Universidad Tecnolgica de Mxico

Derecho Administrativo

Jonathan Gonzlez

Prof.--------------------------Jueves 26 de mayo de 2016

UNITEC,
ESTADO DE MXICO

NDICE
1. Gnesis del Derecho Administrativo
1.1 Diferenciar enfoques
1.2 Estado absolutista
1.3 Estado de Derecho
2. La Actividad del Estado
2.1 Los elementos fundamentales del concepto de derecho administrativo.
2.2 Las funciones del estado
2.3 La actividad del Estado y el concepto de las atribuciones del mismo.
2.4 La extensin de las atribuciones del Estado
2.5 Las atribuciones actuales del Estado.
2.6 Las atribuciones del Estado en relacin con los particulares
3. La ciencia de la Administracin y el Derecho Administrativo
3.1 La ciencia de administracin
3.2 Concepto de derecho administrativo
3.3 Relaciones del derecho administrativo con otras ciencias
4. Las Fuentes del Derecho Administrativo
4.1 Las fuentes del Derecho administrativo.
4.2 Clasificacin de las fuentes formales del Derecho Administrativo
4.3 Las fuentes escritas del Derecho administrativo
4.4 El principio de legalidad
4.5 La Constitucin Poltica
4.6 Los tratados y convenciones internacionales
5. La Administracin Pblica
5.1 Concepto de administracin pblica
5.2 Organizacin administrativa
5.3 rganos de la administracin pblica
6. El Procedimiento Administrativo
6.1 Principios del procedimiento
6.1.1 El procedimiento administrativo como garanta para el administrado.
6.1.2 Principio de legalidad
6.1.3 Principio de legalidad objetiva.
6.1.4 Principio del debido proceso adjetivo
6.2 El Acto Administrativo
6.2.1 Concepto
6.2.2 Elementos del acto administrativo
6.2.3 Requisitos constitucionales
6.2.4 Efectos del acto administrativo
6.2.5 Ejecucin, cumplimiento y extincin del acto

6.3 Los Contratos Administrativos

6.4 La Funcin Pblica
6.4.1 Caractersticas del empleo pblico
6.4.2 Rgimen Jurdico de los Servidores Pblicos
6.4.3 Obligaciones y derechos de los servidores pblicos
6.4.4 Responsabilidad de los servidores pblicos
6.5 La Concesin
6.5.1 Naturaleza jurdica
6.5.2 Antecedentes en Mxico
6.5.3 Bases Constitucionales
6.5.4 Ordenamientos legales federales elementos
6.5.5 Tipos de concesin administrativa
6.5.6 Jurisprudencia

PRLOGO

El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y resultados de

trascendencia, que no guardan relacin con el pasado inmediato, por su magnitud
y el nuevo sentido de las instituciones.
Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hasta colocar este
derecho en una de las ramas del derecho pblico de mayor inters cultural.
Cuando se estudia el derecho administrativo, generalmente se analizan los
grandes temas que constituyen su objeto, como son, principalmente, la
organizacin administrativa, los actos y los contratos administrativos, el rgimen
de la funcin pblica, el rgimen de los bienes del Estado, la responsabilidad de

las personas pblicas, los servicios pblicos, el poder de polica, etctera, as

como los aspectos ms detallados que hacen parte de esos temas, segn las
necesidades acadmicas o prcticas del momento en que se realiza el estudio.
Pero raramente se analizan o se plantean los aspectos que estn en la base del
derecho administrativo y que constituyen su fundamento y su razn de ser, es
decir, lo que podramos denominar su esencia o su espritu.
Al respecto, si el derecho administrativo es, como de manera general se tiene
aceptado, el rgimen jurdico de la administracin pblica, es decir, de la
administracin estatal, puede afirmarse, en primer lugar, como lo expres el
profesor Georges Vedel en su momento, que todo pas civilizado poseera un
derecho administrativo, puesto que necesariamente posee un conjunto de normas
que rigen la accin de la administracin. Sin embargo, como el mismo autor y
otros clsicos lo afirman, en el sentido preciso del trmino no existe derecho
administrativo mientras ese conjunto de reglas no sea sustancialmente diferente
del que se aplica a las relaciones entre particulares y que dichas reglas no sean
obligatorias para los gobernantes. Es decir, que slo puede afirmarse que
efectivamente existe derecho administrativo en un Estado, cuando ese conjunto de
normas reguladoras de la organizacin y la actividad administrativas son
obligatorias para las autoridades y conforman un cuerpo coherente y sistemtico,
que permita afirmar la existencia de una rama especializada del derecho.
A partir del reconocimiento de la necesidad de un rgimen jurdico especial para
regular los asuntos propios de la administracin del Estado, ese nuevo derecho,
llamado derecho administrativo, fue consolidndose progresivamente.
Esa consolidacin del concepto de derecho administrativo en Mxico y otros
pases, que a partir de la misma filosofa fueron reconociendo y aplicando ese
nuevo derecho, aunque con las particularidades propias que han impuesto las
necesidades y conveniencias de cada uno de ellos.

Como una particularidad de lo anteriormente mencionado, la desconcentracin se

ha incorporado a la administracin pblica, con el fin de optimizar los servicios que
se prestan, en bien de la sociedad. La desconcentracin opera con los rganos
centralizados, los cuales sin que pierdan su jerarqua, se desmenuzan en
unidades, se separan del centro, y retienen ciertas facultades de decisin,
obteniendo con ello un manejo ms gil y por tanto una mayor eficacia
administrativa. Para poner un ejemplo, la Secretara de Educacin Pblica desde
hace algunos aos se viene desconcentrando; esta dependencia tiene en las
diversas entidades del pas unidades con un jefe, el cual sin perder su rango con
respecto a las mximas autoridades de la propia Secretara de Educacin Pblica,
tiene funciones de decisin y resuelve varios problemas sin consultarlos con el
rgano superior. Esto beneficia a la sociedad; varios trmites educativos que antes
se hacan en la ciudad de Mxico, ahora se resuelven directamente en las
entidades; igual sucede con casi todas las dependencias del gobierno federal, que
cada vez con mayor intensidad se desconcentran de la ciudad de Mxico.
El derecho administrativo considerado como una rama de la jurisprudencia, que
tiene por objeto la elaboracin dogmtica y reduccin a sistema de los conceptos,
los principios, las normas, las instituciones del derecho positivo perteneciente a la
administracin pblica, es una disciplina que se ha ido estructurando de acuerdo a
la transformacin de estado y las normas que regulan su existencia y sus
relaciones con los gobernados.
As como el estado ha tenido diversas formas de manifestarse, en el tiempo y en
el espacio, los derechos de los particulares han tenido un contenido muy diverso
frente a l, desde su ausencia en los estados absolutistas, hasta su precaria
existencia en el estado liberal como veremos ms adelante.

INTRODUCCIN

Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexicano y la

del gobierno mexicano. La primera est consagrada en la legislacin vigente, la
segunda es la que aplican los gobiernos interpretando y extendiendo los textos
constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen gobiernos de filiacin
revolucionaria,

aplicando

radical

moderadamente

los

mismos

textos

constitucionales y las mismas leyes.

Las

tradiciones

polticas

mexicanas

arrancan

del

antecedente

indgena

precortesiano y del largo perodo de la conquista, en la que mantuvieron los

principios de la cultura occidental y principalmente las ideas polticas de las

instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa. El siglo XIX mexicano
se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismo moderado y radical, que
culminaron en el movimiento de la Reforma y la divulgacin, a fines del mismo
siglo, de algunas tendencias socialistas moderadas.
La constitucin de 1857 estableci un orden liberal moderado sin aceptan los
principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defraudado al no
conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente.
Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderadamente al
amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligeros atisbos de
intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que obligaban a la
importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los primeros brotes de
rebelda en pro de las ideas socialistas, radicales o moderadas, expresadas por
los precursores de la Revolucin como Ricardo y Jess
Flores Magn.
La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura- integra por etapas
su programa social en el marco del liberalismo imperante.
Primero fue una revolucin poltica, posteriormente una revolucin econmica. La
Constitucin de 1917 respet la doctrina liberal en numerosos preceptos, pero al
mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas, que pronto habran
de provocar una crisis contradictoria con el sistema anterior. En forma inevitable
estos principios acabaron por informar la poltica gubernamental.
De esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siempre al
amparo de la Constitucin y de sus reformas, han matizado su poltica en formas
muy diversas, hasta nuestros das, en que el Estado se ha visto obligado a
definirse.

En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y modernos

ideales- incorpora a la Constitucin nuevos preceptos con un profundo sentido de
justicia social que sirven de base a la poltica gubernamental de los gobiernos
revolucionarios. La poltica agraria, obrera, econmica, educativa, financiera, vial,
martima e internacional, y en otros ramos administrativos, se inicia con todo vigor
al amparo de normas constitucionales, que luchan en contra del sistema liberal
anterior y preludian la inmensa transformacin ideolgica de nuestros das y el
irreconciliable debate entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y
nuevos sistemas que amenazan la desaparicin del Estado democrticos"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 no es nueva,
es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino que es esta misma y que
las normas de justicia social nuevas en el texto son el resultado de la evolucin de
principios jurdicos, econmicos y sociales, que estaban implcitos en la
Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contraran en su esencia ni las bases
de organizacin del Estado mexicano, ni los objetivos fundamentales que sta
consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitucin de
1917 respet una buena parte del articulado de la Constitucin de 1857, al cual se
le hicieron reformas importantes y se insisti en que eran meras "reformas". Pero
"las adiciones y reformas" que tan hbilmente conquist el grupo renovador o
progresista del Congreso Constituyente, pugnan con el espritu y la esencia del
pensamiento liberal En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos,
pero de un precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideolgico.
No es posible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propiedad
liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen esta continua
contradiccin. La Suprema Corte, con un sentido actual de interpretacin, ha
mantenido el espritu renovador de la Constitucin de 1917 y sus reformas.

A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la que nos rige:
son, en verdad, aspectos antagnicos de una frentica lucha ideolgica. En el
primer aspecto se ampara la organizacin liberal del Estado Mexicano, que se
opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos en que tolera esa
injerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se ha transformado. Las
declaraciones de derechos que por tradicin se perpetan en el texto
constitucional, tienen otro sentido, que no es posible examinar al tenor de las
ideas individualistas.
Otro aspecto de la Constitucin, disperso en unos cuantos artculos como el 27,
73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antiliberal, estatista
e intervencionista, amparado en un programa de justicia social, fortalecido con las
luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidad conceptual entre ambos
aspectos de la Constitucin; son, por el contrario, dos cosas diferentes que tantos
aos han luchado por sobrevivir. La primera amparando intereses egostas y
particulares; la segunda, proyectndose en el futuro de Mxico. Una contienda
entre sistemas irreconciliables que es necesario definir. Estos principios en el
nuevo sistema constitucional, no tienen antecedentes directos en la de 1857,
porque son antagnicos a ella.
Los gobiernos revolucionarios han amparado su accin estatal en estos ideales y
sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Revolucin que
comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Madero y contina en la
nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica.
La hiptesis de este ttulo consiste en afirmar: los estudiosos dedicados al
Derecho Administrativo han elaborado una avanzada teora en relacin con esta
disciplina; y, en consecuencia, del acto administrativo. As, lo han dotado de
unidad e identidad.* Por tanto, respecto de la materia slo convienen
adecuaciones y modernizaciones y no reformas absolutas o totalizadoras. No
obstante lo anterior, el Derecho vigente en cada Estado o Estado-Nacin, le
imprime propias caractersticas. El estudioso deber, por lo mismo, propiciar esa

unidad e identidad incorporndole lo singular distintivo propio de su criterio

acadmico y lo derivado del derecho positivo vigente; pues, en el Derecho
Administrativo, la doctrina y la legislacin se unen para integrarlo. Sin esto, no se
pueden comprender. Se seleccionaron diversos puntos de vista al Derecho
referidos: Marxismo, Anarquismo, lusnaturalismo, Formalismo, etctera- el criterio
del profesor alemn Heller en tanto la escuela por l fundada es, en mi opinin, la
ms inteligible de la disciplina jurdica en el medio estatal al considerarla como una
condicin de la unidad estatal.
El propio Heller acepta "no se ha podido llegar, en nuestra poca a un concepto
del Derecho que, por lo menos en cierta medida, sea universalmente aceptado, ni
tampoco se ha llegado a un concepto de Estado que rena esa misma condicin...
debemos as, contentarnos, en este lugar, con suponer al Estado como una unidad
que opera en la realidad histrico-social. Pero la realidad social ha de constituir
tambin el punto de partida para determinar el concepto de Derecho..."
En cuanto a la denominacin de los temas La Teora General del Derecho
Administrativo utilizada por casi la totalidad de los administrativistas, convienen
algunas precisiones conceptuales. En primer trmino, para llamarle a una teora,
General , habran de cubrirse categoras de universalidad en cuanto al tiempo y al
espacio . Respecto a la primera, Heller seala, no es correcto un propsito para
construir una teora general, refirindose al Estado, con carcter de universalidad
para todos los tiempos, porque no lo estima, en absoluto, posible. En mi opinin
tampoco es aceptable la universalidad para todo el espacio por cuanto el Estado
tiene antecedentes netamente occidentales. Heller, en torno a este inicial
problema seal, "...tanto en la teora como en la prctica, se apela, en primer
trmino, al recurso de sustraer de una radical relativizacin un fenmeno histrico
y social cualquiera y elevarlo a la categora de criterio absoluto y de constante, del
cual se derivan todos los dems fenmenos histrico-sociolgicos.
Esta absolutizacin de fenmenos temporales, tpica de nuestra poca, aparece
como la contrapartida de la historicizacin y sociologizacin de todos los

contenidos absolutos. Sobre la base de una tan psima metafsica, la cual

considera ciertos hechos de la experiencia como los nicos reales y afirma para
los otros su naturaleza de ideolgicos discuten hoy los movimientos extremistas su
fundamentacin cientfica. Y ello es aplicable lo mismo a la definicin del Estado o
de la Nacin como a la absolutizacin de la raza o de la clase, o a la afirmacin de
ser la economa, la voluntad de poder o una libido cualquiera los nicos mviles de
toda la vida poltica".
Pudiera intentarse la justificacin del trmino General sealando su no referencia
a las categoras universales de tiempo y espacio sino, en cambio, a una visin
amplia del fenmeno. Este argumento no es convincente; pues, el trmino teora lo
comprende.

En este sentido expreso: el derecho administrativo y el acto

administrativo, pueden estudiarse en sentido amplio y en sentido estricto.

En sentido amplio habra de considerar, de Derecho y Acto Administrativo no
limitativamente: sus marcos poltico y jurdico en ambos casos. Del primero, sus
conceptualizaciones bsicas y la legislacin administrativa de propia; y, del
segundo fundamento; hechos y actos; concepto ; clasificaciones; elementos;
requisitos; efectos; ejecucin; silencio administrativo; ejecutoriedad; revocacin;
inexistencia o teora de las nulidades en el acto administrativo; irretroactividad;
cumplimiento; incumplimiento extincin y procedimiento previo y posterior al acto
administrativo. En sentido estricto los marcos poltico y jurdico del acto
administrativo; fundamento; hechos y actos; requisitos; concepto; caractersticas;
elementos y clasificaciones.
En la bibliografa se mencionan las obras consultadas tanto las utilizadas para el
anlisis genrico de los temas tratados y su apoyo metodolgico y de contenido,
como las usadas para el anlisis especfico, aunque ambas pueden aparecer
mencionadas en el cuerpo del trabajo como citas al pie de pgina o notas
explicativas.

En el presente trabajo se desarrollarn los temas con mayor profundidad y

objetividad para un mayor conocimiento del Derecho Administrativo y sus
elementos que lo componen.

1. GENESIS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1 DIFERENCIAR ENFOQUES

Para comenzar, el trmino estado se expresaba como una forma de organizacin
poltica de la sociedad, fue utilizado formalmente por Maquiavelo, que deca en
una de sus afirmaciones que cuantos estados, cuantas denominaciones
ejercieron y ejercen todava una autoridad soberana, fueron y son repblicas o
principados.

1.2 ESTADO ABSOLUTISTA

Posteriormente se produjo una transformacin en la organizacin poltica y social
europea, cuando el monarca concentr en su persona los privilegios de los
seores feudales, de los gremios y de las ciudades creando as un estado
absolutista, donde toda la autoridad se concentraba en las manos del monarca, y
donde era posible que surgiera o existiera el derecho administrativo, ya que todos
los particulares eran objeto del poder absoluto y todo lo que se ordenara sera por
voluntad del rey.
1.3 ESTADO DE DERECHO
El sometimiento de los particulares al poder absoluto del monarca, produjo
finalmente una fuerte reaccin de los individuos que al tratar de suprimir toda
manifestacin que limitara su libertad individual, trajo como consecuencia la
implantacin de la democracia con la que se someti la administracin a la ley, y
as de esta manera se reconocieron los derechos de los particulares frente al
estado, con los que se generaron las relaciones jurdicas entre la administracin y
administrados que dio lugar al establecimiento del derecho administrativo, pero
ste no pudo haber ocurrido si no se hubieran ocasionado las dos principales
manifestaciones, que dieron una vuelta total a lo que estaba sucediendo antes con
el estado absolutista y de las cuales se relatarn en forma breve a continuacin.
2.1 LOS ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL CONCEPTO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
Como el derecho administrativo, rama del derecho pblico, regula la actividad del
Estado que se realiza en forma de funcin administrativa, es indispensable saber
en primer trmino en qu consiste la actividad estatal; en segundo lugar, cules
son las formas que el Estado utiliza para realizar esa actividad y caracterizar entre
ellas a la que constituye la funcin administrativa, y en tercero y ltimo lugar, cul
es el rgimen a que se encuentra sujeta dicha actividad.

2.2 LAS FUNCIONES DEL ESTADO

La actividad del Estado es el conjunto de actos materiales y jurdicos, operaciones
y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislacin positiva le
otorga. El otorgamiento de dichas atribuciones obedece a la necesidad de crear
jurdicamente los medios adecuados para alcanzar los fines estatales.
2.3 LA ACTIVIDAD DEL ESTADO Y EL CONCEPTO DE LAS ATRIBUCIONES
DEL MISMO.
Siendo las atribuciones medios para alcanzar determinados fines, es natural que
el nmero y extensin de aqullas varen al variar stos. Los criterios para fijar
unas y otras no constituyen cuestiones jurdicas, sino que corresponden al campo
de las ciencias polticas. De acuerdo con los postulados del individualismo que
considera que son bastantes la actividad de los particulares y el libre juego de las
leyes econmicas, para satisfacer las necesidades individuales y colectivas dentro
de la sociedad, el Estado en una primera etapa histrica posterior al mercantilismo
de los antiguos regmenes polticos, se encontr reducido a un mnimo en cuanto
a sus fines y, lgicamente, en cuanto a sus atribuciones, pues dichos fines se
limitan al mantenimiento y proteccin de su existencia como entidad soberana y a
la conservacin del orden jurdico y material en tanto que es condicin para el
desarrollo de las actividades de los particulares y el libre juego de las leyes
sociales y econmicas. Por tanto, en esta primera etapa las atribuciones del
Estado consisten fundamentalmente en atribuciones de polica, que lo obligan a
abstenerse de intervenir en las esferas de accin de los particulares ms all del
lmite necesario para el mantenimiento del orden, motivo por el cual el Estado en
esta etapa se conoce con la designacin de "Estado gendarme". No es dudoso,
sin embargo, que en esta primera etapa, el Estado asuma atribuciones
compatibles con la libre actividad privada, cuando sta era insuficiente, o no
remunerativa, pero s exigida para la satisfaccin de necesidades colectivas. Este

proceso ha ido avanzando al producirse como consecuencia del sistema liberal un

desajuste en la vida social que se ha agudizado por una serie de factores, como
son el aumento de poblacin, los progresos de orden tcnico, y la ostensible
desigualdad de las clases sociales. En este momento, comprobado que el
individuo no ha sido capaz de satisfacer las necesidades de la colectividad, se va
desarrollando una tendencia intervencionista o estatista en la que se considera
que el Estado respetando en buena parte la actividad privada, va imponiendo a
sta restricciones o limitaciones para armonizarla con el inters general; va
creando servicios pblicos y va encaminando su actuacin con el fin de estructurar
la sociedad de acuerdo con un ideal de justicia que no ha logrado el capitalismo
del sistema liberal. De esta manera el "Estado gendarme" se va transformando en
un "Estado providencia" o "Estado social de Derecho".
2.4 LA EXTENSIN DE LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADO
Las atribuciones que en esa forma a travs del tiempo se han venido asignando al
Estado y que en los momentos actuales conserva, se pueden agrupar en las
siguientes categoras:
a) Atribuciones de mando, de polica o de coaccin que comprenden todos los
actos necesarios para el mantenimiento y proteccin del Estado y de la seguridad,
la salubridad y el orden pblicos.
b) Atribuciones para regular las actividades econmicas de los particulares.
e) Atribuciones para crear servicios pblicos.
d) Atribuciones para intervenir mediante gestin directa en la vida econmica,
cultural y asistencial del pas.
2.5 LAS ATRIBUCIONES ACTUALES DEL ESTADO.

Como se puede apreciar el problema de cules son las atribuciones del Estado se
encuentra ntimamente vinculado con el de las relaciones que en un momento
dado guarden el Estado y los particulares, ya que las necesidades individuales y
generales que existen en toda colectividad se satisfacen por la -accin del Estado
y por la de los particulares.
De manera que la ampliacin de la esfera de la actividad de uno tiene que
traducirse forzosamente en merma de la esfera de accin de los otros. La doctrina
ha distribuido las atribuciones del Estado respecto de los particulares en los tres
grupos siguientes:
a) atribuciones del Estado para reglamentar la actividad privada
b) atribuciones que tienden al fomento, limitacin y vigilancia de la misma actividad
e) atribuciones para sustituirse total o parcialmente a la actividad de los
particulares o para combinarse con ella en la satisfaccin de una necesidad
colectiva. (Bonnard, Dr. Adm., pgs. 16 y ss.]
2.6.

LAS

ATRIBUCIONES

DEL

ESTADO

EN

RELACIN

CON

LOS

PARTICULARES
El desarrollo de este tema permitir al mismo tiempo fijar la extensin de las
atribuciones del Estado mexicano a la luz de la legislacin positiva, con lo cual se
sentar la base que habr de servir para la exposicin posterior de las
instituciones del derecho administrativo dentro de este mismo Estado.
a) Atribuciones del Estado para reglamentar la actividad privada. Si el Estado
interviene regulando jurdicamente esa actividad es porque los intereses
individuales necesitan ser coordinados a fin de mantener el orden jurdico.

Respecto a los medios adecuados para el ejercicio de las atribuciones que forman
esta primera categora, las doctrinas basadas en el individualismo sostienen que el
Estado debe de usar, con absoluta preferencia, leyes supletorias, reduciendo al
mnimo las de carcter imperativo; que las disposiciones tendientes a la proteccin
del derecho deben ser represivas ms que preventivas, ya que estas ltimas
imponen, por su naturaleza, serias restricciones a la libertad individual. Por el
contrario, las doctrinas estatistas consideran que la intervencin del Estado en la
reglamentacin de la actividad privada debe hacerse
3. LA

CIENCIA

DE

LA

ADMINISTRACIN

EL

DERECHO

ADMINISTRATIVO
3.1 LA CIENCIA DE ADMINISTRACIN
Son estrechas las relaciones que existen entre el derecho administrativo y la
ciencia de la administracin ya que la ciencia de la administracin analiza los
problemas relativos a la organizacin y actuacin futura de la administracin
pblica, sus principios, normas racionales; en tanto, el derecho administrativo
considera los problemas jurdicos en su funcionamiento y aplicacin directa de las
leyes administrativas.
3.2 CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Para diversos autores ha resultado complejo el tratar de conceptualizar el derecho

administrativo, situacin que se ha presentado por el carcter filosfico de esta
rama del Derecho.
El principal problema al que se nos enfrentamos al tratar de definir al Derecho
Administrativo es, que l mismo abarca diferentes reas y funciones. Algunos
analistas jurdicos consideran que el Derecho Administrativo regula la organizacin
y funcionamiento del Poder Ejecutivo, otros, que nicamente se encarga de la
administracin Pblica y de las personas administrativas que surgen de ella,

mientras un tercer grupo seala que el Derecho Administrativo ser aqul que
regule las relaciones del Estado con los particulares. Dado que todas forman parte
del Derecho Administrativo se comparte lo expresado por Gabino Fraga que al
respecto comenta:por una parte incluya el rgimen de organizacin y
funcionamiento del Poder Ejecutivo, y por otra comprenda las normas que regulan
la actividad del Estado, que se realiza en forma de funcin administrativa.
An y cuando existen esta serie de discrepancias entre los estudiosos del Derecho
es indispensable tener un concepto delimitado del Derecho Administrativo para
facilitar la comprensin de nuestra materia de estudio.
Con la finalidad de englobar todos estos elementos en una sola definicin autores
como Olivera Toro; y Boquera Oliver entre otros, realizan una sistematizacin de
diversos criterios tericos que para ellos, determinan el concepto de la multicitada
disciplina.
De manera ejemplificativa, enunciaremos solo algunas de ellas:
a) Criterio orgnico.- Hace hincapi en los entes administrativos.
b) Criterio de la Actividad Administrativa.
c) Corriente que atiende a las relaciones del Poder Ejecutivo con otros entes
pblicos y con los particulares.
d) Criterio del Servicio Pblico.
Como se puede observar los criterios y corrientes expuestos nos llevan al mismo
punto de origen, por lo que a manera de conclusin se permite dar una serie de
definiciones provenientes de diversas fuentes, que parecen ser adecuadas y
completas para el punto en comento.
Para Gabino Fraga el Derecho Administrativo ser aqul que regule:
a) La estructura y organizacin del Poder encargado normalmente de realizar la
funcin administrativa.

b) Los medios patrimoniales y financieros de que la Administracin necesita para

su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacin.
c) El ejercicio de las facultades que el Poder pblico debe realizar bajo la forma de
la funcin administrativa.
d) La situacin de los particulares con respecto a la Administracin.
Rafael I. Martnez Morales expresa:
El derecho Administrativo es el conjunto de reglas jurdicas relativas a la accin
administrativa del Estado, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus
relaciones:
Jorge Fernndez Ruiz, da la siguiente definicin:
El Derecho Administrativo es el conjunto de normas y principios del derecho
pblico que rigen la estructura, organizacin, y funcionamientos de las diversas
reas de la administracin pblica de las relaciones de stas entre s, as como de
sus relaciones con las dems instituciones de Estado y con los particulares
Rafael de Pina y Rafael de Pina Vara:
Totalidad de las normas positivas destinadas a regular la actividad del Estado y de
los dems rganos pblicos, en cuanto se refiere al establecimiento y realizacin
de los servicios de esta naturaleza, as como a regir las relaciones entre la
administracin y los particulares y de las entidades administrativas entre s.
De lo anterior se desprende que las relaciones jurdicas en que interviene la
administracin con motivo de su organizacin y funcionamiento estn regidas por
las normas del Derecho Administrativo, es decir por Normas del Derecho Pblico.
Entendindose por Derecho Pblico; el sistema normativo que regula la actuacin
del Estado en su accionar soberano y determina las relaciones e intereses que
privan con sus gobernados, mediante la creacin de los rganos y procedimientos
pertinentes.

