La prescripcin vis a vis el "plazo

razonable"
en
el
derecho
administrativo
sancionador.
Notas sobre la doctrina de la
especial sujecin
por MAGDALENA GARCA ROSSI
22 de Julio de 2013
www.infojus.gov.ar
Id SAIJ: DACF130184
En el constitucionalismo contemporneo hay
ms principios que reglas; ms ponderacin
que subsuncin; ms jueces que legislador; y
ms constitucin que ley.
Robert Alexy (1) I. Introduccin El derecho
administrativo sancionador contina siendo
un campo del derecho in fieri, pletrico de
lagunas jurdicas que an encienden
polmicas
acadmicas
y
reclaman
respuestas judiciales. Si bien en la evolucin
diacrnica de la jurisprudencia se observa la
conquista de algunas certezas, el punto
neurlgico del debate contina siendo la
definicin de los principios en los cuales se
asienta esta rama del derecho. En efecto, un
sector de la doctrina sostiene la aplicacin al
derecho administrativo sancionador de los
principios del derecho penal, mientras que la
tesitura mayoritaria propugna su aplicacin
"flexibilizada" o por analoga, y en el extremo
opuesto estn quienes aseveran la
incompatibilidad de ambos rdenes jurdicos.
Al propio tiempo, modificado el sistema de
fuentes del orden jurdico argentino a partir
de la nueva redaccin del inciso 22
del Artculo 75 de la Constitucin Nacional en
1994, se incorporan al debate referido
nuevas herramientas que exigen repensar
las
premisas.
A
partir
de
la
constitucionalizacin
del
derecho
internacional de los derechos humanos, el
derecho administrativo enfrenta como uno de
sus grandes retos de futuro ser abordado
desde la perspectiva de los derechos
humanos (2).
Dentro de este contexto en el presente
trabajo nos proponemos analizar dos
importantes fallos recientes que se refieren al
mentado debate.
Ambas decisiones analizan supuestos
fcticos similares; procedimientos sumariales
que instruye el Banco Central, ente rector del
sistema monetario y bancario de la Ley

21526 de Entidades Financieras, en ejercicio

de su funcin de fiscalizacin de las
entidades y personas sujetas al rgimen.
En efecto, con fecha 9 de mayo de 2012 la
Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal se reuni
en pleno para definir el alcance del instituto
de la prescripcin en los procedimientos
sumariales que instruye el Banco Central. En
los autos "Navarrine"(3) la Cmara en pleno,
interpretando el artculo 42 de la Ley 21526,
establece cules son los actos interruptivos
del plazo de seis aos de prescripcin,
definiendo la operatividad del instituto. Das
ms tarde, la Corte Suprema de Justicia en
el caso "Losicer, Jorge Alberto y otros c/
BCRA"(4) con fecha 26 de junio de 2012,
analiza el derecho a obtener una decisin en
un "plazo razonable" en el marco de un
sumario financiero instruido por el BCRA que
se extendi por casi veinte aos despus de
ocurridos los hechos. Si bien en el caso el
plazo de prescripcin no lleg a cumplirse
debido a los actos interruptivos que tuvieron
lugar, el mximo Tribunal federal concluye
que la irrazonable dilacin del procedimiento
administrativo que culmin con la aplicacin
de sanciones pecuniarias administrativas
resulta incompatible con el derecho al debido
proceso.
Ambas decisiones desde distintos ngulos
dan luz al problema de la extensin temporal
de los procedimientos sumariales. Todo es
cuestin de tiempo. Mientras que el fallo
plenario interpreta una norma legal, la Corte
contempla
un
principio
convencional.
Creemos que aquella norma no puede sino
ser pensada dentro del principio, en el
entendimiento de que el instituto de la
prescripcin es el instrumento jurdico
adecuado para consagrar efectivamente la
garanta al plazo razonable. No obstante,
estimamos laudable la decisin de la Corte
que encauza el conflicto del tiempo en los
principios rectores del procedimiento, y
compartiendo las consideraciones del
Tribunal regional de proteccin de los
derechos humanos, centra su mirada en las
garantas del hombre frente al ius puniendi
estatal.
Nos proponemos analizar el instituto de la
prescripcin contenido en el artculo 42 de la
Ley 21526 interpretado por la Cmara CA

Federal en pleno junto con el principio del

derecho a una decisin en plazo razonable
consagrado por la Corte Suprema, en aras
de dilucidar si las dos decisiones judiciales
ledas en conjunto solucionan el conflicto que
se plantea respecto de la extensin temporal
del
poder
punitivo estatal
en
los
procedimientos sumariales.
II.Los principios aplicables al derecho
administrativo
sancionador
Como
mencionamos, en la doctrina cientfica se
dividen las aguas entre quienes propugnan la
aplicacin de un conjunto de garantas a todo
tipo de procedimiento sancionador del
Estado (penal o administrativo sancionador)
(5), y quienes consideran que al derecho
sancionador se aplican por analoga
determinados
principios
(soi
-disant)
"penales"; relativizndolos o flexibilizndolos
(6).
Las dos sentencias comentadas fijan una
postura frente a esta discusin. Veamos.
II.1. Postura de la Cmara CA Federal en el
fallo plenario "Navarrine" en materia de
prescripcin.
En el fallo plenario "Navarrine" el voto de la
mayora (7) empieza y termina refirindose a
la especialidad del rgimen jurdico
sancionatorio que instituye la Ley 21526, al
cual parece considerar cerrado, completo y
extrao a las prescripciones del rgimen
general penal, cuanto menos en materia de
prescripcin.
En este sentido, el voto de la mayora
sostiene que el ordenamiento que rige las
entidades financieras "no es susceptible de
integrarse o suplirse con otras normas que
contemplan previsiones atinentes a aspectos
ya regulados expresamente por el propio
rgimen jurdico"(8).
Esta afirmacin conduce a la exclusin de la
aplicacin del rgimen de prescripcin del
Cdigo Penal. En efecto, el plenario concluye
que la especial regulacin de la prescripcin
en el artculo 42 de la Ley de Entidades
Financieras descarta la aplicacin de la
Ley 25990 de reforma delartculo 67 del
Cdigo Penal en materia de causales
interruptivas de la prescripcin (9).
En esta inteligencia, el voto de la mayora
sostiene que entre el BCRA y las entidades y
personas sujetas a su fiscalizacin existe
una especfica vinculacin de derecho

administrativo que convoca para la

elucidacin del caso "circunstancias y
principios peculiares"(10). Ello implica que
las normas especficas del derecho penal no
deban ser aplicadas automticamente sin
tener
en
cuenta
"las
peculiares
circunstancias del derecho administrativo
sancionador"(11). Por su parte, el Dr.
Alemany en su voto separado tambin
descarta la aplicacin mecnica de los
principios del derecho penal no sin procurar
-en cuanto sea compatible con la
singularidad de los fines y objetivos propios
del rgimen cuyo cumplimiento se trata de
asegurar- que el derecho administrativo
sancionador ofrezca "similares o las mismas
garantas" que las que proporciona el
derecho penal. Predica la vigencia de
"ciertas garantas mnimas" en el mbito del
derecho disciplinario.
A su vez, el Dr. Duffy en su voto al que
adhieren el Dr. Grecco y la Dra. Do Pico,
observa la existencia de una "relacin de
especial sujecin" entre la autoridad estatal y
las personas sujetas a su control regida por
el derecho administrativo. Sobre esta
doctrina de las relaciones de especial
sujecin nos referiremos luego, pero es
preciso sealar aqu que a partir de la misma
los jueces descartan que el ejercicio de la
potestad sancionatoria estatal ostente en el
caso sustancia penal. Al propio tiempo,
rechazan la aplicacin analgica de las
disposiciones penales habida cuenta de la
regulacin especial de la prescripcin en la
Ley de Entidades Financieras.
Por ltimo, el Dr. Vincenti en similar tesitura
sostiene que en virtud de las caractersticas
especficas de la actividad la solucin debe
buscarse en la ley especial que regula la
materia y en "los principios generales del
derecho
aplicables
al
derecho
administrativo", antes que recurrir en forma
directa a la ley penal.
En suma, como se observa los distintos
votos coinciden en que la solucin debe
buscarse primero en las normas de la ley
especial que regula la materia. Pero la
pregunta principal permanece abierta;
Cules son los principios y garantas
aplicables
al
derecho
administrativo
sancionador? El voto de la mayora los
distingue de los principios penales como

principios "peculiares", al igual que el voto

del Dr. Duffy. Aunque ambos se refieren a las
normas penales como al rgimen "general".
El Dr. Vincenti los diferencia como principios
generales del derecho aplicables al derecho
administrativo. Por el contrario, el Dr.
Alemany los refiere al derecho penal, y
permite que en ciertos casos sean similares
o "las mismas" garantas.
Creemos que aquella es la pregunta principal
ya que consideramos que la interpretacin
delartculo 42 de la Ley 21526 que convoca
al plenario no puede pensarse sino dentro de
los principios que rigen el instituto de la
prescripcin en el derecho administrativo
sancionador. No tener claro cules son los
principios "peculiares" que rigen esta materia
puede conducir a equvocos como el que
creemos observar en el punto III de este
trabajo.
II.2. Postura de la CSJN en el fallo "Losicer".
El Tribunal cimero establece que las
garantas del artculo 8 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos resultan
aplicables de forma directa al procedimiento
administrativo sumarial. En efecto, siguiendo
los
pronunciamientos
de
la
Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el
histrico caso "Baena vs. Panam" (12) y en
caso "Tribunal Constitucional vs. Per" (13),
nuestra Corte Suprema establece que las
garantas enunciadas por el artculo 8 de la
Convencin deben ser respetadas por todo
rgano o autoridad pblica al que le hubieran
sido asignadas funciones materialmente
jurisdiccionales.
La Corte especficamente enuncia las
garantas de inviolabilidad de defensa en
juicio, debido proceso legal, presuncin de
inocencia, y desarrolla el derecho a obtener
una decisin en el plazo razonable como
corolario del derecho de defensa.
A su vez, aclara que no resulta bice a la
aplicacin de las garantas la circunstancia
de que las sanciones como las aplicadas por
el Banco Central hayan sido calificadas como
de carcter disciplinario y no penal, dado que
la justicia realizada a travs del debido
proceso legal se debe garantizar en todo
proceso disciplinario.
As las cosas, como ya haba postulado en la
doctrina
cientfica
GUTIRREZ
COLANTUONO, en nuestro sistema de

