hecho, lo ms
significativo en este aspecto es la ausencia de atribucin especfica a las diputaciones
provinciales de competencia cooperativa respecto a los archivos municipales, si bien
deben entenderse vigentes las competencias genricas de asistencia a los municipios
reconocidas en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca
arts. 11 y ss.277.
Finalmente, debe observarse que la Ley 7/2011 art. 40.b) mantiene el criterio
de la Ley 3/1984 y extendido en la legislacin autonmica de integrar ope legis
en su correspondiente sistema de archivos a los archivos de las entidades locales su
territorio278.
convenios, u otras formas de colaboracin o de cooperacin, que puedan celebrarse entre las distintas
Administraciones Pblicas de Andaluca. Dicha asistencia se dirigir preferentemente a garantizar la
prestacin del servicio de los archivos de los entes locales con poblacin inferior a veinte mil habitantes
art. 24.2. Lo cierto es que esta competencia cooperativa, incluido el criterio de preferencia a los municipios de menos de 20.000 habitantes entraba en clara concurrencia con las competencias reconocidas
a las Diputaciones Provinciales por la Ley 11/1987, de 26 de diciembre.
277. En cambio, otras leyes autonmicas en materia de archivos s han atribuido a las diputaciones
provinciales competencias especficas de asesoramiento tcnico y de apoyo econmico a los archivos
municipales, como es el caso de la Ley de Castilla-La Mancha 19/2002 art. 29.1; Ley de Extremadura
2/2007 art. 13.4. Por su parte, el Decreto 97/2000 arts. 24.2, 128.2 dispuso que la Consejera de
Cultura fomentar la aprobacin de Planes Provinciales de Archivos, mediante convenios con las Diputaciones Provinciales, para prestar la asistencia tcnica a los Municipios con menos de 20.000 habitantes,
que carezcan de medios personales y materiales para atender sus archivos, precepto cuya vigencia es dudosa
a partir de la Ley 7/2011.
278. Por ejemplo, Ley de la Comunidad de Madrid 4/1993 art. 11.2.b). De este criterio se separa
la Ley de Catalua 10/2001 art. 20.1.c), la cual integra directamente en el sistema nicamente a los
archivos de los Municipios de ms de diez mil habitantes, mientras que el resto podrn solicitar y obtener la integracin en el sistema si cumplen los requisitos establecidos con carcter general. Asimismo,
la Ley de Catalua 10/2001 art. 20.3 aade que la Administracin autonmica ha de fomentar de
forma permanente la incorporacin al sistema de los archivos de los municipios entre cinco mil y diez
mil habitantes. Y, al mismo tiempo, se establece disp. transitoria 1 que los archivos de los municipios de ms de diez mil habitantes han de adaptarse progresivamente, en un plazo de cinco aos, a los
requerimientos establecidos en la Ley para formar parte del sistema de archivos de Catalua. Si se desea
que todos los archivos integrados en el sistema cumplan unos estndares mnimos de calidad, es justo
reconocer que tal presupuesto es ms difcil de cumplir para los pequeos municipios, de modo que tal
vez sea preferible, ms pragmtico, garantizar el cumplimiento de dichos requisitos en los municipios de
cierto tamao y procurar la integracin progresiva del resto, que imponer unos estndares indiscriminados a todos los Municipios, arrostrando una situacin de permanente o prolongado incumplimiento de
la legalidad por imposibilidad fctica, que supone un serio deterioro de la legalidad.
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280
285. As la Orden de 16 de junio de 2004, por la que se regula el procedimiento para la integracin en
el Sistema Andaluz de Archivos, se refiere, entre otros criterios, a La contribucin al acrecentamiento
y enriquecimiento del Patrimonio Documental Andaluz, as como la singularidad de los documentos,
fondos y/o colecciones constitutivos del Archivo objeto de la integracin art. 6.
286. Adems, de innecesaria la fijacin de este plazo por la Ley, es inconveniente, pues impide que
la norma reglamentaria pueda reducir el plazo, dado que al fin y a la postre se fija un silencio desestimatorio.
287. Actualmente contenida en el Anexo II de la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece
el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantas procedimentales para los ciudadanos.
288. As, la Ley de Catalua 10/2001 art. 18.2 en relacin con el Consejo Nacional de Archivos; la
Ley 19/2002, de 24 de octubre, de los Archivos Pblicos de CastillaLa Mancha art. 11.1, en relacin
con el Consejo de Archivos de CastillaLa Mancha; o la Ley de Cantabria 32002 en relacin con la
Comisin de Patrimonio Documental de Cantabria art. 10.
289. En este sentido, la Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 40.2 establece que la resolucin de inclusin se adoptar a peticin de los interesados, previa suscripcin de un convenio donde se
especifiquen los derechos y obligaciones de las partes. As, la Ley 15/2006 de Baleares art. 29 se refiere
a todos los archivos privados que soliciten y obtengan la integracin en el subsistema correspondiente,
suscribiendo un convenio administrativo por el cual se comprometan a asumir las obligaciones que se
deriven de la participacin. As tambin la Ley de Cantabria 3/2002 art. 18.2. Y, de modo similar,
el Anteproyecto de Ley estableca que la resolucin se adoptar a peticin de los interesados, previa
suscripcin de un convenio donde se especifiquen los derechos y obligaciones de las partes.
