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ADMINISTRACIN PBLICA
UNA PERSPECTIVA COMPARADA
La administracin pblica ha adquirido cada vez mayor importancia no slo
porque constituye la esfera de la toma de decisiones polticas, sino tambin
por el fenmeno de globalizacin que estn experimentando las naciones del
orbe.
Aunque el origen de la administracin pblica est relacionado con el
surgimiento de los sistemas polticos, como campo de estudio es relativamente
nuevo, pues hasta la dcada de los cuarenta no se abord de manera particular
dado el contexto de cada Estado-nacin. No obsjante, en los ltimos tiempos,
gracias a las tendencias globalizadoras que experimenta el mundo, se ha
reorientado su estudio, adquiriendo importancia y pertinencia el anlisis
comparativo.
Algunos estudiosos de la materia consideran que este nuevo enfoque es
producto del xito de las propuestas sobre el desempeo administrativo que
trascienden las fronteras nacionales, lo cual demuestra que en la actualidad se
reconoce la relevancia de los aspectos comparativos para la elaboracin de
una ciencia de la administracin pblica.
Considerando que el anlisis de la administracin pblica comparada
cuenta con vertientes distintas, aunque no por ello excluyentes, los estudiosos
deben optar por la ms adecuada a sus intereses. En Administracin pblica se
propone a la burocracia como enfoque porque constituye un elemento
esencial de la administracin pblica, sin que por eso dejen de reconocerse
sus ventajas y desventajas.
Por su contenido, esta obra va dirigida tanto a especialistas en la materia y
funcionarios como al pblico en general.
Ferrel Heady es profesor emrito de administracin pblica y ciencia poltica
en la Universidad de Nuevo Mxico, Albuquerque, de la que tambin fue
rector (1968-1975). Ha ocupado cargos administrativos y ha dado clases en la
Universidad de Michigan, Ann Arbor (1946-1966). El profesor Heady curs
la carrera y se doctor en la Universidad de Washington, San Luis, Misuri.
00
ln
O
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS
de
P o ltica
G o b ie r n o
Coordinada por
M
a u r ic io
anuel
e r in o
u ij a n o
Administracin pblica
Traduccin de
R
oberto
eyes
azzoni
FERREL HEADY
ADMINISTRACIN PBLICA
Una perspectiva comparada
Estudio introductorio de
V c t o r A l a r c n O
l g u n
1*1
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICAS
Y ADMINISTRACIN PBLICA A. C.
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO
T tu lo origin al:
P u b lic A d m in istr a tio n : A C o m p a ra tive P erspective
D. R. 1 996, M arcel D ekker, Inc.
2 7 0 M a d iso n A v en u e, N u ev a York, N u ev a Y ork, 10016
IS B N 0 -8 2 4 7 -9 6 5 7 -8
D. R. 2 0 0 0 , F o n d o d e C u l t u r a E c o n m ic a
C arretera P ica ch o -A ju sco , 227; 14200 M xico, D. F .
w w w .fc e .c o m .m x
ISBN 968-16-5171-5
Im p reso en M x ico
ESTUDIO INTRODUCTORIO
V c t o r A l a r c n O
l g u n *
EST U D IO IN TR O D U C T O R IO
Existe una tensin perm anente que define el objeto y la finalidad del
m todo com parativo, ya que ste se debate entre proporcionar respues
tas universalistas y globales o sim plem ente contentarse con resaltar las
diferencias de los com portam ientos singulares de individuos e institu
ciones sociales; el nfasis excesivo en las diferencias ha dado lugar al
anlisis de esas experiencias inclasificables que constituyen los llam a
dos "estudios de caso".
Es, pues, necesario tom ar conciencia de la im portancia que tiene el
acto de la com paracin y cm o ste es la fuente a partir de la cual se ha
desarrollado una m etodologa til para las ciencias sociales en general.
En segundo lugar, conviene sealar cul es el estado del arte adoptado
por las diversas escuelas y corrientes en esta rea de las disciplinas so
ciales, ya que stas han tendido a perder su base ontolgica, para incli
narse cada vez m s a observar los acontecim ientos m ediante principios
h om ogeneizantes que estn adscritos a los procedim ientos de las llam a
das ciencias naturales. Si embargo, uno tiende a considerar que los ac
tos hum anos siguen siendo impredecibles; esto es, son una suerte de
nubes que contrastan con los intentos de encontrar disciplinas que se
m antengan adheridas a criterios de predictibilidad y continuidad, que
asem ejen al hombre a la marcha precisa de los relojes" (Almond y Genco, 1990).
Pero conform e se han definido slidos avances en la propia filosofa
de las ciencias sociales, nos podem os dar cuenta de que los m todos
aplicables a disciplinas com o la ciencia poltica o la adm inistracin
pblica difcilm ente nos dejarn satisfechos en caso de favorecer alguno
de estos dos extrem os puros: las "nubes" o los relojes. La posibilidad
plausible es que nos coloquem os entonces dentro del terreno del control
flexible, que permita indicar parmetros referenciales para el problema
sujeto a estudio.
Logrando dicho control, los m todos susceptibles de ser aplicados
nos permitirn acercarnos a los factores de ensayo y error con m rge
nes ms am plios e identificar variaciones que enriquezcan su seleccin
evolutiva, lo cual nos permitir colocarnos dentro de m ejores opciones
abiertas a efecto de situar las lim itaciones y oportunidades que se p o
sean en el m om ento de aplicarse en la prctica poltico-adm inistrativa.
Siguiendo esta idea, las posibilidades de una poltica y adm inistra
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lidad, ya que nos marca pautas que nos alertan contra las tentaciones
fciles de querer forzar a que ciertos fenm enos respondan ms a nues
tras clasificaciones e interpretaciones particulares, que reexam inar la
nueva realidad imperante.
Por ello, debem os estar alertas para no convertir los m todos por s
m ism os en el objetivo central y nico de la ciencia. E stos no son sino
estrategias de anlisis que nos permitirn un mejor uso instrum ental de
las diversas tcnicas para exam inar los fenm enos que consideram os
dignos de estudio. Los m todos com paran desde las estructuras ms
parecidas (m odelos de integracin) hasta las ms dism iles (m odelos de
conflicto) (Collier, 1994).
No podem os aferram os a los m todos com o si fueran varas m gicas
o piedras filosofales" que nos salvarn autom ticam ente del error (m s
bien nos ayudarn a corroborarlo); por tanto, es fundam ental recalcar
la im portancia de encontrar parmetros de com paracin que no hagan
perder ni la profundidad ni la extensin del anlisis.
En este caso, el instrum ento de la com paracin tam bin posee lim ita
ciones y ventajas que deben evaluarse en sus alcances de explicacin,
generalizacin y aplicacin. Un manejo adecuado de estas peculiarida
des nos permitir saber cundo y en qu circunstancias podem os esp e
rar que los estudios com parativos arrojen resultados im portantes gra
cias a la utilizacin de nuevas tcnicas estadsticas, por ejemplo. Desde
luego, nuestras capacidades de com paracin tam poco pueden estar re
ducidas a m eros actos de fe o a peticiones de principio, por lo que la
construccin de un balance adecuado entre los valores y las tcnicas
debe hacer del com parativista un cientfico social equilibrado.
En la actualidad, es evidente que requerim os apoyos e instrum entos
em pricos que perm itan ampliar y corregir las explicaciones y tom ar de
cision es racionales ms firmes. En eso, ciertam ente, con siste el ensan
cham iento de los espacios de la ciencia y, desde luego, de los m todos y
las tcnicas disponibles para el desarrollo de nuevos conocim ientos de
am plio con sen so y duracin prolongada; pero a la vez hay que tener
presente la exigencia de que si el m odelo proporciona una visin err
nea ste debe abandonarse tan pronto com o sea posible.
Sin em bargo, en lo que concierne al m todo com parativo, la propia
falta de recursos y el tem or a crear tipologas o generalizaciones fciles
parece reducir nuestras am biciones com parativas a los llam ados estu
dios de ca so ; en los hechos, stos term inan siendo m uchas veces ejerci
cios m onogrficos en los que se conocen rasgos y caractersticas relativos
a actores e instituciones singulares de un pas, pero cuyos resultados no
se com paran sim ultneam ente con sus variables de control, sean stas
de tipo conceptual, em prico o regional (Eckstein, 1992).
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Los
Como ver el lector a lo largo de las pginas de esta obra, uno de los
propsitos principales del profesor Heady es proponer un criterio clasificatorio que permita mostrar la ntim a relacin entre los niveles de
desarrollo organizacional y los fines polticos, en tanto puntos decisivos
que sirven para replantear una clara tipologa tendiente a situar la evo
lucin prctica e institucional de los estados y los sistem as adm inistrati
vos a lo largo de la historia humana.
Sim ultneam ente, Heady abre un escenario para recentrar y redim ensionar los desequilibrios de identidad de la adm inistracin pblica
com o disciplina de estudio, de tal manera que nos perm ita diferenciarla
plenam ente de los espacios organizacionales privados y nos facilite ubi
car su m isin poltica dentro de las esferas de poder ms general. Para
ello, es im portante recuperar su propuesta de que el alcance de la d isci
plina no se restringe al estudio de las burocracias centrales tradiciona
les, sino que tam bin le com pete abordar el espacio ocupado por otro
tipo de burocracias no privadas com o las que forman los partidos polti
cos, los sindicatos, los parlam entos, las o n g , etc., en las cuales tam bin
se pueden distinguir tipos predom inantes de regm enes polticos.
Siguiendo esta m ism a idea, Heady nos dice que la adm inistracin p
blica com parada cam ina hacia la integracin de un cuerpo analtico ju
risdiccional cada vez ms interdisciplinario, pero sin que ello implique
perder sus objetos de estudio: el Estado, los procesos de gobierno y los
m bitos de influencia e im pacto que los actos adm inistrativos tienen
dentro de la sociedad para conseguir la perm anencia o la transform a
cin del orden y la estabilidad polticos.
Ante la m ultiplicacin de las rutas hacia el progreso y la modernidad
que deben encarar los sistem as de adm inistracin pblica nacionales en
la actualidad, la postura del profesor Heady ciertam ente justifica identi
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ocupar para que sean eficaces dentro de los propios aparatos guberna
m entales.
La am plitud de opciones que nos brinda la aplicacin cada vez ms
constante de los instrum entos com parativos para definir las tendencias
evolutivas, las polticas, o los actores centrales de la adm inistracin hace
necesario que frente a los retos actuales de la globalidad se form u
len ciertas preguntas que aparecen con cierta frecuencia entre los exper
tos y los actores de la adm inistracin pblica: en verdad, ser posible
poder arribar a la descripcin puntual de tipologas y casos especficos
que puedan dejar enseanzas incontrovertibles acerca del desarrollo y
las direcciones tom adas por las estructuras modernas de gobierno? Qu
tanto nos acercam os a instancias potenciales de autntica gobernacin
mundial que pondran fin a la nocin histrico-particularista de las na
cionalidades y los Estados soberanos, tal com o los hem os conocido al
m enos desde la instauracin regular del derecho internacional pblico y
las sucesivas d ivisiones territoriales engendradas por ste desde el si
glo xvn hasta nuestros das?
Desde luego, la respuesta a las dos preguntas antes enunciadas, que
expresan ntidam ente el inters por "refundar" el objeto de estudio de la
disciplina administrativa, im plica el enfrentam iento entre concepciones
m etodolgicas que acom eten diagnsticos a corto y largo plazos, pero
cuyas expectativas son igualm ente inciertas en este m om ento (W amsley
et al., 1990).
Por un lado, estn los estudiosos de la adm inistracin pblica que
profundizan en la liberalizacin con fines universalistas en el rediseo
de los aparatos de gobierno. Una idea concreta de este principio es abo
gar por una com unidad internacional nica de valores regida por insti
tuciones que involucren a todos en com prom isos y estructuras de ope
racin, y que vayan elim inando en forma paulatina y consensual los
distingos jurdicos o procedim entales que prevalecen entre las diversas
instancias estatales y nacionales (Dror, 1996).
Por otra parte, en una lnea com pletam ente antagnica, se en cu en
tran los investigadores que postulan una observacin realista de las ca
pacidades particulares de naciones y com unidades, con la idea de que
expandiendo el estudio procedural de las m ism as se podrn detener las
hom ogeneidades" artificiales que slo garantizan hasta ahora una m a
yor explotacin y dependencia de unos pases respecto de otros. Dicha
globalidad no es unlversalizante en un sentido progresivo, sino que
ms bien slo anticipa una igualdad en la m arginacin y la penuria
(Etzioni, 1993).
De esta manera, la fuerte adhesin a las posturas com unitaristas, municipalistas y localistas, que fundam entan ciertas versiones antiliberales
in
.1. I .1. ,m . .11.. lian m antenido a los adm inistradores y polticos dentro
.1. mi.i din .i polmica que enfrenta el papel de lo "macro contra lo "mii m", .m poder encontrar todava un paradigma de equilibrio e integra....... ...
ambos. Indudablemente, este debate representa una lnea de
n II. moii que deber incorporarse con ms fuerza dentro del estudio
com parativo de las adm inistraciones pblicas, y en este aspecto quiz el
libro de I leady pueda allanarnos el cam ino.
Partiendo de este principio, se debe aceptar un escenario realista en
donde los intereses concretos de los Estados y las com unidades siguen
siendo una de las caractersticas definitorias que perm iten agrupar los
principales sistem as decisionales con que deben operar las acciones ad
m inistrativas de los hacedores de polticas pblicas. Siguiendo esta lgi
ca, puede decirse que la gestin administrativa est dirigida al estricto
cum plim iento de intereses mercantiles, personales o grupales, m s que
a la aplicacin de leyes im parciales de las cuales supuestam ente debe
ran em anar las decisiones adm inistrativas que adecuaran al Estado
con el contexto social que le da fundam ento (Leem ans, 1977).
En este sentido, Heady nos remite a una de sus contribuciones ms
interesantes dentro de la disciplina administrativo-com parativa: enten
der que la eficacia de las instituciones deriva de la integracin y repre
sentacin que posean los grupos sociales que orientan el trabajo de las
lites gubernam entales. Dicha integracin o desintegracin puede acele
rarse o desacelerarse en la medida en que se tengan pautas de m oviliza
cin social que se apoyen en estructuras econm icas modernas, y a la vez
se defina con exactitud la existencia de m todos de participacin y repre
sentacin electiva con alcance dem ocrtico, autoritario o totalitario (esto
es, hacer explcita la manera en que se tom an las decisiones de gobierno
justam ente a partir de la negociacin e interacciones entre el Ejecutivo,
el Congreso, los partidos y la burocracia central, as com o con determ i
nados cuerpos sociales, com o el ejrcito, la Iglesia o los sindicatos).
Este ltim o aspecto revela que la posibilidad intrnseca de encontrar
constantes de funcionam iento dentro de cierto tipo de sistem as adm i
nistrativos se encuentra asociada con la configuracin histrico-cultural
concreta de los principios de liderazgo; los valores com partidos entre
Estado y sociedad para llevar a cabo ciertas polticas com unes en m ate
ria de desarrollo poltico y econm ico; la complejidad y cobertura de m
bitos que posea el aparato burocrtico; o la preponderancia de criterios
racionales y seculares en la fijacin de las propias polticas pblicas.
De esta forma, Heady parece sugerir que las diferencias entre las regio
nes del m undo seguirn siendo un criterio clasificatorio que ubicar los
grados esenciales de respuesta, equilibrio e institucionalidad de que pue
de disponer toda adm inistracin pblica; esta cuestin sera el verdadero
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p b l ic a c o m p a r a d a : p r o y e c c i n y p e r s p e c t iv a
En esta ltim a parte de mi com entario no quisiera pasar por alto otro
aspecto esencial apuntado por el profesor Heady en su libro: el estudio
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ADMINISTRACIN PBLICA
PRLOGO
Cuando estaba preparando el prlogo de la edicin previa, estaba con s
ciente de que usar un lenguaje tan elogioso podra hacer que no se le
tom ara en serio. De nuevo tengo esta sensacin, pero m is juicios favora
bles no han llegado de una manera superficial y, por lo tanto, no los
ocultar. Juzgo que este trabajo destaca com o una investigacin dentro
de la constelacin de tem as de los que se ocupa.
En dcadas recientes ha habido un gran increm ento en la investiga
cin y las obras acerca de la adm inistracin pblica com parada. Parte
de esta investigacin tiene races profundas en las tradiciones de la in
vestigacin acadm ica en la filosofa, la poltica, la historia y la sociolo
ga, as com o en otros cam pos de estudio. Pero m ucha de ella ha sido el
resultado de las circunstancias geopolticas del periodo de posguerra
que sigui a la segunda Guerra Mundial. Entre stas tenem os, aunque
no son las nicas, el trm ino de los im perios coloniales ms prom inen
tes en el mundo; el ascenso continuado de un im portante Estado marxista-leninista y su posterior "decaimiento"; el surgim iento de num ero
sas unidades polticas (por lo m enos nom inalm ente independientes), que
triplic el nm ero de las ya existentes; una gran diferencia en la rique
za, poder, estabilidad y estatus entre las unidades polticas independien
tes, as com o una m ayor productividad y nuevas modas" y nfasis en
las actividades universitarias, en la investigacin y en las obras que tra
tan sobre la adm inistracin pblica com parada.
Colocados com o una parte integral de los im portantes eventos en las
dcadas recientes se encuentran los tem as a los que designam os con el
trm ino desarrollo, que slo ceden el primer lugar a los problem as de se
guridad m ilitar con los cuales estn interrelacionados. Qu es el des
arrollo y por qu es deseable en caso de serlo?, cules son las relacio
nes adecuadas entre el desarrollo econm ico, el poltico y los de otro
tipo?, m ediante qu programas de gobierno y m edios de adm inistra
cin se lograr obtener las m etas del desarrollo?, y es el desarrollo, tan
estrecham ente relacionado com o lo est con la m odernidad, un objetivo
adecuado, en un m om ento en que la modernidad es desafiada en el
nombre de un pretendido y naciente m undo de posm odem idad?
Por su ttulo, este libro se propone de manera m odesta ocuparse slo
de la adm inistracin pblica com parada y lo hace con un im presionan
te conocim iento, con amplitud, profundidad, intuicin y equilibrio.
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PRLOGO
w ig h t
aldo,
p r o fe s o r e m r ito
PREFACIO
sta es la quinta edicin de un libro publicado por primera vez en una
versin ms breve hace ms de 30 aos. En aquella poca, en 1966, co
ment que algunos lectores podran considerar que este libro era anti
cuado, en tanto que otros quiz lo estim aran com o prematuro. El reco
nocim iento de que en cierto sentido cada una de estas opiniones era
correcta me im puls a poner en claro lo que era y lo que no era. Afirm
que yo estaba haciendo el primer esfuerzo com prensivo para evaluar la
situacin del estudio com parativo de la adm inistracin pblica y carac
terizar los sistem as adm inistrativos dentro de una am plia gam a de los
E stados-nacin en la actualidad. Por otra parte, aclar que el libro no
intentaba dar un tratam iento definitivo a un cam po probablem ente to
dava no preparado para la tarea por realizar. Mi objetivo era responder
a una necesidad que sentan m uchos estudiantes, profesores e investiga
dores que haban elegido analizar los problem as fascinantes de la com
paracin entre los sistem as nacionales de adm inistracin pblica.
Este objetivo no se ha m odificado sustancialm ente ni tam poco las d i
ficultades que se encuentran al tratar de cumplirlo. Durante los aos
transcurridos no se ha publicado ningn estudio com prensivo similar,
aunque el nm ero de obras sobre adm inistracin pblica com parada se
ha increm entado considerablem ente y gran parte de ellas se han vuelto
ms accesibles. Las divergencias de enfoque han seguido caracterizando
a esta disciplina, lo que ha obligado a hacer num erosas evaluaciones
que expresan su desencanto con lo obtenido hasta ahora, si se le com pa
ra con lo que se esperaba al principio. El tema tam bin ha seguido pa
sando por periodos de expansin y de contraccin, y con m uchos indi
cios de un nuevo aum ento en el inters que suscita.
En esta y en las ediciones previas he tenido varios objetivos en mente.
El ms obvio es actualizarla para tener en cuenta los desarrollos recien
tes ocurridos en los varios sistem as de adm inistracin pblica. Los lti
m os aos han trado cam bios poltico-adm inistrativos sin precedente,
de manera ms notable en lo que era la Unin Sovitica y la Europa
oriental, pero tam bin en varias de las dem ocracias ms evolucionadas
y en algunas regiones del m undo en desarrollo. El sistem a de superpoderes global que surgi despus de la segunda Guerra Mundial, y la
"Guerra Fra" que gener, son ahora historia, pero lo que nos espera en
el futuro es ahora incluso ms difcil de predecir. Algunos pases, com o
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PREFACIO
PREFACIO
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Sybil L. Stokes, quien era entonces m iem bro del personal del M ichi
gan Institute o f Public Administration, proporcion su experta ayuda y
consejo editorial cuando se estaba preparando la primera edicin. Bruce
H. Kirschner, quien entonces era estudiante de posgrado en Nuevo M xi
co, igualm ente ayud a preparar la segunda edicin, en par icular en el
anlisis de los regm enes de las lites burocrticas y en la presentacin
de ejem plos de ellos. Para la tercera edicin, Virginia T. Rood fue una
ayuda invaluable en la preparacin del borrador, y tuve una colabora
cin com petente y bien dispuesta en las investigaciones bibliogrficas y
otras tareas esenciales de los estudiantes de posgrado que fueron mis
asistentes: Karen H. Ricci, Victoria Mrquez, Scott V. Nystrom y Karen
L. Ruffing. En la preparacin de la cuarta edicin cont con un apoyo
sim ilar sustancial de la secretaria administrativa Francs M. Rom ero y
de los estudiantes de posgrado Franklin G. Lim, Irene Gm ez, Mary
Francs A. Lim y Annette S. Pez, y en la preparacin de la quinta edi
cin, con la ayuda de los estudiantes de posgrado Linda Callaghan, Jacqueline Lee Cox, Jennifer S. Mayfield y Michael C. Ashanin.
Mi esposa, Charlotte, me dio apoyo y aliento en lo que se ha conver
tido en una prolongada tarea que requiere el com prom iso a largo plazo
de am bos. Por esto, le m anifiesto mi aprecio y le agradezco su inestim a
ble ayuda.
F. H.
I
.
.
I. LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
La
a d m in i s t r a c i n p b l ic a c o m o c a m p o d e e s t u d i o
34
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tion, publicado en 1949,5 Paul H. Appleby, cuya carrera com bin varia
das experiencias com o practicante y acadm ico, fue uno de los prim e
ros en hacer hincapi en las interrelaciones en lugar de las diferencias
entre la form ulacin y la ejecucin de polticas en el gobierno. A partir
de entonces, la opinin generalizada es que los estudiosos de la adm i
nistracin no pueden lim itarse a la fase de ejecucin de la poltica gu
bernamental. Por cierto, uno de los libros de texto bsicos declara que
"el ncleo de la adm inistracin es la poltica y las polticas pblicas, y
<|iie la adm inistracin pblica puede definirse com o la form ulacin,
realizacin, evaluacin y m odificacin de la poltica pblica.6 Una m a
nera de poner nfasis en este nexo ha sido el am plio uso de estudios de
t a.sos en la enseanza de la adm inistracin pblica. Los estudios de ca'.<>s m encionados son relatos de hechos que llevan a decisiones por parte
le adm inistradores pblicos, teniendo en cuenta los factores legales,
personales, institucionales, polticos, econm icos y dem s que rodean el
Itroceso de d ecisin y que tratan de dar al lector un sentido de participacin real en la accin .7
Una segunda lnea de cuestionam iento de los supuestos anteriores
apareci com o un subproducto de las inquietudes principales en las
universidades a fines de los aos sesenta y principios de los setenta, y
em ontr su expresin en las enseanzas, escritos y actividades profesion.des de adm inistradores pblicos jvenes, tanto en el m bito univerMlario com o en el gobierno. Conocido com o la nueva adm inistracin
publica", este m ovim iento no slo reafirm la ruptura de la dicotom a
poltica-adm inistracin, sino tam bin lanz un reto al nfasis tradicio
nal en las tcnicas administrativas, y recalc la obligacin de que los ad
m inistradores pblicos se interesaran por los valores, la tica y la moral,
s aplicaran la estrategia del activism o para afrontar los problem as de la
mu iedad.8
I*.mi H. A ppleby, P olicy a n d A d m in istr a tio n , U n iversid ad d e A lab am a, U n iversity o f
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mui iitros c a s o s p u b lic a d o s p or el P rogram a d e E stu d io d e C asos In teru n iversitario, ha sid o
hi liii'u le p rin cip a l d e lo s c a s o s d e a d m in istr a c i n p b lic a u tiliza d a e n lo s E sta d o s U n id o s.
I I p rin cip a l lib ro q u e s e u tiliz a c o m o fu en te, q u e c o n tie n e e s tu d io s p r e se n ta d o s en u n a
<" iilci i iicia en 1968, e s el d e Frank M arini, c o m p ., T o w a rd a N e w P u b lic A d m in istra tio n :
U n M in n o w b ro o k P ersp ective, S cra n to n , P en n sy lv a n ia , C h an d ler P u b lish in g C om p an y,
I 1/ 1 l'ai .i u n a p r e sen ta ci n m s recien te p or un d e c id id o p artid ario d e e s te p u n to d e visi i m p u ed e c o n su lta r el lib ro d e H. G eorge F red erick son , N e w P u b lic A d m in istr a tio n , U ni' i'i ililiul d e A la b a m a , U n iversity o f A lab am a P ress, 1980. E n 1988 s e r ea liz u n a reu n i n
Imi >1 t r le b ia r el v ig s im o a n iv ersa rio d e la co n fe r e n c ia d e M in n o w b ro o k , en la cu a l se
indi.trun las te n d e n c ia s d u ra n te lo s a o s q u e h ab an tran scu rrid o. E n P u b lic A d m in is-
36
I m p o r t a n c ia
d e la c o m p a r a c i n
37
.()() aos, com o lo muestra el trabajo de los cam eralistas prusianos dulanlc el siglo xviii y el de los estudiosos franceses de la adm inistracin
publica en el xix. La tendencia de dichos estudios era hacer hincapi en
i unios relacionados con el sistem a europeo continental del derecho
,ulininistrativo, pero la bibliografa francesa en particular anticip mu los de los conceptos de los que m s tarde se ocuparon los tericos de
I i adm inistracin pblica en los Estados U nidos.10 En este pas ha exis
tido un inters recurrente de estadistas y estudiosos por conocer las exl" i in icia s que se viven en otras partes. Entre los fundadores del sistem a
(institucional estadunidense y los dirigentes gubernam entales durante
I" primeros 100 aos de la nacin, este inters se converta principalint nlc en el deseo de adaptar la experiencia extranjera a las necesidades
I. I.i nueva nacin. Pioneros en el estudio de la adm inistracin pblica,
Mimo W oodrow W ilson, Frank G oodnow y Ernest Freund aplicaron la
spci iencia europea a sus esfuerzos por com prender y perfeccionar la admlnisit acin estadunidense, pero la mayor parte de los estudiosos que
l< siguieron se concentr en la situacin local, haciendo slo referent las ocasionales a otros sistem as adm inistrativos. Por cierto, la com pai tu ion y la perspectiva histrica no fueron el objetivo principal en la
mavoi parte de la bibliografa sobre adm inistracin pblica que se prodi i|o en los Estados Unidos antes de la dcada de los cuarenta.11 En la
,n maliciad se han reconocido las lim itaciones y los peligros de dicho
pai l oquialism o, y hem os entrado a una nueva era en los estudios administi ativos en la que se da especial im portancia al anlisis com parativo.
ilrl i et m in o a d m in istra c i n co m p a ra d a p ara q u e in clu y a las c o m p a r a c io n e s en lo s n iv eles
m i|u.iii.ii o n a les y su b n a c io n a le s d el a n lisis, d e m o d o q u e c o m p ren d a "todos lo s e stu d io s
ili In . I d m e n o s a d m in istra tiv o s en q u e se em p lea e x p lc ita m e n te , d e a lg u n a m a n era , el
un lo d o co m p a r a tiv o . E sta p ro p u esta para a m p lia r la d e fin ic i n d e la a d m in istr a c i n
o n i|i.iim a m e p a rece m s c o n fu s a q u e c o n v en ien te; p o r lo tan to, h e c o n se r v a d o el u so
tiiii'i ,ii ep ta d o q u e se co n c e n tr a en las c o m p a r a c io n e s en tre n a c io n e s. La a d m in istr a c i n
Inii i n.k io n a l, q u e trata d e las o p e r a c io n e s a d m in istra tiv a s d e la s a g e n c ia s crea d a s p o r lo s
I '.imlie, n a ci n so b e r a n o s c o m o in str u m e n to s para la c o o p e r a c i n in te r n a c io n a l o r e g io
nal ta m b in q u ed a fuera d e e s te e stu d io , a u n q u e la a d m in istr a c i n co m p a ra d a y la ini iii>ii i<iiiiI co m p a rte n m u c h a s ca ra cterstica s y se en fren ta n a n u m e r o so s p ro b lem a s
ilnilltni". Para un e s tu d io d e las r e la c io n e s en tre e s to s d o s c a m p o s, v a se el a rtcu lo de
I ii I I liiidy, "Issues in C om p arative an d In tern ation al A d m in istra tio n , en la ob ra d e Jack
l' iliin, W B artley H ild reth y G erald J. M iller, c o m p s., H a n d b o o k of P u b lic A d m in istr a tio n ,
Nm v i Yoi k, M arcel D ekker, cap . 15, pp. 4 9 9 -5 2 1 , 1989.
111 D aniel W. M artin, "Dj Vu: F ren ch A n teced en ts o f A m erican P u b lic A d m in istr a tio n ,
l'iihh, \ilm in is tra tio n R e view , vol. 47, n m . 4, pp. 2 9 7 -3 0 3 , 1987.
11 r .ii.i un e s tu d io h ist r ic o m s c o m p le to , v a se, d e F errel H ead y, "C om parative P ub lic
............islra tio n in th e U n ited States", en la ob ra d e R alph C. C h an d ler, c o m p ., A C enten'ii,ti l l r lurv o f th e A m erican A d m in istr a tiv e S ta te , N u ev a York, F ree P ress, cap . 15, pp. 4 77ilIM P)H 7. P u ed e verse ta m b in , d e Fred W. R iggs, "The A m erican T rad ition in C om p ara
o s \il m l i i i s l i a lio n , p rep arad o para la co n fe r e n c ia n a cio n a l d e la A m erican S o c ie ty for
1nlilii A d m in istra tio n en 1976, m im eo g ra fia d o , 28 pp. Para u n a crtica r ecien te d e la "cul
n .i l< l.i m o d e r n id a d , v a se d e G uy B. A dam s, "E nthralled w ith M odernity: T h e H istori-
38
39
P roblem as
d e la c o m p a r a c i n
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43
Funcionalism o
Gabriel A. Alm ond24 encabez el esfuerzo ms influyente y com pren si
vo para rem plazar un enfoque funcional por el m todo institucional
tradicional de la poltica comparada. Segn l, el m rito principal de su
m todo era que "intenta construir un marco terico que por primera
vez posibilita un m todo com parativo de anlisis para sistem as polticos
de todo tipo.25 La acusacin contra la com paracin sobre la base de es
tructuras polticas especializadas, com o legislaturas, partidos polticos,
jefes de Estado o grupos de inters, consista en que dichas com paracio
nes tienen una aplicacin limitada porque es posible que en sistem as
polticos diferentes no se encuentren estructuras sim ilares, o que si se
les encuentra tal vez desem peen funciones significativam ente distintas.
Almond concede que todos los sistem as polticos tienen estructuras
polticas especializadas y que los sistem as pueden com pararse entre s
desde el punto de vista estructural. Sin em bargo, l ve pocas ventajas en
este hecho, frente al grave peligro de tom ar la investigacin por mal
cam ino. En cam bio, arguye, se deben plantear las preguntas funciona
les correctas, aseverando que "en todos los sistem as polticos se cu m
plen las m ism as funciones, aun cuando tal vez su frecuencia vare y
sean desem peadas por diferentes tipos de estructuras.26
Cules son estas categoras funcionales? C om encem os por decir que
derivan de la consideracin de las actividades polticas que tienen lugar
en los sistem as polticos occidentales ms com plejos. De esa manera,
las actividades de los grupos de inters hicieron que se derivara la fun
cin de articular intereses, mientras que las actividades de los partidos
polticos dieron origen a la funcin de agregacin de los intereses colec
tivos. En su versin revisada, este estilo de anlisis sugiere un desglose
en seis funciones para los procesos internos de conversin m ediante los
cuales los sistem as polticos transforman los insum os en resultados. Las
funciones son: a) articulacin de intereses (form ulacin de demandas);
b) agregacin de intereses (com binacin de dem andas en forma de op
ciones para los cursos de accin); c) elaboracin de reglam entos (for
mulacin de reglas con autoridad); d) aplicacin de reglas (aplicacin y
24 A lm o n d y C o lem a n , " In trod u ction : A F u n ctio n a l A p p roach to C om p arative P olitics" ,
The P o litics o f th e D evelo p in g A reas, pp. 3-64. Para fo r m u la c io n e s y a p lic a c io n e s p o ste r io
res d e e s te en fo q u e , v a se, d e G ab riel A lm on d , "A D e v elo p m en ta l A p p roach to P o litica l
S y s te m s , W o rld P o litics, v ol. 17, n m . 2, pp. 183-214, 1965; d e G ab riel A. A lm on d y G.
B in g h a m P o w ell, Jr., C o m p a ra tive P olitics: S yste m , P rocess, a n d P olicy, 2a ed ., G len view ,
Illin o is, S co tt, F o resm a n a n d C om p an y, 1978, y d e G abriel A. A lm on d y G. B in g h a m P o
w ell, Jr., C o m p a ra tiv e P o litics T oday, 5a ed ., N u ev a Y ork, H arp er C o llin s, 1992.
25 A lm o n d y C o lem a n , The P o litics o f the D evelo p in g A reas, p. v.
26 Ib id ., p. 11.
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45
en los que las reglas no siem pre se aplican. Segn l, se necesitaba "un
m odelo de dos elem entos, que distinguiera entre las estructuras 'efecti
vas' y las 'form ales, entre lo que se prescribe com o ideal y lo que sucede
en la realidad".28 Riggs sugiri que su m odelo prism tico, que se ana
lizar en detalle en el captulo II, se am oldaba mejor a dichos sistem as
polticos.
Otro ataque al m todo funcional vino de crticos que asocian esta es
cuela de pensam iento con un prejuicio filosfico bsico que favorece a
los sistem as polticos que evolucionaron en las sociedades capitalistas
occidentales. Los crticos m encionados opinaban que los esquem as ana
lticos com o el de Almond funcionan en la prctica para justificar y per
petuar el estado de cosas en los pases en desarrollo, en beneficio de las
sociedades industriales avanzadas y en detrim ento de los pases sujetos
a estudio por los cientficos sociales que aplican esta m etodologa. Este
argum ento ha sido esgrim ido especialm ente por los tericos del des
arrollo y la dependencia, cuyas opiniones se analizan en el captulo m.
Por ltimo, y ms recientem ente, el funcionalism o ha sido cuestionado
por una variedad de "neoinstitucionalistas, quienes difieren en aspec
tos im portantes, pero que estn de acuerdo en que el nfasis en las fun
ciones debera ser remplazado por una mayor atencin a las estructuras.
N e o in stitu c io n a lism o
47
presta a ten cin al m ovim ien to estatista, con clu ye que ha h ech o que
se preste atencin a la historia de las instituciones y en especial a la his
toria adm inistrativa, todo lo cual es positivo".32
Otro aspecto del neoinstitucionalism o es que ha revitalizado una pre
ocupacin por los problem as norm ativos asociados con conceptos tradi
cionales, com o "inters pblico y ciencia civil". Fesler, por ejemplo,
avala que se exam ine nuevam ente lo que a m enudo ha dado en llamarse,
en trm inos despectivos, el m ito del inters pblico. "El hecho dice
es que el inters pblico constituye un ideal. Es para los adm inistrado
res lo que la objetividad representa para los acadm icos, algo a lo que se
quiere llegar, aun cuando se le alcance de manera imperfecta, algo que
no debe dejarse de lado por el hecho de que no se llegue a la m eta.33
Robert H. Jackson se ha expresado en favor de los beneficios del renova
do inters en la ciencia civil, definida com o el estudio de reglas que
constituyen y gobiernan la vida poltica dentro y entre Estados sobera
nos.34 Jackson afirma que existe la necesidad de renovar y dar nueva
vida a la ciencia civil en el anlisis com parativo de todos los pases con
tem porneos, incluidos los de Asia, frica, Oceana, el Oriente Medio,
Latinoam rica y, no m enos importante, Europa oriental.35 Asim ism o,
distingue entre ciencia civil y ciencia social, lo cual en su term inologa
corresponde fundam entalm ente a lo que he llamado ciencia poltica prin
cipal. Jackson no propone que se rem place el m todo de las "ciencias
sociales" por el de las "ciencias civiles, sino que los considera igual
mente im portantes y relacionados entre s de forma com plem entaria,
no com petitiva.
Otro aspecto de la bibliografa neoinstitucionalista que nos interesa
especialm ente, con el fin de establecer com paraciones entre sociedades,
es la nocin de "estatism o. Ya para 1968, J. P. Nettl dijo que "mayor o
m enor estatism o es una variable til para com parar las sociedades o cci
dentales, y que la ausencia o presencia de un concepto de Estado bien
desarrollado identifica im portantes diferencias em pricas en estas so
ciedades, y se relaciona con ellas.36 En pocas ms recientes, la idea de
grado de estatism o (con referencia al alcance relativo y a la am plitud
32 A lm o n d , "The R e tu m to th e S ta te , p. 87 2 .
33 "The S ta te a n d Its Study", p. 897.
34 "Civil S cien ce: C o m p arative J u risp ru d en ce an d T hird W orld G o v e m a n c e , p. 380.
V a se ta m b in u n e stu d io p revio d e J ack son , "Civil S cien ce: A R u le-B a se d P arad igm for
C o m p a ra tiv e G o v ern m en t, p rep arad o para la C o n feren cia A nual d e la A m erican P o litica l
S c ie n c e A sso c ia tio n en 1987, m im eo g ra fia d o , 25 pp. U n a p ersp e ctiv a sim ila r, q u e e s t en
favor d e p resta r m s a te n c i n al p ap el d e las id ea s n o rm a tiv a s d e la ju r isp ru d en cia , e s la
q u e fa v o rece R o g ers M. S m ith e n P o litica l J u risp ru d en ce, th e N e w I n s titu tio n a lism , an d
th e F u tu re o f P u b lic L a w .
35 "Civil S cien ce: C o m p arative J u risp ru d en ce an d T hird W orld G o v e m a n c e , p. 4 0 8 .
36 N ettl, "The S ta te a s a C o n cep tu a l V a ria b le, p. 592.
48
49
v o l u c i n d e l o s e s t u d io s c o m p a r a d o s e n e l p e r io d o d e p o s g u e r r a
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54
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p o g e o d e l m o v im ie n t o d e a d m in is t r a c i n c o m p a r a d a
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Rasgos caractersticos
Esta poca de oro de la adm inistracin pblica com parada continu y
expandi lo que ya haba com enzado en el periodo de posguerra. El gran
volum en y la diversidad de lo producido hacen que las generalizaciones
sean peligrosas. No obstante, es posible identificar algunos rasgos ca
ractersticos que no slo muestran lo logrado, sino tam bin predicen
algunas de las dificultades que enfrentara m s adelante el m ovim iento
de adm inistracin comparada.
Una influencia obviam ente perdurable se rem onta al esfuerzo en gran
escala que se hizo despus de la guerra para exportar con ocim ientos ad
m inistrativos m ediante programas unilaterales y m ultilaterales de asis
tencia tcnica. El grupo hered la entonces favorable reputacin y com
parti m uchas de las actitudes asociadas con los esfuerzos de asistencia
tcnica que se realizaron en los aos cincuenta. Los expertos en adm i
nistracin pblica no slo de los Estados Unidos sino tam bin de num e
rosos pases europeos se esparcieron por todo el m undo para participar
en proyectos sim ilares de exportacin de tecnologa adm inistrativa, por
lo general extrados de las experiencias estadunidenses a una serie de
pases en desarrollo. H aciendo m em oria, uno de dichos expertos descri
be la siguiente escena:
Los aos cincuenta fueron un periodo esplndido. El "sueo estad un id en se
era el sueo universal", y la m anera m ejor y ms rpida de que se hiciera rea-
59
Melad era por m edio de la adm inistracin pblica [...] El resultado de todo este
entusiasm o fue que la frase administracin pblica se convirtiera en un pase
m gico y los expertos en adm inistracin pblica eran m agos, m s o m enos.
I.as agencias estadunidenses de ayuda los buscaban ansiosam en te y la m ayo
ra de las naciones nuevas los aceptaron con agrado, junto con otros num ero
sos expertos.70
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63
e t ir a d a , r e v a l u a c io n e s y r e c o m e n d a c io n e s
Para la adm inistracin pblica comparada, los aos que median aproxi
m adam ente entre 1970 y principios de la dcada de los ochenta fueron
K() J a m es H ea p h ey , "C om parative P u b lic A d m in istration : C o m m en ts o n C urrent C haractei istics, Public Adm inistration Review, vol. 29, n m . 3, pp. 2 42-249, en las pp. 2 4 2-243, 1968.
Hl J a m il E . Jreisat, " S yn th esis an d R elev a n ce in C om p arative P u b lic A d m in istration " ,
l'ublic A dm inistration R eview , vol. 35, n m . 6, pp. 6 6 3 -6 7 1 , en la pp. 6 6 7 , 1975.
1,2 R iggs, Frontiers o f Developm ent A dm inistration, p. 7. La p alab ra p a ra d ig m a e s u tiliz a
da a q u co n el sig n ifica d o su g er id o p o r T h o m a s S. K u h n en The Structure o f S c ien tifc Re
volution, 2a ed ., C h ica g o , U n iversity o f C h icago P ress, 1970. D ice (pp . 10 y 11) q u e "el e s
tu d io d e lo s p a ra d ig m a s p rep ara al estu d ia n te para in g resa r e n la c o m u n id a d cien tfica
p a rticu la r c o n la q u e p o ste r io r m e n te realizar su p rctica. [ ...] A q u ello s h o m b r e s cu y a in
v estig a ci n se b a sa en p a ra d ig m a s co m p a r tid o s est n c o m p r o m e tid o s a se g u ir las m ism a s
reglas y n o rm a s para la p rctica cien tfica . E se c o m p r o m is o y el c o n s e n s o q u e p ro d u ce
so n r e q u isito s para la c ie n c ia n orm al [...]" . C o n sid era q u e la s c ie n c ia s s o c ia le s est n , p or
lo g en era l, en u n a e ta p a p rep a ra d ig m tica , en co m p a r a c i n c o n las c ie n c ia s fsica s.
k S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , p. 417.
64
Retirada
Como pronstico de estas tendencias, en el propio m ovim iento de adm i
nistracin com parada hubo una reduccin de la atencin que se dedic
a la adm inistracin pblica com o categora para la asistencia tcnica.
El nfasis en estos programas continu hasta m ediados de los aos se
senta, pero declin rpidam ente a partir de 1967. Para principios de los
aos setenta el presupuesto anual de los Estados Unidos para ayuda en
materia de adm inistracin pblica era m enos de la mitad de lo que ha
ba sido entre m ediados de los cincuenta y m ediados de los sesenta. Las
agencias internacionales, as com o agencias estadunidenses de asisten
cia tcnica, trasladaron su atencin de la reforma adm inistrativa a co m
plejos programas con orientacin econm ica encam inados a fom entar
el crecim iento econm ico a nivel local m ediante polticas conjuntas por
agencias nacionales e internacionales. Para decirlo con las dram ticas
palabras de Jones, los tcnicos de la adm inistracin pblica al estilo del
p o s d c o r b de los aos cincuenta fueron exterm inados por un nuevo per
sonaje "tan feroz y agresivo com o el vikingo de antao, a saber: el nuevo
econom ista del desarrollo.84 Proyectos a la cabeza de la lista de los ex
pertos en la econom a del desarrollo en gran m edida desplazaron los
proyectos adm inistrativos de exportacin que haban sido los favoritos.
Esta transicin redujo no slo el nm ero de practicantes en agencias tc
nicas de asistencia afiliadas al grupo, sino tam bin dism inuyeron drsti
cam ente las posibilidades tericas de que el trabajo del grupo tuviera
alguna influencia directa sobre los programas de asistencia tcnica.
Los aos setenta tam bin originaron cam bios directos y reducciones
en el alcance de las actividades del m ovim iento de adm inistracin co m
parada propiam ente dicho. Ya se ha m encionado la term inacin del apo
yo de la Fundacin Ford, y no surgi apoyo econm ico que se acercara
al nivel que se goz durante la dcada de los sesenta. El grupo ni siquie
ra pudo encontrar fondos para financiar investigacin de cam po siste84 Jon es, "F ron tiersm en in S earch ..." , p. 101. p o s d c o r b fue u n a p alab ra cread a p or L u th er
G u lick c o m o a b rev ia tu ra d e p la n ifica ci n , o rg a n iz a c i n , d ir ecci n , c o o r d in a c i n , in fo r
m a c i n y p r e su p u e sto (las sig la s so n en in g ls).
65
mtica y planificada en pases en desarrollo. Tras cinco aos de existeni ia com o principal vehculo de investigacin acadm ica en el cam po, el
Journal o f Comparative Adm inistration dej de publicarse en 1974. Si bien
la extincin no fue com pleta sino que la publicacin se uni a otra, Adininistration and Society, era claro que el foco sera ms difuso, sin gai antas de que la am pliacin de miras traera el xito. Las publicaciones
de la Universidad de Duke continuaron hasta 1973, pero de obras que
haban sido escritas varios aos atrs. Las universidades informaron
que el inters de los estudiantes en los cursos de adm inistracin com patada haba decado, y existan pruebas de que se estaban escribiendo
m enos tesis doctorales sobre el tema.
Lo que tal vez sea sim blicam ente ms importante, aunque no en la
prctica, es que el Grupo de Adm inistracin Comparada dej de existir
en 1973, cuando se uni con el Comit Internacional de la American Society for Public Administration para formar una nueva S eccin de Ad
m inistracin Internacional y Comparada ( s i c a , por sus siglas en ingls).
La seccin retuvo prcticam ente a los m ism os m iem bros y desarroll
m uchas de las actividades del grupo, com o participacin en reuniones
profesionales, em isin de un boletn y distribucin de docum entos de
ti abajo ocasionales, pero todo ello en un nivel algo reducido.
Revaluaciones
Las indicaciones de declinacin fueron acom paadas, probablem ente
estim uladas, por una serie de crticas al m ovim iento de adm inistracin
comparada, por lo general en forma de ponencias en reuniones profesio
nales, varias de las cuales se publicaron de manera posterior. Aqullas
merecen nuestra atencin no slo por lo que dijeron sobre deficiencias y
desencantos, sino tam bin por lo que afirm aron respecto a solu cion es
y predicciones.
Por lo general, el punto de partida era que, tras un cuarto de siglo,
incluida una dcada de apoyo sum am ente generoso, en el cual el m ovi
m iento de adm inistracin com parada haba podido dem ostrar lo que
era, haba llegado el m om ento de analizar sus resultados.
Peter Savage tom com o su punto de referencia las propuestas de que
"las ideas, teoras y perspectivas nuevas en el cam po de las ciencias pol
ticas tienen una dcada en la cual se puede dem ostrar lo que valen, an
tes de ser abandonadas y remplazadas por otras ms nuevas todava, y
que los prim eros aos son los ms fciles. Durante este tiem po se pro
duce el "sndrome del tarro de miel", y los progenitores del m ovim iento
reciben fondos y recom pensas profesionales. Despus de eso "comienzan
66
67
Como los autores de adm inistracin pblica com parada cuyo trabajo
analizaban, los evaluadores de ninguna m anera estaban de acuerdo enIre s acerca de qu estaba mal ni qu deba hacerse para mejorarlo,
pero existan ciertos tem as com unes fciles de identificar.
La queja m s frecuente era que la adm inistracin com parada haba te
nido tiem po, pero no se haba establecido com o un cam po de estudio con
lemas por resolver aceptados por la generalidad, y que, pese a la inclina
cin a formular teoras, no se haba llegado a con sen so alguno que per
mitiera prestar atencin a estudios em pricos orientados a poner a prueba
las teoras existentes sobre la adm inistracin pblica en diversos pases.
Al escribir en 1969 acerca de la "crisis de identidad que reinaba en la
disciplina, Keith H enderson se pregunt qu era lo que no entraba en
la mira de la adm inistracin pblica comparada. Al sealar la diversidad
de ttulos entre las publicaciones del grupo, observ que "si bien hay
ciertos tem as dom inantes (los pases en desarrollo, los sistem as polti
cos, etc.), resulta difcil saber cul es la direccin principal, as com o
encontrar algo especficam ente administrativo en ese sentido. En apa
riencia, son relevantes todas las ciencias sociales, las ciencias econm ii as, la sociologa, la historia y otras.90 Lee Sigelm an analiz el contenido
de la totalidad de los artculos aparecidos en el Journal o f Com parative
A dm inistration com o vehculo principal para la publicacin acadm ica
en el cam po, y encontr que "ni un solo asunto o lnea de interrogantes
lleg rem otam ente a dom inar. Entre las categoras sustantivas, el poreentaje ms elevado de artculos (14.6%) se ubic bajo el ttulo de "ad
m inistracin de polticas, seguido por categoras tales com o conceptos
(burocracia, construccin de instituciones, etc.), descripciones estructurales de organizaciones en diversos contextos nacionales y estudios de
valores y com portam ientos burocrticos. La categora para todo el res
to, denom inada varios, contaba con el porcentaje m s elevado (22%) y
"abarcaba un asom broso nm ero de temas, com o m odelos de com unii acin para las ciencias sociales, el tiem po, el om budsm an, el derecho,
problemas de anlisis causal, la ndole del proceso poltico, las coalicio
nes de partidos y utopas antiburocrticas". Para Sigelm an, esta situa
cin sugera que "los estudiosos de la adm inistracin no han reducido
su inters a una cantidad m anejable de interrogantes y tem as. Conti
nan dedicando gran parte de su tiem po a lo que podra describirse
t o m o alistndose para prepararse', explorando tem as de epistem ologa,
debatiendo el alcance de la disciplina y estudiando la forma en que se
lian utilizado los conceptos".91 Jones seal, aun con m ayor sarcasm o,
K eith H en d erso n , C o m p arative P u b lic A d m in istration : T h e Id en tity C risis, Journal
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por qu. Jones encontr poco en los escritos del grupo "que contribuya
a las tcnicas sociales relacionadas con los tem as candentes del m om en
to, com o control de la natalidad, proteccin del am biente y produccin
de alim entos. Sin duda, estos autores tienen algo que decir al respecto,
pero lo mejor ser que em piecen de nuevo".101 Savage tam bin opin
que el grupo no contribuy gran cosa en con ocim ientos de utilidad so
cial. No es que hubieran producido "remedios ineficaces", sino que "no
produjeron remedios". Es posible que estos juicios sean excesivam ente
severos en cuanto a lo que se esperaba del grupo, pero independiente
mente de los esfuerzos que pueda haber hecho el grupo, estaba el proble
ma de obtener atencin y aceptacin. H ablando com o ex practicante,
Jones hizo el siguiente com entario, el cual sin duda no se lim itaba a una
sola persona: Por m ucho que admire a Fred Riggs, y lo admiro, su pen
sam iento se relaciona muy poco con los problem as que m e interesan.
Ciertamente, la burocracia de la U. S. Agency for International Develop
ment ( a i d ) no estaba dispuesta a aceptarlo".102 B. B. Schaffer escribi
que los integrantes del grupo "realizaban sus congresos y escriban sus
ponencias, pero los practicantes no parecan tenerlos muy en cuenta y
los cam bios en los pases en desarrollo no parecan verse afectados en
forma directa".103
Las anteriores eran evaluaciones tpicas com unes, concentradas en la
cuestin de la pertinencia para los pases en desarrollo. Jreisat agreg
un toque inusual al sealar que los estudios com parativos se haban
concentrado tanto en los pases recin surgidos y en sus problem as, que
ofrecan poca utilidad, ya fuera terica o prctica, a los pases occid en
tales, especialm ente los Estados Unidos.
Por otro lado, algunos crticos consideraban que el m ovim iento de
adm inistracin com parada era sobreestim ado. Al oponerse a los resul
tados de la asistencia tcnica y de program as de adm inistracin del des
arrollo en los pases beneficiarios im plcita o directam ente am onestaron
al grupo por la participacin de algunos de sus m iem bros y por su deseo
de ayudar a los practicantes. Como parte de su argum ento de que el des
arrollo no se puede administrar, Loveman se refiri reiteradam ente a
m odelos, doctrinas o programas de adm inistracin del desarrollo al es
tilo "us-AiD-grupo". Al m ism o tiem po, reconoci el m rito del grupo de
haber proporcionado una base intelectual para la poltica exterior de los
E stados U nidos en los aos sesenta". Segn su versin, el fracaso de
los regm enes liberal-dem ocrticos para desarrollarse" de manera gra
101 J o n es, " F ro n tiersm en in S e a r c h ..., p. 103.
102 Ibid., p. 102.
103 B. B. S ch a ffer, " C om p arison s, A d m in istra tio n , an d D e v e lo p m e n t, P olitical Studies,
v ol. 19, n m . 3, pp. 3 2 7 -3 3 7 , en la p. 3 30, se p tie m b r e d e 1971.
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dual hizo patente que el grupo y la poltica estadunidense deberan haeer an m s explcita la relacin entre crecim iento, dem ocracia liberal,
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PERSPECTIVAS Y OPCIONES
Para 1980 se haba hecho evidente que las perspectivas del m ovim iento
de adm inistracin pblica com parada no eran tan significativas com o
parecieron en un tiem po. El periodo de asistencia tcnica m asiva en
materia de adm inistracin pblica, la cual ayud a lanzar al m ovim ien
to, haba llegado a su fin. El grupo, que haba sido el m otor organizativo
durante los aos de mayor actividad, perdi su identidad propia, y los
programas que haba iniciado se elim inaron o recortaron. Como origen
de planes orientados hacia la accin que afrontaran los problem as de la
adm inistracin del desarrollo, el m ovim iento ha sido juzgado com o des
alentador. Sea cual fuere su efecto, lo cierto es que ste se haba redu
cido. Ms an, expectativas optim istas sobre las posibilidades de trans
ferir o inducir el cam bio en las sociedades en desarrollo haban sido
cuestionadas, ya que m uchos de esos pases estaban experim entando
cada vez mayores problem as de crecim iento econm ico y de estabilidad
poltica. Como em presa acadm ica o intelectual, la adm inistracin com
parada haba pasado de una posicin de innovacin y vitalidad a una
postura ms defensiva, reaccionando a los cargos que se le formulaban
en el sentido de que no se haban cum plido las prom esas hechas en sus
inicios y de que se tomara en cuenta el consejo proveniente de diversas
fuentes sobre las m aneras de remediar la situacin.
119 P ara e je m p lo s im p o r ta n tes d e o b ra s so b re e s te tem a, v a se, d e Y eh ezk el Dror, Public
Policym aking Reexam ined, S a n F ra n cisco , C h an d ler P u b lish in g C o m p an y, 1968; T h o m a s
R. D ye, Understanding Public Policy, 3a ed ., E n g le w o o d C liffs, N u ev a Jersey, P ren tice-H all,
1978; y A aron W ild avsk y, Speaking Truth to Power: The Art and Craft o f Policy Analysis,
B o s to n , L ittle, B r o w n an d C om p an y, 1979.
