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Le futur de la
rglementation
bancaire

n 2 - 12/2008

Jean-Charles Rochet

Le futur de la
rglementation
bancaire
Jean-Charles Rochet

Ecole dconomie de Toulouse (TSE)


Manufacture des Tabacs - Aile Jean-Jacques Laffont
21 alle de Brienne - 31000 Toulouse
Tl : +33 (0)5 61 12 85 89 - contact@tse-fr.eu

www.tse-fr.eu

www.fondation-laffont.fr

Jai bnfici de conversations trs clairantes avec Charles Calomiris, Patrick


Honohan, Rafael Repullo, et les participants plusieurs runions de travail la
Banque de France, la Banque du Canada et la Banque Centrale du Brsil, notamment
Sylvie Mathrat et Eduardo Lundberg. Jai aussi bnfici des commentaires dtaills
de Jean Tirole sur une premire version de ces notes. Je les en remercie vivement,
sans bien sr les impliquer dans les opinions dfendues dans cette note.

I. Les accords de Ble


I.1 Les premiers accords de Ble
I. 2 Les seconds accords de Ble
I. 3 Lapproche IRB (Internal Ratings Based)

4
5
6

II.Lchec du dispositif prudentiel blois


II.1
II.2
II.3
II.4
II.5

>4

Le cas de Northern Rock


Incapacit contrler le risque individuel de faillite bancaire
Incapacit anticiper le risque systmique
Incapacit grer linnovation financire
Les autres critiques adresses au dispositif de Ble

11
12
14
16
17

II.5.1 La procyclicit

17

II.5.2 Le dsquilibre entre le pilier 1 et les autres piliers

19

III.Les rformes ncessaires


III.1 Un superviseur bancaire puissant et indpendant
III.2 Rformer la rglementation prudentielle
III.3 Mettre en place lavance un mcanisme
crdible de gestion des crises

>10

>21

21
23
24

Rfrences

>26

I. Les accords de Ble1


Le Comit de Ble sur le Contrle Bancaire (CBCB) a t cr en 1974, linitiative du G-10, la
suite de la faillite de la banque allemande Herstatt. Lobjectif tait ddicter des rgles prudentielles
devant sappliquer lensemble des banques ayant une activit internationale significative. Dans
les annes 1980, certains membres (notamment amricains et britanniques) du CBCB se sont
inquits de la croissance frntique des totaux de bilans des banques japonaises, notoirement
sous-capitalises et bnficiant de la garantie implicite de lEtat japonais en cas de faillite. Afin
damliorer la stabilit du systme bancaire international, et de supprimer les distorsions de
concurrence entre pays, le CBCB a formul en 1988 un ensemble de rgles prudentielles connues
sous le nom de premiers accords de Ble, et communment appels Ble I.
Critiqus de toutes parts, aussi bien par les banquiers commerciaux que par les conomistes, ces
premiers accords de Ble ont t progressivement rforms, notamment sous limpulsion de William
McDonough, qui prsidait le CBCB au dbut des annes 90. Cest ce moment que les banquiers
commerciaux ont commenc exercer une pression considrable sur le CBCB, en particulier par
lintermdiaire du Working Group on Capital Adequacy de lInstitute of International Finance, une
association de grandes banques internationales. La principale consquence de cette campagne de
lobbying a t lacceptation par le CBCB des modles utiliss en interne par les grandes banques.
Cette approche, que nous allons dtailler ci-aprs est connue sous le nom dInternal Ratings Based
ou IRB. Nous commenons par rappeler les principaux lments des deux accords de Ble.

I.1 Les premiers accords de Ble


Ils avaient officiellement deux objectifs: assurer la stabilit (safety and soundness) du systme
bancaire international, et liminer les distorsions de concurrence provenant du fait que certains
Etats (le Japon tant lexemple le plus clair) accordaient une garantie de soutien implicite et illimite
leurs banques en cas de dfaillance. Cela permettait ces banques de sendetter normment
des taux infrieurs aux taux quaurait normalement d exiger le march, et de gagner ainsi des
parts de march importantes sur le march des crdits.
Le principe de BleI tait remarquablement simple: exiger de chaque banque2 un minimum de
fonds propres gal 8% du total de ses actifs, pondrs par des coefficients visant reflter
le risque de crdit de ces actifs. La somme pondre des actifs bancaires, appele RWA (Risk
Weighted Assets) tait cense donner une mesure du risque de crdit total pris par la banque. Les
pondrations taient elles-mmes remarquablement simples: 0, 25%, 50% ou 100% en fonction

1
2

Pour une analyse dtaille et pertinente des accords de Ble, on pourra consulter Tarullo (2008).

De par la nature du CBCB, ces accords ont simplement le statut de recommandation, valables uniquement pour les
banques ayant une activit internationale significative. Ils ont depuis t transposs lensemble des banques par les
autorits de nombreux pays.

des caractristiques de lemprunteur ou de lmetteur du titre (Etats souverains, membres ou non