derechos la aplicacin de las garantas a

todo tipo de procedimiento sancionador de la
Administracin no se da ya por extrapolacin
matizada de los principios del derecho penal
al derecho administrativo, sino por aplicacin
directa -so pena de responsabilidad
internacional- de las garantas reconocidas
en los instrumentos internacionales (14).
Por ello, estimamos laudable este fallo del
mximo Tribunal federal, dado que
contribuye a la delimitacin de los principios
y garantas aplicables a los procedimientos
administrativos sancionatorios, siguiendo los
pronunciamientos del Tribunal regional de
proteccin de los derechos humanos en
aquella conquista jurdica que la doctrina
enuncia como la "expansin horizontal del
debido proceso"(15).
Por ltimo, huelga destacar que el derecho al
debido proceso (junto con las garantas que
abrevan de ste, v.gr. derecho a una decisin
en plazo razonable) est consagrado por
elartculo
18 de
nuestra
Constitucin
Nacional. Como concluye la Corte en el
considerando final, la proteccin es
constitucional y convencional. Ello es preciso
sealarlo dado que la Convencin Americana
de Derechos Humanos, en principio, se debe
aplicar solamente a las personas fsicas (16).
III.La
prescripcin
en
los
sumarios
financieros El fallo aade un nuevo
requisito para su configuracin? El instituto
de la prescripcin de la accin sancionatoria
implica un lmite temporal al poder
sancionador del Estado. La prescripcin es
una causa personal de extincin de la accin
sancionatoria, que provoca el cese de la
persecucin
estatal
produciendo
una
decisin jurisdiccional anticipada.
En el fallo plenario "Navarrine" el voto de la
mayora centra su anlisis en la norma
especial que en materia de prescripcin
contiene la Ley 21526, y como mencionamos
a partir de ello considera que en este
aspecto el ordenamiento que rige las
entidades financieras no es susceptible de
integrarse con otras normas y principios del
rgimen general.
En nuestra opinin, en la interpretacin
del artculo 42 de la Ley 21526 no debe
perderse de vista que el instituto de la
prescripcin contenido en esta disposicin

debe sus fundamentos y naturaleza jurdica

al rgimen general penal.
En este sentido, pensamos que el instituto de
la prescripcin frente al poder punitivo estatal
se diferencia claramente de la prescripcin
liberatoria del derecho civil que es el medio
para liberarse de una obligacin por el
transcurso del tiempo y que tiene por
finalidad dar seguridad y fijeza a los
derechos (17). Este es el fundamento al que
alude el fallo18 y que consideramos
equivocado en el campo del derecho
administrativo sancionador.
Por el contrario, consideramos que la norma
que regula la prescripcin en los sumarios
financieros debe integrarse con los principios
y fundamentos que gobiernan el instituto en
el derecho penal, donde parte de doctrina
ms moderna afirma su naturaleza
sustantiva o material. Asimismo, en este
campo la prescripcin se presenta como el
instrumento
jurdico
adecuado
para
consagrar efectivamente la garanta al plazo
razonable.
En materia penal se ha dicho que "la
garanta a obtener un pronunciamiento
judicial que defina de una vez y para siempre
la situacin ante la ley y la sociedad, se basa
en que el Estado con todos sus recursos y
poder no tiene derecho a llevar a cabo
esfuerzos repetidos para condenar a un
individuo por un supuesto delito [o infraccin,
agregaramos], sometindolo as a las
molestias,
gastos
y
sufrimientos,
y
obligndolo a vivir en un continuo estado de
ansiedad e inseguridad, y a aumentar
tambin la posibilidad de que, aun siendo
inocente, sea hallado culpable (doctr. de
Fallos: 272:188). Amn de tales perjuicios
que le ocasiona al imputado un proceso que
dura tantos aos, el Estado tambin se ve
perjudicado con dicha prctica, no slo por el
dispendio jurisdiccional que ello significa,
sino porque se distorsionan todos los fines
de la pena [o sancin], que para su eficacia
requiere la menor distancia temporal entre el
hecho y la condena" (19). Creemos que esta
concepcin del tiempo en materia penal
igualmente debe regir al evaluar la
prescripcin en el campo del derecho
administrativo sancionador. Ello, obviamente,
no implica equiparar el padecimiento (20) de

un imputado y un sumariado, sino el

fundamento del instituto de la prescripcin.
La aplicacin tarda de la sancin no
solamente no logra reafirmar la vigencia de
las normas, sino que adems pone de
manifiesto la ineficacia del Estado, y la
sancin pierde todo efecto ejemplificador.
El mencionado encuadramiento del instituto
no resulta desdeable. En efecto, el voto de
la mayora a partir de una visin civilista de la
prescripcin impone la exigencia a los
particulares investigados de instar la
actividad investigadora del ente sobre s
mismos "sin que puedan entonces invocar
vlidamente la inseguridad jurdica que la
demora les hubiera provocado cuando no
han utilizado los medios a su alcance que les
permitieran poner fin a esa tardanza" (21). El
fallo se refiera expresamente a la posibilidad
de interponer un pedido de pronto despacho
o, en su caso, una accin de amparo por
mora.
Al entender el instituto de la prescripcin
como una garanta del particular en el
procedimiento sancionador y habida cuenta
de su fundamento, no encontramos sostn
jurdico a esta exigencia.
Al propio tiempo, nos preguntamos si este
considerando del fallo consiste en un mero
llamado a la colaboracin de los particulares,
o si aade un requisito adicional a la
operatividad de la prescripcin, cul sera la
comprobacin de la actividad del interesado
a fin de "poner fin a esa tardanza".
En nuestra opinin, este requisito tornara
ilusoria la garanta, dado que nunca podra
prescribir la accin porque el particular que la
opone como excepcin siempre podra haber
utilizado los medios a su alcance (pronto
despacho, amparo por mora) para poner fin a
la demora, es decir, para impedir que se
cumpla el plazo de prescripcin.
Por ello, y a pesar de los trminos
empleados en la sentencia creemos que los
requisitos para que opere la prescripcin son
exclusivamente los establecidos por la ley
(conf. Art. 42 Ley 21526).
Por lo dems, si como afirma la sentencia la
demora provoca inseguridad jurdica, los
medios al alcance del particular son
solamente remedios a una situacin de
inseguridad ya existente, como fait accompli.
El lmite temporal en el ejercicio de la accin

opera en el procedimiento no slo como

garanta del particular sino tambin como
motor
de
la
eficacia
administrativa
comprometida en el ejercicio oportuno del
poder sancionador.
III. 1. Los actos interruptivos de la
prescripcin.
Interpretando el artculo 42 de la Ley 21526,
el voto de la mayora establece que la
referencia del artculo a los "actos y
diligencias de procedimiento inherentes a la
sustanciacin del sumario" aptos para
interrumpir el plazo de prescripcin son
"aquellos que revisten carcter jurdicamente
relevante para conducir en forma regular a
una conclusin vlida respecto de la
responsabilidad imputada". La sentencia
atribuye esta condicin a los siguientes
actos;
i) acto que ordena la apertura del sumario, ii)
acto que dispone la apertura a prueba, iii)
acto que ordena la clausura del perodo
probatorio y otorga un plazo para alegar, iv) y
las respectivas notificaciones de los actos
enumerados.
Respecto de los tres primeros actos
administrativos se expone como fundamento
de su aptitud interruptiva de la prescripcin
que los mismos demuestran la continuidad
en el ejercicio de la accin punitiva.
Nos referiremos especialmente al carcter
interruptivo de las notificaciones, la
importancia prctica de este tema se advierte
al tener en cuenta que otorgar este efecto
jurdico a las mismas duplica la cantidad de
actos interruptivos a lo largo del
procedimiento
sumarial
y,
consecuentemente, duplica el tiempo en que
el sumario puede extenderse.
III. 2. La notificacin del acto administrativo
interrumpe con autonoma de ste el plazo
de prescripcin? El planteo del acpite
presenta sus bemoles habida cuenta de la
consabida discrepancia doctrinaria respecto
de la notificacin como requisito de validez o
de eficacia del acto administrativo. No
obstante, tanto la ley (22) como su mximo
intrprete (23) resueltamente se han
inclinado por la segunda concepcin.
A su vez, la literalidad de la norma analizada
aumenta la dificultad del interrogante ya que
se refiere a los actos "y diligencias" del

procedimiento que interrumpen el plazo de

prescripcin.
Si bien por nuestra parte nos hallamos en las
huestes de la doctrina minoritaria que
considera a la notificacin como requisito de
validez del acto administrativo al integrar el
elemento forma, analizaremos el tema desde
la postura contraria habida cuenta de su
amplia aceptacin. No obstante creemos que
el problema hermenutico que surge en
derredor del trmino diligencia, ms que a un
desafuero lingustico, se debe a las
dificultades prcticas que -como advirti
hace tiempo la doctrina- se desprenden de
esta teora que considera a la notificacin del
acto administrativo como un requisito relativo
a su eficacia. Veamos.
En el fallo plenario se exponen tres
soluciones diferentes al planteo. En primer
lugar, el voto de la mayora afirma de manera
lacnica que la notificacin de los actos que
considera inherentes al procedimiento
interrumpe el plazo de prescripcin porque
esa notificacin comporta una diligencia
inherente a la eficacia del acto (24).
Al respecto pensamos que si -como afirma
nuestro ms alto Tribunal- la eficacia implica
que "el acto produce sus efectos a partir de
la notificacin" (25) sencillamente por ello el
efecto interruptivo del plazo de prescripcin
slo puede producirse a partir de la
notificacin. Allende la "validez intrnseca"
del acto administrativo no notificado, su
efecto sobre el curso de la prescripcin slo
puede operar una vez que el particular ha
tomado conocimiento del mismo.
En efecto, si el legislador previ como plazo
mximo de ejercicio de la accin
persecutoria estatal el lapso de seis aos, la
administracin no podra legtimamente a los
cinco aos de la comisin de la infraccin
dictar el acto administrativo vlido de
apertura del sumario (interrumpiendo el plazo
de prescripcin) y otros cinco aos ms tarde
notificar
al
particular
(interrumpiendo
nuevamente el plazo de prescripcin),
porque la accin punitiva estatal no puede
ser ejercida fuera del plazo que la ley
establece como lmite al ius puniendi (seis
aos), por ms que dentro de ese plazo haya
existido un acto "intrnsecamente vlido"
pero sin eficacia y secreto. Por ello
entendemos que el acto administrativo antes