120 Jun, " R en ew in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 64 6 .
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les son para el pblico m as no para los intereses creados, y por sus acti
tudes, que son positivas antes que negativas, y persuasivas antes que
restrictivas.125
Estos conceptos y definiciones significan que cada pas est preocupa
do con sus propios problem as de adm inistracin del desarrollo, con cen
trados en lo que Gant llama departam entos o m inisterios constructores
de una nacin", en cam pos com o la agricultura, la industria, la educa
cin y la salud. Estas agencias, en com paracin con otras ms tradicio
nales, tienen requisitos especiales en lo que hace a estructura, capaci
dad de planificacin, servicios de anlisis de personal y una variedad de
personal capacitado profesionalm ente. El nfasis original sigue reca
yendo en las naciones que obtuvieron su independencia en fecha recien
te, de las cuales se puede esperar que tengan problem as graves en estos
aspectos. Adems, se sigue previendo que, por lo m enos hasta cierto
punto, los pases m enos desarrollados podrn beneficiarse de la expe
riencia acum ulativa de los ms desarrollados.
La mayora de los com entarios que se han hecho posteriorm ente pa
recen estar de acuerdo en lo esencial con Gant. Nasir Islam y Georges
M. H enault sugieren que el trm ino adm inistracin del desarrollo se
aplica mejor al diseo, puesta en prctica y evaluacin de polticas y de
program as conducentes al cam bio socioeconm ico".126 A su vez, Asmeron y Jain indican que la adm inistracin del desarrollo se refiere a un
aspecto de la adm inistracin pblica en el que la atencin est centrada
en la organizacin y la gerencia de las em presas pblicas y de los depar
tam entos de gobierno en los niveles nacionales y subnacionales, de tal
manera que se fom enten y faciliten programas bien definidos de pro
greso social, econ m ico y poltico.127 Huque est de acuerdo en que el
trm ino adm inistracin del desarrollo indica que las actividades adm i
nistrativas en los pases en vas de desarrollo se ocupan no slo de la
conservacin de la ley y el orden y de la ejecucin de las polticas pbli
cas, sino tam bin de la m odernizacin, del desarrollo econm ico y de la
exten sin de los servicios so cia les, y en que estas fu n ciones son de
la m ayor im portancia en los pases en vas de desarrollo,128 pero se
m uestra escp tico respecto a la existencia de una ciencia de la adm inis
tracin del desarrollo" que pueda ser de mucha u tilidad.129
125 G ant, D evelopm ent A dm in istration , pp. 19-21.
126 "From g n p to B a sic N eed s: A C ritical R eview o f D ev elo p m en t A d m in istration " , Inter
national R eview of A dm in istrative Sciences, vol. 45, n m . 3, pp. 2 5 3 -2 6 7 , en la p. 2 5 8 , 1979.
127 " P o litics a n d A d m in is tr a tio n , p. 5.
128 Paradoxes in Public A dm inistration, pp. 113-114.
129 "Los p r in c ip io s d e a d m in is tr a c i n d esa r ro lla d o s en el O c cid en te en m u y p o c o s c a s o s
so n p e r tin e n te s p a ra la s n e c e s id a d e s y c ir c u n s ta n c ia s q u e p rev a lecen en el m u n d o en
d esa r ro llo . L o s d o s tip o s d e so c ie d a d e s so n d ife ren tes, a m e n u d o en u n g ra d o co n sid er a -
85
Mf
dad de pensam iento sobre el m ism o tema. Islam y H enault las han lla
mado m odelo i y m odelo n. El primer m odelo estaba asociado con los
programas de asistencia tcnica de los primeros 20 aos despus de la
segunda Guerra Mundial. El segundo se identifica con la restructura
cin que tuvo lugar a partir de fines de los aos sesenta en los proyectos
de ayuda del Banco Mundial y de otras agencias m ultilaterales de des
arrollo, as com o en la U. S. Agency for International Developm ent ( a i d )
y otras agencias bilaterales. Los dos m odelos pueden ser apropiados se
gn las circunstancias, antes que com o alternativas o sustitutos en com
petencia entre s, pero se presupone que el segundo es m s adecuado
para los requisitos de los pases en vas de desarrollo.
El anterior m odelo "occidental" de adm inistracin del desarrollo ha
ca hincapi en la reforma administrativa en materia de estructura de la
organizacin, adm inistracin de personal, form ulacin de presupuesto
y otros cam pos tcnicos, y daba por sentado que la transferencia de tec
nologa de una cultura a otra era posible, sin necesidad de que se pro
dujeran al m ism o tiem po reformas en lo poltico, en lo social y en lo
econm ico. Ello implicaba que era posible separar la form ulacin de po
lticas de su ejecucin, pero sus crticos dicen que en realidad por deba
jo de todo esto se encontraba un sesgo etnocntrico basado en valores
occidentales, com o el nfasis en la m edicin del crecim iento econm ico
segn el producto interno bruto ( p i b ) , la especializacin organizacional
y profesional, as com o la orientacin hacia lo que se ha logrado com o
medida de prestigio social, todo lo cual se consider falsam ente com o in
dicadores neutrales de desarrollo. Existi la tendencia a concentrarse en
los avances en tecnologa administrativa y a aislarlos de las actividades
realm ente im portantes para el desarrollo, lo cual ocasion que Islam y
H enault com entaran que la marca del periodo del m odelo i era la pla
nificacin sin ejecucin.132
El segundo m odelo, m s aceptable en la actualidad, establece una
conexin m s directa entre poltica pblica y tecnologa administrativa.
Com ienza con las opciones para elegir en materia de polticas y con la
infraestructura institucional necesaria, para luego pasar a la tecnologa
adm inistrativa apropiada. El tem prano reconocim iento de esta tenden
cia se observ en el trabajo de Milton Esm an y sus colaboradores, quie
nes se concentraron en el proceso de "construccin de instituciones m e
diante un programa interuniversitario de investigacin diseado para
sistem atizar el anlisis transcultural de instituciones com o unidades
apropiadas para la com paracin. Durante los aos sesenta se recogieron
y analizaron datos em pricos de un nm ero de pases, incluidos Y ugos
132 "From
gnp
to B a sic N e e d s, p. 257.
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1w C orea del Sur, C hile, A rgen tin a e Irn h an sid o m e n c io n a d o s c o m o lo s e je m p lo s tpii os, a n te s d e las refo rm a s p o ltic a s q u e d e sd e e n to n c e s h a n o cu rrid o en ca d a c a so . Para
un ejem p lo d e e s ta d u n id e n se s p r eo cu p a d o s p or la s c u e s tio n e s tic a s e n lo q u e se refera a
Ii is p r o y ecto s d e a y u d a a la a d m in istr a c i n p b lic a iran d u ra n te el r g im e n d el sh a, v a n
se los s ig u ie n te s a r tc u lo s en Public A dm inistration R eview , vol. 40, n m . 5, 1980; d e Joh n
I S eitz, "The F a ilu re o f U. S. T e ch n ica l A ssista n ce in P u b lic A d m in istra tio n : T h e Iran ian
( a s e , pp. 4 0 7 -4 1 3 ; d e Frank P. S h erw o o d , "Learning from the Iran ian E xp erien ce" , pp.
II 4 18; d e W illia m J. S iffin , "The S u lt n , the W ise M en, an d th e F retful M astod on : A Persian P a b le, pp. 4 1 8 -4 2 1 , y d e Joh n L. S eitz, "Irn an d the F utu re o f U. S . T e ch n ica l A ssislauce: S o m e A fter th o u g h ts, pp. 4 3 2 -4 3 3 .
140 V a se el a r tcu lo p rev io d e E sm a n , " D evelop m en t A ssista n ce in P u b lic A d m in istraiion: R q u iem o r R e n e w a l, Public A dm inistration Review , vol. 40, n m . 5, pp. 4 2 6 -4 3 1 ,
I >80, y su lib ro m s recien te, M anagem ent D im ensions o f Development.
141 M anagem ent D im ensions o f D evelopm ent, p. 160.
142 " D ev elo p m en t A ssista n ce in P u b lic A d m in istra tio n , p. 427.
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lio, y cita num erosos ejem plos de casos esp ecficos.147 David C. Korten
lia hecho hincapi en lo que denom ina "el m todo del proceso de apren
dizaje" para remplazar al "mtodo del formulario", que es ms com n, y
ha conferido gran im portancia a la accin voluntaria y el papel de las
organizaciones no gubernam entales ( o n g ) . 148 Adems, destaca el lide
razgo y el trabajo en equipo en el nivel local, pero confa en la ayuda de
gente enterada de afuera. Segn sus previsiones, lo normal es que este
proceso se realice en tres etapas en el tiempo: aprender a ser efectivo,
aprender a ser eficiente y aprender a expandirse. Los program as que al
canzaron el xito y las organizaciones que los apoyaron no fueron d ise
ados y ejecutados, sino que "evolucionaron y crecieron. El sugiere
que en vez de la cuidadosa planificacin previa de proyectos com o la
unidad bsica de la accin de desarrollo, se utilice la construccin o
creacin de capacidad fundam entada en la accin com o una alternati
va a los repetidos fracasos en las actividades de desarrollo rural d ecisi
vos para el progreso en la adm inistracin del desarrollo.149 Al actualizar
y depurar su m todo centrado en las personas despus de revisar los
acontecim ientos de la dcada de 1980, Korten ha llegado ahora a la con
clusin pesim ista de que la industria del desarrollo se ha convertido
en "un gran negocio, interesado ms en su propio crecim iento e im pera
tivos que en la poblacin que originalm ente se supona que habra de
beneficiar. Dom inada por los financieros y los tecncratas profesiona
les, la industria del desarrollo procura conservar una posicin apoltica
y sin com prom eterse con ningn valor, al tratar con los que son, ms que
nada, problem as de poder y de valores. La nica esperanza que ve para
tratar la crisis del desarrollo "se encuentra en las personas m otivadas
por un fuerte com prom iso social, ms que por los im perativos presu
puestarios de las grandes burocracias del m undo.150 Por lo tanto, insiste
en el papel potencial de las organizaciones no gubernam entales volunta
rias ( o n g ), en particular las que operan en la parte m eridional del m un
do, y propone una agenda para la accin durante la dcada de 1990.151
El m uestreo que se presenta aqu indica preocupaciones com unes,
pero respuestas diferentes. Esta diversidad tiene su contrapartida en la
147 S ta u d t, v a se la s e c c i n titu lad a "W om en in A d m in istr a tio n e n su lib ro Managing
Development.
148 K orten , v a se su im p o r ta n te a rtcu lo " C om m u n ity O rg a n iza tio n an d Rural D e v e lo p
m ent: A L earn in g P ro cess A pproach", Public A dm inistration R eview , vol. 40, n m . 5, pp.
4 8 0 -5 1 1 , 1980, y su lib ro m s recien te, Getting to the 21st Century: Voluntary Action an d
the G lobal Agenda, H artford , C o n n ecticu t, K u m arian P ress, 1990.
149 " C om m u n ity O rg a n iza tio n an d Rural D e v e lo p m e n t, p. 502.
150 Getting to the 2 s t Century, p. ix.
151 Para o tro e s tu d io q u e trata d e las c o n tr ib u c io n e s d e la s o n g , v a se, d e T h o m a s F.
C arroll, Interm ediary n g o s : The Supporting Link in G rassroots D evelopm ent, W est H art
ford, C o n n ecticu t, K u m a ria n P ress, 1992.
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97
digm tico, sino que es posible que se quede en ste durante un tiem po.
No ha aparecido consenso que aporte la coherencia, los objetivos y el
progreso que algunos buscaron en el pasado. La diversidad parece desi i ibir mejor los estudios en adm inistracin com parada que la uniform i
dad o la ortodoxia. Los que buscan la com probacin cientfica de hip
les is form uladas con gran precisin com o base para sus predicciones
siguen frustrados e insatisfechos sobre el progreso realizado. Yo ya he
dicho que escapar a las incertidum bres paradigm ticas que desde hace
mucho caracterizan la disciplina de origen la adm inistracin pbli
ca no es necesario para los estudios com parativos y la adm inistracin,
v que la superposicin forzada de un consenso falso sera ftil y asfixian
te.168 En la actualidad parece haber mayor aceptacin de la opinin de
que el verdadero consenso surgir cuando el trabajo realizado en el cam
po conduzca a ste en forma acum ulativa, pero tratar de llegar a l en
iorma prematura sera contraproducente.
No me cabe la m enor duda de que durante estos aos, en la teora del
.ilcance interm edio se ha producido un reconocim iento m ayor del m o
delo burocrtico com o marco conceptual dom inante para los estudios
de adm inistracin pblica com parada. El nfasis en los estudios com
parativos de sistem as burocrticos no rene los requisitos que establece
Kuhn para hablar de un paradigma cientfico, pero s ofrece una refei encia que ha resultado til. Que yo sepa, en fecha reciente no se ha pre
sentado ningn sustituto. Entre tanto, la mayor parte del trabajo que se
est produciendo se basa en este fundam ento terico.
El creciente volum en de trabajo en adm inistracin pblica com para
da, m ucho ya publicado y parte todava en preparacin, es un rasgo nola ble de la situacin actual, en contraste con la reduccin de actividad
que fue m otivo de preocupacin durante las revaluaciones de m ediados
de los aos setenta. En estos trabajos se incluyen artculos en publi
caciones peridicas, que han continuado apareciendo en un gran nme1 0 de revistas esp ecializad as.169 Adems, m uchos textos bsicos y varias
168
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Public Management.
173 C om paring Public Bureaucracies, p. xiii.
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c ion pblica. [...] Los problem as que dieron origen al m ovim iento no
lian desaparecido. En todo caso, se han exacerbado.187 Jun expres la
opinin de que la adm inistracin com parada com o cam po aislado ha
cum plido su propsito y debe convertirse en parte integral del cam po
ms am plio de la adm inistracin pblica, el cual podra enriquecerse
c olocndosele en un contexto m undial.188 Riggs tam bin previo una con
vergencia, pero en el sentido de que la adm inistracin com parada se
convertira en cam po principal en el que la adm inistracin pblica esta
dunidense sera slo un su bcam p o.189 Peters concuerda en que el rumbo
sealado por Riggs sera el que por cierto ofrece m ayor oportunidad
para el desarrollo terico, y pone nfasis en lo esencial que es fom en
tar ms y mejores estudios com parativos.190
De cualquier forma que se le exprese, estoy de acuerdo con el tema
central de que no es necesario ni posible tratar de restaurar el grado de
autonom a y de separatism o que una vez caracteriz al creciente m ovi
m iento de la adm inistracin pblica com parada. Ha llegado el m om en
to de com binar la perspectiva com parativa con el nfasis tradicional
mente localista que se centra en los estudios y en la investigacin de
adm inistracin pblica de nivel nacional. Esto prom ete rem ediar algu
nas de las deficiencias de profundidad del anlisis que se atribuyen a los
esfuerzos com parativos, y al m ism o tiem po enriquecer la adm inistra
cin pblica general, am pliando sus horizontes de manera tal que la com
prensin del propio sistem a de adm inistracin se ver realzada cuando
se le coloque en un am biente transcultural.
Entre tanto, no es posible dar un vistazo general a la adm inistracin
pblica desde una perspectiva comparativa, a m enos que se establezca
primero un marco para la presentacin. A partir de esta revisin histri
ca de la evolucin de los estudios com parativos, debe quedar claro que
los sistem as de adm inistracin pblica de los pases existentes slo pue
den tratarse com parativam ente una vez seleccionado un enfoque entre
num erosas opciones que a veces presentan conflictos parciales entre s.
En el captulo n se acom ete la tarea de seleccionar un enfoque para la
com paracin.
Entre las diversas formas de organizar un estudio del estado actual del
conocim iento relativo a la adm inistracin en los distintos pases, hem os
elegido com o m edida de com paracin la institucin de la burocracia
pblica.
En vista de la preferencia por un enfoque funcional o no estructural
expresada por varios estudiosos sobresalientes de poltica com parada,
es ciertam ente legtim o preguntarse por qu no elegir una funcin com o
la de la aplicacin de la regla de Almond, en lugar de elegir la institu
cin o la estructura burocrtica com o tema del anlisis adm inistrativo
com parado. La respuesta no consiste en un juicio de tipo general acerca
de que el m todo funcional de estudio com parado de los sistem as polti
cos integrales es inferior al m todo estructural. Antes bien, se encuentra
en la determ inacin de que la burocracia, com o estructura poltica es
pecializada, ofrece una mejor base para el anlisis que la eleccin de
una o ms categoras funcionales. Nuestro objetivo no es com parar sis
tem as polticos integrales, sino slo com parar la adm inistracin pblica
en los diversos cuerpos polticos. Este enfoque restrictivo nos obliga a
elegir com o base de com paracin para un propsito especfico la insti
tucin ms prometedora: en nuestro caso, la adm inistracin pblica.
Dicha base debe ser suficiente, sin resultar excesiva, y aportar datos para
la com paracin de los cuerpos polticos tratados. Para el estudioso de la
administracin pblica, la estructura de la burocracia posee algunas ven
tajas sobre la aplicacin de reglas, as com o sobre toda alternativa fun
cional que se ha sugerido.
Las objeciones ms im portantes que Almond y otros plantean respec
to a los estudios com parados con nfasis estructural consisten en que
las estructuras pueden variar sustancialm ente de un sistem a a otro, as
com o en que estructuras sim ilares en distintos sistem as pueden poseer
im portantes diferencias funcionales que se pasen por alto. Estas precau
ciones, sin em bargo, no llegan a viciar la utilidad del m todo estructural
en el estudio com parado de la adm inistracin pblica. Al parecer, la bu
rocracia, com o estructura especializada, es com n a todos los Estadosnacin contem porneos, segn se explica ms adelante. En cuanto al
segundo punto, concentrarse en la burocracia pblica no im plica pasar
104
ENFOQUE COMPARATIVO
105
por alto autom ticam ente la posibilidad de que cum pla otras funciones,
tulems de la aplicacin de normas. En realidad, si es cierta la hiptesis
di; Almond de que todas las estructuras son m ultifuncionales, es tan v
lido para efectos de un estudio com parado concentrarse en una esnuctura que existe en el nivel universal e investigar las diferentes fun iones que desem pea, com o concentrarse en una funcin especfica e
identificar las estructuras que la cum plen. Rastrear una funcin deter
minada m ediante m ltiples estructuras parecera presentar problem as
de conceptualizacin y de investigacin tan im portantes com o los de
sealar una estructura nica y analizar las funciones que d esem pea.1
I odo anlisis com parado parcial de los sistem as polticos presenta un
dilema, a saber: adoptar un m todo funcional o institucional. Tal vez esto
no sea grave en los pases occidentales, donde existe un alto grado de
correlacin entre las estructuras y sus fu n ciones pertinentes por m e
dio de los diversos sistem as. Sin em bargo, al estudiar los pases en d es
arrollo cualquiera de estos dos enfoques presenta graves problem as.
I ,a com paracin de acuerdo con la funcin podra ser ms difcil en la
prctica que en la teora, puesto que tenem os poca experiencia al res
pecto, y requiere la identificacin de estructuras vagam ente form adas o
extraas m ediante las cuales la funcin en consideracin se lleva a la
prctica. Por otra parte, los riesgos de la com paracin estructural son
ms fcilm ente identificables, incluida la falta o la existencia precaria
de instituciones com parables y el peligro de presuponer que estructuras
sim ilares siem pre desem pean funciones equivalentes.
Una com paracin con base estructural es posible si la institucin o
las instituciones que se estudian existen realm ente y m antienen una co
rrespondencia con los sistem as polticos en consideracin, y si se obser
van las variaciones en el papel funcional que dichas instituciones desem
pean en los diversos sistem as.
Desde otro punto de vista, podra sostenerse que la com paracin de
la estructura y de la conducta burocrticas es deficiente porque slo
ofrece una cobertura parcial de los tem as que tradicionalm ente tratan
los libros sobre la adm inistracin pblica en los distintos pases, tales
1
Papers in Com parative Public Adm inistration, Ann Arbor, M ich ig a n , In stitu te o f P u b lic A d
m in istr a tio n , T h e U n iv ersity o f M ich ig a n , pp. 10-11, 1962. W illiam J. S iffin h a e stu d ia d o si
la p ersp e ctiv a b u ro cr tica estru ctu ral a m erita c o n tin u a r sie n d o u sa d a y c o n c lu y e q u e m e
rece q u e se le ten g a co n fia n z a para recorrer lo q u e llam a el c a m in o e s tr e c h o a la c ie n c ia ,
eq u iv a len te a lo d e n o m in a d o p o r o tro s "teora d el ra n g o m e d io . A u n q u e r e c o n o c e la c a
p a cid a d lim ita d a d el estr u c tu r a lism o c o m o u n in stru m e n to , S iffin a r g u m e n ta q u e a b a n d o
n arlo n o ay u d a r en m u c h o a m ejorar la situ a c i n . V a se su " B ureaucracy: T h e P rob lem
o f M e th o d o lo g y a n d th e S tr u c tu ra l A pproach", Journal o f Com parative Adm inistration,
vol. 2, n m . 4, pp. 4 7 1 -5 0 3 , 1971.
106
ENFOQUE COMPARATIVO
Co nceptos
d e b u r o c r a c ia
o
ENFOQUE COMPARATIVO
ct al., c o m p s., Reader in Bureaucracy, N u ev a York, F ree P ress o f G len co e, In c., 1952; d e Peter M. B lau , Bureaucracy in Modern Society, N u eva York, R a n d o m H o u se , 1956; d e Alfred
D iam ant, "The B u re a u c ra tic M odel: M ax W eb er R ejected , R ed isc o v ered , R e fo r m e d , en la
obra d e H ea d y y S to k es, Papers, pp. 5 9-96, y d e H en ry Jacob y, The Bureaucratization o f the
World, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia P ress, 1973. A p o rta cio n es so b re varios
.isp e c to s d e la b u ro cra cia p u ed en en co n tra rse en el lib ro d ^ J a n -E rik L ae, c o m p ., Bureau
cracy and Public Choice, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1987, y en el d e Larry
B. Hill, co m p ., The State o f Public Bureaucracy, Arm onk, N ueva York, M. E. Sharpe, Inc., 1992.
Un c o m p e n d io b a sta n te co m p le to d e c o n trib u c io n es m u y variad as sob re la b u rocracia y las
o p e r a c io n e s b u ro cr tica s e s el d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u eva
York, M arcel D ekker, 1994. Para un resu m en , vase, d e Ferrel H eady, " B u reau cracies, cap lu lo 20 , pp. 3 0 4 -3 1 5 , en la ob ra d e M ary H a w k esw o rth y M au rice K o g a n , c o m p s., E ncyclo
pedia o f G overnm ent and Politics, vol. i, L on d res y N u ev a York, R o u tle d g e , 1992.
4 T a n to Laski c o m o V on M ises so n c ita d o s en el a rtcu lo d e W allace S . S ayre, "B u reau
cracies: S o m e C o n tra sts in S ystem s" , Indian Journal o f Public A dm inistration, vol. 10,
n m . 2, p. 2 1 9 , 1964.
5 F errel H ead y, " B u reau cratic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , Adm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 50 9 -5 2 5 , 1959.
106
ENFOQUE COMPARATIVO
C o nceptos
d e b u r o c r a c ia
o
ENFOQUE COMPARATIVO
107
man de las ciencias sociales, cuyos escritos sobre el tema han estim ula
do un aluvin de com entarios y de nuevas investigaciones.3
El uso al parecer ms extendido del trm ino burocracia puede llegar a
distraernos, aunque no detenernos forzosam ente. En el lenguaje popu
lar, el trm ino burocracia cum ple el papel de villano y es em pleado por
personas opuestas al gran gobierno" o al Estado benefactor", a la m a
nera de una m aldicin poltica". En ocasiones, esta acepcin tam bin
aparece en escritos acadm icos, de los cuales dos ejem plos com n m en
te citados son la definicin proporcionada por Harold Laski en la edit in de 1930 de la Encyclopedia o f the Social Sciences y el tratam iento
<|iie Ludwig von M ises le da en su libro Bureaucracy.4
La mayora de los estudiosos de las ciencias sociales define la buroi i acia en una forma destinada a identificar un fenm eno que se asocia
con organizaciones com plejas de gran escala, sin otorgarle connotacin
positiva ni negativa. Este uso neutral del trm ino en cuanto a su valorac in no identifica la burocracia con un hroe ni con un villano, sino que
la considera una forma de organizacin social con determ inadas caracIcMsticas.
La confusin terica sobre la burocracia se origina en los diferentes
mtodos utilizados para describir dichas caractersticas y en la falta de
distincin entre los diversos m todos.5 Esta am bigedad puede rastrear
se hasta las m ism as form ulaciones de Weber y, a pesar del alto nivel de
concordancia y de congruencia en lo relativo a las caractersticas funda
mentales de la burocracia, contina hasta el presente.
La tendencia prevaleciente consiste en definir la burocracia en tr
m inos de las caractersticas estructurales bsicas de una organizacin.
La form ulacin ms com pacta es la de Vctor Thom pson, quien caracte
3 Para e x c e le n te s in tr o d u c c io n e s a la s o b ra s so b r e e s te tem a , v a se, d e R ob ert K. M erton
ct al., c o m p s., Reader in Bureaucracy, N u eva York, F ree P ress o f G len co e, In c., 1952; d e P e
lel M. B la u , Bureaucracy in Modern Society, N u ev a York, R a n d o m H o u se, 1956; d e Alfred
D iam ant, "The B u re a u c ra tic M odel: M ax W eb er R ejected , R ed isc o v ered , R e fo r m e d , e n la
obra d e H ea d y y S to k es, Papers, pp. 59-96, y d e H en ry Jacob y, The B ureaucratization of the
World, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia Press, 1973. A p o rta cio n es so b re varios
isp ecto s d e la b u ro cra cia p u ed en e n co n tra rse en el lib ro de>Jan-Erik L ae, c o m p ., Bureau
cracy an d Public Choice, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1987, y e n el d e Larry
B. Hill, co m p ., The State of Public Bureaucracy, Arm onk, N u eva York, M. E. Sharpe, Inc., 1992.
Un c o m p e n d io b a sta n te co m p le to d e co n trib u c io n es m u y variad as so b re la b u rocracia y las
o p e r a c io n e s b u ro cr tica s e s el d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u eva
York, M arcel D ekker, 1994. Para un resu m en , vase, d e Ferrel H eady, B u rea u cra cies, cap lu lo 20, pp. 3 0 4 -3 1 5 , en la ob ra d e M ary H a w k esw o rth y M au rice K ogan , c o m p s., Encyclo
pedia o f G overnm ent and Politics, vol. i, L on d res y N u eva York, R o u tle d g e , 1992.
4 T a n to Laski c o m o V o n M ises so n c ita d o s en el a rtcu lo d e W a lla ce S . S ayre, B u r e a u
cracies: S o m e C o n tra sts in S ystem s" , Indian Journal o f Public A dm inistration, vol. 10,
n m . 2, p. 2 1 9 , 1964.
5 Ferrel H ea d y , B u re a u c ra tic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , A dm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 50 9 -5 2 5 , 1959.
ENFOQUE COMPARATIVO
109
110
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
111
Ni* m inina en una falta de com prom iso con la racionalidad puede ser
iIIkIi mcional, aunque esto debe ser juzgado por los resultados, antes
tille en referencia a un conjunto de rasgos con d uctu ales p recon ceb i
dos que acom paan a los com ponentes estructurales de la burocracia.
I i i prueba relativa a la adecuacin de la conducta sera su contribucin
ii lo s objetivos burocrticos fundam entales. La conducta que es patol||lt .1 en una burocracia puede ser sana en otra. Esto parecera hacer de
I.iv caractersticas tanto estructurales com o conductuales de la burocrai I.i algo variable, dado que la prueba de que una organizacin es una
burocracia consiste en determ inar si cum ple con sus objetivos, y los ele
mentos estructurales y conductuales que esto requiere pueden variar en
el tiempo y en el espacio.
Como se ha indicado en el presente resum en, existe considerable
tu nerdo respecto de las caractersticas organizativas bsicas de la buroi tacia, aunque esta certeza es m ucho m enor en lo relativo a los rasgos
i onductuales que se asocian con ella. Se han presentado tres opciones
p.ira calificar de burocrtica una pauta conductual determ inada. La pri
mera apunta a la conducta normal, funcional y deseable que cabe esp e
tar y considerar natural en las operaciones burocrticas. La segunda
subraya la conducta disfuncional que probablem ente se origina en la
orientacin racionalista de la burocracia y en los rasgos estructurales
I* signados para mantenerla. La tercera opcin relaciona la adecuacin
de la conducta con el m edio burocrtico, lo cual se vuelve una medida
ms flexible para determ inar qu conducta es burocrtica en el sentido
de que es funcional.
Por supuesto, todas estas consideraciones son im portantes y la eleci in de alguno de estos aspectos com o crtico para la definicin de la
burocracia es justificable. Sin embargo, para una mejor com prensin es
esencial hacer una eleccin explcita.17 En otro trabajo18 he sostenido
que el estudio precursor de Morroe Berger, Bureaucracy and Society in
Modern Egypt, est viciado por no hacerlo, lo cual afecta su conclusin
de que las teoras de la burocracia desarrolladas en O ccidente tienen
graves deficiencias cuando se trata de analizar burocracias en contextos
tanto occidentales com o no occid en tales.19 Su opinin de que la teora
17 "La m a y o ra d e lo s a u to r es h an d ife r e n c ia d o en tre e s to s a sp e c to s [ ...] y n o h an in ten la d o n in g n a n lisis rig u ro so o d e fin ic i n form al d e la b u ro cra cia . S e h an c o n fo r m a d o
co n to m a r a lg u n a s e le c c i n de lo s a sp e c to s d e co n d u cta , d e estru ctu ra y d e fin alid ad c o m o
si ca ra cteriza ra n u n a o rg a n iza ci n b u ro cr tica . D. S. Pugh, y c o is., "A C on cep tu al S c h e m e
for O rg a n iza tio n a l A nalysis", Adm inistrative Science Quarterly, vol. 8, n m . 3, p. 2 97, 1963.
18 F errel H ead y, B u re a u c ra tic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , Adm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 5 0 9 -5 2 5 , 1959.
14 M orroe Berger, " B u reau cracy E ast an d W est", Adm inistrative Science Quarterly, vol. 1,
n m . 4, pp. 5 1 8 -5 2 9 , 1957.
112
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
113
114
ENFOQUE COMPARATIVO
sentido, aunque por lo m enos puede trazar una huella que allane en
cierto m odo el cam ino.
P r e d o m in io
d e la b u r o c r a c ia p b l ic a
ENFOQUE COMPARATIVO
115
Ibid., p. 4 6 9 .
lb C ita d o p or D ia m a n t en H ead y y S to k es, Papers, p. 63.
27 R a m esh K. Arora, Com parative Public A dm inistration, N u ev a D elh i, A sso cia ted P u b lish
ing H o u se, p. 51, 1972. A rora tien e u n a e x p lic a c i n m s c o m p le ta d e la n a tu ra le za d e las
c o n s tr u c c io n e s del tip o id eal.
116
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
117
VPliipmrnt, ibid.,
118
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
119
tiiln ..entes de tipo general que influyen de m odo significativo en las cai tu le sticas de los sistem as burocrticos. El primero es un factor relati*mente inm ediato y discernible con facilidad: el m edio organizativo de
Im mlm inistracin pblica, que incluye el patrn de departam entalizai Ion, la extensin del em pleo en el sector pblico, as com o las variacioII'*. entre los sistem as de servicios pblicos.
I I segundo, m enos tangible y ms com plejo, aunque de m ayor signififtu ion, es el m edio poltico, econm ico y social en el que la burocracia
limi 1 0 1 1 a, es decir, lo que com nm ente se denom ina "ecologa de la adiiiinr.ti acin". Debem os identificar, com o m nim o, los rasgos am binta
le'. *1111 * tienen m ayor trascendencia en la form acin y reform acin de la
Imii o racia.
^ E L MEDIO ORGANIZATIVO
Departam entalizacin
120
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
121
122
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
123
124
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
125
126
ENFOQUE COMPARATIVO
C uadro
Pas
Suecia
Dinam arca
Australia
R eino Unido
N oruega
Nueva Zelanda
Finlandia
Austria
Estados Unidos
Blgica
Islandia
Canad
Alem ania R. F.
Francia
Holanda
Italia
Suiza
Luxem burgo
Irlanda
Espaa
Japn
Gobierno
Ao central
1979
1981
1980
1980
1979
1981
1979
1979
1981
1980
1980
1981
1980
1980
1980
1980
1979
1979
1978
1979
1980
2.55
2.57
2.07
4.16
3.19
6.86
3.85
1.87
4.88
5.49
1.49
1.30
2.50
2.97
Total
Provincial Gobierno
Empresas
sector
y local
general no financieras pblico
12.12
8.78
7.77
5.41
5.60
1.52
4.25
5.91
1.87
0.93
4.73
4.76
2.96
2.12
2.30
1.04
2.21
2.73
14.66
11.35
9.83
9.57
8.80
8.38
8.11
8.06
7.77
6.75
6.42
6.22
6.06
5.73
5.46
5.34
4.76
4.68
4.50
4.00
3.75
1.64
1.18
1.14
3.64
1.96
16.31
12.53
10.97
13.21
10.35
0.29
2.01
1.24
1.58
1.64
0.33
0.77
2.21
0.69
8.07
8.77
7.65
7.80
7.70
5.79
6.11
6.71
4.44
I'as
Gobierno
Ao central
barbados
Bahrein
Mauricio
Singapur
Bahamas
Jamaica
Argentina
Omn
Santa Luca
Hgipto
Panam
Swazilandia
Chipre
Corea
Botswana
Sri Lanka
Tailandia
Portugal
Zambia
Liberia
Kenia
Filipinas
Belice
Zimbabwe
India
G uatemala
Sudn
Togo
Tanzania
Uganda
Madagascar
Sudfrica
Senegal
Benn
Camern
Burundi
1981
1980
1980
1981
1978
1980
1981
1980
1981
1979
1979
1982
1980
1981
1979
1980
1979
1977
1980
1982
1980
1979
1981
1979
1977
1981
1978
1980
1978
1982
1980
1982
1976
1979
1981
1978
Total
sector
Empresas
Provincial Gobierno
y local
general no financieras pblico
____
____
6.25
5.40
5.39
4.98
2.89
2.12
4.36
3.85
1.40
3.39
3.35
3.25
2.66
2.25
2.72
0.14
0.59
ninguno
ninguno
2.00
2.60
ninguno
0.33
2.61
0.22
ninguno
0.10
0.42
0.65
0.31
0.08
ninguno
0.24
0.35
ninguno
0.32
1.14
0.26
ninguno
ninguno
0.40
0.24
ninguno
0.12
ninguno
0.08
2.47
2.41
2.10
1.71
1.94
1.53
0.67
1.45
1.53
1.43
1.01
0.70
0.90
0.76
0.66
0.42
10.71
6.39
5.99
5.39
4.98
4.88
4.72
4.36
4.18
4.00
3.81
3.35
3.34
3.08
3.04
3.02
2.97
2.61
2.60
2.41
2.23
2.06
1.94
1.85
1.81
1.71
1.61
1.53
1.43
1.40
1.07
0.94
0.90
0.88
0.66
0.51
____
2.20
0.80
1.16
1.40
2.05
0.27
0.58
5.14
2.13
0.31
0.61
2.29
0.59
0.10
0.98
0.59
0.35
0.66
0.32
8.39
5.78
5.88
5.41
5.86
3.62
3.65
8.16
4.73
2.73
2.84
4.35
2.39
1.81
2.41
1.99
1.25
1.54
0.83
128
ENFOQUE COMPARATIVO
Con base en los datos disponibles es posible extraer algunas con clu
siones de tipo general, tales com o que los pases desarrollados tienen
sectoresjDblicos m s grandes, aunque m s descentralizados, m ientras
que los pases en desarrollo tienen sectores pblicos ms reducidos, y
ms centralizados. Sin embargo, la inform acin es dem asiado incom
pleta e irregular com o para realizar un anlisis com prensivo.58 Pese a
esto, al revisar cualquier pas en particular, es im portante trazar un per
fil del em pleo en el sector pblico con tanta precisin com o sea posible
en relacin con otros pases, de acuerdo con la inform acin disponible.
ENFOQUE COMPARATIVO
129
ENFOQUE COMPARATIVO
130
uadro
Variables
De la confianza
del gobernante
Controlado
por un
partido
Receptivo
a las
polticas
Colaborativo
R esponde
al partido
m ayoritario
R esponde
a los
m ilitares
R elacin
con el
rgim en
poltico
R esponde al
gobernante
Responde
a un solo
partido
o al partido
mayoritario
Contexto
so cio
econm ico
Tradicional
Corporativista C om petitivo
pluralista
o planificado
centralm ente o una m ezcla
Enfoque
para la adm i
nistracin
de personal
Al jefe del
ejecutivo o a
cada uno de
los m inisterios
Al jefe del
ejecutivo
o a cada uno
de los m i
nisterios
Agencia
independiente
o separada
Al jefe del
ejecutivo o
cada uno
de los
m inisterios
Lealtad
al partido
o patrocinio
de partido
D esem peo
profesional
D eterm ina
cin
burocrtica
Sentido de
m isin
O bediencia
o gua
O bediencia o
cooperacin
R esponde a
las polticas
o a la
C onstitucin
Coopera
cin o gua
Ejem plos
Francia,
Gran Bretaa y
Estados Unidos
Corea del
Sur, Indo
nesia y
Ghana
Corporati
vista o
planificado
central
m ente
ENFOQUE COMPARATIVO
131
c o l o g a d e la a d m in is t r a c i n
132
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
133
134
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
135
136
ENFOQUE COMPARATIVO
o d e l o s d e s is t e m a s a d m in is t r a t iv o s
137
ENFOQUE COMPARATIVO
Rgimen
poltico
ideolgico
Rgimen
poltico
liberal
Rgimen
poltico
pretoriano
Ausencia
de un
Estado
predo
m inante
N o hay
Estado
Estado =
soberano
Estado =
soberano
Estado =
burocracia
Estado =
partido
burocracia
de sirvien
tes perso
nales
Burocracia
de la
"mquina
modelo"
Burocracia
bonapartista"
o Rechts-
Burocracia
controlada
por los par
tidos, con
residuos de
gobiernos
de tradicin
histrica
burocrtica
staat
Burocracia
"legalracional''
weberiana
Sistem a
burocrtico
de despojos
com o parte
de la
sociedad
civil
hegeliana
138
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
139
140
ENFOQUE COMPARATIVO
ciones del m undo real". Algunas sociedades del m undo real pueden
parecerse al m odelo fusionado y otras al difractado.
El m odelo prism tico, tal com o lo presentara Riggs originalm ente,
pertenece al m ism o tipo hipottico que el fusionado y el difractado. Di
seado para representar una situacin interm edia entre los trm inos
fusionado y difractado del continuum , com bina rasgos relativam ente fu
sionados con otros relativam ente difractados. Dicho m odelo se refiere a
un sistem a social que es sem idiferenciado y se encuentra a mitad de ca
m ino entre una sociedad fusionada indiferenciada y una sociedad difrac
tada sum am ente diferenciada. Aunque tam bin en este caso las caracte
rsticas se determ inan por deduccin, pueden encontrarse sociedades
con caractersticas sim ilares a las del m odelo. Desde el punto de vista
lgico, parecera claro que ninguna sociedad real es totalm ente fusio
nada ni totalm ente difractada, sino que todas son en cierto grado pris
m ticas, es decir, interm edias. En una escala que m idiera el grado de
especificidad funcional de las estructuras, el m odelo prism tico puro,
tal com o lo concibi Riggs en un principio, posiblem ente se encontrara
en el punto m edio entre los m odelos fusionado y difractado, aunque
esto no queda suficientem ente claro.
En el libro Prism atic Society Revisited, Riggs com plica an m s la
cuestin al introducir nuevas connotaciones para el trm ino prism ti
co . En dicho trabajo dice que su conceptualizacin original consisti
en un enfoque unidimensional" errado y ofrece una nueva definicin
para la sociedad prism tica, basada en un enfoque bidim ensional". La
dim ensin original era el grado de diferenciacin, que iba desde las
sociedades indiferenciadas, pasando por las sem idiferenciadas, hasta
las sum am ente diferenciadas. Los m odelos fusionado, prism tico y di
fractado correspondan a estas tres etapas a lo largo de la dim ensin de
la diferenciacin.
La segunda dim ensin que introduce se relaciona con el grado de in
tegracin entre las estructuras de una sociedad diferenciada. Esta di
m ensin carece de importancia en el m odelo de sociedad fusionada,
dado que no es diferenciada y, por lo tanto, carece de posibilidades de
mala integracin entre las estructuras sociales. Con el proceso de dife
renciacin se origina la posibilidad de mala integracin o de falta de
coordinacin entre las estructuras sociales. Riggs ilustra este punto
com parndolo al problem a de los sonidos coordinados de los distintos
instrum entos especializados de una orquesta sinfnica. Cuando la batu
ta del director da la orden adecuada de coordinacin, la cacofona de
los instrum entos que son afinados o que suenan discordantem ente es
remplazada por los sonidos de la presentacin sinfnica: se ha logrado
la integracin de los sonidos diferenciados de varios instrum entos. Del
ENFOQUE COMPARATIVO
141
ig u r a
142
ENFOQUE COMPARATIVO
La ventaja sealada por Riggs consiste en que el enfoque bidim ensional reconoce que las condiciones prismticas" pueden darse en socieda
des que presenten cualquier grado de diferenciacin o, para expresarlo
en los trm inos de los Estados-nacin contem porneos, que estas con d i
ciones no son forzosam ente exclusivas de los pases en desarrollo, sino
que tam bin pueden presentarse en los pases desarrollados. Esto le per
mite explorar un reciente fenm eno producido en los E stados Unidos y
en otros pases desarrollados, que pueden m anifestar un increm ento en
la mala integracin, el cual adopta "la forma de crisis urbanas, m otines
raciales, levantam ientos estudiantiles, apata popular, el fenm eno hippie y la profunda turbulencia causada por la continuacin de la guerra
en Vietnam".80
Sin em bargo, nuestra preocupacin con siste principalm ente en el
valor del m odelo prism tico para com prender las sociedades en des
arrollo, lo cual fue el propsito original de Riggs. Aunque Riggs ha
subrayado la naturaleza deductiva de estos m odelos, tam bin ha re
marcado su im portancia para com prender la fenom enologa de las so
ciedades reales al expresar que ha estado "fascinado por el m odelo pris
m tico no s lo co m o ju ego intelectu al, sin o co m o m ed io que ayude
a com prender mejor la conducta adm inistrativa en las sociedades en
transicin".81
A pesar del cam bio en el m odelo de Riggs, queda claro que dicho au
tor an enfoca su relevancia en el tipo de sociedad prism tica que es sem idiferenciada y mal integrada, es decir, en lo que, de acuerdo con sus
ltim as form ulaciones, denom ina sociedad ortoprism tica. En con sid e
racin a la brevedad y la claridad, al analizar el m odelo prism tico nos
referirem os esencialm ente al tipo social que Riggs d enom in sim p le
m ente prism tico y que en la actualidad prefiere llamar ortoprism tico.
Esta actitud parece corresponder a su propio nfasis, segn lo indica la
siguiente declaracin: Dado que las condiciones generalizadas en los
pases del Tercer M undo proporcionan un im pulso inicial y datos para
la creacin del m odelo prism tico, parece apropiado denom inar ortoprism tico al sndrom e caracterstico del tipo de sociedad diferenciada
mal integrada que encontram os ilustrado en algunos aunque no for
zosam ente en todos pases del Tercer M undo.82
El m odelo prism tico en su totalidad abarca toda la gam a de los fen
m enos y de la conducta sociales, incluidos los aspectos polticos y adm i
nistrativos. En otras palabras, es un m odelo relativo a la ecologa de la
adm inistracin en un tipo de sociedad. Este m odelo es "intrnsecam ente
80 Ibid., p. 7.
81 R ig g s, A dm inistration in Developing Countries, p. 4 01.
82 R iggs, Prism atic Society R evisited, p. 8.
ENFOQUE COMPARATIVO
143
paradjico".83 Riggs exam ina el sector econm ico (al que describe com o
m odelo de bazar-cantina"), las agrupaciones de lites ("estratificacin
caleidoscpica), las estructuras sociales, los sistem as de sm bolos y los
patrones de poder poltico. Luego se dedica especficam ente a la adm i
nistracin pblica en la sociedad prism tica y desarrolla el m odelo sala
para el subsistem a administrativo. En consonancia con la configuracin
general del m odelo prism tico, las funciones adm inistrativas en una so
ciedad de ese tipo "pueden ser cum plidas por estructuras concretas
principalm ente orientadas a esta funcin y por otras estructuras que ca
recen de dicha orientacin primaria.84 Una situacin de este tipo de
manda opciones a los m edios convencionales de pensam iento sobre la
conducta en la adm inistracin pblica, ya que stos se relacionan con
la experiencia de las sociedades occidentales, que son sem ejantes al m o
delo difractado (o neodifractado, segn la form ulacin ms reciente).
El inters de Riggs se centra en las burocracias y en la forma en que
difieren en sus m odelos. Dicho autor utiliza lo que denom ina definicin
estructural sim ple de la burocracia, sim ilar a la que hem os adoptado
para nuestros propsitos, la cual reconoce las am plias variaciones operacionales entre las burocracias que renen los requisitos estructurales
bsicos. Las burocracias tradicionales de sociedades m s afines al m o
delo fusionado fueron funcionalm ente ms difusas, ya que tpicam ente
cada funcionario desem peaba una amplia gama de funciones, que afec
taban tanto las funciones poltica y econm ica com o la adm inistrativa.
En las sociedades diferenciadas bien integradas que se aproximan al m o
delo neodifractado, las burocracias se han vuelto m ucho ms especfi
cas desde el punto de vista funcional, en cuanto agentes principales
aunque no exclusivos para la realizacin de tareas adm inistrativas.
De hecho, Riggs proporciona claros indicios de que una burocracia
luncionalm ente estrecha, controlada en forma efectiva por otras insti
tuciones polticas, "bien puede constituir un m edio institucional obliga
torio para lograr la integracin en una sociedad diferenciada.85 Las bu
rocracias de las sociedades prism ticas transicionales son interm edias
en cuanto al grado de su especializacin funcional y contribuyen a la
mala integracin por no arm onizar bien con otras instituciones del sis
tema poltico.
Al tratar el lugar de la accin burocrtica en los tres m odelos princi
pales, Riggs sugiere varios trm inos para cada uno, as com o un trm i
no com prensivo que los abarque a todos. Riggs propone la palabra agen
cia com o la ms general y sugiere cmara para la agencia fusionada y
83 R iggs, Adm inistration in Developing Countries, p. 99.
84 Ib id ., p. 33.
85 R iggs, Prism atic Society Revisited, pp. 24-25.
144
ENFOQUE COMPARATIVO
ENFOQUE COMPARATIVO
145
que fustigan el tono pesim ista que el m ism o Riggs reconoce. R. K. Arora
analiza en cierta extensin el "carcter negativo del m odelo prism tico,
.iln mando que adolece de un prejuicio occidental y que los trm inos elel'ulos para describir la teora prism tica estn cargados de valor y slo
hacen hincapi en los aspectos negativos de la conducta prism tica.88
Michael L. M onroe ha sealado que la conducta prism tica refleja los
|u i m etro s de un patrn de referencia occidental y culpa a Riggs de no
ver las m uestras de conducta prism tica en pases com o los Estados
I 'nidos.89 E. H. Valsan90 y R. S. M ilne91 sostienen que el "formalismo,
I n ia l es, en las palabras de Riggs, la brecha entre lo prescrito form al
mente y lo llevado a la prctica en la realidad, puede tener consecueni ias tanto positivas com o negativas, de acuerdo con las circunstancias.
I las reacciones indudablem ente han ocasionado que Riggs efectuara
I is m odificaciones contenidas en el libro Prism atic Society Revisited. Sin
embargo, debe destacarse que Riggs jam s ha afirmado que el m odelo
sala se adecuara ajustadam ente a ninguna sociedad transicional de
I.i actualidad. Por el contrario, ha destacado la necesidad de investigar la
medida en que los atributos de la sala se encuentran realm ente en los
distintos pases en desarrollo. Lo nico que Riggs ha afirmado es que su
esfuerzo por crear un m odelo "tiene un sustrato de em pirism o.92
Antes de explorar la utilidad de estos m odelos, hem os de dedicar los
*I>Mtientes captulos al tratam iento de dos factores de im portancia esental: los conceptos de m odernizacin, desarrollo y cam bio, y los anteI I ( lentes histricos de la adm inistracin en los E stados-nacin contem poi aneos.
147
que experim enta la sociedad, las cuales involucran factores sociales, eco
nm icos y polticos. Para nuestros fines, estos temas pueden agruparse en
un orden que es cronolgico hasta cierto punto, pero no com pletam en
te, bajo los ttulos generales de m odernizacin, desarrollo y cam bio.
o d e r n iz a c i n
148
nes sociales, econm icas y polticas que todava est por lograrse, pero
al cual se acercan los Estados ms desarrollados.4
En otras palabras, esta orientacin se concentra en un proceso hist
rico relativam ente reciente y todava en evolucin, ya sea que se utilice
la palabra m odernizacin o algn sustituto, com o desarrollo, con el m is
m o significado. Cualesquiera que sean los riesgos al buscar una defini
cin general de m odernizacin, se tiene mayor certeza acerca de lo que
en realidad piensa la gente cuando habla del tema, a saber: se refiere a los
sistem as polticos, con sus sistem as econm icos y sociales correspon
dientes, que se encuentran en un nm ero lim itado de Estados-nacin.
Diam ant manifiesta que no debera hacer falta definir con precisin lo
que se quiere decir al hablar de m odernizacin, com o no sea para de
cir que es el tipo de transform acin que hem os llegado a conocer en Eu
ropa y en los Estados Unidos, y en formas m enos com pletas en otras
partes del m undo.5 Segn com enta Edward Shils, los pases m encion a
dos de Europa occidental, los Estados Unidos y los dom inios de habla
inglesa de la Comunidad Britnica de N aciones
no necesitan aspirar a la m odernidad, puesto que son m odernos. Ser m oderno
se ha convertido en parte de su naturaleza, y de hecho ellos son la definicin
de m odernidad. La im agen de los pases occidentales, y la parcial incorpora
cin y transform acin de esa im agen en la Unin Sovitica, proporcionan las
norm as y m odelos a la luz de la cual las lites de los nuevos Estados de Asia y
frica que no son m odernos tratan de m odelar a sus pases.6
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esarro llo
152
gia para el desarrollo econm ico. Entre los econom istas, los principales
desacuerdos se han concentrado no tanto en el concepto del desarrollo
econm ico, sino en la manera de lograrlo, y existe una creciente diver
gencia de opiniones acerca de los obstculos para el desarrollo econ
m ico y las estrategias para superarlos. La creencia optim ista que se te
na de que existe un sendero com n hacia el crecim iento econm ico,
expresado por ejem plo en The Stages o f E conom ic G row th 17 por W. W.
Rostow, ha cedido el lugar a explicaciones y a pronsticos m ucho ms
cautelosos y exploratorios; y en las diferentes escuelas de pensam iento
existe la tendencia a pasar de una perspectiva econm ica estrecha a una
perspectiva poltica ms am plia.18
Desarrollo poltico
En contraste con el consenso que existe entre los econom istas acerca de
lo que significa el trm ino desarrollo econm ico, entre los estud iosos
de las ciencias polticas el propio concepto de desarrollo poltico ha sido
causa de discusiones y se le han atribuido diversos significados.19
Como ya se ha indicado, a veces el concepto de desarrollo poltico ha
sido utilizado com o sinnim o de m odernizacin poltica, sujeto, com o
17 La v ersi n m s re c ie n te es The S tages o f E c o n o m ic G ro w th : A N o n -C o m m u n is t M a n i
fe st , 3a ed ., N u ev a Y ork, C am b rid ge U n iversity P ress, 1990. La e v a lu a c i n a ctu a l d e R o s
to w , q u e tie n e e n c u e n ta las tr a n sfo r m a c io n e s en la ex U n i n S o v i tic a y e n la E u ro p a
orien ta l, se p resen ta en el p refa cio , pp. ix-xxxviii. P red ice el su r g im ie n to d e u n a "Cuarta
G en era ci n q u e llegar [ ...] a la m a d u re z te c n o l g ic a p le n a d u ra n te la p rim era m ita d del
sig lo x x i (en ella in clu y e a A rgen tin a, T u rq u a, B rasil, M xico, Irn, In d ia , C h in a, T aiw an ,
T a ila n d ia y C orea d el S u r).
18 Para un p a n o ra m a g en era l d e e sta s te n d e n c ia s p u ed e verse la o b ra d e C h arles K. W ilber, c o m p ., The P o litica l E c o n o m y o f D ev e lo p m e n t a n d U n d e rd e v e lo p m e n t , N u ev a York,
R a n d o m H o u se, In c., 4 a ed ., 1988.
19 S e h an h e c h o v arios e sfu e r z o s d e s n te sis d e lo s lib ro s so b r e el d esa r ro llo p o ltic o . U n o
d e lo s p rim ero s a n lisis y sn te s is q u e m s in flu en cia ha te n id o fu e el d e L u cian W. Pye en
A sp ects o f P o litica l D e v e lo p m e n t , B o sto n , L ittle, B ro w n an d C om p an y, 1966. O tras re se a s
m u y c o m p le ta s so n las d e H elio Jagu arib e, "R eview o f th e L itera tu re, P o litica l D evelo p
m en t: A G en eral T heory a n d a L atin A m erican C ase S tu d y , N u ev a Y ork, H arp er & R ow ,
c a p tu lo 8, pp. 195-206, 1973; d e S a m u e l P. H u n tin g to n y Jorge I. D o m n g u e z , P o litica l
D e v e lo p m e n t, en el lib ro d e Fred I. G reen stein y N e ls o n W. P o lsb y , c o m p s., H a n d b o o k o f
P o litica l S cien ce, v ol. 3, M a c ro p o litica l T heory, R ea d in g , M a ssa ch u se tts, A d d iso n -W esley
P u b lish in g C o m p a n y, c a p tu lo 1, pp. 1-114, 1975; d e Fred W. R ig g s, "The R ise an d Fall o f
P o litica l D e v e lo p m e n t", en la ob ra d e S a m u e l L. L on g, co m p ., The H a n d b o o k o f P o litica l
B e h a v io r, v ol. 4, N u eva York, P len u m P ress, c a p tu lo 6, pp. 2 8 9 -3 4 8 , 1981; d e Joel S. M igdal, " S tu d yin g th e P o litics o f D ev elo p m en t an d C hange: T h e S ta te o f th e Art", e n el lib ro
d e Ada W . F in ifter, c o m p ., P o litica l S cien ce: The S ta te o f th e D isc ip lin e, W a sh in g to n , D. C.,
T h e A m erican P o litical S c ie n c e A sso cia tio n , pp. 30 9 -3 3 8 , 1983; y d e S te p h en C h ilton , Defining P o litica l D e v e lo p m e n t , B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish ers, 1988, y G ro u n d in g
P o litica l D ev e lo p m e n t, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish e rs, 1990.
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lidad, orden civil, legitim idad y eficacia en las decisiones. Roger W. Benlamin tam bin dice que toda explicacin sistem tica del desarrollo p o
ltico debe em plear algn m todo de m edicin de caractersticas y de
rendimiento del sistem a. Sin embargo, selecciona dim ensiones diferentes
tom o claves del desarrollo poltico com o proceso: participacin polti
ca, institucionalizacin poltica e integracin nacional. El proceso, op i
na, "puede considerarse un juego identificable de cam bios polticos aso
ciados con el com ienzo de la industrializacin en una sociedad dada".43
ILn su propio estudio, Benjamn analiza a Japn, la India e Israel desde
el punto de vista com parativo.
