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CRITERIOS DE REPARTO
Horacio L. P. Piffano
Documento 5
Diciembre de 1998
Doctor en Ciencias Econmicas, UNLP. Profesor titular, UNLP. Profesor, Universidad de Buenos Aires.
Profesor, Universidad de San Andrs. Colaborador del Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional.
Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de la
Fundacin Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad Intelectual en trmite.
PROLOGO
El documento que se presenta a continuacin contiene el desarrollo de algunas ideas y
propuestas elaboradas por el autor a lo largo de diversos trabajos previos, enriquecidos por
los aportes surgidos del debate de las cuestiones del federalismo fiscal argentino en el
Foro sobre Instituciones Fiscales, convocado por el Centro de Estudios para el Desarrollo
Institucional, bajo la direccin de Mariano Tommasi.
El autor desea expresar su agradecimiento a las autoridades del CEDI y de la Fundacin
Gobierno y Sociedad por el apoyo brindado, as como de la Universidad de San Andrs,
mbito acadmico en el cual se iniciara la serie de reuniones. Desea asimismo poner de
manifiesto la total independencia acadmica reconocida para llevar a cabo su tarea.
Adicionalmente, en virtud del compromiso asumido para actuar como Relator Principal en
el Foro, reconoce los valiosos comentarios surgidos de la participacin de diversos expertos
y acadmicos, cuya mencin exhaustiva podra dar lugar a omisiones involuntarias. Los
aportes han sido tenidos en cuenta a la hora de rever la presentacin de los temas
desarrollados a lo largo de las reuniones y sistematizados dentro del cuerpo general del
estudio.
1. Introduccin
2. El encuadre constitucional
3.
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3.2.6. Alternativas en el diseo de las transferencias de igualacin segn el enfoque de necesidades fiscales
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4. Conclusiones y recomendaciones
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7. Conclusiones
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REFERENCIAS
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1. Introduccin.
En este trabajo se pasa revista a los argumentos conceptuales referidos a los criterios
que se han ideado para el reparto de los fondos tributarios comunes y/o los regmenes de
las transferencias interjurisdiccionales, en un sistema federal de gobierno1.
Se trata de enfocar la problemtica desde el ngulo de la asignacin de recursos, es
decir, desde el punto de vista de la eficiencia econmica, y desde el ngulo de la
equidad distributiva. Por lo tanto, no se exploran en esta oportunidad las cuestiones
ligadas el problema de las finanzas pblicas y el ciclo econmico, es decir, las referidas
a la rama estabilizacin, tema al que le hemos dedicado otro estudio2.
Finalmente, previo al examen y el anlisis conceptual, es necesario estudiar el encuadre
constitucional, de manera de poder constatar la compatibilidad de las disposiciones
constitucionales con las recomendaciones que en este campo surgen de la doctrina y del
ejercicio prctico del federalismo argentino.
2. El encuadre constitucional
La reforma constitucional de 1994, ha introducido cambios importantes en materia del
acuerdo federal, al establecer la obligacin de dictar un rgimen de coparticipacin de
impuestos entre la Nacin y las Provincias, incluyendo a la Capital Federal, mandato
que de acuerdo a una clusula transitoria debi ser establecido antes del 31-12-1996. La
intencin no es discutir la conveniencia o inoportunidad de esta reforma, ni siquiera sus
bondades o defectos, sino indagar las restricciones efectivas o, en sentido inverso, el
grado de flexibilidad que sus disposiciones establecen respecto a cualquier
racionalidad econmica que se pretenda introducir en la materia.
a) Determinacin de la masa coparticipable y rgimen nico vs. regmenes
mltiples.
El artculo 75 de la nueva constitucin seala que los recursos contemplados en la
norma (inciso 2) - que habla sobre imponer contribuciones indirectas establecidas
como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas por
tiempo determinado.......- que establezca el Congreso de la Nacin - son
coparticipables; no exigiendo que ellos deban ser coparticipados. Segn Bullit Goi,
E. (1996), esto significa que se estara admitiendo la posibilidad de que algunos
recursos no lo fueran. Incluso ello permitira (o sera compatible con) incorporar otros
mtodos de distribucin de las rentas fiscales, como ser la de separacin de fuentes, de
concurrencia, de alcuotas adicionales, etc. En realidad, el inciso 1 del artculo 75, que
1
2
cuando desde el ngulo tcnico esta tarea resulte difcil de realizar. Tambin el punto
podra resolverse dimensionando la necesidad fiscal relativa de los gobiernos, la que
estar ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdiccin, aceptando la
existencia de una determinada elasticidad-ingreso del gasto pblico subnacional, junto a
otros parmetros determinantes. Finalmente, la cuestin puede interpretarse como
aludiendo simplemente al domicilio legal de los contribuyentes, en cuyo caso no
interesara donde est radicada la base imponible sustento de la recaudacin. En este
ltimo caso, la nica dificultad es establecer el momento del ejercicio fiscal en que
debera constatarse o computarse tal domicilio legal.
D) Solidaridad.
La Constitucin establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha sido
asimilado al criterio de redistribucin territorial de los recursos, es decir, el criterio
opuesto que exige el principio de equidad. Este conflicto da cuenta de la persecucin de
objetivos mltiples del nuevo arreglo federal, circunstancia que estara avalando la
posibilidad de un sistema de coparticipacin particionado, o bien, estructurado en un
slo rgimen pero con varios segmentos o porciones de recursos a distribuir.
Un punto importante, que suele ser resaltado por los expertos de federalismo fiscal, es
que el reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al objetivo de
redistribucin personal del ingreso. La redistribucin territorial debe justificarse en los
diferenciales de bases tributarias y recursos naturales disponibles en las jurisdicciones
provinciales, que no estn de ms recordar, son preexistentes a la Nacin y al arreglo
fiscal que se pretenda arribar. Se trata de un objetivo poltico inherente a la existencia
misma de la federacin y el logro de la unin nacional8.
Lo que no queda resuelto, como nos advierte Macn, J, (1996), ni siquiera a nivel
orientativo, es la magnitud que debera tener el contenido solidario con relacin al de
equidad, lo que deja abierta una importante flexibilidad para el diseo legal del nuevo
acuerdo en este aspecto.
E) Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida
oportunidades.
e igualdad de
Coincidiendo con Macn, J. (1996) puede convenirse que este requisito constituye el
ms ambicioso de los principios establecidos por la Constitucin, en tanto exige
efectividad de la poltica fiscal en cuanto al rendimiento social del gasto pblico. Se
puede tambin convenir, sin lugar a dudas, que los logros en materia de desarrollo
econmico, calidad de vida e igualdad de oportunidades, superan las posibilidades de la
poltica fiscal como instrumento nico y suficiente para alcanzarlos; en este sentido,
otros instrumentos de poltica econmica y social pueden inclusive no slo
complementarla, sino adems resultar superiores en efectividad. Por ejemplo, la reforma
laboral, la reforma estructural de los servicios del Estado en el campo de la salud, la
educacin, las fuerzas armadas, la seguridad, etc., el mantenimiento de la estabilidad
macroeconmica lograda con la convertibilidad, la reforma previsional, y otros
8
Ms adelante, al tratar sobre los mtodos de reparto ideados en materia de las transferencias
interjurisdiccionales verticales y horizontales, se analiza en mayor detalle esta cuestin.
8
Ms adelante, al analizar los criterios o mtodos de coparticipacin, se vuelve a tratar esta cuestin.
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10
En el trabajo de Nuez Miana, H. y Porto, A. (1981), se efectu por primera vez una estimacin
aproximada del gasto ligado al traspaso de servicios nacionales a las provincias. Cuando en el parlamento
se trat la Ley N 23.548, dicho clculo fue utilizado para concluir que la distribucin primaria deba
incrementarse en un 8,16 % adicionales al 48,5% de la Ley N 20.221. Este guarismo da cuenta del
56,66% que estableci finalmente la Ley N 23.548.
10
salvo el que se corresponde con el nivel de gastos necesarios a incurrir por las
provincias. De all la duda que surge respecto a si los autores tienen presente que su
crtica inicial a todo esquema que pretenda convalidar una situacin preexistente en
materia de "dficit" provincial, debera extenderse al concepto de "gasto absoluto"
incurrido por los gobiernos provinciales.
Por lo visto, en ningn momento los trabajos consultados, sugieren esquemas que
permitan establecer el porcentaje de la distribucin primaria sobre bases de eficiencia
econmica y equidad distributiva, es decir, discutiendo si un cierto porcentaje puede o
no derivar en una magnitud absoluta de financiamiento que nada tenga que ver con las
necesidades de gasto genuinas de las jurisdicciones involucradas y s con las
necesidades de gasto real actualmente incurrido por las mismas. En ambos casos,
inclusive, los valores resultantes de aplicar porcentajes sobre una base cambiante,
pueden resultar excesivos o, por el contrario, insuficientes, segn genuinas necesidades
a atender. El mundo rgido de los porcentajes fijos se derrumba en materia econmica,
al no poder sustentarse en un mnimo de racionalidad11.
La experiencia nacional es bastante aleccionadora en cuanto al no mantenimiento de
hecho de los porcentajes de la primaria12. An cuando podra atribuirse esta
circunstancia a los mpetus Leviatn del gobierno central, ciertamente circunstancias
sumamente cambiantes de las condiciones fiscales y macroeconmicas generales
vividas por la economa nacional (desatinos nacionales, provinciales o ambos a la
vez?), con consecuencias diferentes en las cuentas fiscales de los gobiernos nacionales y
provinciales, han inducido a cambios constantes en la primaria. La actual situacin,
derivada de sucesivos pactos fiscales, ha conducido a un esquema sumamente complejo
de afectaciones especficas y criterios de reparto, el que fuera calificado como el
laberinto de la coparticipacin13 y que han distorsionado los porcentajes establecidos
por la Ley N 23.548. La experiencia emprica en el caso argentino, por lo tanto, est
sealando la inviabilidad del porcentaje fijo en la primaria.
La explicacin de este panorama puede asimismo explicarse desde el ngulo de la teora
poltica. La constitucin de un nico y completo sistema de reparto de la masa
11
Bara, R. (1994) entiende que, no obstante carecer de sustento analtico desde el punto de vista
econmico, la fijacin de un porcentaje fijo negociado como distribucin primaria (lo que implica separar
esta decisin respecto a la distribucin secundaria), mejora la calidad de los resultados de las decisiones
por mayora. Citando a K. Shepsle recuerda que la teora de las decisiones sociales ha demostrado la
inestabilidad esencial de las decisiones por mayora, es decir, el carcter potencialmente cclico de los
resultados, en tanto que el orden social requiere estabilidad. En tal sentido, Shepsle ha demostrado que
son las instituciones las que la proporcionan, reduciendo el nmero de dimesiones de la cuestin a
decidir. Pero, en rigor, la solucin de la separacin en dos etapas (distribucin primaria y secundaria)
ha demostrado a lo largo del tiempo no haber simplificado la cuestin poltica y ms bien parece haberla
empeorado. Los problemas acumulados por los gobiernos federal y provinciales imponen finalmente
dos posibles caminos a seguir: un mtodo genuinamente federal que institucionalice un esquema de
decisin de equilibrio general o, por el contrario, la alternativa arbitraria o discrecional que naturalmente
habr de conducir a un federalismo digitado centralmente (el federalismo coercitivo, sealado por
Porto, A., 1995).
12
Ver Porto, A. (1990).
13
Cass, J. O. (1996). El autor resea los sucesivos cambios introducidos al rgimen de la Ley N
23.548, presentando un panorama completo y detallado del laberinto actual en materia de
coparticipacin. En el medio se suele atribuir el trmino laberinto a Richard Bird, quien lo empleara
para caracterizar al sistema de coparticipacin argentino.
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Ms adelante, al presentar el enfoque de las necesidades fiscales, se discuten los argumentos polticos
y los econmicos (aspectos de eficiencia y de equidad) que subyacen en la justificacin de las
transferencias de nivelacin.
19
El criterio de equidad en sentido econmico no condice con la concepcin jurdica del trmino.
Desde el punto de vista jurdico, el criterio devolutivo cumplira con el principio de equidad, en tanto que
la redistribucin territorial apuntara a un objetivo de solidaridad interjurisdiccional.
20
La justificacin y la efectividad de las transferencias interjurisdiccionales en el cumplimiento de este
objetivo de equidad han sido, no obstante, tambin cuestionadas, como se discute ms adelante.
15
21
El mtodo, sin embargo, podra resolver estos problemas mediante el empleo de un Fondo de
Estabilizacin, como se analizara en otra oportunidad. Ver Piffano, H., 1995, 1997 y Piffano, H.,
Sanguinetti, J. Y Zentner, A., 1998.