As mismo es la parte del ordenamiento jurdico que regula las relaciones entre las
personas y entidades privadas con los rganos que ostentan el poder pblico
cuando estos ltimos actan en ejercicio de sus legtimas potestades pblicas
(jurisdiccionales, administrativas, segn la naturaleza del rgano que las ejerce) y
de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, y de los rganos de la
Administracin pblica entre s.
La caracterstica del derecho pblico, tal como lo seala el prestigioso autor
jurdico Julio Rivera, es que sus mandatos no se encuentran sujetos a la
autonoma de la voluntad que pudiesen ejercer las partes (es decir no pueden
ser modificados por las partes en uso legtimo de su autonoma de la voluntad,
como s ocurre en el Derecho Privado). Son mandatos irrenunciables y
obligatorios, en virtud de ser mandados en una relacin de subordinacin por el
Estado (en ejercicio legtimo de su principio de Imperio). La justificacin es que
regulan derechos que hacen al orden pblico y deben ser acatados por toda la
poblacin.
Por lo tanto se puede finalizar este apartado diciendo que el Derecho
Administrativo ser una rama del Derecho Pblico, que regula la actividad del
Estado, as como las relaciones de la Administracin Pblica con las dems
instituciones del Estado y con los particulares.

3.3 RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS CIENCIAS

Las relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas tiene por objeto
encuadrar esta rama en comparacin con otras con las cuales existen problemas
concretos de importancia prctica.
Sealaremos que no nicamente el Derecho Administrativo se encuentra
relacionado con reas jurdicas sino que existen reas del conocimiento no
jurdicas las cuales interactan de manera directa con el Derecho Administrativo
Estas sern tocadas nicamente de manera enunciativa en el cuerpo de este

apartado ya que debido a nuestro punto de estudio son las reas jurdicas las que
nos interesan.

La primera y principal relacin del Derecho Administrativo la encontramos con el

Derecho Constitucional, es bien sabido que es de ste a travs de la Carta Magna
de donde emanan todas las dems ramas del Derecho, por lo que el Derecho
Administrativo no poda ser la excepcin.
Definitivamente al mencionar la Constitucin, en su artculo 133 el principio de la
Supremaca de la Ley, coloca al Derecho Administrativo en una calidad de
subordinacin y no de colaboracin como se dar con otras ramas, cabe sealar
que esta subordinacin no le resta autonoma al Derecho Administrativo, pero no
se puede perder de vista que ser el Derecho Constitucional el que fijar los
lineamientos generales para la actuacin de la Administracin Pblica.
Estas dos ramas del Derecho se influyen recprocamente; la influencia de la
Constitucin sobre la administracin es de sistema, mientras que la ejercida de la
administracin a la Constitucin es de eficacia. Existen tres tipos de relaciones
que son consideradas como las principales:
a) Hay principios generales de derecho que si bien se hallan ms fuertemente
Protegidos por encontrarse en la Constitucin, no son exclusivos del derecho
Constitucional Son parte de los principios mnimos del orden jurdico universal.
b) Hay disposiciones de derecho administrativo que estn contenidas en la
Constitucin.
c) En cuanto a las que se consideran tpicamente de derecho constitucional su
aplicacin en derecho administrativo es necesaria, ineludible y ste aparece como
una prolongacin de aqul; no puede prescindir de esas normas y se consustancia
con ellas.

Entre las que se encuentran contenidas en la Constitucin resalta por su

relevancia en el mundo moderno la proteccin de los Derechos Humanos, muchos
autores consideran que esta es la principal relacin entre el Derecho
Administrativo y el Derecho Constitucional. Ya que las reglas referentes a este
tema debern ser acatadas y respetadas en la prctica de la Administracin
Pblica y tales reglas encuentran su base en el texto constitucional, de hecho
existen autores que se atreven a decir que el Derecho Administrativo es el
Derecho Constitucional aplicado.
As como con el Derecho Constitucional, existe un fuerte vnculo con el Derecho
Civil, se considera que en parte el Derecho Administrativo surge como resultado
de la propagacin de las excepciones a las normas de Derecho Civil, resultando
con ello que se d una constante aplicacin del Derecho civil a las actividades, a
las reas administrativas del Estado y al ejercicio de la Funcin Administrativa, a
travs del Cdigo Civil el Estado reconoce los principios Generales del Derecho,
considerados como fuente del Derecho Administrativo , mientras que el Derecho
Administrativo har uso constante de figuras propias del Derecho Civil como
seran la donacin, los contratos, las asociaciones etc.
Sin embargo el mayor punto de contacto existente entre estas dos ramas es el
consistente en determinar bajo qu condiciones el Derecho Administrativo admitir
los preceptos del Derecho Civil, ya que por una parte el Derecho Administrativo
est ubicado dentro del Derecho pblico, mientras que el Derecho Civil forma
parte del Derecho Privado, a pesar de esto existe una gran tendencia de asimilar
las Instituciones pertenecientes a cada una de estas ramas.
Al manejar estas ramas se debe tener un cuidado especial para evitar confusiones
en cuanto a su terminologa ya que algunas expresiones del Derecho
Administrativo han pasado a formar parte del Civil y viceversa, adems nunca
debemos perder de vista que en el Derecho Administrativo interesa el bien pblico,
por encima de los intereses privados que tutela el Derecho Civil.

Otra rama con la que encuentra vinculacin el Derecho Administrativo, es el

Derecho electoral; el cual es una parte del Derecho Constitucional que regula todo
lo relativo a elecciones, se encuentra sustentado en diversos principios que es de
donde se origina una importante relacin con el Derecho Administrativo; con esta
rama tiene una relacin de colaboracin diferente a la que mantiene con el
Derecho Civil, puesto que se respeta la autonoma concedida a cada una, y se
dedican nicamente a complementarse entre s.
Los principios sobre los que se sustenta el Derecho Electoral seran entre otros:
1) Presuncin de Legalidad de los Actos de la Administracin Electoral
2) Conservacin de todo aquello que no habra variado de no haberse producido
algn tipo de infraccin.
3) Necesidad de que las infracciones sean de suficiente entidad y calidad para
justificarse la anulacin y
4) Necesidad que las infracciones alteren el resultado de la eleccin de forma que
se produzca un falseamiento de la voluntad popular.
La Ley electoral puede ser concebida como la norma primaria de un Estado
Democrtico, cuyo contenido es determinar todos los actos relativos al proceso
electoral, teniendo en cuenta que cada proceso electoral afecta a una pluralidad
de sujetos, el Derecho Electoral regula la actuacin del rea administrativa de los
rganos electorales, as como el reclutamiento y seleccin de su personal.
Con el Derecho Mercantil la relacin se da con el surgimiento de la empresa de
participacin estatal mayoritaria22 puesto que el Estado se apoya en los moldes
del Derecho Societario Mercantil, especialmente en lo que se refiere a Sociedades
Annimas y Sociedades de Responsabilidad Limitada, utilizando tambin los
contratos mercantiles para regular sus manifestaciones de voluntad las figuras de
esta Rama del Derecho tienen un uso intensivo por parte del Estado, aunado a
esto no se puede dejar de lado que el Estado efecta intensas operaciones de
carcter comercial.

La relacin existente con el Derecho Municipal ha hecho que muchos autores le

nieguen autonoma a ste; por considerarlo una seccin del Derecho
Administrativo que ha sido creado nicamente para regir el mbito comunal.
Sin embargo esta rama ha alcanzado tanto desarrollo en Mxico, que es innegable
su autonoma por lo tanto la relacin que guarda con el Derecho Administrativo
deriva de la existencia de una administracin municipal cuya estructura,
organizacin y funcionamiento es regulada por ambas disciplinas, sin que se haya
logrado delimitar las funciones de cada una de ellas.
El derecho Laboral, no puede quedar fuera de este catlogo de ramas del Derecho
relacionadas con el rea administrativa, puesto que se relacionan por diversos
motivos como seran: la regulacin de la estructura orgnica de las autoridades
laborales, la inspeccin

del trabajo, las responsabilidades y sanciones

administrativas, el registro de los sindicatos, el depsito de los contratos colectivos

de trabajo, de los reglamentos interiores de trabajo etc. Como se puede observar
la relacin es bastante cercana, adems de que el Estado mantiene vitales
relaciones con sus trabajadores. El Derecho laboral regir todas y cada una de las
reas que originen relaciones de subordinacin y el derecho administrativo
regulara que estas relaciones se encuentren desarrollas dentro del marco legal
dispuesto por el art. 123 Constitucional principalmente en su inciso B), que sern
aquellas relaciones laborales que se den entre los Poderes de la Unin; el
Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.
Por ltimo se menciona al Derecho Procesal, como una rama indispensable para
el Derecho Administrativo ya que con ella se da una relacin de supletoriedad para
los procedimientos de produccin, y ejecucin del acto administrativo, as como
para la impugnacin de este en su caso. Tema en el que se ahondar ms en la
unidad respectiva.
Como se mencion al inicio, el Derecho Administrativo no slo se relaciona con
ramas jurdicas, sino tambin con otras ramas de estudio no jurdicas como son la

moral, la ciencia poltica, la sociologa, el medio ambiente, la geografa, la

economa solo por mencionar algunas.
Con el derecho mercantil, tiene importantes relaciones con este derecho ya que
numerosas instituciones mercantiles sufren la influencia del derecho administrativo
en materia de empresa y de organismos mercantiles; adems, su propia
legislacin se regula por las leyes administrativas. Las actividades comerciales
que la administracin pblica requiere llevar a cabo, en un principio tienen una
regulacin derivada de este derecho.
Con el Derecho procesal, la defensa de los intereses de los administradores se
realiza conforme a diversos procesos y procedimientos que regulan las leyes
administrativas; stas siguen lineamientos dados por el Derecho Procesal, los
cuales son asimilados por el Derecho Administrativo para garantizar los derechos
que en materia de procedimientos establece la constitucin.
Con la Estadstica, el gobierno capacitado se llama estadista porque no acta a
ciegas sino apoyado en las realidades de su pas. Los actos administrativos como
actos de la vida nacional, deben ser estimados estadsticamente; por eso el propio
Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos como el Instituto
Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) que maneja censos,
catastros y estadsticas sociales de todo gnero. Los grandes problemas de un
pas son tremendas realidades que deben ser considerados cuantitativa y
cualitativamente a travs de los censos, registros, estimaciones econmicas y
otras, lo que obliga al funcionario a no improvisar soluciones.

4. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

4.1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas, actos o
hechos, y dems medios, de creacin e interpretacin, en los cuales tienen su
origen los principios y leyes en general, las fuentes mismas del Derecho, como la
ley, la costumbre y la Jurisprudencia, todas referidas a la materia administrativa."
Fuente del Derecho -de [ons, [antes, a su vez, fundo, significa el lugar donde brota
el agua en su superficie-s, es decir, es el manantial donde brota o aparece el
Derecho, o los procesos necesarios para la creacin de las normas jurdicas. Dice
Rivero a este respecto: "Se entiende por fuentes del derecho, los procedimientos
por los cuales se elaboran las reglas de derecho; existen en efecto para 'fabricar
derecho', diversas tcnicas, por otra parte en nmero limitado: la elaboracin
espontnea que conduce a la regla consuetudinaria; la elaboracin por la
autoridad pblica que conduce a la regla escrita, de la cual las leyes el prototipo;
en fin, la elaboracin por el juez, que conduce a la regla jurisprudencial. Los
diversos sistemas jurdicos, segn el tiempo y los pases, recurren de manera muy
desigual a estos procedimientos, otorgando la preponderancia al uno o al otro." 1.
Por otra parte, Kelsen, despus de examinar la expresin "fuentes del derecho",
concluye: "La ambigedad del trmino a que hemos venido refirindonos parece
hacer intil el empleo de dicho trmino. En vez de una expresin figurada y
equvoca, debiera introducirse un trmino capaz de describir de manera clara y
directa el fenmeno que se tiene presente." 2
Como se observa, la palabra fuente es un concepto equvoco que reviste diversas
significaciones, pero son sealadas las que sirven de base a este desarrollo."
El derecho moderno no da una excesiva importancia al problema de las fuentes
del derecho, al tomar en cuenta que corresponde al Estado la creacin de las
normas, llamadas normas estatales, a diferencia de autores tradicionales para
quienes las fuentes del derecho administrativo provienen de otras causas, sin que
necesariamente se sometan al rgimen de la normatividad.
Nuestro propsito es detenernos en el estudio de las fuentes del Derecho
administrativo positivo de nuestro pas. El derecho no es simplemente la ley, que
est formada por otros factores legislativos. La vida social es compleja y de esas

prcticas cotidianas de la accin pblica, surgen numerosos principios que regulan

los problemas de la vida poltica de un pas. Cuando se habla del problema de las
fuentes del derecho, se recalcan los numerosos factores o grupos sociales en los
que se origina el derecho, y que contribuyen a la resolucin de los temas del
Estado. Con razn los autores nos hablan de fuentes generadoras y reveladoras
del derecho. En un sentido general, la palabra fuente designa a los rganos de
produccin del derecho administrativo; en una segunda consideracin se alude a
los medios de produccin, es decir, segn Waline, al conjunto de hechos o ideas,
toda ciencia en las cuales toda ciencia en las cuales el derecho ha tomado
inspiracin. En tanto que Planiol y Ripert comentan: "tericamente, la palabra
fuente designa las diferentes maneras como se establecen las reglas jurdicas".
Otros autores como Fiorini (ob. cit. T. 1, pg. 61) distinguen "entre la fuente como
objeto creador del cual nace la norma administrativa, del mtodo intelectivo que se
utiliza para interpretar su validez y correcta eficacia". La doctrina considera dos
acepciones del concepto de fuente: como rgano de produccin o entidades que
constituyen el ordenamiento jurdico y como medio, o sea que es lo que crea el
ordenamiento.
1.
2.

Jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, Pars, 2;,1 ed., pg. 50.
Hans Kelsen, Teora general del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico, 1949, pg. 137

Analizando esta distincin nos dice Garca Trevijano Fas (Tratado de Der. Ad.,
pg. 196): "Fuente en sus dos acepciones de rganos de produccin y de medios
de produccin es un concepto distinto de norma; la fuente es un concepto esttico,
la norma es un concepto dinmico. La norma es un imperativo legal, como
veremos, abstracto y general, mientras que la norma constituye su origen." stas
son las fuentes del derecho meta-jurdico que comprenden el conjunto de los
factores, elementos y fenmenos sociales, que contribuyen a formar la sustancia,
contenido o materia del derecho, como los movimientos ideolgicos, las fuentes
histricas, que son los documentos que guardan el texto de una ley.
Tenemos que reducirnos a las fuentes del derecho o procesos de creacin de las
normas jurdicas. El concepto tcnico-jurdico de fuentes del derecho, alude al

origen de la norma en una autoridad o fuerza social reconocida por el derecho

positivo que, mediante un determinado procedimiento, confiere a dicha norma en
forma concreta, por ejemplo la forma de ley, de costumbre, sentencia o negocio
jurdico. Como complemento de la consideracin de las fuentes del derecho,
existen temas metajurdicos o factores no jurdicos que determinan la evolucin
del derecho y se pueden considerar en tres grupos:
1. La historia.
2. Los datos econmicos.
3. Los datos polticos.
Sin la historia no es posible comprender el origen, desenvolvimiento y naturaleza
del Derecho Administrativo, de las instituciones administrativas formadas
lentamente bajo la influencia de mltiples factores. Lo mismo puede decirse de la
estructura

y la transformacin de los tribunales administrativos, del sistema

tributario, etc. Los datos econmicos de Mxico en el siglo pasado explican la

aparicin y desarrollo de instituciones como la concesin, la expropiacin, el
rgimen de minera y de aguas y otros. A partir de 1917 se acenta el
intervencionismo de Estado en un largo proceso de luchas sociales encaminadas
a lograr mejores cuadros de vida para el pueblo mexicano. Finalmente los datos
polticos nos ensean cmo esta fuerza social interviene para dar paso a leyes,
instituciones y nuevas modalidades del ejercicio del poder pblico. La aparicin de
la ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y su elevacin a la categora de
normas constitucionales y problemas de la misma naturaleza, revelan cun
poderosa es la fuerza poltica para que los propios gobernantes se vean obligados
a nuevas acciones gubernamentales. Las fuerzas reales o materiales comprenden
el conjunto de los factores, elementos y fenmenos sociales que contribuyen a
formar la materia del derecho.

4.2

CLASIFICACIN

ADMINISTRATIVO

DE

LAS

FUENTES

FORMALES

DEL

DERECHO

Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mismas
fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa, son las
diferentes maneras como se crean las reglas jurdicas que regulan el
funcionamiento de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin
administrativa.
Existen

principios

constitucionales

administrativos,

leyes

reglamentos

administrativos, una jurisprudencia administrativa y un juicio de amparo en materia

administrativa, todos ellos obedecen a una jerarqua de las fuentes de nuestro
Derecho.
Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las fuentes del
derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho administrativo.
Una clasificacin distingue entre las fuentes materiales y las fuentes formales.
Las fuentes en su sentido material "forman un conjunto de elementos y situaciones
de diferente condicin que impulsan la creacin de las normas jurdicas. Las
fuentes en su sentido formal estn determinadas por los modos o maneras en que
debe manifestarse el derecho en la vida de la sociedad para que tenga validez
general entre los sbditos". (Enciclopedia, ob. cit. T. X, pg. 207.) Las primeras
son fuentes metajurdicas, en tanto que las segundas se apoyan en el
ordenamiento de cada pas.
Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que determinan el
derecho positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho aplicable, son el
derecho escrito o legislacin, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina jurdica,
aunque algunos autores reducen todas las fuentes formales slo a la ley?
Siguiendo otra clasificacin general las fuentes del Derecho administrativo se
dividen en las fuentes directas y las fuentes indirectas.
Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional, son las
que crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley, el reglamento,
los tratados internacionales si nos atenemos al artculo 133 de la Constitucin, la
costumbre y los principios generales del Derecho."

Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la jurisprudencia y
la doctrina.
Concluimos insistiendo en que la fuente inobjetable del derecho administrativo en
nuestro orden constitucional es la voluntad del rgano legislativo expresada en la
ley, que en principio es la fuente originaria, directa y autntica de las normas
administrativas.
4.3. LAS FUENTES ESCRITAS Y DIRECTAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho escrito se integra con la legislacin administrativa vigente de un pas,
que mantiene el principio denominado por la doctrina de "jerarqua de las fuentes",
o "jerarqua de los textos". El derecho escrito es la fuente ms importante del
Derecho administrativo por la seguridad de su contenido. Se tiene la certeza de su
vigencia, de los trminos de una ley y de que no ha sido modificada. La regla
contrarius actus del derecho romano, significa que acto no puede ser abrogado
ms que por un segundo acto de la misma especie. El derecho escrito no ofrece
incertidumbres en cuanto a su determinacin y es un seguro punto de partida para
estimar la legitimidad de un acto.
El orden de las leyes que emanan tanto del Poder Legislativo, como del Ejecutivo
se desenvuelve, en orden a su importancia, en los trminos siguientes:
i.

La Constitucin Poltica o ley fundamental del Estado;

ii.

Las leyes ordinarias expedidas por el Poder Legislativo Federal;

iii.

Las leyes ordinarias que son expedidas por el Poder Ejecutivo Federal, en
los casos autorizados por la Constitucin;

iv.

Los Tratados y Convenciones que el Estado celebre con otros sujetos de

derecho internacional; extensivamente el Derecho Internacional;

v.

Los reglamentos de la Administracin pblica, que expide el Poder

Ejecutivo Federal;

vi.

Los reglamentos, Estatutos, reglas de operacin, normas tcnicas del

servicio, de las entidades administrativas descentralizadas. Por lo que se
refiere a estos organismos deben subordinarse a sus leyes y rigen la
marcha de la institucin respectiva sin que hasta la fecha se les haya
reconocido el carcter de autoridad, salvo algunas ejecutorias relativas al
Seguro Social;

vii.

Las circulares e instrucciones;

viii.

La analoga es un proceso de autointegracin de la ley, al aplicar en

ausencia de un texto expreso a un caso determinado, una ley que rige en
casos anlogos. Desde luego es inaplicable cuando restringe el libre
ejercicio de los derechos. El artculo 14 constitucional es preciso al

ix.

mantener
el principio de legalidad y la prohibicin de imponer penas por simple
analoga.

4.4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La leyes la suprema regulacin del orden social y poltico. El Estado legalmente
lleva a cabo sus propsitos por medio de los funcionarios pblicos a quienes se
encomienda el cumplimiento de los fines polticos contenidos en el orden jurdico
vigente. Por ello el funcionario tiene una limitada capacidad para actuar, pues se
subordina estrictamente a los mandatos legales.
El rgimen administrativo est sometido a un lmite que es el que determina la ley.
Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
que en su tesis jurisprudencial nmero 166 ha resuelto: "Las autoridades slo
pueden hacer lo que la ley les permite." Es en estos principios en los que
descansa el Estado de derecho.

Cuando la actuacin del funcionario implica la violacin de un inters particular, el

artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin prev: "Nadie podr ser privado de
la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante
juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en los que se cumplan
las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas
con anterioridad al hecho."
En principio, la ley comprende dos aspectos importantes:
a) Es una disposicin que emana del Poder Legislativo Federal, que es el
rgano que la Constitucin seala, como elaborador del orden jurdico
federal. ste es el criterio de la formalidad de la ley, pues seala el rgano
que la crea.
b) La leyes una norma abstracta, general, imperativa, creadora de situaciones
jurdicas generales, de mandatos obligatorios, y en ningn caso de
situaciones jurdicas concretas. "Materialmente reputase ley, dice Gascn y
Marfn, toda disposicin por la que el Estado crea el Derecho, siendo en tal
aspecto considerados como leyes los reglamentos generales y formalmente
son leyes las normas de derecho emanadas de los rganos del Estado a
quienes constitucionalmente incumbe la funcin legislativa."

El funcionario est sometido a la ley y no debe desvirtuar su sentido. En el

derecho mexicano, la particularidad de la ley puede conducir al concepto de ley
privativa y ser contraria al artculo 13 constitucional.
La aplicacin de la ley puede generar las siguientes consecuencias.

Aplicacin correcta de la ley. El mantenimiento normal del orden jurdico

para el cual deben colaborar la Administracin pblica y los particularesexige que el funcionario acte de acuerdo con la ley.

El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las

causas siguientes:

1.
2.
3.
4.
5.

No la toma en cuenta deliberadamente, o por ignorancia.

O se niega o se resiste a aplicarla.
La aplica con una indebida interpretacin.
La aplica con exceso o con demrito, o con perjuicio del inters general.
Reduce el campo de aplicacin de una ley en perjuicio del inters de los

particulares, y
6. Aplica otra ley, y no la indicada para el caso o situacin.
Como veremos ms adelante, cada uno de estos casos da origen a recursos y
acciones administrativas, para mantener el principio de la legalidad de los actos
administrativos. Adems, toda medida tomada por un funcionario violando la ley,
origina su responsabilidad personal.
4.5 LA CONSTITUCIN POLTICA
La diferenciacin entre gobernantes y gobernados, la distincin entre el poder
pblico y los agentes que realizan sus fines, la posicin de los individuos frente a
la autoridad, son procesos histricos que conducen al establecimiento de la
Constitucin Poltica o Carta fundamental de derechos.
En el estudio del derecho constitucional, es necesario distinguir tres rdenes:
1. El orden o sistema normativo
2. El orden de la realidad existencial,
3. El orden axiolgico de la justicia.
El primero: parte de las leyes constitucionales: "Es el orden que describe una
determinada conducta.", el segundo: el orden de la realidad existencial forman las
conductas, actos o derechos humanos, y el tercero: el orden de la justicia ofrece

la mtrica para juzgar a travs de juicios de valor. (Bidart Campos, Derecho

Constitucional. EdIar, pg. 11.)
Cada da es mayor el nmero de principios jurdicos, de organizacin y
comportamiento, contenidos en la Constitucin que se relacionan con las
actividades administrativas del Estado, al crearse nuevos rganos y regularse
otros aspectos importantes de la funcin administrativa. La mayor parte de los
preceptos constitucionales, incluyendo las garantas individuales, mantienen una
evidente referencia a la administracin pblica y a sus funciones. No olvidemos
que el punto de partida de todo estudio administrativo, es la Constitucin y en
segundo lugar la ley que regula la materia.
En nuestro derecho constitucional, el poder de ejercer el control de
constitucionalidad de la ley, corresponde al Poder Judicial de la Federacin, a
travs del juicio de amparo, siendo esta facultad en ltima instancia de la
competencia del Pleno de la Suprema Corte.
El artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789, estableci: "Toda sociedad en la cual la garanta de los derechos no est
asegurada, ni la separacin de los poderes determinada, no tienen una
constitucin."
La Constitucin Poltica o conjunto de reglas relativas a la organizacin de un pas
ofrece dos grupos importantes. O bien es una Constitucin consuetudinaria, que
se apoya en los usos, costumbres y precedentes de una nacin, que no han sido
codificados en un texto oficial, como en el caso de la Constitucin inglesa. O bien
es el caso de la Constitucin escrita, y rgida, que se denomina de este modo por
estar redactada en un documento pblico que ha sido sancionado por el poder
constituyente. Tal es el caso de las constituciones mexicanas en sus tres etapas
ms importantes: las constituciones de 1824, 1857 Y 1917. Entre las
constituciones escritas debemos mencionar la Constitucin norteamericana de
Filadelfia de 1787, que seala su influencia en las constituciones de los Estados
latinoamericanos. Inspirada en el pensamiento poltico de la tradicin inglesa, esa

Constitucin logr crear el sistema nuevo y original del Estado federal, con un
rgimen presidencial puro.