Monte Palmer asevera que el desafo del desarrollo poltico es "crear
un sistem a de instituciones polticas capaces de controlar la poblacin
del Estado, de m ovilizar sus recursos materiales y hum anos hacia la
meta de la m odernizacin econm ica y social, as com o de lidiar con las
tensiones del cam bio social, econm ico y poltico sin abdicar de sus
Itinciones de control y m ovilizacin.44 Por su parte, Pow elson atribuye
importancia sim ilar a las instituciones com o m todo para tratar el conllicto, y seala que esta capacidad requiere el consenso nacional sobre
la ideologa poltica y econm ica. Estas ideologas se definen com o las
maneras en las cuales las personas visualizan los sistem as econm ico y
poltico, es decir, cm o funcionan y sim plem ente cm o son. A su vez,
el consenso ideolgico se ve fom entado por un nacionalism o popular, el
cual desem pea en consecuencia un papel positivo antes que uno nega
tivo que por lo general le atribuyen los econom istas".45
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m o d e r n iz a c i n e n d o s a m p l ia s c a t e g o r a s : m o v i li z a c i n s o c i a l y d e s
a r r o llo e c o n m i c o . M o v il iz a c i n s o c i a l s ig n if ic a u n c a m b i o d e a c t i t u
d e s, d e v a lo r e s y d e la s e x p e c t a t iv a s d e la g e n te " , a p a r tir d e la s a c t i t u d e s
a s o c ia d a s c o n e l m u n d o t r a d ic io n a l p a r a lle g a r a la s a s o c i a d a s c o n el
m u n d o m o d e r n o , c o m o c o n s e c u e n c i a d e f a c t o r e s t a le s c o m o a lf a b e t is
m o , e d u c a c i n , m e j o r a m ie n t o d e la s c o m u n i c a c i o n e s , e x p o s i c i n a lo s
m e d io s m a s iv o s d e c o m u n i c a c i n y u r b a n iz a c i n . E l d e s a r r o llo e c o n
m ic o s e r e fie r e a c r e c i m ie n t o e n e l to ta l d e la a c t iv id a d e c o n m i c a y d e
la p r o d u c c i n d e u n a s o c ie d a d " , m e d id a p o r e l p r o d u c t o n a c io n a l b r u to
>er ca p ita , p o r e l n iv e l d e in d u s t r ia l iz a c i n y p o r e l n iv e l d e b ie n e s t a r
p e r s o n a l s e g n n d i c e s t a le s c o m o la e s p e r a n z a d e v id a y e l c o n s u m o d e
c a lo r a s . L a m o v i li z a c i n s o c i a l s i g n if ic a c a m b i o s e n la s a s p i r a c io n e s
ilc la s p e r s o n a s , d e l o s g r u p o s y d e la s s o c ie d a d e s ; a s u v e z , e l d e s a r r o llo
e c o n m i c o im p li c a c a m b i o s e n s u c a p a c id a d . L a m o d e r n i z a c i n e x ig e
la s d o s c o s a s .52
C o n b a s e e n e l s u p u e s t o d e q u e la m o v i li z a c i n s o c i a l e s m u c h o m s
d e v a s t a d o r a q u e el d e s a r r o llo e c o n m i c o , H u n t in g t o n f o r m u la la te o r a
d e q u e la b r e c h a e n t r e e s t a s d o s f o r m a s d e c a m b i o p r o p o r c io n a u n a m e
d id a d e la in f lu e n c ia d e la m o d e r n i z a c i n s o b r e la e s t a b ili d a d p o lt ic a .
I 11 e l p r o c e s o d e m o v i li z a c i n s o c i a l, el h o m b r e t r a d ic io n a l s e v e e x
p u e s t o a n u e v a s e x p e r ie n c ia s q u e in d ic a n n u e v o s n iv e le s d e n e c e s i d a d e s
y d e a s p i r a c io n e s q u e s o n d if c i le s d e s a t is f a c e r e n la s s o c i e d a d e s e n
t r a n s ic i n . C o m o la c a p a c id a d d e r e s p u e s t a e v o lu c i o n a m u c h o m s le n
t a m e n t e q u e la s a s p i r a c io n e s , s e p r o d u c e u n a b r e c h a e n t r e a s p i r a c i n y
e x p e c t a t iv a , e n t r e f o r m u la c i n y s a t is f a c c i n d e n e c e s i d a d o e n t r e la
I u n c i n d e a s p i r a c i n y la f u n c i n d e n iv e l d e v id a . E s ta b r e c h a p r o d u c e
fr u s tr a c i n s o c i a l e in s a t is f a c c i n . E n la p r c t ic a , e l t a m a o d e la b r e
c h a p r o p o r c io n a u n n d ic e r a z o n a b le d e in e s t a b il id a d p o l t i c a .53
E s ta b r e c h a s e m a n if ie s t a e n f e n m e n o s c o m o la in e q u id a d d e lo s i n
g r e s o s , la in f la c i n , la c o r r u p c i n g e n e r a liz a d a y u n a d if e r e n c ia c a d a
v e z m a y o r e n t r e el c a m p o y la c iu d a d , lo c u a l o c a s i o n a la in q u i e t u d e n
tre la c la s e m e d ia e n a s c e n s o , b a s a d a e n la c r e e n c i a d e q u e la s o c i e d a d
to d a v a e s t d o m i n a d a p o r la lit e r u r a l, y a m e n u d o p r o v o c a la m o v i l i
z a c i n r u r a l o la R e v o lu c i n V e r d e o c a s i o n a d a p o r e l r e s e n t im i e n t o
c o n tr a el a s c e n s o u r b a n o .
A u n q u e u t i li z a n d o t e r m in o lo g a a lg o d if e r e n t e , H u n t in g t o n c o i n c i d e
c o n J a g u a r ib e e n q u e lo s s i s t e m a s p o l t i c o s s e p u e d e n d i s t in g u i r p o r s u s
n iv e le s d e in s t i t u c i o n a l i z a c i n p o l t i c a y d e p a r t i c ip a c i n p o lt ic a , y e n
q u e la e s t a b ili d a d d e t o d o c u e r p o p o l t i c o t ie n e q u e v e r c o n la r e la c i n
S2Ibid., pp. 33-34.
"Ib id ., pp. 53-54.
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lo* en ciencias polticas lo han extendido al desarrollo poltico en partilar. Si bien com parten esta orientacin general, los tericos de la
l?| KMidencia han presentado un am plio espectro de antecedentes filoslln is , de intereses geogrficos y de recom endaciones prescriptivas. Algu
no1. han escrito con base en una ortodoxia claram ente marxista, otros
lio Muchos eran latinoam ericanos, pero otros eran de diversos lugares
imi desarrollo y m uchos trabajaban en pases considerados desarrolla
das, incluidos los Estados Unidos y otros pases de los cuales se co n si
dera que im ponen situaciones de dependencia en el m undo.
I ,n contraste con conceptos de difusin que consideran que el desm rollo es un concepto positivo de im portacin por parte de las socied a
des m enos avanzadas o de prstam o por parte de las ms avanzadas, los
tericos de la dependencia opinan que el efecto de los factores externos
es esencialm ente negativo, en forma de presin e influencia por parte de
l"s pases desarrollados "m etropolitanos sobre los pases "perifricos
m desarrollo. Los problem as del Tercer M undo surgen de la forma de
i teeim iento que busca el Primer Mundo; el subdesarrollo es producto
del desarrollo."66 La caracterstica que distingue al m odelo de d epen
dencia es que el crecim iento en los pases dependientes constituye un
reflejo de la expansin de las naciones dom inantes y se orienta hacia las
necesidades de dichas econom as, es decir, a las necesidades extranjeras, no a las nacionales.67
Durante el periodo en que ejercieron ms influencia, antes de los aconleeim ientos polticos que ocurrieron en la Unin Sovitica y la Europa
oriental a finales de la dcada de 1980 y que cam biaron el m undo, los
tericos de la dependencia se dividan en dos grupos principales. Los
autores que parten de una interpretacin marxista o neom arxista tien
den a considerar que esta situacin es el resultado histricam ente inevi
table del im perialism o capitalista", para conseguir el cual los Estados
Unidos im ponen los principales obstculos en el cam ino del desarrollo
autnom o. Amrica Latina es el ejem plo ms claro de zona en desarro
llo que ilustra el m odelo de dependencia. Junto con esta perspectiva, a
m enudo se encuentra un vitrilico ataque a la m etodologa de investiga
cin en las ciencias sociales, tal com o se practica en los E stados Unidos,
especialm ente el m todo estructural funcional, al que se acusa de servir
de instrum ento del capitalism o imperialista m ediante su apoyo del con111
Anierica: The Struggle w ith D epen den cy a n d B eyon d, C am bridge, S c h en k m a n P u b lish in g Co.,
pp. 2 6 -4 6 , 1974; d e R o n a ld H. C h ilcote y D ale L. J o h n so n , co m p s., T heories o f D evelo p m en t:
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67 B o d en h eim er, The deology o f D e v e lo p m e n ta lism , p. 36.
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m ent, pp. 38 1 -3 8 5 .
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sus am bientes interno y externo.73 Por ejemplo, duda de la aplicabilidad que para las sociedades asiticas puedan tener los elem entos del ca
pitalism o tradicional y la dem ocracia liberal provenientes del m odelo o c
cidental com parados con los conceptos de los Estados-nacin o de una
burocracia pblica instrumental. Otro tema com n es la im portancia del
m om ento en que se hacen las cosas, de aprovechar las oportunidades
antes de que desaparezcan. Varios autores que exigen la autonom a de
Latinoam rica, Jaguaribe entre los principales, se sienten descorazona
dos porque dicha estrategia no est siendo activam ente alentada en los
lugares donde tiene oportunidad de prosperar. Advierten que el desarro
llo autnom o puede ser una opcin de corta vida y que para fines del si
glo puede haber desaparecido.
En aos recientes, la teora de la dependencia se ha visto sujeta a nu
m erosas crticas destinadas a identificar sus puntos dbiles y fuertes.
Adems, los tericos de la dependencia todava estn procurando enfren
tarse a las consecuencias de la disolucin de la Unin Sovitica y el final
de la Guerra Fra que, por ejemplo, no han debilitado considerablem en
te los fundam entos de la versin de las dos superpotencias en que se
basaba la teora de la dependencia.
M ichael J. Francis, al m ism o tiem po que reconoce la am plia acepta
cin del pensam iento de la dependencia, especialm ente por los dirigen
tes de los pases en vas de desarrollo, presenta un anlisis de la biblio
grafa de la dependencia que distingue entre propuestas apoyadas por
evidencia sustancial y las que son m s controvertidas y m enos verificables.74 Tony Sm ith tam bin seala deficiencias, pero indica que en p o
cas recientes la teora de la dependencia se ha perfeccionado m ucho.
Analiza tres aspectos en que la teora responde a los cam bios en la si
tuacin de los pases en vas de desarrollo. Uno es el reconocim iento de
que la econom a dual no es tan rgida com o se pensaba y de que en al
gunos pases la econom a est avanzando, se est diversificando y se
est integrando en m ucho mayor medida de lo que los autores pertene
cientes a esta escuela jam s pensaron que fuera posible. Otro es que se
est haciendo un nuevo nfasis en el papel fundam ental del E stado y
se est instando a ste para que tom e una parte m ucho ms activa com o
agente del cam bio. Tercero, existe un m ayor reconocim iento de la di
versidad de estos pases y un creciente reconocim iento del significado
de los factores locales en la determ inacin del patrn de los procesos de
desarrollo a largo plazo". Esto permite el anlisis de las etapas o grados
73 In a y a tu lla h , Transfer o f Western D evelopm ent M odel to Asia an d Its Im pact, K u ala
L u m p u r, M a la sia , A sian C entre for D ev elo p m en t A d m in istra tio n , pp. 4 5 -4 6 , 1975.
74 M ich a el J. F ran cis, "D ep en d en cy: Id eo lo g y , F ad, an d F a ct, en la ob ra d e N ovak y
J a ck so n , Latin America: Dependency or Interdependence? , pp. 8 8 -1 0 5 .
175
176
177
"la tradicin" que existe sobre los pases en vas de desarrollo y sus pers
pectivas futuras, porque se est estudiando el problem a equivocado y
se estn dejando de lado los problem as principales".83 E stos com en ta
rios son tpicos y reflejan la insatisfaccin con las categoras conceptua
les de la actualidad.
Una segunda tendencia com partida es el llam ado a que se haga m ayor
nfasis entre los nexos que unen a los diferentes aspectos del proceso de
desarrollo, pero sin llegar a un consenso sobre dnde hacer el hincapi.
Algunos autores (incluidos Apter, Migdal, Lee y Jackman) aplican al Es
tado un enfoque neoinstitucionalista. Apter opina que "corren tiem pos
de con clu siones preliminares, no definitivas y concede que las ideas
que l presenta no pretenden estar slidam ente integradas en un solo
sistem a, pero dice que se hallan "unidas en trm inos de problem as es
tudiados en el cam po, as com o interpretados en trm inos com parati
vos. Entre los tem as subyacentes que Apter explora figuran la relacin
entre desarrollo y dem ocracia, el problema de la innovacin y de la marginalidad, as com o cuestiones de violencia y de gobernabilidad. La m a
yor parte de su presentacin consiste en analizar los problem as que
tienden a actuar "en favor" o en contra del Estado. Migdal encuentra
que los Estados fuertes en Asia, Africa y Latinoam rica han sido la ex
cepcin (entre los ejem plos se encuentran Israel, Cuba, China, Japn,
Vietnam, Taiwan, Corea del Norte y Corea del Sur) y que para su es
tablecim iento fue necesario pero no suficiente que se produjera una d is
locacin im portante en la sociedad. Una vez trastocados los patrones
existentes de control social, Migdal sugiere que otras con d iciones sufi
cientes son el m om ento favorable, la existencia de una am enaza militar
grave proveniente de afuera o de grupos internos, la presencia de gru
pos sociales de los cuales puedan surgir burcratas capaces, y la d ispo
nibilidad de liderazgos capaces. En su estudio de la construccin de
Estados en los pases en vas de desarrollo contem porneos, Lee llega a
la conclusin de que el determ inante principal han sido los nexos trans
nacionales de estos Estados con el sistem a mundial m oderno, antes que
las variaciones intranacionales com o la industrializacin o la lucha p o
ltica de clases. En general, lo que im plica la expansin del Estado pa
rece positivo para el desarrollo econm ico de los pases capitalistas de
pendientes. La am pliacin del papel y de la capacidad de los Estados
para regular y controlar los recursos econm icos, as com o para form u
lar y poner en prctica polticas de desarrollo hacen que el desarrollo
del Estado sea una estrategia viable.84 Jackman, por otra parte, hace
83 M ittelm a n , O ut From U nderdevelopm ent, p. xiii.
84 L ee, State-Building in the Contem porary Third World, pp. 165-166.
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179
F ig u r a
III. 1. L a
d in m ic a d e l d e sa rr o llo y d e l s u b d e s a r r o llo
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CAMBIO
181
cin de un trmino".94 Luego, trata del cam bio poltico bajo el efecto de
la m odernizacin tal com o se le ha descrito, prestando especial atencin
.i la m odernizacin de sociedades tradicionales desde adentro y desde
afuera, as com o a la poltica de los regm enes m odernizadores.
En su revisin de tendencias en la bibliografa, H untington y D om n
guez sealan que a fines de los aos sesenta y principios de los setenta
"los expertos en las ciencias sociales que haban estado hablando del
desarrollo poltico com enzaron a pensar en trm inos ms generales so
bre teoras del cam bio poltico", y observan que a m edida que la dicoto
ma tradicin-m odernidad pierde utilidad para el anlisis poltico, lo
cual quiz sea el caso, "parece probable que el estudio del desarrollo po
ltico se separe cada vez ms del estudio de la m odernizacin y se acer
que al estudio ms am plio del cam bio poltico. Ambos prevn que en
los estudios comparativos esto dar com o resultado mayor atencin a los
factores culturales que a los niveles de modernidad, as com o a la iden
tificacin de pautas singulares de creencias polticas y de com porta
miento para los latinos, los nrdicos, los hindes, los rabes, los chinos,
los eslavos, los japoneses, los m alayos y los africanos, as com o posible
mente para otros grupos culturales importantes".95 Tam bin prevn que
se producir un enfoque ms concentrado en la forma en que los com po
nentes particulares de un sistem a poltico se relacionan con los cam bios
en otros com ponentes.96
Est por verse en qu medida los conceptos de m odernizacin y des
arrollo se vern rem plazados por el de cam bio, pero sta parece ser una
tendencia deseable. Ofrece la ventaja obvia de rem plazar trm inos que
son subjetivos y cargados de juicios de valor por otro ms neutral, lo
cual en s m ism o debera constituir m otivo suficiente para que se efec
tuara la transicin gradual en el uso.
Hay otra consideracin que puede resultar ms convincente. Aparte
de las connotaciones de valores y de su identificacin con grupos esp e
cficos de E stados-nacin que se consideran m odernizados o ms des
arrollados, por un lado, o bien tradicionales y en vas de desarrollo, por
otro, la term inologa que se une a la m odernizacin y al desarrollo com o
conceptos tiene una capacidad muy lim itada para afrontar el cam bio en
potencia que puede ocurrir entre los Estados-nacin que integran cada
uno de estos grupos. En la term inologa actual existe gran dificultad,
94 K au tsk y, The P o litica l C o n seq u en ces o f M o d e m iz a tio n , pp. 2 1-22.
95 H u n tin g to n y D o m n g u e z , "P olitical D e v e lo p m e n t, p. 96.
96 R o n a ld D. B r u n n er y G arry D. B rew er h a cen un e sfu e r z o p or m o d e la r en c o m p u ta
d ora el c a m b io co m p le jo q u e im p lic a variab les d em o g r fica s, e c o n m ic a s y p o ltic a s, tal
c o m o se a p lica a la ex p e r ie n c ia p o ltic a d e T u rq u a y d e las F ilip in a s d u ra n te la d c a d a d e
1950. V a se O rg a n ized C o m p lex ity: E m p iric a l T heories o f P o litica l D eve lo p m en t, N u ev a
York, T h e F ree P ress, 1971.
182
183
f.im ctu ra s sobre las que discuti un grupo m ultinacional de aproxima lamente 30 expertos, de los cuales l fue uno, a finales de los aos
01 lienta. Para aprovechar la oportunidad que presenta este m om ento
propicio de m ovim ientos de escala mundial", Cleveland exam ina las im
plicaciones de fenm enos tan diferentes com o el debilitam iento de las
Miperpotencias que tiene com o resultado un m undo del que nadie est
ti ( argo [...] m s voltil y ms propenso a las crisis", que el anterior enli entam iento de "superpotencias con arsenales nucleares"; la prdida de
I(>der de los Estados-nacin m odernos y el surgim iento de m s organi
zaciones con poder en los niveles supranacionales y subnacionales; la
"manifestacin de la diversidad cultural", con el resultado del agudizanliento de resentim ientos en nom bre de tradiciones casi olvidadas o rei in descubiertas; los num erosos casos de una colaboracin fructfera al
analizar problem as com o el pronstico del tiem po, la erradicacin de
enferm edades infecciosas, la cooperacin en el espacio exterior, y la im
portancia cada vez m enor de la necesidad del desarrollo de la geografa
en com paracin con la del acceso a los datos tecnolgicos. Un elem ento
bsico en la estrategia de Cleveland para aprovechar las oportunidades
y reducir los peligros es la construccin de un sector pblico global"
que regulara el com ercio y la em isin m onetaria m ediante una com bi
nacin de dos niveles de actividad (el establecim iento de norm as colec
tivas por las autoridades pblicas internacionales y una actividad em
presarial internacional descentralizada y orientada al m ercado. Para el
liderazgo en la realizacin de esta agenda, Cleveland confa en el Club
de las D em ocracias o en la coalicin de los que favorezcan estas accio
nes", con los Estados Unidos com o una fuerza central.98
En el extrem o opuesto de la escala de proyecciones est Sam uel P.
I luntington, tal com o lo expuso en su artculo de 1993, The Clash o f Civilizations?99 Aunque el ttulo se presenta com o un interrogante, no
hay duda de las expectativas de H untington respecto a la poltica global
en los prxim os aos. Su hiptesis es la de que
la fuente fundam ental de conflicto en este m undo nuevo no ser principal
m ente ideolgica o econm ica. Las grandes divisiones entre la hum anidad y
la fuente m s im portante de conflictos sern culturales. Los Estados-nacin
continuarn siend o los personajes m s poderosos de los asuntos m undiales,
pero los principales conflictos de las polticas globales se presentarn entre
las naciones y los grupos de diferentes civilizaciones. El enfrentam iento de las
civilizaciones dom inar en la poltica global. Las lneas divisorias entre las ci
vilizaciones sern las lneas de batalla del futuro.100
98 Ibid., pp. xvii, 2 5 , 3 1-43, 4 4 -5 5 , 78, 147-148, 150-162 y 2 0 4 -2 2 3 .
99Foreign Affairs, vol. 72, n m . 3, pp. 2 2-49, v era n o d e 1993.
'oobid., p. 22.
184
A 'l
C O N C E PT O S S O B R E LA TR A N SFO R M A C I N D E S IS T E M A S
I US
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marxistas parecen haber vuelto a tratar de este tem a desde que la Unin
Sovitica se desintegr.
Pese a todas sus divergencias en porm enores, todos estos pronsticos
sobre la sociedad postindustrial o posm oderna afirman que ya est bien
adelantada la transicin que est llevando a las sociedades m oderniza
das, desarrolladas e industriales a un periodo tan traum tico y difcil
com o el enfrentado en una poca anterior, o com o al que se enfrentan
hoy da las sociedades en vas de m odernizacin, de desarrollo y de in
dustrializacin, y que los resultados son igualm ente im posibles de pre
decir. Com o ya se dijo, los contornos de esta sociedad futura para este
tipo de pases parecen ser ms borrosos, en lugar de m s claros, a m e
dida que avanza la dcada de los n oventa.113 En la m edida en que se
puede decir que dichas predicciones tienen algo de exactitud, requeri
rn, com o subproducto, una term inologa social ms adecuada relativa
al cam bio en el sistem a social general y en el subsistem a poltico.
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"bIbid.,
'" Ib id .,
"Ibid.,
119Ibid.,
191
Si bien estos breves planteam ientos de las opciones que ofrece Mittel
man tienden a subrayar los peligros de cada una, su punto de vista b
sico es optim ista, com o indica el ttulo de su obra. La tarea, segn l,
consiste en "identificar principios adaptables a diversas con d icion es.
Destaca las lecciones aprendidas, tales com o que estos pase >no pueden
contar con los estm ulos generados por los pases capitalistas avanza
dos, que los pases subdesarrollados pueden fijar lm ites a la explota
cin, que se pueden tom ar m edidas concretas pero que las mejoras no
son fciles ni uniform es, y que es difcil medir el progreso. Si bien la
salida del subdesarrollo requiere una hazaa m onum ental, podem os
encontrar m aneras nuevas de abolir las ttricas condiciones en las cua
les la mayora de la hum anidad ha sido condenada a vivir, y de trazar
estrategias para el curso que se debe seguir."120
E stos anlisis y sugerencias se hicieron antes de los acontecim ientos
en los territorios de la ex Unin Sovitica, en la Europa oriental, en Afri
ca y en otras partes que han m otivado las recientes predicciones por
Huntington y otros,121 en las que se hace hincapi en los riesgos de los
conflictos de los grupos tnicos y culturales com o obstculos al des
arrollo. A largo plazo, la exactitud de estas advertencias no ha sido toda
va probada o refutada, y es poco lo que se ha escrito aconsejando la
estrategia para reducir esos problemas. Por lo m enos, estos aconteci
m ientos recientes hacen surgir nuevos problem as que afectan los pro
gramas de desarrollo.
En todos estos anlisis sobre las perspectivas futuras de los pases en
desarrollo, el nfasis recae en dem ostrar la incapacidad para desarro
llarse, en las explicaciones para ello y en las m edidas recom endadas
para rem ediar la situacin, prestndose escasa atencin al aspecto de si
el desarrollo en el sentido que com nm ente se le con oce es una meta
deseable.
Algunos expertos en las ciencias sociales se estn planteando exacta
m ente la m ism a pregunta en aos recientes. La postura de ellos es que
las sociedades industriales avanzadas estn perdiendo rpidam ente su
atractivo com o m odelos para los pases subdesarrollados. En su lugar,
estas socied ad es dirigentes, com o se les ha considerado anteriorm en
te, estn siendo reducidas a grupos de antirreferencia en el contexto de
la sociedad global. En resum en, el argum ento es que los nuevos Esta
dos-nacin ya no estn tratando de orientarse hacia el desarrollo del
12 Ibid., pp. 177-186.
121
P u ed en v erse, p o r ejem p lo , d e D an iel P atrick M o y n ih a n , Pandaem onium : E thn icity in
International Politics, N u ev a York, O xford P aperb ack s, 1993; y d e G id on G o ttlieb , States-
Plus-Nations: A N ew Approach to E thnic Conflicts, the Decline o f Sovereignty, & the Dilemnias o f Collective Security, N u ev a Y ork, C ou n cil o n F oreign R e la tio n s P ress, 1993.
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l'ura nuestros fines, este uso nunca mejor la situacin y ciertam ente
im lo har ahora. Yo no propongo que se intente introducir ninguna
ivedad, por lo cual seguir utilizando las categoras de Estados-nacin
l< iinollados y en vas de desarrollo, aun cuando estoy de acuerdo en
<I<i* para los fines del progreso analtico en los estudios com parativos
luim os sera mejor que, en vez de hablar de desarrollo en los anlisis
Mibre las transiciones bsicas de una sociedad desde el desarrollo se uti11 / . i i a el concepto ms neutral y genrico de cam bio.
r g a n iz a c i n d e c o n c e p t o s p a r a la in t e r p r e t a c i n h is t r ic a
Dado el largo tiem po que abarca la historia hum ana y la enorm e varie
dad de experiencias que se deben tener en cuenta, todo esfuerzo que se
haga para resum irlas y explicarlas debe basarse en uno o m s tem as in
terpretativos. Destacados estudiosos de la historia adm inistrativa han
presentado diversos conceptos conducentes a este fin, y aqu exam inare
m os algunos que nos parecen especialm ente tiles.
1 E l p rim er e s tu d io h ist r ic o c o m p le to d e la a d m in istr a c i n p b lic a a p a r e c i h a c e s lo
d o s d ca d as: E . N . G lad d en , A H isto ry o f P u blic A d m in istra tio n , L on d res, Frank C ass, 1972,
vol. i, From the E arliest T im es to th e E leven th C en tu ry, vol. u, F rom th e E leven th C en tu ry to
th e P resen t Day.
'y
199
200
satisfactorio entre los logros culturales y el desarrollo de un m arco organizacional para la sociedad.6 Estrecham ente relacionadas desde los
albores de la historia, la civilizacin y la adm inistracin han ayudado a
determ inar el ascenso y cada de las sociedades, segn el equilibrio o
falta de l que haya existido entre estos dos elem entos en diferentes p o
cas. Nash cita varios ejem plos de sociedades que lograron con xito
ascender a niveles superiores de cultura gracias al apoyo de sus adm i
nistraciones, y ejem plos correspondientes de sociedades en declinacin
cuando los sistem as adm inistrativos no pudieron sostener su civiliza
cin en los niveles de com plejidad alcanzados. Entre otros ejem plos,
cita los de Egipto y China antiguos, Grecia, la Roma imperial, B izancio,
Europa en la Edad Media, los regm enes m ercantilistas de las m onar
quas absolutistas posteriores al R enacim iento, y los Estados-nacin de
los ltim os dos siglos.
En resum en, Nash arguye que las experiencias pasadas y presentes
subrayan el nexo entre el progreso cultural y el alcance de la racionalidad
adm inistrativa. Para bien o para mal, civilizacin y adm inistracin han esta
do en dependencia m utua [...] alguna forma de equilibrio entre los logros cu l
turales y la organizacin adm inistrativa es deseable. El nfasis indebido en
uno de los aspectos puede socavar la existencia m ism a de la sociedad. Por
ejem plo, a los atenienses les preocupaban las hazaas intelectuales y d escui
daron lo administrativo; en el caso de Esparta, se concentraron excesivam en
te en la racionalidad adm inistrativa a expensas de la creacin cultural. Tal vez
la m ejor prom esa de progreso duradero sea la que ofrece la sutil com binacin
de los dos com ponentes, com o la que Rom a logr durante el periodo de su es
plendor, o la Iglesia catlica alcanz durante la Edad Media, o la civilizacin
atlntica parece haber logrado en los ltim os 150 a os.7
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204
Los
M ucho antes de que existieran docum entos escritos, el hom bre ya haba
preparado el terreno para las civilizaciones de las que ahora tenem os
15 Ibid., c a p tu lo 10, pp. 27 3 -2 9 9 .
16 Ibid., p. 299.
17 Ibid ., p. 371.
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i i instancias de su nacim iento. Estas reformas, basadas en esfuerzos an1*1 i o i v s , produjeron un servicio pblico com petente y estable, que sent
I precedente por m uchos siglos. Junto con sus aspectos positivos, este
slslem a m arcadam ente jerrquico llevaba tam bin el germ en de luchas
Intestinas y la tendencia a exagerar la im portancia de una preparacin
lun aria estereotipada para las carreras oficiales.
Despus del debilitam iento del rgim en Han a principios del segundo
si jilo de nuestra era siguieron tres siglos de divisin en estados separados,
-reuidos a su vez por la dinasta Sui, que restaur el orden y em prendi
<ibras pblicas masivas com o canales, palacios y la extensin nortea de
la Gran Muralla. Estos proyectos en gran escala fueron acom paados
Ir una renovacin del sistem a adm inistrativo, incluidas mejoras en el
m todo de exm enes y las correspondientes bibliotecas, y la creacin de
un cuerpo de inspectores m viles que controlaban el trabajo y la lealtad
dr los funcionarios. El gobierno Sui fue breve, seguido de la dinasta
I ang, que en el ao 618 se instal por casi tres centurias hasta el ao
>07. Esta dinasta no rom pi drsticam ente con el pasado, sino que
concentr su atencin en la produccin agrcola y en el alm acenam ien
to de granos, as com o en el m ejoram iento de la educacin y en los ex
menes. Durante este periodo se introdujo la imprenta, con lo cual se
marca un avance que m s adelante tendra profundas ram ificaciones
lanto en China com o en otros lugares.
Con la cada de la dinasta Tang a principios del siglo x, durante la
mayor parte de los tres siglos subsiguientes China se dividi en el impei io Liao al Norte, fundado por invasores nm adas, y el im perio Sung al
Sur. Las prcticas de gobierno de Liao eran una singular com binacin
del poder conquistador nm ada y de instituciones adm inistrativas ch i
nas adaptadas a los propsitos del rgim en, con el im perio dividido en
dos regiones, una ms nm ada y la otra m s sedentaria, cada una de
rilas con sus propios funcionarios de gobierno.
La dinasta Sung en el Sur alcanz lo que Gladden llama pinculo de
la cultura y de las ciencias".18 El sistem a de gobierno se basaba en los
m odelos Han y Tang adaptados a las nuevas circunstancias, pero sin
cam bios fundam entales. En cuanto a los asuntos exteriores, la principal
preocupacin eran los centros de poder al Norte el rgim en Liao, has
ta que fue derrocado en 1125, y luego el im perio Chin hasta 1234 .
Una am enaza an mayor surgi de la rpida expansin de los m ongoles,
quienes, partiendo del centro de Asia, para 1280 haban conquistado a
toda China y haban fundado la dinasta Yuan, que a su vez en m enos
de un siglo fue remplazada por un rgimen chino, Ming, el cual se con
18 Gladden, A H istory o f Public Adm inistration, vol. i, p. 172.
208
209
los de China. No fue sino hasta el surgim iento del im perio Mughal en el
ule lo xvi, cuando la India produjo un rival para enfrentarlo al rgim en
M.mrya de 1 500 aos atrs.
Las civilizaciones de lo que hoy es Amrica fueron contem porneas
lnro por supuesto del todo independientes de las civilizaciones antiguas
1**1 Viejo Mundo. Las culturas inca, maya y azteca, las que ms nos inte
resan por su efecto sobre los pases latinoam ericanos contem porneos,
lia/.an sus orgenes hasta por lo m enos 2 000 aos antes de Cristo, auni|iu- no llegaron a la cspide de su civilizacin sino hasta m ucho ms
huele. Com entarem os de forma breve cada una de ellas, aproxim ada
mente en el orden cronolgico en que llegaron a su cspide, y en orden
intendente por su influencia en las sociedades actuales.21
1,1 territorio habitado por los mayas ocupaba la pennsula de Yucatn
V m i s zonas adyacentes, incluido lo que hoy es Guatemala, Belice, partes
de Mxico, Honduras y El Salvador. La cultura maya, que se rem onta
hasta por lo m enos 2 000 aos antes de Cristo, lleg a su cspide entre
lis aos 500 a.c. y 900 de nuestra era, y ya vena en declive por varios
Ni)'los al tiem po de la llegada de los espaoles a principios del ao 1500.
I a sociedad maya consista en grupos dispersos de ciudades autno
mas. Los nexos sociales no eran principalm ente polticos, ya que duran
te la mayor parte de la historia maya no hubo ciudad capital ni im perio
i en b alizado. Las ciudades se unan no slo por un idiom a com n y la
zos religiosos y culturales, sino tam bin por una eficaz red cam inera
(|uo les perm ita un activo com ercio. El terreno y el clim a proporciona
ban abundante alim ento para la poblacin, que alcanz un alto nivel de
vlila. Se iniciaron proyectos de construccin m asivos, incluidos tem plos
v o lio s edificios pblicos, alm acenes, lagos y canales para la conserva Ion de agua. Todo esto se logr pese a no contarse con la rueda, anim a
les de carga ni herram ientas de metal.
I .ste sistem a contaba con una sociedad de dos clases: nobles y agrit nitores. El gobierno estaba encabezado por un funcionario que com b i
naba funciones civiles y religiosas. N orm alm ente el puesto pasaba de
padre a hijo, pero era posible que se eligiera a otro pariente. Esta d eci
sin la tom aba un consejo de m iem bros de la fam ilia dirigente, la cual
tambin autenticaba el ejercicio del poder por parte del jefe de Estado.
Un com plicado ritual controlaba la apariencia, vestuario, adorno y com | hii (am iento, todo im pregnado de significados religiosos.
l os mayas son fam osos por sus conocim ientos de m atem ticas y as'' lara in fo r m a c i n relativa a la ltim a parte d el p erio d o c o lo n ia l e sp a o l, v a se, d e
I i * K W. H o p k in s, " A d m in istra tio n o f th e S p a n is h E m p ir e in th e A m e r ic a s , e n la ob ra
i Ir Ali F a ra zm a n d , c o m p ., H andbook o f B ureaucracy, N u ev a York, M arcel D ekker, c a p tu lo
' pp. 17-27, 1994.
210
211
212
La ndole del im perio azteca tam bin lo haca vulnerable, lo que con
tribuye a com prender su rpida rendicin a m anos de los espaoles,
quienes consiguieron la alianza de las tribus som etidas y la com binaron
con su superioridad en materia de armas y su brutalidad, con el resulta
do de que la civilizacin azteca fue sistem ticam ente destruida y no fue
reconocida otra vez hasta la Revolucin de 1910, com o m anifestacin
del nacionalism o m exicano.
Si bien todas estas sociedades histricas han ejercido alguna influen
cia en la civilizacin occidental, ya sea m ediante contactos perifricos
durante sus pocas de esplendor o por roces ms recientes, la esencia
del desarrollo occidental resulta de la convergencia de tres culturas en
el Im perio romano: la de la Media Luna de las Tierras Frtiles, Egipto y
las civilizaciones mediterrneas.
Los sum erios fueron los primeros de una larga serie de grandes im pe
rios que ascendieron y cayeron en la Media Luna de las Tierras Frtiles
durante 3 000 aos. B abilonios, asirios, caldeos y persas florecieron en
diferentes periodos y con bases geogrficas distintas, superponindose,
prestndose y adaptndose de las culturas anteriores a las posteriores.
De esta regin surgieron algunas de las contribuciones ms notables a
la tecnologa y al arte de gobernar. M encionarem os unos cuantos ejem
plos: el primer uso de la rueda; los primeros ejem plos de urbanizacin
en gran escala; la escritura, primero en ladrillos secados al sol, luego en
tabletas de arcilla, yendo desde la pictografa hasta los signos cuneifor
mes, finalmente el alfabeto escrito; y la prom ulgacin de la ley codifica
da, siendo la ms fam osa la de Hammurabi unos 1 000 aos a.C. en Ba
bilonia. En esta era se produjeron algunos de los ejem plos m s notables
del "despotismo oriental en sociedades hidrulicas de W ittfogel y de los
"imperios burocrticos centralizados de Eisenstadt. Los gobiernos eran
por lo general despticos con un m nim o de participacin popular, pero
realizaron hazaas materiales notables, posibilitadas por sistem as adm i
nistrativos que pudieron dominar y dirigir el enorm e potencial hum ano
disponible para su explotacin.
El antiguo Egipto, si bien ahora se cree que fue precedido por Sum eria com o cuna de la civilizacin, alcanz un nivel sim ilar prcticam ente
al m ism o tiem po, y de ah en adelante mantuvo una cultura singular y
hom ognea durante un m nim o de 3 000 aos, hasta el 332 a.c. El Nilo
presentaba las condiciones para una civilizacin sin parangn. Largo y
estrecho, con desierto a am bos lados, el Nilo ofreca la com binacin
ideal de tierras frtiles irrigables en forma regular y extensa, y defensas
naturales contra la invasin externa. Los primeros asentam ientos sur
gieron en el delta del bajo N ilo en el cuarto m ilenio antes de Cristo. Con
el tiem po, sus com unidades se extendieron por el valle, llevando al prin-
213
214
215
fiio Testam ento, cuya Tierra Prom etida se encontraba al este del M edi
terrneo despus del exilio en Egipto. Relativam ente insignificante en
contraste con los grandes im perios de la antigedad en lo que se refiere
.i extensin territorial, com o lo dem uestran el cautiverio de Babilonia y
oirs evidencias histricas, el reino hebreo fue, sin em bargo, la fuente
de la tradicin religiosa judeo-cristiana que desem pe un papel funda
mental para el desarrollo de Occidente despus de la cristianizacin del
Imperio romano.
Ninguna de estas sociedades, sin embargo, proporcion la contribu
cin poltica tan singular de las culturas fronterizas con el Mediterrneo.
I n lo poltico, la ciudad-Estado que surgi aqu era una entidad total
mente distinta de los regmenes despticos y de los imperios burocrticos
orientales. Aparentemente, la ciudad-Estado asum i su forma de m ane
ra independiente, o por colonizacin, en diversos lugares de la cuenca
del Mediterrneo, en respuesta a condiciones que facilitaron la em igra
cin, com unicacin y com ercio m artim os entre com unidades dispersas
.ilrededor del Mediterrneo.
Entre las primeras de estas sociedades-E stado se cuenta la fenicia en
la costa este, los m icenos y m inoicos de la Grecia continental y de la isla
de Creta, y los etruscos de la pennsula italiana. Sus esfuerzos colon iza
dores, especialm ente los de los fenicios, abarcaron todo el Mediterrneo
durante un largo periodo que com ienza en el segundo m ilenio a.c. Los
principales sucesores de estas tempranas ciudades-Estado fueron Carlago en el norte de frica (originalm ente una colonia fenicia), las ciudades-Estado de la Grecia clsica (especialm ente Atenas y Esparta), y
Roma com o ciudad-Estado y repblica antes de que Augusto establecie
ra el im perio en el ao 27 a.c.
Estas ciudades-Estado por lo general constaban de una m etrpolis ro
deada de una zona rural, abarcando un territorio relativam ente peque
o en com paracin con im perios anteriores o con naciones modernas.
Por lo general se ubicaban sobre el mar o cerca de l y dependan de ru
tas m artim as para la com unicacin y el com ercio. La autonom a de la
ciudad-Estado se tena en gran estim a, y las confederaciones entre ellas
cam biaban y a m enudo eran de corta duracin. Si bien varias de estas
ciudades-Estado (incluidas Cartago, Atenas y Roma) llegaron con el tiem
po a crear extensos im perios, tendan a retener su configuracin poltica
fundamental. Rom a fue la nica que con el tiem po abandon delibera
dam ente las formas antiguas para convertirse en un rgim en imperial.
La ciudad-Estado no tena una serie fija de instituciones polticas,
pero la tendencia com n era pasar del reinado, con un sistem a de clases
de nobles y plebeyos, a un sistem a de gobierno en el cual el control pol
tico estaba en m anos de varones libres m ediante m ecanism os que sub
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La R
o m a im p e r ia l y
iz a n c io
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B rian C h a p m a n , The Profession o f G overnm ent , L on d res, G eorge A lien & U n w in , pp.
9-10, 1959.
220
altos, que continuaron quedando reservados para los m iem bros del Se
nado. La Orden Ecuestre originalm ente fue la caballera del ejrcito
rom ano, integrada por ciudadanos lo suficientem ente adinerados com o
para proporcionar su propio caballo al entrar en la milicia. Ms tarde,
el aspecto m ilitar desapareci, pero la clase ecuestre sigui siendo la
clase m edia alta, im pedida de entrar al crculo de los senadores, pero
superior por su fortuna al grueso de la poblacin. Augusto reserv la
m ayora de los puestos de esta esfera para los ecuestres y los us con
efectividad para equilibrar al Senado, con el resultado de que con el
tiem po esta clase constituy el ncleo de la burocracia imperial. El otro
elem ento fue el extenso segm ento de esclavos existente en la poblacin,
incluidos m uchos muy educados provenientes de la porcin este del im
perio, as com o artesanos capacitados y otros especialistas, quienes pro
porcionaban una variedad de servicios m uy necesarios a costo m nim o.
La utilizacin de esclavos dom sticos por parte de los funcionarios p
blicos en el desem peo de sus obligaciones era una prctica bien esta
blecida en la que se poda seguir confiando; con el tiem po, la distincin
entre esclavo del Estado y esclavo dom stico se fue perdiendo, con lo
cual la clase esclava proporcion la mayora de los em pleados pblicos.
En este contexto, la esclavitud no significaba forzosam ente la servidum
bre vil en tareas inferiores. A m enudo se les liberaba en reconocim iento
de sus servicios, y m uchos esclavos o ex esclavos ocuparon puestos in
fluyentes.
A fin de poner orden en esta burocracia en expansin, se tom aron las
m edidas necesarias para aclarar las relaciones jerrquicas y establecer
grados que determinaran los sueldos de los puestos ocupados por m iem
bros de las clases de senadores y ecuestres (se establecieron seis y cua
tro grados, respectivamente). Para los servicios inferiores se fijaron arre
glos m enos com plicados.28
Augusto tam bin em prendi la racionalizacin de la estructura adm i
nistrativa a fin de crear una m aquinaria ms adecuada para el control
centralizado y para llevar a cabo directam ente ciertas actividades que
hasta entonces se haban delegado. Por ejemplo, la recaudacin de im
puestos que se haba realizado m ediante gravm enes a la agricultura
fue rem plazada por un nuevo sistem a de agencias recaudadoras de im
puestos. Se vigil ms de cerca a los funcionarios provinciales y se les
exigi una mejor rendicin de cuentas. Se concedi m ucha importancia
al desarrollo y codificacin de derechos legales y obligaciones aplicables
a los ciudadanos de todo el imperio.
Junto con estos esfuerzos por mejorar la direccin desde el centro, el
28 Gladden, A H istory o f Public A dm inistration, vol. i, pp. 121-123.
221
sistem a adm inistrativo del Imperio rom ano en sus principios continu
basndose en gran medida en las ciudades-Estado ya existentes que ha
ban entrado a formar parte del Imperio rom ano. El alto grado de des
centralizacin de las funciones adm inistrativas que no requeran unifor
midad tena la doble ventaja de reducir el descontento entre la poblacin
subyugada y de dism inuir las exigencias de la burocracia imperial.
Desarrollos posteriores introdujeron mejoras y dem eritaron las reali
zaciones iniciadas por Augusto. Sus sucesores continuaron el proceso
de crecim iento, organizacin y profesionalizacin del servicio pblico
imperial. Este proceso culm in en el reinado de Adriano (117-138 de
nuestra era). Para esa poca, el sistem a adm inistrativo haba alcanzado
su nivel de m xim a efectividad, com o lo dem uestra la prosperidad genei al del im perio y los notables cam inos, acueductos, desages, m onu
mentos, hospitales y bibliotecas, y m uchas otras actividades auspiciadas
por el Estado. La mayora de los historiadores conviene en que ms ade
lante la burocracia se hizo dem asiado grande, inflexible, excesivam ente
i entralizada y oprim ente, lo que contribuy de m odo significativo a su
linal declinacin. Por supuesto, es difcil discernir cunta responsabilidad
rs atribuible a los excesos burocrticos y cunta a problem as insolubles
m ino la am enaza de invasin, descontento civil, pestes y estancam iento
econm ico. De cualquier manera, es evidente que para el ao 300, en la
poca de Diocleciano, la burocracia se encontraba en su estado de m xi
ma organizacin, con lneas jerrquicas organizadas siguiendo las del
ca-cito, pero que tam bin haba pasado su mejor poca com o instrumf uto efectivo para la preservacin del imperio.
Imi el ao 330, el em perador Constantino traslad la capital del impeI lo a Bizancio, que al principio sirvi de centro para un im perio debiliI iic lo y ms tarde de asiento para una rama oriental que dur mil aos.
! a ti visin del im perio sucedi en el ao 395, con la m uerte de T eodo
lito el Grande. Despus de una prolongada lucha por detener a los invalo iv s y la decadencia interna, el im perio occidental sucum bi a fines del
ai-lo v. Justiniano el Grande realiz un ltim o intento fallido por recuItriar el territorio a m ediados del siglo vi, con lo cual el Im perio bizanti
no se convirti en heredero de la tradicin romana, m odificada en dos
r.Ieetos bsicos. Desde la poca de Constantino, el cristianism o fue la
lellf.in oficial. Culturalmente, B izancio estaba influida en gran medida
l".i las civilizaciones orientales. La m ezcla resultante fue una com plicata amalgama de instituciones polticas sim ilares a las rom anas hacia
Hiles del imperio, con una religin oficial de carcter universal, afectada
I"a num erosas caractersticas de las culturas orientales vecinas. La flemlululad y la adaptabilidad fueron caractersticas fundam entales, permu irmlo la constante expansin y contraccin de las fronteras a m edi
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223
irs, linanzas, justicia y polica. Los sistem as m odernos siguen este palimi bsico, la funcin de "polica se divide en sus partes com ponentes
V rl quinto pilar", las relaciones exteriores, se institucionalizan ms
LlVIi* durante el Im perio rom ano, com o responsabilidad directa del jefe
Ir Estado o de sus representantes personales.29
I n resumen, los principales legados de la ley y la adm inistracin ro
manas son: a) el principio de que el jefe de Estado recibe sus poderes
ilrl pueblo; b) la distincin entre los aspectos pblico y personal del jefe
d e listado; c) la ndole jerrquica de la estructura adm inistrativa, y d) la
divisin del gobierno en grandes partes constitutivas, reconocidas hasta
Imv ron fines adm inistrativos.
FEUDALISMO EN EUROPA
I ti i .lda del Imperio rom ano y los siglos de feudalism o que le siguieron
Itilr i i umpieron drsticam ente los conceptos rom anos de la adm inisIhit in del gobierno y redujeron los servicios pblicos a un nivel rudiHirnlario. El resultado, com o seala Bendix, es que la sim ilitud de la
s p r i encia europea occidental surgi de los legados com unes del feuflttlhmo", no del legado de tiem pos anteriores.30 La relacin dom inante
1 11 autoridad en el feudalism o es la del seor y su vasallo, en la cual los
RON recprocos proporcionan el elem ento de estabilidad. En Europa
in Idental, estas relaciones se consagraban m ediante la afirm acin de
filUVi los y obligaciones bajo juram ento y ante Dios".31 Los derechos le
ales eran personales, no territoriales; cada persona perteneca a una juIhduvin, lo cual determ inaba sus derechos y obligaciones. "Por lo tan
to
relata Bendix , la vida poltica medieval consiste en luchas por el
p o d r entre jurisdicciones ms o m enos autnom as, cuyos integrantes
I I imparten inm unidades y obligaciones basadas en una jerarqua social
Wthblecida y en una relacin de fidelidad con el dirigente secular cuya
itiiioi idad ha sido consagrada por una Iglesia universal."32
Kslas caractersticas del feudalism o evolucionaron muy lentam ente, a
medula que Europa occidental ajust su sistem a social a las circunstani lie. de la disolucin de la autoridad romana. Las instituciones rom a
na*., debilitadas, se derrumbaron gradualm ente, a m edida que su apoyo
di >,dt el centro se desvaneca y su efectividad dism inua. El estilo de
1( li.ip m a n , The Profession o f G overnm ent, p. 12.
111 U ciiiliard B en d ix, N ation-Building an d C itizenship, N u ev a York, Joh n W iley & S o n s, p.
lili 1964.
" Ibid., p. 37.
Ibid., p. 39.
224
vida rom ano haba sido asim ilado por los habitantes del im perio, y los
brbaros que se infiltraban lo absorbieron y com binaron con sus pro
pias costum bres y patrones de autoridad. Por lo tanto, la retirada de las
legiones rom anas no signific la transicin inm ediata al feudalism o. Por
cierto, los primeros regm enes que le sucedieron fueron extensos reina
dos, com o el de los visigodos en la pennsula ibrica y el de los francos
m erovingios en Galia y Germania. Dichos reinados pronto tuvieron que
elaborar sistem as de gobierno ms com plicados que las instituciones
tribales. El poder poltico estaba personalizado en el rey, quien ofreca
proteccin a cam bio de obediencia. El rey, com o lo describe Gladden,
ejerca derechos paternales sobre sus sbditos y poda em itir rdenes y edic
tos com o todo dirigente germ nico, pero tam bin ejerca ciertos poderes ori
ginados en la prctica rom ana, com o el derecho a em itir m oneda e im poner
gravm enes. El legado del im perio se m anifiestaba en la adopcin de la doc
trina de lesa majestad para proteccin del rey, pero su poder desptico se vea
dism inuido en gran m edida por la restriccin de los m edios gubernam entales
a su disposicin. El palacio era una mera som bra de su prototipo imperial:
consista en consejeros, oficiales y guardaespaldas, pero no existan funciona
rios o consejos con los cuales formar una adm inistracin central. Se trataba
sim plem ente de la vivienda mvil del rey.33
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u r g im ie n t o d e l a s m o n a r q u a s a b s o l u t is t a s e u r o p e a s
227
ln el orden feudal, el rey era el primero entre pares, en lugar de ubi 111 se por encim a del resto de la nobleza. Los decretos reales se anuncia
ban en nom bre del rey y su consejo, integrado por los barones del reino,
lo s cuales a su vez tenan gran parte de la responsabilidad de velar por
i|iie los decretos se cum plieran. Este concepto de reinado, prcticam en
te contractual, fue rem plazado por reclam aciones de prerrogativas al
rslilo de la tradicin del Imperio romano.
1.a iniciativa de esta reorientacin se debi a legistas al servicio del
lev, quienes citaron a los rom anos com o precedente para sus alegatos
en favor del poder del rey. Ya para el siglo xm se poda argir lo siguien
te El rey es soberano sobre toda la nobleza; slo l puede em itir ed ic
tos, est a cargo de las iglesias, y la justicia universal se halla en sus m a
nos.37 Las exigencias monrquicas de poder poltico se vieron apoyadas
por una sucesin de juristas que reinterpretaron los conceptos de la ley
romana transfiriendo el im perium rom ano al m onarca e identificando el
imperio de ste con la propiedad privada del individuo.
El derecho a la soberana, argumentaban, estaba investido en el monarca. A su
vez, el monarca era "dueo del Estado y la soberana le perteneca personal
mente; l era el nico que poda ejercerla legalmente, transmitirla a sus herede
ros o disponer de ella de otra forma. [...] La soberana implica el derecho a man
dar, y los dems tienen el deber de obedecer. Las leyes son la expresin tangible
de la voluntad del monarca, y no existe autoridad superior a la cual apelar.38
El rey com parta sus poderes slo con las heredades oligarcas, y la
lucha poltica se haca entre el rey y las heredades, estableciendo el rey
un ascendiente cada vez mayor.
Los recursos m ateriales de que dispona la monarqua deban aum enlarse a fin de satisfacer las solicitudes de soberana. Este proceso fue
Lugo y difcil. Los esfuerzos del rey por im poner tributos encontraron te
naz resistencia tanto por parte de los seores feudales com o de las ciu
dades. En el orden feudal, cada seoro era independiente en materia
financiera. La nica manera en que los reyes feudales podan obtener
londos para gastos especiales, incluida la guerra defensiva, era convocar
.1 una asam blea de las heredades para que dieran su consentim iento.
Los seores feudales exigan una parte de los im puestos recaudados, y
las ciudades, donde se concentraba la m ayor parte de los fondos accesi
bles, trataban de proteger lo que tenan; las ciudades ms ricas eran las
que mejor podan m antener su autonom a.
,7 P h ilip p e d e R em i, se o r d e B e a u m a n o ir, en 1283. C itado p or Jacob y, The Bureaucrali-
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u r g im ie n t o d e l
s t a d o - n a c i n
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t on todas sus virtudes y defectos, ste fue el primer sistem a adm inisliatlvo de gobierno al estilo del E stado-nacin occidental que Weber cai mi leriz com o burocrtico, en contraste con el patrn patrim onial anti i ioi existente en Europa occidental. Weber m uestra punto por punto
Mi-, diferencias. Segn la definicin de Weber, citada en forma abrevia
da por Bendix, la burocracia tiende a caracterizarse por: a) derechos y
"1*1ila cio n es definidos, asentados en reglam entos escritos; b) relaciones
de autoridad entre los puestos, ordenadas sistem ticam ente; c) nom bra
m ientos y a scen sos, regulados y basados en acuerdos contractuales;
/) *apacitacin tcnica (o experiencia) com o condicin formal para la
i (nitratacin; e) sueldos fijos pagados en dinero; f) estricta separacin
utie el puesto y su ocupante, en el sentido de que el em pleado no es
dueo de los m edios de adm inistracin ni puede apropiarse del puesto,
\ /) trabajo adm inistrativo com o ocupacin con dedicacin exclusiva.
11 Ibid . , p. 29.
11<ladden, A
ti, p.
297.
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238
239
I n las burocracias de estos cuerpos polticos es posible anticipar caitn td sticas de contrapartida, pese a variaciones de im portancia en el
IMirn burocrtico de un pas a otro.
/ El servicio pblico de un sistem a poltico desarrollado es am plio,
hu piejo y activo, puesto que se entiende que su m isin es aplicar las
lit isiones de quienes tom an las medidas polticas. En otras palabras,
trndr los atributos que Weber especificaba para la "burocracia ideal,
hu luidos tanto los requisitos estructurales com o las tendencias de conllm la que l m encionaba.
i. La burocracia ser sum am ente especializada y abarcar la mayora
de las ocupaciones y profesiones representadas en la sociedad. En esto
Re reflejan tanto el alcance de las actividades gubernam entales en un r
gimen poltico desarrollado, com o los requisitos tcnicos para el xito
t u la puesta en prctica de los programas del gobierno.
La burocracia mostrar un marcado sentido de profesionalizacin,
tunto en el propsito de la identificacin con el servicio al bien com n
i orno en el de pertenecer a un grupo profesional o especializado ms redui ido, com o el derecho, la ingeniera nuclear o la asistencia social. Esta
I i spectiva profesional surge de una com binacin de factores, com o las
lioi mas de com petencia que se aplican para reclutar personal y los antei pdentes com unes en capacitacin y educacin que ello im plica para las
diversas especialidades, orgullo por el trabajo que se hace y su calidad,
\ orientacin hacia el servicio pblico com o carrera, en contraste con el
ti abajo en la vida privada. Es probable que los valores positivos del ser
v io pblico asociados con la profesionalizacin vayan acom paados
de tendencias hacia la autoproteccin burocrtica. A esa conducta se le
lia calificado de disfuncional, pasiva, autodestructiva y patolgica. Es el
reverso de la medalla del profesionalism o en la burocracia.