16
b) Porcentajes fijos
El prorrateo sobre la base de porcentajes fijos implica un esquema de asignacin de
fondos ligado a los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no genera el
problema de excedentes o faltantes con relacin al total recaudado. El inconveniente es
que, a igual que en el mtodo de sumas fijas, se tender a convalidar situaciones de
hecho, donde los gobiernos ms austeros resultarn perdidosos. En este mtodo
contina sin explicarse la racionalidad de las participaciones.
Sin embargo, la mayor crtica a este mtodo es que los porcentajes fijos aplicados a una
base cambiante, habrn de generar recursos en exceso o en defecto (dependiendo del
ciclo econmico) que no guardan relacin con las necesidades genuinas de
financiamiento del gasto pblico, tanto en el mbito local o subnacional como a nivel
federal. En todo caso, el mtodo genera recursos en forma procclica alentando a los
distintos niveles de gobierno a dimensionar tamaos de gasto pblico tambin
procclicos, en lugar de hacerlo sobre la base de las necesidades genuinas de oferta de
bienes pblicos y mixtos.
c) sobre la base de frmulas
Este constituye probablemente el mtodo ms usual empleado en los sistemas de
coparticipacin impositiva. La definicin de la frmula constituye un mtodo de
mltiples posibles resultados, dependiendo del conjunto de indicadores o variables
utilizadas en la misma. Cuando se define una frmula de asignacin de recursos, debe
tenerse presente que naturalmente subyace en ella una cierta funcin objetivo (funcin
de bienestar social). An cuando los objetivos de poltica no resulten explcitos, las
variables o indicadores privilegiarn determinados atributos al tiempo que descuidarn
necesariamente otros.
Dentro del esquema de frmulas, no obstante, es posible diferenciar dos enfoques
diferentes:
a) El que se basa en la seleccin de un conjunto de indicadores, a los que se
los combina mediante una ponderacin ligada a la asignacin de un
determinado porcentaje de incidencia; a este esquema lo identificamos
como la variante normativa; y,
b) El que se basa en la determinacin de las necesidades fiscales de cada
gobierno, al que identificamos como la variante positiva.
En virtud de la importancia del sistema de frmulas, hemos de dedicar un espacio
especial al anlisis de las variantes indicadas.
3.2.4. La variante normativa o el mtodo de la combinacin de
indicadores.
Los indicadores usualmente encontrados en un estudio comparado son los siguientes:
a) partes iguales
17
regionales con vistas a competir en el mercado externo, sin generar presiones o ventajas
artificiales en el mercado interno en detrimento de otras regiones (Lpez Murphy, R.,
1996).
i) en relacin inversa al PBI per capita
De caractersticas similares al anterior, orienta los recursos hacia jurisdicciones con
ingresos per capita menores, circunstancia supuestamente asociada a bases tributarias
dbiles. El inconveniente adicional de este indicador respecto al anterior, es que los
registros de producto bruto geogrfico no son indicativos de los ingresos per capita de la
poblacin. Las divergencias entre valor agregado regional e ingreso localizado en la
misma regin, son evidentes en el caso de Argentina.
j) Con relacin al grado de cobertura brindado por los servicios
El indicador apunta a asignar recursos con relacin a la poblacin objetivo de las
funciones que cumplen los gobiernos. Por ejemplo, los gastos en educacin dependern
de la poblacin en edad escolar o la matrcula a instruir, los de salud a la poblacin que
no cuenta con cobertura mdica (a travs de obras sociales o medicina prepaga), los de
seguridad social a la poblacin correspondiente al grupo etario mayor, etc. El mtodo es
de mayor complejidad; en este sentido, la dificultad es obviamente de carcter
informativo, pero dimensiona la asignacin a genuinas necesidades de gasto. De all que
este indicador resulte el que ms se acerca al criterio positivo del enfoque de las
necesidades fiscales que analizamos ms adelante.
Adicionalmente, es de destacar que muchas jurisdicciones brindan servicios o bienes
pblicos con derrames de beneficios interjurisdiccionales. En tal caso, si los recursos se
distribuyen, por ejemplo, segn la poblacin, no se tiene encuentra que poblaciones
adicionales (provenientes de otras jurisdicciones) pueden estar demandando servicios
junto con la poblacin propia. En Argentina esto es particularmente importante en el
caso de la Capital Federal, con relacin a servicios como el de salud y, en cierta medida
tambin, educacin. Su objetivo est eminentemente ligado a la eficiencia asignativa y
no tanto a la equidad distributiva, salvo en el aspecto de que facilita que buenos
servicios de jurisdicciones ricas puedan ser accesibles a poblaciones pobres de
jurisdicciones vecinas.
k) la frmula de la variante normativa como resultado de la combinacin de
indicadores
El mtodo de las frmulas de esta variante normativa, requiere una seleccin de
indicadores, como los previamente enunciados, al tiempo de explicitar las respectivas
ponderaciones. Usualmente, como se indicara, el criterio consiste en seleccionar tres o
cuatro indicadores, a los que se les asigna un cierto porcentaje de incidencia. Estas
ponderaciones no suelen estar fundadas en ningn tipo de referencia emprica que las
justifiquen, dependiendo del juicio del diseador.
El mtodo normalmente habr de conducir a resultados dispares, segn las
combinaciones de indicadores y ponderadores o porcentajes seleccionados, y a
definiciones que no distan demasiado de cualquier mtodo poltico discrecional. Ello
es as, porque como se sealara a pesar de la razonabilidad argumental de la funcin
objetivo implcita, la estructura de ponderacin no surge de ninguna estimacin
20
23
Los costos de transaccin de los mercados polticos (North, 1990), pueden implicar sesgos
polticos que conducen a situaciones fiscales subptimas. En tal caso, podra ser necesaria una
explicitacin de las funciones de gobierno (funciones objetivo) en trminos de valores postulados an
para decisiones que afectan al electorado local. Ver Piffano, H. (1986).
21
(y sus decisiones de gasto pblico y esfuerzo tributario propios). Ello significa que los
problemas inherentes al uso comn de los recursos (el common pool problem) y los
ligados al paradigma principal-agente de las democracias representativas, se ven en este
caso agravados.