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281
de integracin de un archivo de titularidad estatal, tal operacin debe plasmarse necesariamente en un convenio interadministrativo de colaboracin290.
6. El Censo de Archivos de Andaluca.
Como es sabido, ya la Ley 3/1984 art. 17 dispuso que la Junta de Andaluca
proceder a la confeccin de un censo de archivos y fondos documentales constitutivos del Patrimonio Documental Andaluz, en cada una de las ocho provincias, incluyendo una estimacin cuantitativa y cualitativa, as como su estado de conservacin
y su seguridad291. Sin embargo, este mandato tard casi veinte aos en cumplirse292.
Por su parte, la Ley 7/2011 art. 52.1 establece que el Censo de Archivos de
Andaluca es el instrumento para la identificacin de los archivos radicados en el
territorio de la Comunidad Autnoma que custodian documentos integrantes del
Patrimonio Documental de Andaluca. Parece evidente que este censo sustituye al
previsto en la Ley anterior293. No obstante, en tal caso, entendemos que la ubicacin
sistemtica ms correcta de esta figura sera en el captulo referido al Patrimonio
Documental de Andaluca, pues es perfectamente posible que existan archivos de
290. Asimismo, en el caso de integracin de archivos de la Iglesia Catlica, habr que estar a lo dispuesto en el Acuerdo sobre la constitucin, composicin y funciones de la Comisin Mixta, Junta de
Andaluca y Obispos de la Iglesia Catlica de Andaluca para el Patrimonio Cultural, publicado mediante Orden de la Consejera de Cultura de 2 de abril de 1986, y al que se refiere la propia Ley 7/2011
en su disposicin adicional tercera.
291. Ya antes la Ley 26/1972 art. 3 haba previsto la confeccin de un RegistroInventario de las
series documentales, colecciones o piezas que deban integrarse en el Tesoro Documental, as como los
correspondientes deberes de colaboracin. Y con posterioridad la LPHE art. 51.1 dispuso que la Administracin del Estado, en colaboracin con las dems Administraciones competentes, confeccionar
el censo de los bienes integrantes del patrimonio documental.
292. El propio Parlamento andaluz aprob el 23 de octubre de 1998 una proposicin no de ley en
Comisin, promovida por el Grupo Izquierda Unida, instando al Gobierno andaluz a la realizacin
a lo largo de 1999 del censo de archivos y fondos constitutivos del Patrimonio Documental Andaluz
(BOPA nm. 274, de 24111998). As, el Plan General de Bienes Culturales, Andaluca 2000, p. 91,
fij justamente como primera medida la elaboracin del Censo de Archivos Andaluces. Por acuerdo del
Consejo de Gobierno de 14 de noviembre de 2000 se aprobaron las directrices para la elaboracin del
censo de fondos y colecciones del Patrimonio Documental Andaluz en cumplimiento de la previsin
contenida en la disp. adicional 1 del Decreto 97/2000, y, por Orden de la Consejera de Cultura
de 6 de marzo de 2001 se aprob el Plan para la elaboracin del citado Censo, de acuerdo con dichas
directrices.
293. As, la disposicin adicional cuarta (Incorporacin del Censo de Archivos y Fondos Documentales constitutivos del Patrimonio Documental Andaluz del artculo 17 de la Ley 3/1984, de 9 de enero,
de Archivos, al Censo de Archivos previsto en el artculo 52 de esta ley) establece que a la entrada en
vigor de esta ley, los archivos y los documentos, fondos y colecciones censados con arreglo a lo previsto
en el artculo 17.1 de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, quedarn incorporados al Censo de
Archivos de Andaluca previsto en el artculo 52 de esta ley.
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282
294. Ya la Ley 3/1984 dispuso que todas las autoridades, funcionarios, personas pblicas o privadas,
fsicas o jurdicas, que sean propietarios, poseedores o detentadores de archivos y documentos constitutivos
del Patrimonio Documental Andaluz estn obligados a colaborar con los organismos y servicios competentes en la confeccin del referido censo, proporcionando una informacin correcta sobre los mismos
art. 17.2.
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283
V. LA GESTIN DOCUMENTAL.
1. Concepto y funciones de la gestin documental
Como se seal al inicio de este trabajo, una de la principales novedades de la Ley
7/2011 es la introduccin de la metodologa de la gestin documental295. As, debe
recordarse que uno de los objetos de la Ley es precisamente regular la gestin de los documentos de titularidad pblica y del Patrimonio Documental de Andaluca art. 1.
Ciertamente, ya el Decreto 97/2000 haba dado carta de naturaleza al principio
del ciclo vital de los documentos o teora de las edades documentales, pero en la
economa del Decreto ciclo vital de los documentos tiene por principal efecto determinar las redes de archivos art. 16.2 y con ellas las transferencias regulares de documentacin art. 50. Aun cuando se intenta involucrar a las unidades de gestin
administrativa en algunas funciones archivistas como la identificacin y valoracin
documental296, lo cierto es que el sistema archivstico no alcanza, apenas, a penetrar en la gestin administrativa, detenindose en la gestin archivstica en sentido
estricto297.