I. Puesto que el sistem a poltico en general es relativam ente estable y
maduro y la burocracia ms desarrollada, el papel de sta en el proceso
poltico es bastante claro. La conveniencia de una lnea de dem arca i o n entre la burocracia y otras instituciones polticas es por lo general
a> t piada, si bien a veces la lnea puede ser borrosa. Algunos indii adores sealan hacia una transferencia doble de poder en aos recientes
del poder legislativo al ejecutivo, y del ejecutivo a los niveles supei lores de la adm inistracin pblica , lo cual ha dado com o resultado
una fusin parcial de poder poltico y accin adm inistrativa en las cai leras de em pleados pblicos de alto rango, a los cuales se ha dado en
llamar los m andarines occidentales".4 Sin em bargo, esto no significa
1 "El fu n cio n a rio p b lic o d e alto n ivel q u e d e se m p e a un p ap el im p o r ta n te tie n e u n a
Ih i so n a lid a d hbrida: m e d io p o ltica y m e d io a d m in istra tiv a . C o m o el d io s r o m a n o Jano,
llfiio d o s ca ra s. E s sim ila r a lo s m a n d a rin es d e la a n tig u a C h in a im perial." M attei D ogan ,
240
que los burcratas hayan rem plazado a los polticos. En trm inos fun
cionales, la burocracia sigue ocupndose principalm ente de la aplica
cin de los reglam entos, en m enor medida de la form ulacin de dichos
reglam entos, y m enos an de funciones com o la sum a de intereses.
5.
En un rgim en poltico desarrollado, la burocracia se ver sujeta a
un control efectivo por otras instituciones que, en trm inos funcionales,
son especficam ente polticas. Un im portante estudio reciente sobre las
relaciones entre burcratas y polticos confirma que la m ayor parte de
las descripciones de la form ulacin de polticas en el m undo occidental
concuerda en que las polticas deben ser aceptables para la direccin
poltica, que est corporizada en el partido o partidos en el poder. Los
em pleados pblicos necesitan el respaldo de dirigentes polticos para
sus actos.
Desde el punto de vista constitucional, en todas partes los p olticos tienen el
poder de rechazar la asesora de los burcratas, aunque en la prctica dicho
rechazo rara vez se produce. Por lo tanto, la form ulacin de polticas es una
dialctica, por la cual la ley de reacciones anticipadas norm alm ente gobier
na la conducta de los burcratas. En consecuencia, en trm inos polticos e
ideolgicos am plios, la mayor parte de las polticas im portantes refleja la pre
ferencia de la m ayora parlam entaria y partidista.5
241
is t e m a s a d m in is t r a t iv o s
c l s i c o s
\ veces la obra de Max Weber ha recibido el calificativo de teora buron tica "clsica. Aqu el adjetivo clsico" aplicado a los sistem as adm i
nistrativos se usa en el sentido de que las burocracias de Francia y Ale
mania, as com o de otros pases europeos continentales, son las que ms
se asem ejan a la descripcin de Weber. En este captulo nos concentrai em os en la Francia y en la Alemania O ccidental contem porneas.
I as culturas polticas de Francia y Alemania son sim ilares en dos asI >eetos fundam entales. Uno es que en los dos ltim os siglos am bos pa
ses han sido vctim as de continua inestabilidad poltica; a m enudo los
regm enes que se han sucedido han tenido orientaciones polticas drslii m ente distintas y el cam bio ha sido repentino, radical y frecuente.
I n Francia signific la violenta term inacin de la m onarqua a causa de
la Revolucin francesa, seguida por la era de Napolen, experim entos
ron la monarqua constitucional alternados con gobiernos republicanos
hasta 1870, y una sucesin de crisis durante la Tercera y Cuarta RepIdu as, culm inando con la Quinta Repblica de De Gaulle en 1958. A partir
de 1789, Francia ha tenido tres monarquas constitucionales, dos imI iei ios, una sem idictadura y cinco repblicas, y la m ayora de las tranIro d W. R iggs, A d m in istr a tio n in D evelopin g C o u n trie s The T heory o f P rism a tic
'"i ii'tv, B o sto n , H o u g h to n M ifflin, p. 4 22, 1964.
I1'red W. R iggs, P rism a tic S o c ie ty R e v isite d , M o rristow n , N u eva Jersey, G en eral Learnliir P ress, 1973, pp. 28-2 9 .
242
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244
245
246
cin una vez seleccionados, y luego distribuirlos entre los grands corps y
los m inisterios, otorgando los puestos ms deseables a los candidatos
ms prom isorios. A la par de estas m edidas, se estableci por primera
vez una direccin central de servicios pblicos y un cdigo uniform e de
derechos y responsabilidades del em pleado pblico.
La opinin general es que con estas reformas se ha logrado m ucho m e
nos de lo que se esperaba . 13 La dem ocratizacin del servicio pblico no
se ha logrado, sobretodo porque el acceso a la educacin superior sigue li
m itndose a los alum nos de las clases altas, con gran concentracin de
egresados provenientes de Pars, antes que de las provincias . 14 Cuarenta
por ciento de los que entran a los grands corps siguen proviniendo de fa
m ilias con tradicin de servicio pblico, especialm ente de rango supe
rior. Una m edida calculada para permitir el ingreso de un nm ero lim i
tado de solicitantes con experiencia ejecutiva en la E scuela Nacional de
Administracin no proporcion todas las oportunidades que se haban
previsto. En 1983, el gobierno socialista de Mitterrand em prendi una
reforma por la cual la quinta parte de los estudiantes que ingresan en la
e n a provendran de los sindicatos y funcionarios locales elegidos que con
taran con 10 aos o ms de experiencia. Sin em bargo, este esfuerzo por
aum entar la diversificacin no dio resultado y fue abandonado.
Los graduados de la e n a tienen acceso a los grands corps y a los m iniste
rios de acuerdo con un orden bien establecido de preferencias. Todos
aspiran a entrar en uno de los prestigiosos cuerpos, pero solam ente 2 0 %
de los egresados rene las cualidades para ingresar a uno de los grands
corps. Los otros entran a los cuerpos de los m inisterios, de los cuales
Finanzas e Interior son los preferidos; los otros, com o Agricultura, Traba
jo y Justicia tienen m ucho m enor atractivo. Como resultado, la distribu
cin de talento es dispareja entre los diversos programas del gobierno.
Si bien el xito fue slo parcial, las reformas de la posguerra consiguieron
cam bios significativos. El objetivo de promover una mira com n entre
la lite administrativa se consigui rem plazando los exm enes separa
dos por un examen com n de ingreso en la e n a , y haciendo que los nuevos
reclutas com partieran el programa de tres aos com binado con un in
ternado para adquirir experiencia prctica, estudios concentrados en
13 Para e v a lu a c io n e s recien tes, v a se, d e G eorge V ern ard ak is, "The N a tio n a l S c h o o l o f
A d m in istra tio n an d P u b lic P olicy-M ak in g in France", International R eview o f A dm in istra
tive Sciences, vol. 54, pp. 4 2 7 -4 5 1 , 1988; y d e Jean -L u c B o d ig u el, "H aute F o n c tio n P u
b liq u e et T r a d itio n s A d m in istra tiv e et P o litiq u e, m im eo g ra fia d o , 24 pp., p rep arad a para
el X IV C o n g reso M u n d ial d e la In tern a tio n a l P o litica l S c ie n c e A s so c ia tio n , W a sh in g to n ,
D. C., 1988.
14 P ara u n a d e sc r ip c i n d el co m p le jo sis te m a fra n cs d e e d u c a c i n su p e r io r y d e la for
m a en q u e su s in stitu c io n e s co n trib u y en a la fo rm a c i n d e la lite, v a se, d e S u le im a n , Eli
tes in French Society, en e sp e cia l lo s c a p tu lo s 2, 3 y 4.
247
uno de cuatro cam pos (adm inistracin general, adm inistracin econ
mica y financiera, adm inistracin social o relaciones exteriores) y asig
nndolos durante un breve periodo a la industria privada, a fin de ob
tener experiencia sobre la adm inistracin industrial. Sin duda se han
reducido las tendencias separatistas, pese a que la tradicin de los cuer
pos prevalece com o parte de la burocracia.
El periodo de posguerra tam bin ha sido testigo del rem plazo casi to
tal de burcratas en los niveles superiores, en parte debido a la prdida
de recursos hum anos durante la guerra y a purgas en el periodo de la libe
racin, con lo que se abrieron oportunidades a los egresados del nuevo
m ovim iento de reforma administrativa. Es ms, la direccin poltica de
la Quinta Repblica hace hincapi en que la renovacin nacional debe
conseguirse m ediante la experiencia tecnolgica aportada por los tcni
cos que se desem pean en la burocracia, con lo cual m uchos em pleados
pblicos han ascendido a cargos de asesores m inisteriales y a veces a
m inistros propiam ente dichos. Suleim an seala que esta lite no hace
hincapi en la experiencia tcnica estrecham ente especializada, sino
que su xito se basa en su "profunda creencia en la capacidad generali
zada, que es la nica clase de capacidad que permite a uno moverse de un
sector a otro sin conocim ientos tcnicos preadquiridos para un puesto
en particular " . 15 Siguen abundando, sin que las transiciones polticas las
hayan reducido, las oportunidades para la aplicacin de conocim ientos
adm inistrativos. Para citar a Ridley y Blondel:
La adm inistracin pblica sigue siendo el lugar donde se concentran los hom
bres talentosos y em prendedores, la m ejor capacitacin para puestos que no
sean de servicio pblico, y la fuente de un gran poder. Su influencia cultural,
social y econm ica probablem ente haya aum entado con los aos. Ha sido una
de las principales fuerzas, si no es que la principal, de la vida de Francia, y lo
ms probable es que contine sin d o lo .16
248
249
250
Crozier opina que los grands corps son los que ms prom eten com o
agentes para el cam bio, alejados de las presiones y capaces de resistir
por lo m enos las crisis menores; sin embargo, esa intervencin tiene po
sibilidades m nim as. La direccin de la reforma generalm ente se orien
ta hacia la mayor centralizacin, puesto que este m todo ha resuelto
crisis anteriores. La participacin de la ciudadana es m nim a o nula.
Los objetivos son paz, orden y arm ona, en lugar de experim entacin
e innovacin. De ah que los grands corps no puedan ser realm ente los
que encabecen el cambio", y que la burocracia se vea obligada a transferir
los principales problem as de cam bio a los form uladores de polticas en
niveles superiores .21
El estudio de Suleim an, ms reciente que el de Crozier, reafirma lo
dicho por ste en los aspectos fundam entales, adem s de ocuparse de
cuestiones adicionales. Suleim an coincide con Crozier en cuanto a la r
gida centralizacin de la adm inistracin francesa y a la urgencia de
hacer reformas adm inistrativas extensas. Tambin confirm a la funcin
central de los grands corps en el aparato adm inistrativo, los cuales que
daron prcticam ente intactos por los esfuerzos reform istas de la pos
guerra. Sin em bargo, refuta la sugerencia de Crozier de que los cuerpos
funcionan com o agentes de cam bio dentro de la burocracia. En vez de
mediar entre la burocracia y el resto del sistem a de gobierno en tiem pos
de crisis, de la evidencia disponible Suleim an interpreta que los cuerpos
son parte integral del sistem a que se resiste al cam bio, y llega a la con
clusin de que la existencia de num erosos cuerpos est indisoluble
m ente ligada al Estado centralizado . 22 Cita el estudio de un caso en el
Corps des Mines que muestra cm o los m iem bros de este cuerpo se las
han arreglado para instalarse en una serie de posiciones adm inistrati
vas claves pese a la importancia decreciente del sector minero. Estas re
des dentro de los cuerpos, sostiene Suleim an, establecen las norm as
por las cuales se juzgan la conveniencia y velocidad del cam bio. Ms an,
puesto que existen num erosos cuerpos y a veces conflictos entre ellos, la
form ulacin de polticas se reduce al denom inador com n m s bajo
entre los cuerpos rivales .23 Como resultado, las rivalidades internas asu
men precedencia sobre los problem as de poltica nacional, lo cual tien
de a retardar los cam bios. Suleim an formula la hiptesis de que si bien
los cuerpos com o entidades organizadas no sirven com o agentes de camPor o tro la d o , lo s m a n ifiesto s r e v o lu cio n a rio s tien d e n a ten er s lo valor s im b lic o y van en
c o n sta n te d e c liv e . Ibid., p. 287.
21 Ibid., p. 255. Los p u n to s d e vista d e C rozier c o n resp ecto a c m o d eb en rea liza rse las
fo rm a s fra n cesa s se p resen tan en Strategies for Change, o r ig in a lm e n te p u b lic a d a en F ran
cia en 1979, en ta n to q u e la tra d u c ci n en in g l s s e p u b lic en 1982.
22 S u le im a n , Politics, Power, and Bureaucracy, p. 271.
23 Ibid., p. 274.
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252
firm emente dichas posiciones claves en m anos del servicio pblico, por
lo cual el m inistro en turno depende en gran m edida de los adm inistra
dores profesionales claves que encabezan las direcciones .25
El servicio en la institucin singularm ente francesa del gabinete m i
nisterial ofrece otro canal para el desarrollo de los em pleos pblicos. El
gabinete es resultado de la costum bre, no de ningn estatuto (salvo por
un esfuerzo fallido de limitar el nm ero de integrantes a 1 0 ), y est for
m ado por funcionarios seleccionados por el m inistro y que sirven a su
conveniencia. La funcin del gabinete ha cam biado con el correr del tiem
po, pero por lo general ste se considera una barrera o interm ediario
entre el m inistro y las figuras polticas externas, por un lado, y el apara
to adm inistrativo interno perm anente, por otro. Pese a su reducido ta
mao, el gabinete tiene su propia jerarqua, encabezada por el director,
quien es la figura principal despus del ministro, varios m iem bros de
enlace con direcciones especficas, y un nm ero inferior que se ocupa
de asuntos externos o que mantiene una estrecha relacin de trabajo con
el ministro.
Los com entarios sobre el valor de estos gabinetes varan. Algunos los
consideran una creacin positiva que contribuye a la efectividad del
m inisterio, mientras que otros los consideran un m ecanism o concebido
para afrontar las deficiencias del sistem a m inisterial, pero agravndolas
en la prctica; parece existir un acuerdo, sin em bargo, en que la funcin
del gabinete es fundam ental, que est en crecim iento y que genera con
flictos. El autor de un inform e reciente dice que los gabinetes m inisteria
les son sim ultneam ente producto y reflejo del sistem a adm inistrativo
francs en general y que los m iem bros del gabinete ocupan una p osi
cin privilegiada en el gobierno, debido a la asesora que prestan, a las
d ecisiones que preparan y al cum plim iento que supervisan .26
Si esta opinin es correcta, el hecho de que los em pleados pblicos
predom inen en estas asignaciones es evidencia im portante de la esfera
de actividades de los administradores superiores. En la Quinta Repblica,
hasta el ao 1981, 90% de los integrantes de los gabinetes m inisteriales
eran em pleados pblicos, com parados con 60% durante la Tercera Re
pblica. La proporcin ha dism inuido en cierta m edida durante la era
de M itterrand ,27 pero sigue siendo alta. El prom edio de servicio en un
25 S u le im a n afirm a q u e en un rg im en p a rla m en ta rio c o m o el d e la C uarta R ep b lica , el
p o d er real d e lo s fu n c io n a r io s p b lic o s se e n cu en tra en la o b str u c c i n , y c ita la o b ser v a
ci n h ech a p o r un director: "C uando u n m in istr o q u iere h a cer a lg o im p o sib le , s lo d e b e
m o s d e c ir bueno, y lo m s p rob ab le e s q u e n u n ca v o lv a m o s a e s c u c h a r n ad a m s so b re
e llo . Ibid., p. 167.
26 J ea n n e S iw ek -P o u y d essea u , "French M in isterial Staffs", e n la o b ra d e D o g a n , The
M andarins o f Western Europe, pp. 2 0 8 -2 0 9 .
27 V a se, d e S u le im a n , "From R ight to Left: B u reau cracy an d P o litics in F ra n ce, p. 122.
253
254
255
tic la Quinta Repblica, el control del poder ejecutivo sobre la burocrai'ia era dbil y el control de la legislatura espordico y fragmentario, a
menudo orientado hacia la obtencin de favores o el bloqueo de progra
mas, antes que hacia la orientacin de los esfuerzos burocrticos. Ante
la falta de controles externos efectivos surgieron m ecanism os de "con
trol interno, que se desarrollaron com o autocontroles de la burocracia.
I I Consejo de Estado ha evolucionado gradualm ente hasta ser la instiIlicin ms im portante de este tipo, habiendo asum ido funciones como
la evaluacin de actos adm inistrativos en defensa de los derechos del
i mdadano, asesorando sobre la redaccin de proyectos de ley y decretos
ejecutivos, consultando con m inistros sobre problem as administrativos
v sugiriendo soluciones.
Esta hiptesis de inestabilidad poltica equilibrada por la estabilidad
administrativa ha sido puesta en tela de juicio con creciente frecuencia.
( rozier objeta el contraste sim plificado entre burocracia permanente y
eficaz y gobiernos inestables incapaces de formular y llevar a cabo
una poltica congruente. l opina que esta situacin no es paradjica,
mno reflejo, en el nivel organizacional, de las caractersticas francesas
ilc racionalidad, im personalidad y sentido de lo absoluto, que estn presriites en las medidas surgidas de un patrn de toma de decisiones dentro
ilrl cual el sistem a adm inistrativo dom ina. Sostiene adem s que mientras persista la dom inacin del sistem a adm inistrativo, todo el sistema
poltico estar desequilibrado .35
1\1 estudio que Suleim an hace de la lite administrativa, por ser ms
reciente, permite mostrar un mayor inters en la evolucin del control
poltico sobre la burocracia durante la Quinta Repblica. Suleiman crilu a la opinin de que durante la Tercera y la Cuarta Repblicas el po
dr pas de los polticos a los em pleados pblicos debido a inestabilidad
ministerial, y manifiesta dudas sobre la aseveracin de que las polticas
.1 largo plazo fueron en gran medida obra de funcionarios permanentes,
no de polticos, y afirmando a su vez que por lo general fueron resultado
Ir cam biantes alianzas entre los dos grupos. Adems, arguye que la Quiniit Repblica ha introducido cam bios significativos en el control poltico
sobre la burocracia. El efecto de la supervisin parlamentaria decidida
mente se ha debilitado, com o producto de la relativa im potencia del po I r i legislativo en un sistem a mixto parlamentario-presidencial. El conIrol del ejecutivo se ha reforzado considerablem ente, sobre todo desde
1 1ue los cam bios parlam entarios de 1962 aum entaron los poderes de la
presidencia. En el orden ministerial, ha ayudado el hecho de la estada
prom edio un poco ms larga por parte de los m inistros.
*' C rozier, The Bureaucratic Phenom enon , pp. 251 263.
256
257
l)los en el poder haran que fueran casi autom ticos algunos cam bios
ile funcionarios " . 40
Kn resum en, la conclusin a la cual por lo general llegan quienes esIuilian el sistem a francs es que, si bien los burcratas franceses desem |HM lan un papel activo y fundam ental en la form ulacin de polticas pblicas, el control ltim o reside fuera de la burocracia com o institucin.
Segn Q uerm onne y Rouban, el servicio civil jerrquico en Francia se
11.1 encontrado tan ligado a la form ulacin de polticas de alto nivel, a
I r. reformas sociales y al desarrollo econm ico, que en la actualidad se
estn uniendo los m undos poltico y adm inistrativo " . 41 Vernardakis conI I icrda y m anifiesta que durante la Quinta Repblica
el papel de los em pleados pblicos superiores en la form ulacin de polticas ha
alcanzado un nuevo nivel. Sin embargo agrega , el ejercicio de control eje
cutivo sobre la burocracia frente al control parlam entario dbil [...] no su gie
re que la burocracia se haya apropiado del poder. Por el contrario, su subordi
nacin en la prctica al ejecutivo dual ha debilitado su relativa autonom a 42
La Alemania reunificada
258
259
imrl imentario con una legislatura bicameral, un canciller com o ejecutivii principal y un presidente que se desem peara ms o m enos com o
un monarca constitucional elegido por cinco aos con poderes muy li
lil lados. La funcin de canciller contena am plios poderes. Elegido cada
n.itro aos por el Bundestag o cmara baja de la legislatura, al com ienzo
I' sn periodo, el canciller puede ser removido nicam ente por un voto de
cnsura com binado con la eleccin de un sucesor por mayora absoluta
ilrl Bundestag. Esto ocurri una sola vez, en 1982, cuando un cam bio de
11 (.iliciones entre partidos elim in a H elm ut Schm idt com o canciller y
* lij'i en su lugar a Helmut Kohl. Ms an, el canciller puede solicitar un
vi *lo de confianza cada vez que lo desee y, si no lo obtiene, pedir al pre
sidente que disuelva el Bundestag y llam e a nuevas elecciones. El can ci
ller nombra a los m inistros de gabinete para que sirvan a su placer.
I a estructura ejecutiva bajo el canciller incluye su oficina y a un n
mero variable de m inistros fijado por ste. La cancillera en la actualiil.id consta de un personal jerrquico de unos 1 0 0 em pleados pblicos,
ion un personal de apoyo tres veces ms num eroso y est encabezada por
un director cuyos poderes son inferiores slo a los del canciller. En el
gobierno de Konrad Adenauer, entre 1949 y 1963 la cancillera ejerci
estrecho control sobre los m inisterios: fijaba prioridades para los pro
c la m a s , preparaba rdenes del da para el gabinete y serva com o canal
le com unicacin entre el poder ejecutivo y la legislatura. En gobiernos
posteriores de coalicin, el control por parte del canciller y su oficina se
lian diluido en parte. La im agen del liderazgo que ha surgido ha sido
descrita com o red concentrada en lugar de pirm ide .45
En el pasado, el nm ero de m inistros ha oscilado entre 19 com o m\m o y 12 com o m nim o, y en la actualidad es de 18. El m inisterio tpico
.ilemn es bastante pequeo com parado con el de otros pases. El n
mero de em pleados oscila entre 1 800 y 300, debido a que en m uchos ca
sos el gobierno federal confa en la infraestructura de los Laender para
la provisin de los servicios adm inistrativos necesarios. Com o sealan
Mayntz y Scharpf, la mayora de los m inisterios federales debera con
siderarse principalm ente com o formuladora de polticas, no com o or
ganizacin adm inistrativa con una estructura jerrquica .46 Contraria
mente a lo que sucede en Francia, los em pleados pblicos superiores no
reciben nom bram ientos de los m inistros. Los m inistros federales son
polticos, no burcratas. La carrera del em pleado pblico no lleva a
estos p u estos . " 47 Sin embargo, por lo general los m inistros lo m ism o son
45 M ayn tz, " E xecu tive L ead ersh ip in G erm a n y , p. 144.
46 M ayn tz y S ch a rp f, Policy-Making in the Germn Federal Bureaucracy, p. 46.
47 M ayn tz, " E xecu tive L ead ersh ip in G erm a n y , p. 150. L os a n tig u o s fu n c io n a r io s p b li
c o s p u ed en c o n v ertirse en m in istr o s, y d e h e c h o a s ha su c e d id o , p ero s lo d e sp u s di* q u e
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263
glitinlc un proceso bien definido, por lo general abierto slo a los posee nirs de ttulos universitarios. Tradicionalmente se ha preferido un ttulo
t<n i In veho; en la actualidad, 60% de los em pleados pblicos jerrquicos
llM tveibido capacitacin en alguna rama del derecho, aunque gradualfiirnie se est dando mayor diversificacin, sobre todo en cam pos de
vializacin tcnica. Aun as, las posiciones superiores en la burocracia
Inlrral todava se ocupan con personas que cuentan con conocim ientos
li'ltules.
I ns egresados universitarios seleccionados con base en los exm enes
puales pasan por un periodo de tres aos de entrenam iento dentro
ili l servicio, que com bina la instruccin acadm ica con la preparacin
mii rl trabajo. Los que al final de este periodo aprueban un segundo exaflten entran al servicio para hacer carrera. Debido a lo extenso de la eta| m | >i rparatoria, rara vez una persona puede entrar antes de los 25 aos
I' eilad. Adems de la seleccin que se realiza por m edio de exm enes y
BU g ramas acadm icos, estudios recientes indican una tendencia hacia
In iiutoseleccin; aparentem ente los estudiantes que se sienten atrados
lim i.i el servicio pblico son los que valoran caractersticas tales com o
|* seguridad en el trabajo y los beneficios de la vejez, tareas claram ente
*Mi i ir turadas, exigencias bien definidas en cuanto a tiem po y obligacio
n e s , en lugar de valores com o un trabajo que sea interesante y autno
m o , o que permita destacar en trm inos de ingresos y posicin. Las cai .ii l< rsticas personales del em pleado que entra al servicio pblico, aparte
ilr I.i m otivacin para el rendim iento en el trabajo, son dogm atism o, riiiIr/ e intolerancia de la ambigedad. El servicio civil todava parece
Atraer a los que por disposicin son la versin tpicam ente burocrtica
ilr l.i persona fiel a una organizacin, con una tendencia autoselectiva
"aparenta ser disfuncional desde el punto de vista de las caracterstli .is personales favorables a las necesidades de una form ulacin activa
I. polticas .52
Una vez dentro del sistem a, los ascensos parecen depender de la co m
binacin de dos criterios. Los ms im portantes parecen ser las consiI' tai iones tradicionales entre los em pleados pblicos: antigedad, captiridad profesional, lealtad y relaciones arm oniosas con los colegas.
I isten indicaciones de que los otros criterios son de ndole poltica y
si.ni recibiendo ms peso en la actualidad, incluidos la afiliacin a un
pal lulo, la destreza poltica, el apoyo poltico con que la persona cuenta
II puede conseguir, y las relaciones con uno o m s grupos de clientes
im portantes " . 53 De manera oficial, los criterios en la primera categora
' M aynl/. y S ch a rp f, Policy-Making in the Germn Federal Bureaucracy, pp. 53-54.
111hid., p. 55.
264
siguen siendo los que se tienen en cuenta, y supuestam ente hay evalua
ciones peridicas que se ocupan de m edirlos, pero en la prctica esos
criterios son difciles de poner en funcionam iento; adem s, es claro que
el juicio subjetivo de un superior es un factor de peso, de m odo que no
resulta fcil medir la verdadera com binacin de estos dos criterios que
com piten entre s.
Para el em pleado pblico de rango superior, el ascenso es decisivo para
obtener el b en eficio de sueldo m s alto, p ensin jubilatoria y dem s
beneficios sociales asociados con el sistem a de rangos. Adems de los be
neficios materiales, el ascenso tambin da oportunidades de avanzar hacia
posiciones ms influyentes, con su correspondiente autonom a, prestigio
y autoridad. Sin em bargo, esta clase de incentivo se ve un poco d ism i
nuido por la falta de correlacin estricta entre la jerarqua de los rangos
form ales y la de los cargos, ya que el ascenso de rango y el de posicin
no siem pre coinciden por fuerza. El resultado es que, por inters m ate
rial propio, el em pleado hace especial hincapi en el ascenso por rango.
Como la antigedad y la experiencia cuentan ms y presentan m enos
riesgos que la iniciativa propia, algunos com entaristas creen que el re
sultado es una tendencia por parte de los burcratas federales a adoptar
una posicin pasiva frente a la form ulacin de polticas.
N orm alm ente, el servicio pblico sigue siendo una carrera vitalicia
para quienes logran entrar en los primeros aos de su m adurez pero, al
igual que en Francia, han aum entado los casos de personas que han
abandonado el servicio pblico a mitad de la carrera para aceptar opor
tunidades lucrativas en las profesiones o en el sector privado, o casio
nando preocupacin por el efecto que esto pueda causar sobre la cali
dad del servicio pblico superior.
Teniendo en cuenta los antecedentes histricos de la burocracia ale
mana, sus caractersticas estructurales, las experiencias previas a la en
trada y las opiniones de los que entran, sera natural esperar que los
em pleados pblicos alem anes de jerarqua mantuvieran valores y actitu
des muy sim ilares a las del tpico burcrata weberiano. Hasta hace poco,
sta ha sido la opinin aceptada e indudablem ente sigue aplicndose a
un elevado nm ero de burcratas germ anos. Sin em bargo, estudios em
pricos realizados a principios de los aos setenta indican que un nm e
ro creciente de burcratas alem anes no se ajusta a esta im agen clsica.
Robert D. Putnam, en su informe sobre un proyecto nacional de estudio
de las actitudes polticas de los em pleados pblicos de m ayor antige
dad , 54 lleg a la conclusin de que los participantes no se agrupaban,
54 R o b ert D. P u tn am , "The P o litica l A ttitu d es o f S n io r Civil S erv a n ts in B rita in , G er
m an y, an d Italy", en The M andarins o f Western Europe, pp. 8 7 -1 2 7 . P u b lica d o o r ig in a l
m en te en el British Journal o f Political Science, vol. 3, pp. 2 5 7 -2 9 0 , 1973. E ste y o tr o s estu -
2<.s
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siguen siendo los que se tienen en cuenta, y supuestam ente hay evalua
ciones peridicas que se ocupan de m edirlos, pero en la prctica esos
criterios son difciles de poner en funcionam iento; adem s, es claro que
el juicio subjetivo de un superior es un factor de peso, de m odo que no
resulta fcil m edir la verdadera com binacin de estos dos criterios que
com piten entre s.
Para el em pleado pblico de rango superior, el ascenso es decisivo para
obtener el b en eficio de sueldo ms alto, p ensin jubilatoria y dem s
beneficios sociales asociados con el sistem a de rangos. Adems de los be
neficios materiales, el ascenso tambin da oportunidades de avanzar hacia
posiciones ms influyentes, con su correspondiente autonom a, prestigio
y autoridad. Sin embargo, esta clase de incentivo se ve un poco d ism i
nuido por la falta de correlacin estricta entre la jerarqua de los rangos
form ales y la de los cargos, ya que el ascenso de rango y el de posicin
no siem pre coinciden por fuerza. El resultado es que, por inters m ate
rial propio, el em pleado hace especial hincapi en el ascenso por rango.
Como la antigedad y la experiencia cuentan ms y presentan m enos
riesgos que la iniciativa propia, algunos com entaristas creen que el re
sultado es una tendencia por parte de los burcratas federales a adoptar
una posicin pasiva frente a la form ulacin de polticas.
Norm alm ente, el servicio pblico sigue siendo una carrera vitalicia
para quienes logran entrar en los primeros aos de su m adurez pero, al
igual que en Francia, han aum entado los casos de personas que han
abandonado el servicio pblico a mitad de la carrera para aceptar opor
tunidades lucrativas en las profesiones o en el sector privado, oca sio
nando preocupacin por el efecto que esto pueda causar sobre la cali
dad del servicio pblico superior.
Teniendo en cuenta los antecedentes histricos de la burocracia ale
mana, sus caractersticas estructurales, las experiencias previas a la en
trada y las opiniones de los que entran, sera natural esperar que los
em pleados pblicos alem anes de jerarqua mantuvieran valores y actitu
des muy sim ilares a las del tpico burcrata weberiano. Hasta hace poco,
sta ha sido la opinin aceptada e indudablem ente sigue aplicndose a
un elevado nm ero de burcratas germ anos. Sin em bargo, estudios em
pricos realizados a principios de los aos setenta indican que un nm e
ro creciente de burcratas alem anes no se ajusta a esta im agen clsica.
Robert D. Putnam, en su inform e sobre un proyecto nacional de estudio
de las actitudes polticas de los em pleados pblicos de m ayor antige
dad , 54 lleg a la conclusin de que los participantes no se agrupaban,
54 R o b ert D. P u tn am , "The P o litica l A ttitu d es o f S n io r C ivil S erv a n ts in B rita in , G er
m an y, a n d Italy, en The M andarins o f Western Europe, pp. 8 7 -1 2 7 . P u b lic a d o o r ig in a l
m en te en el British Journal o f Political Science, vol. 3, pp. 2 5 7 -2 9 0 , 1973. E ste y o tr o s estu -
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ilisi it la respuesta casi de manera autom tica, y los disidentes del con
denso conservador sim plem ente quedaron excluidos de la arena poltica.
Ln Repblica de Weimar recurri a controles jerrquicos ms estrictos, y
I l eicer Reich nazi hizo mayor hincapi an en el control jerrquico
dilecto, adem s de ejercer otras diversas presiones externas para manteIn*i a la burocracia en su sitio. La Repblica Federal de Alemania utiliza
(llia com binacin de controles jerrquicos y polticos.
I n perspectiva resum e Jacobs , todos los regm enes alem anes contaron
con una adm inistracin lo suficientem ente leal para que ni una sola vez en
este siglo se haya producido una ruptura tal en el proceso adm inistrativo que
haya resultado en el colapso del rgim en. [...] Es notable el punto hasta el
i nal los em pleados pblicos se identificaron con cualquiera que fuese el rgi
men que ostentaba el poder y le brindaron hbilm ente su apoyo.59
268
269
270
ses sean todos iguales, puesto que en prcticam ente todos los casos se
observan determ inadas caractersticas. En los pases nrdicos imperan
la innovacin y la experim entacin. Suecia, por ejem plo, ha elaborado
una pauta singular de relaciones entre los m inisterios del gabinete y
los rganos sem iindependientes de ejecucin de program as , 65 y fue p io
nera en la creacin del puesto del om budsm an o protector del inters
pblico (en la actualidad im itado en el resto del m undo), que es un m e
dio para proteger los derechos del ciudadano contra los abusos de la ad
m inistracin.
Sin embargo, com o seala Siedentopf, estos pases europeos se ajustan
a dos caractersticas bsicas de la burocracia segn el concepto de Weber.
Una es la existencia de un servicio pblico profesional producido por la
capacitacin especializada, y la otra es que esta burocracia reconoce su
obligacin constitucional ante la ley, tal com o se define dentro de la es
fera poltica .66 La lite burocrtica participa activam ente en los asuntos
gubernam entales, incluida la participacin ntim a en la form ulacin de
polticas y en la planificacin de programas, pero no alega que tam bin
constituya a la lite poltica.
e n la
c u l t u r a
c v ic a "
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273
274
servicio pblico britnico parece tener una clara ventaja sobre el esta
dunidense en trm inos de prestigio. Esto refleja patrones generales de
deferencia hacia el gobierno y otras formas de autoridad, as com o fac
tores histricos ms especficos, com o el m om ento de la conversin del
sistem a de prem iar el apoyo poltico con cargos pblicos, la tradicin
en los Estados Unidos de los partidos polticos que se apoyan en el pa
tronazgo de los servicios pblicos, y la posicin relativa de las carreras
gubernam entales en contraposicin con la de la em presa o los negocios.
Existen pruebas de que la diferencia se est reduciendo, a m edida que el
sistem a britnico pierde prestigio mientras lo gana el estadunidense,
pero la diferencia todava existe. Otra diferencia im portante que seala
Crozier es que en Gran Bretaa las organizaciones administrativas man
tienen su efectividad apoyadas en antiguos patrones de deferencia que
unen a inferiores y superiores dentro de los lm ites de la cohesin n ece
saria. En los Estados Unidos, por otro lado, las organizaciones deben
recurrir a un nm ero m ucho ms elevado de rdenes im personales para
conseguir los m ism os resultados " . 2 Las diferencias tam bin se reflejan
en la manera com o los pases han elegido operar sus burocracias. Como
resum e Sayre, los britnicos han producido una burocracia m s sim
trica, ms prudente, mejor articulada, ms cohesiva y ms poderosa. A su
vez, los estadunidenses han producido una burocracia m s com petitiva
internam ente, ms experim ental, ms ruidosa, m enos coherente y m e
nos poderosa, pero ms dinm ica . 3
Basndonos en estos antecedentes podem os examinar en mayor detalle
algunos de los aspectos especficos de cada uno de los sistem as.
Gran Bretaa
El marco estructural en el que funciona la burocracia pblica britnica
es unitario y parlam entario .4 Las unidades adm inistrativas bsicas son
los m inisterios, com plem entados por industrias nacionalizadas y corpo
raciones pblicas que funcionan dentro del encuadre m inisterial. Las
2 M ich el C rozier, The B u rea u cra tic P h e n o m en o n , C h icago, U n iv ersity o f C h ica g o P ress,
p. 2 3 3 , 1964.
3 W a lla ce S. S ayre, "B ureaucracies: S o m e C on trasts in S y ste m s, Iridian J o u rn a l o f
P u b lic A d m in istr a tio n , vol. 10, n m . 2, pp. 2 1 9 -2 2 9 , en la p. 2 2 3 , 1964. R e p r o d u c id o en el
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275
Isio nes sobre la organizacin del poder ejecutivo se consideran pre.uiva de la Corona, lo cual significa que pueden ser tom adas por el
le no en turno. Los cam bios de gabinete son bastante frecuentes. Lo
mal es que cada m inisterio est encabezado por un m inistro responl< .inte el Parlamento por todos los asuntos de su carrera, y que a su
/ encabeza la jerarqua m inisterial. Directam ente a las rdenes del
nlstio est la institucin singularm ente britnica del secretario pernente, em pleado pblico que tiene la obligacin de servir a todos los
n lslios y a todos los gobiernos con la m ism a capacidad y dedicacin,
meeundan uno o m s asistentes, cada uno a cargo de varias seccio, Subsecretarios y secretarios asistentes encabezan divisiones infeti es, formadas a su vez por unidades m enores encabezadas por jefes y
I'Joles. El patrn es ordenado y sim trico, y el prim er m inistro y su
bnete tienen la autoridad necesaria para realizar los cam bios que este
linio considere convenientes.
11 ailicionalm ente, el Departamento del Tesoro britnico, adem s de
^ otras im portantes funciones, ha tenido la responsabilidad de superi llilta in , pp. 25-62; B ru ce W. H ead ey, A T y p o lo g y o f M in isters: Im p lic a tio n s for
Inter Civil S erv a n t R e la tio n sh ip s in Britain", pp. 6 3-86, y R ob ert D. P u tn a m , "The P oliAi lilu d e s o f S n io r C ivil S ervan ts in B ritain , G erm an y, an d Italy, pp. 8 7 -1 2 6 , to d o s
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276
277
grupo adm inistrativo. Los candidatos deben pasar por una serie de ex
menes y entrevistas segn los lincam ientos del m todo n. La mayora de
Ins candidatos que triunfan siguen sien do los egresados con honores
<l las universidades, pero cada vez con mayor frecuencia se les seleccio
na entre las personas que ya estn en el servicio y cuentan con dos aos
*l experiencia com o m nim o. Los elegidos pasan por un periodo de dos
mos de prueba durante el cual se desem pean com o aprendices, segu i
do de un curso de 16 sem anas en la recientem ente fundada Universidad
para el Servicio Civil. Durante los siguientes aos se contina realizan
do la evaluacin y la capacitacin, que perm iten agrupar por capacidad
a quienes se considera prom isorios para puestos superiores y a los que
se considera material para las carreras de nivel interm edio, con lo cual
en apariencia se termina teniendo carreras que corresponden aproxim a
damente a las antiguas clases ejecutiva y administrativa. Sofa W atson
dice que la va rpida contina siendo la ruta para que un funcionario
publico tenga xito, pues la gran mayora de los individuos que llegan a
los tres grados superiores la han seguido, en tanto que slo tres secreta
rios perm anentes han provenido de la va del funcionario ejecutivo en
este siglo .7
Los antecedentes sociales de los em pleados pblicos superiores en In
glaterra han m ostrado muy poca diversidad en el pasado. Antes de la se
cunda Guerra Mundial la clase administrativa provino casi exclusiva
mente de Oxford y Cambridge, con sus estudiantes de clase alta que antes
de ir a la universidad haban asistido a exclusivos colegios privados, com o
liton o Harrow. Sin em bargo, en aos recientes varios factores han con
tribuido a am pliar la base educativa de la cual se contrata a los em plea
dos pblicos de rango. El ofrecim iento de becas a estudiantes capacitados
de las clases inferiores ha diversificado la com posicin del estudiantado
en las universidades del grupo Oxbridge". Las universidades "de ladri
llo rojo, m enos prestigiosas, han ganado estatura y gradan a ms es
tudiantes que logran ingresar en el servicio pblico. Las oportunidades
de ascenso en lo que antes era la clase adm inistrativa se am pliaron para
los individuos con experiencia en la clase ejecutiva. Las restricciones
por la edad se han elim inado en gran m edida, y ahora las mujeres
constituyen la tercera parte del nm ero que ingresa en la "va rpida " . 8
7 "Los e g r e s a d o s q u e cu rsa n su carrera en fo rm a rp id a, p r o b a b le m e n te s e co n v ertir n
en se c r e ta r io s a sis te n te s en tre lo s 35 y lo s 4 0 a o s, o an te s, en c o m p a r a c i n c o n la ed a d d e
50 a o s o m s, q u e e s la req u erid a para a sc e n d e r al p u e sto d e se c r e ta r io a sis te n te si se
p ro v ien e d el g ru p o p ro m ed io." W atson , Is Sir H u m p h rey D ead?, p. 57.
8 B u tler, "The E v o lu tio n o f the Civil Service", p. 4 03.
278
i|iu* la atencin del em pleado pblico britnico se concentra en el minisu o com o principal punto de referencia en su vida de funcionario. En aipuos aspectos los m inistros se parecen m ucho, por ejemplo: deben ser
miembros del Parlamento y por lo general cuentan con experiencia; el
promedio de servicio en aos recientes ha sido de 15 aos, lo cual signi11*a que su capacidad est asociada con el xito parlamentario. Lo ms
probable es que el m inistro no tenga ninguna experiencia directam ente
id.icion ada con el trabajo de su m inisterio. El periodo en el cargo es gei i c i alm ente corto; en gobiernos recientes, el prom edio ha sido de 26 me|e s A m enudo las personas cam bian de un m inisterio a otro con fu n d olie s com pletam ente distintas. Todos tienen exceso de trabajo, laborando
.emanas de 60 horas o ms, por lo que tienen lim itaciones en cuanto al
i lempo que pueden dedicar a la form ulacin de polticas m inisteriales.
Dentro de este marco com n de referencia, los m inistros difieren en
la manera com o realizan su trabajo, incluso en su relacin con los em
pleados pblicos superiores. Christoph y otros hablan de ministros fuer
tes y de m inistros "dbiles. El m inistro fuerte considera que la funcin
i le em pleado pblico es en gran medida "mantenerlo plenam ente infor
mado, analizar sus posibilidades segn la factibilidad tcnica del pro
vecto, liberarlo del papeleo trivial y velar por que las polticas se apli
quen pronto y con efectividad. Como el m inistro no deja ninguna duda
acerca de lo que espera del em pleado pblico, ste acta de siervo ms
bien que de freno . 10 Los m inistros dbiles carecen de foco en cuanto a
su m isin, muestran poca fortaleza en su trato con colegas del gabinete
v funcionarios perm anentes, son pasivos en lo que se refiere a proble
mas de polticas y se preocupan por cosas rutinarias y triviales, con lo
eual aum entan las posibilidades de que los em pleados pblicos se dedi
quen a formular polticas en forma independiente.
Bruce W. Headey va un paso ms all al sugerir una tipologa m iniste
rial de cinco elem entos, basndose en entrevistas con m inistros en acti
vo, ex m inistros y em pleados pblicos . 11 Los cinco tipos son: iniciadores
de polticas, selectores de polticas, m inistros ejecutivos, m inistros em
bajadores y m inim alistas. Los iniciadores de polticas subrayan que su
funcin es establecer objetivos y prioridades. Inician la bsqueda de pro
gramas apropiados, y el papel del em pleado pblico civil en este caso
consiste esencialm ente en responder a dichas iniciativas. Como grupo,
los selectores de polticas tienen una visin muy diferente de la relacin
entre el m inistro y el em pleado civil de carrera. Hacen hincapi en la
10 Ibid., p. 40.
11 V a se, d e H ea d ey , "A T yp ology o f M inisters: Im p lic a tio n s for M in ister-C ivil Servant
R e la tio n sh ip s in B rita in , en el lib ro d e D ogan , c o m p ., The M andarins o f Western Europe,
c a p tu lo 2, pp. 63-8 6 .
I
280
necesidad de que sea el m inistro quien elija y tom e las decisiones sin re
traso y sin vacilar. Este papel parece ser aceptado con m s frecuencia, y
es fcil entender por qu la mayora de los em pleados pblicos de carre
ra lo prefieren.
Los m inistros ejecutivos opinan que su cargo se puede d esem pear
siguiend o un libro de texto de adm inistracin. Creen que es un error
separar las cu estion es de poltica de las cu estion es de costos y control
de recursos, estructura organizacional y adm inistracin de personal.
Son p ocos en nm ero y por lo general tienen con ocim ien tos em presa
riales. La opinin que tienen de su papel es am biciosa, con su m e gran
des cantidades de tiem po y se introduce en el terreno que gen eralm en
te se considera la funcin administrativa del secretario perm anente. Los
m inistros em bajadores conceden alta prioridad a su papel com o repre
sentantes cuando tratan con grupos externos. Si bien con este tipo de
m inistro los em pleados pblicos tienden a tener que afrontar proble
m as de polticas, no reciben con beneplcito esta funcin m inisterial,
pues a m enudo causa dem oras en decisiones que deben tom arse en el
nivel de m inisterio. Los m inistros m inim alistas, com o el trm ino lo ex
plica, no van ms all de lo estrictam ente necesario, com o la aceptacin
formal de la responsabilidad por las d ecisiones del departam ento, ha
ciendo un esfuerzo respetable por obtener apoyo a las m edidas tom adas
y evitar problem as en el Parlamento. Los em pleados pblicos expresan
su desaprobacin de los m inistros m inim alistas por dos razones: el tra
bajo deficiente del m inistro se refleja desfavorablem ente en todo el de
partamento; segundo, los funcionarios se ven obligados a form ular obje
tivos de poltica al m ism o tiem po que ofrecen asesora acerca de las
opciones disponibles.
Headey resum e diciendo que la teora constitucional sobre la relacin
entre el m inistro y el em pleado pblico de carrera
lleva a con clusiones m uy errneas. Los em pleados pblicos no siem pre se li
m itan a funciones asesoras o adm inistrativas en relacin con polticas esta
blecidas por los m inistros [...] Una im agen realista de la relacin entre los m i
nistros y sus funcionarios debe reconocer que los m inistros tienen op iniones
m arcadam ente distintas de sus funciones, y que las lim itaciones de tiem po
significan que quiz la prioridad de tiem po que se con cede a una funcin sig
nificar dism inucin de la im portancia de otras funciones e, im plcitam ente,
delegacin de la funcin a los em pleados de carrera.12
281
282
28.1
ir han cuestionado cada vez ms, lo cual lleva a especular que "no set'im> que se produjera una reforma importante en la relacin entre los
iHt ios y los em pleados pblicos en un futuro cercano . 15 Si esto est
H iendo o no y la forma en que deben evaluarse los cam bios, contiii M o n d o tema de especulacin y controversia . 16
I ..i supervisin de la legislatura sobre la adm inistracin en Gran BrefWi se apoya principalm ente en la doctrina de responsabilidad m inistemI l a intencin original era que la responsabilidad m inisterial, en la
lina que tom en el siglo xix, actuara com o control sobre los poderes
los m inistros y de los em pleados pblicos. Christoph explica que la
tlot ii na exiga que "todas las medidas se tomaran en nom bre del m inistlo, quien era responsable ante la Cmara de los Com unes por dichas
medid as y, en los casos de m alversacin o mal desem peo de la funi ln, el m inistro fuera censurado u obligado a renunciar . 17 Christoph y
Olios m antienen que tal com o el gobierno de Gran Bretaa ha evolucioii.itlo, la doctrina de responsabilidad m inisterial ha cam biado tanto que
\.i no sirve su propsito original, y por el contrario dificulta la tarea del
r ii lam ento de lidiar con las operaciones burocrticas. El argum ento es
tiue estos resultados se han producido por dos acontecim ientos en la
poltica britnica de este siglo. Las actividades gubernam entales se han
mupliado hasta el punto en que no es razonable esperar que algn m i
nistro tenga conocim iento pleno o d su aprobacin plena a todas las
medidas tom adas por los em pleados de su m inisterio, lo que ha ocasio,s B u d ge et al., The Changing British Political System , p. 35.
16 Por ejem p lo , D rew ry y B u tch er exp resan su p reo c u p a c i n d e q u e el m a y o r n fa sis en
el c o m p r o m is o c o n las p o ltic a s g u b e r n a m e n ta le s "entre en co n flic to c o n las n o c io n e s tra
d icio n a les d e n eu tra lid a d e im p a rcia lid a d , y q u e la ob jetivid ad tra d icio n a l d e lo s fu n cio ii.ii ios civ ile s se a er o sio n a d a p or u n in sid io so p r o c e so d e p o litiz a c i n . U n a d e la s c o n
se c u e n c ia s e s el p elig ro d e q u e la a se so ra p b lic a civil se aju ste a lo q u e lo s m in istr o s
i|iiie ren or, y q u e lo s fu n c io n a r io s p b lic o s q u e o fr e c e n " con sejos h o n e s to s y p o c o a gra
d a b les p e r m a n ezca n en s ile n c io u o fr e z c a n a lo s m in istr o s s lo el c o n se jo q u e s to s d e
sean e sc u c h a r . The Civil Service Today, p. 170. Por otra parte, R ob in B u tler, se creta rio del
g a b in ete y je fe del S erv icio A d m in istrativo P b lico Interior, d e sp u s d e e s tu d ia r las refo r
m as p resen ta d a s, en p a rticu lar a p artir d e 1979, a rg u m en ta q u e sta s c o n stitu y e n u n a
a g en d a para la c o n tin u id a d , y q u e h an reten id o a un se rv icio p b lic o civil p erm a n en te
r eclu ta d o en c o m p e te n c ia a b ierta y p ro m o v id o p or el m rito , en v ez d e h a cerlo p o r el a p o
yo o la a filia ci n p o ltic a s, y "una clara se p a r a ci n d e la d u ra ci n en el ca rg o , d e las fu n
c io n e s y d e la s re sp o n sa b ilid a d e s en tre lo s fu n c io n a r io s p b lic o s y lo s p o ltic o s . "The
K volution o f the Civil S erv ice-A P rogress R ep o rt, p. 4 0 3 . Para a n lisis a d ic io n a le s d e e s
tos tem a s, v a se, d e J a m es B . C h ristop h , "The R em a k in g o f B ritish A d m in istra tiv e C u ltu
re: W hy W h iteh a ll C an t G o H o m e A gain , A dm inistration and Society, vol. 24, n m . 2, pp.
1 63-181, a g o sto d e 1992; y "A T rad ition al B u reau cracy in T u rb u len ce: W h iteh all in the
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the Civil S erv ice, an d T otal E fficien cy ', en la ob ra d e F arazm an d , c o m p ., H andbook of
Bureaucracy, c a p tu lo 14, pp. 2 4 1 -2 5 2 .
17 C h risto p h , "H igh Civil S erv a n ts, p. 33.
284
285
x f
Las caractersticas dom inantes del m arco poltico, en el cual acta la bulocracia en los Estados Unidos son el constitucionalism o (la constitu* ion escrita confiere poderes al gobierno pero tam bin se los lim ita), el
federalism o Gas funciones se dividen entre el gobierno central y los es
tados com o unidades que lo constituyen) y e l presidencialism o (un fun
cionario elegido preside el poder ejecutivo ) . 21 Aunque estas caractgrsti*as no han cam biado fundam entalm ente desde 1789, cada una ha sido
modificada de manera constante. La base constitucional ha sido enm en
dada de m odo formal slo en ocasiones, pero se ha m odificado infor
m almente repetidas veces por m edio de la interpretacin judicial. El
equilibrio del poder entre el gobierno central y los estados en el sistem a
federal ha sufrido ajustes notorios en el pasado y todava sigue modifi21 F u en tes se le c c io n a d a s sob re los E sta d o s U n id os in clu yen las o b ras d e Finer, The Theory
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286
287
288
289
291
mhiai el m odelo, salvo por intentos recientes de consolidar las decisio. presupuestarias. Las propuestas de creacin de un om budsm an, por
rinplo, aunque se han considerado, nunca se han llevado a la prctica,
I voz por tem or a que dicho funcionario pueda interferir en la relacin
iliv el legislador y sus votantes.
tpunl que en Gran Bretaa, el control judicial radica en las m anos de
N u 11 >11 nales del fuero com n ms que en un grupo separado de tribuules adm inistrativos, En aos recientes Ta fuin judicial, siem pre imi tante, puesto que los tribunales tienen la ltim a palabra en materia
r interpretacin de la Constitucin, se ha visto realzada por una actitud
ni.i . ictiva hacia la intervencin en asuntos que tienen que ver con la
tu <ion administrativa. Comoquiera, los controles judiciales estn limiUtilos al asunto de que se trata en casos particulares, y los litigios son
m o s y consum en m ucho tiem po com o instrum entos de responsabili*l.ul administrativa.
Dichos controles, adem s de los que se ejercen de m anera indirecta
|ti ii medio de elecciones y grupos clientelares proporcionan una serie de
potenciales pero poderosos m ecanism os de control, lo cual dificulta la
i*viInacin de sus contribuciones especficas y de su efectividad en genei.il Uno de los resultados es la relacin de "amor y od io o de "depeniInicia-resentim iento" que existe entre el pblico y los adm inistradofrs pblicos en los Estados Unidos. "En realidad, los estadunidenses no
xlei iten preocupacin o insatisfaccin acerca de la adm inistracin ni hai i.i los adm inistradores pblicos, pero no quieren reconocerlo. La usur
pacin burocrtica o la falta de respuesta es m enos una realidad que
una queja para recordar a los adm inistradores pblicos que son em plea
dos al servicio del pblico antes que funcionarios de un Estado om n ipo
tente . 32 La burocracia goza de una am plia si bien renuente aceptacin
de sus acciones, pero debe estar preparada para encontrar su propio espn ci en el sistem a poltico. En consecuencia, es im probable que las in
novaciones o las transform aciones de im portancia provengan de una
Iuente burocrtica.
u H eady, T h e U n ited S ta te s, pp. 415 y 4 16. C h arles G o o d sell p resen ta la situ a c i n con v c ta m e n te : "C om o u n a d e las b e stia s n eg ra s tr a d ic io n a le s en n u estra so c ie d a d , a m en u ilu se p ien sa en la b u ro cra cia c o m o a lg u n a cla se d e fu erza extra a. S e p ie n sa en ella c o m o
a q u ello s q u e se o p o n e n a n o so tr o s y q u e p or lo ta n to est n se p a r a d o s d e n o so tr o s. En
n ulidad, la b u ro cra cia est m u y cerc a d e n o so tro s. S o n p arte d e ella la s in stitu c io n e s p
blicas q u e fu n c io n a n d en tro d e n u estra s c o m u n id a d e s. S o n lo s e m p le a d o s p b lic o s q u e v i
ven en n u e str o s b arrios. L os p ro g ra m a s q u e han a p ro b a d o lo s fu n c io n a r io s g u b ern a m e n la les p o r lo s c u a le s h e m o s v o ta d o p e r so n a lm e n te . E s la a c c i n c o le c tiv a p ara n u estro
b en eficio . E n to n c e s, e n un se n tid o corre cto , la b u ro cra cia e s nuestra burocracia". The Case
/or Bureaucracy, pp. 183-184.