No pretendieron elaborar frmulas matemticas ni

literarias, sino principios de convivencia humana, que reflejaran los anhelos y las
inquietudes de un pueblo guiado por los frreos principios del liberalismo
capitalista. El aseguramiento del inters personal, el mantenimiento de las
libertades del hombre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el
desarrollo industrial y comercial de nuestra vecina nacin."
"Desde el da en que la Constitucin se establece, la actividad administrativa debe
estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar la
propiedad o la libertad, la Administracin, para poder obrar de manera lcita, tiene
obligacin de apoyarse en la ley."
Desde el punto de vista material la Constitucin est integrada por el conjunto de
reglas jurdicas que determinan el arreglo y el funcionamiento de los rganos de la
nacin constituidos en Estado.
Siguiendo el criterio formal, una Constitucin es la ley suprema, que se caracteriza
por el hecho de que no puede ser modificada ms que siguiendo el procedimiento
especial que la misma seala.
La Constitucin es la fuente por excelencia del derecho, en cuanto determina la
estructura del Estado, la forma de gobierno, la competencia de los rganos
constitucionales y administrativos, los derechos y deberes de los ciudadanos, la
libertad jurdica y determinados problemas bsicos de una comunidad, elevados a
la categora de constitucionales, para mantenerlos permanentemente fuera de los
vaivenes de los problemas polticos cotidianos.
Ejemplo de este ltimo caso, es el artculo 123 de la Constitucin que regula la
materia laboral o del trabajo. Los principios del derecho del trabajo, se
reglamentan normalmente en una ley ordinaria, pero se puede tener temores de
su inmediata modificacin y es para prever esta situacin y darle mayor
significacin, que se les erige en preceptos constitucionales. Tal es el caso de las
materias agraria, obrera, econmica Se ha tratado de distinguir en los preceptos

de la Constitucin, aquellas normas que se refieren a la estructura permanente u

orgnica de la Constitucin como su forma republicana, federal, democrtica,
representativa, considerando que esas normas polticas slo pueden ser
modificadas por el poder constituyente y las dems normas que quedan bajo la
competencia del poder constituyente constituido. Legalmente este criterio ofrece
dificultades, porque la Constitucin no alude a esta distincin. Otro problema, de
muy diversa naturaleza, es el determinar si una reforma de fondo a una estructura
constitucional, que afecte sus bases jurdicas, debe contar previamente con el
consenso de la opinin pblica nacional. Es muy difcil cambiar un sistema poltico
experimentado y difcilmente logrado por el pueblo, en un proceso histrico
pletrico de problemas.
4.6 LOS TRATADOS y CONVENCIONES INTERNACIONALES
El tratado es un acuerdo que se celebra entre sujetos soberanos de derecho
internacional con autoridad suficiente para crear, modificar o restringir una
situacin jurdica general o concreta.
El tratado ha adquirido en el mundo moderno una amplia significacin. No es una
fuente supletoria, sino una fuente primaria de singular proyeccin. El derecho
internacional es fuente del derecho constitucional y la evolucin de esta materia
tiende a darle prelacin al primero sobre el segundo.
Las constituciones de los Estados modernos varan notablemente al tratar este
problema. Podemos sealas varios grupos: a) Estados que reconocen el derecho
internacional formando parte del derecho interno, aunque no estn regulados por
un tratado o convencin; b) Estaelos que distinguen el problema de los principios
generales del derecho internacional y las situaciones jurdicas que se derivan de
los tratados. Reconocen los primeros para ciertas situaciones y condicionan los
tratados al respecto de la Constitucin, y pases como Francia, en que los tratados
prevalecen sobre la legislacin ordinaria.

La Constitucin mexicana distingue en primer trmino los "tratados que estn de

acuerdo con la misma" y los erigen en "ley suprema de toda la Unin". Por otra
parte, en ciertas materias reconoce al derecho internacional como fuente ele
derecho. Tal es el caso del prrafo V del artculo 27 constitucional que ordena:
"Son propiedad de la Nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y
lmites que fije el derecho internacional." O el artculo 42, fraccin VI que hace
comprender en el territorio nacional: VI. "El espacio situado sobre el territorio
nacional con la extensin y modalidades que establezca el propio derecho
internacional." Como el derecho internacional se muestra todava impreciso en
cuanto a estos problemas, la legislacin nacional debe mantenerse vigente.
El artculo 133 de la Constitucin determina: "Esta Constitucin, las leyes del
Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de
acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin.
Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a
pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o
leyes de los Estados."

Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes:

a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Constitucin.
b) Deben celebrarse por el Presidente de la Repblica con las potencias
extranjeras.
c) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones.
e
d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda la
Unin, con la Constitucin y las leyes federales.
e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en
contrario de la Constitucin federal y tratados.

Los tratados son acuerdos entre dos o ms Estados y se consignan en forma y

denominaciones diversas. La convencin es sinnima de tratado, dice don
Manuel. Sierra. Se pretende que el nombre de convencin ha sido escogido para
designar compromisos de carcter econmico o administrativo y el de tratado para
los de orden poltico, en la prctica no se respeta esta regla.
Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artculo 133
constitucional, se les debe dar la denominacin general de Tratados. El Derecho
Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinalmente el campo de
las Convenciones -que cada da son ms numerosas para hacer cesar la situacin
irregular de esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional pblico pueden concertar entre s las reglas
de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se
distinguen de los negocios jurdicos bilaterales por el hecho de que establecen
normas~ conducta generales y abstractas, mientras que stos regulan asuntos
concretos, por ejemplo, la delimitacin de una frontera, la cesin de un territorio, la
fijacin de la cuanta de una indemnizacin. Como los convenios se llaman
tambin tratados, contratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites
contrats. Ahora bien, puesto que los convenios y los negocios jurdicos adoptan la
misma forma contractual, un mismo tratado puede contener simultneamente
disposiciones de una y otra ndole."
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para su
aplicacin siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a las
relaciones de la nacin con otros pases".
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para su
aplicacin siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a las
relaciones de la nacin con otros pases"

5. LA ADMINISTRACIN PBLICA
Se hablar de la Administracin pblica en general, de su conformacin mediante
rganos internos y externos; as como la forma en que stos interactan entre s.

5.1 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

El verbo espaol administrar proviene del latn ad, traducible como haca, y
ministrare compuesto de manus y trahere, por lo tanto ad manus trahere puede
interpretarse como servir, ofrecer algo a otro o servirle alguna cosa.
La administracin Pblica se ve como una parte integrante del Poder Ejecutivo, y
regulada por el Derecho Administrativo; muchos estudiosos del Derech se han
dedicado a estudiar sus elementos para poder dar una definicin completa, ya que
no todos comparten la idea de que sea parte del Poder Ejecutivo; existen autores
como Fernando Garrido Falla que la interpreta como una actividad desarrollada
por el Ejecutivo. Aun y cuando existen discrepancias entre los autores todos de
alguna manera relacionan a la Administracin con el Poder Ejecutivo, lo que
genera que existan diversos conceptos de administracin Pblica, tanto como
parte integrante del Poder Ejecutivo, y como actividad o facultad realizada por el
mismo.
La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad correspondiente
al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la
misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma
inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con
ello el bien general; tal atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y
se somete al marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza

mediante la emisin y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos

exprofeso.
Jorge Fernndez Ruz menciona:
Es el conjunto de reas del sector pblico del Estado que, mediante el ejercicio de
la funcin administrativa, la prestacin de de los servicios pblicos, la ejecucin de
las obras pblicas y la realizacin de otras actividades socioeconmicas de inters
pblico trata de lograr los fines del Estado.
Rodrigo Moreno Rodrguez indica: La Administracin Pblica es la organizacin
que tiene a su cargo la direccin y la gestin de los negocios estatales ordinarios
dentro del marco del derecho, las exigencias de la tcnica y una orientacin
poltica.
Serra Rojas por su parte comenta:
La Administracin Pblica es una organizacin que tiene a su cargo la accin
contina encaminada a la satisfaccin de las necesidades de inters pblico, con
elementos tales como; personal tcnico preparado, un patrimonio adecuado y
mediante procedimientos administrativos idneos o con el uso, en caso necesario
de las prerrogativas del poder pblico que aseguren el inters estatal y los
derechos de los particulares.
Gabino Fraga proporciona una definicin de la Administracin Pblica desde un
punto de vista formal y material:
Desde el punto de vista formal la administracin Pblica debe entenderse como el
organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los medios
necesarios para la satisfaccin de los intereses generales.
Desde el punto de vista material es la actividad de este organismo considerado en
sus problemas de gestin y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros
organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de
su misin.

El mencionado autor considera que desde el punto de vista formal la

administracin pblica tiene una relacin directa con el Poder Ejecutivo.
Siguiendo bajo esta misma tesitura, desde el punto de vista formal, la
administracin pblica es considerada como un rgano gubernamental del Estado,
ubicado dentro del Poder Ejecutivo, pero no por esto es todo el Poder Ejecutivo.
La Constitucin no podra dejar de regular la Administracin Pblica, y lo hace
mediante las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica.
De este apartado inserto en el texto Constitucional se desprende que la
administracin pblica se integra a su vez por una gran variedad de organismos,
dependencias y entidades que atienden a las diversas materias y mbitos de
accin que abarca, los cuales sern objeto de estudio ms adelante.
Continuando con el anlisis de los elementos de la Administracin pblica, bajo el
punto de vista material, es considerada como toda aquella actividad pblica que
no sea legislativa, no judicial y tendr las siguientes funciones:
1) Realizacin de actos administrativos, jurdicos y materiales,
2) Prestacin de servicios pblicos
3) Produccin de bienes para satisfacer las necesidades colectivas.
Estas definiciones aportan un panorama general de lo que es la Administracin
pblica, deduciendo que existen circunstancias, elementos, y clasificaciones que
nos ayudarn a tener un concepto completo de funcin del Poder Ejecutivo,
conocido como Administracin pblica.
En este apartado se estudiarn cada una de las partes integrantes del concepto
de Administracin pblica.

La Administracin pblica comprende los siguientes elementos, cabe resaltar que

estos son los que la relacionan con la ciencia de la Administracin, pero no se
encuentran ajenos a la aplicacin en el campo jurdico:
1. Organizacin.
2. Coordinacin.
3. Finalidad
4. Objetivos.
5. Mtodos operativos.
6. Planeacin.
7. Control
8. Evaluacin.
Estos elementos son complementados, para el estudio de la materia, con los
elementos jurdicos, los cuales sern analizados de manera especfica.
Se menciona que la Administracin pblica cuenta con elementos especficos de
carcter:
1. Tcnico; sistemas, mecanismos, y procedimientos para administrar recursos y
para elevar la eficiencia administrativa.
2.

Poltico;

aplicacin

de

polticas

gubernamentales

administracin

gubernamental, y
3. Jurdico; el derecho positivo regulador de la organizacin y funcionamiento de la
Administracin Pblica.
Existen diversas circunstancias que son de aplicacin de la administracin:

La administracin que es efectuada mediante de los particulares para

distribuir el uso y consumo de sus recursos, y que conocemos como
administracin privada.

La administracin que realizan los tres rganos gubernamentales para

poder satisfacer sus requerimientos propios, tal como lo hacen las personas

morales. Esta es interna y mediata.

La administracin que realiza el

Poder

Ejecutivo

es

llamada

administracin pblica. Es externa respecto del rgano ejecutivo que la

realiza; adems de ser inmediata.
La Administracin pblica es externa respecto al rgano Ejecutivo ya que con su
aplicacin no se satisfacen necesidades del rgano titular, sino de la poblacin.
Y tambin la administracin pblica es inmediata, porque el ejecutivo al
practicarla, realiza de forma directa la prestacin de un servicio pblico que de
igual manera beneficia a la colectividad.
La administracin pblica ha sido clasificada por diversos autores adems de la
propia Ley, por lo que se citan algunas solamente:
a) Activa (doctrina francesa): funciona dependiendo del Poder Ejecutivo y
conforme a la competencia que le seale el orden jurdico, es decir denota
a los entes que producen y ejecutan actos administrativos.
b) Contenciosa: supone la existencia de tribunales administrativos que dirimen
controversias entre el Estado y los particulares por actos de aqul
c) Directa: es la que se ejerce por los rganos centralizados y empresas de
Participacin estatal u otras constituciones.
d) Indirecta: es la que realiza a travs de organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal u otras constituciones.
e) Niveles del Mando: Federal, Estatal y Municipal. Esta se encuentra basada
en la Constitucin Poltica, a atiende a los tres niveles de gobierno
existentes en el sistema jurdico-poltico.

f) Tipo de Organizacin: centralizada, desconcentrada, descentralizada,

Empresas estatales y sociedades mercantiles del Estado.
Investigacin Documental. Diferencias y similitudes entre la Administracin pblica
y la Administracin en general. Se puede tomar como referencia la Administracin
de empresas contemplada en la Ley General de Sociedades Mercantiles.
5.2. ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Hablar de la organizacin Administrativa es mencionar un objeto jurdico, reglado
jurdicamente, realizando fines jurdicos aunque tenga proyecciones sociales. Por
medio del Derecho se regula la forma de la organizacin administrativa ya que la
norma reparte el trabajo como principio de congruencia, unidad, y eficacia,
garantiza a los administrados las condiciones y trminos de la accin
administrativa, como principios de certeza y finalmente sanciona la conducta de
los agentes de la administracin pblica como principio de responsabilidad.
Con el transcurso del tiempo la administracin pblica ha sido modificada de
acuerdo con las necesidades propias de cada poca y con las tareas y objetivos
que anteriormente le eran ajenos.
La creacin de Secretaras y Departamentos de Estado, se debi en gran parte
por la participacin estatal en la vida econmica y desarrollo social.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal ajusto el aparato
administrativo, sentando las bases de la Administracin Pblica , adems de tener
cono finalidades evitar duplicaciones, precisar responsabilidades y simplificar
estructuras, siendo adems la Ley reglamentaria del Art. 90 Constitucional que
regula

conjuntamente

descentralizada.

la

Surgiendo

administracin
adems

una

centralizada
nueva

administrativa llamada desconcentracin administrativa.

y la

forma

de

paraestatal

organizacin

Al tocar el tema de la organizacin de la Administracin pblica es obligatorio

mencionar los sistemas mediante los cuales se estructuran los entes del Poder
Ejecutivo de acuerdo con la intensidad con que se encuentren vinculados con el
titular del Poder Ejecutivo.
Se organizar en tres formas:
a) Centralizacin.
b) Desconcentracin.
c) Descentralizacin.
Centralizacin
De acuerdo con Gabino Fraga, la centralizacin existe cuando los rganos se
agrupan colocndose unos respecto de otros en una situacin de dependencia tal
que entre todos ellos existe un vnculo que, partiendo del rgano situado en el ms
alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el rgano de nfima categora , a
travs de diversos grados.
La centralizacin es una forma de organizacin administrativa en la cual los entes
del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la
Administracin pblica.
Esta ltima definicin otorgada por Rafael I. Martnez Morales, coincide con la del
Maestro Gabino Fraga en que el poder es delegado y ejercido por un solo ente,
bajo un sistema de jerarquizacin. La centralizacin utiliza una relacin jerrquica,
derivndose de ella poderes o facultades que el superior posee frente al
subordinado.
Desconcentracin

La desconcentracin al igual que muchos otros conceptos ha sido considerada

como una modalidad de la descentralizacin, principalmente en el Derecho
francs, en Francia la desconcentracin se estima como sinnimo de delegacin
de poderes de los agentes locales.
En un sistema de organizacin de jerarquas los poderes parten de un vrtice
hacia los grados inferiores, y la competencia de dichos grados inferiores puede ser
evocada por el rgano que sustenta la posicin de la cspide, se comprende que
la desconcentracin se refiere a la distorsin del grado jerrquico y a una
atribucin propia de competencia.
Al respecto Jorge Fernndez Ruiz, opina que:
La desconcentracin administrativa consiste en el traslado parcial de la
competencia y el poder decisorio de un rgano superior a uno inferior; ya sea
preexistente o de nueva creacin, dentro de una relacin de jerarqua entre ambos
por cuya razn el rgano desconcentrado se mantiene en la estructura de la
administracin centralizada.
A pesar de las desiguales opiniones existentes sobre la desconcentracin
administrativa la Ley orgnica de la Administracin, que es el ordenamiento
jurdico que contiene las bases de la Administracin pblica, en su propio artculo
17 prev esta forma de organizacin, al establecer lo siguiente:
Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su
competencia, las Secretarias de Estado y los Departamentos Administrativos
podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn
jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver
sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Descentralizacin
Como se coment en el punto anterior, es esta forma de organizacin
administrativa la que comnmente genera controversia y similitud segn algunos
autores con la desconcentracin, de hecho existen quienes los tratan como si
fueran sinnimos, de forma indebida.
La

descentralizacin

se

refiere

los

rganos

locales,

de

gobierno,

independientemente de la circunscripcin territorial en la que tengan competencia

se llame, Estado, Provincia, entidad, departamento, municipio, distrito etc.
La descentralizacin como forma de organizacin administrativa, surge de la
necesidad de imprimirle dinamismo a ciertas acciones gubernamentales mediante
el ahorro de los pasos que implica el ejercicio del poder jerrquico propio de los
entes centralizados.
Rafael I. Martnez Morales conceptualiza a la descentralizacin como: una forma
de organizacin de entes que pertenecen al Poder Ejecutivo, y los cuales estn
dotados de su propia personalidad jurdica y de autonoma jerrquica para
efectuar tareas administrativas.
En la actualidad la descentralizacin en Mxico equivale a lo que la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica denomina como administracin paraestatal. Siendo
organismos de esta forma de organizacin los que se encuentran bajo los
supuestos del artculo 45 de la Ley en Comento.
En este apartado es conveniente sealar que se distingue la descentralizacin de
la desconcentracin, ya que sta consiste en atribuir facultades de decisin a
algunos rganos de la administracin que, a pesar de recibir tales facultades,
siguen sometidos a los poderes jerrquicos de los superiores.
Si bien es cierto la descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas en
que se organiza la administracin y en las dos el poder central transmite parte de

sus funciones a determinados rganos u organismos. Existe la diferencia esencial

en que los rganos de la primera estn fuera de la relacin jerrquica del poder
central y los organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico.
Una vez aclaradas las diferencias entre estas dos formas de Administracin
pblica se puede dar paso al estudio de los rganos que surgen de estas tres
formas de administracin.
5.3 RGANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
rgano administrativo es aquella unidad funcional abstracta perteneciente a una
Administracin pblica que est capacitada para llevar a cabo funciones con
efectos jurdicos frente a terceros, y cuya actuacin tiene carcter preceptivo.
La expresin rgano ha sido tomada por el Derecho desde la biologa (como parte
de un cuerpo vivo, que desempea una funcin) y se utiliza en sentido metafrico,
con referencia a las partes de que consta una organizacin administrativa.
El rgano administrativo tiene un elemento objetivo, las funciones y atribuciones
legalmente a l conferidas para que, a su travs, se cumplan los fines a que se
contraiga la total actividad de dicha organizacin. El elemento subjetivo, el titular
del rgano, es la persona fsica que reaviva el rgano o el conjunto de ellas.
Estos organismos surgen de las tres formas de organizacin administrativa, por lo
tanto se clasifican en:
1) Organismos centralizados.
2) Organismos desconcentrados.
3) Organismos descentralizados.
Organismos centralizados
De acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin pblica, la centralizacin se
organizar de la siguiente manera:

1.
2.
3.
4.

Presidente
Secretaras de Estado
Departamentos Administrativos
Consejera Jurdica

Presidencia de la Repblica
Se

entender

por

Presidencia

el

conjunto

de

unidades administrativas

directamente adscritas al titular del Ejecutivo Federal, cuyo nmero, denominacin

y estructura suelen modificarse cada sexenio, al gusto del titular del Poder
Ejecutivo Federal.
El Presidente en nuestro sistema tiene un doble carcter, como rgano poltico y
como rgano administrativo; como rgano poltico deriva de la relacin directa e
inmediata que guarda con el Estado y con los otros rganos representativos del
mismo Estado. Como rgano administrativo, es el jefe superior de toda la
administracin pblica federal, y por ello se encuentra en la cspide de la pirmide
jerrquica.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos seala expresamente
los requisitos que son necesarios para ser Presidente de la Repblica as como el
tiempo de inicio y duracin de su encargo.
Secretaras de Estado
Se considera Secretara de Estado a cada una de las ramas de la Administracin
pblica integrada por el conjunto de servicios y dems actividades encomendadas
a las dependencias que, bajo la autoridad inmediata y suprema del titular del
Poder Ejecutivo, aseguran la accin del gobierno, en la ejecucin de la ley.
Las Secretaras de Estado tienen su fundamento legal en el artculo 90 de la Carta
Magna y cuenta con su reglamentacin interna en el artculo 18 de la Ley

Orgnica de la Administracin Pblica Federal. A pesar de que cuentan con una

regulacin de carcter interno, ninguna Secretara goza de personalidad jurdica
propia.
En los trminos de la multicitada Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, las secretaras de Estado:
Conducirn sus actividades en forma programada, con base en las polticas y
prioridades de la planeacin nacional que establezca el Ejecutivo Federal.

Formularn, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de

leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Ejecutivo Federal.

Tendrn al frente de cada una de ellas a un Secretario de Estado, quien
para el despacho de los asuntos de su competencia ser auxiliado por los
subsecretarios, oficial mayor, directores, subdirectores, jefes, y subjefes de
departamento, oficina, seccin o mes y dems funcionarios previstos en el

reglamento interior respectivo.

Puede contar con rganos administrativos desconcentrados que le estn
jerrquicamente subordinados, con facultades especficas para resolver
sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada

caso
Se determinarn las atribuciones de sus unidades administrativas en su
respectivo reglamente interior; mismo que ser expedido por el Presidente

de la Repblica.
Establecern sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en
materia de planeacin, programacin, presupuesto, informtica, estadstica,
recursos

humanos,

recursos

materiales,

contabilidad,

fiscalizacin,

archivos, y dems necesarios.

El Secretario de Estado es considerado el auxiliar inmediato del Presidente de la
Repblica, considerndose ste el titular de una Secretara de Estado por lo tanto
encabeza a un rgano administrativo centralizado , con facultades para atender
los asuntos que segn la ley sean de su competencia.

Secretaria

Algunas Atribuciones

Artculo de la
LOAPF

Gobernacin

Presentar

iniciativas

de

Ley,

27

publicar el Diario Oficial, leyes o

decretos,

intervenir

nombramientos,
renuncias,

los

remociones,

licencias

legalizaciones
Relaciones Exteriores

en

de

firmas
actos

y
de

servidores pblicos.
Coordinar las acciones en el

28

exterior de las dependencias y

entidades de la administracin.
Celebra convenios, tratados y
acuerdos internacionales.
Le corresponde todo lo relativo al

Defensa Nacional

29

ejrcito y fuerza area, el servicio

militar y la guardia nacional.
Le corresponde la organizacin y

Marina

30

administracin de la armada, a
efecto de ejercer la soberana en
aguas territoriales.
Desarrollar las polticas

Seguridad Pblica

de

30bis

seguridad pblica y proponer la

poltica criminal en el mbito
federal,

prevenir

de

manera

eficaz la comisin de delitos;

Proponer al Ejecutivo Federal las
medidas

que

congruencia

garanticen
de

la

la

poltica

criminal entre las dependencias

de

la

administracin

pblica

federal; Representar al Poder

Ejecutivo Federal en el Sistema
Hacienda
Pblico

Crdito

Nacional de Seguridad Pblica;

Planeacin nacional, proyectar
los ingresos federales y del
Departamento
Federal,

del

manejar

Distrito
la

deuda

31

pblica de la Federacin y del

Departamento

del

Federal.
Le compete

Desarrollo Social

lo

Distrito

relativo

al

32

abatimiento de los niveles de

pobreza,

la

asentamientos
coordinacin
Medio

Ambiente

Recursos Naturales

poltica

de

humanos,

la

del

desarrollo

regional y urbano.
Fomentar
la

proteccin,

32bis

restauracin y conservacin de
los

ecosistemas

recursos

naturales y bienes y servicios

ambientales,

con

el

fin

de

propiciar su aprovechamiento y
desarrollo sustentable; Formular
y conducir la poltica nacional en
materia de recursos naturales,
Administrar y regular el uso y
promover

el

sustentable
Energa

aprovechamiento
de

los

recursos

naturales.
Recursos

naturales

renovables,

para

lo

no

33

que

conceder su uso, o explotacin

mediante, concesin, permiso o
autorizacin.

Economa

Formular y conducir las polticas

generales de industria, comercio
exterior, interior, abasto y precios
del pas; con excepcin de los
precios de bienes y servicios de
la

Administracin

Federal;

regular,

vigilar

la

Pblica

promover

comercializacin,

distribucin y consumo de los

bienes y servicios.

34

Agricultura,

Ganadera,

Formular, conducir y evaluar la

Desarrollo Rural, Pesca y

poltica general de desarrollo

Alimentacin

rural, a fin de elevar el nivel de

35

vida de las familias que habitan

en el campo, en coordinacin con
las dependencias competentes;
promover el empleo en el medio
rural,

as

como

programas
tiendan

establecer

acciones

que

fomentar

la

productividad y la rentabilidad de
las

actividades

rurales;

econmicas

integrar

proyectos

de

impulsar

inversin

permitan

que

canalizar,

productivamente,

recursos

pblicos y privados al gasto

Comunicaciones
Transportes

social en el sector rural.

Regular, vigilar y conducir la
poltica

relacionada

materia

de

otorgando

Funcin Pblica

con

la

comunicaciones,
concesiones,

permisos

para

servicios

los

diferentes

sistemas

de

comunicacin.
Organizar y coordinar el sistema
de

control

evaluacin

gubernamental; inspeccionar el
ejercicio

del

gasto

pblico

federal, coordinar, conjuntamente

con la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, la evaluacin
que

permita

conocer

los

resultados de la aplicacin de los

recursos

36

pblicos

federales,

37

expedir las normas que regulen

los

instrumentos

procedimientos de control de la
Administracin Pblica Federal,
vigilar el cumplimiento de las
normas de control .
Educacin Pblica

Organizar, vigilar y desarrollar en

las

escuelas

oficiales

38

lo

establecido en la Constitucin,
respecto a la educacin ( artculo
3)
Establece la poltica en materia

Salud

39

de asistencia social y salubridad

general, aplica los fondos que le
proporciona la Lotera Nacional y
los

pronsticos

organiza

Trabajo

Social

Previsin

deportivos,

vigila

instituciones

de

privada.
Supervisa

observancia

la

artculo

123

las

asistencia
del

40

Constitucional.