El mtodo de necesidades fiscales, por lo tanto, intenta explicitar las preferencias
reveladas a travs del mecanismo poltico - tanto del nivel federal como subnacional de
gobierno - y ello implica definir y consensuar ciertas magnitudes estndar o valores
postulados de gasto pblico por habitante, los que pueden establecerse a nivel
agregado o por tipo de funcin a cargo de los gobiernos. Exigir, asimismo, estimar las
capacidades tributarias de cada nivel de gobierno, tambin sobre la base de estndares,
de manera que las transferencias de nivelacin coincidan con la magnitud de la brecha
entre necesidades de gasto y capacidades de financiamiento propias. Los valores
postulados o estndares que por definicin son normativos, se deben estimar sin
embargo, mediante un anlisis positivo que permita acotar los componentes de la
frmula sobre bases relativamente objetivas. Es por esta razn que identificamos al
mtodo como variante positiva, no obstante, el estndar corresponder a una nocin
normativa.
El enfoque, a diferencia del anterior, genera incentivos para una conducta fiscal
eficiente, por cuanto lejos de convalidar polticas fiscales discrecionales o situaciones de
hecho, genera un mecanismo de autocontrol que incentiva un gasto eficiente y una
eficiente recaudacin tributaria propia, en tanto las transferencias se dimensionan sobre
la base de los estndares independientemente del nivel de gasto real (por sobre o por
debajo de tales estndares) y de los xitos o fracasos en la recaudacin real propia (por
sobre o por debajo de los estndares). Asimismo, resulta posible asignar recursos
ajustados a necesidades genuinas de financiamiento en un esquema de comportamiento
fiscal estable (tax and expenditure-smoothing), regulando y generando la necesaria
consistencia entre el ciclo econmico y las finanzas pblicas24.
Ahora bien, un punto que debe enfatizarse es que la racionalidad implcita en la
definicin de los estndares de gasto y recursos o valores postulados, debe buscarse en
la definicin normativa o constitucional de un nivel deseado de provisin de bienes
pblicos a los que todo ciudadano debe poder optar en igualdad de oportunidades,
independientemente del lugar geogrfico de residencia 25. Esto, sin embargo, no implica
necesariamente que cada electorado decida efectivamente proveer un nivel y estructura
de servicios igual al resto de las jurisdicciones. La aclaracin es relevante en virtud de
24
Hara de esta manera operativo el funcionamiento del Fondo de Estabilizacin, al cual se derivaran los
recursos excedentes en el auge del ciclo econmico, al tiempo de mantener (no reducir) la actividad fiscal
- recurriendo a los recursos acumulados en tal Fondo - en las recesiones. Resulta entonces posible
instrumentar un esquema fiscal nivelador del ciclo, sin necesidad de definir niveles del PBI de perodos
de auge o recesiones al cual referenciar el uso del Fondo. Ver Piffano, H., 1997 y Piffano, H., Sanguinetti,
J. Y Zentner, A., 1998.
25
Las transferencias de nivelacin han sido justificadas en base al argumento constitucional o
poltico de un gobierno federal que requiere garantizar la subsistencia de los gobiernos subnacionales al
tiempo de asegurar la unidad nacional, independientemente del costo en bienestar que este objetivo
superior conlleve.
22
El punto ha sido debatido alrededor de la definicin de disparidad fiscal o brecha relativa entre
recursos y requerimientos entre ciudades por Bahl, Martinez y Sjoquist (1992) y Yinger (1986), tratado en
Shah, A. (1994), Ladd, F. (1994) y Oakland, W, (1994). Una sntesis conceptual, conteniendo estas citas,
se encuentra en Urbiztondo, S., 1996. Un tratamiento terico de las transferencias de nivelacin puede
hallarse en Dowd, K . (1984).
27
Buchanan, J. modific luego su opinin en Buchanan, J. y Wagner, R., (1970).
28
En nuestro medio, Bara, R. (1994) al tratar el tema cita a Oats, W. (1977), quien advierte que an un
objetivo ms restringido como es el de asegurar un nivel mnimo de servicios, puede implicar un
sacrificio en trminos de una asignacin de recursos eficiente y de una distribucin equitativa de la renta aludiendo al problema de la transferencia de los pobres de las regiones ricas a los ricos de las regiones
pobres- , aunque reconoce que, an as, resulte un objetivo legtimo de la hacienda federal.
23
La distorsin podra eventualmente ser compensada mediante poltica de precios o por tasas federales
diferenciales en impuestos que graven las mismas bases tributarias, sin necesidad de transferencias de
ingreso regionales.
30
Debe recordarse que la vigencia del principio de correspondencia no exige como condicin esencial al
mtodo del beneficio como sustento nico de la tributacin local (Lpez Murphy, R., 1996).
31
El modelo de Boadway y Keen asume igualdad de gustos e ingresos familiares entre jurisdicciones, as
como ausencia de efectos de derrame (spillovers) y de diferencias en capacidades o necesidades fiscales
de los gobiernos subnacionales, de manera de asegurar que cualquier transferencia intergubernamental
emerja del anlisis como resultado de la existencia de determinada brecha fiscal debido a razones de
eficiencia.
24
33
25
34
En Porto, A. y Cont, W, (1996) se cita a Bauer (1991) -citado a su vez por Atkinson (1975)- quien
sugiere la posible colisin regional-personal dada por la redistribucin de ingresos desde las familias
pobres de los pases ricos hacia las familias ricas de los pases pobres. Tambin para Argentina, el mismo
Porto, A . (1990) y Artana, D. y Lpez Murphy, R. (1995), con relacin a las transferecias
interjurisdiccionales derivadas del rgimen de copartipacin..
35
En Porto, A. y Cont, W. (1996) se correlacionan la variacin en el ingreso con el ingreso per capita
inicial de cada quintil arrojando el ajuste un coeficiente negativo, indicativo de que los grupos de mayor
ingreso financian a los de menor ingreso. Por otra parte, al estimar la incidencia de gastos y tributos calculando el ndice de Reynolds-Smolensky (diferencia entre los coeficientes Gini antes y despus) y los
determinantes de las mejoras (o desmejoras) en trminos de la progresividad y el tamao de gastos e
impuestos (indice de Kakwani) - concluyen que en todas las provincias gastos e impuestos resultan
progresivos (disminuyen la desigualdad).