292
293
m ire los rangos familiares feudales especficos, y se haca gran hincaii las distinciones de estatus entre las clases jerrquicas. Los nominlentos a cargos, ascensos y despidos se realizaban a discrecin de
superiores. Los poderes y responsabilidades de los cargos estaban va
rille definidos y haba gran lenidad para la ineficiencia, el desequiliii v las interpretaciones personales de las obligaciones oficiales.34
I ilwin Dowdy ha examinado evidencia histrica, especialmente durante
pri Indo tokugawa, relacionada con los elem entos de esta burocracia
lilm onial antes de la restauracin meiji, que facilit el proceso de moi ni/acin. Dowdy llega a la conclusin de que la sociedad japonesa desde
r largo tiempo proporcion alguno de los requisitos para el desarrollo
mi pas moderno, entre ellos una administracin central, si bien no del
I' >uniforme, que contaba con la obediencia de las masas, las complejas y
lmales administraciones locales, las redes de com ercio en gran escala,
in empresas industriales en zonas urbanas y rurales, as com o un alto nivel
ilr alfabetismo. [...]35 Ms an, la clase samurai proporcion la fuente para
Ii i modernos burcratas. Guerreros por tradicin, durante el largo periodo
ili paz despus de 1600, los samurais tuvieron que remplazar su funcin
i ir n era por otra burocrtica a fin de mantenerse tiles. Entre ellos se
i .,111 oli "una especie de tica burocrtica profesional que inclua la dellli ai ion a las obligaciones de cada uno, la confianza en uno m ism o y un
m i Hido de iniciativa, junto con actitudes relacionadas con el mrito, la mo111<I.ul, la rotacin de obligaciones y otros aspectos racionales que facilitamni l.i transicin a una burocracia moderna. Con caractersticas com o las
n iriu ionadas, que se remontan muy atrs en la historia japonesa, Dowdy
HIY.I ive que la modernizacin del Japn continu en forma orgnica a parili <lr fuentes tradicionales, ciertamente a ritmo ms acelerado pero sin
Hilei i upciones serias. Se imitaron otras sociedades durante bastante tiem
po, "pero dicha imitacin se adapt selectivamente a las condiciones del
i mi lil crecimiento espontneo era ms importante que cualquier otra po111 ii .i de imitacin instantnea. La burocracia meiji no represent una ruplni.i con el pasado, sino ms bien una continuacin modificada de ella.36
I a llegada del com odoro Perry en 1853 precipit una crisis para el sho}>inlato de Tokugawa, que ocasion los vastos cam bios que en pocos aos
produjeron la restauracin meiji. Uno de los resultados inm ediatos fue el
ambio del patrn de adscripcin para el nombramiento de funcionarios.
'.< nombr a individuos talentosos, incluidos m uchos de clases sociales
i dativam ente bajas, para ocupar cargos nuevos creados en respuesta a la
i r.is. Se convirtieron en parte de una aristocracia intelectual de indivit
II In ok i, T h e Civil B u re a u c ra cy , p. 288.
D ow d y, Japanese Bureaucracy , p. xii.
Ui Ibid., pp. 156, 181-182.
294
295
296
en general en que estos esfuerzos han tenido su efecto, pero no han alte
rado el sistem a burocrtico de manera fundam ental.
El servicio pblico creci notablem ente en Japn entre 1940 y 1975,
cuando se m ultiplic ocho veces, pero el nivel de em pleados pblicos se
ha estabilizado en los ltim os aos, en parte com o resultado de una ex
tensa reforma administrativa que culm in en los aos ochenta. El obje
tivo de las reformas era reducir el papel del gobierno, y abarcaba no
slo la reorganizacin estructural y los controles de personal, sino tam
bin la desregulacin, la devolucin de funciones del gobierno central a
los gobiernos locales, y la privatizacin de servicios anteriorm ente pres
tados por corporaciones gubernam entales.39 En la actualidad, los em
pleados pblicos sum an unos 5 m illones, de los cuales algo m s de un
milln se desempea en el gobierno nacional. Los empleados pblicos re
presentaban 9% de la fuerza laboral del pas (unos 45 em pleados por
cada 1 000 habitantes). Como ya se ha sealado en el captulo i i , esta
proporcin es muy inferior a la de otros pases industrializados.40
El servicio pblico jerrquico en Japn, com o en otros pases, est en
m anos de un grupo relativamente pequeo con responsabilidades algo
indefinidas. Los ocupantes de los cargos de jerarqua en m inisterios y en
agencias sum an unos 2 500. Cuando se sum an otros en los grados infe
riores de la lite burocrtica o kanryo, la cifra alcanza a 10 000, aproxi
m adam ente 1% de los em pleados civiles del gobierno nacional.
El servicio en el gobierno contina atrayendo a la juventud, por lo que
ha sido posible restringir el acceso a los escalones superiores de la bu
rocracia a los supervivientes de una azarosa serie de pruebas de califica
cin. La tasa de renovacin anual est entre 300 y 400, por lo cual la
com petencia es intensa entre los que aprueban los exm enes de ingreso.
La base educativa de quienes han pasado es muy estrecha. "La propor
cin de adm inistradores superiores con ttulo universitario es notable
m ente elevada, aun en com paracin con burocracias occidentales bien
establecidas.41 La graduacin con honores de una de las principales
universidades ha sido requisito para aprobar los exm enes, lo que a su
vez lim ita el acceso a aquellos que anteriorm ente han obtenido notas
superiores en las mejores escuelas prim arias y secundarias. Por lo tan
to, en la prctica nicam ente los hijos excepcionales de las fam ilias ca
39 Para lo s d eta lle s, v a se, d e W right y S ak u rai, " A d m in istrative R eform in J a p a n , y d e
T a sh iro , J a p a n , pp. 3 7 9 -3 9 2 .
40 Para in fo r m a ci n m s esp e cfica , v a se, d e T suji, Public A dm inistration in Japan, c a p
tu lo 6; d e P em p el, "The H ig h er C ivil S erv ice in J a p a n , pp. 9 8-101; T a sh iro , "Japan, pp.
3 7 8 -3 7 9 , y d e S a k a m o to , "Japans C ivil S e r v ic e , pp. 107-114.
41 K u b o ta , Higher Civil Servants in Post-W ar Japan: Their Social Origins, E ducational
Backgrounds, an d Career P attem s, para P rin ceton U n iversity P ress, p. 58, 1969. R eim p re
so c o n a u to r iz a c i n d e P rin c eto n U n iversity P ress.
2>7
298
299
vel que de todo el personal calificado las m ujeres eran tan slo
I < o, y muy pocas entre ellas aspiraban a ascender ms all del rango
le jefa de seccin ,46 pero Sakam oto espera que el nom bram iento de
mujeres para ocupar los cargos de mayor jerarqua aum ente en el futuII inm ediato.47
I as carreras de los que entran a los escalones superiores del servicio
civil son muy particularizadas. El candidato trata de ser aceptado en los
Iii ares donde sus perspectivas de ascenso, acceso al poder y oportuni
dades una vez jubilado parecen ser mejores. Lo m s probable es que
| h *i inanezca en el m ism o m inisterio al que ingrese, pues el m ovim iento
lateral entre m inisterios es limitado. Un estudio realizado en 1969 m os
tr que aproxim adam ente la tercera parte de los que ingresaron en un
m inisterio se quedaron en l durante toda su carrera; otra tercera parte
com enz y term in en el m ism o m inisterio, habiendo pasado por una
transferencia interina en algn m om ento. Un estudio posterior indica
11 le a p rincipios de la dcada de los seten ta dos tercios de las p erso
nas que ocupaban cargos elevados se haban desem peado en un solo
ministerio, y m enos de 9% se haba desem peado en tres m inisterios o
ms.48 La baja movilidad entre m inisterios prom ueve la lealtad a un m i
nisterio en particular en vez de la lealtad al servicio pblico en su tota
lidad, y tiende a crear com partim ientos en lugar de coordinacin entre
las diferentes unidades burocrticas. Por otro lado, permite la acumulacin de experiencia y de conocim ientos especializados en el m inisterio
en el cual el burcrata realiza su carrera.
La prom ocin dentro del sistem a tam bin se hace segn etapas nor
malizadas, y la degradacin es prcticam ente inexistente. Los principa
les factores que se tienen en cuenta para los ascensos son la universidad
de la cual el candidato egres, el cam po de especializacin acadm ica y
los aos que han pasado desde su graduacin, todo lo cual queda esta
blecido al com ienzo de la carrera. Los antecedentes educacionales y la
antigedad son lo que cuenta, con lo que por lo general el m om ento y el
tipo de ascenso son conocidos con m ucha antelacin. Un hecho inci
dental interesante, y que confirma el fenm eno de las am istades de co le
gio, es que quienes ascienden ms rpido y estn ms de acuerdo con los
reglamentos de antigedad resultan ser egresados de la Escuela de Dere
cho de la Universidad Imperial de Tokio.
Una caracterstica inusual del servicio pblico japons es la temprana
46 K im , Japan s Civil Service System , pp. 38-40.
47 "Japans Civil S e r v ic e , pp. 116-119.
48 P em p el, "The H ig h er Civil S erv ice in J a p a n , pp. 9 6 -9 7 . S a k a m o to in fo rm a q u e hay
a lg u n a e v id e n c ia d e un r ecien te in c r e m e n to en la m o v ilid a d in te rd ep a rta m en ta l. "Japans
Civil S e r v ic e , pp. 119-120.
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301
una vez que estos proyectos llegan al Parlamento, los burcratas de la alta
l< larqua por lo general adm inistran entre bastidores. Suele ser un em pleado
del m inisterio, no el m inistro, el que se ve sujeto al estrecho cuestion am ien to
v al am edrentam iento que en Japn pasa por interpelacin parlam entaria.
I liia vez aprobado un proyecto de ley, ste con frecuencia con tien e una m edi
da que perm ite que los detalles de su puesta en prctica queden sujetos a
regulacin por ordenanzas generadas por la burocracia.52
302
lie aproxim adam ente una tercera parte de los escaos parlam entarios
r obtuvo el Partido Dem crata Liberal. La fragilidad de esta coalicin
i e muy probable otro realineam iento poltico en el futuro inmediato,
le i ambio drstico en el panorama poltico, y las dudas resultantes
n| "'Oto a las perspectivas futuras de los partidos, significa que tam bin
>< h Iliciones entre los lderes polticos y las altas jerarquas burocrticas
l I- n ser examinadas nuevamente.
l I prolongado periodo de dom inacin poltica por el Partido Demt iitlu Liberal ocasion una estrecha identificacin entre la burocracia
.1.' nlto nivel y el partido gobernante. Esta tendencia a la fusin de los
empleados, de los funcionarios civiles de jerarqua as com o de los di
ligentes del Partido Demcrata Liberal fue objeto de m ucha atencin
pin parte de quienes estudian el sistem a japons,55 si bien hubo difereni lii i de opinin respecto a sus consecuencias. Inoki argum ent que d e
bilitaba la neutralidad de los funcionarios, que haca que las carreras
.1. ntro de la adm inistracin pblica fueran m enos atractivas para los
Hi atinados universitarios ms destacados, y que contribua a la d ism i
nu in continua en el prestigio anteriorm ente considerable de los carK<>. en la adm inistracin pblica. Otros, entre ellos Ward, Kubota y Pemp k parecieron considerarla com o una evidencia adicional de la fuerza y
unidad de la burocracia, que continu aprovechando sus oportunidades
ih upando cualquier vaco parcial de poder que existiera.
Obviamente, el final del dom inio poltico del p d l conducir a una reii lentacin de las relaciones entre la burocracia y los polticos, pero el
resultado todava no puede discernirse con claridad. La opinin prevalei lente es la de que, en vez de limitar el papel de la burocracia, una era
de cam biantes gobiernos de coalicin ofrecer a los adm inistradores
pblicos civiles de jerarqua nuevas oportunidades para afianzar su po
sicin en la conform acin de las polticas.56
Por cierto, los m iem bros de la clase burocrtica todava pertenecen a
la lite poltica japonesa, y la burocracia contina siendo parte integral
de la estructura de poder gobernante. La situacin suscita dudas legti
mas acerca de lo adecuado de los controles sobre la burocracia, por lo
m enos cuando se le com para con las dem ocracias parlam entarias euro
peas. La Dieta japonesa, pese a su estado constitucional y evidente cenIcalidad poltica en com paracin con el periodo anterior a la guerra, ca
55 V ase, d e Inoki, T he Civil Bureaucracy", pp. 299-300; d e W ard, Japan's Political System,
p. 84; d e P em p el, T h e H ig h er Civil S erv ice in J a p a n , p. 87, y d e T ash iro, Ja p a n , p. 391.
56 V a se, p o r ejem p lo , el artcu lo d e K arel van W olferen , "Japans N o n -R e v o lu tio n , en
el cu a l s o s tie n e q u e in c lu so d u ran te los a o s d el P artid o D em cra ta L iberal, la su p erv isi n
p o ltica efectiv a so b re la to m a d e d e c is io n e s b u ro cr tica n o e x is ta y q u e esta falta d e r e s
p o n sa b ilid a d p o ltica p ro b a b lem e n te a u m e n ta r en lo s g o b ie r n o s d e c o a lic i n d e corta
d u ra ci n .
304
305
,7 Para rese a s d e la situ a c i n , v a se, d e Ich iro O gaw a, O u tlin e o f th e S y ste m o f A dm im stra tiv e an d J u d icia l R e m e d ie s A gain st A d m in istrative A ction in J a p a n , In tern a tio n a l
R eview o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 4 8 , n m . 2, pp. 2 4 7 -2 5 2 , 1982, y " A dm inistrative
ind J u d icia l R e m e d ie s a g a in st A d m in istrative A ctio n s, en la ob ra d e T suji, P u b lic A d m i
n istra tio n in J a p a n , c a p tu lo 15, pp. 21 7 -2 2 7 .
1H K u b ota, H igh er C ivil S e rv a n ts in P o st-W a r Ja p a n , p. 174.
,9 B en d ix , N a tio n -B u ild in g a n d C itizen sh ip , p. 200.
306
que presenta algunas sim ilitudes con el sistem a francs". Sin embargo,
aade que, a diferencia de la burocracia francesa, cuya funcin consiste
en m antener el imperio de la ley y del orden en una sociedad rebelde, el
poder burocrtico japons cum ple una funcin de activista principal.60
Pemple expresa bien esta evaluacin com n de los antecedentes y
manifiesta: "Lo m s llamativo en el caso de Japn es que, durante la
m ayor parte de la historia moderna, el peso poltico ejercido por el ser
vicio pblico ha sido sum am ente elevado y de gran alcance. Por lo gene
ral, la influencia burocrtica ha sido mayor que la de otros participantes
en la escena poltica, incluidos el Parlamento, los partidos y los grupos
de inters.61 W illiams es an ms contundente. "Desde la guerra afir
ma , por lo general la burocracia ha dom inado el proceso legislativo, y
en este sentido lim itado puede decirse que ha gobernado m ientras la
Dieta reinaba.62
Mirando hacia el futuro, Kubota predice que la burocracia seguir
teniendo una funcin fundam ental. "Lo probable es que por m uchos
aos el em pleado pblico de alto rango en Japn ejerza una influencia
notable, con cualquier vara com parativa que se le m ida.63 Es decir, en
el pasado, en el presente y en el futuro previsible la burocracia superior
japonesa ha recibido un poder poltico central que supera con m ucho el
atribuido a las burocracias de otros pases desarrollados.
je m p l o s d e p a s e s d e l
s e g u n d o
n iv e l
LA A D M IN IST R A C I N E N LOS P A SE S M S D E SA R R O L L A D O S
[II]
U)7
La Federacin Rusa
el pas m s grande e im portante de los que form aban la URSS,
de las superpotencias m undiales de la posguerra, y por ser el prin
cipal m iem bro de la Confederacin de Estados Independientes que le
iiiii fdi, la Federacin Rusa est pasando por una transicin social ini in la, que incluye la transform acin de sus sistem as poltico y adm inisli niivo, por lo que una evaluacin actual de la situacin y las conjeturas
miIhc el futuro son igualm ente difciles.64
I'l 25 de diciem bre de 1991, Mijail Gorbachov renunci com o presi.l uii* de la Unin Sovitica (URSS) y al da siguiente el Parlam ento so
viet ico se disolvi form alm ente. Boris Yeltsin, com o presidente de la Fe*le racin Rusa, tom el control de lo que restaba del gobierno central,
Iiii luido el de las armas nucleares de la ex Unin Sovitica. La Federai ln Rusa hered el papel de la URSS en los asuntos internacionales y
irm plazo con una bandera propia la de la hoz y el martillo rojos so
viticos. S lo qued una Com unidad de E stados Independientes dbil
V i on una vinculacin vacilante entre s (sin Lituana, E stonia, Letonia
ni (eorgia) de lo que haba sido la Unin Sovitica de 15 repblicas,
linidada despus de la Revolucin rusa de 1917.
La Federacin Rusa era, con m ucho, la m ayor de las repblicas de la
11 nin Sovitica y consista en casi las tres cuartas partes de su superfii ir terrestre y en ms de la mitad de su poblacin total, adem s de que
posea una proporcin elevada de sus materias primas, recursos energ
ticos, industria pesada y el total de profesionales de la ciencia y de la
Ingeniera. No obstante, la Federacin Rusa es considerablem ente m s
ilibil y m enos desarrollada de lo que fue la URSS, pues com prende nu
il irrosas nacionalidades m inoritarias con distintos antecedentes tnicos
t|iie buscan obtener mayor autonom a dentro de la Federacin, y adems tiene que enfrentarse a las consecuencias sociales, econm icas y
polticas del colapso de la Unin Sovitica.
Como
m i itt
308
309
310
31 1
prolongado gobierno de Brezhnev, entre 1964 y 1981, se tom aron medi.M* para reafirmar el papel dom inante del partido y para ponderar el
progreso sovitico, incluyendo en una nueva Constitucin que se adopt
IHi 1977 frases que identificaban al partido com o "la fuerza rectora de la
ftot ledad sovitica" y diciendo que la URSS se haba convertido en "una soInlad socialista desarrollada".65
I si as m odificaciones bastaron para producir un cam bio en la nter
in ila ci n prevaleciente entre los observadores extranjeros en los aos
m i<-nta acerca de las relaciones de poder en el sistem a sovitico. Jerry F.
Ilotigh, por ejemplo, sugiri un m odelo de pluralism o institucional
io n io una forma alternativa de anlisis. As, encontr evidencia crecien
te de tendencias pluralistas en el sistem a. Seal que las jerarquas ad
ministrativas soviticas contenan especializaciones que cubran un vas
to espectro, con las orientaciones profesionales que acom paaban a
In lias especializaciones. Esto a su vez significaba tener m etas organi
zativas m ltiples y diversificadas en lugar de objetivos universales y m o
nolticos. Segn l, la Unin Sovitica debera considerarse "como un
-astema burocrtico total en el que los propios dirigentes ascienden por
la burocracia y son parte de ella, y no com o un sistem a parlamentario
en el cual un gabinete de dirigentes polticos generalistas da orientacin
a una burocracia flexible". En un contexto m s am plio, H ough propu
so i|ue el paradigma de la sociedad dirigida podra rem plazarse por
otro que tomara m s en cuenta las caractersticas del sistem a poltico
sovitico que han evolucionado apoyando un parecido sem ejante al plulalism o clsico" tal com o se le entiende en los pases occidentales. Dii lias caractersticas podran incluir el reconocim iento de la legitim idad
de los grupos de inters y del conflicto, el arreglo, el regateo y la m edia
cin, y la expectativa de que el cam bio poltico norm alm ente se incre
mentara de m odo paulatino en lugar de ser drstico y repentino. Hough
reconoce que un m odelo pluralista para la Unin Sovitica tendra que
excluir varias caractersticas fundam entales del pluralism o occidental,
eom o elecciones com petitivas, form acin de grupos de presin o parti
dos para favorecer sus intereses polticos y criticar los fundam entos de
la sociedad. Lo que este concepto da por sentado es que las institucio
nes polticas de la Unin Sovitica (especialm ente el Partido C om unis
ta) se han vuelto ms tolerantes con los grupos de la sociedad que no
significan un desafo al sistem a.66
65
Para un a n lisis d eta lla d o p u b lic a d o en 1986 d e las c a ra cterstica s a so c ia d a s co n r sie
c o n c e p to d el " so cia lism o d esa rro lla d o en un E sta d o p o sin d u str ia l, v a se, d e K elley, ///<
312
313
Mu, que consista m ayorm ente en m iem bros elegidos con base en los
til .n ilos electorales y m ediante voto secreto, cuyo nivel era el de rgano
fci11 u'i'ior del gobierno, y se reuna una vez al ao. Este organism o legis
lativo, a su vez, elega a los m iem bros de un Soviet Suprem o bicameral
n i onstituido, el cual se convirti en un cuerpo perm anente que se reu
n. i con frecuencia. En 1990 ya se haba creado el cargo de presidente y
( i mbachov fue elegido por el Congreso de los Diputados del Pueblo para
nn periodo inicial de cinco aos, despus del cual el presidente debera
H e r elegido m ediante el voto popular. El papel del Partido Comunista
i .tmbi drsticam ente. Una enm ienda constitucional term in con su
pretensin de ser "la fuerza rectora de la sociedad sovitica, sus funcion.ii ios tuvieron que som eterse a la eleccin directa, y se term in con la
participacin diaria del partido en las operaciones del gobierno, con lo
que se abri la puerta para la com petencia entre partidos diferentes en
un sistem a poltico casi presidencialista.
1.a reforma en las polticas y en la adm inistracin se llev a cabo a un
paso m ucho m s lento. El primer ministro, nom brado por el presidente,
encabezaba un Consejo de M inistros con m enos integrantes (el nm ero
le m inisterios se haba reducido en 30%, a 57 en 1989). Se realiz una
i eestructuracin de la burocracia estatal, en la que se hizo hincapi en
la sustitucin de los controles del partido por una autoridad jerrquica
ejercida por las agencias estatales oficiales, en restar im portancia a la
planificacin estatal centralizada, en introducir una iniciativa privada
limitada, y en una mayor exposicin de la econom a a las fuerzas del
mercado, pero los resultados no fueron muy im presionantes.71
Estos esfuerzos reform istas de Gorbachov se realizaron sin un com
promiso de su parte para abandonar el sistem a bsico o separarse o ter
minar con su propia alianza con el Partido Comunista. Su intencin era
reformar a la sociedad sovitica por m edio de un Partido Com unista re
formado. En ltim a instancia, no pudo convertir al partido en una van
guardia de la reforma ni tam poco preservar a la Unin Sovitica.
En este proceso, el liderazgo pas de Gorbachov a Boris Yeltsin du
rante los aos de 1990 y 1991. En marzo de 1990 se realizaron eleccio
nes para los congresos del pueblo en las repblicas de la URSS, y en
mayo Yeltsin fue elegido presidente del Soviet Suprem o de la Federa
c i n Rusa ( f s r r s ) y se convirti en el jefe de Estado de Rusia, ob ten ien
do as una base poltica desde la cual poda desafiar a su rival principal,
el presidente de la URSS, Gorbachov. En julio, Yeltsin renunci al Par i
do Com unista y se inici la batalla contra la lite del poder del partido,
71
Las m ejo r es fu e n te s so n O liver, " 'P erestroik a' an d P ub lic A d m in istra tio n in tlu*
U S S R , y L azarev, Im p ro v em cn t ol ih e A d m in istrative M ach in ery in th e U S S R .
314
con la cual Gorbachov se haba identificado cada vez ms. Despus, Yelt
sin se com prom eti con una estrategia de tres objetivos para aumentar
su base de poder institucional. Primero, inici un referndum para crear
una presidencia elegida de la Federacin Rusa. Despus de que tal pro
puesta fue aprobada por los electores, Yeltsin fue elegido en junio de
1991 para el recin creado cargo en la primera ronda electoral, con una
mayora de 57.3%, convirtindose as en el primer lder poltico ruso
elegido dem ocrticam ente, lo que le dio una ventaja de legitim idad sobre
Gorbachov, quien no haba sido elegido por el voto popular a la presi
dencia de la URSS. Su segunda accin fue convertir tam bin las princi
pales posiciones adm inistrativas en las im portantes ciudades de M osc
y Leningrado en cargos electivos. Tercero, cum pli una prom esa de su
cam paa al elim inar el aparato del Partido Com unista que funcionaba
paralelam ente a las agencias estatales oficiales por m edio de un decreto
que prohiba la actividad poltica organizada en los lugares de trabajo
en toda la Repblica rusa.
El hecho en que culm in esta situacin fue el fracasado golpe de Es
tado del 19 al 21 de agosto de 1991, realizado m ientras Gorbachov esta
ba de vacaciones fuera de Mosc, por un grupo de lderes conservadores
del Partido Com unista que buscaban terminar con los programas refor
m istas. Yeltsin tuvo un papel pblico prom inente en el fracaso de este
intento de golpe, y a continuacin actu enrgicam ente, a pesar de las
protestas de Gorbachov, para prohibir al Partido Com unista ruso apo
derarse de sus activos y retirar a su personal de las agencias estatales.
Antes de que terminara 1991, la URSS se haba desintegrado, Gorba
chov haba renunciado y fue sustituido por Yeltsin com o presidente de
la Federacin Rusa, con lo que se convirti en la principal figura de la
transicin poltica llevada a cabo.
Posteriorm ente, a finales de 1991, el Congreso del Pueblo ruso con ce
di poderes especiales a Yeltsin durante un periodo de 13 m eses, que in
cluan la libertad para nombrar al primer m inistro, a los m iem bros del
gabinete y a los jefes adm inistrativos regionales, de distrito y m unicipa
les (sujetos a la aprobacin de sus respectivos consejos), adem s de la
autoridad para em itir decretos que modificaran la legislacin vigente
(sujeta al veto legislativo dentro de los siete das siguientes). Utilizando
estos poderes, Yeltsin se nom br a s m ism o com o primer m inistro, re
dujo el nm ero de m inisterios de 46 a 23 (nom br a partidarios suyos
reform istas en los puestos ms im portantes) y procur m ediante d esig
naciones adm inistrativas establecer una estructura de poder vertical so
bre los niveles regional y local de gobierno. Hubo op osicin a m uchas
de estas acciones, y para finales de 1992 haban surgido dos centros que
com petan por el poder en el Congreso del Pueblo, uno dirigido por Yelt-
\'s
i Mln v otro por Ruslan Jasbulatov, presidente del Congreso. Este conflicto
ti* poderes estaba basado en la im precisin con stitu cion al con respec
to i la divisin de poderes entre el presidente y la legislatura, y dio lugar
h una prolongada y com plicada lucha que lleg a su fin cuando Yeltsin
termin con el estancam iento al disolver por la fuerza al Congreso en sep
tiembre de 1993 y fijar una fecha para la eleccin de uno nuevo, adem s
I tli convocar a un referndum sobre una nueva Constitucin, que se reali
zo el 12 de diciem bre. El resultado fue la adopcin de una Constitucin
|iie otorga poderes extrem adam ente am plios al presidente, y la eleccin
le una legislatura muy dividida, pero esencialm ente conservadora, en la
t|tie el partido del ultranacionalista Vladimir Yirinovksy tena el mayor
upo de escaos. Aunque pareca probable que Yeltsin terminara su
periodo hasta la eleccin de 1996,* no haba podido obtener un apoyo
legislativo mayoritario confiable, lo que ocasion una generalizada con|elura con respecto a la gobernabilidad del cuerpo poltico ruso.
Este escenario poltico catico e impredecible era adem s igualado por
el desorden en los asuntos econm icos y administrativos. El nico cam bio
laro consisti en que los acuerdos institucionales sum am ente burocrati/ados del periodo anterior a Gorbachov haban desaparecido. En cambio,
l.i Federacin Rusa y otras unidades que le sucedieron en la C onfede
racin de Estados Independientes han sufrido un proceso de elim inai ion de la interm ediacin estatal, y presentan un nivel excepcionalm ente
bajo de actividad burocrtica gubernamental. Richard Rose describe adeeuadam ente la situacin resultante com o "irla pasando sin gobierno.72
Esto es consecuencia de varios factores. Uno es el efecto intencional
de las polticas que tienen com o objetivo la privatizacin y el m ovim ien
to hacia una econom a de m ercado en vez de un sistem a de planificacin
centralizada. Otro ms im portante es la fuerte tendencia de los antiguos
o actuales funcionarios de la adm inistracin pblica civil a aprovechar
las oportunidades de apropiarse recursos estatales para su propio bene
ficio, en lo que ha sido llam ado capitalism o de la nomenklatura". Lesage da detalles de esos actos de corrupcin, descubiertos por las investi
gaciones oficiales durante 1991 y 1992, cuyo nm ero asciende a m iles
cada ao.73 Un tercer factor es el creciente efecto de las incursiones de
grupos crim inales organizados, que frecuentem ente tienen aliados en la
burocracia estatal y que lucran con la incipiente econom a de m ercado
exigiendo pagos a los em presarios.74
*
Y eltsin fue re e le g id o para u n n u ev o p erio d o q u e term in a ra en el a o 2 0 0 0 , p ero p or
m o tiv o s d e sa lu d r e n u n c i a n te s d e term in arlo.
72 R o se, G ettin g B y W ith o u t G overn m en t: E veryd ay L ife in R u ssia .
73 "The C risis o f P u b lic A d m in istra tio n in R u ssia , p. 131.
74 Para m s d eta lle s, v a se, d e S te p h a n H a n d elm a n , "The R u ssia n 'M afiya', Foreign
Affairs, vol. 73, n m . 2, pp. 8 3-96, m arzo-ab ril d e 1994.
316
75 V a se, d e L esa g e, "The C risis o f P u b lic A d m in istra tio n in R ussia", pp. 131-132.
76 L as id ea s d e R o e d e r en "N ew In stitu tio n a list A p p roach to A u th oritarian In stitu tio n s"
se e x p o n e n en Red Sunset: The Failure o f Soviet Politics.
77 T h e P o litics o f R e s e n tm e n t, en las pp. 36 y 41.
l'.s probable que continen las polticas pluralistas porque la actual fragmen,1 (tti'in del poder sirve a m uchos intereses. Los antiguos jefes del partido en
In*. provincias y los gerentes, em presarios y cleptcratas en las antiguas emI'i osas estatales estn interesados en im pedir que el gobierno se fortalezca lo
Mificiente para que pueda quitarles lo que han obtenido para s m ism os en los
ulliinos aos. Un rgim en dbil que ofrece libertad, desorden y gobierno inelit az no es un objetivo noble, pero en una sociedad que est bajo presiones
puede ser preferido com o el mal m enor.78
318
continuidad en sus dirigentes de mayor nivel hasta 1976. Con las m uer-;
tes de Mao Tse-tung, Chou En-lai y otros revolucionarios veteranos, sin
em bargo, las ltim as dos dcadas han trado im portantes cam bios en el
orden poltico, cuyas dim ensiones no se pueden precisar desde los d is
turbios de 1989, ocurridos en la plaza de Tiananm n en Pekn.80
Las principales estructuras polticas durante el periodo que em pieza
en 1949 han sido el Partido Com unista Chino (pee) y las instituciones
estatales oficiales cuyo ncleo son el Congreso Nacional del Pueblo ( c n p )
y el Ejrcito Popular de Liberacin ( e p l ) . El rgano formal de m ayor ni
vel del pee es el Congreso Nacional del Partido, el cual elige al Comit
Central, que a su vez elige al Politbur y a su com it perm anente. En
teora, los m iem bros del Congreso del Partido son elegidos cada cinco
aos y se renen anualm ente, pero en la prctica las reuniones han sido
m ucho m enos frecuentes. Q uienes tom an las decisiones son los m iem
bros del com it perm anente del Politbur, cuyo nm ero por lo com n
es m enor de 10 individuos, incluido el presidente. La estructura estatal
oficial sigue las lneas de esta estructura partidaria, y el Congreso N a
cional del Partido elige al com it perm anente y al presidente de la Re
pblica Popular (posicin que se haba elim inado en 1975, pero que se
restableci en 1983). El principal rgano adm inistrativo en la estructura
80 Para e s tu d io s g en era les del siste m a p o ltic o c h in o , v ase, d e L u cian Pye, The D y n a m ic s
o f C h n ese P o litics, C am b rid ge, M a ssa ch u se tts, O elg esch la g er, G u n n , & H ain , 1981; d e Jurg en D o m es, The G o vern m en t a n d P o litics o f th e PRC: A T im e o f T ra n sitio n , B o u ld er, C o lo
rad o, W estv iew P ress, 1985; d e H arry H ard in g, C h in a s S e c o n d R e v o lu tio n : R eform after
M ao, W a sh in g to n , D. C., T h e B r o o k in g s In stitu tio n , 1987; d e V icto r C. F a lk en h eim , "The
L im its o f P o litica l R efo rm , C u rren t H isto ry, vol. 86, pp. 2 6 1 -2 6 5 , 2 7 9 -2 8 1 , se p tie m b r e de
1987; d e B e n e d ict S ta v is, C h in a s P o litica l R eform s: An In terim R ep o rt, N u ev a Y ork, P rae
ger, 1988; d e J oh n G ittin gs, C h in a C hanges Face, O xford, O xford U n iversity P ress, 1989; d e
J a m es T. M yers, M o d e m iz a tio n an d U n h ea lth y T e n d e n c ie s, C o m p a ra tiv e P o litic s, vol.
21, pp. 193-213, en e r o d e 1989; d e Joh n P. B u rn s, "China's G overn an ce: P o litica l R eform
in a T u rb u len t E n v ir o n m e n t, The C h in a Q u arterly, vol. 119, pp. 4 8 1 -5 1 8 , se p tie m b r e d e
1989; d e R ich ard B a u m y S ta n ley R o sen , c o m p s. e sp e c ia le s, " C h in a s P o st-M a o R efo rm s in
C o m p a ra tiv e P ersp ectiv e, S tu d ie s in C o m p a ra tive C o m m u n is m , vol. 22, n m s. 2 y 3, pp.
11 1-264, v e r a n o -o to o d e 1989; d e R o ss T errill, C h in a in O u r T im e: The E p ic S aga o f the
People's R ep u b lic, fro m th e C o m m u n is t V ictory to T ia n a n m n S q u a re a n d B e yo n d , N u eva
York, S im n & S ch u ster, 1992; d e W eizh i X ie, "The S e m ih ier a rch ica l T o ta lita r ia n N a tu re
o f C h in ese P olitics" , C o m p a ra tive P o litics, vol. 25, n m . 3, pp. 3 1 3 -3 3 0 , ab ril d e 1993; d e
S u z a n n e O gd en , "The C h in ese C o m m u n ist Party: K ey to P lu ralism an d a M arket E con o m y ? , S A IS R e v ie w , vol. 13, n m . 2, pp. 107-125, v er a n o -o to o d e 1993; d e D avid S h a m bau gh , " A ssessin g D en g X ia o p in g s L egacy, The C h in a Q u arterly, n m . 135, pp. 4 0 9 -4 1 1 ,
se p tiem b re d e 1993; d e J u n e T eu fel D reyer, C h in a s P o litica l S y ste m : M o d e m iz a tio n a n d
T ra d itio n , N u ev a York, P aragon H o u se, 1993; d e G erald S eg a l, " C h in a s C h a n g in g S h a p e ,
Foreign A ffairs, vol. 73, n m . 3, pp. 4 3 -5 8 , m a y o -ju n io d e 1994; y d e R ich ard B a u m , Buryin g M ao: C h in ese P o litics in the Age o f D eng X ia o p in g , P rin ceto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n
U n iv ersity P ress, 1994. E n tre lo s e s tu d io s m s e s p e c ia liz a d o s q u e tratan d e la b u ro cra cia
ch in a est n lo s d e A. D oak B arnett, " M ech an ism s for Party C on trol in th e G o v ern m en t
B u rea u cra cy in China", pp. 4 1 5 -4 3 6 , y E zra R. V ogel, " P oliticized B u reau cracy: C o m m u
nist C h in a, pp. 556-568, a m b o s en la obra d e Fred W. R iggs, com p ., Frontiers o f D evelo p m en t
319
tiiniiii,
320
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323
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325
326
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328
I d e o l o g a
d el desarrollo
329
.porte", m ientras que antes era "la orgullosa hazaa de unos porl)l< >s aislados del resto de la hum anidad".3
nlfo paradjico que el concepto de Estado-nacin haya logrado ser
(lactivo para el resto del m undo en el m om ento en que la nacin
unidad poltica y el nacionalism o com o doctrina han sido cada
flirts cuestionados en Occidente, donde se origin el E stado-nacin,
tersidad de buscar una identidad nacional se debe probablem ente
Mi li* a una reaccin para escapar del colonialism o, y expresa el de
de em ular la condicin de nacin del antiguo poder colonial una vez
lia obtenido la independencia.
m lealizacin del sentido de nacionalidad en la m ayora de los pases
'.m cim iento no es una tarea fcil. Es preciso tener xito al enfrentariiI desafo del desarrollo poltico, y requiere la creacin, com o lo resul'almer, de "un sistem a de instituciones polticas capaz de controlar
lit poblacin del Estado, de movilizar los recursos m ateriales y huma)k del Estado hacia los fines de la m odernizacin econm ica y social, y
enfrentarse a las tensiones del cam bio poltico, econm ico y social
In i enunciar a sus funciones de control y m ovilizacin.4
I i i el caso de Europa, este proceso se origin localm ente y se llev a
iiImi con lentitud. Kautsky lo denom ina "las polticas de la moderni/iii ion desde adentro. Estudia la transform acin gradual de la socie>1 id en la Europa occidental desde una fecha tan temprana com o el si
r i o XI, e indica que fue producida por las personas de la propia sociedad
\ i|iie en cierto sentido era orgnica a sta, lo cual perm ita que los difei enles estratos de la poblacin tuvieran ms tiem po para ajustarse y rei le ir el choque de la transform acin sbita. Por otra parte, los pases
e n desarrollo se enfrentan al trauma de la m odernizacin desde afuei i, la que im plica una ruptura ms bien repentina con el pasado tradi ional, que puede ser producida en una sociedad por extranjeros o por
ili'unos de sus propios integrantes, o por unos y otros.5
Aunque, por supuesto, esta distincin no es clara ya que siem pre
estarn presentes tanto factores internos com o externos , el tem a de la
preponderancia es un punto im portante y destaca las dificultades y los
i iesgos de la rpida m odernizacin desde afuera", que es la perspectiva
t aracterstica de las naciones en desarrollo.
Adems, en el caso de Europa, el m ovim iento hacia el nacionalism o
ii
330
331
332
L as
p o l t ic a s d e l d e s a r r o l l o
El con ocim iento del proceso poltico en el m undo en desarrollo es, com
prensiblem ente, todava fragmentario y tentativo. No obstante, con base
en estudios recientes de la experiencia poltica de los pases en desarro11 H am zeh M crghani, "P ublic A d m in istra tio n in D eveloping C o u n trie sT he M u ltilateral
A p proach, en el libro de B u rl n A. B aker, com ps., Public Adm inistration: A Key to Develop
m ent, W ash in g to n , D. C., G ra d a te School, U. S. D e p artm en t o f A griculture, p. 28, 1964.
12 De a q u qu e el m od elo sovitico de d e sa rro llo in d u stria l e je rcie ra u n a fu e rte in flu en
cia, a u n q u e p u d o h a b e rse ten id o slo m uy poca c o m p re n si n del p re c io q u e se e sta b a
p a g an d o en t rm in o s de c o n tro les to ta lita rio s rgidos al se g u ir el e jem p lo sovitico. M erle
F ain so d , "B u re au c rac y a n d M o d e m iz atio n : T he R u ssia n a n d Soviet C ase, en la o b ra de
Jo se p h L aP alo m b ara , com p., Bureaucracy and Political D evelopm ent, P rin c eto n , N ueva
Jersey, P rin c eto n U niversity P ress, p. 265, 1963.
13 E d w a rd A. S hils, P olitical D evelopm ent in the New States, La H aya, M o u to n & Co.,
pp. 47-48, 1962.
14 M onte P a lm e r ha e x p resa d o b ien el p re se n tim ie n to a za ro so : "El c a m in o del tra d ic io
n a lism o a la m o d e rn id a d n o es fcil. L as fu erzas del c am b io c o m o el c o lo n ia lism o , la g u e
rra , la tecn o lo g a y los m ed io s de c o m u n ic a c i n m asivos h a n sid o m s q u e a d e c u a d a s
p a ra a se g u ra r el declive c o n tin u o y a p a re n te m e n te irreversible de las in stitu c io n e s tra d ic io
nales. P o r desgracia, el d e b ilita m ie n to de las in stitu c io n e s trad ic io n a le s no p ro d u c e m o
d e rn id a d . La d e sin te g ra c i n y la re in te g ra c i n son p ro c eso s diversos. La d e sin te g ra c i n
im plica la d ism in u c i n de la u tilid ad y efectividad de las in stitu c io n e s, c ree n cia s y p a u ta s
de c o n d u c ta trad icio n a le s. La re in te g ra c i n im p lica in d u c ir a los in d iv id u o s a a c e p ta r u n
nuevo c o n ju n to de in stitu c io n e s, c ree n cia s y p a u ta s de c o n d u c ta ra d ic a lm e n te d istin to s de
los antiguos. [...] De hecho, no puede h a b e r n in g u n a c ertid u m b re de que los E stad o s que
in ician o se e n c u e n tra n ya en el p ro c eso de d e sa rro llo d e b en o b te n e r d e m o d o inevitable
su s o bjetivos y lo g ra r ig u alarse co n los E sta d o s e c o n m ic a m e n te m s d e sa rro lla d o s del
m u n d o . [...] Las p e rsp ec tiv a s p a ra el r p id o d e sa rro llo en el T e rc e r M un d o , en to n c es, no
so n p a rtic u la rm e n te b u e n a s . D ilem m as o f Political D evelopm ent, pp. 4 y 199.
||i t,1 com plem entada con form ulaciones ms especulativas de la activi<1.id poltica en esas socied ad es,16 es posible identificar algunas de las
*m actersticas ms obvias y com unes de las polticas del desarrollo. Las
piincipales parecen ser: a) una ideologa del desarrollo am pliam ente
11 impartida (la que tratamos antes) com o fuente de los objetivos polticos
bsicos; b) un alto grado de confianza en el sector poltico para alcanzar
los resultados en la sociedad, aunado a su ineficacia en lo que realm ente
I r a ; c) una inestabilidad poltica generalizada incipiente o real; d) un
liderazgo elitista m odernizador, que va acom paado de una amplia
distancia poltica entre los gobernantes y los gobernados, y e) un crei imiento desigual de las instituciones polticas, en el que la burocracia
se cMicuentra entre las ms maduras.
I.as m etas del desarrollo y la urgencia con que se trata de alcanzarlas
significan inevitablem ente que la accin del Estado es el m edio princi
pal para obtenerlas. No hay tiem po ni m edios para seguir un enfoque
gradual o para depender principalmente de la em presa privada, tal com o
le posible en los pases occidentales, que se desarrollaron en fecha ms
li'inprana. El elem ento poltico adquiere casi autom ticam ente una im
portancia central en la sociedad en desarrollo. Hasta hace poco tiem po
la tendencia era favorecer alguna versin del socialism o y, aunque slo
luera en apariencia, una filosofa de orientacin marxista, que haca n
fasis en la expansin industrial y el bienestar social, y denunciaba los
males del capitalism o extranjero, si bien algn autor hizo el com entario
de que era una ideologa ms parecida a la de Ataturk que a la de Marx,
es decir, una ideologa del desarrollo y de la industrializacin basada en
la cultura y tradicin nacionales y relacionada con las con d iciones loca
les".17 De cualquier m odo, se consideraba y se considera que el Estado
es la principal esperanza para guiar a la sociedad hacia la modernizacin.
15 A dem s de las o b ra s c ita d a s en la n o ta 1, las p rin cip ale s fu e n te s son: de G abriel A.
A lm ond y Ja m e s S. C olem an, com ps., The Politics o f the Developing Areas, P rin c eto n , N u e
va Jersey, P rin c eto n U niversity Press, 1960; de S am u el P. H u n tin g to n , P olitical Order in
Changing Societies, N ueva H aven, C o n n ecticu t, Yale U niversity Press, 1968; de Shils, Poli
tical D evelopm ent in the New S tates; de F red R. von d e r M ehden, Politics o f the Developing
N ations, 2a- ed., E nglew ood Cliffs, N ueva Jersey, Prentice-H all, 1969; de A ndrew J. S ofranko
y R o b ert C. B ealer, Unbalanced M odem ization a n d D om estic Instability, Beverly Hills, C ali
fornia, Sage P u b lica tio n s, 1972; de G erald A. H eeger, The Politics o f Under developm ent,
N ueva York, St. M a rtin s Press, 1974; de C h risto p h e r C lap h am , Third W orld Politics, L o n
dres, C room H elm , 1985, y de C harles F. A ndrain, Political Change in the Third World, B os
ton, U nw in H y m an , 1988.
16 E jem plos n o tab les son, de F red W. Riggs, A dm inistration in Developing Countries The
Theory o f Prism atic Society, B oston, H o u g h to n M ifflin C om pany, 1964, y Prism atic Society
Revisited, M o rristo w n , N ueva Jersey, G eneral L earn in g Press, 1973, y m s re c ie n te m e n te ,
de Joel S. M igdal, Strong Societies and Weak States: State-Society R elations a n d State Capabilities in the Third World, P rin ceto n , N ueva Jersey, P rin ceto n U niversity P ress, 1988.
17 S ig m u n d , The Ideologies o f the Developing N ations, pp. 39-40.
334
335
pacidad para tratar con las consecuencias del cam bio social y eco n m il
c o , tales com o los efectos muy desequilibrados de la m odernizacin,:
el rpido aum ento de las dem andas de los grupos en los que se apoya el
nuevo sistem a poltico, y la exacerbacin de las divisiones com unitarias
debido a la com petencia por obtener los escasos recursos.24
En la mayora de los pases en desarrollo el liderazgo poltico est
concentrado en un sector muy pequeo de la poblacin. La lite gober
nante, en el sentido de los que tienen el mayor poder de decisin en el
sistem a poltico, tiende no slo a ser pequea, sino tam bin a estar se-
parada social, cultural y polticam ente de la mayora de los ciudadanos.
El grupo elitista no es el m ism o en todas partes, aunque la m ayora tie - 1
ne algunas caractersticas com unes. Durante el ltim o m edio siglo, se
gn Von der M ehden, los nuevos pases han experim entado cuatro tipos
de liderazgo poltico: el colonial, el tradicional, el nacionalista y el eco
nm ico. El patrn com n ha sido que la lite colonial, que a m enudo
trabaj durante el periodo colonial indirectam ente por m edio de los
grupos de lite econm icos y tradicionales, ceda su lugar despus de la
independencia a una lite nacionalista que tiene un poder casi total du
rante un tiem po, y que luego por lo general es remplazada por una nue
va penetracin de los elem entos tradicionales en el liderazgo, a medida
que el recuerdo de la lucha por la independencia se debilita y aum enta
el reconocim iento de las relaciones locales de poder a largo plazo".25 En
las antiguas colonias, la vieja lite colonial y la lite econm ica, frecuen
tem ente formadas por extranjeros residentes, han sido en gran medida
excluidas de los cargos de poder. En los pocos Estados independientes
que nunca sufrieron la colonizacin, por lo com n las lites tradiciona
les han sido capaces de retener el poder ms tiem po, aunque se enfren
tan a un desafo cada vez mayor de los elem entos m odernizadores que
quieren obtener reconocim iento. Por ejemplo, en Tailandia los elem en
tos tradicionales han retenido su fuerza, com o lo hicieron en Etiopa
hasta m ediados de la dcada de 1970.
Cualquiera que sea la com binacin elitista en un pas en particular, es
casi seguro que la lite poltica ha perdido el contacto con las m asas de
la poblacin. La separacin no es una brecha que se deba al estatus tra
dicional heredado, sino al xito moderno".26 La mayora cam pesina en
casi todos los Estados nuevos se ha alejado muy poco de sus form as tra
dicionales de vida, y an m antiene la vieja actitud de que la mejor for
ma de tratar con el gobierno es evitarlo y no com prom eterse. Incluso el
deseo de participacin poltica es raro y su prctica lo es an ms. La
24 H eeger, The Politics o f Underdevelopment, pp. 49-51 y 75-78.
25 Von d e r M ehden, Politics o f the Developing Nations, p. 72.
26 E m e rso n , "N atio n -B u ild in g in A frica, p. 118.
337
ii i.i y la abstencin son com unes, y los esfuerzos para llevar a cabo el
Hinblo m odernizador pueden encontrar fuerte op osicin o, lo que es
(pun de efectivo, una resistencia oculta. Excepto en las naciones donde
liii Mugido una clase media im portante con educacin bsica, la tarea
t(t In lite para establecer una com unicacin poltica adecuada es
'i i*mme. El partido nico de masas, un fenm eno com n en los pases en
I I p n i i i rollo, se justifica en parte porque supuestam ente ofrece la mejor
fnpei anza de terminar con la disparidad entre la lite y las m asas. IncluMi donde se realizan importantes esfuerzos para hacer que participe la
H'iiU' de las aldeas, ellos an son, com o lo seala Shils, "los objetos de
ii m odernizacin y de las actividades polticas que conducen a ella, en
ve/ de los iniciadores del proceso. Sus preferencias y respuestas son de
ginu inters para la lite poltica, pero no participan en el dilogo entre
los gobernantes y los gobernados".27
l a posicin aislada del liderazgo elitista queda an ms en claro por
In i reciente evidencia de que en los pases en desarrollo, a diferencia de la
-.11nacin en Europa a finales del siglo xvm y principios del xix, a menili no es m uy grande la presin de los grupos que no pertenecen a la liU* por ser adm itidos en ella, incluso si una lite m odernizadora est
nbierta al ingreso de nuevos m iem bros y est tratando adem s de reclui.ii los.28 Una lite abierta puede no ser penetrada porque los candidatos
i Unibles prefieren aferrarse a los valores tradicionales y al estatus ad
quirido, antes que correr los riesgos del liderazgo poltico en pocas de
n .msicin.
El desequilibrio en el desarrollo poltico es otra consecuencia caracIri istica de hechos pasados en los pases en desarrollo. Los patrones culiui ales tradicionales, el colonialism o y el alcance de los cam bios han
producido sistem as polticos fuera de eje, si se les juzga a partir de la ex
periencia de los cuerpos polticos ms desarrollados, especialm ente los
que cuentan con un marco poltico dem ocrtico representativo. Los m e
dios para articular y agregar intereses m ediante instrum entos com o un
electorado informado, grupos organizados con intereses com unes, par
tidos polticos que com piten y cuerpos legislativos representativos, son
dbiles o no existen, salvo en su forma ms rudimentaria. Por otro lado,
dom inan las agencias ejecutivas del gobierno, bajo el control de un lide
razgo elitista. Este liderazgo puede adoptar varias formas, entre ellas la
eontinuacin de una monarqua absoluta (com o sucedi en los pases
al abes y en Etiopa hasta hace pocos aos), el surgim iento de un rgi-
338
339
Algunas de las razones que explican esta tendencia hacia la elim ina| ion de la com petencia poltica son bastante claras. El sistem a colonial
.......
"el germ en intelectual del Estado unipartidista,32 y la preten
sin de que la burocracia del partido dom inante que representa todos
lo*, sectores e intereses de la poblacin desciende directam ente de las
llmnandas que haca el gobierno burocrtico colonial. Adems, la incli|uu ion natural de los que dirigieron las luchas por la independencia era
*onsiderarse identificados con el pas y, tras su acceso al poder, con el
I siado. De esa manera, los que no estaban de acuerdo con ellos eran
i un .iderados no sim ples opositores polticos, sino enem igos del Estado
Vde la nacin.33 La dem anda por un sistem a unipartidista puede estar
Hinlivada no slo por la necesidad de salvaguardar el poder, sino tamIiie 11 por ser el nico m todo factible de forjar el futuro en los frentes
ei onm ico y poltico y de conservar la unidad nacional una vez desapaiei ida la am enaza del enem igo externo com n .34 La doctrina poltica
'u tendencia a desarrollarse en los nuevos pases era aquella en la cual
el gobierno reclam aba el m onopolio de la autoridad, es decir, lo que
Apter denom ina "religin poltica.35 Lo probable es que cuando esa
doctrina se convierte en caracterstica clave de un cuerpo poltico el
resultado sea una especie de sistem a de m ovilizacin profundam ente
pieocupado por transformar la vida social y espiritual de un pueblo m e
diante m todos rpidos y organizados.36 Esta "nueva teocracia mosliar inclinacin a funcionar por m edio de un partido com o instrum enii) ile su predileccin.
Naturalmente, para lograr su objetivo de m onopolizar el poder poltien y los m edios de coercin fsica todo rgim en de m ovilizacin de m a
sas tratar de m antener firm emente bajo su control a la burocracia civil,
as com o al ejrcito y a la polica. ste no es un m edio en el cual los ini
* ionarios burocrticos tengan la oportunidad de com petir por el podei
poltico bajo un m anto de seguridad, aunque Apter sugiere que los em
pleados pblicos pueden verse exceptuados de algunas de las presiones
para adaptarse a las que pueden verse sujetos otros grupos im portantes.
I I opina, en algunos casos por lo m enos, que "una especie de 'neutrali
dad positiva' dentro del Estado puede rodear a la funcin burocrtica, lo
2 V cto r C. F erk iss, T h e R ole o f the P u b lic S erv ices in N ig eria an d G h a n a , en la obra
ilc Ferrel H ea d y y S yb il L. S to k es, co m p s., Papers in Com parative Public A dm in istration ,
Aun Al bor, M ich ig a n , In stitu te o f P u b lic A d m in istra tio n , U n iversid ad d e M ich ig a n , p. 175,
1962.
u S h ils, P olitical D evelopm ent in the N ew States, p. 42.
14 E m erso n , " N a tio n -B u ild in g in A frica, p. 111.
'5 D avid E. A pter, "Political R elig i n in the N ew N a tio n s, en la ob ra d e C lillord G c it I /,
c o m p ., Od Societies and New States, N u eva York, F ree Press, pp. 57-1 0 4 , 1963.
6 Ibid., p. 63.
340
Ibid., p. 100.
38 V ick y R an d all, c o m p ., Political Parties in the Third World, L on d res, S a g e P u b lica tio n s,
p. 1, 1988. E ste lib ro tien e e s tu d io s d e c a s o s d e p a rtid o s p o ltic o s en Z am b ia, G h an a, Irak,
In d ia, M x ico , B rasil, Ja m a ica y Cuba.
39 Ibid., p. 3. N o o b sta n te , lo s o c h o e s tu d io s d e p a se s q u e se in clu y en e n e s te e stu d io
a p o y a ro n la g e n e r a liz a c i n d e q u e lo s p a p eles q u e d e se m p e a n e s to s p a rtid o s p o r lo g e n e
ral so n d ife r e n te s d e la s ex p ecta tiv a s en el m o m e n to en q u e la n a c i n su rg e d el c o lo n ia lis
m o . E n tre o tra s c o s a s, se en fren ta b a n a p e r siste n te s p r o b lem a s o r g a n iz a c io n a le s, d e d ir e c
c i n y fin a n cieros; c o n frecu en cia a d o le c a n d e la falta d e u n a a u to n o m a in stitu c io n a l, lo
q u e h a ca c o n fu s a la se p a r a ci n en tre el p artid o d o m in a n te y la b u ro cra cia g u b e r n a m e n
tal, y ten a n d ificu lta d es para co n se rv a r y m o v iliza r a la s fu e n te s p b lic a s d e a p o y o .
n Ibid., p. 190.
341
342
343
ivd Innim o se lim itan a lo que Janowitz denom ina marca de soberaUn segundo tipo es lo que Perlmutter llama el soldado revolucioii 1 0 , "ligado a un orden poltico estable pese a haberse originado en un
nlcina poltico en decadencia, inestable o reciente.49 Con esta orientairtn, los m ilitares se consideran socios del m ovim iento revolucionario
i n ipal. Perlmutter presenta a China com unista y a Israel com o prinIp.ilrs ejemplos.