Procurando el equilibrio entre los

Reforma Agraria

factores de la produccin.
Le
corresponde
todo
relacionado

con

agraria,

acuerdo

de

la

lo

41

materia
con

el

artculo 27 constitucional y las

Turismo

leyes respectivas.
Formular y conducir la poltica en
materia de turismo,
promover

su

desarrollo

coordinacin con los Estados

Departamentos administrativos

en

42

El jefe del Departamento administrativo no tiene ninguna situacin poltica; no

tiene el ejercicio de decretos; no puede ser llamado, a informar al Congreso ni
tiene la obligacin de dar a conocer a ste, en la apertura de cada sesin ordinaria
el estado de los asuntos de su ramo.
A travs de la evolucin jurdica la figura de los departamentos ha sido modificada
en numerosas ocasiones, subsistiendo nicamente el Departamento del Distrito
Federal, cuya competencia es local y no en todo el territorio del Pas.
La desaparicin de los departamentos administrativos se debi en gran medida en
que stos pasan al rango de Secretaras como ocurri con los departamentos de
pesca, agrario y turismo solo por hacer mencin de algunos.
A pesar de esto el artculo 15 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal contempla que pueden existir departamentos administrativos y es ste
artculo el que se indica su organizacin interna.
Consejera jurdica
Se trata de una dependencia de la administracin Pblica, de rango equiparable al
de las Secretaras de Estado, destinada a brindar asesora y apoyo tcnicojurdico al Presidente de la Repblica, e intervenir en la formulacin, suscripcin y
trmite de los instrumentos legales que el mismo deba suscribir, as como
representarlo legalmente en los casos previstos en la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, adems le compete la coordinacin de los
programas de normatividad jurdica de la administracin pblica federal que
aprueba el Presidente de la Repblica.
En los trminos del artculo 4 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, los requisitos para ser Consejero son los mismos que se establecen para
ocupar el puesto de Procurador de la Repblica.

El Consejero tiene entre otras facultades las siguientes:

a. Determinar, dirigir y controlar las polticas de la Consejera.
b. Planear, coordinar y evaluar las actividades necesarias para el despacho de los
asuntos de su competencia.
c. Presidir la Comisin de Estudios Jurdicos del Gobierno Federal.
d. Opinar y someter a consideracin del Presidente de la Repblica, los proyectos
de iniciativa de reformas constitucionales, leyes o decretos que deban presentarse
al Congreso.
e. Proporcionar asesora jurdica al Presidente de la Repblica.
f. Emitir opinin sobre el nombramiento y, en su caso, solicitar la remocin de los
titulares de las dependencias de la Administracin Pblica.
g. Representar al Presidente cuando ste as lo acuerde.
Organismos Desconcentrados
En la Administracin Pblica Federal se han creado rganos desconcentrados
mediante leyes, decretos, reglamentos interiores y acuerdos, sin que exista
disposicin jurdica que especifique el instrumento o instrumentos aptos para la
creacin de los rganos desconcentrados.
Los organismos desconcentrados tienen su base constitucional en el artculo 73,
fraccin XXX, as mismo los artculos 89 y 90, mientras que su base legal se
encuentra sustentada en el artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal. El problema que se llega a presentar con estos organismos es
cuando un Secretario de Estado o algn funcionario con menor jerarqua pretenda
crear al rgano desconcentrado ya que carece de base constitucional.

El argumento anteriormente vertido y sustentado por jurista Rafael I. Martnez

Morales, es controvertido por el Doctor Miguel Acosta Romero al sostener que no
existe ningn sustento constitucional que avale la creacin de los organismos
objeto de este apartado, por lo que se deduce que ni el Congreso, ni el Presidente
estn facultados para la creacin de tales rganos.
Lo que nos lleva a sealar las caractersticas de los rganos desconcentrados, a
saber:

Mantienen liga jerrquica con algn rgano centralizado.

Forman parte de la estructura orgnica de una Secretara de Estado.
Poseen cierta libertad para su actuacin tcnica.
Son creados, modificados o extinguidos por una ley, reglamento, decreto o

acuerdo.
Cuentan con competencia limitada a cierta materia o territorio.
No poseen personalidad Jurdica.
Tienen asignado un conjunto de bienes patrimoniales determinados.

A continuacin se presenta un catlogo que incluye a cada una de las Secretarias

de Estado junto con los Organismos desconcentrados dependientes de ellas:
Secretara de Gobernacin
Centro de Investigacin y Seguridad Nacional.
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
Archivo General de la Nacin.
Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana.
Instituto Nacional de Migracin.
Consejo Nacional de Poblacin.
Comisin Nacional de Ayuda a Refugiados.

 Comisin para Asuntos de la Frontera Norte.

Comisin Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas.
Centro de Produccin de Programas Informativos y Especiales.
Centro Nacional de Prevencin de Desastres.
Secretara de Relaciones Exteriores
Instituto Matas Romero.
Instituto Mxico.
Secretara de Seguridad Pblica
Consejo de Menores.
Prevencin y Readaptacin Social.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Servicio de Administracin Tributaria
Servicio de Administracin de Bienes Asegurados.
Comisin Nacional Bancaria y de Valores.
Comisin Nacional de Seguros y Fianzas.
Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Secretara de Desarrollo Social
Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda.
Coordinacin Nacional del Programa de Educacin.

 Instituto Nacional de Desarrollo Social.

Secretara de Medio ambiente y Recursos Naturales
Comisin Nacional del Agua.
Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua.
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente.
Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas.
Secretara de Energa
Comisin Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardas.
Comisin Nacional para el ahorro de Energa.
Comisin Reguladora de Energa.
Secretaria de Economa
Comisin Federal de Competencia.
Comisin Federal de Mejora Regulatoria.
Coordinacin General del Programa Nacional de Apoyo para las empresas de
Solidaridad.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca.
Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria.
Servicio Nacional de Inspeccin y Certificacin de Semillas.
Instituto Nacional de Pesca.

 Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero.

Secretara de Comunicaciones y Transportes
Comisin Federal de Telecomunicaciones.
Instituto Mexicano del Transporte.
Servicios de Navegacin en el Espacio Areo Mexicano.
Secretaria de la Funcin Pblica
Instituto de Administracin y Avalo de Bienes Nacionales.
Secretara de Educacin Pblica
Comisin Nacional del Deporte.
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
Instituto Nacional de Antropologa e Historia
Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura.
Instituto Nacional del Derecho de Autor.
Instituto Politcnico Nacional.
Radio Educacin.
Universidad Pedaggica Nacional.
Secretara de Salud
Comisin Nacional de Arbitraje Mdico.
Comisin Federal para la proteccin contra riesgos sanitarios.

 Centro Nacional de Vigilancia Epidemiolgica.

Centro Nacional para la Prevencin y control del VIH/ SIDA
Centro Nacional de Rehabilitacin.
Centro Nacional de Trasplantes.
Centro Nacional de Transfusin Sangunea.
Secretara del Trabajo y Previsin Social
Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo.
Secretara de la Reforma Agraria
Registro Agrario Nacional.
Secretara de Turismo
Centro de Estudios Superiores en Turismo.
Organismos descentralizados
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal es muy explcita al sealar
en su artculo 45 los que sern considerados organismos descentralizados a la
letra dice: Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o
decreto del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecutivo Federal, con
personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal
que adopten.
De la definicin dada por la propia Ley se desprenden las caractersticas
siguientes:

 Son creados por Ley del Congreso o por decreto del Presidente de la Repblica.
Tienen personalidad jurdica propia.
Cuentan con patrimonio propio.
Poseen un autogobierno.
Existe una tutela por parte del Estado, sobre su actuacin.
Al igual que con los organismos desconcentrados, diversas Secretaras de Estado
cuentas con la colaboracin de organismos descentralizados, el catlogo se
expone en seguida:
Secretara de Gobernacin
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin.
Talleres Grficos de Mxico.
Secretara de la Defensa Nacional
Instituto de Seguridad Social para las fuerzas Armadas Mexicanas.
Secretara de Hacienda y Crdito pblico
Casa de Moneda de Mxico.
Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros.
Financiera Rural.
Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas.
Instituto Nacional para la Proteccin del Ahorro Bancario.

 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica.

Pronsticos para la Asistencia Pblica.
Servicio de Administracin y Enajenacin de Bienes.
Secretara de Desarrollo Social
Comisin Nacional de las Zonas ridas.
Comisin para la regulacin de la Tenencia de la Tierra.
Instituto Nacional de las personas Adultas Mayores.
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Comisin Nacional Forestal.
Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua.
Secretara de Energa
Comisin Federal de Electricidad.
Instituto de Investigaciones Elctricas.
Instituto Mexicano del Petrleo.
Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares.
Pemex- Exploracin y Produccin.
Pemex- Gas y Petroqumica bsica.
Pemex- Petroqumica.
Pemex- Refinacin.
Petrleos Mexicanos

Secretara de Economa
Centro Nacional de Metrologa.
Consejo de Recursos Minerales.
Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
Colegio de Postgraduados.
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias.
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios.
Productora Nacional de Semillas.
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Aeropuertos y Servicios Auxiliares.
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos.
Servicio Postal Mexicano.
Telecomunicaciones de Mxico.
Secretara de Educacin Pblica
Centro de Enseanza Tcnica Industrial.
Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional.
Colegio de Bachilleres.
Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica.

 Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto

Politcnico Nacional.
Comisin Nacional de Cultura fsica y Deporte.
Comisin Nacional de Libros de texto gratuitos.
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas.
Consejo Nacional de Fomento Educativo.
Fondo de Cultura Econmica.
Instituto Mexicano de Cinematografa.
Instituto Mexicano de la Juventud.
Instituto Mexicano de la Radio.
Instituto Nacional de Lenguas Indgenas.
Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos.
Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin.
Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional.
Secretara de Salud
Hospital General de Mxico.
Hospital General DR. MANUEL GEA GONZLEZ
Hospital Infantil de Mxico. Federico Gmez.
Instituto Nacional de Cancerologa.
Instituto Nacional de Cardiologa Ignacio Chvez.
Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin SALVADOR ZUBIRN
Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias.

 Instituto Nacional de Medicina Genmica.

Instituto Nacional de Neurologa y Neurociruga Manuel Velasco Suarz.
Instituto Nacional de Pediatra.
Instituto Nacional de Perinatologa
Instituto Nacional de Psiquiatra Ramn de la Fuente Muiz.
Instituto Nacional de Salud Pblica.
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.
Secretara del Trabajo y Previsin Social
Comisin Nacional de los Salarios Mnimos.
6. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
6.1 LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Hay que distinguir tambin los principios fundamentales, que son la base del
ordenamiento, que se ubican en la Constitucin y ahora tambin en fuentes
supranacionales; de aquellos principios institucionales, derivados de una
determinada institucin a partir de su idea organizativa.
En el procedimiento administrativo, se reconocen una serie de principios que
prevn que tanto el particular como la administracin tengan un conocimiento total
y acabado de la cuestin planteada.
Los principios que rigen el procedimiento son, fundamentalmente, los de legalidad,
legalidad objetiva y debido proceso adjetivo, sin dejar de tener en cuenta que los
de seguridad jurdica, gratuidad, celeridad, economa, sencillez, eficacia,
eficiencia, publicidad, buena fe, descentralizacin, desconcentracin y de
coordinacin, tambin son muy importantes.

Aunque, cabe aclarar que cualquier principio general de carcter normativo,

congruente con el espritu del sistema, puede ser empleado con fines
hermenuticos o de integracin.
6.1.1 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA PARA EL
ADMINISTRADO
La garanta de audiencia contenida en el artculo 14 constitucional impone la
ineludible obligacin a cargo de las autoridades para que, de manera previa al
dictado de un acto, cumpla con una serie de formalidades esenciales,
necesarias para or en defensa de los afectados. Dichas formalidades y su
observancia, a las que se unen, adems, las relativas a la garanta de legalidad
contenida en el texto del primer prrafo del artculo 16 constitucional, se
constituyen como elementos fundamentales tiles para demostrar a los afectados
por un acto de autoridad, que la resolucin que los agravia no se dicta de un modo
arbitrario y anrquico sino, por el contrario, con estricta observancia del marco que
la rige.
El mejor vehculo legal que tienen las autoridades administrativas para cumplir con
la garanta de audiencia prevista en el artculo 14 de la Constitucin, es el
procedimiento administrativo. En l la administracin antes de pronunciarse y
dictar resolucin, conoce la realidad concreta que examina y oye a los
administrados con la amplitud necesaria, recibiendo y valorando las pruebas que
stos presentan y analizando las razones de hecho y de derecho que se deduzcan
para evitar pretensiones que puedan resultar injustas o ilegales.
El procedimiento administrativo constituye una garanta de los derechos de los
particulares y asegura la pronta y eficaz satisfaccin del inters general, mediante
la adopcin de medidas y decisiones necesarias, por los rganos de la
administracin. Por ello, dicho procedimiento sirve como proteccin jurdica para el
particular.

Ya desde pocas pasadas, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se haba

pronunciado sobre el contenido del artculo 14 constitucional, estableciendo no
slo la obligacin de las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino
obligando al Poder Legislativo para que en sus leyes establezca un procedimiento
adecuado en que se oiga a las partes. Claro que esto no quiere decir que el
procedimiento que establezca la ley, tratndose de procedimientos de autoridad
administrativa, sea exactamente igual al procedimiento judicial, pero s debe
estimarse que en un procedimiento administrativo, puede caber la posibilidad de
que se oiga al interesado y que se le d oportunidad de defenderse.17
El equilibrio al que deben propender las relaciones que existen entre el
administrado y la administracin pblica requiere un justo y eficaz sistema de
garantas que compensen las situaciones de sujecin en que aqul se encuentra.
El procedimiento administrativo regulado por una norma legal, se convierte en una
garanta para el administrado, de modo que dicho procedimiento es una garanta
con muchas garantas. La existencia y regulacin del procedimiento, sostiene
Toms Hutchinson, ya de por s es una garanta, pero adems l debe reunir una
serie de garantas.
Dicho procedimiento administrativo supone la obligacin de cumplir la norma que
la ley establece, y ello requiere, por parte de la autoridad, el deber de amoldarse a
las formalidades determinadas a tal fin, y en el particular, el derecho de que sean
obedecidos dichos requisitos, sirviendo de este modo de garanta de la recta
aplicacin por la administracin de los preceptos legales que regulen el ejercicio
de la funcin. El procedimiento administrativo, afirma Julio Rodolfo Comadira,
cumple una funcin de garanta, al proteger tanto al inters pblico como al
particular frente a la ilegitimidad o inconveniencia del obrar de la administracin
pblica, siendo sus principios susceptibles de proteccin judicial.
Por ello, si el procedimiento administrativo no slo es garanta de los derechos de
los ciudadanos, sino tambin del inters pblico, lgico es que resulte informado
por principios que responden perfectamente a una y otra perspectiva.
6.1.3 PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La Constitucin mexicana de 1917 consagra en el primer prrafo del artculo 16 el

principio de legalidad, que, segn ha interpretado la Suprema Corte de Justicia,
constituye una de las bases fundamentales del Estado de derecho.
La interpretacin del Alto Tribunal ha reconocido este amplio significado del primer
prrafo del artculo 16 constitucional. As, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin ha sostenido, en tesis de jurisprudencia, que las autoridades slo pueden
hacer lo que la ley les permite, y asimismo que dentro del sistema constitucional
que nos rige, ninguna autoridad puede dictar disposicin alguna que no encuentre
apoyo en un precepto de la ley, que el requisito de fundamentacin y motivacin
exigido por el artculo 16 constitucional implica una obligacin para las
autoridades, de cualquier categora que stas sean, de actuar siempre con apego
a las leyes y a la propia Constitucin, que dentro de nuestro rgimen
constitucional,

las autoridades no

tienen

ms

facultades

que

las

que

expresamente les atribuye la ley, y que los actos de autoridades administrativas

que no estn autorizados por ley alguna, importan violacin de garantas.
Por ello, el principio de legalidad previsto en el primer prrafo del artculo 16 debe
ser entendido dentro de estas ideas, pues son las que han inspirado el surgimiento
del Estado de Derecho. La ley a la que se refiere el principio de legalidad
contenido en el artculo 16 es la disposicin general, abstracta e impersonal
aprobada por el rgano legislativo, electo por el sufragio libre del pueblo.
Este principio obliga a que la administracin pblica se someta a la norma dictada
por el Congreso, ajustando sus actuaciones en todo momento a una ley
preexistente.23 La ley constituye el lmite de la administracin.
En virtud de este principio no se aceptan ya poderes personales; todo el poder es
de la ley, toda la autoridad que puede ejercitarse es la propia de la ley; slo en
nombre de la ley se puede exigir la obediencia.
Las autoridades administrativas no pueden basarse, a falta de leyes expresas, en
el ejercicio de las facultades discrecionales de la administracin pblica, pues en
tal caso el proceder o las determinaciones de dichas autoridades administrativas

se extralimitaran al grado de que los particulares quedaran sujetos a su capricho;

al contrario, las autoridades administrativas deben ceir sus determinaciones a los
trminos claros y precisos de la ley, porque de lo contrario esas determinaciones
conculcaran violacin de garantas individuales.

Adems, cabe destacar: la

legalidad no implica la convivencia dentro de cualquier ley, sino de una ley que se
produzca dentro de la Constitucin y con garantas plenas de los derechos
fundamentales, es decir, no se vale cualquier contenido de la ley sino slo aquel
contenido que sea conforme con la Constitucin y los derechos humanos.
Es decir, el principio de legalidad no debe ser entendido como el referido a un tipo
de norma especfica, sino al ordenamiento entero, a lo que Hauriou llamaba el
bloque de legalidad (Constitucin, leyes, reglamentos, principios generales); o
tambin llamado por Merkl principio de juridicidad de la administracin; y ms
recientemente tambin se le ha denominado principio de constitucionalidad. La
aplicacin del principio de legalidad es tan universal, que incluso ha sido
incorporado dentro de los principios jurdicos de la Comunidad Europea.
6.1.4 PRINCIPIO DE LEGALIDAD OBJETIVA
No se debe confundir este principio con el apego a la irrazonabilidad de la norma
reglamentaria, como supuesto cumplimiento de la ley.28 Ms bien este principio se
refiere a que en el dictado de un acto o decisin administrativa, la administracin
pblica haya agotado todos los medios para investigar los hechos que determinan
tal accionar y que estos hechos se adecuen a lo que realmente aconteci,
estableciendo una adecuada relacin entre la norma y los hechos.
El principio de la legalidad objetiva es la aplicacin razonada y jerrquica de los
grandes principios jurdicos, tales como el de razonabilidad o justicia natural,
ambos de nivel constitucional y supranacional, por encima de los frecuentes
desvaros de la norma reglamentaria o del acto o comportamiento administrativo.
Lo que se busca con este principio es la verdad material, el conocimiento de la
realidad. No es posible que la administracin se quede con el mero estudio de las

actuaciones, sino que debe buscar los medios por los cuales, al momento del
dictado de la decisin, se conozcan todas aquellas cuestiones que permitan el
conocimiento exacto o lo ms prximo a los hechos.
Dentro de este principio se encuentran incorporados otros dos principios, son los
de informalismo a favor del administrado y el de oficialidad.
1. Principio de informalismo a favor del administrado
En el procedimiento administrativo, en muchas ocasiones, suele prescindirse de
muchas condiciones formales, tanto en los escritos iniciales como en su
tramitacin. Por ello, la inadecuacin a las formas, no conlleva, en principio la
prdida de un derecho dentro de dicho procedimiento.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo dispone al respecto, en el primer
prrafo del artculo 15: La administracin pblica federal no podr exigir ms
formalidades que las expresamente previstas en la ley; es decir, la norma
establece un mnimo de formalidades que debe de cumplir el administrado al
dirigirse a la administracin.
Complementando lo anterior, el artculo 16 de la citada norma impone a la
administracin pblica, en sus relaciones con los administrados, las obligaciones
de proporcionar informacin y orientar acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos
que las disposiciones legales vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que se propongan realizar; y de tratar con respeto a los particulares y
a facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
Pero por otro lado, no se puede llegar al extremo de que las peticiones de los
administrados se formulen con tal laxitud y vaguedad que la administracin no
tenga elementos de juicio suficientes para acceder o denegar lo solicitado.

En este sentido, el artculo 17-A de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, establece:
Cuando los escritos que presenten los interesados no contengan los datos o no
cumplan

con

los

requisitos

aplicables,

la

dependencia

organismo

descentralizado correspondiente deber prevenir a los interesados, por escrito y

por una sola vez, para que subsanen la omisin dentro del trmino que establezca
la dependencia u organismo descentralizado. De no realizarse la prevencin
mencionada en el prrafo anterior dentro del plazo aplicable, no se podr
desechar el trmite argumentando que est incompleto.
La administracin pblica intimar al particular para que subsane los defectos u
omisiones, pero nunca debe rechazar o no dar curso a sus prestaciones.
Esta falta de rigidez en las formas se aplica nicamente para el administrado, y no
debe aplicarse este principio para la actuacin de la administracin pblica, la cual
es reglada y debe ser desarrollada dando pleno cumplimiento a lo establecido en
la ley.
Por eso decimos que el procedimiento administrativo carece de formas estrictas,
de frmulas sacramentales que obstaculicen o impidan la participacin del
interesado, flexibilizando los requisitos para hacerla efectiva. En virtud de lo
anterior, la doctrina ha considerado que es mejor denominar a este principio como
de formalismo moderado ya que la denominacin de informalismo a favor del
administrado est alejada de la realidad, pues la ley que regula el procedimiento
administrativo establece un mnimo de formalidades que debe cumplir el
administrado al dirigirse a la administracin pblica.
2. Principio de oficialidad
El procedimiento administrativo debe ser impulsado de oficio por la administracin
pblica, puesto que dicho procedimiento no slo debe representar una garanta
para los administrados, sino una regla de buena administracin de los intereses
pblicos.35

Es decir, en aplicacin del principio de oficialidad el rgano administrativo

impulsar el procedimiento en todos sus trmites, ordenando los actos de
instruccin adecuados.36 Dicho principio supone, no solamente la impulsin de
oficio, sino tambin la instruccin de oficio.
Corresponde a la autoridad administrativa la adopcin de los recaudos
conducentes a su impulsin, hasta el dictado del acto final y, asimismo, el
desarrollo de la actividad necesaria para obtener las pruebas pertinentes para su
adecuada resolucin.
La carga de la prueba recae as sobre la administracin y si la prueba ya aportada
al expediente no satisface al funcionario, le corresponde producir o hacer producir
los informes, dictmenes, pericias, etctera, que a su juicio resulten necesarios
para llegar a la verdad material.
La administracin pblica y sus rganos tienen la obligacin y responsabilidad de
dirigir el procedimiento administrativo y ordenar que en l se practiquen cuantas
diligencias

sean

necesarias

para

dictar

el

acto

resolucin

final,

independientemente que el mismo se inicie de oficio a peticin o gestin del

interesado.
Aunque, muchas veces, si bien la teora jurdica indica la aplicacin del principio
de la impulsin de oficio, la prctica es en verdad la impulsin directa por la
gestin personal del particular o interesado.
6.1.5 PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO ADJETIVO
El sistema anglosajn acuo, como es sabido, el concepto del debido proceso
legal y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Estados Unidos, en larga tarea de
consolidacin y ajuste, le han impuesto, sucesivamente, una entonacin
constitucional legal funcional, de efectiva vigencia en la prctica.

Cuando en 1791 se aprobaron las diez primeras enmiendas a la Constitucin

norteamericana, destac la enmienda V, que dispona: Ninguna persona ser
privada de su vida, su libertad o su propiedad, sin el debido proceso de ley.
Originariamente, el criterio judicial prevaleciente limit los efectos de la norma a
cuestiones procesales.
La garanta del debido proceso se encuentra satisfecha cuando el individuo ha
sido notificado de la existencia del procedimiento que se le sigue o ha seguido, y
cuando, adems, se le ha dado la oportunidad de ser odo y de probar, de algn
modo, los hechos que creyere conducentes a su descargo.
Dicha garanta, en la actualidad, ha sido incorporada al sistema jurdico mexicano,
y especialmente al procedimiento administrativo, por medio de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos.
El artculo 8o. de la Convencin que se refiere a las garantas judiciales consagra
los lineamientos del llamado debido proceso legal o derecho de defensa
procesal, que consisten en el derecho de toda persona a ser oda con las
debidas garantas y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en
la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada en su contra o para la
determinacin de sus derechos de carcter civil, laboral, fiscal u otro cualquiera.
Adems, por influencia del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de
Nueva York de 1966,43 se incorpora al sistema jurdico y por consiguiente al
procedimiento administrativo, el principio de la tutela administrativa efectiva, que
derivada del artculo 2.3, incisos a y b, que respectivamente disponen:
a) Que los Estados partes se comprometen a garantizar que toda persona
cuyos derechos o libertades reconocidas en el presente pacto hayan sido
violados, podrn interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacin
hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de funciones
oficiales.

b) La autoridad competente judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera

otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidir
sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso y ha de
desarrollar las posibilidades de recurso judicial. Esta norma consagra, no
slo en el mbito de la justicia sino que tambin opera como una garanta
exigible a la administracin pblica, el derecho a la tutela efectiva. Incluso
aunque normas reglamentarias expresamente nieguen este derecho o
pretendan cercenarlo, de todas maneras debe cumplirse el principio de
vista, audiencia y prueba, aplicando as la norma de jerarqua superior.