de ser conocido por el interesado no puede

tener ningn efecto frente a l.
Una interpretacin contraria abrira el camino
a una posible antedatacin de la resolucin
de apertura, o al supuesto absurdo de que
entre la comisin del hecho y el conocimiento
del interesado de la apertura del sumario
transcurriesen doce aos, tergiversndose
de esta manera la voluntad del legislador
quien estableci el plazo de prescripcin en
seis (26).
Ello, adems puede ciertamente colocar en
un estado de indefensin al imputado, que a
esa altura de los acontecimientos ni siquiera
tendra la obligacin legal de conservar la
documentacin pertinente de acuerdo con lo
prescripto por los artculos 44 y 67 del
Cdigo de Comercio (27).
Por ello entendemos que el acto
administrativo antes de ser conocido por el
interesado no puede tener ningn efecto
frente a l.
Por estos fundamentos compartimos la
conclusin a la que arriba el Dr. Duffy en su
voto al que adhieren el Dr. Grecco y la Dra.
Do Pico. En efecto, los magistrados
sostienen que el efecto interruptivo de los
actos inherentes al procedimiento juega a
partir de su notificacin en forma debida,
ms all de si se trata de un recaudo de
validez o eficacia. En el entendimiento de
que la prescripcin apunta a poner un lmite
al ejercicio del ius puniendi estatal y que
beneficia al particular, consideran que el
reinicio del cmputo del plazo producido por
los actos administrativos interruptivos debe
ser fehacientemente conocido por el
imputado antes de que expire aquel plazo.
Por su parte, el Dr. Alemany en su voto
separado alcanza la misma conclusin en
este punto al considerar que los actos con
efecto hbil para interrumpir el plazo de
prescripcin son aquellos cumplidos con
conocimiento del interesado.
Una tercera posicin propugna el Dr. Vincenti
en su voto, quien partiendo de una
interpretacin literal del artculo 42 afirma
que entre las "diligencias" a las que se
refiere la norma forzosamente se debe
entender incluida a la notificacin de los
actos interruptivos. No obstante, asevera que
la notificacin tendr tal efecto sobre el curso
de la prescripcin siempre y cuando se

realice dentro de los plazos legales y no

concurran motivos justificados que impidan
su realizacin. En efecto, destaca que para
que la notificacin tenga efecto interruptivo
resulta inadmisible que el ente de control
tome el plazo que prev la ley para que
prescriba la potestad sancionatoria, siendo
necesario que se la misma se realice en el
plazo que el ordenamiento especficamente
determina para esta diligencia.
El magistrado nos remite al artculo 40 del
Decreto 1759/72, a tenor del cual las
notificaciones se deben diligenciar dentro de
los cinco das computados a partir del da
siguiente al del acto objeto de notificacin. A
su vez el artculo 44 de este reglamento
dispone que toda notificacin que se hiciere
en contravencin a las normas precedentes
carecer de validez.
No obstante nuestra opinin expuesta supra,
consideramos laudable la interpretacin
sistemtica y la exigencia de notificacin en
trmino, puesto que igualmente esta tesitura
conduce a impedir la prctica viciosa de los
entes de control que -tergiversando la
finalidad del efecto interruptivo de los actos y
diligencias procedimentales- hace que en la
actualidad los sumarios duren dcadas.
IV.Notas sobre la doctrina de las relaciones
de especial sujecin Dado que tanto el voto
de la mayora como el voto de la minora
invoca (expresamente el segundo) la
"relacin de especial sujecin" entre el BCRA
y las personas sometidas a su fiscalizacin,
creemos oportuno y necesario realizar
algunas observaciones sobre esta doctrina
de las relaciones de especial sujecin, que
con cierta asiduidad se presenta en la
jurisprudencia argentina a la hora de analizar
la actividad bancaria y financiera que
controla el Banco Central. Por nuestra parte,
anticipamos que creemos innecesario y
peligroso acudir a esta doctrina como
instrumento legitimador de la restriccin de
derechos o de los medios jurdicos previstos
para su garanta.
Para analizar la doctrina de las relaciones de
especial sujecin, resulta necesario en
primer lugar intentar definir -de ser posiblequ son estas relaciones de sujecin
especial para, a la postre, examinar cules
son las consecuencias de la aplicacin de

esta doctrina, en particular respecto de las

facultades sancionatorias del BCRA.
IV. 1. Consideraciones preliminares La
doctrina de las relaciones de sujecin
especial abreva en el derecho alemn del
siglo XIX. Si bien fue LABAND el primero en
utilizar la expresin en sentido estricto (para
explicar la vinculacin de los funcionarios
pblicos con el Estado), la categora de las
relaciones de especial sujecin fue
formulada y definida por OTTO MAYER en la
tercera edicin de su Derecho Administrativo
(1924)(28).
Dado que el contexto histrico siempre
condiciona la tarea de construccin jurdica,
debemos
reparar
en
la
especfica
problemtica jurdico poltica alemana donde
naci la doctrina referida. La evolucin
germnica hacia el pleno constitucionalismo
surgido de la revolucin liberal se prolong a
lo largo de todo el siglo XIX (incluida la
poca de la Constitucin de 1871)
determinando una particular convivencia de
los principios monrquico y democrtico,
influyendo el primero en gran medida en la
formulacin de la doctrina analizada (29).
En el contexto de la relacin especial de
supra/ infraordenacin entre el Estado y el
ciudadano, Mayer diferencia una relacin
especial caracterizada por la aceptacin o
sujecin a la infraordenacin, que se
constituye y desarrolla cuando el ciudadano
penetra en el funcionamiento del Estado, del
poder pblico mismo. La especialidad de
esta "dependencia acentuada" consiste en
un "reblandecimiento" de ciertas instituciones
generales de garanta del ciudadano (i.e. el
principio de legalidad, el rgimen de potestad
sancionadora, etc.)(30). Siguiendo las
observaciones de BIANCHI, debemos
advertir que la expansin y desarrollo de esta
doctrina no fueron muy fructferos (31); los
italianos si bien la admitieron en un primer
momento(32) no la emplean actualmente, los
franceses nunca la incorporaron (33), y
tampoco hay vestigios de esta doctrina en el
mundo anglo-americano (34). La doctrina de
la especial sujecin lleg a nosotros por va
exclusiva de los espaoles, con frecuencia
seguidores de la dogmtica germana.
Aunque prontamente en Espaa surgieron
voces crticas en derredor de la teora que
continuaron an luego de que el Tribunal

Constitucional Espaol limitara fuertemente

su mbito de aplicacin (35).
Primigeniamente la doctrina se aplic a la
situacin de los funcionarios pblicos, los
militares, los estudiantes y los internos en las
prisiones (36).
En Argentina si bien esta doctrina no tuvo un
gran desarrollo doctrinario, las relaciones de
especial sujecin han sido invocadas por la
CSJN (37) y por los Tribunales inferiores
(38), en escenarios fcticos muy diferentes. A
ttulo ilustrativo podemos mencionar la
aplicacin de la doctrina de marras respecto
del concesionario de servicios pblicos (39),
el personal militar (40), las entidades
financieras y su deber jurdico de soportar el
dao (41), los empleados pblicos (42), y los
reclusos en prisin (43). Sin embargo, no
creemos que haya una doctrina judicial en
este sentido, dado que los fallos que apelan
a esta doctrina se refieren a supuestos harto
diferentes y no contienen ms que una
referencia a la misma, sin terminar de
asumirla ni delimitar sus contornos con
precisin. En efecto, no surge de ellos un
criterio uniforme que pueda alzarse a la
categora
de
regla
de
derecho
pretorianamente establecida.
La doctrina nacional llama relaciones de
especial sujecin a determinadas situaciones
jurdicas en las que algunas personas sufren
un debilitamiento de sus derechos o
garantas
como
consecuencia
de
encontrarse sujetas a una determinada
relacin con el poder pblico.
De acuerdo con SALOMONI la doctrina se
conforma de tres principios; i) una mxima
vinculacin
del
administrado
a
la
administracin producida por la relacin de
especial sujecin, ii) un dficit de legalidad
que se torna legal por esa especial relacin
de sujecin, iii) una disminucin de los
derechos fundamentales (44).
IV. 2. Consecuencias Jurdicas La pregunta
que nos ofusca en el anlisis de la doctrina
de marras es cul es el derecho o la garanta
que con fundamento en la especial sujecin
del ciudadano se pretende restringir o
flexibilizar. La falta de claridad en la
determinacin de las consecuencias jurdicas
de esta doctrina es sin duda su mcula
mayor.

En la jurisprudencia del fuero se observa que

"como consecuencia de esa relacin de
especial sujecin" se ha entendido que a las
entidades bancarias y a sus directivos "les
est vedado -salvo reserva expresa- el
cuestionamiento de la validez constitucional
de las normas que rigen sus vnculos con
esa autoridad pretendiendo invocar las
limitaciones al pleno ejercicio de sus
derechos impuestas por esas normas,
voluntariamente acatadas al tiempo de
incorporarse al sistema en que operan"(45).
Ante ello, no creemos que este corolario del
dogma de la especial sujecin pueda
encontrar asidero en nuestro ordenamiento
jurdico (46). Por el contrario, como
estableci nuestro mximo Tribunal federal
en el clebre caso "Astorga Bracht" (47) el
artculo 18 de la Constitucin Nacional y las
normas
convencionales
de
derechos
humanos con jerarqua constitucional (48)
resguardan el derecho a la tutela
administrativa y judicial efectiva (49).
A partir de este fallo de la Corte, creemos
que debe resultar claro que si la tutela
judicial y administrativa efectiva no puede
restringirse mediante la exigencia de una
renuncia
expresa
para
quienes
voluntariamente se sujetan al rgimen
especial del servicio de radiodifusin (como
en aquel caso), tampoco debera restringirse
mediante una renuncia "implcita" que se
infiere de la aceptacin voluntaria del
administrado a la "relacin de especial
sujecin"(50).
As las cosas, consideramos que no se
puede legtimamente limitar derechos con
invocacin a esta doctrina de las relaciones
de especial sujecin, sin importar cun
especial ni cun voluntaria sea la relacin
que une al individuo con la autoridad. En
primer lugar y como resulta obvio, porque las
limitaciones a los derechos deben estar
establecidas por ley formal a tenor de lo
dispuesto por el artculo 19 y 28 de la
Constitucin Nacional y 30 de la Convencin
Americana. A su vez, porque, frente a la
consecuencia
concreta
analizada,
la
restriccin al derecho de cuestionar la
validez constitucional de las normas que
rigen la relacin de especial sujecin no es
necesaria
a
los
fines
del
sano
desenvolvimiento de la relacin entre el

Banco Central y las entidades controladas.