I I tipo de soldado pretoriano de Perlmutter es el ms com n en los
th lrn ias polticos de los pases en desarrollo. Floreciente en un clim a de
llit".labilidad poltica, el pretorianism o m ilitar am pla la participacin
inlliiai hasta que se convierte en intervencin militar, la cual ejerce conin l sobre el proceso poltico y se las arregla para establecer alguna for
ma ilt rgimen militar.
Num erosos autores proponen clasificaciones de los diversos papeles
tjtir por lo general desem pean los militares en dichos regm enes.50 La
lonna ms suave de intervencin es la que Von der Mehden denom ina
"t oercin tcita", segn la cual los m ilitares no asum en el poder direc
tamente sino que perm anecen com o factor principal del am biente polI Ii o , estableciendo las condiciones en las cuales se desem pea el golilri no civil. Clapham y Philip los llam an "regmenes de veto. A su vez,
I Un i distingue entre regm enes "indirectos-lim itados, indirectos-com plrios y de funcin doble, si es que los militares intervienen slo de
Vtv en cuando para obtener objetivos limitados", si tienen poder cornIilcio pero cuentan con un gobierno ttere de civiles que ocupan los puesIiin formales, o si se encuentran aliados con elem entos civiles y los dos
ton fundam entales para la supervivencia.
Probablemente el patrn ms com n sea que los m ilitares se aduean
IrI poder efectivo en el papel que Von der Mehden llama guardin
(institucional", pues consideran que la crisis profunda, la confusin o
In r<irrupcin paralizan a las instituciones polticas, con el propsito
oMrnsible de establecer las condiciones en las cuales se pueda volver al
Hol>ierno civil m ediante procedim ientos constitucionales". Finer llama a
i '.l o s regm enes abiertos y directos, en los cuales se reconoce el papel
ili los militares en el control de las decisiones im portantes. Clapham y
l'liilip distinguen entre regm enes m oderados y por facciones, segn
I piado elevado o bajo de unidad que exista entre los m ilitares que lo
J iin o w itz, The M ilitary in the Political D evelopm ent of New N ations, pp. 5-7.
1' P erlm u tter, The M ilitary and Politics in Modern Times, p. 9.
" Vea.se, d e V on d er M eh d en , Politics o f the Developing N ations, pp. 9 2-100; d e Ja n o w itz,
I hr Military in the Political Development o f N ew N ations, pp. 7-8; d e C lap h am y P hilip, The
l'nlltnal D ilem m as o f M ilitary Regim es, pp. 8-11; d e F iner, The Man on H orseback, pp. 149If*7, v d e P erlm u tter, "The C om p arative A n alysis o f M ilitary R e g im e s.
344
345
346
tares en esta regin parece tener lazos con el pasado, y en ellos los gru
pos m ilitares se benefician con una tradicin poltica de participacin
m ilitar y de com partir algunos de los atributos de los servicios adm inis
trativos de los im perios anteriores.
En 1973, en la regin sur y sudeste de Asia, seis de los 18 pases tenan
regm enes en los cuales los m ilitares dom inaban.55 A partir de entonces,
Camboya (en la actualidad rebautizada com o K am puchea) y Vietnam
del Sur han sido tom ados por regm enes revolucionarios com unistas.
En los aos ochenta, otros dos pases de la regin (Bangladesh y Pakis
tn) estuvieron bajo ley marcial durante periodos considerables,56 y en
las Filipinas la actividad poltica se vio fuertem ente lim itada desde 1972
hasta la cada de Marcos en 1986.
En Africa, al sur del Shara, una historia colonial de considerable
desm ilitarizacin, la relativa facilidad con la cual se concedi la inde
pendencia a m uchos pases sin recurso a la violencia generalizada y lo
novedoso de la mayora de los Estados africanos perm iti predecir, a
principios de los aos sesenta, que el papel poltico de los m ilitares se
guira siendo m enor,57 pese a que exista cierta preocupacin por su
proclividad hacia la intervencin en el gobierno.58 Para m ediados de los
aos setenta, tras una dcada de golpes de Estado, uno de los optim istas
lleg, de mala gana, a la conclusin de que estadsticam ente se justifi
caba considerar al gobierno militar com o la regla antes que com o la ex
cep cin ,59 en vista de que entre 1963 y 1974 se haban producido ms
de 20 golpes m ilitares con xito. Se produjeron intervenciones militares
en pases que haban tenido una diversidad de sistem as polticos (parti
dos com petitivos, partidos nicos de m ovilizacin, gobierno personalis
ta autoritario), que representaban extrem os de pobreza y relativo buen
pasar y que ofrecan una variedad de hom ogeneidad tnica, polariza
cin y fragm entacin. Las fuerzas arm adas de m uchos Estados africa
nos pasaron de ser testigos polticos a ser participantes p olticos.60
Tras haber sido acontecim ientos raros hasta principios de los aos se
senta, los golpes m ilitares se han vuelto casi sistem ticos en la regin, lo
cual llev en 1987 a H arbison a la conclusin de que los m ilitares ha55 R o b ert N . K earn ey, c o m p ., Politics an d M odem ization in South an d S ou theast Asia,
N u ev a Y ork, Joh n W iley & S o n s, p. 25, 1975.
56 Para lo s d eta lle s, v a se d e Craig B axter, " D em ocracy an d A u th o r ita ria n ism in S o u th
Asia", Journal o f International Affairs, vol. 38, n m . 2, pp. 3 0 7 -3 1 9 , in v iern o d e 1985.
57 Por ejem p lo , W. F. G u tterid g e afirm q u e frica era d ife r e n te e in c a p a z d e "latinoa m erica n iza rse " , M ilitary In stitu tion s an d P ow er in the N ew States, N u ev a Y ork, Praeger,
1965. C itad o en la ob ra d e F in er, The Man on Horseback, p. 223.
58 J a n o w itz , The M ilitary in the Political D evelopm ent o f New N ations, p. 65.
59 W. F. G u tterid ge, M ilitary Regim es in Africa, L on d res, M eth u en &. Co., Ltd., p. 5, 1975.
60 C la u d e E. W elch , Jr., P e rso n a lism an d C orp oratism in A frican A rm ies, en la ob ra de
K elleh er, Political-M ilitary System s, pp. 125 y 141.
347
P VS.
348
r
I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS
on Horseback, p. 221.
1,1 Ibid., pp. 167-173 y 2 7 9 -2 8 3 .
lili' M ilitary.
E ste ju ic io p ro v en a p rin cip a lm en te d e lo s e sp e c ia lis ta s en las rea s d e L a tin o a m rica
V dr Asia o rien ta l, b a sa d o s m s q u e n ad a en lo s a n lisis d e lo s r g im e n e s m ilita res d e
im M udos d e la d ca d a d e 1960. Para ejem p lo s, v a se, d e E d w in L ieu w e n , Generis vs. Preth ln its\ d e M artin N eed ler, "Political D ev elo p m en t an d M ilitary In terv en tio n in Latin
Aun Tica", Am erican Political Science Review , vol. 60, pp. 6 1 6 -6 2 6 , se p tie m b r e d e 1966; de
liir S ou k S o h n , P o litica l D o m in a n c e an d P o litica l F ailure: T h e R ole o f th e M ilitary in the
K ppublic o f K o rea , en la ob ra d e B ien en , c o m p ., The M ilitary Intervenes, pp. 103-121; y de
II' ni v B ien en , T h e B a ck grou n d to C on tem p orary S tu d y o f M ilitaries an d M o d e m iz a lliui", en el lib ro d e B ien en , c o m p ., The M ilitary an d M odem ization, pp. 1-33.
350
351
l l n i i 76 Segn Jackman, los observadores que atribuyen capacidad po1(1li a a los militares probablemente se equivocan. Tampoco encuentra
m i .!ruto para la proposicin de que los regm enes m ilitares adoptan di|ricn les caractersticas a m edida que un pas avanza por los distintos
tllvclcs del desarrollo.
Aun si aceptam os la conclusin de Jackman en el sentido de que las
neut ralizaciones que presentan a los gobiernos militares del Tercer Mun
do com o progresistas o reaccionarios no tienen fundam ento em prico,77
MHIo no quiere decir, por supuesto, que ningn rgim en militar, en ninUiiii mom ento, en ningn lugar, tendr jam s ningn efecto sobre lo que
Hlh ede con respecto al cam bio social. Lo cierto es que se duda de que el
gobierno m ilitar garantice la m odernizacin, aun en los pases ms trallli tonales y ms atrasados. Sin em bargo, sigue siendo interesante y signllii .itivo saber qu postura adopta la directiva de un rgim en militar
ll.ldi >con respecto a los problem as del cam bio social.
I'.ua cerrar este anlisis de la intervencin militar en el gobierno, de*ii " leiterar un punto en el cual estn de acuerdo com entaristas que de
uli.i orma difieren en sus opiniones: la colaboracin con la burocracia
Ivil en el nivel operacional es bsica para m antener un rgim en militar
(lu .u ite cierto tiem po, ya sea que gobierne de forma directa o indirecta,
" l o e n en cooperacin con la burocracia civil.78
La redemocratizacin
I n tendencia actual, tanto en estas unidades polticas com o mundialinenl c, es un pronunciado m ovim iento hacia una m ayor com petencia
poltica, al que se ha prestado una considerable atencin durante los
m is recientes.79 Quiz la presentacin ms conocida es el argum ento
Knbert H. Jack m a n , P o liticia n s in U n iform : M ilitary G o v ern m en ts an d S o c ia l C h an ge
l llu l'hird W orld, American Political Science Review, vol. 70, pp. 1078-1097, en la p. 1096,
Itlltinbre d e 1976. S eg n J ack m an , la co n tr a d ic c i n en tre el a n lisis d e N o rd lin g er y el
llIVii p u ed e ex p lica rse en t r m in o s m e to d o l g ic o s .
' Ibid., p. 1097. P erlm a n est d e a cu erd o en q u e o tr o s e stu d io s h a n r efo rza d o lo s d esc u Pflinii iitos d e J a ck m a n . T h e C om p arative A n alysis o f M ilitary R egim es" , p. 117.
'* < u n i se a la F in er, sta e s u n a c o n d ic i n e s e n c ia l, p ero n o sie m p r e su fic ie n te , para
Hti'i'in .n el x ito . The Man on Horseback, p. 280. L os e s tu d io s d e c a s o s en Political ParticipHtitiii under M ilitary Regim es, c o m p ila d o p or H en ry B ien en y D avid M orell, d em u e stra n
Mili' t . e x c e siv o e s ta b le c e r u n a clara d istin c i n en tre lo s r e g m e n e s m ilita res y lo s civ iles.
liue. c o rre cto ten er en c u en ta q u e h an su rg id o v arios tip o s d e r e g m e n e s m ix to s, en q u e
|iiii m ilita res p o r lo g en era l co n se rv a n la a u to r id a d final, p ero e s ta b le c e n a lia n z a s c o n lo s
M lr , on las c u a le s se p erm ite u n a p a rticip a c i n p o ltic a lim ita d a . C o m o se d ijo a n te s,
h i Im.in co n firm a esto .
I
s l o s e s tu d io s in clu yen : d e Barry M. S c h u tz y R ob ert O. S later, c o m p s., Revolution &
ISilllii d Change in the Third World, B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er, 1990; d e S a m u e l P.
I I i i i i I I l i c i n , The Third Wave: D em ocratization in the Late Twentieth Century, N o rm a n ,
352
353
1111<
354
general ineficientes, y no han podido lidiar adecuadam ente con sus pro
blem as econm icos, ni han resuelto el problem a de cul es el papel ade
cuado para los m ilitares, adem s de que tienen un historial dbil en lo
relativo a la proteccin de los derechos hum anos. Tam bin se debe con
siderar que Latinoam rica tiene una historia de avances y retrocesos en
su experiencia con el gobierno dem ocrtico. En lo que se refiere a frica,
afirman que el progreso hacia la dem ocracia est en una etapa todava
ms temprana y an ms frgil", pues ah la tendencia dem ocrtica se
debe "principalmente a los generalizados fracasos de los regm enes au
toritarios", y la mayora de las transiciones dem ocrticas an no se han
com pletado, a la vez que los nuevos regm enes se enfrentan a dificulta
des abrumadoras. Concluyen que aunque las oportunidades m undiales
son m ayores que nunca en la historia moderna, el tiem po es un factor
esencial y se requiere un liderazgo capaz y una construccin institucio
nal sagaz" para "consolidar las dem ocracias frgiles e incipientes en
todo el m undo.85 Por tanto, Diamond cree que "para el futuro inm edia
to es probable que la dem ocracia contine difundindose y se m anifies
te com o un fenm eno global; sin embargo, durante la dcada de 1990, en
la mayor parte del m undo la dem ocracia seguir en una condicin de
inseguridad y enfrentndose a m uchos obstculos".86 Schutz y Slater
son algo m enos pesim istas y afirman que
la inestabilidad del Tercer Mundo persistir. Los patrones demogrficos, en
cambio, tales como la urbanizacin cada vez ms intensa, el empeoramiento
adicional de la ya de por s baja calidad de vida econmica y social, el surgi
miento y el activismo poltico de las minoras tnicas (en algunos casos mayo
ras) y la continuacin de la violencia endmica, aseguran la probabilidad de
ms actividad revolucionaria. [...] Intereses del exterior, que ya son un factor
en el surgimiento de los movimientos revolucionarios, probablemente sern
ms intensos a medida que aumenta la interdependencia global. La disminu
cin de la rivalidad entre los superpoderes [...] puede a largo plazo exacerbar,
en vez de inhibir, los desafos revolucionarios que se presenten a los regme
nes del Tercer Mundo.87
Por lo tanto, una evaluacin que se ajuste a la realidad sera que, a
pesar de las pruebas de una difundida redem ocratizacin durante la l
tima dcada, estos pases m enos desarrollados presentan rasgos persis
tentes y continuos de inestabilidad y desequilibrio polticos.
355
a r ie d a d e s d e r e g m e n e s p o l t ic o s
if)s intentos por encontrar patrones de sim ilitudes polticas entre los
pulses en desarrollo no deben ocultar las diferencias entre ellos. Los eslul osos de la poltica com parada del desarrollo se dedican cada vez
in.i', a la tarea de recoger y correlacionar datos sobre un gran nm ero
(Ir variables para establecer com paraciones entre pases,88 y a sugerir
i lii .ilicaciones de sistem as polticos por tipos de rgim en.89
I as clasificaciones que se han propuesto m uestran grandes sim ilitu
des pero escasa uniform idad, lo cual refleja principalm ente lo difcil y
Irnlativo de la tarea, aunque tam bin muestra diferencias individuales
Ir perspectiva y tal vez de inters en tener un esquem a propio. El pun
i de acuerdo ms im portante es que los grupos no deben formarse por
i t i cania geogrfica ni por antecedentes coloniales com unes, aun conoi n ndo la im portancia de estos factores. Se utilizan criterios de clasiii m in que cruzan lneas locales, culturales e histricas. Un tipo de rgiin n puede y usualm ente incluye formas polticas de varios de los bloques
ivjionales del m undo en desarrollo. Categoras particulares sugieren
ron frecuencia ser afines unas con otras, a pesar de que los sistem as
ru conjunto no son idnticos y las categoras difieran.
Ningn sistem a de clasificacin de este tipo puede considerarse defi
nitivo. Estas categoras no son ideales en el sentido de Weber. En cam
ino, son tipos m odales que tratan de simplificar la realidad con fines heu
rsticos y sirven com o guas para una mejor com prensin. La decisin
sobre el nm ero ptim o de tipos por utilizar es cuestin de criterio, te
niendo en cuenta el consejo de S. E. Finer en el sentido de que las cateKN Los e s tu d io s p recu rso res so n lo s d e A rthur S. B an k s y R ob ert B. T extor, A Cross-Polity
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nal T y p o lo g y o f Third W orld P olitics", c a p tu lo 10.
356
357
358
359
360
361
I'mi ultimo, los regm enes pueden variar de orientacin en lo que hace
que le atribuyen al Estado com o entidad corporativa represenIVti de grupos funcionales de intereses en la sociedad. La variacin
ibin puede observarse en el grado hasta el cual se apoyan en la tci ii para conseguir sus objetivos. Las lites que tienen una marcada
Votacin corporativo-tecnocrtica han aparecido en Latinoam rica y
i.i cierto punto en otras partes. Estos regm enes m uestran un mar4)0 contraste en su com posicin y m todos de operacin con aquellos
II los cuales la principal preocupacin consiste en obtener el poder
lltico, im poner orden, y conservar la situacin social y econm ica
1ltente.96
I
.1 consecuencia del corporativism o y de la tecnocracia com o razonafUli nto ideolgico racional es la decisin de extender el poder del E sta
l l o sobre las principales fuerzas sociales, junto con la aceptacin del
i|b|0t ivo de despolitizacin del rgim en poltico.97
l'ura u n a breve p r e sen ta ci n del E sta d o c o r p o r a tiv ista -te c n o c r tic o c o m o un tip o
||r est su rg ie n d o , v a se, d e Jorge I. T ap ia-V id ela, " U n d erstan d in g O r g a n iza tio n s an d
livli o n m en ts: A C o m p arative P ersp ectiv e, P u blic A d m in istr a tio n R e v ie w , vol. 36, n m . 6,
l'l > r> i 1 -636, 1 9 76. Para u n a co m p ila c i n m s c o m p leta d e e n sa y o s so b re el tem a, v a se, d e
10 11 n s M. M alloy, c o m p ., A u th o rita ria n ism a n d C o rp o ra tism in L atin A m erica , P ittsb u rgh ,
fP lisllv a n ia , U n iv ersity o f P ittsb u rgh P ress, 1977. E sta o r ie n ta c i n se h alla c o m p u e sta p or
(iim e le m e n to s co m p le m e n ta r io s: " co rp o ra tiv ism o y te c n o lo g a . El c o r p o r a tiv ism o se reftflv .1 una p a u ta d e r e la ci n p articu lar del E sta d o y d e la so c ie d a d civ il q u e e s el p ro d u cto
1 I1 un p u n to d e v ista tra d icio n a l p r e d o m in a n te d u ra n te m u c h o tiem p o , d e q u e el E sta d o
l> In' d e se m p e a r el p a p el cen tral c o m o m ed ia d o r en tre lo s g ru p o s e in te r e se s q u e c o m p i
lan en la so c ie d a d . El resu lta d o es "un sis te m a d e r ep resen ta ci n d e a c titu d e s o d e in tere11 d e u n a s y o tro s, un m o d e lo p articu lar d el tip o id eal d e a c u e r d o in stitu c io n a l para
11 lik'ionar lo s in te r e se s o r g a n iz a d o s en a s o c ia c io n e s d e la so c ie d a d civil, c o n las estru ctu Iun en las q u e se to m a n las d e c is io n e s d el E s ta d o . P h ilip p e C. S c h m itte r , "Still th e Cen1111 v o f C o rp o ra tism ? , The R e v ie w o f P o litics, vol. 36, pp. 8 5 -1 3 1 , en la p. 86, en e r o de
|U/<I R obert R. K a u fm a n d esc rib e e s to s s is te m a s co rp o ra tiv ista s c o m o " so cied a d es segH ienlndas en fo rm a v ertical, q u e en ca p su la n a lo s in d iv id u o s d en tr o d e u n a red d e g r e m io s
V 1 ni pot a c io n e s d efin id o s le g a lm e n te q u e d erivan su leg itim id a d d el ce n tr o b u ro cr tico
ilu m in a n te, y a la v e z so n in te g ra d o s p or s te . T ra n sitio n s to S ta b le A u th o rita ria n -C o rp o hih R egim es: The C hilean C ase?, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, p. 7, 1976.
|*i*t .t u n a d e sc r ip c i n h ist rica d e la tra d ici n co rp o ra tiv ista , v a se, d e H ow ard J. W iarda,
"C orporatism a n d D ev elo p m en t in th e Ib eric-L atin W orld: P ersisten t S tr a in s an d N ew
Vni a tio n s, The R e v ie w o f P o litic s , vol. 36, pp. 12-24, e n ero d e 1974. El e le m e n to tecn o cr lli o c o n sis te e n el r e c o n o c im ie n to d e la n ecesid a d d e en fren ta r se a lo s g ra n d es p rob leMilis d el d esa rro llo , d el c o n flic to y del c a m b io d e sd e u n a p ersp e ctiv a t c n ic a o c ien tfica o
l> a m b a s, en la cu a l el a rg u m en to te c n o c r tic o se co n v ierte en la p rop ia fu e n te d e le g iti
m idad para el co n tro l y d o m in io p o ltic o en n om b re d el c o n o c im ie n to y la c ie n c ia . T apiaV ldela, " U n d ersta n d in g O rg a n iza tio n s an d E n v ir o n m e n ts, p. 634.
' l.a lite g o b e r n a n te q u e d o m in a en tal E sta d o tecn o c r tic o -c o r p o r a tiv ista e s p or lo co1111 m u n a c o m b in a c i n d e fu n c io n a r io s m ilita res y civ iles, en q u e lo s p rim ero s gen eraliiifiile , a u n q u e n o d e m an era fo rzo sa , so n q u ie n e s tien en el p od er. C u alq u iera q u e se a esta
1 o m b in a c i n , e x iste n fu e rte s v n c u lo s en tre las b u ro cra cia s civil y m ilita r para p ro p o rcio 11.11 .il rg im en el co n tro l n e c e sa r io del c o n o c im ie n to c ie n tfic o y t e c n o l g ic o y los m e d io s
>lrsl n a d o s a c o n se rv a r el p od er req u erid o para in stitu c io n a liz a r el m a y o r c a m p o d e co n l rol esta ta l. La b u ro cra cia civil d e nivel su p erior, en p articu lar en la s rea s d e e x p erien cia
362
Este esquem a revisado para entender las variaciones de los regm enes
polticos produce un plan de clasificacin con ocho categoras, las cua<l
les proporcionarn las bases para la posterior exploracin de las relaciol
nes poltico-burocrticas en pases en desarrollo seleccionados. Se harj
especial hincapi en las caractersticas com unes dentro de cada tipo,]
pero se seleccionarn pases en los cuales se puedan realizar estudios
de casos, a fin de mostrar variaciones im portantes de orientacin entre
ellos. La relacin entre los diversos tipos proporcionar un inters se*|
cundario.
En este ltim o contexto, de forma inm ediata se destacan dos grupos
entre los ocho. Como seala Lee Sigelm an,98 existe una divergencia
fundam ental entre los sistem as elitistas tradicional y burocrtico (tan
to personalista com o colegiado) y las cuatro ltim as categoras. En es
tos tres tipos de rgim en las burocracias se sitan, com o l manifiesta,'
en el centro del escenario en el teatro del poder p oltico. Las lites
tradicionales dependen en gran medida de la burocracia com o instru-i
m ent de accin poltica. Con raras excepciones, los regm enes elitistas
burocrticos, tanto personalistas com o colegiados, concentran el poder
poltico en m anos de burcratas civiles o m ilitares, entre los cuales por
lo general los m ilitares profesionales ocupan los cargos ms im portan
tes. En el caso de los regm enes de pndulo, aun en los periodos en que
existe la com petencia poltica, existe la constante am enaza de que las
prerrogativas burocrticas vuelvan a hacerse valer a fin de tom ar el con
trol poltico.
En los cuatro tipos de regm enes restantes, por otro lado, el poder po
ltico se canaliza por m edio del partido poltico. En los sistem as polir
quicos com petitivos bien arraigados, el poder se divide entre dos o ms
partidos en com petencia. En regm enes que cuentan con partidos ni
cos o dom inantes, un partido ostenta el m onopolio del poder. Si los par
tidos son fuertes y vigorosos, la burocracia se ve lim itada en su acceso
al poder poltico en am bos casos.
Pueden describirse estos dos grupos diciendo que predom ina la bu
rocracia o que predom ina el partido", y se les puede ordenar en con
junto a fin de facilitar el debate. En el cuadro vn.l se resum e este siste
ma de grupos y de clases de regm enes.
uadro
363
P autas
Clases de regmenes
Tradicionales elitistas
Burocrticos elitistas personalistas
Burocrticos elitistas colegiados
De pndulo
a d m in is t r a t iv a s c o m u n e s
364
365
nilluencia estadunidense es m ucho ms limitada, pero m uestra bueresultados en los lugares donde existe, com o en las Filipinas.
I .1 herencia administrativa colonial incluye una caracterstica incinlal de efecto duradero. La versin colonial del sistem a adm inistratiliancs, ingls o de otro tipo se am oldaba a los requisitos del gobiereolonial antes que a los del gobierno en la patria de origen. Era ms
in la, ms autoritario, ms distante y ms paternalista. Inevitablemen, .ilgunos rasgos burocrticos entre ellos se han traspasado a las buroni i as de los nuevos Estados.
I I hecho de que precedentes externos hayan formado en gran medida
h burocracias en desarrollo no significa que sean m enos adecuadas
l i e si hubieran sido totalm ente autctonas, pero pone de relieve la im>i tanda de realizar adaptaciones despus de la independencia, a melila que van cam biando las condiciones, especialm ente para aum entar
legitimidad de estas burocracias y orientarlas hacia el logro de los obl vos de desarrollo.
Las burocracias adolecen de deficiencias en los recursos hum anos
lie se necesitan para llevar a cabo los programas de desarrollo. El prolema no est en la falta generalizada de material hum ano por emplear.
hecho, el tpico pas en desarrollo tiene abundancia de trabajadores
ii relacin con otros recursos, com o tierras y capital. El desem pleo y el
Mibempleo son crnicos en la econom a rural y en m uchas zonas urbam s . Es universalmente reconocido que los servicios pblicos tienen exce
d* personal en los niveles inferiores, es decir, asistentes, mensajeros,
i tipleados de segunda y otros supernum erarios.
I i escasez se produce entre los adm inistradores capacitados con exi iencia gerencial, pericia en materia de desarrollo y com petencia tcii .1 . Si bien por lo general esto refleja un sistem a educativo inadecuai, no es forzosam ente equivalente a un dficit de personas con ttulo
universitario. M uchos pases, por ejem plo India y Egipto, cuentan con
num erosos focos de desem pleo entre personas en apariencia muy edui mi ;is, quienes han sido entrenadas en cam pos inadecuados o han estu11.ido en instituciones marginales.
I sta disparidad entre la oferta y la dem anda para ocupar puestos ad
ministrativos im portantes en los pases que han adquirido su indepenleneia hace poco quiz es inevitable y slo puede rem ediarse con agotai lores esfuerzos de adiestram iento que requieren tiem po. En las crticas
pi i meras etapas de la nacionalidad, la escasez se ve acentuada por la urj'i nria con la cual la "nativizacin de la burocracia se ve im pulsada, aun
h ente a la continua disponibilidad de personal extranjero capacitado dui unte la transicin y a la desesperada falta de sustitutos adecuados en el
nivel local. Un nigeriano da razones com prensibles para dicha poltica:
s
366
Otros factores pueden com plicar la tarea de llenar los puestos con fuer
zas locales. En pases com o Myanmar e Indonesia, los adm inistradores
que trabajaron en los das de la colonia no estaban dispuestos a quedar
se, o su efectividad se vio dism inuida por cargos de que haban sido
m edios del imperialismo". Otros requisitos com o conocim iento del idio
ma nacional o la poltica de reservar puestos civiles para ciertos grupos
m inoritarios, com o sucede en la India, tam bin lim itan el acceso de per
sonas calificadas.
Dada la disparidad entre necesidades m nim as y posibilidades m xi
mas de satisfacerlas, no hay solucin a corto plazo para el problem a de
la capacidad adm inistrativa en la mayora de los pases nuevos. Aun
que la burocracia pblica se las arregle para reclutar a la m ayor parte
del talento disponible, lo que se logra es reducir el sum inistro para los
partidos polticos, los grupos de inters y otras organizaciones pblicas
y privadas.
3.
Una tercera tendencia es que estas burocracias hagan hincapi en
orientaciones que no van dirigidas hacia la productividad, es decir, m u
cha actividad burocrtica se canaliza hacia la consecucin de objetivos
que no son el logro de objetivos program ticos. Riggs describe esta si
tuacin com o una preferencia por parte de los adm inistradores hacia la
eficiencia personal frente a los intereses pblicos alim entados por prin
cipios. Puede adoptar una variedad de formas, la mayora de las cuales
no es de ninguna manera nica de estas burocracias, pero puede ser ms
prom inente en la conducta burocrtica de un am biente de transicin.
Las prcticas ms prevalecientes evidencian el arrastre de valores arrai
gados en un pasado ms tradicional, que no han sido m odificados ni
abandonados, pese a la adopcin de estructuras sociales no tradiciona
les. El valor asignado al prestigio social basado en la adscripcin antes
que en los logros explica gran parte de esta conducta. Estudios de la bu103
S. O. A d eb o, "Public A d m in istra tio n in N ew ly In d e p e n d e n t C o u n tr ie s, en la ob ra de
B ak er, c o m p ., P u blic A d m in istr a tio n , p. 20. L os p r o b lem a s d e la " n ig e r ia n iz a c i n so n tra
ta d o s e n fo rm a a d ecu a d a en K en n eth Y ou n ger, The P u blic S ervice in N e w S ta te s, L on d res,
O xford U n iversity Press, pp. 12-52, 1960. Para u n a d iscu si n de este p ro ceso en u n co n tex to
m s a m p lio , v a se, d e Fred G. B urke y P eter L. F ren ch , " B u reau cratization an d A frican iz a tio n , en la ob ra d e R iggs, c o m p ., F ron tiers o f D eve lo p m en t A d m in istr a tio n , pp. 5 3 8 -5 5 5 .
36
368
Z am or, " P rob lem s o f P u b lic P olicy Im p le m e n ta tio n in D ev elo p in g C ou n tries" , en la obra
d e F arazm an d , c o m p ., H a n d b o o k o f C o m p a ra tive a n d D eve lo p m en t P u b lic A d m in istr a tio n ,
c a p tu lo 31, pp. 4 35-444; d e Joh n D. M o n tg o m ery , T he S tr a teg ic E n v iro n m en t o f Public
M an agers in D ev elo p in g C ountries", ib id ., c a p tu lo 36, pp. 5 1 1 -5 2 6 , y d e J o sep h W. E aton ,
"The A c h iev em en t Crisis: T h e M a n a g em en t o f U n a n ticip a ted C o n se q u e n c e s o f S ocial
A ctio n , ib id ., c a p tu lo 37, pp. 52 7 -5 3 7 .
107 R iggs, A d m in istr a tio n in D evelopin g C o u n trie s, pp. 15-19.
is t e m a s d e l it e t r a d ic io n a l
370
371
n actitud de aceptacin y conform idad poltica en la com unidad coniic a la lite dominante; por eso, sta no se siente inclinada a provocar
I*1. nas presionando con programas para mejorar el nivel de alfabei ion de las m asas o con otros programas que estim ularan la coniii i;i y la actividad poltica. La fam ilia o el grupo de fam ilias dirigen ii tal rgimen debe confiar en el ejrcito y la burocracia civil com o
Im m entos para alcanzar el cam bio que es considerado deseable y, al
mno tiem po, com o barreras para el cam bio considerado indeseable,
maquinaria administrativa es el principal vehculo para la accin,
1 0 s u habilidad para operar con efectividad es lim itada por sus caraci M ir a s tradicionales, por su condicin rudim entaria y por las dificuli f s que encuentra en penetrar en la com unidad. Las reform as aplicah para remediar estas lim itaciones son em prendidas con resistencia y
motivamente, si es que son aceptadas.
I <>s regm enes neotradicionales son m s recientes y es probable que
lim iten en nm ero a pesar de resultar m enos com unes; adem s, stos
11 mucho ms activos en la prosecucin de sus m etas anunciadas y se
lo litan a futuros inciertos. La lite poltica de estos regm enes deriva
legitimidad de fuentes religiosas tradicionales, ms que de fuentes
iii.uquicas o aristocrticas. Una cam paa para preservar la religin
lodoxa puede ser un buen candidato para con stitu ir un prevalecienV
continuo objetivo de la poltica pblica. Las metas modernizado
ii.des pasan a un plano de im portancia secundaria. Los lderes religio, aunque dom inan, deben contar con personas confiables de origen
i o para ocupar m uchas de las posiciones polticas formales y para los
e .los de la burocracia civil y militar. Al igual que en los regm enes tra tonales ortodoxos, las posibilidades de sobrevivencia de los regme. neotradicionales, despus de pasada la euforia que produce la tom a
I poder, parecera depender, a largo plazo, de la com petencia y efectiviI de los funcionarios de la burocracia. Ejem plos principales de regi
d le s elitistas tradicionales seran Arabia Saudita, con un rgim en trali lonal ortodoxo, e Irn, con un rgim en neotradicional.
372
373
374
375
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377
378
de
3 79
(sicin.20 Con el gradual aum ento y extensin del paro y las huelgas,
tlvidades vitales com o la recaudacin de im puestos, la distribucin de
trga, el transporte y la produccin de petrleo fueron afectadas, imdiendo de esta manera la capacidad del gobierno para funcionar.
I >csde el com ienzo, la Repblica Islm ica ha tenido que equilibrar su
Ir res y lealtad a su liderazgo y objetivos, con la necesidad de mantei la maquinaria gubernam ental en operacin. Hay indicios de que el
l i)',iio rgim en se derrumb m ucho antes de lo que las fuerzas revoluonarias esperaban; por ello, estas fuerzas no estaban preparadas para
.lalar un nuevo sistem a de gobierno cuando llegaron al poder. Faraztttul inform que durante el primer ao se hicieron muy pocos cam us en la estructura administrativa o el servicio pblico. Luego, vino un
i iodo de aproxim adam ente tres aos en que se dio especial prioridad
escrutinio de la lealtad del sector pblico a la revolucin. Se us una
I de com its encargados de hacer la purga. Kuklan estim que 5% de
Itierza de trabajo perdi sus em pleos o se acogi a una jubilacin forda, y m uchos de ellos se enfrentaron a juicios ante com its revoluciotti os. La im portancia de la purga fue ms grande en los altos rangos y
ii las dependencias ms importantes. Bill dijo que Irn haba perdido
\s o cuatro de sus niveles ms altos de la tecnocracia. El M inisterio de
elaciones Exteriores aparentem ente perdi 40% de sus funcionarios, y
'.wstitucin de em pleados en las universidades fue por lo m enos de
|0 <. Sin duda, la anterior escasez de expertos, tcnicos y adm inistradoN de diferentes clases se agudiz por la cam paa de depuracin, y el
oblema se agrav an ms por la prdida de m uchos profesionales
lie voluntariam ente escogieron dejar el pas en busca de mejores y ms
ranquilas condiciones de vida.
A pesar de la adopcin de conceptos com o neutralidad poltica, recluiinliento por mrito y el respeto del rango en el trabajo com o parte de
n*. reformas adm inistrativas durante los aos sesenta y setenta, la burotl ai ia pblica haba sido, de hecho, politizada bajo el gobierno del sha.
I Jurante el periodo que va desde finales de los aos setenta hasta 1982,
In Repblica Islm ica repolitiz a la burocracia en un grado ms con el
propsito de ganar su aceptacin y su apoyo a los valores religiosos isl
micos y a la ideologa poltica propuesta por el nuevo rgimen. Un recurNo para im poner la conform idad fue el nom bram iento de un clrigo en
l.i direccin de cada agencia gubernam ental, quien actu independienlem ente de la direccin oficial. Su propsito declarado era proteger y
tpoyar los principios islm icos, pero aparentem ente tuvo un am plio
iimj-o de responsabilidades. Junto con estas exigencias de lealtad, la bu
Ktiklan, "The Adm inistrative System in the Islam ic Republic o f Irn, p. 218.
380
S is t e m a s
d e l it e b u r o c r t ic a p e r s o n a l is t a s
381
il) i en los pases de Amrica Latina durante los siglos xix y xx, y en aos
10 lentes en los pases al sur del Shara en Africa. La palabra espaola
i nudillo, que significa lder o jefe, fue aplicada durante el siglo xix a lo
11111 * se convirti en una forma caracterstica de liderazgo poltico en
Amrica Latina. Los caudillos, com nm ente de origen m estizo o indge
na, llenaron el vaco de poder dejado por la desaparicin de los go
r r in o s coloniales y por el generalizado fracaso de los regm enes consti11 k lonales despus de la independencia. La fragmentacin geogrfica
resultante del poder poltico ocasion el surgim iento de ejrcitos dirigi
dos por caudillos que a m enudo no consistieron ms que en una banda
ni mada dirigida por un autoproclam ado general'. Gino Germani y Kalni.in Silvert sealan que en esta tradicin caudillista latinoam ericana
"la fragmentacin geogrfica tom la forma de un Estado 'federal', el goItierno absoluto del caudillo la forma del 'presidente', y, al m ism o tiem
po, general del ejrcito".23 A m enudo, esta alternativa pareci preferible
mlas perm anentes rivalidades entre las facciones. El m odelo ms com n
Itic* el surgim iento de dictaduras de estilo caudillista que intervinieron en
l'< t iodos de caos poltico, pero ocasionalm ente los caudillos tuvieron
rxiio en perpetuarse o m antenerse en el poder por largo tiempo. Ejem
plos notables son Rodrguez de Francia, conocido com o el Supremo,
i p lien gobern a Paraguay de 1814a 1840, y el general Porfirio Daz, quien
lu' presidente de M xico de 1877 a 1910.
Cada vez m enos com unes en Amrica Latina desde principios del si
r i o xx, tales regm enes polticos con caractersticas caudillistas o de
hombre fuerte han aparecido desde la segunda Guerra Mundial en mui los pases africanos de independencia reciente. En su clasificacin de
l o s regm enes polticos al sur del Shara con un alto grado de interveni ion militar en la vida poltica, Claude E. Welch, jnior, contrasta las
i .itegoras personalistas" y corporativistas con el m odelo caudillista o
.Ir hombre fuerte. Segn Welch, los regm enes personalistas se centran
alrededor del jefe de Estado o com andante en jefe y se caracterizan por
liaber sido el resultado de la intervencin de un oficial de alto rango de
las fuerzas armadas, quien la identifica con sus propios intereses, nomln a oficiales y civiles en los puestos del gabinete y puede promover y dilundir una ideologa nacional que pone de relieve la importancia del
|cfe de Estado.24 Como seala Welch, en estos regmenes personalistas
G ino G e rm an i y K a lm a n Silvert, "Politics, Social S tru c tu re and M ilitary In terv e n tio n s
m I ;itin A m erica, en la o b ra de W ilson C. M cW illiam s, com p., Garrisons and Government,
Sun F rancisco, C handler, pp. 230-231, 1967.
iA C laude E. W elch, Jr., "P erso n alism a n d C o rp o ratism in African A rm ies, en la o b ra de
( .ilh crin e M cArdle K elleher, com p., Political Military System s: Comparative Perspectivas,
llfverly Hills, C alifornia, Sage P u b lica tio n s, p. 131, 1974. T am bin vase, de R obert II
lackson y Cari G. R osberg, Personal Rule in Black Africa: Prince, Autocrat, Prophet, Tyrant,
382
383
384
Paraguay, 1954-1989
385
386
Uganda, 1971-1979
Un ejem plo sorprendente de un rgimen de hom bre fuerte personalista
en frica fue el gobierno del general (m s tarde m ariscal de cam po) Id i
387
Ahii ii Dada en Uganda.34 En 1971, cuando era com andante en jefe de las
hin /a s armadas, el general Amin dirigi un exitoso golpe de Estado cjiu*
derroc al presidente Milton Obote. Inm ediatam ente despus, estable
lo nn rgimen personalista con l m ism o com o presidente, asum i
Completos poderes gubernam entales y suspendi todos los partidos poIIIU os. Despus de ocho aos en el poder, el general Amin fue a su ve/,
ilti locado a principios de 1979, e inm ediatam ente rem plazado de nuevo
|n>i Obote.35
Illanda bajo el poder de Amin no resulta fcilm ente clasificable, ya
i|lic es el producto nico de fuerzas histricas de la regin y de los ras
gos de personalidad de los individuos en el poder. Mazrui se refiere al
tlf. . i i rollo de la situacin despus del golpe de 1971 com o la form acin
ilc una etnocracia militar, que com binaba la tradicin guerrera a frica ii.i ron la etnocracia com o base para la organizacin poltica y com o la
foi macin de una teocracia m ilitar, que tam bin tena sus orgenes en
lit politizacin de la religin que histricam ente ha habido en Uganda.
I1n esencia, la tradicin guerrera, que vinculaba virilidad fsica y valor
llillltar y que haba estado en decadencia durante el periodo colonial,
llir revivida; la etnocracia, en el sentido de un sistem a de distribucin
poltica sobre la base de las relaciones consanguneas y que ha persisti
do en la sociedad africana, se volvi m s fuerte que nunca; y Amin y los
militares sustituyeron a los m isioneros cristianos en la tarea de establei i'i las pautas de conducta personal y en el uso legtim o de las sanciones
espirituales.
Acertada o no esta manera de interpretar los sucesos, lo claro es que
Imbo cam bios sorprendentes en los sistem as adm inistrativos y polticos
ii Uganda despus de la tom a del poder por los militares. Al principio,
tl general Amin adopt una posicin conciliadora, se com prom eti con
\ . i i ios esfuerzos bien publicitados a consultar con los representantes de
Knipos divergentes u opositores, alent la participacin poltica de los
Iviles, retuvo un gabinete mayoritariam ente civil, pareci confiar de
ni.mera im portante en la burocracia profesional, y de varias otras forII A dem s del ra n g o m ilita r, "D ada, que significa p a tria rc a o p a d re, fue u n ttu lo honoi llu *> a d o p ta d o p o r Am in.
1 P ara in fo rm a ci n so b re los a co n te c im ie n to s poltico s en U g an d a d u ra n te el rgim en
ilr Amin, co n re fe re n cias in cid e n ta le s a los a sp e cto s a d m in istra tiv o s, vase, d e Ali A. Mazlu. "Piety a n d P u rita n ism u n d e r a M ilitary T h eocracy: U g an d a S o ld iers as A postolic
N iu re sso rs, en la o b ra de C a th e rin e M cA rdle K elleher, com p., Political-M ilitary System s,
|i|> 105-124, y Soldiers and Kinsmen in Uganda, Beverly Hills, C alifornia, Sage P ublicalions,
IV75; de N elson Kasfir, Civil P articip atio n u n d e r M ilitary R ule in U ganda a n d S u d a n , en el
llln o de H enry B ienen y David M orell, com ps., Political Participation under Military Regimes,
II. verly Hills, C alifornia, Sage P u b licalio n s, pp. 66-85, 1976; d e Ja c k so n y R osberg, Persoind Rule in Black Africa, pp. 252-265; y de S am u el D ecalo, Psychoses o f Power: African Per
m iid D ictatorships, c a p tu lo 3, pp. 77-127.
388
389
S is t e m a s
b u r o c r t ic o s d e
E l it e
c o l e g ia d a
390
hombre fuerte. Por lo general, los m iem bros de la junta que instaura
tal rgim en provienen de los m ism os o cercanos rangos m ilitares. Se in
siste ms en una direccin colegiada que en una direccin jerrquica
com o m edio para conservar la cohesin, pero, com o seala W elch, no
es fcil m antener una direccin colegiada.37 El lder del golpe que llev
al grupo al poder es quien probablem ente gozar de una p osicin de
prom inencia en el grupo, y ms tarde este lder o algn otro individuo
podr surgir com o dom inante en la junta.
Para justificar la intervencin militar, usualm ente se alega la protec
cin del pas de alguna am enaza interna o externa, y la finalidad bsica
para los objetivos de las polticas es la reduccin del desorden y la violen
cia, as com o el establecim iento de la ley y el orden. La institucin mili
tar es considerada com o la especialm ente obligada a realizar acciones
dirigidas a proteger el inters nacional. Como Lieuwen lo ha dicho, refi
rindose al contexto latinoam ericano, las fuerzas arm adas creen que
tienen una legtim a m isin poltica por encim a del gobierno. Su primer
deber es hacia el pas y la constitucin, tal com o ellos la interpretan,
ms que hacia el efm ero poltico civil que en determ inado m om ento
ocupa la silla presidencial. Por consiguiente, la idea de que los m ilitares
son los custodios del inters nacional [...] hace que su participacin en
la poltica sea inevitable.38
Martin Needler, quien ha exam inado cuidadosam ente la dinm ica in
terna de los golpes de Estado que han llevado al poder a juntas militares,
seala dos fenm enos com unes a estos hechos: la colaboracin entre po
lticos civiles y el papel del hombre decisivo (swingman). Needler obser
va que los golpes militares son dados no slo por los militares.
Casi invariablem ente, los conspiradores estn en contacto con p olticos civiles
y responden a sus consejos, contando con su ayuda en la justificacin del gol
pe frente a la opinin pblica, y ayudando a gobernar el pas despus. Esta re
lacin, no rara vez, tom a la form a de un golpe realizado a regaadientes por
los m ilitares, bajo la insistencia de polticos civiles, que apelan al patriotis
m o de los oficiales, al papel histrico del ejrcito en salvar a la patria en la
hora en que sta ms lo necesita.39
El fenm eno del hombre decisivo se refiere a que con frecuencia, antes
del golpe, un individuo o grupo con capacidad de decisin provee el
37 W elch, "P erso n alism a n d C o rp o ra tism in A frican A rm ies", e n la o b ra de K elleher,
c om p., Political-M ilitary System s, p. 135.
38 E dw in L ieuw en, Generis vs. Presidents, N ueva York, P raeger, p. 98, 1964.
39 M artin N eedler, "P olitical D evelopm ent a n d M ilitary In te rv e n tio n in L atin A m e ric a ,
en la o b ra de H enry B ienen, com p., The Military and M odernization, C hicago; A ldine/A therton, p. 83, 1971.
391
"11 urgen crtico de apoyo colaborando con los conspiradores que ini la ion los planes del golpe. stos tienden a estar en una oposicin ms
Im i te al rgim en, mientras que los otros oficiales con diferente orienlm ion poltica y mayor com prom iso con los procedim ientos constitui tonales tienen un mayor margen de intervencin. El ltim o o los lti
mos en apoyar el golpe muy probablem ente provienen de este ltim o
grupo de oficiales, del que sale el hom bre decisivo, quien va a ser extre
madamente im portante para el xito del golpe por razones com o su alto
fango, su posicin decisiva dentro de las fuerzas arm adas o por su gran
prestigio en la poblacin o por todos esos factores. A m enudo tal indivi
duo ser seleccionado para encabezar la junta militar posgolpe o gobier
no provisional, aunque tam bin podra ser la persona que estuviera
u-nos com prom etida con los objetivos del golpe, cuyo margen de inter
vencin fuera el ms alto de todos los conspiradores, y quien hasta en el
ulinno m inuto se incorpor a la conspiracin [...]. Despus, la presen i.i de este individuo polticam ente m oderado produce a m enudo una
al nacin conflictiva si com ienza a realizar planes para un retorno a la
forma de gobierno civil y a la norm alizacin constitucional, mientras
que el principal instigador del golpe y el grupo que lo rodea [...] resiste
esta disposicin, y en cam bio argumenta sobre la necesidad de que los
li i iIitares m antengan el poder por un periodo ms largo.40 La posicin
tli I hombre decisivo (swingm an) com o el lder de la junta podra converin se en algo insostenible, dando lugar a una reorientacin interna.
Si el rgim en de la junta retiene el poder por m ucho tiem po, es casi
M'liiro que ocurrir algn tipo de redistribucin de autoridad. Esto po<11 la tom ar sim plem ente la forma de cam bios internos dentro de la coa
la in, tal com o la sustitucin de algunos o todos los m iem bros de la
nula. Al pasar el tiem po, aunque la direccin poltica sea an ejercida
Ir forma abierta por los militares, la junta probablem ente colocar de
manera gradual ms civiles en el gobierno con el propsito de encubrir
I hecho del persistente control militar.
liste cam bio en el hincapi es sim blico (por ejemplo, vestir ropa civil) y con s
titucional. Supuestam ente, la nueva constitucin va a redefinir la separacin
de funciones y de poder entre los m ilitares y las otras ram as ejecutivas del go
bierno. Aqulla debera tam bin prohibir a los soldados y oficiales en activo
participar en poltica. La lite m ilitar con m iem bros civiles por s m ism a tom a
el liderazgo del m ovim iento cvico-m ilitar (con diferentes grados de xito).41
40 Ibid, pp. 8 7 -9 0 .
41 M o sh e L issak, M ilitary Roles in M odem ization: Civil-M ilitary Relations in Thailand a nd
llnrina, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, p. 33, 1976.
392
393
I ii un rgim en m ilitar colegiado, la posicin estratgica de la burot hu a civil est en una posicin interm edia entre la situacin bajo un
hombre fuerte m ilitar y la situacin en un rgim en burocrtico de coaliln cvico-m ilitar. En tanto un rgim en personalista dure, su lder puei Ii hacer que los burcratas sean obedientes y forzarlos a responder a
tUs tleseos. Esto es posible debido a la vulnerabilidad que la burocracia
linio respecto a las represalias que el lder puede aplicar cuando aqulla
en desgracia. En un rgim en de coalicin, igualdad o casi igualdad
Pli los acuerdos entre socios, ofrece m s posibilidades a la burocracia
t Ivil de participar en el proceso de tom a de decisiones y en la defensa de
|||s intereses de grupo. Una junta militar puede subordinar a los funcio
nal ios civiles, pero no evita confiar en su colaboracin para m antener
Intacto el rgim en.
394
H
44 Las fu e n tes so b re In d o n esia in clu yen , d e H erbert F eith , The Decline o f C onstitutional I
Dem ocracy in Indonesia, Ith aca, N u eva York, C ornell U n iversity P ress, 1962; d e D on ald K.
E m m erso n , In don esias Elite: Political Culture an d Cultural Politics, Ith aca, N u ev a York,
Cornell U niversity P ress, 1976; d e H am ish M cD onald, Suharto's Indonesia, H on olu lu , H aw ai,
U n iversity o f H a w a ii Press, 1982; d e U lf S u n d h a u ssen , The R oad to Power: Indonesian Mili
tary Politics, 1945-1967, K uala L um pur, d e O xford U n iversity P ress, 1982; d e D on ald K.
E m m erso n , " U n d erstan d ing the N ew Order: B u reau cratic P lu ralism in In d on esia", Asian
Survey, vol. 23, pp. 1220-1241, 1983, e "Invisible In d o n e sia , Foreign Affairs, vol. 66, n m . 2,
pp. 3 68-387, in viern o d e 1987-1988; d e U lf S u n d h a u ssen , In d on esia: P ast an d P resen t Enc o u n te rs w ith D em ocracy" , en la ob ra d e Larry D ia m o n d , Juan J. L in z y S e y m o u r M artin
L ip set, c o m p s., Dem ocracy in Developing Countries, vol. 3, Asia, B o u ld er, C olorad o, L yn n e
R ien n er P u b lish ers, c a p tu lo 11, pp. 4 2 3 -4 7 4 , 1989; d e M och tar L u b is, Indonesia: Latid
under the R ainbow , S in g a p u r, O xford U n iversity P ress, 1990; d e M ich ael L eifer, "Uncerta in ty in In d o n e s ia , World Policy Journal, vol. 8, n m . 1, pp. 137-159, in v iern o d e 1990; d e
Ik etu t M ardjana, "Policy C h an ges in In d o n e sia n P u b lic E n terp rises d u rin g th e Od O rder
an d N ew O rder G o v ern m en t, ASEAN E conom ic Bulletin, vol. 9, n m . 2, pp. 187-206,
n o v iem b re d e 1992; d e M ich ael R. J. V atik iotis, Indonesia under Suharto: Order, Develop
ment, an d Pressure for Change, L on d res, R o u tled g e, 1993; d e W illiam H . F red erick y R o
bert L. W ord en , c o m p s., Indonesia: A Country Study, W a sh in g to n , D. C., F ed eral R esearch
D iv isi n , B ib lio te c a del C on greso, 1993, y d e A n d rew M a cln ty re, " In d on esia in 1993: Incr e a sin g P olitical M o v em en t? , Asian Survey, vol. 34, pp. 111-118, 1994.
45 Para u n a n lisis til d e la c o e x is te n c ia del Islam y d e la a u to r id a d se c u la r en I n d o n e
sia , v a se, d e G arth N. J o n es, "Musjid an d Istana: In d o n e s ia s U n ea sy C alm in Its D ev elo p m en ta list A ge, p rep arad o para la C o n feren cia so b re el M u n d o M u su lm n rea liza d a en la
U n iversid ad d el S u r d e G eorgia, S ta tesb o ro , G eorgia, o ctu b r e d e 1991, 25 pp., m im eo g ra -
lid siglo xv, cuyo objetivo primordial era m onopolizar el com en mil* l.e.
specias. Despus de aproxim adam ente un siglo, los poi Iujmhm uem n
expulsados por los holandeses, que en 1602 formaron la United I asi In
ili.i Company, con sede en Yakarta (que tam bin era conocida com o ILi
luvia durante el periodo colonial) y le dieron autoridad no slo com o
una com paa com ercial, sino tam bin com o el organism o que gobernai i . i en nombre de Holanda. Desde principios del siglo xvn hasta m edia
dos del x v i i i , la United East India Company dirigi la expansin holan
desa en Java, interrumpida entre 1811 y 1816 por la ocupacin britnica,
que fue consecuencia de las guerras napolenicas europeas.
Gradualmente el gobierno holands tom el control directo y remplaz
1 control de la com paa, lo que tuvo com o consecuencia la expansin
ilrl im perialism o holands ms all de Java a otras partes del archipi
lago, y uni al territorio que posteriorm ente se convirti en la Indone
sia independiente despus de la ocupacin japonesa durante la segunda
( tierra Mundial y la victoriosa lucha de independencia en la posguerra
i ontra los holandeses entre 1945 y 1949.
La historia poltica de Indonesia puede dividirse en tres periodos d es
de la independencia. De 1950 a 1957, Indonesia fue un Estado unitario
i on un sistem a parlamentario de gobierno que conceda el poder princi
pal al parlam ento y al gabinete, pero con un presidente (Sukarno, el
ms destacado lder nacionalista del m ovim iento de independencia) que
conservaba im portantes poderes. Durante estos aos, la poltica indone
sia con sisti en una serie de coaliciones gubernam entales y de con s
tantes cam bios en el gabinete, lo que ocasion finalm ente la proclam a
cin de la ley marcial por Sukarno y el establecim iento de su sistem a de
"democracia dirigida, fundam entada en la nueva prom ulgacin de la
Constitucin "revolucionaria" de 1945, basada en un fuerte sistem a pre
sidencial. La era de la dem ocracia dirigida, que dur hasta 1966, fue
dom inada por Sukarno en alianza con los lderes m ilitares, en par cu
lar con el general Abdul Haris Nasution, quien era partidario de un "ca
mino interm edio en el que se conceda la obligacin de preservar la
unidad nacional a las fuerzas armadas, sin asum ir de hecho el poder po
ltico. El sistem a de partidos polticos fue revisado drsticam ente y se
declar fuera de la ley a algunos partidos, de los que slo sobrevivieron
10, el ms fuerte de los cuales era el Partido Com unista Indonesio ( p k i ).
Adems, la mitad de los escaos del nuevo parlam ento se asign a gruliad o. J o n e s c o n c lu y e q u e "en In d o n esia el Islam n o se p a rece a n in g u n o d e lo s q u e se
e n c u e n tr a n en lo s lla m a d o s p a ses isl m ico s: Irn, P ak istn , B a n g la d esh , E g ip to , M alasia,
o in c lu so el e n c la v e m u su lm n del su r d e F ilip in as. In d o n esia e s u n a n a ci n p lu ralista
d o n d e lo s g ru p o s tn ic o s y lin g s tic o s r eg io n a les so n los p r in cip a les fa c to r e s so c io p o lti
e o s . Ibid., p. 3.
396
pos funcionales, entre los que estaban incluidos los militares. Para 1963,
Sukarno haba sido proclam ado presidente vitalicio, con el apoyo del
p k i , pero se enfrentaba ya a una creciente hostilidad de los grupos isl
m icos y de los militares.