La Ley 7/2011 arts. 2.m) y 53 define la gestin documental como el conjunto de funciones y procesos reglados, aplicados con carcter transversal a lo largo
del ciclo vital de los documentos, para garantizar el acceso y uso de los mismos, as
como para la configuracin del Patrimonio Documental de Andaluca298. Sobre el
295. Es mrito de la Ley de Catalua 10/2001 la introduccin en una norma legal del concepto de
sistema de gestin documental.
296. Segn el Decreto 97/2000, la identificacin es obligatoria para cualquier fondo documental y
deber hacerse, preferentemente, en las reas de produccin documental art. 27.2; y la valoracin es
obligatoria para cualquier serie documental y deber realizarse en los archivos de oficina y centrales art.
29.2.
297. En el ordenamiento andaluz, puede sealarse que la Ley 8/2007, de 5 de octubre, de Museos y
Colecciones Museogrficas de Andaluca art. 41 dispuso que los museos y colecciones museogrficas
debern contar con un sistema de gestin documental, que estar constituido por el conjunto de
instrumentos descriptivos y de control tcnico y administrativo relativos a tres tipos de fondos (Museogrficos, Documentales y Bibliogrficos).
298. Ms expresiva nos parece la definicin de sistema de gestin documental contenida en la Ley
de Catalua 10/2001 art. 2.e), como el conjunto de operaciones y tcnicas integradas en la gestin
administrativa general que, basadas en el anlisis de la produccin, la tramitacin y el valor de la documentacin, se dirijan a planificar, controlar, usar, conservar, transferir o eliminar los documentos con
el objetivo de racionalizar el tratamiento y conseguir una gestin eficaz y rentable. Esa definicin ha
sido seguida por otras normas autonmicas, como la Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 3;
el Decreto 99/2010, de 27 de agosto, por el que se regula los archivos de la Administracin de la Comunidad Autnoma de las Illes Balears y de las entidades que integran su sector pblico instrumental.
art. 11.2
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285
referidas en el artculo 54, con las normas archivsticas y con los principios tcnicos que establezca la consejera303.
De este modo, aun cuando se declara que las funciones de la gestin documental
se aplicarn en todos los archivos del Sistema Archivstico de Andaluca, el mandato
a implantar sistemas de informacin para la gestin de los documentos se circunscribe a las administraciones pblicas andaluzas (principalmente entidades locales y universidades pblicas, pues la Administracin de la Junta de Andaluca cuenta con una
regulacin propia). Y lo cierto es que lo razonable es vincular la gestin documental
a los documentos de titularidad pblica, pues stos forman parte del Patrimonio Documental desde el mismo momento en que se generan. Dicho de otro modo, es razonable que la integracin de un archivo privado en el Sistema de Archivos comporte
una serie de deberes que ataen a la gestin del archivo correspondiente, pero no a la
gestin de los documentos por parte de la entidad privada de la que proceden, pues
ello supondra una clara injerencia en la autonoma privada, no exigida por dogmtica del Patrimonio Documental. Por todo ello, bien podra haberse incluido esta parte
de la Ley dentro del captulo referido a los documentos de titularidad pblica.
2. La gestin documental en la Junta de Andaluca
Al margen de reiterar las ideas de el carcter transversal de la gestin documental,
y de su integracin en la gestin administrativa, la Ley 7/2011 crea el Sistema de
Informacin de Archivos de la Junta de Andaluca, como sistema comn para la gestin integrada de los documentos de su competencia, de acuerdo con los principios
y criterios tcnicos archivsticos que la rigen, correspondiendo su coordinacin a la
Consejera en materia de archivos art. 60.2304. As, en otro lugar, la Ley declara
que el Sistema Archivstico de Andaluca promover un modelo comn de gestin
303. Segn dispone la Ley, corresponde a la consejera competente en la materia, como rgano de
direccin y coordinacin del Sistema Archivstico de Andaluca la elaboracin y, en su caso, aprobacin
de las disposiciones normativas referentes a los archivos que integran el Sistema Archivstico de Andaluca y de las normas tcnicas y procedimientos para la gestin documental art. 29.2.a). Asimismo,
debe recordarse que quienes ostenten la titularidad de los archivos del Sistema Archivstico de Andaluca
estn obligados a aplicar las funciones de gestin documental, de acuerdo con lo previsto en esta ley y
con las normas tcnicas bsicas que pueda fijar la consejera art. 36.1.c) 1.
304. El precedente de este Sistema de Informacin de Archivos de la Junta de Andaluca se encuentra
en la Orden de 20 de febrero 2007, por la que se regula la implantacin y uso del Sistema de Informacin para la Gestin de los Archivos de titularidad y/o gestin de la Junta de Andaluca (proyecto @
rchivA Andaluca), que se declara de aplicacin a todos los rganos, unidades y archivos de titularidad
y/o gestin de la Administracin de la Junta de Andaluca, de sus organismos autnomos y empresas
pblicas. El propio consejero inform en el debate a la totalidad del proyecto de ley que 76 archivos
trabajan con este sistema que cuenta ya con ms de ocho millones cuatrocientos mil documentos en
soporte digital. DSPA Plenos nm. 121, 8 de junio de 2011, pp. 20 y ss.