36
Del mismo trabajo surge, por ejemplo, que la provincia de La Rioja tiene el tamao de gasto per cpita
mayor ocupando el ltimo lugar en cuanto a progresividad, en tanto que Buenos Aires arroja el menor
gasto con una alta progresividad. Esto indicara que si la provincia de Buenos Aires no cediera tanto
ingreso a favor de provincias como La Rioja, podra mejorar con su mayor gasto la distribucin
personal del ingreso para el conjunto nacional. Por otra parte, el hecho verificado por los autores de que el
Gini despus de la poltica fiscal sea mayor en La Rioja que en Buenos Aires, es un resultado lgico
debido al residuo fiscal diferencial (la presin tributaria per capita es mucho menor en La Rioja, en tanto
que, inversamente, el gasto per cpita es muy superior en La Rioja).
26
37
Nos referimos a las posibles capturas corporativas del gasto pblico, con distinto grado de
ineficiencia e inequidad, en las provincias.
38
Este criterio implica descalificar los argumentos que algunos expertos emiten con relacin a la
inviabilidad econmico-financiera de determinadas provincias. Sin embargo, esto no significa
reconocer la posibilidad de futuros arreglos institucionales que deriven en una eventual nueva
regionalizacin (total o parcial) y/o modificacin de hecho de las fronteras polticas de las jurisdicciones.
39
Clark, D. H., (1997), sin embargo, ha sugerido que en el caso de Canad no es tan importante modificar
el actual esquema de igualacin tributaria por otro que incluya el lado del gasto en base a tres razones: i)
resulta difcil de estimar; ii) no hay grandes asimetras regionales en Canad; iii) si se encuentran
diferenciales de costo marcadas en ciertas regiones, ellos podran subsanarse con transferencias
condicionadas. Otros como Rye, D. y Searle, B. (1997), para el caso de Australia, y Gao Qiang (1995) y
Lou Jiwei (1997), para el caso de China, sugieren lo contrario, en base a existencia de importantes
asimetras de costos regionales en ambos pases.
27
Por lo expuesto, la conclusin arribada por los autores que han estudiado este tema, es
que las transferencias de igualacin deberan por lo tanto considerar tanto el lado del
gasto como de los recursos tributarios para determinar el derecho subnacional a una
transferencia de igualacin.
c) el enfoque de base amplia o el de base restringida.
Shah, A. (1994) ha identificado la existencia de dos enfoques de las transferencias de
igualacin segn su abarcabilidad fiscal-jurisdiccional. El primero, que puede
denominarse el criterio de base amplia, sostenido por Clark, D. H. (1983), sostiene
que el sistema fiscal debera ser horizontalmente equitativo nacionalmente, entendido
como comprensivo de las acciones de los tres niveles de gobierno (nacional, provincial
y municipal). Entonces los individuos con el mismo ingreso de mercado en ausencia de
sector pblico, deberan tener ingresos reales iguales luego de la accin del sector
pblico. Es decir, el sistema fiscal debera ser localmente neutral. Los residentes con
igual ingreso a lo largo de las provincias deberan recibir el mismo beneficio neto
(beneficios netos pblicos imputables menos costos tributarios imputables).
En cambio, el segundo criterio, identificado como de base restringida, al que adhieren
Boadway, R. y Flatters, F. (1983) y tambin Auld, Douglas y Eden, L. B. (1984),
propone que el gobierno federal debe tomar como punto de partida el ingreso real de las
personas despus del impacto fiscal provincial o subnacional (incluyendo al gobierno
local). El gobierno federal debera solamente preocuparse por el tratamiento fiscal
igualitario de los residentes debido a su accin exclusivamente. Como sealara Shah, A.
(1994), este punto de vista en el caso de Canad se ve reforzado desde el momento que
la Constitucin reserva a las provincias la propiedad de los recursos naturales. De all
que la posible inequidad fiscal derivada del gobierno federal solamente podra provenir
de un tratamiento impositivo sobre el ingreso comprensivo real (o verdadero) de las
familias, diferente entre provincias.
Segn Auld y Eden, la equidad horizontal implica que debe haber igualacin completa
de todos los ingresos tributarios provinciales, pero solamente igualacin parcial en el
caso de la renta proveniente de los recursos naturales. Los autores sospechan, no
obstante, que pueden haber consecuencias adversas para la unidad nacional de tal tipo
de igualacin parcial.
Finalmente sobre este punto, segn Shah, A., (1994), tanto Boadway y Flatters como
Auld y Eden suponen implcitamente que los beneficios pblicos por familia son iguales
en todas las provincias, lo que constituye un supuesto insostenible. Si este supuesto se
relaja, no se puede concluir que la igualacin tributaria parcial ser suficiente para
asegurar la equidad fiscal con el enfoque de base restringida. Tambin se requerir
igualacin parcial del gasto para igualar los beneficios fiscales netos.
d) el alcance territorial o jurisdiccional de las transferencias de nivelacin.
El sistema de igualacin puede disearse sobre la base de incorporar en el mismo a
todos los gobiernos subnacionales, o solamente a aqullos que denoten un rezago
econmico relativo mayor.
28
40
41
42
31
Se trata de una variante del mtodo espaol, combinado con el sistema de igualacin del
modelo australiano43.
Los grandes proyectos de inversin no forman parte del clculo de los estndares. Como
se indica ms adelante, se prevn cuatro segmentos de gasto a financiar (servicios
gubernamentales, para los que se deben estimar los estndares, infraestructura
econmico-social, deuda pblica y seguridad social).
3.2.9. El enfoque de las necesidades fiscales y la funcin de produccin
de los servicios gubernamentales: la aproximacin paramtrica
Una aproximacin que podra intentarse en materia de cuantificacin de las necesidades
fiscales, es el camino de la definicin de costos estndar ligados a los requerimientos de
insumos que plantean las funciones de produccin de los servicios gubernamentales.
Si se pretendiera una definicin microeconmica precisa de los costos de cualquier
servicio gubernamental se trate de bienes pblicos o mixtos se enfrentara as como
labor previa, la definicin de los aspectos metodolgicos especficos que hacen a la
explicitacin de la funcin de produccin de tales servicios.
La funcin de produccin de cierto servicio gubernamental, es la relacin entre los
insumos empleados en el mismo y alguna medida del producto generado. Y ello
depende de los objetivos perseguidos en cada caso.
Veamos como ejemplo el caso de la educacin. Resulta bastante generalizada la idea de
expresar los objetivos de un establecimiento educativo a travs de la prosecucin de al
menos tres fines primordiales:
(a) la formacin bsica, media, tcnica y/o profesional y acadmica en el
conocimiento de las letras, las artes y las ciencias; nocin restringida del "graduado".