El principio del debido proceso adjetivo dentro del procedimiento administrativo

comprende diversos aspectos: derecho a ser escuchado, derecho a ofrecer y
producir pruebas, y derecho a una decisin fundada.
1. Derecho a ser escuchado
La ley de procedimiento administrativo argentina dispone que con el derecho a ser
escuchado, el administrado tiene la posibilidad de:
Exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin de actos
que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legtimos, interponer
recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma
expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por
quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio
en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas. Esta garanta
comprende un leal conocimiento de las actuaciones administrativas, posibilidad de
exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin del acto,
y desde luego tambin despus, interponiendo los recursos correspondientes, a
hacerse patrocinar y representar profesionalmente.
El derecho a ser odo cuando se va a tomar una decisin que afecta los derechos
de una persona es tanto una regla de buena administracin como de buena

decisin judicial. Es tambin un importante criterio de eficacia poltica y

administrativa, hasta de buenas relaciones pblicas y buenas maneras.
3. Derecho a ofrecer y producir pruebas
Dicho principio abarca el derecho a ofrecer la prueba de descargo de que quiera
valerse el particular, de que si ella es pertinente sea producida, que esta
produccin sea efectuada antes de que se adopte alguna decisin sobre el fondo
del asunto, que la administracin requiera y produzca las diligencias necesarias
para el esclarecimientos de los hechos, que exista un contralor de los interesados
respecto de la produccin de la prueba hecha por la administracin; presentar
alegatos y descargos una vez concluido el periodo probatorio.
4. Derecho a una decisin fundada
El artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
establece que todo acto de autoridad debe estar fundado y motivado. El Primer
Tribunal Colegiado del Noveno Circuito sostiene que por fundamentacin, debe
entenderse la cita precisa del precepto legal aplicable al caso; ahora bien, esto
ltimo se refiere no slo al artculo exacto, sino tambin a la ley o reglamento
particularmente aplicable, de modo que en aquellos casos en que se invocan
determinados artculos, y varias leyes o reglamentos, explicndose que aqullos
pertenecen a uno y/o a otro, es decir, a cualquiera de los ordenamientos referidos,
en tal caso no puede considerarse que ese acto satisfaga el requisito
constitucional de fundamentacin, ya que no corresponde a los gobernados el
relacionar su conducta a las diversas hiptesis legales en que pudiera encuadrar,
de las varias leyes o reglamentos que se invocaron como fundamento del acto de
autoridad, para con ello averiguar cul es la disposicin y ley o reglamento exacto
que enmarca su caso, y por el contrario, es dicha autoridad la que est
constreida a hacerlo.
La fundamentacin de los actos es la esencia de un rgimen republicano, en el
que el funcionario ejerce su funcin por delegacin de la soberana que reside

originariamente en el pueblo que tiene derecho a controlar sus actos. El derecho a

una decisin fundada se conecta en su faz pasiva con el deber genrico de
motivar los actos administrativos.
Por ello, dicho principio comprende la consideracin expresa de todas y cada una
de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos. La administracin
no est obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que
considere conducentes a la solucin de la cuestin. Pero la decisin, adems de
ser fundada, debe resolver todas las pretensiones de la parte, por aplicacin del
principio de congruencia, y estar motivada.
Por motivacin, estableci el Primer Tribunal Colegiado del Vigsimo Primer
Circuito, debe entenderse: que tambin deben sealarse, con precisin, las
circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan
tenido en consideracin para la emisin del acto; siendo necesario, adems, que
exista adecuacin entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir,
que en el caso concreto se configuren las hiptesis normativas.
6.2 EL ACTO ADMINISTRATIVO
6.2.1 CONCEPTO
El el acto administrativo ser la declaracin de voluntad de un rgano de la
administracin pblica, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible de crear,
con eficacia particular o general, obligaciones, facultades, o situaciones jurdicas
de naturaleza administrativa.3
El acto administrativo es considerado como el ncleo conceptual de la materia que
nos ocupa, por lo que no es posible englobar en un solo concepto todas las tareas
que realiza el poder pblico por medio de sus rganos administrativos. Es por ello
que muchos autores prefieren estudiar las caractersticas del acto administrativo
para posteriormente tratar de ofrecer un concepto del mismo

Rafael I. Martnez considera las siguientes caractersticas:

Es un acto jurdico.
Es de Derecho Pblico.
3 Rafael de Pina, Rafael de Pina Vara, Diccionario de derecho

Lo emite la Administracin Pblica, o algn rgano estatal en ejercicio de la

funcin administrativa.
Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el inters pblico.
De la misma manera los especialistas consideran necesario realizar una
clasificacin de los actos administrativos, la doctrina se ha dedicado a
proporcionar un sinnmero de ellas, pero el maestro Gabino Fraga es quien aporta
una clasificacin basndose en:
a) la naturaleza misma de los actos
b) el de las voluntades que intervienen en la formacin del acto
c) el de la relacin que tales voluntades guardan con la ley
d) el del radio de aplicacin del acto, y e) el del contenido y efectos jurdicos
del acto.
Desde su naturaleza. Se dividen en actos materiales y actos jurdicos, los primeros
no producen ningn efecto de derecho y lo segundos si engendran consecuencias
jurdicas.
Desde las voluntades que intervienen en la formulacin del acto:

a) Voluntad nica. Se conserva ese carcter, aun cuando en el procedimiento

se hagan necesarios otros actos de voluntad.
b) Voluntad por el concurso de voluntades. Cuando intervienen diversas
voluntades en la formacin del acto.
Desde la voluntad creadora del acto con la Ley. Da origen al acto obligatorio y al
acto discrecional.
El primero constituye la mera ejecucin de la ley, el cumplimiento de una
obligacin que la norma impone a la administracin cuando se han realizado
determinadas condiciones de hecho.
El segundo tiene lugar cuando la ley deja a la administracin un poder libre de
apreciacin para decidir si debe obrar o abstenerse, o en qu momento debe
obrar, o cmo debe obrar, o en fin, qu contenido va a dar a su actuacin.
Desde el Radio de accin. Se divide en internos y externos, siendo internos todos
los actos relacionados con la aplicacin y funcionamiento del estatuto legal de los
empleados pblicos y los referentes a la regulacin interna.
En los externos quedan comprendidos los actos por medio de los cuales se
realizan los actos fundamentales del Estado, es decir, los de prestar los servicios
que son a su cargo y los de ordenar y controlar la accin de los particulares.
Por su finalidad.
a) Actos preliminares, todos aqullos que son necesarios para que la
administracin pueda realizar eficientemente sus funciones.

b) Actos de ejecucin, todos aqullos que tienden a hacer cumplir

forzosamente las resoluciones y decisiones administrativas, cuando el
obligado no se allana voluntariamente a ello.
Por su contenido.
1. Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurdica de los particulares.
2. Actos directamente destinados a limitar esa esfera jurdica.
3. Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o derecho.
Rafael Bielsa dice que puede definirse el acto administrativo como decisin,
general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias
funciones sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o
de los particulares respecto de ello.
6.2.2 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Para poder entender al acto administrativo es indispensable conocer los

elementos que lo conforman, es por ello que en este apartado se enunciarn y
estudiarn todos y cada uno de ellos.
Los elementos del acto son: sujeto, manifestacin de la voluntad, objeto, forma,
motivo, y finalidad.
Con el transcurso del tiempo los estudiosos del Derecho Administrativo han dejado
claro la complejidad del acto administrativo, pero han concordado en esta
clasificacin de sus elementos, dejando fuera las discusiones doctrinales se
procede a enumerar cada uno de los elementos:

Sujeto: Este es en s el rgano administrativo facultado, al que la ley le

atribuye una funcin especfica, es decir, la propia institucin pblica que al

ser representadas por personas fsicas, son stas las que cumplen con la
ejecucin material del acto.
Se desprende de esta definicin la identificacin de dos tipos de sujeto: el activo y
el pasivo, entendindose por activo el rgano competente del Estado que produce
el acto mediante el cual la emisin de la declaracin unilateral de voluntad con
efectos jurdicos subjetivos, mientras que el sujeto pasivo corresponde al particular
a quien afecta el acto jurdicamente.
Rafael I. Martnez define al sujeto as: Es el rgano de la administracin pblica
que en ejercicio de la funcin administrativa, externa de manera unilateral la
voluntad estatal produciendo consecuencias jurdicas subjetivas.
Voluntad: La manifestacin expresa o declaracin de voluntad es la expresin de
una decisin del rgano administrativo, pronunciada en cualquier sentido, que
provoca consecuencias de derecho de tipo subjetivo.
Esta voluntad debe ser espontnea y libre, adems, de comprendida dentro de las
facultades del rgano, sin vicios que puedan ser atribuibles al dolo, error, violencia
o cualquier otra contraria a la ley; asimismo, la voluntad no puede ser tcita y debe
declararse en forma expresa, a efecto de que el sujeto pasivo quede debidamente
enterado y en condiciones de cumplir con las obligaciones que el acto le impone y
de ejercer los derechos que le confiere.
Objeto: Es lo que persigue la administracin al emitir el acto; es decir, crear,
reconocer, modificar o extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a
satisfacer el inters de la colectividad.
El doctor Luis Humberto Delgadillo Gutirrez expresa lo siguiente: El objeto se
identifica como la materia o contenido del acto el cual de acuerdo al derecho
comn deber ser cierto y jurdicamente posible, es decir, que la materia a la que se
refiere el acto sea real y pueda ser objeto de la actuacin de la administracin de
acuerdo a la Ley.

Algunos autores consideran que el objeto puede ser directo inmediato e indirecto o
mediato.
Motivo: Es el mvil que lleva a emitir el acto administrativo, las consideraciones de
hecho y de derecho que tiene en cuenta el rgano emisor para tomar una decisin
es el porqu del acto.
.
Puede interpretarse como la apreciacin y valoracin de los hechos y de las
circunstancias en que se realiza, que el sujeto activo lleva a cabo para emitir su
correspondiente declaracin unilateral de voluntad. 4
Finalidad: La doctrina seala que la finalidad debe ser de inters general o pblico
y estar apegado a la ley, fijar dentro de la competencia del sujeto activo y tratar de
alcanzarse mediante actos establecidos en la ley, evitndose con ello el desvi de
poder.
Forma: Es la exteriorizacin de la voluntad del sujeto activo.
Gabino Fraga al respecto comenta lo siguiente:
A diferencia de lo que ocurre en el Derecho Privado, la forma en el Derecho
Administrativo tiene normalmente el carcter de una solemnidad necesaria no slo
para la prueba sino principalmente para la existencia del acto y es que en esta
ltima rama del Derecho el elemento formal constituye una garanta automtica de
la regularidad de la actuacin administrativa.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala en su artculo 3 los
elementos y requisitos del acto administrativo, en este artculo se consideran otros
elementos adems de los expuestos con antelacin.
6.2.3 REQUISITOS CONSTITUCIONALES

Como la mayora de los actos, los actos administrativos tambin emanan de la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artculos 14 y 16
resguarda las garantas de Legalidad jurdica y exacta aplicacin de la ley y es
precisamente de estas garantas constitucionales de donde surgen los requisitos
de los actos administrativos.
4 El acto administrativo. www.bibliojurdica.org fecha de consulta 15 de mayo del 2010.

Por lo que hace al artculo 14, ste seala que a ninguna ley se le dar efecto
retroactivo en perjuicio de persona alguna.
El primer requisito Constitucional de acuerdo con el anterior artculo ser la no
retroactividad. Por retroactividad se entiende la eficacia excepcionalmente
reconocida a la Ley en virtud de la cual puede afectar a hechos, actos o
situaciones jurdicas ocurridos o creados con anterioridad al momento de la
iniciacin de su vigencia.
Este principio de no retroactividad es aplicable a los actos administrativos, dado
que los rganos de la administracin pblica actuarn ejecutado la ley, por lo
tanto, la no retroactividad se refiere a los efectos del acto administrativo, es decir,
no se pueden lesionar los derechos adquiridos con anterioridad a su emisin. En
ese sentido, se aplicar de manera directa lo estipulado en el artculo 14
Constitucional respetando los derechos adquiridos con anterioridad a la expedicin
o creacin de una ley administrativa que pudiera daarlos.
El artculo 16 del mismo ordenamiento seala diversos requisitos que surgen del
prrafo siguiente:

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o

posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

Del prrafo antes descrito se desprenden cinco requisitos fundamentales para el

acto jurdico y la actuacin del rgano administrativo que pretenda llevarlo a cabo
o ejecutarlo. Los requisitos son:

La competencia: Es la potestad de un rgano de jurisdiccin para ejercerla

en un caso concreto.

En palabras del Maestro Rafael I. Martnez la competencia es la posibilidad que

tiene un rgano de actuar; la ley le asigna al rgano determinados asuntos que
puede o debe atender. La disposicin constitucional seala que el acto
administrativo debe ser producido por un rgano competente, es decir, que el acto
administrativo se encuentre entre los que le han sido asignados por ley, adems
que sean efectuados mediante un servidor pblico con facultades para ello.
La forma escrita: como se coment en el punto anterior, la forma es un requisito
indispensable del acto administrativo, y el mandato constitucional es muy claro al
precisar que la manifestacin del rgano deber hacerse de manera escrita y
nunca tcita, ya que con esto se constituye la garanta de certeza jurdica.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala en su artculo 3, fraccin
IV, que el acto administrativo debe hacerse constar por escrito deber de contar
con la firma autgrafa de la autoridad que lo expida, sealando, adems, una
posible excepcin a la regla aplicable nicamente para aquellos casos en que la
Ley autorice otra forma de expedicin.
Fundamentacin: fundamentar un acto implica decir qu ley o qu leyes y cules
de sus artculos son aplicables al caso, originan y justifican su emisin.
Motivacin: consiste en describir las circunstancias de hecho que hacen aplicable
la norma jurdica al caso concreto.

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha manifestado lo siguiente: Fundarlas

implica sealar los preceptos legales sustantivos y motivarlas es mostrar que en el
caso se han realizado los supuestos de hecho que condicionan la aplicacin de
aquellos preceptos.
Como se puede ver, los trminos fundamento y motivacin irn relacionados de
manera conjunta por lo que hace a la emisin de los actos administrativos.
Principio de legalidad: en su planteamiento original, conforme al principio de
legalidad, la administracin pblica no podra actuar por autoridad propia, sino que
ejecutando el contenido de la ley. Ello obedeca a una interpretacin estricta del
principio de la separacin de poderes.
Por eso, toda actividad del Estado debe ajustarse a la ley, debiendo estar los actos
de los rganos administrativos producidos conforme a disposiciones previamente
emitidas por el legislador.
6.2.4 EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo una vez que se emite, debe ser acatado obligatoriamente
por el gobernado a quien se dirige y por lo terceros que estuvieren involucrados, el
acto administrativo puede requerir el empleo de la coercin para que surta efectos.
Al considerar el efecto del acto administrativo como un efecto consistente en
generar, modificar o extinguir una situacin jurdica individual o condicionar para
un caso particular, el nacimiento modificacin o extincin de una situacin jurdica
general, estamos conscientes, adems, que este mismo efecto ser generador de
derechos y obligaciones, las cuales son de carcter personal e intrasmisibles, por
lo que slo pueden ser cumplidas o ejercitadas por la persona a la cual el acto se
refiere.

Los derechos originados por el acto administrativo podrn tener el carcter de

reales o personales, para un mejor entendimiento de estos derechos se
proporciona a continuacin algunas definiciones de estos tipos de derechos:

Derecho personal

Denominado tambin de obligaciones o de crdito, es la facultad correspondiente

a una persona para exigir de otro sujeto pasivo individualmente determinado, el
cumplimiento de una obligacin de dar, hacer o no hacer.
Se hace referencia a aquellas facultades que por el orden jurdico son atribuidas al
individuo como otras tantas posibilidades de actuacin, y precisamente en
reconocimiento de su propia personalidad.

Derecho real

Son aquellos derechos que se atribuyen a una persona, natural o jurdica una
facultad inmediata de dominacin ms o menos plena sobre una cosa.
Facultad correspondiente a una persona sobre una cosa especfica y sin sujeto
pasivo individualmente determinado contra quien aquella pueda dirigirse.
Mucho se ha discutido sobre los efectos que los actos administrativos tienen frente
a terceros, se ha tratado de comparar los derechos reales administrativos con los
derechos reales de naturaleza civil; sin embargo, se ha detectado una diferencia
esencial entre estos dos derechos, el derecho real administrativo si puede llegar a
afectar el patrimonio, mientras que los derechos reales de carcter civil son
inaplicables tratndose de bienes de dominio pblico.
Tratndose de los derechos administrativos se puede afirmar que el principio que
regula sus efectos es contrario al que rige en materia civil, ya que la regla general
es que las situaciones jurdicas creadas por el acto administrativo son oponibles a
todo el mundo.

En el Derecho Administrativo, el Estado realiza actos que tienden a la satisfaccin

de necesidades colectivas, y difcilmente podra llegarse a conseguir ese fin si se
exigiera que los actos a l encomendados no pudiera oponerse a todos los
miembros de una colectividad.
En Derecho Administrativo, el concepto de tercero es sumamente diferente al de
Derecho Civil, para el Derecho Administrativo el tercero es la persona a quien no
es oponible un acto de autoridad, comprende al particular que tiene un derecho
pblico o privado que puede resultar afectado por la ejecucin de un acto
administrativo.
Para dejar claro el concepto y efectos frente a terceros tenemos como ejemplos: la
concesin de una patente de invencin, una licencia sanitaria, registro de un ttulo
profesional, las inscripciones en el Registro Pblico de la Propiedad, slo por
mencionar algunos
6.2.5 EJECUCIN, CUMPLIMIENTO Y EXTINCIN DEL ACTO
El acto administrativo produce sus efectos partir del momento en que haya
quedado formado y una vez que se cumplan los requisitos establecidos por la ley.
Pudiendo interpretarse en dos sentidos
1) Obligatorio o exigible y por tanto debe cumplirse
2) El acto se puede ejecutar coactivamente contra la oposicin de los
interesados, sin tener que contar con el concurso del rgano jurisdiccional.
A pesar de que el acto administrativo genera obligatoriedad, puede ocurrir que no
sea voluntariamente obedecido; cuando se trata de resoluciones administrativas
dictadas en la esfera del Derecho Pblico la administracin est capacitada para
proceder en forma directa a la ejecucin de sus propias resoluciones, lo que se
conoce como carcter ejecutorio.

Rafael I. Martnez define este carcter como sigue: La potestad de realizar

coactivamente el acto, ante la oposicin del gobernado. Se trata de la ejecucin
forzada del acto, para ello la administracin no requiere fallo previo de los
tribunales, en razn de que es un privilegio a favor del acto administrativo, en
virtud de perseguir el inters general.
Tomando en consideracin que esta accin directa de la administracin no cuenta
con un fundamento Constitucional que la apoye, debido a las inconsistencias
principalmente en los artculos 17 y 14 Constitucionales, son estas mismas las que
dan soporte y validez a la accin directa. Algunos autores consideran que lo
establecido en esto artculos Constitucionales podra generar limitaciones a la
accin directa, pero se han encontrado ciertos argumentos que logran desvirtuar
estas aseveraciones.
El artculo 17 Constitucional contiene la afirmacin de que ninguna persona puede
hacerse justicia por s misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho, la
administracin y los particulares tampoco pueden utilizar la coaccin para llevar
adelante sus resoluciones.
Del mismo modo, en su segundo prrafo establece que toda persona tiene
derecho a que se le administre justicia por Tribunales.
Sin embargo este artculo no ha sido un obstculo para la ejecucin de la accin
directa de la administracin; ya que en ningn momento se deja en estado de
indefensin al particular, pero si el particular considera que el acto no es perfecto,
es decir, carece de algn requisito o elemento Constitucional, podr

evitar o

suspender la ejecucin por medio de algn recurso, como podra ser el juicio de
amparo.
Bajo la misma tesitura se encuentra el texto del artculo 14 Constitucional al
mencionar: Nadie podr ser privado de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales

previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
En opinin del maestro Gabino Fraga, las limitaciones al artculo 14 Constitucional
dejan un amplio campo a la accin directa del poder administrativo, generando
adems razones que consisten principalmente en:
a) la carencia de facultades del Poder Judicial para intervenir normalmente en
la ejecucin de los actos administrativos.
b) en la inutilidad de la creacin constitucional del Poder Ejecutivo si no puede
llevar a cabo sus determinaciones ms que por el conducto del Poder
Judicial.

Es admisible el reconocimiento de la accin directa para ejecutar sus resoluciones

sin necesidad de la intervencin de un tribunal especializado, puesto que se ha
considerado que las resoluciones deben resolverse en trminos de la ley positiva o
en un determinado momento decidir si la ejecucin es de aplicacin administrativa
o judicial.
Existe adems una ejecucin de carcter forzoso o de carcter coactivo y son
aquellas que penas pecuniarias o personales que siguen al apercibimiento
decretado por la autoridad.
Hablando de un concepto ideal de la ejecucin del acto administrativo, este sera
que el obligado lo cumpliera de manera voluntaria, no coactiva. Por lo tanto este
sera el cumplimiento del acto en su sentido liso y llano.
El

acto

administrativo

se

extingue

por

diversas

circunstancias,

existen

circunstancias de derecho que estn sealadas en la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo en el artculo 11 que a la letra dice:

El acto administrativo de carcter individual se extingue de pleno derecho, por las

siguientes causas:
I.

Cumplimiento de su finalidad.

II.

Expiracin del plazo.

III.

Cuando la formacin del acto administrativo est sujeto a una condicin

o trmino suspensivo y este no se realiza dentro del plazo sealado en
el propio acto.

IV.

Acaecimiento de una condicin resolutoria.

V.

Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en

exclusivo beneficio de ste y no sea en perjuicio del inters pblico.

VI.

Por revocacin, cuando as lo exija el inters pblico, de acuerdo con la

ley de la materia.

Las dos primeras fracciones del artculo anterior son conocidas en la doctrina
como medios normales de extincin del acto, en tanto que las siguientes
fracciones son llamadas medios anormales, los cuales se enlistaran a
continuacin:
Revocacin. La revocacin es el retiro unilateral de un acto vlido y eficaz por un
motivo superveniente.
Esta forma de extincin del acto administrativo genera ciertos problemas:

a) Uno de carcter terminolgico, al confundrsele con la anulacin de un acto

irregular o con algn medio de defensa que los particulares posean para
impugnar aquellos actos que consideren lesivos a su inters.
b) El segundo problema se da en torno a qu actos pueden revocarse y cules
no.
Debemos dejar claro en este punto que para que exista la revocacin el acto debe
ser perfecto y no haber agotado sus consecuencias. La revocacin se realiza por
medio de un acto administrativo que debe llenar todos los requisitos internos y
externos del acto administrativo en general, pero tambin puede darse el caso de
que un acto posterior revoque a uno anterior.
Inexistencia. En caso de la falta absoluta o parcial de alguno de los elementos del
acto jurdico la ley establece sanciones que pueden consistir desde la aplicacin
de una medida disciplinaria, sin afectar las consecuencias del acto, hasta la
privacin absoluta de todo efecto de ste.
Por lo tanto, se considerar un acto inexistente cuando le falta uno o ms de los
elementos orgnicos.
Segn el maestro Gabino Fraga, la inexistencia se puede producir en los
siguientes casos:

Cuando falta la voluntad.

Cuando falta el objeto.
Cuando falta la competencia para la realizacin del acto.
Cuando hay omisin de las formas constitutivas del acto. 5

Nulidad. El problema de nulidades o irregularidades en el Derecho Administrativo

es descrito acertadamente por Enrique Sayagus Laso al exponer lo siguiente:

La teora sobre las irregularidades de los actos administrativos constituye

uno de los captulos ms difciles del derecho pblico. La inexistencia de
disposiciones expresas que la regulen, junto con la evidente inaplicabilidad
del derecho civil, ha hecho que la elaboracin de los principios en esta
materia quede librada a la doctrina y la jurisprudencia. Por esa razn y
tratndose de cuestiones que promueven grandes dudas, no es de extraar
las vacilaciones y aun contradicciones en esta materia. 6

Es bien sabido que existen varios tipos de nulidad en el Derecho Civil, siendo
estas las nulidades absolutas y relativas, las cuales al no ser objeto de nuestro
estudio slo se les hace mencin avocndonos al anlisis de la nulidad de pleno
derecho por ser la que se aplica a los actos administrativos.
La nulidad de pleno derecho es la que prev la ley con ese carcter o que, en
casos excepcionales ordena la autoridad judicial ante actos administrativos
emitidos por algn rgano que resulte claramente incompetente, o por que se
haya producido sin respetar mnimamente las formas correspondientes, o bien
constituya un delito o su objeto sea obviamente imposible.
Existir nulidad de presentarse los siguientes casos afectando a cada uno de los
elementos o requisitos del acto en particular:

Sujeto. Si el acto es emitido por un rgano incompetente, no debe producir

efecto y es totalmente nulo o ineficaz.

Manifestacin de voluntad. Cuando haya existido algn vicio del

consentimiento. Si no hay voluntad no existe el acto.

Objeto. Si ste no existe o es ilcito, habr ineficacia total.

Forma. La falta de forma invlida el acto.

5 Gabino Fraga, op. cit., p. 314

6 Enrique Sayagus Laso, citado por Rafael I. Martnez, Derecho administrativo, p. 234

Motivo. La ausencia o indebida motivacin pueden ser subsanadas, si la

Ley lo permite.

Finalidad. Si no se persigue un fin de inters general, de manera directa, o

indirecta, mediata o inmediata, el acto es ineficaz.

VI.3

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Es un hecho indiscutible que el Estado en el desarrollo de su actividad obtiene de

los particulares prestaciones voluntarias de bienes o de servicios personales. Es
as como se le ve comprando inmuebles y equipo para sus oficinas y servicios;
arrendando los bienes que le son necesarios; encargando a particulares la
construccin de obras pblicas; obteniendo prstamos; conviniendo con empresas
de transporte la conduccin de correspondencia, bultos postales y mercancas;
expidiendo giros telegrficos y postales; enajenando y arrendando determinada
clase de bienes propios, asocindose con particulares en empresas mercantiles,
etc.
Como se ve, esas diversas operaciones corresponden, por lo regular, a tipos de
contratos usuales en las relaciones entre particulares, y por ese motivo, ha surgido
el problema de si el Estado puede contratar y el de si, pudiendo hacerlo, los
contratos que celebre son de la misma naturaleza que los contratos civiles.
Es indudable que el Estado no est obligado a intervenir en todos los casos
imponiendo su voluntad a los particulares. En algunas ocasiones puede obtener la
colaboracin voluntaria de stos y lograr de ellos por medio de un arreglo
consensual la prestacin de bienes o servicios personales, Existen muchos casos
en los cuales hay correspondencia entre el inters del Estado y el de los
particulares. Desde el momento en que tal correspondencia existe no se hace

necesario el empleo del mandato imperativo de parte del Poder pblico para salvar
el eficaz cumplimiento de sus atribuciones. Solamente cuando la realizacin de
stas en una forma regular y continua depende de la obtencin oportuna de esos
bienes y servicios y no existiere la colaboracin adecuada de los particulares, el
Estado tiene que proceder por la va de mando, imponiendo unilateralmente su
voluntad.