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Ahora bien, la Ley 3/1984 estableca que la consulta y el acceso a los Archivos de
titularidad estatal se sometern a la legislacin que les sea aplicable y a los trminos
de los Convenios que en su caso se suscriban art. 26, precepto que no se reproduce
en la Ley 7/2011. La cuestin no tena excesiva importancia hasta fechas recientes,
debido a la ausencia de normas especficas en materia de acceso para los archivos de
titularidad estatal. Sin embargo, la reciente aprobacin del Real Decreto 1708/2011,
de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Espaol de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administracin General del Estado y de sus Organismos Pblicos y su rgimen de acceso, suscita la necesidad de plantear esta cuestin
que afecta, fundamentalmente, a los Archivos Histricos Provinciales, de titularidad
estatal pero de gestin autonmica art. 46309. Dado que la competencia normativa
en materia de archivos de titularidad estatal es exclusiva del Estado, si se considera,
como parece lgico, que las normas sobre acceso a los archivos son normas sobre
archivos, habr que entender que son de aplicacin las normas estatales310.
B. El problema del plazo de los treinta aos de la Ley 3/1984
La Ley 3/1984 dispuso que la consulta pblica de los documentos de titularidad
pblica ser posible a partir de los treinta aos de haber finalizado su trmite o vigencia administrativaart. 27.a), criterio que fue reproducido por alguna que otra
Ley autonmica311. Aun cuando pareca evidente que la Ley 3/1984 no estableca que
la documentacin pblica tuviese carcter reservado hasta tanto transcurriera el mencionado plazo de treinta aos, tal como s estableca alguna otra Ley autonmica en
309. A este respecto, debe recordarse que la propia Ley 7/2011 art. 3.2 establece que los archivos
de titularidad estatal cuya gestin corresponda a la Comunidad Autnoma se regirn por la legislacin
estatal que les afecte, por los convenios suscritos entre el Estado y la Junta de Andaluca y por las disposiciones de esta ley.
310. El propio Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, establece que en el mbito de los servicios perifricos del Estado, desempean idnticas funciones a las de los archivos intermedio e histrico
los Archivos Histricos Provinciales o los que en el futuro se puedan crear en las Delegaciones de Gobierno art. 12.3. No obstante, el problema es ms complejo, pues los Archivos Histricos Provinciales
conservan no slo documentacin procedente de los servicios perifricos del Estado, sino tambin (y
en creciente medida) de la propia Administracin perifrica de la Comunidad Autnoma, por lo que
es discutible que la competencia estatal sobre archivos de su titularidad pueda extenderse a ordenar el
acceso a tales fondos documentales.
311. La Ley de Canarias 3/1990 de Patrimonio Documental y Archivos dispone: La consulta pblica
del Patrimonio Documental Canario, en el caso de los documentos incluidos en los arts. 2 y 3, ser
posible a partir de los treinta aos de haber finalizado su trmite o vigencia administrativa. Se podr
reducir ese trmino temporal siempre que la informacin no implique riesgo para la seguridad pblica
o privada.
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la LRJPAC, limitaciones que se levantarn vencido ese plazo. Por el contrario, estimamos ms dudosa la
redaccin de la Ley de Castilla La Mancha 19/2002 art. 40.1, segn la cual, con carcter general, se
tendr derecho a acceder a los documentos afectados por el artculo 39.1 y depositados en cualesquiera
archivos pblicos, a partir de los treinta aos de haber finalizado su trmite o vigencia administrativa,
salvo que la comunicacin pudiera afectar a materias clasificadas de acuerdo con la Ley de Secretos
Oficiales o no deban ser pblicamente conocidos por disposicin expresa de una Ley. Y, en todo caso,
es manifiestamente contraria a la ley bsica estatal la norma segn la cual En el caso de documentos relativos a las funciones estatutarias desempeadas por el Presidente y el Consejo de Gobierno de la Junta
de Comunidades, el plazo de acceso ser de treinta aos a partir de la fecha de los documentos art.
40.2, pues el acceso antes de este plazo precisa de una autorizacin excepcional art. 41.2.
317. En su comparecencia en el Parlamento Andaluz, el Presidente de la Asociacin de Archiveros de
Andaluca seal que el nuevo texto legal no recoga el principio de acceso como universal, tal y como
se haca en la anterior Ley art. 26, en la que se incluan algunas restricciones como excepcionales.
318. Artculo 57.1, prrafo tercero: Los documentos que contengan datos personales de carcter
policial, procesal, clnico o de cualquier otra ndole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a
su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen, no podrn ser pblicamente
consultados sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que haya transcurrido un
plazo de veinticinco aos desde su muerte, si su fecha es conocida, o, en otro caso, de cincuenta aos, a
partir de la fecha de los documentos.