(b) la formacin del hombre a travs de la internalizacin de pautas
culturales contenidas en el conocimiento de la historia, geografa, etc., y reglas ticas
y/o religiosas de comportamiento en la sociedad; nocin amplia o integral del graduado.
(c) la ampliacin del conocimiento cientfico y pedaggico y su difusin.
43
El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de Espaa al tratar el tema con referencia a las comunidades
autnomas, ha presentado un conjunto de criterios posibles, a saber: a) el igualar la capacidad de gasto
por habitante, que admite que cada jurisdiccin adecue su estructura de gastos a las preferencias locales;
b) el igualar la capacidad de gasto por usuario, donde se contempla la posibilidad de jurisdicciones
atendiendo la demanda de servicios de poblaciones vecinas junto a la propia; c) el igualar la capacidad de
gasto por usuario equivalente, que a diferencia del anterior tiene en cuenta posibles diferencias en la
intensidad de uso de los servicios entre poblaciones, no obstante similar nivel de cobertura; y, finalmente,
d) el igualar la capacidad de gasto por usuario teniendo en cuenta los diferenciales de costos unitarios,
incorporando la influencia de factores determinantes de los mismos (accidentes geogrficos, climticos,
etc.). Ver Urbiztondo, S. (1996) para una simulacin de la aplicacin de estos criterios al caso de
Argentina.
32
Esta enunciacin resulta til para diferenciar, en una primera instancia, la actividad
educativa propiamente dicha - representada por (a) y (b) - y la investigacin bsica y
aplicada y la difusin del conocimiento cientfico y pedaggico, as como otras
funciones de extensin educativa - segn (c) -.
En esta aproximacin se puede convenir en adoptar como definicin del producto
educacional al graduado, independientemente de la existencia de diferentes grados de
acumulacin del conocimiento incorporado (comprensivo de los fines (a) y (b), antes
sealados). El graduado se obtiene luego de un proceso pedaggico que conduce a
verificar, por evaluaciones de diverso tipo y cronologa, que el estudiante haya aprobado
los cursos institucionalmente ordenados segn un cierto plan de enseanza uniforme
(curricula) para el establecimiento educativo.
Ahora bien, en la aproximacin paramtrica, el camino a seguir con vistas a la
explicitacin de la funcin de produccin, es el de requerir a los tcnicos en educacin
(pedagogos y administradores de la educacin), que indiquen cules son las alternativas
tcnicas que el actual conocimiento de las artes y ciencias educativas brindan para la
obtencin del producto en cada formacin (por ejemplo, cierta relacin alumno/docente,
etc.). Posteriormente, se pueden valorizar dichas alternativas posibles y, si el objetivo es
el diseo de costos estndares, seleccionar de ellas la ms eficiente (la de menor
costo)44. En este segundo paso el economista podra llegar a tener importante tarea, por
cuanto dicha valorizacin podra hacerse con el empleo de precios de mercado o bien
con la utilizacin de precios sombra, en la versin "social" de medicin de los costos,
los que probablemente diferirn de los valores de mercado.
No obstante, y a pesar de la diferencia conceptual existente entre la nocin de costo y de
gasto, el anlisis emprico de los gastos incurridos en el proceso educacional permitir
inferir la relativa importancia de los insumos ligados al proceso de produccin
educacional, para luego concentrar esfuerzos en la precisa definicin de la relacin
tcnica existente entre producto e insumos relevantes. Este anlisis resultara
complementario y previo al camino planteado. Su ventaja es que muy probablemente
nos ubicar en el anlisis de los componentes del costo del proceso educativo de mayor
relevancia econmica. De manera que an con una aproximacin normativa de estar
caractersticas, ser necesario un trabajo de campo para indagar los determinantes del
costo relativo del servicio educacional. Y similar situacin se habr de presentar con los
restantes servicios prestados por el Estado.
De manera que inferir las necesidades fiscales de la observacin directa de los costos
parece un mtodo ms simple que el de la definicin de las funciones tcnicas de
produccin, las que en su diseo se generan a su vez interrogantes difciles de resolver,
debido al cambio tecnolgico y las variantes que pueden plantease pedaggicamente.
Por ejemplo, dentro de las variantes debiera contemplarse la posibilidad de que el
servicio educativo fuere gestionado privadamente, y, en tal caso, requerir un nivel de
subsidio pblico menor que si el servicio es operado por escuelas pblicas. Pero
consensuar combinaciones de gestin privada y pblica en el mbito de todas las
44
Para un ejemplo de este enfoque aplicado a educacin universitaria ver: Piffano, H. (1994b) y Delfino,
J. y Gertel, H. (1996).
33
varios sistemas. Ello permitira distribuir los riesgos de prdidas o ganancias de cada
jurisdiccin en los distintos sistemas, an cuando de todas maneras sera posible
encontrar un sistema nico cuyo resultado equivalga a la simple suma de los resultados
parciales de los sistemas diferentes. No obstante, desde el punto de vista del
negociador, puede resultar polticamente mejor mostrar ciertos resultados positivos
para su jurisdiccin a pesar de tener otros negativos. La alternativa nica que arroje
prdida pondr al negociador en una situacin probablemente mucho ms incmoda con
relacin a dar explicaciones a sus electores.
Pero es posible tener en cuenta otro tipo de ventaja en la existencia de ms de un
sistema. El punto se refiere a las caractersticas del sistema tributario. Dentro de la
estructura tributaria suelen coexistir impuestos basados en el mtodo del beneficio e
impuestos basados en la capacidad de pago. En tal caso, no deberan ser distribuidos
entre jurisdicciones de forma similar. Los impuestos basados en el principio del
beneficio deben ser distribuidos sobre la base de indicadores que identifiquen la
localizacin geogrfica de los posibles beneficiarios de los servicios brindados por los
respectivos gobiernos (tanto federal como subnacionales). El punto es no distorsionar el
objetivo de eficiencia que justifica este tipo de impuesto, a costa de limitar en gran
medida al objetivo redistributivo. En cambio, los impuestos basados en la capacidad de
pago permiten la redistribucin territorial de ingresos.