Sino ms bien pareciera erigirse la
necesidad del control jurisdiccional dado que
el rgimen jurdico en el cual se desenvuelve
esta relacin especial se refiere a una
"materia altamente voltil donde las
previsiones reglamentarias no permanecen
inmutables en el tiempo" (51).
IV. 3. Invocacin a la doctrina de las
relaciones de especial sujecin en el fallo
plenario. El criterio de mayor rigurosidad En
el fallo plenario el voto minoritario refiere la
"relacin de especial sujecin" entre el BCRA
y las personas sometidas a su fiscalizacin
(52). De acuerdo con el voto, esta relacin se
infiere "de la particular relacin jurdica que
existe entre las partes" donde las facultades
sancionatorias de la ley no se hallan dirigidas
a individuos cualesquiera sino a una clase de
personas que desarrollan una actividad
especfica como es la intermediacin habitual
entre la oferta y la demanda de recursos
financieros;
"
esas
personas
son
especialistas en la materia regulada, lo que
determina que su actividad se encuentre
sometida a un escrutinio estatal estricto".
Ahora bien, de esta relacin de especial
sujecin el fallo parece extraer dos
consecuencias; i) la relacin de especial
sujecin, por su ndole y efectos, es regida
por el derecho administrativo, ii) el
sometimiento a un escrutinio estatal estricto,
dado la especialidad del administrado en la
materia regulada. De acuerdo con ello, all
juega la previsin del artculo 902 del Cdigo
Civil por cuanto establece que cuando mayor
sea el deber de obrar con prudencia y pleno
conocimiento de las cosas, mayor ser la
obligacin que resulte de las consecuencias
posibles de los hechos.
Respecto de lo primero, nos parece claro
que la relacin entre el BCRA y las personas
sometidas a su control es de derecho
administrativo, ms no creemos que ello sea
as por encuadrar en un supuesto de relacin
de especial sujecin. En el fallo se quiere
descartar la sustancia penal de las sanciones
y la aplicacin de las normas penales.
Aunque luego en orden a ello, se desarrollan
otros fundamentos que creemos son los
acertados (previsin expresa en una ley
especial, inexistencia de una laguna en las
normas bancarias).

El segundo aspecto que convoca la relacin

de especial sujecin en el fallo es la
exigencia de un "escrutinio estatal estricto".
En este sentido, se sostiene que las
implicancias de la actividad financiera y el
conocimiento especializado que ella requiere
imponen una "responsabilidad agravada"
para quienes la ejercen, y que tal situacin
es voluntariamente aceptada y da lugar a
una relacin de neto corte reglamentario.
Concluye, entonces, que razones de bien
pblico y necesario gobierno justifican
adoptar un "criterio riguroso" en cuanto al
alcance de la prescripcin en el marco de los
sumarios que lleva adelante la autoridad
estatal.
El voto de la mayora si bien no nomina la
doctrina de las relaciones de especial
sujecin, la describe en la especificidad del
vnculo entre el BCRA y las entidades y
personas sujetas a su control como
"circunstancias y principios peculiares que
deben presidir la elucidacin del caso" y
asimismo entiende que "resulta razonable
que el alcance por otorgar al instituto de la
prescripcin de la accin sea an ms
riguroso"(53).
Por nuestra parte, creemos que la "mayor
rigurosidad", la "responsabilidad agravada",
los "principios peculiares" y la especialidad
de las relaciones jurdicas comentadas se
encuentran previstos a priori en la regulacin
de la materia, en la Ley de Entidades
Financieras, por cuanto no resulta necesario
que en la interpretacin de la norma especial
acudiendo a una doctrina heredada
-cuestionable y cuestionada aun en su pas
de origen- se aada un nuevo embudo de
rigurosidad. Si no se termina por establecer
una doble especialidad: a la especialidad
inherente de la norma se le aade la
especialidad de la interpretacin, ello con el
riesgo de que el derecho al plazo razonable
en el procedimiento administrativo quede
reducido a un derecho meramente nominal
en sumarios que duran dos dcadas,
mancillando el "effet utile" que todo derecho
exige.
IV. 4. Lateralidad Como sealamos supra el
caso de los reclusos en prisin fue otrora el
caso tpico de la relacin de especial
sujecin. En esta materia recientemente
nuestra Corte Suprema en el caso "Mendez

Daniel Roberto" que analizamos en la nota

43, en las antpodas de las conclusiones de
la doctrina tradicional de las relaciones de
especial sujecin, reivindic la vigencia
irrestricta del principio de legalidad y de los
derechos humanos (obviamente de aquellos
derechos cuya restriccin no deriva
necesariamente de la privacin de libertad y
que, por tanto, no es permisible) en esta
relacin de especial sujecin. Al propio
tiempo, dispuso que en aquella relacin es el
Estado quien debe asumir una serie de
responsabilidades particulares y tomar
diversas
iniciativas
especiales
para
garantizar a los derechos del recluso. Ello lo
establece el mximo Tribunal con cita en la
jurisprudencia interamericana.
Es decir, que la "responsabilidad agravada"
es del Estado frente al ciudadano
"especialmente" sujeto a su poder, y no a la
inversa.
Una vez ms, el derecho supranacional
convoca la revisin de categoras clsicas
del derecho administrativo.
IV. 5. Conclusin; La doctrina de las
relaciones de especial sujecin y la falacia
denunciada por Hume Las relaciones de
especial
sujecin
continan
siendo
caracterizadas de acuerdo con la definicin
que propusiera O. Mayer, referida a la
"dependencia acentuada" o estado de
libertad disminuido. Aunque, como seala
parte la doctrina espaola, no existe un
concepto o categora jurdica que pueda
definirse como relacin de especial sujecin,
por ello en la actualidad la doctrina no recibe
el tratamiento necesario si bien se admiten
las consecuencias de su aplicacin.
De esta imprecisin surge el peligro de la
doctrina, deudora originariamente de una
concepcin
de
Estado
de
Derecho
incompatible con las concepciones jurdicas
actuales, que en nuestra opinin no
encuentra asidero en nuestro orden jurdico
actual. Por ello creemos que su cita por
nuestros Tribunales deviene innecesaria y
peligrosamente cmoda.
El peligro consiste en fundar la solucin de
un caso en una doctrina prescindiendo de su
justificacin terica. En efecto, esta orfandad
de rigor cientfico en la formulacin de la
doctrina, su contorno difuso, conduce al
peligro de su aplicacin generosa a

relaciones
jurdicas
dispares
no
determinadas de antemano, y a la
elaboracin ad hoc de sus consecuencias
jurdicas.
La delimitacin casustica de la teora en
fallos que juzgan hechos harto diversos es
otro indicio del riesgo que propina, habida
cuenta de la incertidumbre que provoca en
sus posibles destinatarios.
Como ya se ha sealado, esta doctrina de
las relaciones de especial sujecin ha
conducido "por su propia lgica, a la
legitimacin de una extensin de la figura de
la relacin de especial sujecin por dficit en
el control de su contenido y, por tanto, sus
lmites"(54).
A su vez, hallamos innecesario recurrir a esta
doctrina puesto que, como ya se ha
observado, la presunta categora jurdica de
la relacin de especial sujecin "no se utiliza
como un concepto sino como un
descriptor"(55). Por ello consideramos que la
formulacin de la doctrina puede conducir a
la falacia que otrora denunciara Hume, a la
que los juristas no somos inmunes como
ensea Genaro Carri (56). Esta falacia
consiste en derivar una prescripcin (lato
sensu) de premisas puramente descriptivas.
En este sentido, creemos que la doctrina de
las relaciones de especial sujecin se limita a
describir
las
relaciones
ciudadanoadministracin que estn sujetas a un
rgimen
jurdico
especial,
ya
sea
voluntariamente
aceptado
(militares,
funcionarios) o no (internos en prisin). De
este hecho (especialidad del rgimen
jurdico) no pueden vlidamente deducirse
mayores restricciones a los derechos
reconocidos en el estatuto especial (v.gr.
afectacin de la tutela administrativa y
judicial efectiva) ni concluirse un imperativo
de interpretacin restrictiva (criterio riguroso,
en los trminos del fallo plenario) de los
derechos all reconocidos a los sujetos de
estas relaciones "especiales" (57). Es decir:
la doctrina que comentamos se limita a
describir la especialidad (o, en trminos
mayerianos, "acentuada dependencia") de
un conjunto heterogneo de sujetos que se
encuentran comprendidos en diferentes
regmenes jurdicos especiales cuya nica
caracterstica comn es su particularidad
frente al rgimen jurdico general; no

creemos que solamente de esta descripcin

pueda concluirse prescripcin alguna (58).
La especial dependencia de los sujetos
estar determinada en cada rgimen jurdico
especial, ms all del cual no puede
derivarse obligacin alguna ni restriccin de
derechos vlida, por imperio del artculo 19 y
28 de nuestra Constitucin Nacional y 30 de
la Convencin Americana de Derechos
Humanos (59).
VI. El derecho a la decisin en el plazo
razonable Frente a la laxitud del artculo 42
que regula la prescripcin en la Ley de
Entidades
Financieras
y
la
amplia
interpretacin de los actos interruptivos que
de la misma realiza el pleno de la Cmara en
lo contencioso administrativo federal, la
garanta del "plazo razonable" de duracin
del proceso difcilmente pueda encontrar
refugio en el instituto de la prescripcin.
Sin perjuicio de ello, y "como forma de
consagrar efectivamente el derecho de
defensa y debido proceso"(60), la garanta
de obtener un pronunciamiento sin dilaciones
indebidas es encauzada por la Corte
Suprema en derecho al debido proceso del
artculo 18 de la Constitucin Nacional y el
artculo 8, inciso 1, de la Convencin
Americana de Derechos Humanos.
El mximo Tribunal federal descalifica la
validez de la resolucin administrativa del
BCRA -que impuso la sancin de multa por
diversas infracciones al rgimen financiero
cometidas por los directores y sndicos de
una compaa financiera- al considerar que
la irrazonable dilacin del sumario financiero
-cuya sustanciacin se extendi por casi
veinte aos- resulta incompatible con el
derecho al debido proceso amparado por las
normas de ms alta jerarqua sealadas.
El Tribunal cimero asevera que la
determinacin del "plazo razonable" de
duracin del procedimiento requiere de la
determinacin judicial casustica. Ello, dado
que
la
garanta
a
obtener
un
pronunciamiento sin demoras indebidas no
puede traducirse en un nmero fijo de das,
meses o aos en abstracto.
As las cosas, ante la ausencia de pautas
temporales indicativas de esta duracin
razonable la Corte Suprema se refiere a las
pautas que para su determinacin estableci
la Corte Interamericana de Derechos