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319. Ms ajustada a la LPHE era la redaccin del Decreto 97/2000: Cuando la informacin afecte
a la seguridad, honor o intimidad de las personas fsicas, en cuyo caso se requerir el consentimiento
expreso de los afectados o que transcurran veinticinco aos desde el fallecimiento de las personas afectadas, si fuere conocida su fecha, o cincuenta aos a partir de la fecha de los documentos art. 85.3.
320. No obstante, la aplicacin del artculo 57.1 LPHE (y ahora del art. 62.2 Ley /2011) es ms complicada de lo que parece, pues la aplicacin del plazo de los 50 aos requiere de un supuesto singular:
que conste que el interesado haya fallecido pero no conste la fecha exacta del bito, porque de conocerse
esa fecha sera de aplicacin el plazo de 25 aos a partir de la misma. Y ciertamente se trata de supuesto
difcil, pues si se acredita el fallecimiento generalmente se conocer la fecha.
321. As, la Ley de Castilla La Mancha 19/2002 art. 42, establece que en caso de fallecimiento del
afectado y hasta tanto transcurran los plazos fijados en el artculo 40.3 podrn prestar su conformidad
al acceso sus herederos.
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326. S. FERNNDEZ RAMOS, La Ley de Archivos de Andaluca. Una experiencia, op. cit.
327. La Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 60.3 dispone que si los documentos han
sido excluidos por contener datos de carcter personal, previa autorizacin administrativa se podrn
consultar los documentos anteriores de forma parcial, siempre y cuando se pueda excluir de la consulta
aquellos datos que permitan identificar a las personas afectadas. De modo ms general, Ley de Catalua
10/2001 art. 35.2 y la Ley 15/2006 de Baleares art. 49.3 declaran que las administraciones competentes han de permitir el acceso parcial a los documentos que contengan datos que, de acuerdo con la
Ley, haga falta mantener reservados, siempre que sea posible someter los documentos a procesos tcnicos que garanticen plenamente la imposibilidad de acceso a los datos reservados y de reconstruccin de
estos datos a partir de la informacin facilitada.
328. Ley de Catalua 10/2001 art. 34.2, Ley de Extremadura 2/2007 art. 22.6.
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329. Puede recordarse que el artculo 86 de la LAJA, tras declarar que la ciudadana tiene derecho a
acceder a los archivos y registros administrativos en los trminos previstos en la normativa bsica vigente, establece que el derecho de acceso a los archivos y registros solo podr ejercerse en relacin con
procedimientos terminados en la fecha de la solicitud (determinacin que coincide con lo establecido
en el artculo 37.1 LRJPAC). El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos conllevar el
de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administracin,
previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas (determinacin que
coincide con lo establecido en el artculo 37.8 LRJPAC). El rgano responsable del archivo o registro
deber resolver sobre el acceso en el plazo mximo de un mes desde que se formul la solicitud, plazo
que coincide con el previsto en la Ley de CastillaLa Mancha 19/2002 art. 35.3, y que reduce a la mitad el plazo de dos meses establecido en la Ley de Catalua 11/2011 art. 35.1. La denegacin deber
motivarse expresamente. Sin embargo, no determina la Ley de Administracin de la Junta de Andaluca
cul es el sentido del silencio administrativo en este procedimiento. A este respecto, puede sealarse
que tanto la Ley de Catalua 11/2011 art. 35.1 como la Ley de CastillaLa Mancha 19/2002 art.
35.3 optaron por un sentido desestimatorio.
330. Acertadamente no establece la Ley 7/2011 una preferencia general a favor del acceso a travs de
copia, en lugar del original, a diferencia de otras Leyes autonmicas (como la Ley de la Comunidad
Valenciana 3/2005 art. 59.3).
331. As, la Ley de Castilla La Mancha 19/2002 art. 38, declara que es gratuita la consulta directa
de los documentos as como la utilizacin de los instrumentos de bsqueda de los mismos. La obtencin
de copias o certificaciones de los documentos podr sujetarse al abono de las tasas que se hallen legalmente establecidas, las cuales en ningn caso podrn tener carcter disuasorio.
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pblicos en una difcil tesitura, sobre todo la vista de los intrincados lmites entre el
acceso y la confidencialidad de no pocos tipos de documentos, de tal modo que ser
fcil alegar el error invencible de derecho. Y de aqu la importancia que puede desempear en un futuro la Comisin Andaluza de Valoracin y Acceso a los Documentos,
mediante la indicada funcin de establecer criterios homogneos sobre la aplicacin
de la normativa de acceso.
2. Acceso a los documentos de titularidad privada
A. La ordenacin de la Ley 3/1984
En esta materia la Ley 3/1984 contena dos preceptos de difcil conciliacin.