Cuando se profundizaron los antagonism os internos y aumentaron
los enfrentam ientos externos, la crisis poltica hizo que en octubre de
1965 se desplazara del poder a Sukarno. Un fracasado golpe de Estado
dirigido por elem entos pro com unistas de las fuerzas arm adas logr
asesinar al com andante del ejrcito, general Yani, y a cinco de sus ms
estrechos colaboradores, pero fue aplastado rpidam ente por el mayoi
general Suharto, el segundo de Yani. Durante los siguientes seis meses,
Suharto tom un firme control del poder y se elim in a los elem entos
partidarios de Sukarno en las fuerzas armadas, as com o al p k i en una
reaccin anticom unista violenta en la que cientos de m iles fueron asesi
nados. En marzo de 1966 se oblig a Sukarno a transferir la autoridad
poltica a Suharto, aunque sigui siendo presidente form alm ente, pero
un ao despus fue despojado de todo poder y luego se le m antuvo bajo
arresto dom iciliario hasta su muerte en junio de 1970.
E stos acontecim ientos dieron origen al nuevo orden bajo el general
Suharto, quien ahora ha retenido el control de Indonesia por casi tres
dcadas. Este es un rgim en colegiado m ilitar de lite burocrtico, aun
que no ha ocurrido ningn cam bio de directiva en los niveles superio
res. Suharto est ya cum pliendo su sexto periodo com o presidente y fue
elegido por ltim a vez en 1993.* La ms im portante realizacin de Su
harto ha sido hacer de los m ilitares el pilar indiscutible y leal de su po
der. Sagazm ente ha cam biado a sus colaboradores a m edida que va
ran las circunstancias, pero todo el tiem po ha m antenido el objetivo de
conservar el orden y la tranquilidad poltica", aunque, segn el com en
tario de Sundhaussen, m uchos crticos la consideraran com o la tran
quilidad de un cem enterio, pues sofoca el debate poltico m ediante la
censura de la prensa, el control de los m edios electrnicos y, cuando es
necesario, la intim idacin en gran escala e incluso los arrestos de sus
oponentes o de sus sim ples crticos".46
Se ha construido una estructura doctrinal e institucional compleja
para apoyar al rgim en. La legitim idad fue reforzada por la adopcin,
por parte de Suharto, de la ideologa estatal Pancasila (los cinco pilares)
de Sukarno, promulgada en 1945 en los inicios del m ovim iento de inde
pendencia.47 Se ha conservado la estructura constitucional de una rep* M a n ife sta c io n e s p o p u la r es e n 1997 p ro p icia ro n su cad a.
46 S u n d h a u s se n , I n d o n e sia , pp. 4 3 9 y 4 41.
47 E sto s p ila res o p rin cip io s son: "La cree n c ia en un D io s su p rem o ; un h u m a n ita r ism o
ju sto y c iv iliza d o ; el n a c io n a lism o ex p resa d o c o m o la u n id a d d e In d o n esia ; la so b er a n a
397
1)1ica unitaria con un sistem a presidencial de gobierno. Entre otras venI.jas, esto perm ite que el presidente elija m inistros entre quienes no son
miembros de la legislatura, sino que provienen de los m ilitares, intelec
tuales o tecncratas. La autoridad legislativa es com partida por la Asam
blea Consultiva del Pueblo ( m p r ) y la Cmara de Representantes ( d p r ).
I sta ltima est integrada por 500 miem bros que se renen anualm ente,
de los cuales 400 son seleccionados m ediante elecciones en que los parlidos polticos autorizados compiten, m ientras que los 100 escaos res
tantes son asignados a representantes de las fuerzas arm adas. El m p r se
rene cada cinco aos despus de las eleccion es parlam entarias, y su
li mcin principal es elegir al presidente y al vicepresidente para perio
dos de cinco aos. El m p r est integrado por los 500 m iem bros del d p r ,
ms otros 500 individuos que ocupan escaos reservados para los m iem
bros de los grupos profesionales y que son designados por el presidente,
delegados elegidos por las legislaturas provinciales, y representantes de
los partidos polticos de conformidad con su participacin proporcional
en el d p r .
El sistem a de partidos polticos est estrictam ente circunscrito para
evitar lo que se considera com petencia generadora de desrdenes. El Par
tido Com unista todava est prohibido y en 1973 se oblig a los nueve
partidos que existen a reagruparse en dos coaliciones: los partidos m u
sulm anes en el Partido Unido para el Desarrollo (p p p ) y los partidos secu
lares y cristianos en el Partido Democrtico Indonesio ( p d i ) . Sin embargo,
el organism o ms importante en la accin poltica es Golkar (Grupos
f uncionales), que acta com o el partido del gobierno". Es una federaein de grupos sociales (com o los cam pesinos, los obreros y las m uje
res), que est bajo el firme control de los funcionarios de m ayor nivel de
las fuerzas armadas, los ministros del gabinete y los tecncratas. El Golkar ha dom inado todas las elecciones recientes, recibiendo ms de 73%
del voto en 1987 y 68% en 1992 (en com paracin con 17% para el p p p y
I S% para el p d i ) . Por lo tanto, no hay ninguna perspectiva de que en el
lu uro inm ediato pueda surgir una m ayora opositora.
En el fuerte sistem a presidencialista de Indonesia, el presidente es
lesponsable ante el m p r por la ejecucin de la poltica estatal, tiene fai ultades legislativas concurrentes con las del d p r , ejerce las funciones
ile com andante suprem o de las fuerzas arm adas y designa al gabinete.
I n la actualidad hay 21 departam entos dirigidos por m inistros y agru
pados bajo tres m inisterios coordinadores (poltica interior y seguridad;
ec onom a, finanzas, industria y supervisin del desarrollo, y bienestar
p op u lar, a la q u e se llega m ed ia n te la d elib era ci n y r ep resen ta ci n o d e m o c r a c ia c o n s u l
tiva, y la j u s t ic ia so c ia l para to d o el p u e b lo in d o n e sio " . F red erick y W o rd en , Indonesia:
I Country Study, p. 4 2 7 .
398
399
401
400
R E G M E N E S PO LTIC O S B U R O C R T IC O -D O M IN A N T E S
R E G M E N E S PO LTICO S B U R O C R T IC O -D O M IN A N T E S
negociador. Com o las fuerzas arm adas son probablem ente la nil1 ias caractersticas que lo hacen nico.55 S in em bargo, siendo uno de los
institucin verdaderam ente nacional de Indonesia", predeca que la M ocos reinos antiguos que sobrevivieron sin ser colonizados, Tailandia
cesin poltica depender de la cohesin de sus rangos de m ayor nivl lia contrado grandes deudas con las potencias occidentales. Su m s cery de la m edida en que com partan un sentido de propsito com n pal i ano paralelo probablem ente sea Japn. La m ejor m anera de describir
conservar a Indonesia en el curso poltico y econ m ico que establec la amalgama resultante es llamndola gobierno militar depredador, con
Suharto desde m ediados de los aos sesenta.54
una figura m onrquica que desem pea el papel de legitim ador del rgi
men. Entre los pases del Tercer M undo segn W elch y Sm ith , la
institucin poltica tai y su m odelo de participacin y relacin entre lo
civil y lo poltico son en m uchos sentidos sum am ente anm alos. Este
De un rgimen tradicional a uno colegiado:
el
ejem
plo
de
Tailandia
n L,n nm ero pequeo d
1 stema poltico pretoriano es uno en el que las facciones m ilitares y las
x---n o d o UC
haber tenido durante , ^
de wuioiiiaiismo,
cJonia]ism n aunque
trad^ el
o n]a ] sin q u f The M ilitary in T h a i P o litic s, en la o b ra d e J o h n so n , c o m p ., The Role o f the Military in
torr
? te a]gun
tiem ppo
o el
el estatu
aUnqUe el ? oas
u e J llnderdeveloped Countries, pp. 2 5 3 -2 7 5 ; d e K en n'eth P.
L a n d o n , Siam in Transition,
David A Wils
n'
W esthaber tenido durante
algn tiem
estatussb 2de
dePterri
de protectorado
D ro te r tn r a rin
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1968;
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T
h
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M
ilita
ry
a
n
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torio en m andato bajo uno de los principales poderes. E stos regm ene
O evelop m en t in T h a ila n d ".Journal o f Comparative Administration, vol. 2 , n m . 3, p p . 3 2 3 ------*
'-B1
1
tienen en com n la necesidad de adaptar las estructuras pol;
40, 1970; d e H en ry B ie n e n y D avid M orell, "T ran sition fro m M ilita ry R ule: T h a ila n d s
ias 1estructuras
polticas y ad
m inistrativas que han h ere d a d____
a ------'
l'x p erien ce, en el lib ro d e K elleh er, c o m p ., Political-Military Systems, p p . 3-26; d e C lau d e
que han heredado a sus objetivos de m odernizacin, perc
sus enfoques
u------1~ 1
I W elch , Jr., y A rthur K. S m ith , Military Role and Rule: Perspectives on Civil-Military Relapara hacerlo de esta m anera pueden variar considerable
il^ U L C .
mente.
tions, N orth S c itu a te , M a ssa c h u se tts, D u x b u ry P ress, c a p tu lo 4 , pp. 8 1 -1 1 1 , 1974; Clark
En Afganistn (1973) y Etiopa (1974), m onarquas con
caracters
_____ ___
w v u v -i J
____ fueron
.uviun u
cu o ca a a s por golpes de Estado m ilitares y>
ticas tradicionales
derrocadas
rem plazadas por gobiernos bajo un liderazgo militom ilitar colectivo, que
---- 1*
mostraba poca d isposicin a com partir el poder con elem entos civiles y
que se enfrentaban a am enazas inm ediatas a su viabilidad. Para 1978
Afganistn haba sucum bido ante un rgim en revolucionan
w___ _ v. *uxuviuiiario apoyado
por ios
los soviticos, que perm
p erm aneci en el poder desp us de la retirada
de las tropas soviticas >
-
de las tropas soviticas a principios de 1989, pero que ya en 1993 ha
ba sido desplazado por un gobierno de coalicin con un liderazgo is
lm ico. En Etiopa, el rgim en militar, acosado por con tin uos pro
blem as de cam bios dentro del grupo directivo, desrdenes internos,
hambre y rebelin en la provincia de Eritrea, fue rem plazado finalm ente
en 1991.
j
Irak en 1958, Siria en 1963 y Libia en 1969 han igualm ente depuesto
a sus m onarcas y los han rem plazado con regm enes m ilitares que han
seguido una ideologa revolucionaria, prom ovido la unidad rabe y la
op osicin a Israel, patrocinado partidos oficiales que parecen ser ante
todo meras fachadas, y com partido m oderadam ente el poder con fun
cionarios civiles.
I
Tailandia es un ejem plo relevante de regm enes de este tipo, con algu-
54 "Uncertainty in Indonesia",
pp. 137
y 158.
402
40<
404
405
i|iu*a, cuyos m iem bros com parten un consenso sustancial con respecto
ii las estructuras y los valores polticos que sostienen el statu q u o , y con
tlivisiones dentro de la lite que probablem ente sern originadas por
"luchas entre grupos personales por el poder, la riqueza y el estatus, y
lio por objetivos p olticos antagnicos o diferencias de ideologa".62
I is fuerzas polticas opositoras continuarn estando som etidas a firmes
i ontroles del gobierno, y las que intenten organizar la op osicin a ste
urin reprimidas m ediante el acoso o su exclusin de los favores g
n i nam entales, o en casos ms drsticos m ediante la crcel o el exilio.
( m lquiera que sea la perspectiva que pueda existir para una transicin
gradual del gobierno militar, parece depender de dos condiciones: el
Im lalecim iento de las instituciones civiles para reducir el faccionalism o
v los pleitos cuya consecuencia es la inestabilidad poltica, y acuerdos
|iir permitirn a los lderes militares, acostum brados a desem pear p
lidos polticos, continuar participando en la form ulacin de las polticas
mmque en una posicin m enos dom inante.63 Ya sea que dism inuya o no
p.i adualm ente la autoridad poltica de los militares, la directiva poltica
lulundesa casi con seguridad mantendr una actitud paternalista res| mi lo al pblico, y existirn pocos canales para responder ante la sociei l.ul en conjunto.
I I m odelo de adm inistracin tai, dentro de esta situacin poltica, fue
determinado ms por las reformas realizadas por el rey Chulalongkorn
iii 1892 que por los cam bios que siguieron a la revolucin de 1932. l
Muprendi la transform acin del sistem a tradicional creando m inistros
pecializados funcionales a la manera europea, y cam biando a una for
ni.i de funcionarios asalariados, cuidadosam ente seleccionados en las
liimilias de la nobleza, entrenados en el pas y en el extranjero, as com o
Ubicados de m odo sistem tico durante su carrera de servicio. Las lneas
Ir continuidad desde la anterior burocracia y estructura administrativa
non significativam ente directas.
I a rama ejecutiva del gobierno tai est dirigida por el primer m inisIlo, quien ejerce una inm ensa autoridad com o lder de los m ilitares as
i miio del gabinete y quien ha sido funcionario del ejrcito en m uchas
oportunidades. En el gabinete, bajo la autoridad del primer m inistro se
rii< neutra una docena de m inistros que dirigen las ms significativas
Instituciones gubernam entales, las ms im portantes de las cuales son el
Ministerio de la Defensa y el M inisterio del Interior (que controla la
In ii nistracin local y las fuerzas de la polica). Cada m inisterio tiene
un subsecretario que es el funcionario de ms alto rango en el servicio
W elch y S m ith , M ilitary Rule and Rule, p. 102.
M orell, A ltern ativos to M ilitary Rule", p. 22.
404
405
quea, cuyos m iem bros com parten un consenso sustancial con respecto
a las estructuras y los valores polticos que sostienen el statu q u o , y con
divisiones dentro de la lite que probablem ente sern originadas por
"luchas entre grupos personales por el poder, la riqueza y el estatus, y
no por objetivos polticos antagnicos o diferencias de ideologa".62
Las fuerzas polticas opositoras continuarn estando som etidas a firmes
controles del gobierno, y las que intenten organizar la op osicin a ste
sern reprim idas m ediante el acoso o su exclusin de los favores gu
bernamentales, o en casos m s drsticos m ediante la crcel o el exilio.
Cualquiera que sea la perspectiva que pueda existir para una transicin
gradual del gobierno militar, parece depender de dos condiciones: el
fortalecim iento de las instituciones civiles para reducir el faccionalism o
y los pleitos cuya consecuencia es la inestabilidad poltica, y acuerdos
que permitirn a los lderes militares, acostum brados a desem pear pa
peles polticos, continuar participando en la form ulacin de las polticas
aunque en una posicin m enos dom inante.63 Ya sea que dism inuya o no
gradualm ente la autoridad poltica de los m ilitares, la directiva poltica
tailandesa casi con seguridad mantendr una actitud paternalista res
pecto al pblico, y existirn pocos canales para responder ante la so cie
dad en conjunto.
El m odelo de adm inistracin tai, dentro de esta situacin poltica, fue
determ inado ms por las reformas realizadas por el rey Chulalongkorn
en 1892 que por los cam bios que siguieron a la revolucin de 1932. l
em prendi la transform acin del sistem a tradicional creando m inistros
especializados funcionales a la manera europea, y cam biando a una for
ma de funcionarios asalariados, cuidadosam ente seleccionados en las
familias de la nobleza, entrenados en el pas y en el extranjero, as com o
ubicados de m odo sistem tico durante su carrera de servicio. Las lneas
de continuidad desde la anterior burocracia y estructura adm inistrativa
son significativam ente directas.
La rama ejecutiva del gobierno tai est dirigida por el primer m inis
tro, quien ejerce una inm ensa autoridad com o lder de los m ilitares as
com o del gabinete y quien ha sido funcionario del ejrcito en m uchas
oportunidades. En el gabinete, bajo la autoridad del primer m inistro se
encuentra una docena de m inistros que dirigen las ms significativas
instituciones gubernam entales, las ms im portantes de las cuales son el
M inisterio de la Defensa y el M inisterio del Interior (que controla la
adm inistracin local y las fuerzas de la polica). Cada m inisterio tiene
un subsecretario que es el funcionario de ms alto rango en el servicio
62 W elch y S m ith , M ilitary Role an d Rule, p. 102.
h M orell, "A lternatives to M ilitary R u le, p. 22.
406
civil oficial. Los directores generales estn a cargo de departam entos den
tro de cada m inisterio, que a su vez estn subdivididos de acuerdo con
un esquem a de organizacin sum am ente racionalizado. Sin em bargo,
observadores informan que la coordinacin adm inistrativa ha probado
que es difcil de lograr. El sistem a sigue plagado de "com petencia entre
los m inisterios y los departam entos, de duplicacin de esfuerzos y de
falta de cooperacin en la planificacin a largo plazo.64 Esto se debe,
en parte, al funcionam iento del fenm eno de cam arillas en la poltica de
Tailandia, que da un premio o recom pensa a la consolidacin de la posi
cin en el poder a la cam arilla dom inante. Los hom bres de confianza
del lder del grupo son nom brados en los puestos im portantes del gabi
nete y luego se les concede una gran autonom a en la direccin de stos.
Tal proceso de consolidacin de grupos "contribuye a la feudalizacin'
de la adm inistracin del gobierno, en el que a cada m iem bro im portan
te del grupo dom inante se le concede una virtual libertad de dirigir los
asuntos de su sector particular en la burocracia".65
El servicio civil tai y la com posicin de los m inisterios est organiza
do en niveles jerrquicos, en los que los ms altos incluyen a aquellos
que sirven com o jefes de seccin, subsecretarios, o aun, en unos pocos
casos, a m inistros de gabinete. Con la excepcin de aquellos situados en
los niveles ms bajos, estos oficiales son usualm ente graduados univer
sitarios, seleccionados sobre la base de criterios com petitivos. El presti
gio del servicio perm anece alto y el avance depende m ucho de la aproba
cin del funcionario superior en la jerarqua administrativa. Lo adecuado
de las escalas de salario ha sido severam ente afectado por la inflacin,
pero las bonificaciones son buenas. A su vez, las acciones disciplinarias
contra los oficiales son raras. Una carrera en el servicio civil ofrece esta
tus y seguridad, adem s de la remota posibilidad de entrar en el crculo
ntim o de la lite poltica.
Las pautas de conducta en la burocracia tai reflejan los rasgos cultu
rales de la sociedad tal com o la deferencia a la autoridad y el hincapi
en la manera propia de las relaciones entre superiores y subordinados.
Siffin seala que la burocracia debera ser vista com o un sistem a social
que provee un m arco de referencia para la conducta de sus m iem bros.
Las orientaciones de los valores dom inantes de los burcratas tai no son
la productividad, la racionalidad y la eficiencia. Ellos se identifican con
un estrato jerrquico; personalism o, o "la confianza en las relaciones
personales y el inters personal com o las bases primarias de la conducta
dentro del sistem a; y seguridad, o "el deseo de seguir siendo m iem bro
64 V on d er M eh d en , "The M ilitary an d D e v elo p m en t in T h ailan d ", pp. 3 3 4 -3 3 5 .
65 W elch y S m ith , M ilitary Role an d Rule, p. 103.
407
408
civiles".70 Los funcionarios civiles han adm inistrado norm alm ente la
nacin para los m ilitares, pero tam bin han com partido las ventajas que
recibe la lite burocrtica gobernante, especialm ente en las con d iciones
en que no existen controles efectivos del exterior.
En su estudio sobre el desarrollo poltico en Tailandia, Riggs concluye
que ste es casi un caso clsico de un sistem a poltico burocrtico. Los
intereses de los burcratas m oldean y conform an la organizacin del
gobierno, adem s de reflejar las necesidades y los objetivos de los fun
cionarios que se benefician.71 Morell y Chai-anan afirman que el bu
rcrata tai "ve su p osicin com o su posesin personal, que puede ser
usada tanto para sus intereses com o para los de su grupo".72 W elch y
Sm ith concuerdan en que hay un distintivo carcter am oral en el m o
delo de com peten cia elitista en Tailandia. Las burocracias civil y m ili
tar del gobierno existen esencialm ente para servir a sus propios inte
reses, ya que no hay una fuerza social externa con el suficiente poder
para am enazar al gobierno con sanciones polticas y de esta form a ha
cer que ste reconozca un objetivo moral m s im portante que su propia
existencia.73
A pesar de las tension es que se han acum ulado en los aos recientes,
la evidencia an apoya la prediccin hecha por Riggs de que "el sistem a
poltico tai continuar sin ningn cam bio mayor com o cualquier insti
tucin burocrtica bien integrada y estable, una sociedad prism tica en
equilibrio, con un bajo nivel de desarrollo industrial y de crecim iento
econm ico, y en un nivel interm edio de distribucin de poder entre el
extrem o dem ocrtico y el extrem o autoritario".74 Los procesos de m o
dernizacin han perm itido responder exitosam ente al im pacto de O cci
dente, pero en la transicin la clase de los funcionarios se ha convertido
en la clase gobernante, autorreclutada principalmente en las altas instan
cias de la burocracia civil y militar. El m odelo de desarrollo no ha sido
equilibrado, ni el rpido crecim iento de las habilidades de la burocracia
ha sido acom paado por un crecim iento com pensatorio de las institu
cion es externas a la burocracia y capaces de controlarla. El conjunto de
instituciones polticas resultante corresponde de una m anera cercana al
m odelo de una sociedad prism tica, tal com o la define Riggs.
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410
411
una com isin presidencial del c n l de tres m iem bros y m s tarde bajo
otro civil com o jefe de Estado. Sin em bargo, el gobierno de B usia dur
slo dos aos y m edio, ya que fue derrocado por otra tom a del poder por
los m ilitares a principios de 1972. El lder de este golpe fue el coronel
(despus general) I. K. Acheampong, quien sirvi com o jefe de Estado y
rom o jefe del Consejo Superior Militar. Este rgim en militar disolvi la
Asamblea Nacional, proscribi form alm ente todos los partidos polticos
v suspendi la Constitucin. A su vez, Acheam pong fue forzado a renun
ciar a m ediados de 1978. Su sustituto fue el teniente general Fred W.
Akuffo, quien jur en representacin del gobernante Consejo Suprem o
Militar que el poder sera entregado a un gobierno popularm ente elegi
do el 1 de julio de 1979.
Esta eleccin ocurri efectivam ente, pero slo signific una temporal
interrupcin del gobierno m ilitar en Ghana. M enos de un m es antes de
las programadas elecciones, un motn dirigido por jvenes oficiales de la
uerza area y del ejrcito sacaron al rgim en de Akkufo e instalaron al
teniente de vuelo Jerry Rawlings, por entonces de 30 aos, com o jefe del
iiuevo Consejo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias ( c f a r ). S u s prin
cipales blancos fueron los oficiales con ms tiem po de servicio, ocho de
los cuales fueron ejecutados (incluidos tres ex jefes de Estado). Pos
teriormente, el c f a r perm iti la realizacin de las eleccion es y entreg
el poder a finales de 1979 a un gobierno civil elegido, encabezado por el
presidente Hilla Limann y por el Partido Nacional Popular ( p n p ). Como
Ujorn H ettne observa, este rgimen m ilitar "debe ser nico en la h isto
ria de la poltica de los militares. ste tom el poder de un rgim en m i
litar y lo entreg a un civil, despus de haber ejecutado a buen nm ero
de altos oficiales y haber m andado m uchos ms a la crcel.78
Sin em bargo, la vida del gobierno civil fue corta. Al entregar el poder
en la Asamblea Nacional en 1979 informa Jon Kraus , Rawlings
haba prevenido a los polticos reunidos all que si usaban sus p osicio
nes para perseguir sus propios intereses, encontraran resistencia y se
ran rem ovidos del poder."79 En efecto, a finales de 1981, poco ms de
dos aos despus, Rawlings derroc al gobierno de Limann/PNP, lo que
Kraus correctam ente denom ina su segunda llegada, produciendo de
esta manera el retorno al gobierno de una oligarqua militar que con ti
na en el poder. Este ltim o gobierno ha sido el de m ayor duracin en
Ghana desde la independencia de este pas.
El principal instrum ento de control durante la mayor parte de este
periodo ha sido el Consejo Provisional de la Defensa Nacional ( c p d n ),
78 H ettn e, " S old iers an d P o litic s, p. 184.
412
vieron al ms alto servicio civil, junto con la com unidad universitai a, com o una posible fuente de disidencia y desacuerdo y tom aron m e
didas precautorias. Una com isin del servicio pblico de acuerdo con el
modelo britnico fue remplazada por una com isin del servicio civil con
l'i andes poderes de asesora. La Constitucin de 1960 dio total control de
la adm inistracin pblica al presidente, incluidos los poderes de nom
bramiento, prom ocin, transferencia, finalizacin del nom bram iento,
despido y control disciplinario. El programa del p c p im puls una com
pleta reorganizacin del servicio civil para liberarlo de los lm ites y
m entalidad co lon iales, y as relacionar sus m tod os con las n ecesid a
des y condiciones de Ghana, aunque hubo ms retrica que logros rea
les. Las m edidas que efectivam ente se tom aron no fueron drsticas. Una
nueva escuela para funcionarios civiles fue fundada, parcialm ente para
promover nuevas actitudes, pero tam bin com o un reconocim iento de
las crecientes necesidades de personal con capacidad administrativa. La
pertenencia a una organizacin sindical patrocinada por el gobierno fue
obligatoria para todos, salvo para los ms altos funcionarios, pero les
fueron negados los derechos de huelga y el gobierno no estaba obligado
por ningn acuerdo con sus sindicatos.
El hecho bsico parece haber sido que el partido y el servicio civil se
necesitaban uno al otro, y Nkrumah necesitaba a los dos. Lo que m antu
vo al gobierno funcionando com o Apter seala fue la tranquila
alianza entre dos fuerzas hostiles, la burocracia del partido y el ser-vicio
civil. Si ellos tenan m utuo desprecio, am bos reconocan que eran esen
ciales para el gobierno de los asuntos cotidianos.82 Durante el tiem po
que Nkrumah tuvo un control firme del Estado y del aparato del parti
do, los funcionarios de carrera se mantuvieron polticam ente pasivos y
obedientes a sus jefes polticos, pero retuvieron poderes esenciales en el
gobierno.
Durante su breve periodo en el poder, el gobierno de Busia despidi ;i
varios cientos de funcionarios por lo que pareci ser producto de con si
deraciones polticas y tnicas ms que por faltas en la conducta adm i
nistrativa. Los regm enes m ilitares que precedieron al actual, aunque
espordicam ente desplegaron sus poderes para hum illar o disciplinar a
los funcionarios que no gustaban a los funcionarios militares, no em
prendieron nada que afectara las prerrogativas del servicio civil, las cua
les parecieron estar firmemente establecidas. En efecto, Price afirm,
com o una de sus convicciones, que es "dudoso si el liderazgo poltico
contem porneo en Ghana [...] tena suficiente apoyo poltico para com
prom eterse en una drstica restructuracin del esquem a de servicio
iCP
414
415
Ir las m etas de la organizacin no es apropiada para atraer la aprobai ion social en el am biente de la sociedad tradicional africana.
El problema recurrente de la corrupcin, por ejemplo, puede ser explii .ido por las expectativas sociales basadas en el "estatus exaltado heredal<por los burcratas con ms tiem po de servicio de la Ghana contem poi.mea de los ingleses, que im plica tam bin "expectativas muy grandes".
Un alto puesto del servicio civil
trae consigo un gran aumento de influencia, obligacin y responsabilidad
dentro de su familia extendida. Las obligaciones y responsabilidades llevan
un peso material pesado. Se esperar no slo que el funcionario civil africano
provea asistencia financiera a su familia [...] sino tambin probablemente que
mantenga en los aspectos materiales un "estilo de vida europeo.
Estos sm bolos de estatus y obligaciones financieras fam iliares socialmente adoptados "implicarn grandes gastos y tendern a distanciarse
le lo que es financieram ente disponible al funcionario civil a travs de
u salario,88 produciendo una difundida corrupcin adm inistrativa con
f ian alcance. ste ha sido uno de los factores que han m otivado las in
tervenciones militares, las cuales a su vez no han propiciado la elim ina
cin o la reduccin significativa del problem a.89
A pesar de ser, segn Apter, el nico pas africano con una genuina
experiencia parlamentaria90 y de presentar dos de los raros ejem plos en
i|iie los m ilitares voluntariam ente han entregado el poder a gobiernos
civiles y no obstante la liberalizacin poltica m ostrada por la eleccin
de Rawlings com o presidente en 1993, Ghana parece estar ahora firme
mente establecida en un m odelo de gobierno elitista burocrtico. La m ez
cla de poder entre los civiles y militares es real, pero difusa; sin em bar
co, com o H ettne seala, una vez que los militares intervienen en poltica,
esto tiende a convertirse en una experiencia politizante que hace pro
bable la repeticin; en consecuencia, cuando los gobernantes m ilitares
entregan el poder a los civiles, esto es pocas veces de m anera incondi
cional.91
S
ist e m a s p e n d u l a r e s
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i.i una mayor "apertura o "descom presin en el sistem a p oltico bra.ileo, que desem boc en las elecciones de 1982 en las que los grupos
tle oposicin obtuvieron 62% de los votos y ganaron el control de 10 esImos y la m ayora de la Asamblea Nacional de Representantes, m ien
tras que el partido gobernante gan en 13 estados y m antuvo el control
ili l Senado v del colegio electoral (encargado de elegir a un nuevo pre
sidente en 1985).
I 1 ritmo de los cam bios polticos tom tal intensidad que en 1985 el
lu ilid o pro gubernam ental nom in a un civil para presidente en lugar
de un general, quien a su vez fue derrotado por Tancredo Neves, del
I*.11 i ido Brasileo M ovim iento Dem ocrtico (pbmd). Por desgracia, una
enlermedad im pidi a Neves asum ir la presidencia y su com paero en
lii irmula presidencial, Jos Sarney, se convirti en el presidente provi
sional y despus en presidente formal cuando Neves muri. Durante el
pe iodo de gobierno de Sarney, se adopt una nueva Constitucin, en la
i nal se estableci la eleccin directa del presidente por un periodo no
irnovable de cinco aos. Sin em bargo, Sarney se d esem pe com o un
piesidente ineficaz e impopular. Como resultado, el ganador de las eleci Iones de 1989 fue un poltico de nuevo cuo, Fernando Collor de M e
llo, c]Liien bas su cam paa en una plataform a contra Sarney, concenli.nulose en el castigo de la corrupcin en los altos puestos. Collor
Inaugur su presidencia en marzo de 1990, pero en vez de dirigir un
m ovimiento de reforma, pronto se le acus de corrupcin, im plicndolo
Mf l , a su esposa y a sus partidarios cercanos. Despus de investigacio
nes y controversias prolongadas, a finales de 1992 Collor haba sido soinrtido a ju ic io en el Congreso y renunci, siendo rem plazado por el vit 'presidente Itamar Franco. El triunfador en la eleccin ms reciente, en
ix i ubre de 1994, fue Fernando H enrique Cardoso, centrista que haba
i .ido ocupando el cargo de m inistro de H acienda. Cardoso inici su
p< i iodo a principios de 1995 y por ahora encabeza un gobierno de coalii I o n de centro-izquierda. Por consiguiente, la frgil transicin brasilea
ii la dem ocracia ha sido establecida, pero su perm anencia en el poder
i|ii< da por ser probada, con el pndulo puesto en posicin de regresar y
l< moverse de nuevo al elitism o burocrtico si falla el liderazgo civil.
( Cm o ha sido afectada la naturaleza del sistem a adm inistrativo bra
sil* no, primero por las dos dcadas de regm enes m ilitares, y ms rei lentem ente por el m ovim iento hacia la dem ocratizacin?, y cul ser
mi papel en el desarrollo poltico brasileo en el futuro?
Una de las ms sorprendentes caractersticas del periodo del gobierno
militar que com enz en 1964 fue su fuerte orientacin corporativa y tecIX n i tica. Ms que en cualquiera otra regin, Latinoam rica ha dado
ejemplos de regm enes con tendencias corporativistas y tecnocrticas.
420
421
Robert Daland, por m ucho tiem po un estudioso del sistem a adm inis
trativo brasileo, describe a esta clase dirigente com o una alianza de
conveniencia esencialm ente tecnocrtica entre la vieja burocracia civil y
la burocracia militar. Las dos probaron ser com patibles porque comparlieron las m ism as actitudes bsicas hacia el negocio de gobernar".102
Sin em bargo, Daland concluye que, aunque el gobierno m ilitar quiso
construir una mquina adm inistrativa fuerte y eficaz, finalm ente no lo
logr. Daland encontr que hubo muy pocos expertos para reclutar, que
las vas para la carrera burocrtica no utilizaban efectivam ente el tlen
lo disponible, y que los patrones de la cultura burocrtica y de la con
ducta adm inistrativa en Brasil estn profundam ente arraigados en la
historia y la cultura de la sociedad y no ser fcil cambiarlos". Este aulor afirm que la burocracia brasilea se haba convertido cada vez ms
"en el m otor del desarrollo econ m ico, pero un m otor que estaba
arrastrando un ancla muy grande, que podra ser reducida en tam ao
solam ente si se adoptaba una estrategia de m odernizacin adm inistrati
va de gran alcan ce.103
Tal m odernizacin no fue alcanzada bajo el gobierno de los militares,
v por razones com prensibles sta no ha sido una prioridad de gran im
portancia durante la difcil transicin al control poltico civil. Como ha
com entado Reis, "la reedificacin de las burocracias pblicas no ha te
nido una alta prioridad en la agenda poltica.104 El presidente Collor de
Mello dio una seal de su inters en los asuntos adm inistrativos a prin
cipios de su periodo al reducir el nm ero de m inisterios de 25 a 12 y al
anunciar planes de reduccin de los em pleados pblicos en alrededor
ile 20 a 25%. Sin embargo, la atencin de Collor pronto fue desviada
hacia otros asuntos, y hasta ahora las deficiencias en la burocracia civil
continan siendo un grave problem a.105
Mientras tanto, la mayora de observadores est de acuerdo en que las
tuerzas armadas brasileas continan desem peando un papel decisivo.
<>iiz Juan de Ons est en lo cierto cuando dice que no hay indicios
de que los m ilitares tienen el deseo de reim poner un sistem a autoritaii> y que solam ente quieren garantizar el orden pblico y resistir la
102 D alan d , "A ttitudes to w a rd C h an ge by B razilian B u re a u c ra ts, p. 199.
I,M D aland, Exploring Brazilian Bureaucracy, pp. 4 3 1 -4 3 2 .
1(14 "Brazil: T h e P o litics o f S ta te A d m in istra tio n , p. 47.
ios "po r d esg ra cia c o m o dijo S tep an en 1989 , c o m o lo h an p u esto en cla ro los
I >i m ero s tres a o s d el g o b ie r n o civil, el m e c a n ism o esta ta l b ra sile o se en c o n tr a b a en tal
esta d o d e d e s c o m p o s ic i n q u e lo s esfu e r z o s p o r u tiliza rlo , sin h a cer c a m b io s im p o r ta n tes
cu su estru ctu ra , v a lo res y c a p a cid a d d e resp u esta , s lo sirvieron para agravar la c r isis del
desarrollo." S te p a n , D em ocratizing Brazil, p. xi. E sto s c a m b io s n o h an o cu rrid o y la a d m i
n istra ci n p b lic a b ra sile a co n se rv a "su rep u ta ci n d e ser m u y cen tra liza d a , in efic ie n te,
pai a sila y e x c e s iv a m e n te n u m e r o sa . R eis, "Brazil: T h e P o litics o f S ta te A d m in istra tio n ,
p 40.
422
Nigeria
Nigeria ha tenido una turbulenta historia poltica desde que gan su in
dependencia de Gran Bretaa en 1960.109 Como entidad poltica, N ige
ria fue inventada por los britnicos, y en los aos iniciales la nacionali
dad nigeriana fue m enos una realidad que una posibilidad. Constituida
al principio com o una federacin de tres regiones y con un inicial go
bierno civil m odelado segn el patrn parlam entario britnico, Nigeria
pronto se enfrent a inm anejables tensiones regionales y tribales que
provocaron en 1961, primero, el derrocam iento del gobierno civil y la
im posicin del gobierno militar, y ms tarde una guerra civil que term i
n en la derrota del intento de la regin oriental de alcanzar su indepen
dencia con el nom bre de Repblica de Biafra.
106 Ju an d e O n s, "Brazil on the T igh trop e tow ard D e m o cra cy , p. 136.
107 S m ith , "The Travail o f B ra zilia n D em ocracy" , p. 62.
108 M aria d o C arm o C am p ello d e S o u za , T he B razilian N ew R e p u b lic : U n d er th e Sw ord
o f D a m o c le s , e n la o b ra d e S te p a n , c o m p ., D e m o c r a tiz in g B razil, c a p tu lo 11, e n las
p p. 3 8 1 -3 8 2 .
109 F u e n te s s e le c c io n a d a s so b r e la s p o ltic a s y la a d m in is tr a c i n n ig e r ia n a s in clu y en ,
d e T ay lo r C ol, B u re a u c ra cy in T ransition : In d ep en d en t N igeria", P u b lic A d m in istra tio n
R e view , vol. 38, n m . 4, pp. 321-337, in viern o d e 1960; d e V ictor C. F erkiss, T h e R ole o f the
P ub lic S e r v ic e s in N ig eria an d G h a n a , en la ob ra d e H ead y y S to k es, P apers in C o m p a ra
tive P u b lic A d m in istr a tio n , pp. 173-206; d e J. D on ald K in gsley, " B u reau cracy an d P olitical
D ev elo p m en t, w ith P articu lar R eferen ce to N ig e r ia , en el lib ro d e J o se p h L aP alom b ara,
co m p ., B u reau cracy a n d P olitical D eve lo p m en t , pp. 3 0 1-317, P rin ceton , N u eva Jersey, P rin ce
ton U n iv ersity P ress, 1963; d e D. J. M urray, c o m p ., S tu d ie s in N igerian A d m in istr a tio n , 2".
ed ., L o n d res, H u tc h in so n & Co., 1978; d e Jean H ersk ovits, " D em ocracy in N igeria", Foreign A ffairs, vol. 58, n m . 2, pp. 3 1 4 -3 3 5 , in v iern o d e 1979-1980; d e R on ald C oh n , "TluB lesse d Job in N ig e r ia , en G erald M. B ritan y R on ald C oh n , c o m p s., H ierarch y a n d Soci-
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nal, que tena el apoyo de los militares. Ozal asum i el poder com o pri
mer m inistro en diciem bre, con un gabinete com puesto principalm ente
por m iem bros del Parlamento y del Partido de la Patria. En el m arco de
la nueva Constitucin, Evren continuaba com o presidente por un perio
do de siete aos y se extendan las restricciones de la libertad poltica,
incluida la prohibicin por 10 aos de la vida poltica de Ecevit y Demiivl, lderes de los que haban sido los dos partidos m s im portantes.
Bajo el sistem a de representacin proporcional diseado para penali
zar a los pequeos partidos, en 1987 el Partido de la Patria increm ent
su mayora de 251 a 400 miem bros en la Asamblea Nacional. Tambin
n 1987, la prohibicin constitucional a los lderes polticos del periodo
anterior a 1980 fue revocado, perm itiendo a Demirel y Ecevit, entre otros,
reasumir sus carreras polticas. A finales de 1989, cuando el periodo del
presidente Evren termin, Ozal fue elegido por el Parlam ento (con el
boicot de los partidos de oposicin) para sustituirlo por un periodo de
niote aos. A su vez, un m iem bro moderado del Partido de la Patria asu
mi el cargo de primer ministro. A la mitad de su periodo, a principios
i Ir 1993, el presidente Ozal muri repentinam ente de un ataque cardia1 1 , lo que dio lugar a la eleccin de Demirel com o presidente por un peilodo de siete aos que llega hasta fines del siglo. Poco despus, Tansu
( iller, del Partido del Verdadero Sendero, fue elegida com o la primera
mujer que ocupa el cargo de primer ministro.
De esta suerte, en 1995 la actual era de gobierno civil, aunque proble
mtica, dura ya una dcada y media y no parece haber un cam bio en
perspectiva. Sin em bargo, los m ilitares turcos p erm anecen situados
011 l a periferia. Como seala James Brown, las fuerzas armadas, habien
do dotado a la nacin con instituciones civiles, ms tarde se aventuraron
mu renuencia en el cam po poltico, pero se han reservado el derecho
d e intervenir, si es necesario, para proteger estas instituciones. Hoy, los
m i l i lares son el ms poderoso grupo en la sociedad, con la m isin de del e u d e r al pas de las am enazas internas y externas.122 George S. Harris
Concuerda. Poco en la escena poltica turca dice puede rivalizar con
In potencial im portancia de la institucin militar. Ahora bien, poco pre
v e n a tantos imponderables. Tratar de imaginar el futuro curso del papel
|tulii ico de los m ilitares turcos es saltar hacia lo d esconocido y ms an
litn ia lo im posible de conocer.123 No importa lo im probable que pueda
|vr, otro m ovim iento en el pndulo poltico debe ser anticipado com o
d i .1 m tivam ente posible, aun a la vista del rcord histrico de Turqua.
1 Hi o w n , T he M ilitary an d P o litics in Turkey", pp. 24 8 -2 4 9 .
1
1 <iio rg e S. H arris, T h e R ole o f the M ilitary in the 1980s: G u a rd ia n s or D ecisio n -M a k tH ' pp. 1 7 7 -2 0 0 , en la o b ra d e H ep er y E vin , co m p s., S tate, D em o cra cy a n d th e M ilitary,
n I i p. 178.
432
1 \ \
Chambers inform a que por lo m enos hasta ese m om ento hubo una
"considerable com unidad de antecedentes en lo social, educacional v
ocupacional entre los diputados del Parlamento y los m inistros del ga
binete, por un lado, y en altos niveles de la burocracia civil, por el otro,
en una suerte de cercana cooperacin com puesta por "funcionarios prolesionales que, actuando com o polticos, aprobaron leyes que ellos y sus
colegas adm inistraron com o burcratas.124
Como ya se ha advertido, durante los aos cincuenta la fuerza de los
burcratas civiles y m ilitares dentro de la lite nacional dism inuy o s
tensiblem ente. La intervencin m ilitar de 1960 reafirm la aspiracin de
las fuerzas armadas acerca del principal papel poltico en caso de que se
presentara la necesidad de m antener la estabilidad, aspiracin que fue
icconfirm ada con gran insistencia en 1980 y que contina hasta hoy. La
burocracia civil, por otro lado, nunca ha recuperado su im portancia cla
ve anterior, aunque los funcionarios civiles de ms alto rango son an
miembros de la lite gobernante. El proceso de m odernizacin poltica
en Turqua ha incorporado nuevos elem entos a la actual com posicin
mixta de la lite, sin elim inar a los anteriores m iem bros. Como consei uencia, cabe esperar que la burocracia civil turca m antenga la posibilil.id de participar en el ejercicio del poder poltico, pero con una cada
vez m enor probabilidad de que con el tiem po recupere las prerrogativas
que tena en los tiem pos del Im perio otom ano o del gobierno de Kemal.
En un sistem a pendular com o el turco, con cam bios frecuentes en el
lipo de rgim en poltico en cortos periodos, podra anticiparse que la re
lacin entre el actual tipo de rgim en y el papel poltico de la burocracia
publica sera ms dbil que en una forma de gobierno en la cual un par
ticular tipo de rgim en se ha establecido por un largo periodo y en la
m al la influencia de otros factores sobre las caractersticas de la buro1 1 acia sera ms grande. El caso turco da alguna evidencia que confirma
lo indicado en los estudios conducidos por Metin Heper, los cuales han
subrayado la im portancia que ha tenido en Turqua "la histrica tradii in burocrtica125 y un relativamente alto grado de evolucin del Esta
llo durante el desarrollo poltico turco desde la era del Imperio otom ano
hasta el presente.126 Aunque cada caso debe ser exam inado individual
mente, la normal expectativa sera que en los sistem as pendulares la
burocracia estuviera en una posicin favorable para, a travs del tiem
po, desem pear un papel prom inente.
124 C h a m b ers, T h e Civil B u rea u cra cy T u rk ey, pp. 3 2 5 -3 2 6 .
,!t M etin H ep er, C h o n g Lim K im y S eo n g -T o n g Pai, T h e R o le o f B u re a u c ra cy an d
lU 'gim e Types: A C o m p a ra tiv e S tu d y o f T urkish an d S o u th K orean H ig h er Civil S e r v a n ts,
A d m in istra tio n a n d S o ciety, vol. 12, n m . 2, pp. 137-157, a g o sto d e 1980.
H eper, S tate, D em o cra cy and B u reaucracy in Turkey", en H eper, The S ta te a n d P ublic
lln rea u cra cies: A C o m p a ra tive P erspective.
434
I,a separacin en tres reas de los regm enes polticos con partidos
polticos dom inantes se puede justificar por varias razones, siendo la
pi incipal la referente al papel que desem pea la burocracia y que difiere
i *i i cada uno de estos sistem as polticos.
ist e m a s c o m pe t it iv o s p o li r q u ic o s
436
437
438
prom esas a cam bio del apoyo poltico. Esto obliga a buscar el consenso
poltico m s am plio posible" y una doctrina poltica pragm tica y de
mejoramiento".7 Esto tam bin hace a los polticos vulnerables a las pre
siones de los grupos con intereses particulares que desean consideracio
nes especiales. Los programas resultantes hacen hincapi en m etas a
corto plazo en los cam pos de educacin, bienestar social y salud que
pueden ser fcilm ente com prendidas y apreciadas. Las m etas a largo
plazo, que forzosam ente im plican reform as sociales y econm icas, son
m enos propicias para ser establecidas y ms difciles de lograr. La m ovi
lizacin del apoyo de las m asas hacia un programa de desarrollo ser
muy difcil de intentar. Por esta razn, es muy dudosa la capacidad de
dicho sistem a para iniciar y sostener m edidas de reform as bsicas aus
piciadas por el gobierno; las transform aciones mayores sern em prendi
das con ms facilidad por el em presariado y por grupos profesionales
aliados en grupos y actuando principalm ente dentro del sector privado.
El liderazgo poltico, em peado en lograr m edidas de desarrollo econ
m ico o preocupado por m antener el orden pblico y la estabilidad, se
ver tentado a abandonar la dem ocracia poltica en favor de otras op
ciones que ofrezcan mayor potencial para la intervencin decisiva del
gobierno.
Estas condiciones im perantes en los sistem as com petitivos polirqui
cos indican que el gobierno ser dbil en sus intentos de recaudar los
im puestos, im poner regulaciones o en cierta manera ejercer presin que
afecte los intereses privados. La adm inistracin pblica debe ser efec
tuada aun sin el apoyo poltico consistente de los instrum entos polticos
que tom aron con anterioridad las decisiones form ales de polticas que
estn siendo adm inistradas. La burocracia en s m ism a puede conver
tirse en foco de com petencia entre los grupos polticos contendientes en
tal sistem a polirquico. A pesar de que su calibre profesional es de un
rango relativam ente alto entre los pases en desarrollo, estas burocra
cias tienen debilidades internas y no cuentan con un respaldo consistente
de quienes hacen las polticas. Los controles externos sobre la burocracia
son suficientes, pero algunas veces funcionan con propsitos opuestos.
Existe un peligro m enor en cuanto a la usurpacin de dichas burocracias
que en cuanto a la inadecuacin burocrtica para atender los requeri
m ientos que se le hacen.8 Tres ejem plos de dichos regm enes, escogidos
de diferentes reas y con distintos antecedentes histricos sern exam i
nados con mayor detalle: las Filipinas, Sri Lanka y Colombia.
7 Esman, "The Politics of Development Administration, p. 92.
8 Debido a que muchos de estos regmenes no perduraron, parte de la ms valiosa infor
macin sobre las pautas de conducta burocrticas tpicas en regmenes competitivos
polirquicos proviene de pases en los que se describieron y analizaron regmenes ms
439
Las Filipinas
lu el sudoeste de Asia, la Repblica de las Filipinas exhibe rasgos que
reflejan esta fusin inusual o carcter hbrido resultante de la exposi
cin de una poblacin asitica a un prolongado colonialism o espaol y
estadunidense, seguido por m edio siglo de independencia bajo una de
mocracia con funcionam iento operativo, la cual fue interrum pida en
1972 con el establecim iento de la ley marcial por parte del presidente
I Vrdinando Marcos y restablecida en 1986 bajo el gobierno de la presi
denta Corazn Aquino.9
Entre 1946 y 1972, cuando la com petencia poltica no era restringida,
los partidos polticos filipinos que contendan estaban orientados de
una manera personalista y cam biante en cuanto al liderazgo, pero los
cam bios polticos que seguan a las victorias electorales eran una reali
dad, con los detentadores de la presidencia a m enudo derrotados en el
miento de reelegirse. El presidente filipino durante este periodo ejerca
un fuerte liderazgo, pero el congreso nacional era un cuerpo legislati
vo legtim o, no una fachada, y tanto los grupos de intereses com o los
partidos polticos estaban activos y bien organizados. El servicio civil,
mn cuando se hallaba supuestam ente protegido por un am plio disposi
tivo constitucional de mritos, operaba en los hechos bajo un sistem a de
al l c i tos anteriores a la represin de la competencia poltica, por ejemplo: dos tiles estu1ios que tratan de Chile durante el prolongado periodo de competencia poltica anterior al
tic trocamiento del presidente Allende en 1973. Estos son los de Charles J. Parrish, "Bureau i . i c y , Democracy, and Development: Some Considerations Based on the Chilean Case ,
rn la obra de Clarence E. Thruber y Lawrence S. Graham, comps., D evelopm ent A dm in is
traron in Lalin America, Durham, Carolina del Norte, Duke University Press, pp. 229-259,
1973, y Peter S. Cleaves, Bureaucratic Politics and A dm inistration in Chile, Berkeley, CaliIdi na, University of California Press, 1974.
Para fuentes sobre las Filipinas antes de la ley marcial, vase, de Edwin O. Stene y
( olaboradores, Public A dm inistration in the Philippines, Manila, Institute of Public Administration, Universidad de las Filipinas, 1955; de Onofre D. Corpuz, The Bureaucracy in the
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I SiIfin, comp., Toward the Com parative Stu dy of Public A dm inistration, Bloomington,
Indiana, Department of Government, Universidad de Indiana, pp. 253-277, 1957; de Ral
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1963; Jean Grossholtz, Politics in the Philippines, Boston, Little, Brown and Company,
1964; de Ledivina V. Carino, "Bureaucratic Norms, Corruption, and Development , Philipplne Journal of Public A dm inistration, vol. 19, nm. 3, pp. 278-292, 1975, y de Thomas C.
Nowak, "The Philippines Martial Law: A Study in Politics and Administration , American
l'olitical Science R eview , vol. 71, nm. 2, pp. 522-539, junio de 1977. Para el periodo de la
lev marcial, vase, de Beth Day, The Philippines: Shattered Show case o f Dem ocracy in Asia,
Nueva York, M. Evans and Company, 1974; de Sherwood D. Goldberg, "The Bases of Civiliiui Control of the Military in the Philippines , en la obra de Claude E. Welch, Jr., comp.,
1
440
441
442
dad ejecutiva bien informada, que con frecuencia son la causa I* <|i
los planes de desarrollo se desven, no constituyeron obstculos m.
res en las Filipinas durante la era de M arcos.15
!
Los problem as del rgim en fueron m ucho ms fundam entales, li|-.t
dos a las tendencias am pliam ente sabidas entre los polticos filipinos
hacia el abuso de la funcin pblica, la rapacidad ilim itada de Ferdi
nando e Imelda Marcos y sus com pinches, y la prolongada sofocacin
de la oposicin poltica. La vulnerabilidad del rgim en se increm ent
drsticam ente por el asesinato de Benigno Aquino, el jefe poltico rival
de Marcos, cuando aqul regres a Manila desde el exterior en agosto de
1983. Las dem ostraciones contra el rgim en crecieron en volum en e in
tensidad, ocasionando la difusin de rumores acerca de que podra ha
ber una tom a del poder por los militares. Enfrentado con una oposicin
creciente y esperando restaurar la confianza en su adm inistracin, Mar
cos anunci una prematura eleccin presidencial que se efectuara a
principios de 1986. Su oponente fue Corazn Aquino, postulada para
remplazar a su asesinado esposo. Los resultados electorales fueron rei
dos y tanto Marcos com o Aquino reclamaron la victoria. La corriente
cam bi por una com binacin de "poder popular" y una declaracin de
apoyo hacia Aquino por parte de dos figuras militares claves bajo el rgi
men de Marcos: el m inistro de la Defensa, Juan Ponce Enrile, y el gene
ral Fidel Ram os, jefe interino de personal. Luego de que M arcos y sus
ms cercanos colaboradores salieron al exilio en los E stados Unidos,
Aquino com o nueva jefa del ejecutivo consolid su posicin suspendien
do la C on stitu cin de 1973, d isolvien d o la A sam blea N acion al creada
por la misma, apoyando una nueva Constitucin aprobada en 1987, la
cual restaur el sistem a presidencial y extendi su m andato hasta 1992,
y logrando el control en am bas cm aras legislativas luego de celebrar
elecciones nacionales. Su posicin poltica, sin em bargo, segua siendo
precaria. Corazn Aquino super varios intentos de golpes de Estado
por facciones militares desafectas, continu com batiendo a los insur
gentes izquierdistas y musulm anes, se enfrent a num erosos aspirantes
que intentaban llegar a la presidencia y fracas en los intentos por cu m
plir varias prom esas de reformas sociales y econm icas fundam enta
les.16 No obstante, term in su periodo y le sucedi despus de la elec
cin de 1992 Fidel Ramos, quien haba sido m inistro de la Defensa en el
gabinete de Aquino y al que ella apoy. Ramos era uno de siete can
didatos y gan con una mayora relativa de slo 23.4% de los votos, de
15 Richter, "Bureaucracy by Decree", p. 89.
16 Para detalles, vase de Emerlinda R. Romn, "Assessing President A q u in o s P olicios
and Administration , en el libro de Abueva y Romn, comps., Corazn C. Aquino, c a p tu lo
4, pp. 185-235.
444
m odo que est gobernando con una base poltica dbil. As, un sistem a
poltico com petitivo ha estado operando en las Filipinas la m ayor parte
del tiem po transcurrido desde su independencia; sin em bargo, durante
los aos de Marcos se le hizo a un lado y las perspectivas para su resta
blecim iento hace una dcada bajo el gobierno de Aquino, aunque alenta
doras, siguen siendo inciertas.
Una de las principales preocupaciones del gobierno de Aquino fue la
reforma del m ecanism o burocrtico heredado de Marcos. Como obser
va Richter, la burocracia ha sido singularizada por la censura, las pur
gas y la restructuracin desde que Corazn Aquino tom el poder.17 Es
com prensible que el servicio civil fuera considerado com o una institu
cin que haba colaborado con el desacreditado rgim en, aun cuando se
reconoci que m uchos individuos servidores civiles fueron vctim as del
rgim en por oponerse a l. An ms, el servicio civil se expandi en ta
m ao con Marcos, desde m enos de 600000 en 1973 hasta 1.3 m illones
en 1985. Los esfuerzos de reforma, incluyendo destituciones sumarias,
jubilacin temprana, la reorganizacin, el uso de grupos no gubernam en
tales, la exhortacin y varios incentivos, han sido revisados en detalle
por Carino, quien los consideraba, por lo general, com o fuertemente pu
nitivos", contrastando fuertem ente con la poltica de reconciliacin di
rigida hacia los militares, prisioneros polticos y grupos rebeldes.18 Un paso
que se dio desde el principio fue quitar los derechos de los predecesores
a la seguridad del cargo. Aun cuando el problema bsico de un personal
supernum erario no se manej de una manera amplia, un buen nm ero
de funcionarios de carrera en la adm inistracin pblica fue purgado por
m edio de destituciones, renuncias forzadas y ju b ilacion es.19 El mayor
im pacto sobre todo el servicio ha sido probablem ente la desm oralizacin
resultante de la incertidumbre, pero hubo cam bios m ayores en el perso
nal de ms alto nivel. Aun cuando el servicio ejecutivo de carrera para
los em pleados de alto rango se mantuvo, 35% de los predecesores fue se
parado, otros fueron reasignados o ascendidos y slo 43% no fue tocado.20
Adems de estos cam bios de personal, se han hecho esfuerzos para
mejorar los niveles salariales, frenar la corrupcin y realizar ajustes
17 Richter, "Public Bureaucracy in Post-Marcos Philippines , p. 63.
18 Carino, Bureaucracy for a Democracy , p. 39.
19 Los informes no estn de acuerdo respecto a los cambios de personal. Carino mencio
n estimaciones iniciales que llevaban el nmero hasta 300000. Richter dijo que eran ms
de 200000, en su mayora de los gobiernos locales y regionales; sin embargo, Carino afir
m que para mediados de 1987 en realidad menos de 30000 haban sido despedidos.