Humanos: a) la complejidad del asunto; b) la

conducta de las autoridades estatales; c) el
anlisis global del procedimiento.
En el caso concreto, entiende que los hechos
investigados no exhiben una especial
complejidad y que los sumariados no
obstaculizaron el curso del procedimiento.
Por el contrario, estima que los prolongados
lapsos de inactividad procesal atribuible
exclusivamente al Banco Central se
presentan como el principal motivo de la
dilacin del sumario.
VII. La jurisprudencia "despus" de "Losicer".
Reflexiones finales El fallo plenario
"Navarrine", de cara al ideal de racionalidad
y certeza, resulta de gran valor al determinar
con precisin los actos que interrumpen el
plazo de prescripcin, salvando la laxitud del
artculo 42 de la Ley de Entidades
Financieras.
No obstante, al considerar -con BINDER,
PASTOR Y ZAFFARONI, ALAGIA Y SLOKAR
(61)- a la prescripcin como la concrecin del
derecho
fundamental
a
obtener
un
pronunciamiento definitorio en un "plazo
razonable"(62),
creemos
que
la
interpretacin "rigurosa" que propugnan los
magistrados pone en riesgo la efectividad de
este derecho, como desarrollamos supra.
Con tantos actos interruptivos, el plazo de
prescripcin de los sumarios financieros es
por dems extenso, y all difcilmente pueda
encontrar refugio el "plazo razonable".
Creemos que las garantas del particular
frente al ius puniendi del Estado no slo se
erigen para la proteccin de los derechos de
este ciudadano sino -y como consecuencia
de ello- que coadyuvan a la eficacia del
proceso y a que en la dilucidacin del litigio
se alcance la solucin justa. Es decir; "las
razones de bien pblico y de necesario
gobierno a que responde la legislacin
financiera y cambiaria" que imponen mayor
rigorismo en la tarea de fiscalizacin de las
entidades
financieras
por
posibles
transgresiones al rgimen especial no debe
fincar en la flexibilizacin de las garantas del
particular. Sino que, por el contrario, el mayor
rigorismo se tiene que imponer al Banco
Central (mximo especialista en la materia)
en la persecucin de las transgresiones
jurdicas en el momento oportuno de cara al
buen orden y gobierno del sistema.

Como tiene dicho la Corte, "la operatividad

de un precepto constitucional no puede
depender rigurosamente de su sujecin a la
ley" (63). Por ello, siendo que difcilmente la
prescripcin pueda constituir la realizacin
del derecho a una decisin en el plazo
razonable, la feliz decisin de la Corte en el
caso "Losicer" encauza este derecho en el
derecho al debido proceso legal, consagrado
en las normas de ms alta jerarqua.
No obstante, creemos que el debilitamiento
del instituto de la prescripcin resulta
disvalioso, dado que ste determina un plazo
concreto para el ejercicio del poder punitivo
estatal.
Por el contrario, la apreciacin de la
existencia de una dilacin irrazonable en el
procedimiento se difiere a la casustica
determinacin de los jueces (64). En este
sentido, sucede que las tres pautas que le
dan contenido a la garanta son amplias y de
no fcil determinacin objetiva (v.gr. "anlisis
global del procedimiento"). A su vez, la pauta
que impone evaluar la "complejidad del
asunto" exige que el juez analice cuestiones
tcnicas, en este caso respecto de las
transgresiones
concretas
al
rgimen
financiero y cambiario que investiga la
autoridad administrativa. As las cosas, no
ser fcil para el sumariado saber el
resultado de la apreciacin de estas pautas
antes de iniciar el planteo judicial.
Ello se observa en los dos fallos de la
Cmara Contencioso Administrativo Federal
dictados con posterioridad a "Navarrine" y
"Losicer". En ellos creemos advertir un
anlisis diferente del factor de ponderacin
relativo a la "complejidad del asunto".
En el caso "Alvarado Pedro Alberto Carlos y
otros c/ BCRA - Resolucin N 379/08
(Expte. 100298/97 Sum. Fin. 761)"(65), el
Tribunal rechaza la defensa de prescripcin
por las sucesivas interrupciones del plazo de
seis aos (66) en los trminos del fallo
plenario "Navarrine" . Y si bien impone a la
demandada el deber de poner "particular
atencin" respecto de los prolongados lapsos
procedimentales de inactividad en el sumario
financiero que dur ms de veinte aos, lo
cual "podra implicar [...] una mengua en la
garanta de la defensa en juicio", entiende
que ello no resulta suficiente para tener por
operada la prescripcin de la accin.

Separadamente
el
fallo
analiza
la
razonabilidad del plazo para concluir que "el
anlisis global del procedimiento [...] no
presenta vicios de entidad suficiente que
permitan tener por configurada una lesin a
la garanta de ser juzgado en un plazo
razonable". Para arribar a dicha conclusin el
fallo entiende que la "complejidad del asunto"
radica en la gravedad de las figuras
infraccionales, "idneas para acarrear un
efecto negativo sobre los bienes jurdicos
tutelados por la ley 21.526".
Por otra parte, en el fallo "Barroso Alberto
Guillermo y otros c/ BCRA -Resol 280/06
(Expte 101615/83 Sum Fin 612)"(67) luego
de puntualizar cmo se sucedieron los
hechos en la tramitacin del sumario que se
extendi por ms de veintids aos desde la
comisin de los hechos, el Tribunal considera
que si bien no alcanz a cumplirse el plazo
de prescripcin previsto en el artculo 42 de
la ley 21.526, resulta claro que el sumario
financiero tuvo una duracin irrazonable. Ello
atento a la duracin objetiva del retraso, la
concreta necesidad de diligencias de
investigacin y prueba que tuvo el caso, su
complejidad y el perjuicio ya irrogado a los
imputados por el mantenimiento de la
acusacin y el estado de indefinicin sobre
su situacin durante todos esos aos.
Finalmente queremos destacar la estimable
consideracin del fallo referida a que "la
continuacin injustificada de un juicio cuando
se traspasaron los lmites materiales
temporales aptos para el ejercicio de la
accin sancionatoria, es una cuestin que
conmueve al orden pblico (doctr. Fallos:
327:327; 328:3928) y, por ello, exhorta a los
jueces a salvaguardar las garantas judiciales
comprometidas". Por ltimo, no queremos
finalizar estas humildes reflexiones sin dejar
de sealar que la sentencia del mximo
Tribunal en "Losicer" demuestra, una vez
ms, el constante dilogo que hoy se plantea
entre el derecho nacional y el derecho
regional de los derechos humanos. En el
caso, la Corte Suprema aplica en forma
directa el artculo 8 de la Convencin
Americana, siguiendo la interpretacin que
del mismo hiciera la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, intrprete ltima de la
Convencin(68).
Notas al pie:

1) ALEXY, ROBERT, El concepto y la validez

del derecho, traduccin de JM Sea,
Barcelona: Gedisa, 1994, pg. 160.
2) JINESTA L., ERESTO, La construccin de
un
derecho
comn
interamericano.
Reformulacin de las fuentes del derecho
administrativo con la constitucionalizacin del
derecho internacional de los derechos
humanos. Buenos Aires, 2012, El Derecho,
suplemento Administrativo, p. 1 y ss. El autor
afirma que la armonizacin del derecho
interno y del interamericano de los derechos
humanos que se puede lograr mediante los
pronunciamientos tanto de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, los
Tribunales Constitucionales nacionales y la
jurisdiccin ordinaria local, nos permite ir
identificando un ius commune administrativo
interamericano que habr de ir siendo
perfilado y desarrollado paulatinamente.
3) "Navarrine Roberto Hctor y otros c/
BCRA- Resol 208/05 (expte. 101226/83 Sum
Fin 578)" 4) Fallo L.216.XLV 5) GUTIRREZ
COLANTUONO, PABLO NGEL; JUSTO,
JUAN
BAUTISTA
(colaborador)
Administracin
Pblica,
Juridicidad
y
Derechos Humanos, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 2009, P.169.
6) As las cosas, Comadira asevera que
"existe, en general, coincidencia en destacar
la relativizacin de los principios propios del
derecho penal comn en el mbito de la
represin disciplinaria de los agentes
estatales". COMADIRA, JULIO RODOLFO,
Derecho Administrativo: acto administrativo,
procedimiento administrativo, otros estudios,
Buenos Aires, 2003, 2 ed. Abeledo Perrot, p.
569.
7) La mayora est integrada por los seores
jueces de la Cmara Nacional en lo
Contencioso Administrativo Federal doctores
Rodolfo Eduardo Facio, Luis Mara Mrquez,
Jos Luis Lpez Castieira, Mara Claudia
Caputi, Sergio Gustavo Fernndez, Jorge
Esteban Argento, Jorge Eduardo Morn,
Pablo Gallegos Fedriani, y Guillermo F.
Treacy.
8) Consid. I, voto de la mayora.
9) El artculo 1 de la Ley 25990 modifica los
prrafos cuarto y quinto del artculo 67 del
Cdigo Penal, los que quedan redactados de
la siguiente manera:

"La prescripcin se interrumpe solamente

por: a) La comisin de otro delito;
b) El primer llamado efectuado a una
persona, en el marco de un proceso judicial,
con el objeto de recibirle declaracin
indagatoria por el delito investigado; c) El
requerimiento acusatorio de apertura o
elevacin a juicio, efectuado en la forma que
lo establezca la legislacin procesal
correspondiente; d) El auto de citacin a
juicio o acto procesal equivalente; y e) El
dictado de sentencia condenatoria, aunque la
misma no se encuentre firme.
La prescripcin corre, se suspende o se
interrumpe separadamente para cada delito y
para cada uno de sus partcipes, con la
excepcin prevista en el segundo prrafo de
este artculo." 10) Consid. V, voto de la
mayora.
11) Ibd.
12) Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros
Vs. Panam. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C
No. 72.
13) Corte IDH. Caso del Tribunal
Constitucional
Vs.
Per.
Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de
enero de 2001. Serie C No. 71.
14) GUTIRREZ COLANTUONO, PABLO
NGEL; Justo, Juan Bautista (colaborador)
Administracin
Pblica,
Juridicidad
y
Derechos Humanos, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 2009, p.169.
15) SALMN, ELIZABETH; BLANCO,
CRISTINA; El derecho al debido proceso en
la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, Per, 1 ed. Instituto
de Democracia y Derechos Humanos de la
Pontificia Universidad Catlica del Per,
Cooperacin Alemana al Desarrollo Agencia
de la GIZ en el Per, 2012, p. 84. En este
sentido, las autoras sealan que "el debido
proceso ha sufrido un doble proceso de
expansin. Por un lado, aunque anclado
inicialmente en el marco del Derecho penal,
el debido proceso es hoy una verdadera
lnea transversal en la funcin evaluadora de
cualquier instancia de poder pblico, o
incluso privado, que pueda de alguna
manera afectar derechos. En este sentido,
ha experimentado una expansin que
llamaremos horizontal. Pero, adicionalmente,
el derecho al debido proceso ha sabido

incluir cada vez mayores garantas y

contenidos
en
su
definicin
misma
comprendiendo
facetas
distintas
e
innovadoras de garantas bien establecidas
como el tribunal competente, independiente
e imparcial, la nocin de plazo razonable, el
derecho de defensa o la proteccin judicial,
entre otros. A ello nos referimos con
expansin vertical. La labor de la
jurisprudencia interamericana en la materia
ha
influido
decididamente
en
esta
progresividad y define hoy en da un debido
proceso renovado que marca todo el sistema
de proteccin de derechos humanos para
nuestros pases. En esta medida, los
operadores jurdicos en general deberan
apropiarse de este acervo jurisprudencial y
dotar a su sistema nacional de todas las
posibilidades y consecuencias prcticas del
enfoque interamericano".
16) Como seala la Dra. LEONORA
COLOMBO en "La ejecutoriedad de las
sanciones impuestas en sede administrativa
y el principio de inocencia" (artculo en
prensa) a partir del anlisis de los informes
de la Comisin IDH y los fallos de la Corte
IDH si bien la figura de las personas jurdicas
no ha sido reconocida expresamente por la
Convencin Americana, esto no restringe la
posibilidad que bajo determinados supuestos
el individuo pueda acudir al Sistema
Interamericano de Proteccin de los
Derechos Humanos para hacer valer sus
derechos fundamentales, aun cuando los
mismos estn cubiertos por una figura o
ficcin jurdica creada por el mismo sistema
del derecho. La posibilidad de aplicacin de
las garantas convencionales a las personas
jurdicas es un planteo que contina abierto
en el sistema interamericano. No obstante, y
allende esta discusin, como asevera la Dra.
Colombo debe descartarse la posibilidad de
dualizar
el
derecho
administrativo
sancionador, sin que pueda existir un
rgimen (garantista) para los casos en que el
sujeto imputado de infraccin fuera una
persona
humana,
y
otro
rgimen
procedimental y sustancial distinto para el
caso en que el presunto infractor fuese una
persona jurdica.
17) LLAMBAS, JORGE JOAQUN, Tratado
de Derecho Civil, Parte General, Tomo II,

Buenos Aires, 20 ed. Abeledo Perrot, 2003,

p.588.
18) Consid. III del voto de la mayora, consid.
3 del voto del Dr. Duffy.
19) "Kipperband, Benjamn s/ estafas
reiteradas por falsificacin de documentos
-incidente
de
excepcin
previa
de
prescripcin de la accin penal" sentencia de
fecha 16/03/1999, Disidencia de los Ministros
Dres. Carlos S. Fayt y Gustavo Bossert,
Consid. 17.
20) En este sentido, un factor que utiliza
tanto la Corte Europea de Derechos
Humanos como la Corte Interamericana de
Derechos Humanos para ponderar la
razonabilidad del plazo en el proceso o
procedimiento es el inters que est en juego
para la persona. En palabras de GARCA
RAMREZ este factor de valoracin consiste
en indagar la "afectacin actual que el
procedimiento implica para los derechos y
deberes -es decir, la situacin jurdica- del
individuo. Es posible que aqul incida de
manera poco relevante sobre esa situacin;
si no es as, es decir, si la incidencia crece,
hasta ser intensa, resultar necesario, en
bien de la justicia y la seguridad seriamente
comprometidas, que el procedimiento corra
con ms diligencia a fin de que en breve
tiempo -'plazo razonable'- se resuelva la
situacin del sujeto, que ha comenzado a
gravitar severamente sobre la vida de ste".
Corte IDH, caso Lpez Alvarez vs. Honduras,
sentencia de 1 de febrero de 2006, serie C
N 141, voto razonado del juez Garca
Ramrez, prr. 36.
21) Consid. III.
22)
Artculo
11
Ley
Nacional
de
Procedimiento Administrativo.
23) CSJN Fallos: 298: 172 consid. 6, Fallos:
307: 1936.
24) Considerando II.
25) Fallos: 307:1936 consid. 4. Asimismo si
bien para arribar a la conclusin contraria en
Fallos: 324: 4289 consid. 7 "el acto
administrativo slo puede producir sus
efectos propios a partir de la notificacin al
interesado" y sus citas: Fallos: 298:172;
306:1670; 307:321, 349 y 1936; 308:848.
26) En la prctica no son pocos los casos
donde el BCRA ordena la apertura del
sumario un da antes del vencimiento del
plazo de prescripcin y lo notifica con

posterioridad, v.gr. el sumario del caso

"Ferreira Hctor Antonio y otros c/ BCRA Resol 29/04 Expte 21508/01 Sum Fin 896"
Cmara C.A. Fed. Sala IV, 31/08/2010. 27)
ROCA, SANTIAGO; DICIERO, RODOLFO J.;
SASSONE,
MIRTA
C.
La
facultad
sancionatoria del Banco Central de la
Repblica Argentina. Un caso de Derecho
penal administrativo, Buenos Aires, RAP N
307, p. 37.
28) PAREJO ALFONSO, LUCIANO, La
categora de las relaciones especiales de
sujecin,
en
Problemtica
de
la
administracin
contempornea,
Muoz,
Guillermo A. y Salomoni, Jorge L., Ed. AdHoc y Universidad Notarial Argentina,
Buenos Aires, 1997, p. 133. MAYER afirma
que "Cuando aqu se habla de relacin de
sujecin especial, se hace entonces
referencia a esa acentuada dependencia que
se establece, a favor de un determinado fin
de la Administracin Pblica, para todos
aquellos que entren en esa prevista
estructura especial. Ejemplo de esto es el
poder, por razn de servicio, sobre los
funcionarios, el poder de vigilancia sobre los
usuarios de determinadas instalaciones de
aduanas y del rgimen fiscal, el poder
institucional sobre todo aquello que entra en
la empresa del poder pblico". MAYER, O.,
"Deutsches Verwaltungsrecht", Duncker y
Humblot, 3 ed., Berln, 1961, pp. 101 y 102,
citado por LASAGABASTER HERRARTE,
IAKI, "Las relaciones de sujecin especial",
Ed. Civitas S.A., Madrid, 1994, p. 29.
29) PAREJO ALFONSO, LUCIANO, op. cit.
p. 134. El autor destaca la importancia del
principio monrquico para la formulacin de
la doctrina de las relaciones especiales de
sujecin.
Asimismo,
LASAGABASTER
HERRARTE afirma que como concepto
jurdico la relacin de sujecin especial
"estuvo especialmente ligado a una
determinada forma poltica, en un perodo
histrico de transicin, donde se solapaban
el principio monrquico y la soberana
popular. Analizar las RSE sin tener en cuenta
este origen y sus consecuencias, dar lugar
a una visin necesariamente sesgada".
LASAGABASTER HERRARTE, IAKI, "Las
relaciones de sujecin especial", Ed. Civitas
S.A., Madrid, 1994, ps. 26 y 45.

30) PAREJO ALFONSO, LUCIANO, op. cit.

p. 133. Parejo Alfonso seala que Mayer
identifica el mbito de sujecin general al
Derecho con el de la reserva de ley
(extensin de la regulacin atribuida al
Parlamento), para luego distinguir (ya en el
plano del Poder Ejecutivo) a los reglamentos
propiamente jurdicos -subordinados a la leyde los reglamentos administrativos -no
subordinados.
LASAGABASTER
HERRARTE afirma que para Mayer, los
reglamentos administrativos al regular las
cuestiones internas de la Administracin no
son Derecho. Por ello, los ciudadanos
sometidos a las relaciones de especial
sujecin (desarrolladas en el mbito interno
de la Administracin) no van a estar
sometidos a normas jurdicas, sino a normas
administrativas que como tales no son
Derecho. LASAGABASTER HERRARTE,
IAKI, op. cit. p. 66.
31) En Alemania inicialmente la categora de
las relaciones de especial sujecin de Mayer
tuvo un gran xito, siendo asumida por las
grandes figuras de finales del siglo XIX y
principios del siglo XX y, sin bien su vigencia
se prolong an luego de la Ley
Fundamental de Bonn de 1949, la doctrina
fue reformulada fundamentalmente a partir la
sentencia del Tribunal Federal Constitucional
del 14 de marzo de 1972 (BVGE, 33,1)
quedando sometida al principio de legalidad
y a la vigencia de los derechos
fundamentales. Parejo Alfonso afirma que
entonces algunos autores se precipitaron a
anunciar la muerte de la categora (Erichsen)
mientras que otros sostuvieron la opinin
contraria (Ronellnfitsch). Este autor seala
que "en la prctica, la categora contina
siendo usada con normalidad, si bien
prescindiendo de todo verdadero esfuerzo de
teorizacin o justificacin terica". PAREJO
ALFONSO, LUCIANO, op.cit. p. 137 y ss.
32) La doctrina referida a las speciali rapporti
di sudditanza llega a Italia de la mano de
SANTI ROMANO. No obstante, como
advierte
GIANNINI,
los
desarrollos
posteriores de esta doctrina fueron muy
escasos en ese pas, recomendado este
jurista que el tema fuese reexaminado a
fondo. GIANNINI, MASSIMO SEVERO,
"Diritto Amministrativo", Giuffre, Miln, 1970,
p.500; y ROMANO, SANTI, "La teora dei