De un lado, la Ley 3/1984 art. 27.e) dispuso que los documentos de titularidad
privada seran consultables desde el momento de su integracin en el Patrimonio
Documental andaluz, salvo las excepciones contempladas en la Ley336. Pero, de otro
lado, la Ley art. 26 declar que todos los ciudadanos tienen derecho a la consulta
libre y gratuita de los archivos y documentos constitutivos del Patrimonio Documental andaluz y a la informacin en ellos contenida, siempre que stos cumplan las
condiciones de consultabilidad pblica que se establecan la Ley, y que dicha consulta
no supusiera riesgo para la seguridad de los documentos337. Y lo cierto es que la Ley
3/1984 diferenci entre fondos documentales conservados en los archivos de uso
pblico y fondos documentales conservados en archivos de titularidad privada que
no fuesen de uso pblico. La distincin era manifiestamente imperfecta, pues como
es evidente podan existir documentos, tanto de titularidad pblica como privada,
pertenecientes al patrimonio documental y no conservados en archivo alguno, ni de
uso pblico ni privado.
En todo caso, en relacin con los documentos de titularidad privada depositados
en archivos de uso pblico, la Ley 3/1984 art. 27.e) dispuso que seran consultables en condiciones similares a los documentos de titularidad pblica338. Por su parte,
respecto a los segundos, la Ley declar que los propietarios de archivos de titularidad
privada, que no sean de uso pblico, establecern discrecionalmente el acceso a ellos,
y comunicarn a la Consejera de Cultura de la Junta de Andaluca las circunstancias
mente, la Ley de Castilla La Mancha 19/2002 art. 51.3 considera infraccin muy grave impedir el
acceso de los ciudadanos a la informacin.
336. As, Decreto 97/2000 art. 86.
337. As, Decreto 97/2000 art. 83.3.
338. Adems, la Ley 3/1984 art. 25 dispuso que cuando los documentos constitutivos del Patrimonio Documental andaluz, incluidos expresamente los de titularidad privada, ofrecieran dificultades
manifiestas de acceso y consulta, la Consejera de Cultura de la Junta de Andaluca arbitrara los medios
necesarios de colaboracin que establezcan las medidas ms urgentes para obviar tales circunstancias.
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para la consulta de sus fondos documentales, que estar garantizada en todo caso
art. 30339.
Pues bien, la Ley 7/2011 sustituye la distincin entre archivos de uso pblico o
integrados en el Sistema, y archivos privados no integrados, por una triple distincin:
documentos conservados en archivos pblicos, documentos conservados en archivos privados integrados en el Sistema, y resto de documentos (con una importante
restriccin). En todo caso, debe observarse que, aun cuando el documento de titularidad privada est depositado en un archivo pblico, en estos supuestos la posesin
material del documento por la Administracin no lo convierte en un documento de
titularidad pblica, a efectos del derecho de acceso, de modo que no es aplicable la
legislacin de acceso a los documentos pblicos. La justificacin del acceso a estos
documentos por parte de investigadores y el pblico en general tiene por fundamento el mandato constitucional orientado a la difusin del patrimonio cultural del que
forma parte el patrimonio documental.
B. El acceso a los documentos de titularidad privada del Patrimonio Documental de
Andaluca conservados en archivos pblicos
La Ley 7/2011 art. 65 establece que el acceso a los documentos de titularidad
privada integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca que se encuentren depositados en instituciones pblicas se regir por lo dispuesto en los instrumentos que
formalizaron el ingreso. Sigue aqu la Ley el criterio del Decreto 97/2000 art. 92,
segn el cual la consulta de documentos pertenecientes a fondos y/o colecciones documentales (se entiende que privados) ingresados mediante depsito en los archivos
del Sistema Andaluz de Archivos, se regir por las condiciones del depsito, sin perjuicio de la observancia de las normas de obligado cumplimiento. Y este inciso final
es el que, justamente, falta en la Ley, pues de lo contrario se producira la paradoja
segn la cual el acceso de los mismos documentos en archivos privados estara mejor
garantizado en la Ley tal como se ver seguidamente340.
339. Por su parte, el Decreto 97/2000 art. 91 dispuso que cuando los documentos constitutivos
del Patrimonio Documental Andaluz a los que se refieren los artculos 4 y 5 de la Ley 3/1984, de 9 de
enero, de Archivos (los de titularidad privada), ofrezcan dificultades manifiestas de acceso y consulta,
el interesado en acceder o el titular de los documentos, podr dirigirse a la Consejera de Cultura solicitando su intervencin.
340. De forma ms clara, la Ley de la Comunidad Valenciana 3/2005 art. 59.5 establece que los
documentos integrantes del patrimonio documental valenciano depositados en un archivo histrico que
pertenezcan a personas fsicas o instituciones privadas podrn ser consultados en los trminos sealados
en este artculo (criterio de libre acceso con limitaciones). Para los documentos depositados no integrantes de este patrimonio se estar a lo pactado en la constitucin del depsito o comodato.
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recordarse que la Ley prev que cuando no se garantice el acceso de los documentos
constitutivos del Patrimonio Documental de Andaluca inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz, la consejera requerir a las personas propietarias, titulares de derechos o poseedoras de los mismos la adopcin de medidas
necesarias para subsanar la situacin art. 23.1, disponiendo adems de la posibilidad
de ordenar el depsito (forzoso) de los documentos afectados en un archivo pblico
art. 23.2.