4. Conclusiones y recomendaciones.
4.1. El porqu de las transferencias de nivelacin.
La existencia de transferencias de igualacin territorial, responde a la necesidad de
contemplar la dispar distribucin geogrfica de los recursos y de la actividad econmica
a lo largo del territorio del pas. Tiene por justificativo el principio de que los habitantes
del pas no pueden ser discriminados fiscalmente por vivir en una determinada rea
geogrfica (provincia). La definicin de las provincias o estados constituye una
restriccin poltica que el orden financiero federal debe contemplar, no obstante la
posibilidad de acuerdos que podran alcanzarse en trminos de un futuro
reordenamiento jurisdiccional (regionalizacin). En tal sentido, resulta claro que un
dado nivel de gasto (bienes pblicos) per capita, puede ser financiado con una alcuota
media menor en las zonas ricas comparadas con aquellas ms pobres, al tiempo que
diferencias en tamao de las poblaciones pueden implicar capitas diferenciales
marcadas entre jurisdicciones por menor o mayor difusin de costos. La transferencia de
igualacin, evitara la concentracin regional de los recursos, dados los incentivos a
migrar de los factores productivos (capital y trabajo) ante importantes estmulos fiscales
diferenciales, en algunos casos fiscalmente inducidos por residuos fiscales
distorsivos. De no mediar estas distorsiones, el punto exige la definicin de cierto
trade-off entre el objetivo de maximizacin (paretiana) del bienestar en sentido regional
y el argumento de la unidad nacional contenida en la funcin de bienestar social.
El trade-off puede encontrarse mediante la configuracin de un sistema federal de fuerte
descentralizacin tributaria, donde los estados o provincias con ventajas econmicas
relativas logren autofinanciarse, al tiempo que contribuyan a financiar un fondo de
35
45
47
El modelo de federalismo propuesto impedira a los gobiernos establecer mecanismos de presin sobre
la base de decisiones fiscales irreversibles adoptadas separadamente. Por ejemplo, cuando el Congreso
Nacional sancion la Ley N 24.764 de Presupuesto para 1997, de alguna manera condicion (fij un piso
de hecho a) la distribucin primaria que los mismos legisladores debern resolver cuando en el recinto
entre el otro tema de la coparticipacin federal.
39
Por ltimo, dado que el financiamiento a travs del uso del crdito pblico reviste
caractersticas peculiares y diferenciales con relacin al recurso tributario, es que le
hemos dedicado un anlisis particular48, del que surge la necesidad de prever un
esquema de coparticipacin en el uso de este recurso.
Ver Piffano, H., (CEDI), 1998 y Piffano, H. Sanguinetti, J. y Zentner, A., 1998.
40
es decir,
/5/ G = C + T
El sistema, no obstante, debe operar como estabilizador automtico, de manera
que si la recaudacin real coparticipable (CR) fuere diferente a C, entonces:
a) si CR > C, es decir, CR - C > 0, la diferencia debe integrar el Fondo de
Estabilizacin.
b) si CR < C, es decir, CR - C < 0, la diferencia debe ser financiada a travs
del Fondo de Estabilizacin.
La expresin /3/ requiere definir cmo se determina el gasto pblico total en cada uno
de los segmentos a financiar.
La variable Gssi corresponde a la proyeccin de necesidades de financiamiento del
sistema integrado de jubilaciones y pensiones, asumindose asimismo el traspaso de los
regmenes provinciales que an subsisten en algunas provincias al sistema nacional.
La variable Ginvi corresponde a la proyeccin del Plan Federal de Inversin Pblica,
que incorporara al Plan Nacional de Inversin Pblica y a los Planes de Inversin
Provinciales. Estos ltimos deberan ser confeccionados sobre la base de la metodologa
del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (Ley N 24.354), debiendo cada provincia
participante adherir al sistema. Una porcin de este gasto puede financiarse con la
afectacin de recursos tributarios, para lo cual se constituira un Fondo de Inversiones
Regionales. Tambin podra preverse la constitucin de un Fondo Fiduciario de
Inversiones, fondeado mediante recursos propios, por ejemplo, del producido de la
privatizacin del Banco Hipotecario Nacional, o con el uso del crdito pblico, por
ejemplo, programas de asistencia financiera internacional del BIRF y BID.
La variable Gdpi debe estimarse sobre la base de la deuda existente al 31-12-96 en cada
jurisdiccin y la proyeccin del servicio correspondiente por intereses y amortizacin,
neto de la creacin de deuda, la que resultar del uso del crdito estimado sobre bases
de un acuerdo de coparticipacin ad-hoc como se ver enseguida.
41
(tamao grande)
(tamao mediana)
(tamao pequea)
para:
v2 > v1 > 0
y,
(densidad baja)
Di = 1
Di = 1 + d1 (densidad media)
Di = 1 + d2 (densidad alta)
42
para:
d2 > d1 > 0
Ambas correcciones (tamao y densidad), as como la incorporacin de otros
parmetros posibles (por ejemplo, temperatura y otros factores climticos y geogrficos,
precios relativos regionales, etc.) admiten la posibilidad de utilizar coeficientes de
variacin continua, en lugar de discretas como las aqu planteadas. En tal caso, ajustes
economtricos apropiados pueden resolver tcnicamente la definicin de los niveles de
gasto per capita postulados o estndares para cada jurisdiccin49.
Como se indicara, para el clculo del gasto pblico total per capita, se deben estimar
niveles postulados (consensuados) de gasto pblico por habitante para cada nivel de
gobierno y para cada jurisdiccin, sea a nivel agregado o desagregado segn finalidades
y/o funciones que competen a cada nivel de gobierno. En este segundo caso, se tendra
que:
/7/ Gs/P = Gf/P
f
donde:
Gf/P : es el gasto por habitante postulado para la finalidad o funcin f
(administracin general, seguridad, defensa, justicia, educacin, salud, etc.). El nivel de
desagregacin depender de la mayor o menor complejidad que se estime necesario
considerar en el esquema.
5.3. Determinacin de la capacidad tributaria per capita estndar.
Se define a la capacidad tributaria estndar de fuente j correspondiente a la jurisdiccin
i, de la siguiente manera:
/8/ Ti/Pi = t*j . Bji/Pi
j
para,
/9/
Bj = RPj / t*j
donde:
Bj : es la base tributaria total de fuente j.
RPj: es la recaudacin total de recursos propios de fuente j.
t*j: es la tasa efectiva promedio postulada del impuesto que grava la fuente j.