20 Carino, "The Philippines", p. 123. Ella se muestra pesimista porque, con Ramos, la
administracin pblica civil se est convirtiendo todava ms "en un mero instrumento
pasivo interesado slo en sus salarios y condiciones de trabajo . Vase, de Carino, "A Su
bordnate Bureaucracy , p. 614.
445
Sri Lanka
l'ste pas representa otra variante entre los sistem as polirquicos com pet itivos.24 Despus de cuatro siglos de dom inacin colonial por parte
de los portugueses, los holandeses y los ingleses, Sri Lanka (antiguaVarela, "Personnel Management Reform in the Philippines , p. 421.
u Richter, "Public Bureaucracy in the Philippines , p. 71.
Carino, "The Philippines", p. 123.
'' Los limitados recursos disponibles incluyen, de James Jupp, Sri Lanka: Third World
Ih'tnocracy, Londres, Frank Cass, 1978; de Tissa Fernando y Robert N. Kearney, comps.,
Midcrn Sri Lanka: A Society in Transition, Syracuse, Nueva York, Maxwell School, Univeruld de Syracuse, 1979; de Tissa Fernando, "Political and Economic Development in Sri
I itnka, Current H istory, vol. 81, nm. 475, pp. 211-214, 226-228, mayo de 1982; de S. J.
I.mibiah, Sri Lanka: E thnic Fratricide an d the D ism antling o f D em ocracy, Chicago, The
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449
gobierno en todos los niveles. Este Frente Nacional tuvo xito para alla
nar el cam ino al resurgim iento de la com petencia poltica abierta a par
tir de la eleccin presidencial de 1974, situacin que contina hasta hoy
da. Durante este tiem po, los liberales han controlado la presidencia en
todos los aos, excepto entre 1982 y 1986, cuando el cargo fue ocupado
por el conservador Belisario Betancur. El actual presidente es el conser
vador Andrs Pastrana, elegido en 1998 para suceder al liberal Ernesto
Samper.
Poderosos factores negativos han obstaculizado el desarrollo en Co
lombia durante las dcadas recientes. Dos de ellos tienen profundas ra
ces histricas: la continua desigualdad entre los grupos en la sociedad
colom biana, que se refleja en una pronunciada inequidad en la distribu
cin de la riqueza, las altas tasas de desem pleo e inflacin, los m ercados
decrecientes de las exportaciones, y el dom inio de las clases altas en el
liderazgo de los dos principales partidos polticos, as com o la prolonga
da continuidad de la violencia com o un rasgo de la vida diaria en las esleras privada y pblica.26
Desde los aos de conflicto civil de m ediados de siglo, Colom bia tam
bin ha tenido que enfrentarse a dos fenm enos perturbadores adicio
nales: la insurgencia persistente de los grupos guerrilleros radicales y el
surgim iento de poderosos "crteles que se dedican al trfico de drogas
ilegales.
Las restricciones a la participacin poltica durante la dictadura m ili
tar y la era del Frente Nacional provocaron el surgim iento de grupos di
sidentes que haban obtenido experiencia en la guerra de guerrillas du
rante los aos ms violentos de la guerra civil. Tres de esos grupos (que
com parten una filosofa poltica de izquierda, pero que nunca se han
unido bajo un liderazgo con un plan de accin coherente) siguen activos
com o insurgentes: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(i a r c ), el Ejrcito de Liberacin Nacional ( e l n ) y el Ejrcito Popular de
I iberacin ( e p l ). Un cuarto grupo, el M ovim iento 19 de Abril (m-19), se
desm oviliz en 1990 y sus ex m iem bros forman en la actualidad un par
tido que ha logrado colocar representantes en el Congreso Nacional y en
el gabinete, y que ocup el tercer lugar en las elecciones de 1990 y en las
tle* 1994. A pesar de esfuerzos repetidos del gobierno para negociar y pa ilicar a los insurgentes que an quedan, stos continan realizando
una dispendiosa destruccin de infraestructura, y aterrorizan y asesinan
.i ciudadanos com unes, particularmente en las zonas rurales.
La violencia aparece como un fenmeno nacional; casi todos los municipios de la
uncin y la mayora de las zonas rurales y urbanas la sufren. Afecta virtualmente a todos
los sectores de la poblacin sin distincin de clase econmica, profesin, raza y grupo
rliiico. Casi todos son vctimas potenciales. Osterling, Dem ocracy in Colom bia, p. 265.
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is t e m a s d e p a r t id o d o m in a n t e s e m ic o m p e t it iv o
En un sistem a de partido dom inante sem icom petitivo, uno de los parti
dos ha m antenido las riendas del poder por un periodo largo en una for
ma de m onopolio, aun cuando otros partidos existen y son legales. El
partido dom inante tiene un historial de sobrepasar a todos los partidos
y sale victorioso, virtualmente, en todas las elecciones. No es dictatorial,
sin em bargo, y com o condicin para su clasificacin dentro de este tipo
de rgim en se supone que el partido dom inante puede ser desplazado
en una com petencia cuando un partido rival lo reta y sale victorioso en
las urnas electorales.
El nm ero de partidos que califican es obviam ente pequeo. El ejem
plo ms claro de tal dom inacin por un partido es el Partido R evolucio
nario Institucional ( p r i ) de Mxico. La India presenta una ilustracin
del m ism o un poco ms debatible. El Partido del Congreso de la India ha
sido, de manera similar, dom inante durante casi todo el periodo trans
currido desde la independencia en 1947, pero fue desplazado entre 1977
y 1980 y de nuevo de 1989 a 1991. El tercer ejem plo es M alasia, donde
la Alianza" (hoy llam ado el Frente Nacional), un tipo de partido polti
co al estilo com paa de inversionistas formado por organizaciones
com unales que representan a los tres grupos tnicos m ayoritarios den
tro del pas, ha dom inado la vida poltica y ha controlado el gobierno en
forma continua desde las primeras elecciones federales en 1955. Cada
uno de estos ejem plos se exam ina con ms detalle.
Mxico
La historia del Partido Revolucionario Institucional ( p r i ) de M xico se
remonta hasta la Revolucin de 1910 y a travs de los aos ha reclam ado
ser el partido oficial de la Revolucin.29 Como resultado de esto, el p r i
ha sido capaz de m onopolizar el proceso electoral al apropiarse e insti29
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Con base en un estudio de caso de la Secretara de Recursos Hidrulii os, un estudioso de la adm inistracin pblica concluy en 1970 que
"las agencias gubernam entales pueden operar eficientem ente dentro de
una estructura que, de manera superficial, parece ser ineficiente.46 Mar42 G reen b erg, B ureaucracy and D evelopm ent , p. 98.
43 V ern on , The D ilem m a o f Mexico's Developm ent, pp. 151-152.
44 G reen b erg, Bureaucracy and D evelopm ent, pp. 70-71.
4' V ern o n , The D ilem m a o f Mexico's Developm ent, pp. 5-6.
46 G reen b erg , Bureaucracy an d D evelopm ent, p. 138.
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461
nistration an d Public Policy in Developing Countries: Exam ples from Africa, Asia a n d Latin
America, A m sterd a m , VU U n iversity P ress, c a p tu lo 7, pp. 134-151, 1993, y d e K rish n a K.
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T ren d s an d M ild R e sista n c e , Asian Survey, vol. 34, n m . 2, pp. 119-126, feb rero d e 1994.
58 K o ch a n ek , "The In d ian P olitical S y ste m , p. 45.
59 M ean s, "M alaysia", p. 163.
462
dos de la dcada de 1970. Este historial de dom inio, muy sim ilar al del
p r i en M xico, se bas en un fuerte liderazgo, una larga historia marcada por un alto nivel de institucionalizacin, una habilidad para manejar
conflictos internos generados por dem andas com petitivas, un estilo poltico de integracin, y una habilidad para apropiarse del centro del
espectro poltico de la India".60 Durante estos aos, el Partido del Congreso fue regularm ente capaz de asegurarse una m ayora m asiva en el
Parlamento y tam bin control a casi todos los gobiernos estatales, no
obstante la existencia de otros partidos polticos im portantes, alineados
tanto en la izquierda com o en la derecha.
El dom inio del Partido del Congreso ha cado dos veces en fechas recientes. En 1975, el deterioro de la situacin poltica hizo que se decarara un estado de urgencia por la primera ministra Indira Gandhi y una
derrota decisiva para el Partido del Congreso bajo su direccin, en las
elecciones generales de marzo de 1977, a las cuales haba convocado
ella. El victorioso Partido Janata era una coalicin de elem entos dism i
les, consistentes en ex seguidores del Partido del Congreso y la m ayora
de los partidos de oposicin no com unistas, incluido el Partido S ocialis
ta y la Unin Popular Hind, un ala derecha del nacionalista Partido
Hind. Los acontecim ientos probaron que esta coalicin no podra perm anecer junta o retener el apoyo popular por m ucho tiem po. A princi
pios de 1980, el Partido del Congreso-I (por Indira) se introdujo arrolladoram ente en el poder, con una aplastante victoria electoral que le dio
una am plia mayora en el Parlamento, y la seora Gandhi de nuevo lieg a ser primera ministra. Sin embargo, los disturbios d om sticos au
mentaron, centrndose en las dem andas de los sikhs por la autonom a
en Punjab, provocando en 1984 el asesinato de Indira Gandhi por dos
sikhs m iem bros de su guardia personal. Su hijo ms joven, Rajiv, inm ediatam ente rindi la protesta com o primer m inistro y a finales de ese
ao logr una victoria sin precedentes en las eleccion es parlamentarias,
en las que el Partido del Congreso-I gan 415 de los 523 escaos. Sin
em bargo, para 1989 el gobierno de Rajiv Gandhi haba sufrido tal dete
rioro en el apoyo pblico que el Partido del Congreso-I apenas obtuvo
176 escaos (m s que cualquier otro partido, pero muy lejos de una m a
yora) y Gandhi fue forzado a dim itir com o primer m inistro. La coalicin de gobierno resultante, con Vishwanath Pratap Singh, del Frente
Nacional, com o primer ministro, fue apoyada por el ala derecha del
Partido Popular Indio y por cuatro partidos izquierdistas, que com bin a
dos lograron una mayora de 283 escaos. Esta tam baleante coalicin
se vio enfrentada a varias crisis a m ediados de 1990, lo cual provoc que
60 Kochanek, "The Indian Political System", p. 69.
(
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i s t e m a s d e m o v il iz a c i n d e p a r t id o d o m in a n t e
468
Egipto
Durante casi cuatro dcadas, desde 1952, cuando un golpe de Estado
expuls al rey Farouk, el rgim en egipcio en el poder ha tenido una in
usual continuidad en el liderazgo, primero bajo Gamal Abdel N asser
hasta su muerte en 1970, luego bajo Anwar el-Sadat hasta su asesinato
en 1981, y actualm ente bajo Hosni Mubarak. Iniciado com o un rgim en
m ilitar intervencionista radical, este gobierno ha evolucionado hasta
469
470
de que fuera rem plazado por Nasser, quien haba sido el artfice de la
tom a de poder y que surgi hacia 1954 com o el hom bre fuerte y lder
del rgim en. Gradualmente, Nasser y sus colegas se interesaron por un
programa de socialism o rabe, acom pandolo de un am plio progra
ma de reform as sociales y econm icas. Esta rama del socialism o fue de
fendida por estar en consonancia con los principios islm icos; la m ism a
rechaz la inevitabilidad de la lucha de clases y en teora favoreci una
econom a mixta, aunque nacionaliz la mayora de las grandes em pre
sas com erciales. Sin em bargo, a principios de 1974 una poltica de
puertas abiertas, iniciada por Sadat y continuada por Mubarak en una
forma modificada, ha estim ulado la inversin extranjera y restaurado
parcialm ente una econom a de m ercado libre.
A fin de consolidar su poder, el rgim en primero aboli la monarqua,
purg los cuerpos de la oficialidad militar y disolvi los partidos polti
cos. Una vez hecho esto em prendi la creacin de un partido oficial
com o m edio para realizar su programa de socialism o rabe. Los prim e
ros dos experim entos en esta lnea fueron infructuosos, en 1953 con la
Junta de Liberacin Nacional y en 1957 con la Unin Nacional. El des
aliento con am bas organizaciones en el intento por m ovilizar el apoyo
de las m asas propici establecer en 1962 la Unin Socialista Arabe ( u s a ),
que continu com o partido dom inante hasta 1978, cuando otra con
versin lo sustituy por el Partido D em ocrtico N acional ( p d n ) com o
el principal partido del gobierno dentro de un sistem a m ultipartidista
lim itado.
La intencin fue crear un "socialism o de vanguardia, lo cual podra
m ovilizar a la sociedad egipcia que apoyaba la revolucin, al tom ar va
rios aspectos de las prcticas de los regm enes de partido com unista,
com o una forma de organizacin nacional de am plia base piramidal
que podra ser paralela a la estructura del gobierno, interrelacionando
al partido y a la burocracia gubernam ental para culm inar con la desig
nacin del presidente de la repblica, as com o la del jefe del partido, y
perm itiendo el ingreso al partido slo a los individuos considerados
com pletam ente leales al rgimen poltico. El papel de partido dom inante
se desarroll tal com o se haba planeado, pero su funcin real es oscura.
M uchos de los com entaristas son escpticos ante el hecho de que el par
tido cum pla con su proclam ada funcin com o la suprem a autoridad
popular que asum e el liderazgo en el nombre del pueblo, ejerciendo un
control poltico popular sobre los organism os del gobierno.78 Aun con
un intento sincero de parte del liderazgo militar revolucionario por
78
R. H rair D ek m ejian , Egypt under Nasir: A Stu dy in Political D ynam ics, A lbany, S tate
U n iv ersity o f N ew Y ork P ress, p. 2 84, 1971. C itado en la ob ra d e W elch y S m ith , Military
Role an d Rule, p. 199.
471
472
El partido dom inante y los partidos que com piten en este com plejo y
evolutivo sistem a poltico desem pean un papel am biguo, aunque este
papel parece tender ms a crecer que a dism inuir.
La actual burocracia civil egipcia, que es realm ente uno de los actores
en el escenario poltico, tiene im presionantes antecedentes histricos.
Al em barcarse en su programa nacional de reforma, el rgim en se ha
beneficiado de las ventajas que se derivan del pasado egipcio, regresan
do a un sistem a de adm inistracin en gran escala que com ienza en una
poca tan temprana com o el ao 1500 a.c., al cual W eber llam el m o
delo histrico de todas las burocracias posteriores. De m anera m s re
ciente se encuentra la tradicin adm inistrativa resultante de las su ce
sivas conquistas del pas, com enzando con el Im perio otom ano en el
82 V a se, d e A khavi, "Egypt: N eo -P a trim o n ia l E lite , pp. 8 7-95.
83 W elch y S m ith , M ilitary Role an d Rule, p. 202.
84 B arbara N. M cL en n an , C om parative Political System s: Political Processes in Developed
and Developing States, N orth S citu a te, M a ssa ch u se tts, D u xb u ry P ress, pp. 2 5 9 -2 6 0 , 1975.
474
crito por Walter Sharp com o legado de su largo pasado com o un m odelo
altamente personal de administracin, en el cual el rejuego de los intere
ses religiosos, de clase y de familia, y de manera amplia lo es todava, el
rasgo de conducta ms distintivo. Sharp asegur que el sentido de inse
guridad en el estatus, com o resultado del favoritismo relacionado con las
conexiones familiares, la religin, la posicin social o las creencias polti
cas, reprime la iniciativa e induce al miedo a ejercer la discrecin. Exis
te, pues, un valor muy alto en relacin con la conform idad rgida hacia
las reglas formales del procedim iento. Esta psicologa tiende tam bin a
desalentar la delegacin de autoridad hacia abajo en la jerarqua.86
La evidencia em prica de que se dispone es desalentadora con respec
to a los cam bios en las tradiciones, actitudes y m todos de trabajo, aun
despus de m s de cuatro dcadas de rem odelacin bajo un rgim en de
m ovilizacin e incluso con el hincapi especial que ha hecho el presi
dente Mubarak en la reforma del sector pblico. La responsabilidad con
el liderazgo poltico se ha mejorado considerablem ente. La designacin
de personal del ejrcito en posiciones claves es una de las maneras en que
esto se ha logrado. R econocidos opositores al rgim en dentro de la bu
rocracia civil hace m ucho tiem po fueron purgados. Los oficiales ms
antiguos en Egipto tradicionalm ente no tom an la iniciativa en la form u
lacin de la poltica y han estado subordinados al m antenim iento del
poder poltico. Sin duda, el presente rgim en quiere confirmar tal rela
cin y parece que as lo ha hecho.
Los lderes m ilitares han reconocido que sus planes de reforma social
y econm ica dependen de profesionales com petentes, y han buscado la
ayuda de civiles entrenados en forma tcnica. El nivel de los civiles en
posiciones claves se considera excelente, y un profesionalism o en ascen
so parece alterar los hbitos de trabajo y pautas de conducta entre los
funcionarios del nivel m edio gerencial; sin em bargo, com o individuos,
resultan vulnerables a m enos que satisfagan a sus superiores, quienes
probablem ente son oficiales militares. De acuerdo con Akhavi,
en m uchas form as los individuos que sirven en el personal adm inistrativo son
excepcionales por su inteligencia y su m otivacin por los resultados. Al exa
m inar las biografas de algunos de ellos, a uno le llega la im presin de que
est m etido en una clase de ideal del hombre renacentista. Sin embargo, parece
que las energas y las capacidades de esas personas han sido diluidas en favor
de la sum isin.
475
476
Tanzania
La nacin africano-oriental de Tanzania fue formada en 1964 m ediante
la unin de Tangaica en la parte continental y la isla de Zanzbar, las
cuales haban logrado su independencia dentro de la M ancom unidad
Britnica a principios de los sesenta.93 La unin no resulta tan estrecha
y la parte continental es a todas luces el socio principal. El colonialism o
de lo que es ahora Tanzania haba incluido tanto al gobierno alem n
com o al britnico, con el control britnico inicindose de forma poste
rior y ejerciendo m ayor influencia en la poca p osin d ep en dentista. La
poblacin tanzana es mayoritariam ente africana, rural y pobre. La eco
nom a es sobre todo agrcola, con pocos recursos naturales por ser
explotados. Con un bajo ingreso per cpita, una alta tasa de crecim iento
92 Ibid., p. 151.
93 Para las fu e n tes d isp o n ib le s so b re lo s s is te m a s p o ltic o y a d m in istr a tiv o d e T a n za n ia ,
v a se, d e H en ry B ien en , Tanzania: Party Transform ation an d E conom ic D evelopm ent, ed.
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479
organizado las actividades econm icas del cam pesinado de Tanzania, y ha ser
vido com o la m ayor fuente de reclutam iento para las agencias gubernam enta
les y cuasi gubernam entales, as com o para hacer m s explcitas las p osicio
nes polticas.95
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is t e m a s t o t a l it a r io s c o m u n is t a s
482
bros de la adm inistracin estatal estn som etidos a la jerarqua del par
tido y a sus formas disciplinarias.
Un problema perenne al llenar los puestos dentro del m ecanism o adm i
nistrativo estatal lo constituye la importancia relativa que se pone en el
ser rojo y en el ser un experto". Aparentemente, la tendencia general se
ha orientado al hincapi en la clase social a la que se pertenece y la leal
tad poltica mientras el rgimen es instalado y asegurado en el poder, y
luego prestar atencin al conocim iento experto. En el proceso puede
que haya alteraciones de corto alcance. Por supuesto, la meta ltim a es
asegurar que el sistem a produzca funcionarios que sean al m ism o tiem
po rojos y expertos". Por lo tanto, se han hecho grandes esfuerzos
para entrenar a una generacin ms joven con inteligencia tcnica e
industrial y de esta manera convertir el problema del partido versus la
burocracia en uno que sea, ms que nada, una lucha dentro del partido.
La adm inistracin en estos pases com unistas encuentra los m ism os
problem as enfrentados por los Estados involucrados en cam bios urgen
tes para el desarrollo econm ico y la industrializacin, com o tener re
cursos inadecuados a fin de responder a los pasos necesarios para el lo
gro de ese desarrollo. El hincapi constante que se hace en la forma en
que responde la maquinaria adm inistrativa oficial del Estado al aparato
del partido implica otra serie de com plicaciones. Esto ocasiona la prcti
ca de conflictos entre las unidades del partido y las agencias oficiales del
gobierno responsables de programas en particular, con la consecuente
prdida de eficiencia por parte de la organizacin. Tambin im pone pro
blem as de opcin individual entre las personas que son m iem bros leales
del partido y que tienen cargos pblicos, reduciendo su iniciativa y la
disposicin de iniciar o poner a prueba cam bios, debido al m iedo que
tienen de quedar atrapados entre las obligaciones en com petencia.
La inform acin confiable de que se dispone hasta la fecha sobre la
burocracia estatal en estos regm enes com unistas es lam entable y co m
prensiblem ente escasa. El anlisis ms sistem tico se hizo sobre los
pases com unistas de Europa oriental, el cual en este m om ento es ob so
leto a causa de los cam bios que all han ocurrido. Los pases que hem os
elegido com o ejem plos de casos son Corea del Norte para Asia, y Cuba
com o la nica nacin com unista en Amrica Latina.
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485
Tras reconocer que el control de los m ilitares era la clave para conser
var su rgim en totalitario, Kim II Sung tom m edidas para consolidar
ese control. D esign a su hijo y sucesor anunciado, Kim Yong II, co
m andante del ejrcito popular y asign com isarios polticos que repre
sentaban al Partido de los Trabajadores de Corea a cada nivel de los m i
litares para asegurarse de que stos fueran politizados com pletam ente.
Aunque hay poca inform acin disponible, las agencias del gobierno
civil y los burcratas civiles parecen ser los m enos im portantes de estos
elem entos del poder. Cumings cita, y est de acuerdo con l, un estudio
realizado a principios de los aos sesenta, en el cual se califica la rela
cin entre Kim y sus asociados ms cercanos com o un nexo sem icaballeroso, irrevocable e incondicional [...] bajo una disciplina de hierro, un
sistem a muy personal, fundam entalm ente hostil a la burocracia com
pleja". Prosigue diciendo que Kim y sus colaboradores eran "generalistas, que pueden ocupar cualquier cargo y dirigir al gobierno o mandar
el ejrcito, ensear a un cam pesino cm o utilizar las sem illas, o prote
ger a los nios en una escuela; Kim los enviar com o observadores lea
les de los funcionarios y expertos o especialistas que no pertenecen al
ncleo interno, es decir, los que se encuentran en el cam po de la buro
cracia impersonal". Como consecuencia, surgi una num erosa burocra
cia, lenta, que conduce la adm inistracin diaria". En contraste, conclu
ye, "en los niveles superiores sta consista en una poltica carism tica y
su legitim idad se fundam entaba en una historia elevada a niveles exage
rados y en una m itologa frecuentem ente triunfalista que se refera a
hombres con cualidades sobrehum anas".105
H em os presentado e identificado algunas caractersticas claves de este
rgimen poco com n, pero en vista del cam bio reciente en su liderazgo,
las negociaciones en curso con los Estados Unidos sobre asuntos nu
cleares y los contactos tentativos con Corea del Sur acerca de una po
sible reunificacin sera muy arriesgado hacer cualquier prediccin so
bre el futuro.
Cuba
Cuba con Castro ha pasado por varias etapas durante el periodo revoluc ionario desde la cada del rgim en de Batista en 1959, aun cuando no
lia habido un cam bio significativo en la cpula del liderazgo.106
Luego de un par de aos dedicados a la consolidacin del rgim en y a
la liquidacin de las instituciones prerrevolucionarias a finales de 1961,
105 C u m in g s, "The C orp orate S ta te in N orth K orea, pp. 2 0 8 -2 1 0 .
106 Las fu e n te s so b re lo s sis te m a s ad m in istra tiv o y p o ltic o cu b a n o s in clu y en , d e R ich ard
I a gan , The Transform ation o f Political Culture in Cuba, S tan ford , C aliforn ia, S ta n fo rd Uni-
486
el sistem a jur ser com unista, basado en una supuesta adaptacin del
m arxism o-leninism o a las circunstancias latinoam ericanas. Esto provoc
durante la dcada de los sesenta el rom pim iento de relaciones diplom
ticas con los Estados Unidos, aum entando su dependencia en relacin
con la Unin Sovitica, y esfuerzos vigorosos para exportar la revolu
cin a otros pases de Amrica Latina. Hacia fines de la dcada, el hinca
pi se hizo en el desarrollo econm ico interno, basado principalm ente
en la agricultura; las actividades revolucionarias internacionales decli
naron y la meta estratgica se convirti en la construccin del socialis
mo en una isla. A com ienzos de 1970, el tema dom inante lleg a ser la
institucionalizacin de la revolucin", con esfuerzos guiados a la des
personalizacin del liderazgo poltico, el fortalecim iento del Partido Co
m unista de Cuba ( p c c ) y una renovacin del aparato gubernam ental. El
advenim iento de la perestroika en la URSS y en Europa oriental no trajo
versity Press, 1969; d e J am es F. P etras, "Cuba: F ou rteen Y ears o f R evolu tion ary G overn
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487
488
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F in e s
p o l t ic o s y m e d io s a d m in is t r a t iv o s
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ternos son la causa de esta situacin. Los esfuerzos por configurar las
naciones que ha producido O ccidente se han concentrado casi exclu si
vam ente en el m ejoram iento de la capacidad administrativa, pero se ha
dejado al azar la creacin de las capacidades polticas. Incluso en los lu
gares donde los m ovim ientos nacionalistas se han granjeado la acepta
cin popular, han optado por la alternativa fcil de conservar su poder
ganando lugar dentro de la estructura administrativa, antes que luchar
por crear bases de poder perm anentes y autnomas". En opinin de Pye,
estas tcticas no indican fortaleza sino debilidad y no ofrecen m otivos
de aliento ni siquiera en los pases con partidos nacionales dom inantes.
Su conclusin pesim ista es que en la mayora de los nuevos Estados ha
habido una innegable declinacin tanto en la vitalidad de los partidos
polticos com o en la efectividad administrativa. Al parecer, Pye no con
cuerda con quienes opinan que los pases con partidos de m asas d om i
nantes muestran la capacidad para controlar la burocracia sin parali
zarla. Pye se acerca bastante a Riggs diciendo que "la adm inistracin
pblica no puede mejorar m arcadam ente sin que al m ism o tiem po se
fortalezcan los procesos polticos representativos".20 Pye tam bin ha ex
plorado la psicologa de la institucionalizacin con respecto a la creacin
de las burocracias en los nuevos Estados, lo cual lo ha hecho disentir
con quienes consideran afortunados a aquellos Estados que heredan las
estructuras administrativas coloniales intactas. Durante la institucio
nalizacin de la autoridad colonial, los em pleados civiles nativos adop
taron "el espritu del secretario", entrenado para dar atencin infinita a
los detalles, para remarcar extremadamente el legalism o y para funcionar
con un m nim o de discrecin y de im aginacin. La independencia y la
nacionalidad significaban que la antigua pauta de conducta institucio
nalizada ya no era adecuada. Las relaciones de poder rem plazaron a las
relaciones ritualizadas y los conocim ientos tcnicos se volvieron insufi
cientes. En este am biente de tensin politizada, los burcratas con sid e
ran que su estatus ha sido am enazado y en consecuencia se dedican a
participar en los conflictos de poder, lo cual requiere con d iciones tales
com o la com pettividad, la creatividad y la capacidad poltica.21
S.
N. Eisenstadt tam bin ha revisado extensam ente la participacin
de las burocracias en el proceso poltico de la form acin de las naciones
20 "En realid ad c o n tin a c o n c en tra rse e x c e s iv a m e n te en el fo r ta le c im ie n to d e lo s
se r v ic io s a d m in istr a tiv o s p u ed e llevar en s al fracaso, p orq u e p o d ra resu lta r s lo en un
m a y o r d e se q u ilib r io en tre lo a d m in istra tiv o y lo p o ltic o y, p or lo tan to, en u n a m ayor
n e cesid a d d e q u e lo s ld eres ex p lo ten p o ltic a m e n te lo s se r v ic io s a d m in is tr a tiv o s. Pye,
"The P o litica l C on text o f N a tio n a l D e v e lo p m e n t, pp. 3 2-33.
21 Pye, B u rea u cra tic D ev elo p m en t an d th e P sy ch o lo g y o f In s titu tio n a liz a tio n , en la
ob ra d e B ra ib an ti, c o m p ., Political an d Adm inistrative D evelopm ent, pp. 4 0 0 -4 2 6 , en p arti
cu la r las pp. 4 0 8 -4 2 2 .
501
nuevas y ha observado que stas tienden a cum plir funciones que nor
m alm ente ataen a las legislaturas, al poder ejecutivo y a los partidos
polticos, im pidiendo as el desarrollo de instituciones polticas m s di
ferenciadas.22 Al parecer, Eisenstadt suscribe la opinin de que las buro
cracias dom inantes retardan el crecim iento potencial de otros sectores
necesario para alcanzar m ayor equilibrio en el sistem a poltico.
Estas opiniones representan el juicio negativo prevaleciente sobre las
im plicaciones de lo que se considera el papel burocrtico ms represen
tativo en los sistem as polticos en desarrollo. Otros com entaristas igual
m ente inform ados expresan opiniones bastante m s optim istas. En ge
neral, si bien no niegan la tendencia de la burocracia a ocupar lo que
parece ser una posicin inusualm ente fuerte en relacin con los dem s
rganos polticos, se inclinan a considerar que esta situacin es inevita
ble, que tal vez sea conveniente y que en ltim a instancia no es su scep
tible de m anipulacin externa. Ralph Braibanti es el que ha sostenido
esta opinin ms extensam ente. Entre otros autores con opiniones sim i
lares estn Milton J. Esman, Bernard E. Brown, Fritz M orstein Marx,
Leonard Binder, Lee Sigelm an, Edward W. W eidner y yo m ism o. En es
critos posteriores, LaPalombara tam bin parece com partir esta opinin
en cierto grado.
Braibanti, al igual que Riggs, ha tratado este problem a en varias oca
siones desde los com ienzos de la dcada de 1960. Dada la alta prioridad
que se asigna al desarrollo econm ico en las naciones nuevas, seala que
en las primeras etapas de la conform acin de un pas,
todas las virtudes que se presentan parecen residir en la burocracia. El d es
arrollo econm ico debe lograrse dentro del m arco de la construccin de un
equilibrio entre el poder burocrtico y el control poltico, aun cuando los re
quisitos de desarrollo son inherentem ente antagnicos a los resultados polti
eos del m ism o equilibrio que al final se conseguir. El problem a esencial co n
siste en lograr el desarrollo poltico en una situacin de desequilibrio, cuando
la lgica de la soberana popular exige que sea conseguido dentro de un equi
librio inalcanzable.23
502
problem a del m odo en que dicha burocracia pueda, con gracia, decli
nar su poder y transformar su funcin cuando un sistem a poltico viable
com ience a operar com o motor del cuerpo poltico. En algunas circuns
tancias, la burocracia militar puede ser ms efectiva que la burocracia
civil, puesto que en ocasiones representa ideales nacionalistas y revolu
cionarios y m anifiesta un celo, un sentido de sacrificio y una devocin al
deber mayor que ningn otro elem ento de la sociedad. Braibanti tam
bin ha sostenido la posibilidad terica de que tanto la burocracia civil
com o la m ilitar desarrollen representatividad y responsabilidad con el
pblico com parables a las concedidas por una legislatura elegida por
voto popular, de m odo que "una burocracia en la cual se han extendido
y fortificado los patrones dem ocrticos pueda no ser la peor desgracia
que le ocurra a una nacin en desarrollo".24
Braibanti ha m antenido persistentem ente que un requisito primario
del desarrollo es un sistem a burocrtico com petente y ha supuesto que
debe continuarse el fortalecim iento de la adm inistracin ms all del
grado de maduracin del proceso poltico".25 Dicho autor sostiene que la
reforma adm inistrativa no se produce en forma autnom a, sino que
"permea las dem s instituciones y estructuras [...] y puede servir com o
motor del crecim iento de estos sectores. Lo deseable es el fortaleci
m iento estratgico del mayor nm ero de instituciones, sectores y es
tructuras posible.26 La consecucin de esta estrategia no im pide el
continuo fortalecim iento de las instituciones burocrticas que ya son
fuertes, pues la existencia de una burocracia estable es la necesidad ms
im periosa de las naciones en desarrollo.27
Esm an y Brown tam bin se encuentran entre los que reconocen el pa
pel central de la adm inistracin en los sistem as en desarrollo, pero pro
pugnan que no se le reste importancia, sino que se le fortalezca. Aunque
Esm an subraya el papel central y creciente de las instituciones adm inis
trativas en la ejecucin de los programas de accin, considera que los
burcratas en cuanto clase no pueden afrontar el peligro de asum ir ries
gos polticos, ni es probable que luchen por obtener el liderazgo p olti
co. Dicho autor reconoce que los esfuerzos de las lites polticas "a m e
nudo se deben concentrar en obtener y en m antener el control y la
direccin sobre las agencias administrativas, sean civiles o m ilitares,
contrarrestando las tendencias de stas a lograr autonom a y posiciones
de poder independientes, o a am pliar sus intereses en cuanto grupo.
24 Ibid., pp. 173-176.
25 R alph B ra ib a n ti, "Externa! In d u cem en t o f P o litica l-A d m in istra tiv e D ev elo p m en t: An
In stitu tio n a l S tr a teg y , en el lib ro d e B raib an ti, c o m p ., Political an d A dm in istrative Deve
lopm ent, pp. 3 -1 0 6 , en la p. 3.
26 Ibid., p. 79.
27 Ibid., p. 105.
503
Sin em bargo, Esm an cree que los burcratas, cuando se les presiona,
generalm ente optan por la seguridad para proteger sus carreras. Cuan
do se enfrentan a adversarios poderosos, que disponen de influencia y
de poder poltico, los burcratas que carecen de proteccin poltica
fuerte se sienten desamparados".28
Brown m enciona la tendencia del poder poltico a inclinarse hacia el
sector ejecutivo del gobierno y, dentro del ejecutivo, a pasar de los fun
cionarios polticos a los em pleados pblicos profesionales, y si bien re
conoce que esto crea serias preocupaciones sobre el futuro del gobierno
dem ocrtico, opina que existe una urgente necesidad de fortalecer la
rama ejecutiva. El peligro de que no se controle adecuadam ente a la bu
rocracia es real y no puede ser elim inado, aunque s reducido tratando
de que la burocracia represente a la sociedad, m ediante un sistem a in
terno de controles y contrapesos.29
Fritz Morstein Marx atribuye a las burocracias m eritocrticas que sur
gieron en los Estados-nacin occidentales m odernos haber contribuido
a la viabilidad de un gobierno constitucional acom odndose a las exigen
cias del sistem a poltico, participar en dar prioridad a ciertas exigencias
sobre otras, cumplir con las responsabilidades del gobierno en forma expe
dita y, en general, trabajar para lograr la estabilidad y la continuidad.
Dicho autor m enciona la posibilidad, aunque no la seguridad, de que
existan contribuciones sim ilares por parte de los em pleados pblicos de
mayor rango en las naciones nuevas, dado el crecimiento observable de un
ncleo de administradores entrenados en general relativamente jvenes,
atentos a las actitudes modernas y al m ism o tiem po partidarios del nue
vo orden, quienes muestran una actitud profesional en el desarrollo dia
rio de las actividades gubernam entales y estn dejando una huella visi
ble. Dado que Morstein Marx cree que los funcionarios civiles de carrera
no estn estim ulados por la urgencia de asumir en forma directa el poder
poltico, sino por una neutralidad prudente, no se preocupa por la pers
pectiva de un gobierno a cargo de la lite burocrtica, y considera que
los em pleados pblicos civiles de los pases en desarrollo dependen en
gran medida del apoyo del liderazgo poltico en varias clases de gobiernos
a cargo de un hombre fuerte, pero sin ponerse ellos m ism os al frente.30
28 M ilton J. E sm a n , T h e P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istra tio n , en el lib ro d e Joh n D.
M o n tg o m ery y W illiam J. Siffin, co m p s., Approaches lo D evelopm ent: Politics, A dm in istra
tion and Change, N u ev a York, M cG raw -H ill, pp. 59-1 1 2 , en las pp. 8 1 -8 2 , 1966.
29 B ern ard E. B row n , N ew Directions in Com parative Politics, N u ev a York, A sia P ub lish ing H o u se, pp. 4 9 -5 1 , 1962.
30 F ritz M orstein M arx, T he H igh er Civil S erv ice as an A ction G rou p in W estern Politi
cal D evelop m en t" , en el lib ro d e L aP alom b ara, c o m p ., Bureaucracy an d Political D evelop
m ent, pp. 6 5 , 9 2 -9 5 . V a se tam b in su "Control an d R esp o n sib ility in A d m in istration :
C o m p a ra tiv e A sp e cts, en la obra d e H ead y y S to k es, co m p s., Papers, pp. 145-171.
504
505
tration, pp. 1 7 1 -2 2 6 , en la p. 2 0 6 .
35
F red W. R ig g s, "The C on text o f D ev elo p m en t A d m in istration " , e n la ob ra d e R iggs,
c o m p ., Frontiers o f D evelopm ent A dm inistration, p p . 7 2 -1 0 8 , e n las pp. 8 1 -8 2 .
506
507
508
509
groso. Braibanti detalla las razones, sea que se les proporcione idntico
apoyo a todos los partidos o que se certifique a los partidos a los que
se prestar ayuda.43
En cuanto al pas que recibe ayuda para los partidos, tam bin all hay
m otivos de resistencia. En algunos casos puede existir una clara prohi
bicin legal de que los partidos polticos reciban ayuda externa. En gene
ral, sea que exista una ley de este tipo o no, prevalece la opinin de que
el apoyo externo deliberado a los partidos polticos, se trate de todos o
de unos cuantos a los cuales se certifica", requerira sondear los tejidos
ms delicados del sistem a social. Este sondeo no es ni puede ser con
gruente con las sensibilidades poscoloniales relativas a la soberana.44
El fortalecim iento de los cuerpos legislativos constituye otro m odo fre
cuentem ente m encionado de controlar el poder burocrtico y de m ejo
rar el equilibrio poltico. Este m todo presenta problem as algo similares,
aunque m enores, en particular si la atencin se concentra en el mejora
m iento de la infraestructura legislativa si presta servicios de personal en
reas com o la investigacin y la redaccin de proyectos de ley. La trans
ferencia de tecnologa parlamentaria de este tipo se ha llevado a cabo
con xito ms a m enudo en los aos recientes que en el pasado.
Braibanti propone, entonces, lo que describe com o una estrategia ge
neral algo eclctica para la induccin externa del desarrollo poltico,
la cual se concentra en el fortalecim iento del mayor nm ero de institu
ciones posible, incluidas las instituciones burocrticas que ya estn for
talecidas. Si se quiere lograr el xito en los programas de ayuda externa,
independientem ente del objetivo que se tenga, ser condicin necesaria
gozar de la aceptacin del liderazgo poltico de la nacin que recibe la
ayuda. Con base en su opinin de que va m s all de las posibilidades
de la nacin que presta la ayuda acelerar directa y deliberadam ente la
politizacin", dicho autor seala que la m anipulacin del orden social
am plio [...] ya no es posible desde el punto de vista poltico y se vuelve
cada vez ms improbable. [...] La estim ulacin del proceso poltico o el
fortalecim iento deliberado de lites opuestas im plica una introm isin
en poltica interna, lo cual es inaceptable para los lderes de los E sta
dos recin independizados.45
Yo tam bin he intentado subrayar la im portancia fundam ental de que
los lderes polticos de las naciones nuevas tengan la oportunidad de ele
gir distintas opciones entre los programas de ayuda externa. Especfica
mente, estas opciones pueden incluir la solicitud de ayuda slo para for
43 Ibid., p. 80.
44 Ibid . , p. 81.
45 B ra ib a n ti, " A d m in istrative R eform in th e C on text o f P o litica l G ro w th , e n la ob ra d e
R iggs, c o m p ., Frontiers o f D evelopm ent A dm in istration , pp. 2 2 7 -2 4 6 , en las pp. 229 y 2 32.
510
51 I
LaPalombara tam bin cree que la evidencia m uestra claram ente que
poco se puede lograr en cuanto al aum ento o al m ejoram iento de la ca
pacidad administrativa, si quienes estn en favor de dichos cam bios no
procuran un apoyo franco, continuo y persistente del liderazgo poltico
central".48
LA HIPTESIS DEL DESEQUILIBRIO PUESTA A PRUEBA
a ) e l n i v e l r e l a t i v a m e n t e a l t o d e d e s a r r o ll o b u r o c r t i c o e n lo s p a s e s j v e n e s
f o m e n t a e l e x c e s o d e p a r t i c ip a c i n d e la b u r o c r a c i a e n e l c u m p l i m i e n t o d e f u n
c io n e s g u b e r n a m e n ta le s y p o ltic a s , y
b)
d ic h o e x c e s o d e p a r tic ip a c i n r e ta r d a
e l c r e c i m i e n t o d e i n s t i t u c i o n e s r e p r e s e n t a t i v a s v i a b l e s .51
512
5 13
514
Las burocracias muy desarrolladas no son dom inantes en los sistem as polti
cos m enos desarrollados. De todas las burocracias que han alcanzado un alto
grado de desarrollo [...] ninguna es polticam ente dom inante. Ms bien son las
burocracias de nivel bajo y, en m enor m edida, de nivel "m edio de desarro
llo las que dom inan sus sistem as polticos, las prim eras por un m argen elevad sim o (11-2) y las segundas apenas por m ayora (9-8). Por lo tanto, los resul
tados m uestran una nueva y sorprendente evidencia de que la hiptesis de la
relacin positiva entre el desarrollo burocrtico y el d om in io no pasa la prue
ba em prica.58
515
desde que Sigelm an hizo su segundo estudio, los cam bios polticos en
los pases incluidos en su muestra pueden haber cam biado la relacin.
Es verdad que por lo m enos en seis de los pases clasificados com o de
bajo dominio" con base en los datos tom ados en 1966, seis de los re
gm enes com petitivos o de partido dom inante fueron rem plazados por
regm enes burocrticos elitistas de algn tipo (Argentina, Brasil, Chile,
Ghana, las Filipinas y Turqua). Sin embargo, con la excepcin de Ghana,
los pases m encionados se han vuelto a alejar de la burocracia elitista, al
m enos por el m om ento. La mayora de estos pases caan en el nivel in
term edio de desarrollo burocrtico, de m odo que una redistribucin
producira pocos cam bios en el nm ero de casos en los cuales las buro
cracias en el nivel m edio de desarrollo pasaran a ser sum am ente dom i
nantes. El altsim o margen por el cual las burocracias en el nivel bajo
de desarrollo dom inan sus sistem as polticos no se vera alterado. Igual
mente, habra apenas un ligero cam bio en el reducido nm ero de casos
de burocracias de alto nivel de desarrollo que dom inan polticam ente.
Por supuesto, estas dos ltim as relaciones son la evidencia m s im por
tante de un nexo negativo antes que positivo entre el desarrollo burocr
tico y el exceso de participacin burocrtica o dom inio en el sistem a
poltico.
Otra aseveracin es que la experiencia en pases especficos parece
contradecir el argum ento de Braibanti de que las burocracias elitistas
pueden encabezar el desarrollo econm ico y poltico y de que las buro
cracias deben ser fortalecidas independientem ente de su velocidad de
m aduracin poltica. Claude S. Phillips cita la experiencia de Nigeria61 y
afirma que la burocracia que entre 1966 y 1979 estuvo libre de las trabas
del control poltico y fue favorecida con recursos provenientes del petr
leo, no logr alcanzar el desarrollo poltico o econm ico, lo cual su sten
ta la postura de que las instituciones polticas deben ser fortalecidas al
m ism o tiem po que las burocrticas. Sin discutir esta interpretacin de
lo sucedido en Nigeria,62 es im portante sealar que Braibanti no dijo
que se puede depender de las burocracias para que desem peen dicha
funcin, y que las conclusiones de Sigelm an se referan a tendencias ge
nerales, no a resultados necesarios en casos especficos. Tras rechazar la
61 C lau d e S. P h illip s, "P olitical versu s A d m in istra tio n D ev elo p m en t: W h at th e N ig eria n
E x p er ie n c e C o n trib u tes, A dm inistration an d Society, vol. 20, n m . 4, pp. 4 2 3 -4 4 5 , feb rero
d e 1989.
62 O tros ven d e m a n era d ife ren te la situ a c i n n igerian a. P or ejem p lo , L ap id o A d am olekun, d e n a c io n a lid a d n igerian a, cree q u e ta n to las in stitu c io n e s a d m in istr a tiv a s c o m o las
p o ltic a s del p a s so n fu n d a m e n ta lm e n te d b iles, y q u e la p ro p u esta d e q u e "el d esa r ro llo
d e la s in stitu c io n e s a d m in istra tiv a s en E sta d o s n u ev o s c o m o N ig eria d e b e llevarse a ca b o
m s le n ta m e n te , m ien tra s q u e lo s e s fu e r z o s d eb en c o n c en tra rse en el d esa r ro llo d e las in s
titu c io n e s p o ltic a s [ ...] ten d ra c o n se c u e n c ia s ca ta str fica s. La p ro p u esta m s til para
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518
S |9
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523
524
Como ya expres con anterioridad, para tratar de lidiar con estas per
sistentes com plejidades, prefiero fom entar la m ultiplicidad de m todos
antes que la ortodoxia, que puede desalentar la experim entacin. H a
biendo dicho esto, estoy de acuerdo con la tendencia prevaleciente a
concentrarse en las burocracias pblicas con objeto com parativo, y pien
so que intentar identificar factores que afectan las caractersticas buro
crticas en el mayor nm ero posible de Estados-nacin contem por
neos tiene gran valor, debido a la urgencia de tratar de abarcar todo el
m undo. Sin querer reclamar que la variable del tipo de rgim en poltico
es la m s im portante en todas las categoras, he hecho hincapi en ella
com o factor siem pre presente y tal vez significativo, aunque su relacin
con otros factores puede variar. Algunos de estos factores prevalecientes
fueron m encionados con anterioridad y han sido investigados de forma
amplia. Otros han surgido en fecha m ucho ms prxima y m erecen m a
yor atencin. Un ejem plo es el grado de estatizacin en un cuerpo po
ltico y su efecto sobre la burocracia, com o sugieren Metin H eper y sus
colegas.70 Otro es la sugerencia de V. Subram aniam de que el fenm eno
de la "clase m edia derivativa en los pases en desarrollo ofrece una base
para la com paracin en el nivel universal.71 Un tercero, que prom ete la
exploracin sim ultnea de la prom esa relativa de num erosos factores,
es el hincapi que hace Robert C. Fried en el valor de un tipo de estu
dio com parativo, el estudio transnacional con variables m ltiples basa
do en un gran nm ero de casos".72 Todos ellos tienen posibilidades y de
ben ser explorados por quienes se los proponen a otros.
La eleccin de un enfoque para una resea com parativa com prensiva
de la adm inistracin pblica es inevitable. Todo lo que se elija tiene ven
tajas y desventajas. H em os seleccionado la burocracia pblica del Estado-nacin m oderno com o enfoque principal. Adems, nos hem os con
centrado en la burocracia superior antes que en la totalidad del aparato
burocrtico, y en sus relaciones externas de trabajo con otras partes del
sistem a poltico antes que en sus caractersticas operacionales internas.
Sin em bargo, deliberadam ente hem os incluido una am plia variedad de
Estados-nacin existentes, a fin de explorar la funcin de la burocracia
en diversos am bientes que muestran marcados contrastes en las carac
tersticas de sus sistem as polticos. H em os encontrado que el Estadoob ra d e N a o m i B. L ynn y A aron W ild avsk y, co m p s., Public A dm inistration: The State o f the
D iscipline, C h a th a m , N u eva Jersey, C h ath am H o u se P u b lish ers, c a p tu lo 14, 1990.
70 M etin H ep er, c o m p ., The State an d Public Bureaucracies: A Com parative Perspective,
W estp o rt, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, 1987.
71 V. S u b ra m a n ia m , "Appendix: T he D erivative M id d le Class", en el lib ro d e V. S u b ra m a
n ia m , c o m p ., Public A dm inistration in the Third World: An International H andbook, W est
port, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, pp. 4 0 3 -4 1 1 , 1990.
72 F ried, C o m p a ra tive P u b lic A d m in istra tio n , en la p. 338.
525
NDICE DE AUTORES
Aberbach, Joel D., 240n, 523
Abueva, Jos V., 442n
Adam olekun, Lapido, 428
Adams, Carolyn Teich, 93n
Adebo, S. O., 366n
Adelman, Irma, 513, 513n
Agpalo, R em igio, 441
guila, Juan del, 489
Akhavi, Shahrough, 378, 474
Al-Hegelan, Abdelrahman, 373n
Almond, Gabriel A., 41-47, 49, 104,
105, 134, 153-156, 160, 180, 271,
272, 496, 512
Alshiha, Adnan A., 373n
Andrain, Charles F., 135, 335, 356
Appleby, Paul H., 35, 464
Apter, David, 135, 157, 176, 177, 339,
356, 410, 413, 415, 434
Argyriades, Dem etrios, 217
Aristteles, 33
Arora, R am esh K., 62, 115, 131, 145
Ashford, Douglas E., 95, 254
Asmeron, H. K., 84
Dahl, Robert, 38
Daland, Robert T., 421
527
528
NDICE DE AUTORES
NDICE DE AUTORES
529
530
NDICE DE AUTORES
NDICE DE AUTORES
531
NDICE ANALTICO
Abacha, Sani, 424
Abiola, M oshood, 424
A cheam pong, I. K., 411
Adenauer, Konrad, 259
adm inistracin, definicin, 34; en Bizancio, 221, 222; en cada pas, vase
cada pas por separado; en el Im pe
rio rom ano, 219-222; en Prusia, 231 233; en relacin con la civilizacin,
200, 201; m edieval, 223-226
adm inistracin del desarrollo, 51, 52,
53, 57, 61-62, 66, 70, 71, 81-93
adm inistracin pblica, definicin,
35-36; "nueva", 35, 66; relacin con
la, com parada, 101, 102, 103
Administration and Society , 65
administrativos, estudios, intereses cen
trales en los, 35, 36, 37
adm inistrativos, sistem as, "clsicos",
138, 139, 241-270; m odelos, 136-145;
pautas com u nes en los pases des
arrollados, 237-241; pautas com unes
en los p ases en vas de desarrollo,
363-368; "sala prismtica", 139-145
Afganistn, 342, 370, 400
Afrifa, Akwasi, 410
Akuffo, Fred W., 411
Alem ania, cultura poltica de, 241; r
gim en nazi en, 82; R epblica D em o
crtica Alemana, 258; R epblica Fe
deral de, 138, 242, 257-269, 272, 517;
reunificacin de, 258
Allende G ossens, Salvador, 393
American Political Science Association, 50, 51
Am erican Society for Public A dm inis
tration, 50, 56
Amin Dada, Idi, 386-389
Ankrah, Joseph A., 410
Antigua y Barbuda, 436
533
534
NDICE ANALTICO
NDICE ANALTICO
Gabn, 468
Gambia, 436
Gandhi, Indira, 462, 46S
Gandhi, Rajiv, 462
Georgia, 307
Ghana, 327, 342, 4 0 9 -4 1*>, 468, *SI S
Gorbachov, Mijail, 307, M)H, lili, U 2,
313, 314, 487
Goulart, Joao, 417
Govemance: An International Journal
of Policy and A dm in istra/ion , -16
Gowon, Yabuku, 428
Gran Bretaa (Reino Unido), <8, 121
125, 126, 134, 138, 161, 164, 71
285, 364, 517; desarrollo poltico en,
272; m inisterios en, 274, 276; modo
lo m inisterial, 278-281; ivspon.s;tl)i
lidad m inisterial en, 283, 284; seivici pblico en, 275-285
Grecia, 120, 435
Grupo de A dm inistracin Comparada,
50, 56-65, 68-74, 79, 82, 523
Guatemala, 125, 126, 383
Guinea, 468
Guinea Ecuatorial, 383
Guyana, 383
Hait, 129, 134, 178, 327, 356, 383
Hata, Tsutom o, 302
hiptesis del desequilibrio, 511-516
Holanda, 120, 122, 269, 364
H ong Kong, 134, 317
Hosokawa, Morihiro, 302
Hoyte, Hugh D esm ond, 383
Hu Yaobang, 321
Hua Guofeng, 320, 321
im perio(s), Bizantino, 221-222; buro
crticos histricos centralizados, 202204; en el antiguo Egipto, 212-214;
en la antigua Amrica, 209-212; en
la antigua China, 205-208; en la an
tigua India, 208-209; en las Tierras
Frtiles, 212; R om ano, 218-221; Sa
cro, R om ano, 224-225
incas, 202, 203, 209-210
536
NDICE ANALTICO
NDICE ANALTICO
537
538
NDICE ANALTICO
NDICE GENERAL
E studio introductorio, por Vctor Alarcn O lg u n .................................
El m todo com parativo y las ciencias s o c ia le s .................................
Los territorios de la adm inistracin pblica co m p a r a d a .............
Adm inistracin pblica comparada: proyeccin y perspectiva. .
A dm inistracin
pblica .
U na
perspectiva comparada
P r l o g o .................................................................................................................
P r e fa c io .................................................................................................................
I. La com paracin en el estudio de la adm inistracin pblica . . . .
L a a d m in is tr a c i n p b lic a c o m o c a m p o d e e s t u d i o ..........................
Im p o r ta n c ia d e la c o m p a r a c i n ...................................................................
P r o b le m a s d e la c o m p a r a c i n .......................................................................
F u n c io n a lism o , 43; N e o in stitu c io n a lis m o , 45
E v o lu c i n d e lo s e s tu d io s c o m p a r a d o s e n el p e r io d o d e p o s
g u err a .......................................................................................................................
A p o g e o d e l m o v im ie n to d e a d m in is tr a c i n c o m p a r a d a ...............
P ro g ra m a s d el G ru p o d e A d m in istra c i n C om p arad a, 56; R a sg o s ca r a c te r sti
c o s, 58
R etir a d a , r e v a lu a c io n e s y r e c o m e n d a c io n e s '.........................................
R etirad a, 64; R ev a lu a cio n es, 65; R e c o m e n d a c io n e s, 74
P e r sp e c tiv a s y o p c i o n e s .....................................................................................
A d m in istra c i n d el d esarrollo, 81; P o ltica p b lic a co m p a ra d a , 93; La a d m in is
tra ci n p b lic a co m p a ra d a m ed ular, 96
E c o lo g a d e la a d m i n i s t r a c i n .......................................................................
M o d e lo s d e s is te m a s a d m i n i s t r a t i v o s ........................................................
540
NDICE GENERAL
NDICE GENERAL
541
........................................ 389
Sistem as p e n d u la r e s ................................................................................415
B rasil, 416; N igeria, 422; Turqua, 428
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