Las previsiones de la Ley son razonables, salvo que no se entiende por qu se limitan estas normas a documentos constitutivos del Patrimonio Documental de Andaluca inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz. Sobre todo,
si se tiene presente que la LPHE art. 52.4 establece la obligacin de permitir a los
investigadores el estudio de los bienes del patrimonio documental, obligacin que
puede ser sustituida por la Administracin competente, mediante el depsito temporal del bien en un archivo, biblioteca o centro anlogo de carcter pblico que rena
las condiciones adecuadas para la seguridad de los bienes y su investigacin344.
VII. CONCLUSIONES
La Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andaluca, culmina un proceso de renovacin de la legislacin andaluza
de patrimonio cultural emprendido con la aprobacin de la Ley 16/2003, de 22 de
diciembre, del Sistema Andaluz de Bibliotecas. Pero tambin se enmarca en una
tendencia iniciada en otras Comunidades Autnomas de aprobacin de leyes sobre
archivos de segunda generacin. Y en el contexto de estas nuevas leyes autonmicas
sobre archivos, aun cuando hay innegables elementos comunes (como la introduccin de la idea de gestin documental integrada, o la relevancia concedida el derecho
de acceso a los documentos), la Ley 7/2011 presenta caracteres propios.
Esta identidad propia de la Ley 7/2011 viene en gran medida determinada por
la influencia en su diseo de dos normas propias del ordenamiento andaluz, como
son el Decreto 97/2000, de 6 de marzo, cuya influjo es innegable en la ordenacin
del Sistema Archivstico de Andaluca, y la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de
Patrimonio Histrico de Andaluca, que ha influido notablemente en la ordenacin
de un desarrollo reglamentario que contenga las precisiones necesarias para articular los derechos de las
partes en presencia (ciudadano que solicita la consulta y titular del archivo privado) as como la funcin
tutelar de la Administracin.
344. Otras normas autonmicas, retomando la idea de archivo de uso pblico de la Ley andaluza
3/1984, vinculan el acceso a la percepcin de ayudas pblica. As, la Ley de la Comunidad Valenciana
3/2005 art. 40.4 establece que todos los archivos privados que hayan recibido ayudas de la Generalitat debern permitir el libre acceso pblico de los investigadores a los fondos.
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del Patrimonio Documental de Andaluca, as como en el diseo de los rganos competentes del Sistema Archivstico de Andaluca.
Desde el punto de vista formal, se aprecian en la Ley 7/2011 algunas deficiencias.
As, en ocasiones, se fuerzan en exceso los conceptos legales: como sucede al calificar
a los archivos de titularidad estatal y gestin autonmica como archivos de la Junta
de Andaluca. O cuando se diferencia, de un lado, el Archivo del Parlamento de
Andaluca, y de otro, los archivos de titularidad y gestin de la Junta de Andaluca
(como si el Archivo del Parlamento de Andaluca no fuese un archivo de titularidad
y gestin de la Junta de Andaluca). Tambin es confusa la Ley cuando, por ejemplo, declara que son archivos pblicos los que custodian y sirven los documentos,
generados por las entidades pblicas en el ejercicio de sus competencias art. 34.1,
para seguidamente aadir que son archivos pblicos los de los rganos y entidades
relacionados en el artculo 9, precepto que engloba entidades jurdico privadas. Tambin se aprecia la declaracin de deberes desprovistos de consecuencias jurdicas en
caso de incumplimiento, as como ciertas inconsistencias en las nociones empleadas
por la Ley.
Asimismo, algunas decisiones sistemticas son discutibles, como sucede al diferenciar en dos captulos los documentos de titularidad pblica y el Patrimonio Documental de Andaluca, cuando lo cierto es que todos los documentos de titularidad
pblica, sin excepcin, forman parte del Patrimonio Documental de Andaluca, y ello
a pesar del desafortunado tenor literal de algn precepto art. 10.1. Igualmente, es
discutible la ubicacin sistemtica del Censo de Archivos de Andaluca en el Sistema
Archivstico, pues es perfectamente posible que existan archivos de titularidad privada
incluidos necesariamente en el Censo de Archivos de Andaluca por custodiar documentos integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca, pero que, sin embargo,
no estn integrados en el Sistema Archivstico de Andaluca, pues tal integracin es
exclusivamente voluntaria. Asimismo, tal vez habra sido ms clarificador vincular la
gestin documental al rgimen de los documentos de titularidad pblica.
Desde el punto de vista del contenido, dejando al margen alguna inexactitud en
el concepto de Patrimonio Documental de Andaluca (como la referida al elemento
de la ubicacin en la Comunidad Autnoma, el cual no exigible en todo caso), la delimitacin de los documentos de titularidad pblica integrantes del Patrimonio Documental de Andaluca coincide en lo sustancial, con una terminologa ms actualizada, con la ya establecida en la Ley 3/1984, pues la nica novedad relevante es la
inclusin de las entidades jurdicoprivadas integrantes del sector pblico. Adems,
se mantiene en coherencia con la LPHE el criterio segn el cual forman parte del
Patrimonio Documental los documentos de titularidad pblica de cualquier poca,
recogidos o no en archivos. Asimismo, el rgimen jurdico de los documentos de
TRIA N 17. 2011
I.S.S.N. 1134-1602
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Documentos de ms de cuarenta aos de antigedad en poder de entidades sociales: la Ley 7/2011 mantiene el plazo de los cuarenta aos de la LPHE, si bien
aade que se trate de documentos ubicados en la Comunidad Autnoma.