diritti pubblici subbjettivi" en Primo Trattato

Completo di Diritto Amministrativo italiano,
Libraria, Miln, 1900, vol.I, p.102. Ambos
autores citados por LASAGABASTER
HERRARTE, IAKI, op. cit. p. 30.
33)LASAGABASTER HERRARTE encuentra
que la explicacin "es evidentemente
histrica". A su vez, seala que en Francia ha
habido, que se sepa, solamente un autor que
analiz esta
categora
y
ha
sido
precisamente un alemn; ROLF DAME
(1965).
LASAGABASTER
HERRARTE,
IAKI, op. cit. p. 33.
34) BIANCHI, ALBERTO B., Qu son los
entes reguladores? (Apuntes en torno a la
coherencia interna de su rgimen jurdico), El
Derecho, 2000, Tomo 186, p. 708 y ss.
35) PAREJO ALFONSO, LUCIANO, op.cit. p.
140 y ss.
36)Las enumeradas son las relaciones de
especial
sujecin
"clsicas".
LASAGABASTER HERRARTE, IAKI, op.
cit. p. 133.
37) Fallos 319:1165, 310:203, 315:1026,
326:4341, entre otros.
38) Cmara Contencioso Administrativo
Federal, Sala I, en autos "Edenor S.A. c/
Estado Nacional (Secretara de Energa)
Resolucin N 198/94", publicado en RAP
210:174; y en autos "Pochn c/ Polica
Federal Argentina", expte. N 40.331/95,
sentencia de fecha 18.05.99. Cmara
Contencioso Administrativo Federal, Sala II,
"Segu Diego Miguel y otros c/ BCRA - Resol
228/06 (Expte 100383/79 Sum Fin 931)" ,
23.02.2010.
39)
Respecto
de
las
potestades
reglamentarias de la administracin sobre el
concesionario de servicios pblicos. En autos
"Edenor S.A. c/ Estado Nacional (Secretara
de Energa) Resolucin N 198/94", Cmara
Nacional en lo Contencioso Administrativo
Federal, Sala I: Nstor H. Bujn, Bernardo
Licht, Pedro J.J. Coviello, publicado en RAP
210:174, Buenos Aires, Ciencias de la
Administracin, 1996. En el fallo se afirma
que "resulta que la concesionaria se
encuentra frente a la Administracin en una
situacin especial de sujecin, en virtud de
las potestades que en materia de
organizacin y funcionamiento del servicio
pblico, competen a sta. De all que la
reglamentacin del servicio no est ceida

slo por lo que contemple el contrato, sino

tambin por las propias prerrogativas que por
naturaleza corresponden a la autoridad
estatal, ello siempre, claro est, bajo la
observancia estricta del principio cardinal de
legalidad administrativa". Consid. III, pto. 2).
El profesor AGUSTN GORDILLO, en su
comentario a este fallo, si bien estima
correcta la solucin del mismo, afirma que
"[e]l fallo da como premisa la aceptacin de
una relacin especial de sujecin en materia
de servicio pblico, lo que nos parece una
conclusin demasiado fuerte. No debe
olvidarse que la construccin de las
relaciones especiales de sujecin tiene su
origen en sistemas jurdicos de suma
relacin jerrquica, como puede ser una
prisin, un establecimiento militar, etc. No se
puede extender demasiado el concepto, ni
dejar de advertir que entraa un peligro
hasta como expresin (...) ello no implica,
desde
luego,
negar
potestades
reglamentarias a la administracin por sobre
el concesionario de servicios pblicos (...)
ello no necesita fundarse en una concepcin
tan terminante como la de especial relacin
de sujecin, nocin que parece preferible no
extender, o incluso no aceptar, como parte
normal de la dogmtica del derecho
administrativo". GORDILLO, AGUSTN, Las
facultades normativas de los entes
reguladores, RAP 212, Buenos Aires,
Ciencias de la Administracin, 1996, ps. 120
-121.
40) En lo que se refiere al colectivo del
personal militar, debemos mencionar el caso
"Gabrielli, Mario Carlos c/ Estado Nacional s/
contencioso administrativo" Fallos 319:1165,
donde el mximo Tribunal federal analiz la
obligacin que impona el derecho militar de
solicitar
autorizacin
para
contraer
matrimonio para personas integrantes del
Ejrcito Argentino, afirmando que "esas
restricciones en el ejercicio de derechos
personalsimos, hallan su justificativo en la
relacin de sujecin especial en que se
encuentran ciertas categoras de personas"
(consid. 9 del voto de la mayora).
Obviamente, es un caso del derecho
histrico, dado que la ley 26394 derog la ley
14.029 y su reglamentacin que establecan
la obligacin que el fallo analiza.

41) En materia de responsabilidad pblica

por actividad lcita, la doctrina de la relacin
de especial sujecin entra en escena para
escoltar el requisito de la "ausencia del deber
jurdico de soportar el dao". En el famoso
caso "Columbia S.A. de Ahorro y Prstamo
para la Vivienda c/ Banco Central de la
Repblica Argentina" (Fallos 315: 1026,
19/05/1992) La Corte Suprema, por el voto
de la mayora de sus integrantes, revoca el
pronunciamiento de la Sala II de la Cmara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal por entender que no
se dio un adecuado tratamiento a los dos
requisitos propios de la responsabilidad del
Estado por su actuacin lcita; la existencia
de un "sacrificio especial" y la denominada
"ausencia del deber jurdico de soportar el
dao". Y, si bien la Corte omite la mencin
expresa a la doctrina de la sujecin especial,
se refiere al "principio segn el cual las
relaciones jurdicas entre el Banco Central y
las entidades sujetas a su fiscalizacin se
desenvuelven en el mbito del derecho
administrativo, y esa situacin particular es
diversa al vnculo que liga a todos los
habitantes del territorio con el Estado"
(consid. 8). El fallo evidencia la relacin
entre la doctrina de la especial sujecin y el
requisito del deber jurdico de soportar el
dao. Respecto de este ltimo, y sin
pretender adentrarnos en el tema, solamente
nos interesa destacar que la doctrina ha
insistido en que este requisito "en la medida
en que no se entienda limitado a aquellos
casos en los cuales es la propia ley la que le
impone a la vctima dicho deber, estaramos
creando un requisito que no posee
reconocimiento
legal"
(MERTEHIKIAN,
EDUARDO, La Responsabilidad Pblica,
Anlisis de la doctrina y la jurisprudencia de
la Corte Suprema, Editorial Abaco de Rodolfo
Depalma, 1 ed., Ciudad de Buenos Aires,
2001, ps. 288 y 165). MERTEHIKIAN afirma
que si este aspecto no se limita a los casos
en que la ley misma coloca el deber de
soportar el dao en cabeza de la vctima, se
estara violando lo dispuesto por el artculo
19 de la Constitucin Nacional en cuanto a
que nadie est obligado a hacer lo que no
manda la ley ni privado de lo que ella no
prohbe.

Como se observa, tanto la teora de la

ausencia del deber jurdico de soportar el
dao como la doctrina de la especial
sujecin, entraan el mismo peligro de omitir
algn fundamento legal que autorice la
restriccin del derecho. Se trata del peligro
de recurrir a teoras generales no legisladas.
Frente a este fallo, el Dr. SALOMONI
considera que "resulta clara la descripcin de
una relacin de sujecin especial. Pero, a su
vez, desnuda la falta de fundamentacin de
la aplicacin de dicho tipo de relacin y sus
consecuencias al colectivo en anlisis".
SALOMONI, JORGE LUIS, La cuestin de
las relaciones de sujecin especial en el
Derecho pblico argentino, en Problemtica
de la administracin contempornea, Muoz,
Guillermo A. y Salomoni, Jorge L., Ed. AdHoc y Universidad Notarial Argentina,
Buenos Aires, 1997.
42) En materia de concursos docentes; en
autos "Rascado Fernndez Camilo c/ UBA
Fctad Ciencias Econmicas - Resol. 2067/11
(Expte. 44427/10) s/ Amparo Ley 16.987"
(expte. 21616/2011) la sentencia de fecha 20
de octubre de 2011 sostiene que "el
voluntario sometimiento del interesado a un
rgimen legal o a sus beneficios, sin
reservas expresas, importa un inequvoco
acatamiento que determina la improcedencia
de su ulterior impugnacin con base
constitucional", consid. VII.
43) Uno de los supuestos tradicionales de
aplicacin de la doctrina de las relaciones de
especial sujecin (que dio lugar al leading
case alemn BVGE, 33,1 mencionado),
donde se visualiza de manera ms
ostensible la relacin que la doctrina referida
describe, es el de los reclusos en prisin.
Al respecto, nuestra Corte Suprema en su
actual composicin, con fecha 1.11.11, en el
caso "Mendez Daniel Roberto s/ recurso de
casacin", con fundamento en los tratados
internacionales de proteccin de los
derechos humanos y en los sanos principios
de nuestra Constitucin, arroja nueva luz
sobre el tema con consideraciones que es
preciso que pongamos de relieve en lo que
aqu nos interesa.
En el fallo la Corte analiza la validez
constitucional del artculo 121.c de la ley
24.660 en cuanto dispone que de la
retribucin del trabajo del interno el 25% se

destinar a costear los gastos que causare

en el establecimiento, es decir sus gastos de
manutencin en prisin. Nuestro mximo
Tribunal federal asevera que "en suma, por
la 'relacin e interaccin especial de sujecin'
que se establece entre el interno y el Estado,
'este ltimo debe asumir una serie de
responsabilidades particulares y tomar
diversas
iniciativas
especiales
para
garantizar a los reclusos las condiciones
necesarias para desarrollar una vida digna y
contribuir al goce efectivo de aquellos
derechos que bajo ninguna circunstancia
pueden restringirse o de aqullos cuya
restriccin no deriva necesariamente de la
privacin de libertad y que, por tanto, no es
permisible" (consid. 5 con cita de la
sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso Instituto de
Reeducacin del Menor vs. Paraguay,
excepciones
preliminares,
fondo,
reparaciones y costas, sentencia de 2-92004, Serie C n 112, prr. 153).
Ello nos lleva a pensar que, en las antpodas
de las conclusiones de la doctrina tradicional
de las relaciones de especia sujecin, en la
descripcin del fallo sobre la relacin del
ciudadano recluso con el Estado es este
ltimo
quien
debe
"acentuar"
sus
responsabilidades de cara a los derechos del
primero, y no viceversa. Asimismo, respecto
de los derechos humanos y del principio de
legalidad en la relacin especial de sujecin
la Corte reivindica su vigencia irrestricta (no
"flexibilizada") por cuanto afirma que "las
personas penalmente condenadas son
titulares
de
todos
los
derechos
constitucionales, salvo las libertades que
hayan sido constitucionalmente restringidas
por procedimientos que satisfagan todos los
requerimiento del debido proceso" (consid.
6).
44) SALOMONI, JORGE LUIS, La cuestin
de las relaciones de sujecin especial en el
Derecho pblico argentino, op. cit. p. 154. El
autor afirma que "las relaciones de sujecin
especial no tienen, en nuestro Derecho,
tratamiento doctrinario alguno, pero han
tenido un tratamiento jurisprudencial a travs
de decisiones que adolecen, a mi entender,
de fundamentacin suficiente, constituyendo
una mera aplicacin dogmtica de una