49
Ver Piffano, H., 1998, para una estimacin economtrica de esta variante; tambin Shah, A.,
1994 y Urbiztondo, S., 1996.
43
o sea,
/11/
USN = US - D
expresando:
USN: monto mximo de la creacin neta de deuda.
US: monto mximo del endeudamiento consolidado.
D: stock de deuda al 31-12-96.
Siendo:
/13/
US = (
Bji
+ Ci)
i j
50
Para un ejercicio de simulacin donde se estiman capacidades tributarias, nuevamente nos remitimos a
Piffano, H., 1998a y Urbiztondo, S., 1996.
44
US = US Usi
i
Definiendo:
/15/
usi = (
Bji + Ci) / (Bji + Ci)
j
se tiene que:
/16/
USi = US * usi
o sea,
/17/
US = US * usi = US usi = US
i
transferencias deberan ser restadas en la frmula general, en tanto que las segundas
no51. En la definicin de las funciones que desarrollan los distintos niveles de gobierno,
sin embargo, pueden encontrarse zonas grises (y, por ende, discutibles), por ejemplo,
para el caso de Argentina, la educacin universitaria.
Es nuestra propuesta tener en cuenta los programas especficos que actualmente tiene
implementado el gobierno nacional bajo la forma de transferencias condicionadas, como
integrando el esquema general de las transferencias de nivelacin. No se debieran
computar en cambio los gastos nacionales correspondientes a servicios a cargo del
gobierno nacional, incluyendo las universidades nacionales, gasto ste que ofrece sin
embargo opinin encontrada. Este temperamento podra variar en el futuro, si el acuerdo
federal avanzara con la transferencia de este servicio educativo a las provincias, como
ocurre en muchos pases federales como Estados Unidos y Alemania.
De acuerdo con el temperamento expuesto, la expresin /3/ debera reformularse de la
siguiente manera:
/3`/
51
En el afn de computar todo muchos expertos han sugerido inclusive tomar en cuenta la incidencia
regional de gasto pblico nacional. Aparte de los inconvenientes empricos para calcular estos efectos
fiscales, la cuestin no parece tener sentido desde el ngulo terico. Resulta absurdo considerar este tipo
de transferencias en gasto como una forma computable de transferencia de recursos, cuando en realidad
el gasto obedece a la prestacin de servicios a cargo del gobierno nacional (bienes pblicos nacionales).
Sera un absurdo que las provincias mediterrneas fueran compensadas por el hecho de que las
provincias atlnticas reciben gasto de la Armada Nacional al ubicar sus bases navales en la costa !. Ni qu
decir de la incidencia de los tributos nacionales, que tambin pueden tener efectos no simtricos u
homogmeos en sentido regional. Por cierto, esto no significa que ciertos gastos nacionales no puedan en
cambio asimilarse a transferencias a favor de ciertos gobiernos locales (como ha resultado ser el caso,
durante muchos aos, del financiamiento por el Estado Nacional de servicios pblicos urbanos en la
Capital Federal).
52
Detalles de estos modelos pueden consultarse en Courcheme, T. J. (1992) y Shah, A. (1994). Una
snteses de los mismos puede hallarse tambin en Urbiztondo, S., (1996).
46
En rigor, un tercio de la recaudacion del impuesto a la renta de las personas fsicas es distribudo a las
provincias con criterio devolutivo. El resto es utilizado para conformar el fondo igualizador, que permite
compensar las diferencias regionales de la porcin devolutiva de este impuesto y de otros treinta
impuestos ms.
49
El gobierno federal y los Lnders coparticipan el impuesto a los ingresos (renta de personas fsicas) y el
impuesto a la renta de las sociedades, constitucionalmente fijadas en partes iguales, y el impuesto a las
ventas en proporciones que cambian con la legislacin (actualemente el 56% corresponde a la
federacin), constituyendo este segmento la parte flexible de las finanzas federales. Los dos primeros se
asignan a los Lnders de acuerdo con el ingreso local, en tanto que el impuesto a las ventas se distribuye
en funcin de la poblacin, en base al supuesto de que el impuesto es soportado por los consumidores
(Arzbach, M. 1993).
50
donde ATCj es la capacidad fiscal ajustada del estado j; TCj es la capacidad tributaria
y SBj son gravmenes especiales (special burdens) establecidos por los Lnders para
financiar erogaciones extraordinarias.
El paso siguiente es definir la lnea de igualacin (equalization yardstick) definida
como:
Yj = (TCg / Pg) * wj * Pj
donde Tcg / Pg es igual a la capacidad tributaria per capita promedio de todos los
estados, calculada como:
TCj / Pj
j
56
Este es el nico ingrediente que pondera diferenciales de costos de los servicios entre estados.
51
7. Conclusiones.
La propuesta presentada previamente constituye una mejora de los modelos de
transferencias de nivelacin contemplados en otros pases. El mismo prev la fijacin de
parmetros de distribucin de la masa coparticipable sobre la base de estndares y
poblacin, acotados por mnimos y techos, sujetos a la determinacin de las necesidades
de gasto y capacidades tributarias de los niveles de gobierno.
El modelo constituye un mtodo conceptualmente sencillo y de mayor racionalidad con
relacin a otros esquemas de distribucin, al permitir dimensionar el tamao de gasto
pblico en funcin de un consenso global en materia de asignacin de recursos
(satisfaccin de necesidades sociales vs. privadas)57, asegurando la necesaria
consistencia de la poltica fiscal al plantear un sistema de equilibrio general,
garantizando no obstante la flexibilidad para que cada jurisdiccin establezca el paquete
deseado del gasto social y privado, lo que apunta a la optimizacin en materia de
asignacin de recursos (modelo de Tiebout), al tiempo que permite instrumentar una
coherente poltica de estabilizacin.
Todo el esquema est inserto en un nuevo orden tributario federal, que acenta la
descentralizacin tributaria, con la mejora consecuente en trminos de eficiencia, al
procurar una mayor correspondencia fiscal, al tiempo que coadyuva a mejorar el perfil
redistributivo del sistema tributario, haciendo operativa la reforma estructural que
acente la imposicin directa por sobre la indirecta.
Las cuestiones redistributivas, segn nuestra propuesta, deben, no obstante, ser objeto
de tratamiento adicional (fuera o dentro del mismo esquema de coparticipacin),
57
58
Como se indicara, la propuesta adopta el criterio de incorporar estas transferencias como formando
parte del rgimen general.
53
54
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