De tal manera que la primera cuestin planteada debe ser resuelta en el sentido
de que el Estado s puede contratar, dndose, por lo tanto, motivo para que
inmediatamente se pase al estudio de la naturaleza jurdica de los contratos
celebrados por el Estado.
Podra, en primer trmino, pensarse en una solucin consistente en considerar
que esos contratos tienen una naturaleza peculiar en razn de que en ellos una de
las partes contratantes es el Estado, ya que la competencia de la Administracin y
de sus agentes se regula, no por la ley civil, sino por leyes constitucionales y
administrativas; porque, adems, estas ltimas prescriben requisitos de forma y
solemnidades especiales distintas de las que exigen las leyes civiles y, finalmente,
porque las mismas leyes especiales de la Administracin imponen a sta serias
restricciones en cuanto a los objetos que puedan ser materia de contratacin.
En Mxico, la nocin subjetiva del contrato administrativo que eleva a esa
categora a todos los contratos que la Administracin pblica celebra aparece
acogida en diversas ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Sin embargo, si se hace un examen cuidadoso se puede comprender sin dificultad
que la especialidad de la ley que rige la competencia de la Administracin y de sus
agentes, los requisitos y solemnidades y el objeto de las prestaciones que aqulla
puede contratar, no bastan por s solos para impedir que el contrato celebrado con
esas limitaciones quede sustrado al rgimen contractual del derecho civil. .
Sucede con la Administracin lo que ocurre con todas las personas morales, las
que, segn las disposiciones del mismo Cdigo Civil, tienen la capacidad que la

ley, la escritura constitutiva y sus estatutos les sealan, no pudiendo ejercer ms

derechos que los que sean necesarios para el objeto de su institucin, debiendo
obrar y obligarse slo 'por medio de los rganos que las representen de acuerdo
con la ley, escritura constitutiva y estatutos (arts. 25 al 28 del Cd. Civ.).
Por otra parte, un contrato no pierde su naturaleza civil por el hecho de que una
ley especial prescriba una formalidad determinada. El mismo Cdigo Civil dispone
que "en los contratos civiles cada uno se obliga en la manera y trminos que
aparezca que quiso obligarse, sin que para la validez del contrato se requieran
formalidades determinadas, fuera de los casos expresamente designados por la
ley" (art. 1832).
De lo anterior se desprende que no existe incompatibilidad entre la existencia de
un contrato de indiscutible naturaleza civil y la circunstancia de que la capacidad o
competencia, el objeto y los requisitos y formalidades se determinen por una ley
diferente o un acto especial. Lo nico que importa para conservar la naturaleza
civil del acto es que los efectos que produce, la regulacin de los derechos y
obligaciones que origine y la interpretacin de sus clusulas queden subordinadas
a los preceptos comunes al rgimen contractual del derecho civil.
Si pues no basta que el Estado intervenga para que se califique la naturaleza
jurdica del contrato, debemos buscar otro elemento que sirva para distinguir las
dos categoras en que la doctrina ms generalmente aceptada agrupa los
contratos que el Estado celebra: contratos civiles y contratos pblicos o
administrativos.
El criterio para hacer la distincin entre esas dos categoras es de los ms
discutidos e imprecisos, pues vara desde la equiparacin sustancial de las dos
clases de contratos, con slo diferencias de carcter formal o externo hasta la
negativa de que el llamado contrato administrativo sea realmente un verdadero
contrato.
La distincin entre contratos civiles y contratos administrativos tiene importancia
para nosotros para sealar doctrinalmente el rgimen que a cada uno conviene.

La existencia de una categora especial de contratos, los administrativos, slo

puede justificarse por la circunstancia de que ellos estn sujetos a un rgimen
jurdico exorbitante del constituido por el derecho civil.
La afirmacin anterior podra conceptuarse como la correcta solucin del problema
que venimos estudiando, puesto que ella implica un criterio preciso para hacer la
distincin de las dos categoras de contratos que puede celebrar la Administracin:
los contratos civiles y los administrativos; los primeros, sujetos al rgimen de
derecho civil aplicable a las relaciones privadas, y los segundos, sujetos a rgimen
jurdico diferente.
Pero bien vistas las cosas, el problema, aunque teniendo ya una base para su
solucin, queda desplazado a la investigacin de las siguientes cuestiones:
a) Por qu en algunos contratos, los que llamamos administrativos, existe un
rgimen exorbitante del derecho civil?
b) En qu consiste ese rgimen especial? (v. Lauhadre, Trait thorique et
pratique des Contrats Administratifs. Dr. Am., 1967, t. 1, pg. 295.)
Sin pretender agotar en una enumeracin todas las opiniones que los autores han
sustentado sobre el primer punto, vamos a referirnos a las que consideramos de
mayor importancia histrica y doctrinal.
Se ha sostenido que la diferencia de rgimen entre 10$ contratos administrativos y
los contratos civiles celebrados por la Administracin obedece a que en los
primeros sta obra como Poder, mientras que en los segundos acta como simple
persona jurdica.
Fuera de que esta opinin supone la existencia de una doble personalidad en el
Estado,

tesis

que

hemos

rechazado

por

innecesaria,

ella

implica

un

desplazamiento de la cuestin que trata de resolverse hacia esta otra: la de

precisar las razones por las que en unos casos el Estado interviene como Poder y
en otros como persona jurdica.

Esta misma opinin reviste una modalidad especial, cuando se sostiene que el
contrato administrativo, a diferencia del civil, supone una desigualdad jurdica de
las partes contratantes.
Hablar en estos trminos significa que el Estado, en situacin de superioridad
respecto de su co-contratante, puede imponer a ste las clusulas del convenio,
no quedando al particular ni la posibilidad jurdica de discutirlas. En tales
condiciones pensamos que se destruye la idea misma de contrato, pues si las dos
voluntades que en l deben intervenir no contribuyen a su formacin, sino que slo
una de ellas lo impone y la otra se limita a aceptarlo, porque no puede
jurdicamente discutirlo, entonces no existe la bilateralidad de voluntades que al
principio de esta obra dejamos sealada como un elemento esencial del acto
contractual, pudiendo, entonces, decirse con Posada, que "si la Administracin
impone su voluntad por inters pblico, no contrata, manda". (D. Adm., t. Il, pgina
264.)
De acuerdo con otras opiniones, la diferencia de rgimen en las nos clases de
contratos que venimos considerando, se debe a que en los administrativos el
objeto es diferente al de los civiles; que en aquellos lo constituye una obra pblica
o un servicio pblico "que es, en definitiva, el inters social" (Carca Oviedo. D.
Adm., t. I, pg. 287).
Las opiniones que acabamos de indicar no explican, sin embargo, por qu el
objeto del contrato impone a ste un rgimen jurdico especial.
Para poder ser utilizadas en nuestro estudio, deberan demostrar previamente que
el rgimen de derecho civil es rechazado por dicho objeto.
Gastn Jeze (Les Principes Gnraux de Dr. Adm., t. JII, Thorie gnrale des
contrats de l'administration, "Rev. de Dr. Pub.", a partir de 1930), establece como
elementos del contrato administrativo, que haya un acuerdo de voluntades entre la
Administracin y un particular que genere una situacin jurdica individual; que la
prestacin del particular tenga por objeto asegurar el funcionamiento de un

servicio pblico; que en estos contratos las partes, por una clusula expresa, por
la forma misma dada al contrato, por el gnero de cooperacin pedido al
contratante o por cualquier manifestacin de voluntad ha entendido someterse al
rgimen especial de derecho pblico. Por una parte, la Administracin ha creado
este rgimen especial; por la otra, el contratante sometindose voluntariamente a
este rgimen jurdico especial, ha renunciado a prevalecerse de las reglas de
derecho privado para la determinacin de su situacin jurdica".
A la teora de Jze se le pueden hacer dos objeciones fundamentales: una, la de
utilizar el concepto de servicio pblico, que hemos criticado y repudiado; otra, que
hace depender la existencia del contrato administrativo de que las partes hayan
entendido someterse al rgimen de derecho pblico. Esto significa que el carcter
administrativo del contrato depende de la voluntad de las partes, y que en vez de
que el rgimen legal especial sea consecuencia de la naturaleza del acto, ste
depender de que las partes hayan querido o no sujetarse a un rgimen legal
determinado.
Como se ve, el criterio de que se habla no puede ser ms incierto ni menos slido
y, por lo mismo, se hace indispensable buscar otro que no tenga esos defectos.
Se ha considerado por una buena parte de la doctrina que el carcter
administrativo y consecuentemente el rgimen excepcional relativo, corresponde a
los contratos en razn de la finalidad que persiguen, que es una finalidad pblica,
o segn otras expresiones, de utilidad pblica, de utilidad social.
Creemos que dentro de estas ltimas opiniones se encuentra la solucin del
problema que tenemos en estudio. En efecto, as como la finalidad diferente es
motivo para que dentro del mismo derecho privado se clasifiquen los contratos en
civiles y mercantiles y que estos ltimos queden sujetos a un rgimen legal diverso
del que se aplica a los primeros, as los contratos que el Estado celebra con fines
especiales, distintos de los que persiguen los particulares en sus relaciones civiles
o mercantiles, exigen, por la misma razn, un rgimen jurdico especial.

De la misma manera que las finalidades de la vida comercial y los procedimientos

en ella empleados no han podido contenerse dentro de las normas rgidas del
derecho civil y han originado un derecho exorbitante de l, el derecho mercantil,
en igual forma las finalidades diversas de la vida estatal y los procedimientos en
ella usados, completamente diversos de las finalidades y procedimientos de la
vida civil y de la mercantil, imponen la exigencia de otro rgimen exorbitante para
regular las relaciones que surgen en los llamados contratos administrativos.
La solucin a que se llega en esa forma es perfectamente concordante con la
teora que hemos sostenido para diversificar los campos de aplicacin del derecho
pblico y del derecho privado.
Como se recordar, al tratar esa cuestin, indicamos que el Estado tiene
encomendadas las atribuciones indispensables para satisfacer por medios de que
no disponen los particulares necesidades colectivas inaplazables; que por
consecuencia debe existir un rgimen especial que es precisamente el que
constituye el derecho pblico, que se inspira en el propsito de que las
necesidades generales sean satisfechas en una forma eficaz, continua y regular.
Sin embargo, subsiste todava pendiente de aclarar por qu en unos casos celebra
el Estado contratos civiles y en otros contratos administrativos. La razn de ello
tambin creemos que se encuentra dentro de las ideas que hemos recordado,
segn las cuales el derecho privado se aplicar al Estado cuando los actos que
ste verifique no se vinculen estrecha y necesariamente con el cumplimiento de
sus atribuciones y cuando, por lo mismo, la satisfaccin de las necesidades
colectivas no se perjudique porque en aquellos actos el Estado no haga uso de los
medios que le autoriza su rgimen especial.
Por el contrario, cuando el objeto o la finalidad del contrato estn ntimamente
vinculados al cumplimiento de las atribuciones estatales de tal manera que la
satisfaccin de las necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de

ejecucin de las obligaciones contractuales, entonces se entrar en el dominio del

contrato administrativo.
Ahora bien, a pesar de que el criterio expuesto es suficientemente comprensivo,
es imposible fijar a priori y enumeratvarnente los contratos que el Estado celebre
sujetos a un rgimen de derecho civil y los que queden sujetos a un rgimen
exorbitante, pues su caracterizacin tendr que depender de las circunstancias
concretas que en cada situacin especial concurran.
Rstanos ahora examinar en qu consiste el rgimen exorbitante del derecho civil
a que estn sujetos los contratos administrativos.
El estudio de esta cuestin slo lo podemos hacer en una forma sumaria, tanto
porque ella implica un desarrollo fuera de los propsitos de este libro, cuando
porque no existe en nuestro Derecho una doctrina elaborada sobre los contratos
administrativos.
Desde luego cabe afirmar que, como lo expusimos anteriormente, no basta con
que existan reglas especiales respecto de competencia, requisitos y solemnidades
en la celebracin de los contratos en que el Estado interviene, para configurar el
tipo de contrato administrativo, pues dichas reglas no llegan a afectar la naturaleza
del vnculo contractual y ste puede seguir siendo civil a pesar de que ellas sean
aplicables.
Por el contrario, las reglas relativas a la ejecucin, interpretacin y terminacin del
contrato, s se afectan segn el carcter que ste revista.
Gastn Jze, a quien tanto nos hemos referido en este captulo, plantea y
resuelve, en los trminos siguientes, una parte de esta cuestin: "En qu
consisten exactamente, dice, las reglas especiales aplicables a la ejecucin de las
obligaciones respectivas de las partes contratantes que resultan de los contratos
administrativos propiamente dichos? Se pueden a este respecto formular las
proposiciones siguientes:

Hay principios de justicia y de equidad que dominan todos los contratos, de

cualquier naturaleza que sean, de derecho privado o de derecho pblico. Estos
principios derivan de algunas ideas fundamentales: la palabra dada debe ser
respetada; el que comete una falta en la ejecucin de sus obligaciones debe
soportar las consecuencias; las clusulas de un contrato deben ser interpretadas y
ejecutadas razonablemente, segn la intencin de las partes, sin atenerse muy
estrechamente al sentido literal de los trminos empleados; las obligaciones de las
partes no son slo las que estn formalmente expresadas en el contrato, sino
todas las que resulten de la naturaleza del contrato y de los usos admitidos para
estos contratos, etc.
Estos principios se aplican indiscutiblemente a los contratos administrativos
propiamente dichos. Sin embargo, es preciso observar que las frmulas por las
cuales los cdigos de derecho privado han traducido ms o menos felizmente
estos principios, no se aplican a los contratos administrativos.
Estas frmulas tienen fuerza obligatoria para las relaciones contractuales a que se
refieren: las que resultan de los contratos de derecho privado. Las frmulas no
rigen a los contratos administrativos, lo que les es aplicable son las ideas que
expresan esas frmulas: se podr sacar argumento de la idea, pero no del texto.
En efecto, la idea general de justicia y de equidad puede, en las relaciones del
contratante y de la Administracin, implicar consecuencias diferentes de las que el
derecho privado ha formulado para las relaciones de particular a particular; hay un
elemento esencial que el derecho privado no tiene en cuenta: las necesidades del
funcionamiento regular y continuo del servicio pblico (las necesidades del
cumplimiento eficaz de las atribuciones del Estado, diramos nosotros); 29 Hay
reglas tcnicas en los cdigos de derecho privado (Cdigo Civil, Cdigo de
Comercio) para tal o cual contrato (venta, arrendamiento, fletamiento, transportes,
etc.). El derecho privado construye tipos de contratos civiles o comerciales, de
convenciones celebradas en ciertas materias entre particulares. Estas reglas se
aplican indiscutiblemente a los contratos celebrados por la Administracin, aun

para asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos. Pero no hay que

aplicarlos por analoga a contratos administrativos que a primera vista se
asemejan a ciertos contratos de derecho privado, pero que en realidad son
contratos diferentes." Y concluye diciendo: "Es pues, un error' grosero, que un
jurisconsulto no debe cometer, el querer, a causa de la analoga aparente, aplicar
las reglas del derecho privado editadas para el contrato de venta, al contrato
administrativo del suministro; las reglas de derecho privado editadas para el
contrato de arrendamiento de obra, al contrato administrativo de trabajo pblico."
(Thorie gnrale des contrats de l'administration. "Rev. de Dr. Pub.", 1930, pgs.
605 y ss.]
Lo anterior demuestra claramente que como en el contrato administrativo existe un
ntimo enlace entre las prestaciones que l impone y el cumplimiento de las
atribuciones del Estado, es indispensable que la ejecucin de las obligaciones
contractuales quede subordinada a normas que, en todo caso, pongan a salvo
dichas atribuciones aun con sacrificio dentro de la situacin originada por el
contrato, del inters privado del co-contratante de la Administracin.
De tal manera, que la regla fundamental de interpretacin en los contratos
administrativos debe ser la de que, en caso de duda, las clusulas de aqullos
deben entenderse en el sentido que sea ms favorable al correcto desempeo por
parte del Estado de la atribucin que est comprometida.
Consecuencia tambin de la primaca que en el contrato administrativo tiene el
eficaz cumplimiento de las atribuciones del Estado, es la de que cuando para
lograr esa eficacia se haga indispensable la modificacin de las prestaciones
convenidas, aumentndolas, disminuyndolas o ponindoles fin, debe la
Administracin poder hacerlo, pues, como dice Jeze, "sera absurdo que la
Administracin continuase haciendo funcionar durante aos un servicio pblico
que se ha hecho intil, o que mantuviese una organizacin que se ha vuelto

inadecuada, o recibiese prestaciones que se han hecho intiles para el servicio

pblico." (Rev. de Dr. Publ., 1931, pg. 73.)
Naturalmente el reconocimiento de las facultades de modificacin y conclusin de
los contratos administrativos no significa que el ejercicio de ellas pueda realizarse
en una forma absolutamente discrecional por parte de la Administracin, pues,
adems de que las propias facultades estn, como antes se ha dicho,
subordinadas al cumplimiento de las atribuciones del Estado y debe ser por lo
tanto evidente que ese cumplimiento exija la modificacin o conclusin de las
clusulas del contrato, el particular que ha celebrado el contrato debe, salvo
convenio en contrario, ser indemnizado por las variaciones o extincin de las
obligaciones contractuales, en virtud del principio de igualdad de los individuos
frente a las cargas pblicas.
Pudiera considerarse que las facultades que corresponden a la Administracin en
el contrato administrativo vienen a ser incompatibles con la naturaleza misma del
contrato, pues equivalen a que la fijacin de las prestaciones y el cumplimiento de
las mismas queden al arbitrio de una de las partes, que en el caso es la
Administracin, la cual en esa forma impondra unilateralmente su voluntad.
El argumento as presentado no deja de ser impresionante; pero bien examinado
pierde su fuerza aparente. En efecto, el particular, desde el momento en que
celebra el contrato administrativo, sabe que las obligaciones que contrae no tienen
la misma rigidez que las obligaciones contractuales civiles y que, como aqullas
se han convenido en tanto que son tiles al eficaz cumplimiento de las
atribuciones del Estado, tendran que quedar subordinadas a ellas e irse ajustando
a las variaciones que las mismas exijan para poder dar adecuada satisfaccin a
las necesidades colectivas.
Finalmente, el rgimen excepcional de los contratos administrativos permite
considerar como vlidas ciertas estipulaciones que no podran tener efecto en el
rgimen de contratacin civil. Dentro de este ltimo seran contrarias al orden

pblico y, por lo tanto, estaran viciadas de invalidez las clusulas que invistieran a
uno de los contratantes de facultades para imponer de propia autoridad a su
contraparte la ejecucin forzada de sus obligaciones, las sanciones estipuladas en
el contrato o la extincin misma de ste.
Por el contrario, esas mismas estipulaciones en favor de la Administracin dentro
de los contratos administrativos se consideran como perfectamente regulares,
porque ellas salvaguardan el eficaz cumplimiento de las atribuciones estatales,
que de otro modo quedara impedido si el Estado no dispusiera de medios rpidos
y efectivos para poder satisfacer las necesidades colectivas. Y es que el Estado,
como ya hemos dicho antes, no puede prescindir de su carcter de Poder pblico
aun en las relaciones contractuales, y "si no impone como Poder el contrato,
impone al que quiere contratar con l condiciones que dejan a salvo ese Poder".
La legislacin mexicana ha adoptado las ideas expuestas en el presente captulo
nos referimos solamente a dos de las leyes ms importantes que se han expedido
hasta la fecha y que tienen relacin con lo anterior: una, la de Obras Pblicas (D.
O. 30 dic. 80) y otra, la de Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la
Administracin Pblica Federal (D. O.
31 dic. 79).
La primera tiene por objeto regular el gasto, la planeacin, programacin,
presupuestacin, conservacin y mantenimiento, demolicin y control de las obras
pblicas que realicen los diversos organismos que integran la Administracin
Pblica (arts. 1 y 2).
Se establece que el gasto de la obra pblica se sujetar, en su caso, a los
Presupuestos anuales de egreso, a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
pblico Federal y a la propia Ley de Obras Pblicas (art. 4).

La aplicacin de la Ley se encomienda a la Secretara de Hacienda y Crdito

Pblico sin perjuicio de la intervencin que se atribuya a otras dependencias del
propio Ejecutivo (art. 6).
Se establece que la ejecucin de las obras se har por contrato o por
administracin directa (art. 28).
Sobre este punto debe tenerse presente el artculo 134 de la Constitucin Federal,
que dispone que "todos los contratos que el Gobierno tenga que celebrar para la
ejecucin de obras pblicas sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria,
y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado que ser abierto en junta
pblica". Esta disposicin es reproducida en sus trminos textuales en el artculo
3Q de la Ley, establecindose adems que los contratos slo podrn celebrarse
con las personas registradas en el Patrn de Contratistas de Obras Pblicas (art.
19) y esto a pesar de que otro precepto de la misma ley previene que todo
interesado que satisfaga los trminos de la convocatoria tendr derecho a
presentar proposiciones (art. 32).
La ley declara que los contratos que se celebren con base en ella se considerarn
de derecho pblico, siendo los tribunales federales los competentes para resolver
las controversias que ellos susciten (art. 50 y Ley Orgnica del Tribunal Fiscal, arto
23, fr. VII).
Como consecuencia del carcter que se da a los contratos de obras pblicas la ley
establece que ellos podrn ser modificados cuando no se impliquen alteraciones
de ms de un 20% en el plazo o en el monto ni variaciones sustanciales en el
proyecto (art. 41): que podrn ser revisados cuando durante su vigencia por
circunstancias imprevistas y sin que haya dolo, culpa o negligencia o ineptitud de
cualquiera de las partes, se origine un aumento o reduccin en un cinco por ciento
o ms en los costos de los trabajos aun no ejecutados (art. 46); que por causa
justificada podr suspenderse en todo o en parte la obra contratada (art. 43) y que
podrn ser rescindidos administrativamente.

La Ley establece varias excepciones al rgimen general que establece cuando

existan razones de seguridad nacional, o circunstancias extraordinarias o
imprevisibles o cuando el costo de la obra no justifique el procedimiento ordinario,
casos en los cuales previa resolucin fundada, la convocatoria se har a las
personas que cuenten con la capacidad y recursos para respuesta inmediata.
Tambin se excepta el caso de que el contrato slo pueda celebrarse con una
determinada persona por ser titular de las patentes necesarias para realizar la
obra (arts. 13 y 56).
Finalmente, se autoriza la ejecucin de las obras por administracin directa
cuando ellas estn comprendidas en el programa de inversiones autorizado por la
Secretara de Programacin y Presupuesto; cuando se tengan los estudios,
proyectos, programas, etc., y siempre que las dependencias y entidades que las
vayan a ejecutar posean la capacidad tcnica y los elementos necesarios para el
caso (arts. 29 y 51).
En la Ley sobre adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y almacenes de
la Administracin Pblica Federal (D.O., 31 dic. 79), se contienen igualmente
disposiciones que configuran un rgimen para los contratos que con aquellos
objetos se celebren y que no es el de los contratos de derecho comn sino el
excepcional de derecho pblico o sea el que los caracteriza como contratos
administrativos.
En efecto, en los contratos civiles no sera admisible la intervencin de una de las
partes para exigir la restitucin de lo pagado en exceso de los precios registrados
por la Secretara de Comercio o del convenido con otros adquirentes de la misma
Administracin Pblica o para exigir por la propia Secretara las correcciones
necesarias respecto de la calidad pactada o el ajuste a la ley o a las normas que
de ella deriven (art. 14).

Se establece adems que los pedidos y contratos celebrados con proveedores no

registrados en el Patrn de proveedores, que la propia ley establece, o cuyo
registro no se encuentre vigente o haya sido suspendido sern nulos de pleno
derecho y no surtirn efecto legal alguno (arts. 15, 26 y sig.).
VI.4

LA FUNCIN PBLICA

La estructura de la Administracin pblica se refiere al estudio de los rganos

encargados de realizar la funcin administrativa. En cuanto a la funcin pblica
alude al rgimen jurdico aplicable al personal administrativo.
La gestin de esta elevada misin est constituida por la organizacin,
funcionamiento y distribucin de competencias entre los rganos del Estado a
quienes se encomienda la realizacin de sus fines con los medios de que dispone.
Esta organizacin administrativa requiere de personas fsicas que asuman la
calidad de funcionarios o empleados pblicos que aportan su actividad intelectual
o

fsica

para

atender

los

propsitos

estatales

mediante

determinadas

prestaciones.'
La funcin pblica se forma, por consiguiente, con el conjunto de deberes,
derechos y situaciones que se originan entre el Estado y sus servidores.
Toda actividad estatal requiere de un personal administrativo eficiente e idneo,
para la atencin de los servicios pblicos y dems actividades del Estado. "La
administracin pblica se hace, desde luego y esencialmente por hombres", dice
M, Waline, Es necesario determinar el rgimen jurdico en que estn colocados los
agentes pblicos que preparan, deciden y ejecutan las resoluciones por medio de
la cual se realiza la funcin administrativa por lo cual, se le designa orgnicamente
como el conjunto del personal de la administracin.
La profunda transformacin del Estado moderno lo obliga a realizar una tarea
intervencionista muy amplia y exige de condiciones adecuadas en las personas

fsicas que asumen las tareas pblicas, tales como su valor moral, capacitacin
tcnica, una necesaria disciplina en su actuacin y la conciencia de su elevada
misin.
Cada da es ms numerosa esta organizacin administrativa que va tomando
nuevas modalidades, al crearse dentro del Estado, pero con un rgimen jurdico
especial, entidades que requieren de un personal tcnicamente preparado que ha
acabado por adoptar nuevos principios de organizacin
El Poder Ejecutivo Federal es uno de los poderes por medio de los cuales el
pueblo ejerce su soberana (Art. 41 de la Constitucin). La accin de este poder se
realiza por el gobierno y por la Administracin pblica, en la cual se desenvuelve la
funcin pblica. Nos podemos valer de una figura que explica esta organizacin
funcional: un tringulo que tiene en su vrtice superior al Presidente de la
Repblica y abajo toda la organizacin administrativa, que debe ser atendida por
funcionarios y empleados, con los diferentes grados, facultades y denominaciones
a los que alude su ley especial y el Presupuesto de Egresos de la Federacin y
dems leyes administrativas.
Desde la poca prehispnica encontramos antecedentes de funcin pblica y por
consiguiente de servidores pblicos, en esta etapa de la historia los mejores
cargos pblicos eran ocupados por los parientes de los gobernantes, tan
importante es en esa poca que contaban con una preparacin especial y existan
escuelas destinadas para ello, adems, que se castigaba al servidor deshonesto y
se estimulada a quien prestaba buenos servicios.
Durante la poca colonial, la Corona contaba con un enorme aparato burocrtico
que intervena en toda la actividad econmica.
Es hasta 1870 cuando Benito Jurez expide la Ley de Responsabilidad de los
Altos Funcionarios de la Federacin, que puede considerarse como el primer
antecedente legal de la funcin pblica junto con la Ley del mismo nombre
expedida por Porfirio Daz.

Existen diversos autores dedicados al estudio del Derecho Administrativo que

externan su opinin sobre la naturaleza jurdica no solo de la funcin Pblica sino
tambin de los funcionarios pblicos, dando origen a diversos criterios y teoras,
interesndonos especialmente en los referentes a la naturaleza jurdica
administrativa sin dejar de mencionar, que tambin hay quien considera que son
de naturaleza civil, entre los ms relevantes encontramos los siguientes, segn
Gabino Fraga, quien comenta: La naturaleza jurdica que se establece entre los
funcionarios y empleados, por una parte y el Estado por la otra, es decir, la
naturaleza jurdica de la funcin Pblica, da origen a diversas teoras siendo las
ms sobresalientes las teoras del Derecho Privado y del Derecho Pblico.
El multicitado jurista Rafael I. Martnez Morales, considera que la relacin del
Estado y los servidores pblicos surge con motivo de un acto administrativo, como
es el nombramiento consistente en la expresin unilateral de la potestad soberana
de aqul con objeto de asignar una funcin pblica a la persona que considere
idnea para su desempeo.
Sin necesidad de entrar a discutir las diversas formas que adoptan las teoras
civilistas (Derecho Privado) de la funcin pblica, deben descartarse, en primer
lugar, porque el rgimen que en principio (de una manera natural) conviene a las
relaciones en que el Estado interviene, es el rgimen del Derecho Pblico; en
segundo, porque en la funcin pblica los empleados y funcionarios son titulares
de las diversas esferas de competencia en las que se dividen las atribuciones del
Estado, por lo mismo, el rgimen de tal funcin debe adaptarse a la exigencia de
que las referidas atribuciones sean realizadas de manera eficaz, regular y
continua, sin que el inters particular del personal empleado llegue a adquirir
importancia jurdica para destruir la satisfaccin del inters general .7
7 Jorge Jimnez Alonso, El rgimen jurdico de los servidores pblicos, Revista 20, octubre-diciembre, 1994, fecha de consulta, 7 de mayo
del 2010.