Documentos de ms de 100 aos de antigedad en poder de cualquier persona: se mantiene tambin el plazo de los cien aos de la LPHE. Ahora bien, la
Ley /2011 limita la integracin en el Patrimonio Documental de Andaluca a
los documentos que a la entrada en vigor de esta Ley tengan una antigedad
igual o superior a cien aos, limitacin que estimamos contradice lo establecido en la LPHE.
Documentos incluidos en el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio
Documental de Andaluca: inspirado en la Ley 14/2007 de Patrimonio Histrico de Andaluca, este registro viene organizar la potestad, ya contemplada
en la Ley 3/1984, de integrar en el Patrimonio Documental documentos que
no alcancen la antigedad establecida en los dos supuestos anteriores.
Documentos inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz: se trata de una novedad tomada de la Ley 14/2007, y que puede recaer
sobre cualquier documento, tanto los de las dos primeras categoras como
documentos que no alcancen la antigedad indicada y no hayan sido incluidos en el Inventario.
Respecto al rgimen jurdico del Patrimonio Documental de Andaluca, de las
cuatro categoras reseadas, la Ley 7/2011 se limita, prcticamente, a proteger una
nica categora: los inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico Andaluz. Ciertamente es razonable el propsito del legislador (exposicin de motivos) de
establecer regmenes jurdicos diferenciados para el Patrimonio Documental de Andaluca y los documentos inscritos en el Catlogo General del Patrimonio Histrico
Andaluz. Sin embargo, lo cierto es que el rgimen de proteccin ordenado en la Ley
se contrae casi exclusivamente a los documentos inscritos en el Catlogo General del
Patrimonio Histrico Andaluz. Curiosamente, se trata de una ordenacin, en buena
medida innecesaria, pues los bienes del Catlogo General del Patrimonio Histrico
Andaluz ya cuentan en la Ley 14/2007 de normas equivalentes a las establecidas en la
Ley 7/2011 (salvo en relacin con los traslados), por lo que no precisan de esta proTRIA N 17. 2011
I.S.S.N. 1134-1602
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si bien su implantacin efectiva est llena de interrogantes (se prev un plazo de tres
aos para aprobar el Plan de Implantacin, sin fijar plazo alguno de ejecucin).
Respecto a los archivos de las entidades locales de Andaluca, el nico avance respecto a lo ya previsto en el Decreto 97/2000 es la disposicin segn la cual los archivos de las diputaciones provinciales y de los ayuntamientos de municipios con ms
de 15.000 habitantes debern estar a cargo de personal con la cualificacin y nivel
tcnico que sea necesario, de acuerdo con la normativa que resulte de aplicacin,
lo cual es un pobre remedo de las normas de otras leyes autonmicas que definen el
servicio de archivo como un servicio municipal mnimo.
Finalmente, respecto a los archivos de titularidad privada integrados en el Sistema
Archivstico de Andaluca, la Ley 7/2011 descarta definitivamente la integracin ope
legis prevista en la Ley 3/1984 para los archivos subvencionados, integracin que no
lleg a aplicarse. Se trata de una medida pragmtica, pero si la integracin ser siempre voluntaria, se echa en falta una ordenacin ms sustantiva de la misma, pues la
Ley se limita a determinar (innecesariamente) algn aspecto procedimental.
En materia de gestin documental, todas las aportaciones de la Ley 7/2011 son
evidentemente novedosas respecto a la Ley anterior. Destacamos aqu el propsito del
legislador de integrar la gestin documental en la gestin administrativa, tratando de
imponer un principio de transversalidad de las funciones archivsticas y con l un criterio de responsabilidad compartida, que involucre a los gestores administrativos. Otra
cosa ser, naturalmente, si la Consejera de Cultura es el centro directivo adecuado para
hacer efectivos estos buenos propsitos, quebrando una arraigada cultura administrativa de indiferencia de las unidades de gestin hacia las funciones archivsticas.
Por ltimo, en materia de acceso a la documentacin, es innegable que la Ley
7/2011 aporta sensibles mejoras, entre las que destacan las siguientes:
Supresin del plazo de treinta aos de haber finalizado su trmite o vigencia
administrativa como condicin general de consultabilidad pblica.
Supresin de la clusula en extremo vaga que permita denegar el acceso
cuando pudiera afectar a los intereses vitales de Andaluca.
Adaptacin ms fiel a lo establecido en la LPHE en relacin documentos que
pudieran afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de
su vida privada.
Redaccin considerablemente ms garantista de la excepcin referente a las
personas que hayan hubiesen cometido infracciones (ahora penales) contra la
seguridad y conservacin del Patrimonio Documental.
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