institucin nacida en pases y ordenamientos

jurdicos muy diversos al nuestro" p. 153.
45) Consid. VII in re "Segu Diego Miguel y
otros c/ BCRA - Resol 228/06 (Expte
100383/79 Sum Fin 931)" Sala II, Cmara
Contencioso
Administrativo
Federal,
23.02.2010. Citando reiteradamente en el
fallo plenario que comentamos consid. I, II, III
y IV del voto de la mayora.
46) No es ocioso destacar, que en Alemania,
cuna de la doctrina de las relaciones de
especial sujecin, primigeniamente la misma
fue utilizada tambin como un supuesto de
exclusin del control judicial, junto con otros
conceptos tambin conocidos por nosotros
tales como los actos de gobierno, actos
graciables, instalaciones o establecimientos
tcnicos y, precisamente tambin, las
relaciones de especial sujecin. PAREJO
ALFONSO, LUCIANO, op.cit. p. 140.
47) Fallos 327:4185, sentencia de fecha
14.10.2004. Comentado por CANOSA,
ARMANDO N. "Alcances de la denominada
tutela administrativa efectiva", RAP 323, p.
75.
48) Artculos XVIII y XXIV de la Declaracin
Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, 8 y 10 de la Declaracin Universal
de Derechos Humanos, 8 y 25 de la
Convencin
Americana
de
Derechos
Humanos, 2 inc. 3 aps. a y b, y 14 inc. 1
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos.
49) La Corte establece que esta garanta
supone "la posibilidad de ocurrir ante los
tribunales de justicia -a lo que cabe agregar
ante
las
autoridades
administrativas
competentes- y obtener de ellos sentencia o
decisin til relativa a los derechos de los
particulares o litigantes (Fallos 310:276 y
937; 311:208) y que requiere, por sobre
todas las cosas, que no se prive a nadie
arbitrariamente de la adecuada y oportuna
tutela de los derechos que pudieren
eventualmente asistirle sino por medio de un
proceso -o procedimiento- conducido en
legal forma y que concluya con el dictado de
una sentencia -o decisin- fundada (Fallos
310:1819)". Consid. 7 , caso "Astorga
Bracht" op. cit. nota n 16.
50) Creemos que este fallo conmueve los
cimentos de la tradicional doctrina del
mximo Tribunal segn la cual el

sometimiento voluntario a un rgimen jurdico

sin reserva expresa obsta a su ulterior
impugnacin con base constitucional.
51) conf. Caso "Segu" op.cit. consid. VIII y
su cita.
52) Consid. 2.
53) Consids. II y V.
54) PAREJO ALFONSO, LUCIANO, op.cit.
p.142.
55) LASAGABASTER HERRARTE, IAKI,
op. cit. p. 138. El autor seala que por ese
motivo "hay que dudar de la utilidad
hermenutica, quizs no de la pedaggica,
de la categora RSE." 56) CARRI,
GENARO R., "Sobre los lmites del lenguaje
normativo", 1 edicin 1973, 2 reimpresin
2008, Ed. Astrea, Buenos Aires, Notas y
Comentarios 5: Los juristas y la falacia
denunciada por Hume, p. 78. GENARO
CARRI, con cita de J.L. MACKIE, ensea
que el error denunciado por HUME consiste
en argumentar a partir de premisas que slo
contienen palabras descriptivas y alguna
inflexin del verbo 'ser' como cpula, para
arribar a una conclusin que contiene como
cpula alguna inflexin del verbo 'deber'.
57)
En
definitiva,
como
seala
LASAGABASTER HERRARTE citando a
HESSE en la doctrina alemana, la
problemtica de la limitacin de los derechos
fundamentales en las relaciones de especial
sujecin no es diferente de la que se plantea
en las relaciones de sujecin general. Las
reglas de la interpretacin son en ambos
casos
las
mismas.
LASAGABASTER
HERRARTE, IAKI, op. cit. p. 140.
58) En este sentido, en la doctrina argentina
SALOMONI afirma que "esta 'teora' de la
relacin de sujecin especial no se
constituy como una teora. En realidad
termina siendo una cuestin de aplicacin
prctica a colectivos, que inclusive no estn
predeterminados, pudiendo, estos ltimos,
aumentar o disminuir respecto de la situacin
fctica en la cual se est aplicando la
relacin. Por lo tanto el fundamento de la
institucin, en mi modesto entender, no tiene
existencia. Es ms, en realidad creo que
nunca se intent fundamentar, sino que fue
una doctrina de facto. Es decir, la relacin de
sujecin especial no fue otra cosa que el
intento de legitimar el poder por sobre el
principio de legalidad. La legitimacin del

poder como en la totalidad de las

instituciones del Derecho administrativo, pero
aqu ms descaradamente." SALOMONI,
JORGE LUIS, La cuestin de las relaciones
de sujecin especial en el Derecho pblico
argentino,
en
Problemtica
de
la
administracin
contempornea,
Muoz,
Guillermo A. y Salomoni, Jorge L., Ed. AdHoc y Universidad Notarial Argentina,
Buenos Aires, 1997, p. 166.
59) El artculo 30 CADH entendido en los
trminos de la Opinin Consultiva OC-6/86
del 9 de mayo de 1986, Serie A N 6, La
Expresin "Leyes" en el Artculo 30 de la
Convencin Americana sobre Derechos
Humanos.
60) CSJN Considerando 11) del fallo en
comentario.
61) Derecho Penal, Parte General. Pg. 859.
62) La prescripcin entendida como el
instrumento
jurdico
adecuado
para
consagrar efectivamente la garanta al plazo
razonable puede verse en Fallos: 334: 1264,
consid. 3 y sus citas.
63) Fallos 261: 361.
64) Al respecto GARCA RAMREZ parece
lamentar que los factores de valoracin de la
razonabilidad del plazo "no tienen la
precisin que se quisiera" siendo que "se
trata de datos sujetos a examen razonado;
referencias que han de valorarse en
conjunto,
dentro
de
determinada
circunstancia, que no es la misma para todos
los casos. De ese conjunto se desprender
la razonabilidad del plazo y en l se apoyar
la apreciacin del Tribunal, por fuerza
casustica, sobre el exceso en que se ha
incurrido y la violacin que se ha cometido".
Corte IDH, caso Lpez Alvarez vs. Honduras,
op. cit. voto razonado del juez Garca
Ramrez, prr. 37.
65) Sentencia de fecha 12/07/2012, Sala II.
66) Si bien debemos hacer notar que, como
sucede habitualmente, el BCRA estaba al
lmite del plazo de prescripcin dado que en
el caso el sumario fue abierto por resolucin
de fecha 21/11/91 siendo que la apertura a
prueba se dispuso recin con fecha 05/11/97.
67) Sentencia de fecha 16/08/2012, Sala IV.
68) En el caso se materializa el control de
convencionalidad que estableciera la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el
caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile

(Sentencia de 26 de septiembre de 2006.

Serie C No. 154, prrafo 124). La ms
reciente manifestacin del control de
convencionalidad la podemos encontrar en el
caso Gelman Vs. Uruguay (Sentencia de 24
de febrero de 2011 Serie C No. 221) donde la
Corte Interamericana extiende el deber de
confrontacin
normativa
a
cualquier
autoridad pblica, no slo al Poder judicial.
[-]
CONTENIDO RELACIONADO
Jurisprudencia
Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA Resol.169/05 (expte.105.666/86 SUM
FIN 708)
SENTENCIA.CORTE
SUPREMA
DE
JUSTICIA DE LA NACION. , 26/6/2012.
"Navarrine, Roberto Hctor y otros c/
BCRA - Resol 208/05 (Exte.101226/83
Sum Fin 578)".
PLENARIO.CAMARA NAC. APELAC. EN LO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
FEDERAL. , 9/5/2012.
Legislacin
CONSTITUCION
NACIONAL.
CONSTITUCION
DE
LA
NACION
ARGENTINA. Art. 75
Constitucin Nacional. 22/8/1994. Vigente,
de alcance general
LEY DE ENTIDADES FINANCIERAS.
Ley 21.526. 14/2/1977. Vigente, de alcance
general
LEY DE ENTIDADES FINANCIERAS. Art.
42
Ley 21.526. 14/2/1977. Vigente, de alcance
general
MODIFICACION DEL CODIGO PENAL.
LEY 25.990. 16/12/2004. Individual, Solo
Modificatoria o Sin Eficacia
CODIGO PENAL Art. 67
Ley 11.179. 21/12/1984. Vigente, de alcance
general
CONSTITUCION
NACIONAL.
CONSTITUCION
DE
LA
NACION
ARGENTINA. Art. 18
Constitucin Nacional. 22/8/1994. Vigente,
de alcance general
CODIGO DE COMERCIO. Art. 44
Ley 2.637. 5/10/1889. Vigente, de alcance
general
CODIGO DE COMERCIO. Art. 67
Ley 2.637. 5/10/1889. Vigente, de alcance
general

CONSTITUCION
NACIONAL.
CONSTITUCION
DE
LA
NACION
ARGENTINA. Art. 19
Constitucin Nacional. 22/8/1994. Vigente,
de alcance general
CONSTITUCION
NACIONAL.
CONSTITUCION
DE
LA
NACION
ARGENTINA. Art. 28
Constitucin Nacional. 22/8/1994. Vigente,
de alcance general
PROTOCOLO
A
LA
CONVENCION
AMERICANA
SOBRE
DERECHOS
HUMANOS RELATIVO A LA ABOLICION
DE LA PENA DE MUERTE, ADOPTADO EN
ASUNCION, REPUBLICA DEL PARAGUAY.
LEY 26.379. 21/5/2008. Vigente, de alcance
general
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Cdigo Provincial de Implementacin de

los Derechos de los Consumidores y
usuarios
Ley 13.133. BUENOS AIRES, 27/11/2003.
Vigente, de alcance general
Modificatoria de la ley 13.133 - Cdigo
Provincial de Implementacin de los
Derechos de los Consumidores y
Usuarios
Ley 14.514. BUENOS AIRES, 29/11/2012.
Vigente, de alcance general
Alcances de informacin al consumidor,
configuracin
de
sanciones
administrativas, requisitos de sanciones
administrativas
Sumario de Fallo. 18/11/2003
REGIMEN DE LA DEFENSA DE LOS
DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES Y
USUARIOS
Ley III 2. MISIONES, 3/12/2009. Vigente, de
alcance general
ADHESION LEY N. 24.240 SOBRE
DEFENSA DEL CONSUMIDOR.
Ley 7.087. SAN JUAN, 30/11/2000. Vigente,
de alcance general