Dentro del Derecho Pblico las tesis que se han sostenido al respecto son las
siguientes:
a) La que sostiene que es un acto unilateral del Estado.
b) La que afirma que es un acto contractual.
c) La que lo considera como un acto condicin.
La tesis que sostiene el carcter contractual del acto creador de la funcin pblica,
considera que sta nace de un contrato administrativo desde el momento en que
existe un concurso de la voluntad del Estado que nombra y la del nombrado que
acepta, sin que importe que no haya una perfecta igualdad entre las partes, puesto
que lo mismo ocurre en todos los contratos administrativos, ni que la funcin o
cargo no sean bienes que estn en el comercio, puesto que el objeto del contrato
son los servicios y la remuneracin, que si lo estn y sin que importe que el
Estado fije previa y unilateralmente los derechos y obligaciones del empleado o
que los pueda modificar en la misma forma durante la prestacin del servicio.
En el mismo orden de ideas, se manifiesta que estas tres teoras aunque han sido
las ms aceptadas, los comentarios sobre ellas son bajo conceptualizaciones
diferentes por lo que es de nuestro inters conocer una segunda opinin al
respecto y para ello se expone lo siguiente; respecto a la primera teora se
considera que se da por un acto unilateral, ya que el servicio a prestar es impuesto
unilateralmente por el poder pblico lo cual no es posible ya que la libertad de
trabajo es una garanta individual en los trminos del artculo 5 Constitucional. La
segunda le da un carcter de contrato administrativo, en virtud del concurso de
voluntades que se requiere, sin embargo, la naturaleza pblica del inters, materia
de la relacin, no puede quedar sujeta a la negociacin, por lo que esta teora se
desecha. La tercera teora, de mayor aceptacin, dice que la concurrencia de
voluntades es indispensable para la aplicacin de un estatuto especfico,
predeterminado por la ley, que no puede ser modificado por el inters de las

partes, ya que su consentimiento slo genera la individualizacin de la disposicin

general al caso concreto. Esta teora se denomina del acto-condicin.8
Los criterios antes expuestos han sido rechazados en multicitadas ocasiones por
los juristas dedicados al estudio del Derecho Administrativo, por lo tanto, se
considera conveniente mencionar lo sostenido por el maestro Gabino Fraga:
Es necesario considerarlo como un acto diverso, cuyas caractersticas son las de
estar formado por la concurrencia de las voluntades del Estado que nombra y del
particular que acepta el nombramiento y por el efecto jurdico que origina dicho
concurso de voluntades, que es no el de fijar los derechos y obligaciones del
Estado y del empleado, sino el de condicionar la aplicacin a un caso individual de
las disposiciones legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal
los derechos y obligaciones que corresponden a los titulares de los diversos
rganos del poder pblico.
Adems de estos criterios y teoras, se debe hacer referencia a lo estipulado en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que en su artculo 89
fraccin II faculta al Ejecutivo a nombrar y remover a su personal mientras que el
artculo 123 constitucional en su apartado B regula las relaciones laborales entre
el Congreso de la Unin, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores; el
128 obliga a los funcionarios pblicos a presentar protesta antes de tomar
posesin de su encargo.
Derivado de lo estipulado por el artculo 128 Constitucional surgen los deberes de
la funcin pblica, siendo el primero la protesta a la Constitucin y a las leyes que
emanen de ella, dando como consecuencia que la ley reglamentaria imponga a los
trabajadores al servicio del Estado, las siguientes obligaciones:

8 Los servidores pblicos, www.ual.edu.mx, fecha de consulta: 11 de mayo del 2010.

Desempear sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados,

sujetndose a la direccin de sus jefes y a las leyes y reglamentos

respectivos.
Observar buenas costumbres dentro del servicio.
Cumplir con las obligaciones que les impongan las condiciones generales

de trabajo.
Guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo

de su trabajo.
Evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus

compaeros.
Asistir puntualmente a sus labores.
No hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de

trabajo.
Asistir a los institutos de capacitacin para mejorar su preparacin y
eficiencia.

6.4.1 CARACTERSTICAS DEL EMPLEO PBLICO

En un sentido general la burocracia alude a la clase social que integran los
funcionarios y empleados pblicos. Bajo otra acepcin la burocracia alude a la
influencia o dominio de los servidores del Estado en la vida social. La expresin
burocracia naci en Francia en el siglo XVIII refirindose satricamente a los
funcionarios ennoblecidos.
La actividad material o sucesin de ocupaciones, la competencia tcnica o
sucesin de operaciones y tcnicas y el principio directivo y ejecutivo, forman las
bases en las que descansa la actividad de la organizacin burocrtica que tiende a
la mayor satisfaccin de las necesidades estatales, unificando mtodos y
procedimientos.
"Todos los sistemas modernos de empleo pblico tienden a asegurarse personal
provisto de calificaciones excelentes o idneos para la serie de fines

institucionales de cada una de las administraciones; todos los sistemas propenden

a ofrecer al personal de las administraciones pblicas la posibilidad de hacer
carrera. En el sentido aqu usado, el trmino carrera constituye un agradable
incentivo para el individuo, puesto que presupone la posibilidad de progresar en el
mbito de un sector profesional o -en ciertos casos- en el mbito de una
determinada organizacin.
Entre los grupos de presin la burocracia ocupa un lugar preferente en el Estado
moderno, al lado de los grupos obreros y campesinos. Los enemigos de la
burocracia ven en ella un factor opuesto al rgimen democrtico, sobre todo
cuando se refieren a la oligarqua burocrtica. En el Estado totalitario la burocracia
ocupa una posicin directiva esencial.
El artculo 108 Constitucional es bastante explcito al definir a quienes sern
considerados como servidores pblicos, ya que este reputa como servidor pblico
a toda persona que desempea un empleo, un cargo o una comisin de cualquier
naturaleza dentro de la administracin pblica, incluso a los representantes de
eleccin popular, a los miembros del poder judicial y a los dems funcionarios y
empleados. Si bien esta definicin proporcionada por el texto constitucional es
explcita, tambin nos otorga un campo bastante amplio para ser considerado
servidor pblico, lo que podra generar confusin al momento de pretender aplicar
algn rgimen jurdico, por lo que se considera conveniente sealar que al hablar
propiamente de los trabajadores al servicio del Estado se clasifican en:
Altos funcionarios. Son las personas de primer nivel en el ejercicio de la
administracin Pblica. Su funcin se identifica con los fines del Estado; sus
actos trascienden a los particulares y afectan o comprometen al Estado. La
nota caracterstica de esta categora dentro de la administracin pblica es
que la inestabilidad de sus miembros en los cargos asignados o logrados
por la va del sufragio es mucho ms marcada que en los niveles inferiores

e implica en la mayora de las veces la culminacin de la carrera dentro del

servicio civil.
Funcionario. La persona que realiza una funcin pblica, que tiene poder de
decisin, mando de persona, y ejercicio de autoridad.
Empleado. Es toda persona fsica que presta un servicio para algn rgano
del Estado, en virtud de un nombramiento y que se desempea
normalmente en actividades de apoyo al funcionario.

La doctrina realiza tambin una clasificacin basndose en los siguientes

supuestos:

En la duracin en el empleo

De su retribucin

De la naturaleza del derecho que regula la relacin

Del tipo de sus funciones

Del tipo de ordenamiento que regula su actuacin.

Sin embargo, todas estas clasificaciones pueden ser objetadas, ya que ninguna
cuenta con los elementos suficientes para lograr una significativa diferencia entre
las categoras objeto de este apartado.
Por lo tanto se considerar funcionario o servidor pblico a aqul que ocupa un
grado en la estructura orgnica y que asume funciones de representacin,
iniciativa, decisin y mando.

De igual manera el Servidor Pblico ha generado diferentes cuestiones respecto

de su condicin frente al Estado, ya que no obstante que se le ha identificado
como un elemento esencial de los rganos de la administracin pblica sigue
siendo un individuo con su propia esfera de derechos, obligaciones e intereses
particulares. A travs de la expresin de su voluntad hace querer y actuar al
rgano administrativo, como persona fsica tambin expresa su voluntad en
ejercicio de sus derechos y obligaciones como tal.
Esta teora al igual que las anteriores ha sido rechazada, ya que entre el servidor
pblico y el Estado solo existe una relacin de servicios, la actuacin del servidor
pblico en ejercicio de sus facultades conferidas al rgano solo puede ser vista
como una manifestacin del poder del Estado, independientemente de los
derechos y obligaciones que como persona fsica tenga, y como servidor pblico
puede oponer al ente pblico, en ejercicio de sus derechos y obligaciones.
Es necesario sealar en este punto, una vez entendido el concepto de servidor
pblico, en qu consiste la actividad que ste realiza, denominada servicio pblico;
para entender con precisin el porqu del surgimiento de derechos y obligaciones
inherentes al servidor pblico, pero sobre todo, el porqu de la existencia de una
responsabilidad, en algunos casos de tipo penal, en el desempeo del encargo de
servidor pblico.
Estos servicios pblicos han sido catalogados de diversas maneras, y bajo
diferentes criterios, por lo que se enunciara la clasificacin ms comn de estos
servicios, que es conforme al nivel de competencia en el que son aplicados los
servicios pblicos pueden ser:

Federales. La distribucin de energa elctrica, el transporte pblico.

Locales. Todos aquellos desempeados por los gobiernos de las entidades
federativas o bien concesionados por los mismos y cuya gestin no le haya
sido reservada constitucionalmente a la Federacin.

Municipales. Los municipios tendrn a su cargo los servicios pblicos de

agua potable y alcantarillado, alumbrado pblico, limpia, etc. As como los
que determinen sus legislaturas locales.

Algunos de los elementos de los servicios pblicos son:

Es una creacin jurdica, no hay servicio pblico sino hay una norma que lo

cree.
Responde a una necesidad colectiva que debe ser atendida.
Su desempeo requiere de una empresa u organizacin empresarial

profesionalmente establecida.
Su ofrecimiento est desprovisto de lucro.
Su actividad se rige por reglas de Derecho Pblico, aun cuando sea
prestado por particulares concesionarios

6.4.2 RGIMEN JURDICO DE LOS SERVIDORES PBLICOS

El rgimen jurdico es muy variado empezando porque existen dos ramas del
Derecho que lo regulan, por un lado encontramos al Derecho Disciplinario y por
otro al llamado Derecho laboral burocrtico; adems de algunas otras leyes que se
estudiarn en este apartado.
El fenmeno disciplinario constituye un hecho connatural e indispensable de las
relaciones jerrquicas de todo tipo de organizaciones, para mantener el orden y
rumbo previamente determinado, en vas de la consecucin de sus objetivos. En el
mbito interno del aparato administrativo se reconoce un poder especial para
mantener la disciplina de la organizacin jerrquica, a fin de que el ejercicio del
poder pblico se ajuste a los valores fundamentales que, en razn del inters
general, son previamente establecidos

Este poder disciplinario se ha reglamentado en el transcurso del tiempo,

inicialmente a travs de clusulas contractuales, despus con la creacin de
reglamentacin interna.
La sola existencia de normas reguladoras para el ejercicio de la funcin pblica no
es suficiente; puesto que se requiere adems de la adecuada sistematizacin de
principios e instituciones que deriven de la propia regulacin.
Por lo que el Derecho disciplinario surge para limitar el poder otorgado a la
autoridad, en este caso al Estado, surgiendo a partir de una legislacin uniforme
que establece sus propios valore, sujetos, obligaciones, infracciones, sanciones y
procedimientos, y se denomina derecho disciplinario de la funcin pblica.
Del mismo modo existe otra rama del Derecho que rige a los Servidores Pblicos,
este es el llamado Derecho laboral burocrtico, el cual regula la relacin laboral
del Estado y sus trabajadores la cual se establece esencialmente por el
nombramiento que lleva a cabo el primero para designarlos en su cargo o empleo,
lo que requiere el consentimiento del Servidor Pblico.
Para esta rama ha sido difcil estudiar y regular tales relaciones, ya que no se
encuentran delimitadas correctamente, tal como lo hemos visto a lo largo de este
captulo, debido principalmente a la existencia de teoras civiles, laborales y
administrativas por lo que resulta conveniente sealar la opinin del maestro
Miguel Acosta Romero:
Estimamos que el Derecho que regula las relaciones laborales del Estado y sus
trabajadores debe constituir una rama autnoma, ya que su objeto, finalidad y
metodologa, deben ser propios. En Mxico durante mucho tiempo an en las
resoluciones dictadas por el Tribunal de Arbitraje y por la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, se utilizaron principios de derecho del trabajo; sin embargo
es evidente, como ya se indic, que en esta relacin, no hay lucha de clases, ni se
busca el equilibrio de los factores de la produccin, ni el Estado como tal persigue
utilidades o fines lucrativos, de donde los principios que regulan esta materia,

deben ser independientes y tratando de buscar la equidad entre los dos intereses
en presencia: los trabajadores, que justificadamente, pretendan, tener estabilidad
y un conjunto de derechos bsicos, y el inters general que siempre domina la
actividad del Estado, en vista del bien comn. De ellos debe surgir una rama
autnoma acorde con sus propias circunstancias y con principios terico-prctico y
legal que sean inherentes a su naturaleza.
La regulacin de las relaciones laborales de la administracin pblica federal y sus
servidores estn integrados por varios sistemas que son:
A. Los del apartado A del artculo 123 constitucional y la Ley Federal del Trabajo.
En este sistema se encuentran reguladas las relaciones obrero-patronales entre
los trabajadores y ciertos organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal.
B. Los regulados por el apartado B del artculo 123 constitucional y la Ley
Federal de Trabajadores al Servicio del Estado. El artculo l. de esta ley establece
las dependencias y los trabajadores que se encuentran bajo este rgimen, en las
que incluye a los trabajadores de los Poderes de la Unin y a ciertos organismos
descentralizados que identifica de manera expresa.
C. Los trabajadores de confianza. Esta categora surge al quedar excluidos estos
trabajadores por lo dispuesto por el art. 8 de la Ley Federal de Trabajadores al
Servicio del Estado su sistema jurdico-laboral se integra por el Apartado "B" del
artculo 123 constitucional, los principios generales del derecho y los criterios y
jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
D. Los miembros del Servicio Exterior Mexicano. Este es el rgano permanente
del Estado que se encarga de representarlo en el extranjero y de ejecutar la
poltica exterior del Gobierno Federal, as como de promover y salvaguardar los
intereses nacionales ante los Estados extranjeros u organismos y reuniones
internacionales (Art. 1 o. de la Ley Orgnica del Servicio Exterior Mexicano), su
personal de carrera estar integrado por quienes ingresen a las ramas

diplomtica, consular y administrativa. Al encontrarse excluido por el artculo 8 de

la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio d l Estado, se rige por lo establecido
por el apartado B del artculo 123 constitucional, as como por la Ley Orgnica
del Servicio Exterior Mexicano y su Reglamento, de acuerdo a lo dispuesto por la
fraccin XIII del artculo 123.
E. El de los Miembros de las Fuerzas Armadas. Tambin los miembros del ejrcito
y Armada Nacional con excepcin del personal civil de las secretaras de la
Defensa Nacional y de Marina quedan excluidos en la Ley Federal de
Trabajadores al Servicio del Estado (Art. 8.), y por lo tanto su rgimen quedar
integrado por el Apartado "B" del artculo 123 constitucional y las dems leyes que
contiene la disciplina castrense entre ellas, la Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza
Area Mexicana, y la Ley Orgnica de la Armada de Mxico de acuerdo a lo
sealado por la fraccin XIII del artculo 123 constitucional.
6.4.3 OBLIGACIONES Y DERECHOS DE LOS SERVIDORES PBLICOS
Las obligaciones impuestas a los servidores pblicos emanan de la constitucin y
del mbito legal y reglamentario, como primera obligacin tienen el de presentar la
protesta de guardar la Constitucin y las leyes que emanen de ella.
Para todos los servidores pblicos, sean funcionarios o empleados, la Constitucin
prev ciertos valores que debern salvaguardar en el desempeo de sus
funciones, empleos, cargos y comisiones. Estos valores tutelados son: la
legalidad. Honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. En aras de proteger estos
valores el artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos establece las obligaciones de stos las cuales en caso de incumplimiento
sern sujetos a un rgimen de responsabilidades contemplados en la Ley en
comento.

Del mismo modo el artculo 80 de la mencionada Ley, establece la obligacin de

presentar la declaracin de situacin patrimonial, siendo esta obligacin
nicamente para los servidores pblicos que ostenten los cargos de jefe de
departamentos y niveles superiores. As como el de abstenerse dar ddivas,
regalos, beneficios etc. Para l, su cnyuge y familiares hasta cuarto grado.
As mismo el artculo 44 de la Ley Federal para los Trabajadores al Servicio del
Estado87 tambin prev una serie de obligaciones inherentes al trabajador.
Por otra parte las leyes laborales tambin prevn para los trabajadores de la
Administracin Pblica una serie de obligaciones inherentes a su relacin laboral o
de servicio. El artculo 134 de la Ley Federal del Trabajo prev las obligaciones de
los trabajadores de la Administracin Pblica Paraestatal que se rigen por tal
ordenamiento.
Por lo que hace a los derechos de los servidores pblicos Gabino Fraga considera
que se deben tomar en consideracin los siguientes elementos para poder
precisarlos.
i.

El funcionario o empleado en su carcter de titular de un cargo, tiene

facultades respecto de los particulares. Tales facultades constituyen la

ii.

esfera de competencia que forma el cargo pblico.

Las obligaciones y derechos del funcionario o empleado constituyen una

iii.

situacin jurdica general, o establecida para individuos en particular.

El hecho de que sea una ley la que defina la situacin del empleado o
funcionario, no debe ser un motivo para negar la existencia de derechos a

iv.

su favor, pues la Ley se considera como una de las fuentes del derecho.
No se puede negar la existencia de un derecho solo porque no sea de

v.

ndole patrimonial.
El respeto en favor del empleado, de las prerrogativas que la ley otorga no
es incompatible con ir adaptando el servicio a las necesidades que el
Estado debe satisfacer.

Los derechos de los servidores pblicos regulados en los ordenamientos antes

sealados, se pueden resumir en: derecho al ascenso, derecho al sueldo o salario,

derecho de asociacin sindical derecho a huelga, derecho a ventajas econmicas

como compensaciones, horas extras, gastos de representacin gratificaciones,
aguinaldos, derecho a la seguridad social, pensiones, jubilaciones etc.
Adems de los ya enunciados se agrega el primero y ms importante que es el
derecho al cargo o empleo para el que son designados y el derecho a la
inamovilidad de sus puestos. Es bien sabido que dentro de la legislacin mexicana
existe la facultad expresa de crear y suprimir empleos pblicos de la
Federacin cual es indiscutible. Lo que si genera un punto de controversia es el
surgimiento del problema de la inamovilidad de los Servidores pblicos, ya que
existe gran diversidad de opiniones en la doctrina para resolver este problema; en
el sistema legal mexicano pueden distinguirse al respecto tres categoras de
disposiciones a) unas, conforme a las cuales el poder pblico pueden hacer
libremente remociones; b) otras, en las que se fija un trmino a la duracin del
cargo y c) por ltimo, las que establecen la facultad de remocin slo por causas
especiales y de acuerdo con un procedimiento.
6.4.4 RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PBLICOS
La omisin al cumplimiento de las obligaciones que impone a los servidores
pblicos la funcin pblica, puede dar lugar a cuatro tipos de responsabilidades: la
penal, la civil, la poltica y la administrativa.
En lo que hace al tema de la responsabilidad, cabe considerar que el titular del
rgano administrativo se encuentra en una doble relacin con la organizacin a la
que pertenece. Cuando acta hacia dentro de la administracin es decir, como
sujeto de derecho con derechos y obligaciones propios diferentes a los de la
organizacin y cuando acta hacia fuera y en interrelacin con otras personas
fsicas o jurdicas ajenas a la organizacin.
La responsabilidad es control y garanta: es garanta de los ciudadanos, pero
tambin es un principio de orden y un instrumento de control del poder.

Responsabilidad Poltica
La responsabilidad poltica se da cuando un detentador del poder tiene que dar
cuenta a otro detentador del poder sobre el cumplimiento de la funcin que ha sido
asignada.
El cumplimiento de esta responsabilidad se ejerce mediante, juicio poltico que
ser el control que ejercen las Cmaras del Congreso de la Unin sobre otros
rganos del Gobierno Federal, con el objeto de hacer efectiva su responsabilidad
conforme a las causas expresadas en la constitucin mediante un procedimiento
especial
Burgoa define al juicio poltico como: El procedimiento que se sigue contra algn
Alto Funcionario del Estado para desaforarlo o aplicarle la sancin legal
conducente por el delito oficial que hubiese cometido y de cuya perpetracin se le
declare culpable.
El juicio poltico es de carcter especial, no judicial; slo procede respecto de
cierto tipo de servidores pblicos y se constituye en un mecanismo extraordinario
por los actos materia del mismo, por la jerarqua de aquellos cuya conducta se
cuestiona por los rganos competentes para conocer y decidir, y por el carcter de
las resoluciones que en el mismo se dictan.9

9 Pacheco Pulido Gabriel, Juicio poltico, declaracin de procedencia y responsabilidad administrativa, p. 69.

Esta responsabilidad se encuentra prevista en los artculos 109 fraccin I y 110

Constitucionales, y en el ttulo II de la Ley Federal de responsabilidades de los
Servidores Pblicos y seala los sujetos a juicio poltico por violaciones graves a la
Constitucin y a las leyes federales que de ella emanen, as como por el manejo
indebido de fondos y recursos federales.
Responsabilidad Penal

La responsabilidad penal se configura por los actos u omisiones, que constituyen

infracciones considerados delitos por el Cdigo Penal o leyes especiales.
Los delitos cometidos por Servidores pblicos han sido catalogados por el cdigo
penal en dos grupos:
a) Delitos propios de los Servidores Pblicos.
b) Aquellos delitos en los que la figura del Servidor Pblico produce un
agravamiento de la sancin.
En el primer grupo se encuentran abuso de autoridad y violacin de deberes
pblicos, cohecho y trfico de influencias, malversacin de caudales pblicos,
negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones pblicas, exacciones
ilegales, enriquecimiento ilcito; mientras que el segundo grupo estar conformado
por: delitos de violacin de domicilio, de secreto, atentado y resistencia a la
autoridad, usurpacin de autoridad, ttulos y honores, denegacin y retardo de
justicia, evasin y quebrantamiento de pena, defraudacin, rebelin y falsificacin
de sellos.
En el caso de que algunos funcionarios tengan la proteccin constitucional del
fuero, como requisito para ser procesados, sera necesaria la declaratoria de
procedencia que dicte la Cmara de Diputados.
La responsabilidad Penal tiene sus fundamentos constitucionales en los artculos
109 Fraccin XI y 111, adems de lo establecido por el ttulo II de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Responsabilidad Civil
La responsabilidad civil se prev como el dao que causen los funcionarios a los
particulares, cuando obren en el ejercicio de sus funciones. Este dao puede ser
econmico, y consistir en la prdida o menoscabo sufrido en el patrimonio; o bien,
dao moral, entendindose por ste la afectacin que una persona sufre en sus

sentimientos, afectos, creencias, decoro honor, reputacin, configuracin vida

privada y aspecto fsico, o bien en la consideracin que de s mismo tienen los
dems. La responsabilidad civil se exigir de acuerdo con lo dispuesto en los
artculos 1916 y 1928 del Cdigo Civil Federal.
Tambin existe la responsabilidad de naturaleza civil para con el Estado, que es
aquella en la que incurren los funcionarios y empleados, por sus actos u omisiones
de los que resulte un dao o perjuicio, estimable en dinero, que afecte a la
Hacienda Pblica Federal, al Distrito Federal, o el patrimonio de los organismos
descentralizados, las empresas de participacin estatal mayoritaria y de los
fideicomisos pblicos. Este tipo de responsabilidad tiene su base en la Ley sobre
el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin y su Reglamento,
en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, o bien en la Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda.
Responsabilidad Administrativa
La responsabilidad administrativa se encuentra prevista en los artculos 109,
fraccin III y 113 constitucionales, y en el ttulo tercero de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos. Este tipo de responsabilidad se
establece para todos los servidores pblicos, por actos u omisiones en los que
incurran, y que afecten los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad
y eficiencia.
El artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
establece un catlogo de obligaciones que sujeta a todo servidor pblico, con el fin
de salvaguardar los principios antes sealados y cuyo incumplimiento dar lugar a
la imposicin de sanciones administrativas, las cuales pueden ser:
I. Apercibimiento privado o pblico.
Il. Amonestacin privada o pblica.

III. Suspensin.
IV. Destitucin del puesto.
V. Sancin econmica.
VI. Inhabilitacin temporal para desempear empleos, cargos o comisiones en el
servicio pblico.
6.5 LA CONCESIN ADMINISTRATIVA

La concesin es un acto administrativo por medio del cual, la Administracin

Pblica Federal, confiere a una persona una condicin o poder jurdico para
ejercer

ciertas prerrogativas

pblicas con determinadas obligaciones

y derechos para la explotacin de un servicio pblico, de bienes del Estado o los

privilegios exclusivos que comprenden la propiedad industrial.
La Constitucin en su artculo 28 menciona lo referente a la concesin registral, es
decir, que se conceden privilegios a los artistas, autores, inventores o
perfeccionadores de alguna mejora. Podra, sin embargo, considerarse que se
hace un mal uso de la palabra conceden pues se presta para que sea tomada
como concesin cuando, como atinadamente menciona Luis H. Delgadillo, la
Constitucin se refiere ms bien al reconocimiento de la seguridad jurdica para
que aquellos puedan explotar sus trabajos
Nuestra tercera definicin de concesin administrativa ya haciendo a un lado
la concesin registral es, precisamente, de Luis H. Delgadillo que al respecto dice:
En nuestra Constitucin Poltica se le menciona como el acto a travs del cual se
otorga

los particulares

el derecho

a explotar

los bienes

del dominio

pblico del Estado (artculos 27 y28), as como el de la prestacin de los servicios

pblicos (artculo 28).

Por ltimo, Cano Melendez enriquece su definicin con los nombres de las partes
involucradas en la concesin y la forma en que esta se lleva a cabo, que dice de la
siguiente forma:
La concesin es un acto administrativo pblico, por medio del cual el Estado,
llamado concedente, faculta al particular, llamado concesionario, para que
administre

explote

en

su provecho, en forma regular y continua, pero por tiempo determinado, bienes del
dominio pblico o servicios pblicos, en vista de satisfacer un inters colectivo, me
diante una ley preconcebida y un contrato formulado entre las partes
6.5.1 NATURALEZA JURDICA
La naturaleza jurdica y las tres teoras predominantes sobre la concesin fueron
ya revisadas y discutidas en clase, por lo que me limitar a concordar con la
conclusin a la que se lleg, pues aunque Luis H. Delgadillo nos dice que
el prrafo sptimo del artculo 27 constitucional hace diferencia entre las
concesiones y los contratos, eso no es muestra de que no existan elementos
contractuales en la concesin que son los que protegen el inters (econmico) del
concesionario. Gabino Fraga nos explica de forma sencilla que la concesin es un
acto mixto compuesto de tres elementos: un acto reglamentario, un acto condicin
y un contrato.

6.5.2 ANTECEDENTES EN MXICO

En el siglo XIX las figuras del derecho administrativo an no eran claras; no exista
la concesin administrativa como actualmente la conocemos. En su lugar se
celebraban contratos, generalmente con extranjeros pues el pas careca de los
recursos econmicos y la experiencia tcnica. A diferencia de nuestra Carta
Magna de 1917, las Constituciones de 1824 y 1857 no mencionan la concesin. Al
menos la de 1857 lo que menciona es la concesin registral anteriormente
mencionada. En cuanto a la prestacin de un servicio pblico las primeras

concesiones que conocemos son la del Telgrafo y Ferrocarriles. Respecto al

telgrafo nos dice Jimnez Espri:
El 10 de mayo de 1849, el Presidente de la Repblica Don Jos Joaqun Herrera
otorga a Don Juan de la Granja, espaol nacionalizado mexicano, la primera
concesin para establecer el telgrafo en nuestro pas. Segn el decreto
respectivo, Don Juan deba instalaren dos aos una lnea de 40 leguas entre
Mxico y Veracruz.
Esto se dio casi simultneamente con la llegada del ferrocarril a Mxico en 1850
gracias a una Compaa Belga y de 1853 a 1876 se dieron varias concesiones
para la construccin de ferrocarriles, aunque por la dificultad que presentaba esta
empresa, la primera lnea completa de tren se inaugur hasta 1873.Fue en el ao
de 1897 que, percatndose de que era mala idea hacer de servicios pblicos
objetos de contratos, en la ley de Instituciones de Crdito se manifiesta que el
Poder Pblico puede alterar la legislacin referente a los servicios que los bancos
prestaban al

pblico. En

el mismo sentido, la

Ley sobre Ferrocarriles de

1899 declara que las empresas ferrocarriles no tienen derechos sobre la

explotacin de stos y que puede ser modificada o derogada en cualquier
momento. En la Constitucin de 1917 se toma en cuenta la figura de la concesin
casi como la conocemos ahora, pues en ese entonces no se tomaban en cuenta
las telecomunicaciones, por ejemplo.
6.5.3 BASES CONSTITUCIONALES
Los artculos 27 y 28 de nuestra Carta Magna son los que dan las bases de la
concesin en nuestra legislacin. En el artculo 27, prrafo 6, leemos:
En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores (dominio sobre las
aguas, recursos naturales en la plataforma continental, etc.), el dominio de la
Nacin es inalienable e imprescriptible y la explotacin, el uso o el
aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por
sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podr realizarse sino
mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las

reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusin y

telecomunicaciones,

que

sern

otorgadas

por

el

Instituto

Federal de

Telecomunicaciones.
En el artculo 28 leemos lo siguiente respecto a la concesin:
El Estado, sujetndose a las leyes, podr en casos de inters general,
concesionar
la prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bie
nes dedominio de la Federacin, salvo las excepciones que las mismas
prevengan.
Agrega tambin que las leyes fijarn las modalidades y condiciones para asegurar
su eficacia e impedir fenmenos de concentracin que afecten el propio inters
general. Tambin en el prrafo cuarto dice que al otorgar concesiones o permisos
va a mantener o establecer dominio sobre las vas de comunicacin de acuerdo
con las leyes de la materia. Las dems menciones sobre la concesin son
bsicamente legislacin referente a telecomunicaciones.
6.5.4 ORDENAMIENTOS LEGALES FEDERALES
Luis H. Delgadillo nos provee la siguiente lista de Leyes Federales relacionadas
con este estudio.
Ley de Navegacin y Comercio Martimos.
Otorgar concesiones para la construccin, operacin y explotacin de vas
navegables, ellos trminos del reglamento respectivo (Reglamento para el uso y
aprovechamiento del mar territorial, vas navegables, playas, zona federal
martima terrestre y terrenos ganados al mar) es atribucin de la Secretara de
Comunicaciones y Transportes segn la fraccin VII del artculo 8de esta Ley.
Tambin son materia de concesin: (hacer del) conocimiento pblico y el
funcionamiento adecuado del sealamiento martimo y las ayudas a la navegacin
en las vas navegables (artculo 60).

Ley de Vas Generales de Comunicacin

sta Ley sigue siendo vigente, pero quedan sin efectos todas las disposiciones
que se opongan a lo dispuesto en la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusin que veremos ms adelante. El artculo 8o nos dice que las
concesiones son necesarias para construir, establecer y explotar vas generales
de comunicacin, o cualquiera clase de servicios conexos a stas.
Ley minera
Le corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Economa
otorgar concesiones. Entre sus derechos plasmados en el artculo 19 de esta ley
se encuentran:
I.

Realizar obras y trabajos de exploracin y de explotacin dentro de los

II.

lotes mineros que amparen.

Disponer de los productos minerales que se obtengan en dichos lotes
con motivo de las obras y trabajos que se desarrollen durante su

III.

vigencia.
Disponer de los terreros que se encuentren dentro de la superficie que
amparen, a menos que provengan de otra concesin minera vigente.

En cuanto a los beneficios que pueda presentar a la generalidad estas

concesiones, el artculo 27 menciona entre sus obligaciones el pagar derechos
sobre minera.
Ley General de Educacin
En esta ley la palabra concesin nunca es mencionada. Sin embargo, se
menciona que hay instituciones a las que se les concede autorizacin o
reconocimiento de validez oficial de estudios. En su artculo 56 dice lo siguiente:
Las autoridades educativas publicarn una relacin de las instituciones a las
que hayan concedido autorizacin o reconocimiento de validez oficial de estudios.
Asimismo publicarn, oportunamente y en cada caso, la inclusin o la supresin
en dicha lista de las instituciones a las que otorguen, revoquen o retiren las

autorizaciones o reconocimientos respectivos y ms adelante en el artculo 58 se

habla de la obligacin de la autoridad de realizar inspecciones a estas
instituciones, y tratndose la educacin no solo de un derecho sino de un servicio
se infiere que nos encontramos ante concesiones.
Ley de Puertos.
En este caso es la Secretara de Comunicaciones y Transportes la encargada de
dar concesiones (obviamente, como representante del Ejecutivo Federal) y
reconoce segn su artculo 20, dos tipos:
I.
II.

Concesiones para la administracin portuaria integral

Fuera de las reas concesionadas a una administracin portuaria

III.

ntegra.
Concesiones sobre bienes de dominio pblico que, adems, incluirn la
construccin, operacin y explotacin de terminales, marinas e
instalaciones portuarias.

Ley General de Bienes Nacionales

La Secretara de la Funcin Pblica otorga las concesiones. Como se trata de
bienes de dominio directo de la Nacin generalmente se trata de un mismo tipo de
concesin. Dice el artculo 16 lo siguiente: Las concesiones sobre bienes sujetos
al rgimen de dominio pblico de la Federacin no crean derechos reales; otorgan
simplemente frente a la administracin y sin perjuicio de terceros, el derecho a
realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y
condiciones que establezcan las leyes y el ttulo de la concesin.8.
Ley Federal de Radio y Televisin
Esta ley fue abrogada
Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
En este caso la concesin tambin va a cargo de la Secretara de Comunicaciones
y Transportes. En este caso, su artculo 6 habla sobre la concesin que se otorga

para construir, operar, explotar, conservar y mantener los caminos y puentes

federales.
Ley de Navegacin
Esta Ley fue abrogada
Ley Reglamentara del Servicio Ferroviario
En este caso las concesiones pueden ser para, segn el artculo 7o: Construir,
operar y explotar vas frreas, que sean va general de comunicacin; y II. Prestar
el servicio pblico de transporte ferroviario.
Ley de Aviacin Civil
El artculo 9o de esta Ley nos dice que se requiere concesin que otorgue la
Secretara de Comunicaciones y Transportes para prestar el servicio pblico de
transporte areo nacional regular.
Y debido a las ltimas reformas, agregara la siguiente:
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin
Esta es la excepcin a la regla, pues en este caso es el Instituto Federal de
Telecomunicaciones el que otorga las concesiones. Haciendo uso de muchos
tecnicismos es difcil entender la Ley, pero bsicamente todos los tipos de
Concesiones (que puede ser concesin nica que es general u otras concesiones
particulares) y pueden ser para uso comercial, pblico, privado o social. Todo lo
referente al rgimen de concesiones lo encontramos en el Ttulo Cuarto de esta
Ley.
6.5.5 TIPOS DE CONCESIN ADMINISTRATIVA
En la primera definicin aqu plasmada, de Gabino Fraga, se haca la diferencia
entre el manejo y explotacin de bienes del dominio del Estado y el manejo y
explotacin de un servicio pblico, pero, Luis H. Delgadillo agrega una ms: la de
obra pblica. Sobre la concesin de servicio pblico, Luis H. Delgadillo nos dice:

Es el acto administrativo mediante el cual la Administracin Pblica, llamada

autoridad concedente, encomienda temporalmente a una persona fsica o moral
llamada concesionario, la organizacin y funcionamiento de un servicio pblico,
que prestar por su cuenta y riesgo y bajo el control de la autoridad otorgante, a
cambio de una remuneracin prevista, en la mayora de los casos, en las tarifas
que el concesionario percibir de los usuarios del servicio.
Respecto a la concesin de explotacin de bienes del Estado, Gabino Fraga nos
dice que trata del aprovechamiento de los bienes de dominio directo y los de
propiedad de la Nacin. Ms atrs vimos los fundamentos constitucionales en los
que se nombraban los bienes propiedad de la Nacin que bajo ninguna
circunstancia pueden ser susceptibles de concesin.
6.5.6 JURISPRUDENCIA
A pesar de existir mltiples Tesis Aisladas que ahondan en el tema, no se plasman
aqu en razn de que lo que se solicit textualmente fueron Jurisprudencias:
La primera es sobre la diferencia entre una concesin y un permiso, no solo a luz
de la Ley Federal, tambin a luz de la doctrina, como se lee ms adelante. En
nuestra segunda jurisprudencia tambin se esclarece la diferencia entre
autorizacin administrativa y la concesin federal. En la tercera, con objeto de
determinar la procedencia de posibles juicios constitucionales, se declara que Las
Leyes que vengan a modificar el rgimen de la concesin son heteroaplicativas, y
estn sujetas a una condicin. Por ltimo, en la cuarta jurisprudencia vemos por
qu se necesita concesin para la explotacin del espectro radioelctrico.
7. PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO,

DE

LA

ADMINISTRACIN

PBLICA FEDERAL
Deberes de los servidores pblicos.

Para el cumplimiento de las funciones de la Administracin, sus servidores

pblicos realizarn sus actuaciones, en las condiciones del Ttulo Cuarto de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los servidores pblicos y de la normatividad respectiva.

Competencia

de

las Dependencias

y Entidades y resolucin

de

controversias.
Cada dependencia es competente en los asuntos a su cargo sealados en la Ley.
Las entidades conforme lo dispuesto en el instrumento jurdico de su creacin.
Cuando haya controversias en materias semejantes o sealadas para dos o ms
Dependencias y Entidades, la interpretacin pertinente ser resuelta por el Poder
judicial Federal conforme a lo expresado en el prrafo sptimo del artculo 94 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Excepcin a la decisin de la Administracin

En la gestin administrativa de oficio, antes de la vigencia de los actos

administrativos, no podr participar el administrado cuando tenga el carcter de
interesado directo ; sin embargo , podr enviar opiniones o informacin relevante
para el mejor ejercicio de la Administracin.

Procedimiento de tramitacin interno por Dependencia o Entidad.

Para la emisin de los actos administrativos ser obligatorio, para Dependencias y

Entidades, cubrir con su fase preparatoria conforme a lo establecido en las leyes y
su normacin administrativa. Sern violatorios aquellos formulados en contra de lo
anterior; y, en consecuencia, ineficaces en las condiciones del Captulo Sexto del
Ttulo Segundo.

Procedimiento de oposicin por el administrado

De conformidad con lo dispuesto en el Captulo Sexto del Ttulo Tercero, el

administrado podr inconformarse con los trmites y decisiones administrativas
cuando le afecten parcial o totalmente. Para el efecto deber cumplir con los
siguientes requisitos:

I.

Presentar su oposicin en las formas oficiales aprobadas para el caso

por cada Dependencia o Entidad, las cuales tendrn caractersticas de

II.

identidad semejantes.
II. Respetar los plazos previstos en el artculo 46, para la presentacin
de sus recursos, los cuales aparecern, sin excepcin, en el instructivo

III.

para el llenado de los formularios previstos en la fraccin anterior.

Utilizar los recursos apropiados para el caso previstos en el artculo 43

IV.

de este Reglamento.
Las dems necesarias para una respetuosa comunicacin.

Procedimiento de ejecucin.

Las infracciones a la tramitacin o cumplimiento del acto administrativo,

imputables a la autoridad responsable o al administrado, no impiden la ejecucin
forzosa del mismo.

Resoluciones

Las resoluciones son:

I.

De

trmite.

En

los

pasos

previos

dirigidos

generar

actos

administrativos, la autoridad competente podr, en casos expresamente

sealados, eximir al administrado de formalidades excesivas cuando
sean causa del retraso de la decisin. Lo anterior siempre y cuando el
administrado o su representante legal sean quienes realicen los
trmites. Estas resoluciones se emitirn sin perjuicio de lo sealado en
el artculo 9 del Procedimiento de tramitacin interno por Dependencias
II.

o Entidad.
De fondo. La autoridad competente, emisora de actos administrativos
ser responsable del cumplimiento de su motivacin y fundamentacin
sealada en el artculo 26.

7.1 GESTIN A EXCITATIVA DEL ADMINISTRADO.

La peticin o nacimiento de la tramitacin.

La tramitacin se inicia cuando el administrado haya dado cumplimiento, en las

formas oficiales, a los requisitos solicitados y la Administracin los haya recibido
conforme a lo previsto en este Reglamento. Los formularios, diseados clara y
sencillamente sern obligatorios.

Limitacin de exigencia al administrado.

La recepcin de documentos del administrado, por los servidores pblicos, en

cumplimiento del artculo precedente le exime de cualquier otro requisito o
documento cuya falta no le sea imputable. En todo caso deben ser correctamente
verificados , antes de recibirlos, para el nacimiento de la tramitacin
correspondiente. Se exceptan de lo anterior los casos en los cuales los datos o
documentos sean falsos o stos ltimos no estn debidamente legalizados,
cuando se exija este requisito.

Ampliacin automtica de los plazos de la peticin.

El administrado deber cumplir con sus tramitaciones en los plazos previstos en

las leyes y el Reglamento . Sin embargo, cuando, por cualquier causa, la
Administracin no pudiera cumplir con los plazos para ella establecidos, debern
extenderse en igual lapso al retraso causado.

Derechos del administrado respecto de la peticin.

En sus tramitaciones el administrado tendr los siguientes derechos:

i.

El de recepcin de sus solicitudes siempre y cuando fueren formuladas

conforme a preceptos legales.

ii.

El de atencin de las mismas en las condiciones y plazos establecidos

por las leyes y disposiciones administrativas.

iii.

El de resolucin firme afirmativa o negativa, excepto en el caso previsto

en el artculo 45 sobre el silencio administrativo. Cuando alguien haya

formulado una peticin, se le hubiere aceptado, y la misma haya sido

suspendida, tendr derecho de preferencia, sobre cualquier otro, si se
reiniciara el objeto o se pretendiera una decisin contraria a la inicial.

Improcedencia y sobreseimiento de la peticin.

Sern improcedentes y consecuentemente sobresedas las peticiones formuladas

en contravencin a lo dispuesto en las leyes y este Reglamento.
Suspensin del Procedimiento.
El Procedimiento ser suspendido cuando:
i.

El administrado retire su peticin.

ii.

La Administracin descubra falsedad en los informes o documentos

solicitados.

iii.

Los documentos entregados por el administrado no estn legalizados, si

se exigi este requisito.

iv.

Por impedimentos de la Administracin presupuestales, contractuales,

formales u otros de naturaleza semejante.

Conclusin o extincin del Procedimiento.

El Procedimiento concluye o se extingue por:

1.
2.
3.
4.
5.

Decisin administrativa
Sobreseimiento
Suspensin
Prescripcin
Caducidad

7.2 ELABORACIN DE INSTRUCTIVOS.

Dependencias y Entidades estn obligadas a formular y publicar los

instructivos de su gestin administrativa de oficio y los de la tramitacin de los
administrados y remitirlos al Registro, para su inscripcin y validez.

Excepciones a los avisos

i.
Los casos en los cuales los administrados afectables hubieren sido
ii.

notificados conforme a lo estipulado en este Reglamento.

Las
normas
interpretativas,
declaraciones
de

polticas

administrativas, disposiciones sobre estructura de las Dependencias

iii.

y Entidades, y su organizacin.
Cuando, por fundada razn, la notificacin o los avisos son
impracticables, innecesarios o contrarios al inters nacional.

Participacin o Consulta al administrativo

El administrado podr, en un plazo de diez das hbiles, a partir de la publicacin

en el Diario Oficial de la Federacin de los avisos antes citados:
I.

Opinar sobre los nuevos instructivos o sus modificaciones mediante la

II.

presentacin de documentos sobre las materias respectivas.

Formular observaciones contra l o los proyectos o cambios propuestos.

Se exceptan de lo anterior:
Normas interpretativas o disposiciones de carcter general.
Los casos fundados a criterio de las dependencias y entidades.

7.3 PUBLICIDAD A LA INFORMACIN.

Notificaciones. Informacin obligatoria para su publicacin.

La informacin obligatoria a elaborarse y ser publicada es:

I.

La descripcin de la organizacin administrativa , lugares de su

localizacin, servidores pblicos ante los cuales debe tramitarse la
solicitud de informacin , manera de obtenerla y de hacer consultas,
presentar escritos y obtener resoluciones, as como aquella de
naturaleza anloga. 205

II.

La descripcin de procedimientos y mtodos, as como la naturaleza y

requisitos de todos los trmites formales, documentos solicitados para

III.

su presentacin y requisitos de stos.

Las reglas del procedimiento, descripcin de formas oficiales
disponibles, lugar de su expendio o instrucciones, amplitud y contenido

IV.

de documentos, informes, exmenes y requisitos.

Las normas sustantivas, a manera de catlogo, establecidas por las
leyes y los criterios administrativos generales, su interpretacin y

V.

aplicacin.
Cualquier cambio a lo sealado en las fracciones anteriores.
Casos en los cuales la informacin debe ser puesta a disposicin del
administrado para su consulta, copia o fotocopia.

Dependencias y Entidades, de conformidad con lo expresado en este captulo,

deben poner a disposicin del administrado para su consulta, copia o fotocopia:
1. Decisiones administrativas.
2. rdenes dictadas con posterioridad a las decisiones administrativas.
3. Manuales del organigrama administrativo e instrucciones, en stos,

al administrado.
Disposicin de registros a favor del administrado.

Dependencias y Entidades deben poner a disposicin del administrado sus

registros informativos, con excepcin de los disponibles en el Registro, siempre y
cuando la solicitud est debidamente requisitada conforme a lo ordenado en el
Captulo Segundo de este ttulo.

Reglamentacin de notificaciones.

Para la debida observancia de este captulo de Dependencias y entidades deben

cumplir la reglamentacin relativa a las notificaciones prevista en las leyes. En su
defecto , se aplicarn los criterios de este Reglamento.

Requisitos al administrado para obtener informacin.

Dependencias y Entidades de acuerdo con el Registro fijarn los requisitos de

tiempo, lugar y costo de la informacin. El criterio para recuperacin de los costos,
conforme a la Ley Federal de Derechos, deber limitarse al gasto normal de
localizacin de documentos y expedicin de copias y fotocopias. Los trmites ms
frecuentes debern ser dados a conocer al administrado mediante carteles a la
entrada de los lugares de su realizacin.

Informacin de rganos colegiados.

Cuando en las decisiones administrativas concurran varias Dependencias y varias

Entidades, o la combinacin de ambas, deben notificar al administrado la
informacin conducente. En todo caso enviarn al Registro copia de las
resoluciones y los expedientes relativos a los procedimientos tramitados.

Trmites ante varias Dependencias y Entidades.

En los casos en los cuales una decisin administrativa final requiera la

intervencin de varias Dependencias y Entidades, el Procedimiento diseado al
efecto deber sealar, atendiendo a la naturaleza jurdica administrativa de la
operacin y a su carcter prioritario o estratgico, el orden en el cual el
administrado tramitar el asunto. Esta jerarquizacin se refiere al Procedimiento ,
de ninguna manera a Dependencias y Entidades.

Notificaciones.

Respecto de las notificaciones:

1. Deben ser dirigidas al administrado o a quien ste hubiere designado como
su representante legal.
2. Para su validez y observancia deben:
i.
ii.
iii.

Constar por escrito.

Ser emitidas por autoridad competente
Sealar las motivaciones y fundamentos de las decisiones administrativas
y;

iv.

Contener los datos de la autoridad emisora, lugar y fecha, nmero de

expediente, nombre del servidor pblico firmante, y del administrado; y,
adems de naturaleza anloga para facilitar la identificacin del asunto.

Ausencia o falta de domicilio.

La falta de sealamiento del domicilio, por el administrado, ser causal para el

sobreseimiento del trmite realizado. De igual forma, la falta del aviso de cambio
de domicilio, dentro de los diez das hbiles siguientes a la fecha del mismo.

Ineficacia de actuaciones.

Sern ineficaces en lo administrativo, relativa o absolutamente, las actuaciones

hechas en contravencin a lo sealado en este Captulo Cuarto o en contra de lo
dispuesto en este Reglamento. La ineficacia administrativa absoluta, as
determinada, concluye el Procedimiento en el estado en el cual se encuentre; por
lo mismo; ser emitida resolucin de archivo. De inmediato se iniciar la
investigacin correspondiente para, en su caso, aplicar las sanciones procedentes.
Slo por mandato judicial se reabrir un expediente con resolucin de archivo. La
ineficacia administrativa relativa permite la continuacin y finalizacin del trmite,
sin perjuicio de las sanciones procedentes.

CONCLUSIONES
La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado de la
Constitucin, se puede resumir en la actualidad en los siguientes trminos:
a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso, y el
Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinacin de no limitarlo
o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una accin sustitutiva o reformadora,
pero no eliminadora de la accin de los particulares. Tal ha sido el criterio
expresado por el Poder Ejecutivo.

b) La poltica oficial del Estado parte del texto de la Constitucin de 1917 y de sus
reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido predominando en el
criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y en los dems poderes,
sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal. La tesis liberal sigue siendo
invocada por la iniciativa privada, aunque no con la extensin de la doctrina
liberal clsica.
c) La poltica del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal,
revolucionaria e intervencionista.
d) La poltica econmica del Estado es notoriamente progresista, de economa
dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos sealar:
1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Constitucin;
propiedad originaria, dominio directo; la imposicin de modalidades a la propiedad
privada; la propiedad como funcin social.
2. Con la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica, la compra de
compaas elctricas y de las salas de exhibicin cinematogrfica y la nueva
poltica del rgimen del carbn y la mexicanizacin de la minera.
3. Intensificacin del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexicano de
Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importaciones y exportaciones
y la reglamentacin del artculo 131 Constitucional (reformas administrativas del
sector pblico federal). Acuerdo que establece las bases para la promocin y
coordinacin de stas. D. O. F. del 1-28-1971; Ley reglamentaria del prrafo
segundo del artculo 131 de la Constitucin: D. O. F. del 1-5-1971.
e) La poltica educativa del Gobierno con la aplicacin de los artculos 3 y 73,
fraccin XXV de la Constitucin, la formacin del Plan de once aos. El control
de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actual rgimen la
reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educacin.
f) El predominio de las garantas sociales sobre las garantas individuales y el
inters pblico sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atribuciones del

Ejecutivo Federal en materia econmica (D. O. F. del XII-301950. Reforma del

D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamentos).
g) Una poltica de justicia social de redencin de grandes masas, de
consolidacin econmica y de vertebracin nacional que se extiende a las
ateras siguientes:
l. Nuevos aspectos de la poltica agraria con la nueva Ley Federal de Reforma
Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: CONASUPO. (Decreto
que crea el organismo pblico descentralizado Compaa

Nacional de

Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.)

2. Nueva poltica de la vivienda popular. Decreto por el que se reforman y
adicionan los artculos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley Federal del
Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del Fondo.
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto que
reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin, para el ejercicio
fiscal de 1972. En la misma fecha.
3. Grandes obras pblicas, educativas, viales, elctricas, de riego, etc.
4. Extensin del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo y el
rgimen de seguridad de empleados pblicos y militares.
5. La nueva poltica fiscal y financiera del Gobierno Federal.
6. Nuevos aspectos de la poltica obrera con la expedicin de la Ley Federal del
Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprende la seguridad social,
la eliminacin de la desocupacin y el subempleo, los accidentes de trabajo y la
Previsin Social.

7. Planificacin presupuestal de la accin financiera del Estado vista a travs de

los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la renta o Reformas
a la ley del Banco de Mxico (D. O. F. del XJI-30-1970); reforma a la ley de
instituciones de crdito (D. O. F. del XIl-29-l970).
h) La transformacin poltica y la reforma electoral: diputados de Partido,
reestructuracin de la ley y del Partido Revolucionario Institucional. Reformas y
adiciones a los artculos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, fraccin JI; y 58 de la
Constitucin. D. O. F. del Il-14-1972.
i) La absorcin de la plusvala en los inmuebles a que alude el artculo 70 de la
ley del impuesto sobre la renta.
j) Proteccin a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zonas
arqueolgicas, artsticas e histricas: D. O. F. del V-6-1972.
k) La accin de los organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.
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