de lOCDE, banques commerciales, entreprises non bancaires, crdits hypothcaires,).
Limpact immdiat de Ble I a t sans conteste la recapitalisation spectaculaire du secteur bancaire
international3 ainsi que la diminution des distorsions de concurrence entre pays. Cependant, les
critiques nont pas tard fuser de toutes parts. En particulier Ble I a t accus de provoquer
un resserrement du crdit aux particuliers et aux entreprises (credit crunch) dans la mesure o
les banques prfraient par exemple acheter des emprunts dEtat 10 ans (pour lesquels lexigence
en capital tait nulle, pourvu que cet Etat soit membre de lOCDE) plutt que prter aux mnages
ou aux entreprises (pour lesquels le risque tait pondr 100 % et lexigence en capital tait
par consquent de 8%). Le problme venait du fait que les pondrations utilises par Ble I ne
correspondaient pas aux mesures de risque utilises par les investisseurs et refltes dans les carts
de rmunration (ou spreads de taux) observs sur les marchs (quivalant des primes de risque).
Revenant notre exemple, la rmunration des emprunts dEtat 10ans est souvent4 plus leve
que celle des crdits court terme aux entreprises bnficiant dune bonne notation. Ceci vient du
fait que le risque de dfaut court terme dune entreprise bien note est trs faible, alors que le
risque de taux associ un emprunt dEtat 10 ans est assez lev, mme si son risque de dfaut
est virtuellement nul. En substituant des emprunts dEtat 10 ans des crdits de trsorerie
aux entreprises, les banques soumises Ble I pouvaient diminuer leur exigence rglementaire en
fonds propres, tout en augmentant le rendement de leurs actifs. Cet exemple trs simple nest
quune illustration des trs nombreuses possibilits darbitrage rglementaire offertes par Ble I, et
provenant du fait que les pondrations choisies par le CBCB ne refltaient quune partie des risques
affrant aux actifs bancaires (le seul risque de crdit, alors que le risque de march et le risque
de taux taient ngligs), et ceci de faon trs imparfaite (car les poids ntaient calculs quen
fonction de la nature institutionnelle de lemprunteur ou metteur de crances, et ne refltaient
pas vritablement le risque de dfaut de celui-ci ou la nature exacte de la crance).
Confront ces critiques, le CBCB a tout dabord procd des amendements aux premiers
accords de Ble (visant notamment incorporer le risque de march et le risque de taux) puis sest
dcid rviser en profondeur ces accords, processus devant aboutir en 2004 aux seconds accords
de Ble (Ble II) que nous allons maintenant dcrire et commenter.

I.2 Les seconds accords de Ble


Alors que la motivation profonde de BleI tait clairement identifie (permettre aux banques
amricaines et britanniques de concurrencer armes gales les banques japonaises, et plus
gnralement empcher les Etats de subventionner indirectement leurs banques par des garanties

Voir par exemple Jackson et al. (1998).

Il faut pour cela que la courbe des taux soit suffisamment pentue, cest--dire que les taux longs soient assez
nettement plus levs que les taux court terme.

implicites en cas de dfaut), celle de Ble II est beaucoup plus floue. Lobservateur extrieur des
rformes successives qui ont permis de passer de Ble I Ble II ne peut sempcher de penser
un pilotage vue, dans lequel le CBCB a essay le plus possible de se prmunir contre les
critiques venant de lindustrie bancaire, et aboutissant finalement laisser les grandes banques
internationales choisir elles-mmes la faon dont elles seraient contrles.
Le point de dpart du processus, remarquablement dcrit par Tarullo (2008) est le premier
document de consultation (Consultation Paper 1) diffus en septembre 1998 et dans lequel le
comit de Ble dcrivait la faon dont il comptait introduire le risque de crdit dans le futur Ble
II. Soumis l encore une avalanche de critiques (provenant notamment du Working Group on
Capital Adequacy de lInstitute of International Finance) le comit de Ble, sans doute chaud
par la rptition des svres mises en cause de sa comptence dont il tait lobjet5, commena
accepter le principe de validation des modles de risque de crdit utiliss en interne par les
grandes banques.
Il faut garder lesprit que les rgulateurs sont toujours soumis un dilemme fondamental: soit
ils refusent dtre influencs par les pratiques de lindustrie quils rgulent et ils risquent de ne
pas avoir accs suffisamment dinformation et mme dtre accuss dincomptence ; soit ils
sinspirent troitement de ces pratiques et ils risquent dtre capturs6 par lindustrie quils sont
chargs de rguler. Dans le cas de Ble II, cest sans doute en janvier 2001 (avec le deuxime
document de consultation ou CP2) que le balancier bascule dfinitivement du ct de la capture
du rgulateur.

I.3 Lapproche IRB (Internal Ratings Based)


Le point de vue des banques, exprim plus ou moins ouvertement, tait que le comit de Ble
navait pas la comptence suffisante pour laborer de lui-mme un systme de rglementation
prudentielle du risque de crdit, et quil lui fallait donc sappuyer sur les modles dvelopps en
interne par les grandes banques internationales.
De fait, Ble II est beaucoup plus complexe que BleI, avec notamment lintroduction de trois
piliers. Le ratio de capital minimum ou pilier 1 est ainsi complt par un rle plus important
donn au superviseur (pilier 2) et des exigences de transparence beaucoup plus rigoureuses (pilier
3), permettant lexercice dune certaine discipline de march, en complment de la discipline

Par exemple, lamendement Ble I pour la prise en compte du risque de march avait t critiqu, notamment pour
lutilisation qui tait faite du critre de Value at Risk (VaR). Alexander et Baptista (2006) suggrent notamment que
cette utilisation pourrait paradoxalement conduire augmenter le risque pris par les banques.

6
Le thme de la capture rgulatoire a t dvelopp par les conomistes de lEcole de Chicago (par exemple Stigler).
Pour ces conomistes, la rgulation est souvent utilise par les industriels pour se cartelliser et se protger de la
concurrence de nouveaux entrants potentiels.

rglementaire. Toutefois lessentiel du changement apport par Ble II concerne le pilier 1. Le calcul
des exigences en capital est dsormais obtenu par la somme de trois termes, lis respectivement
au risque de crdit, au risque de march et au risque oprationnel. La mthodologie gnrale est
celle de la Value at Risk7, estime sur donnes historiques. En dautres termes, le rgulateur cherche
estimer, pour chaque risque, le montant de fonds propres permettant de couvrir les pertes de la
banque sur un certain horizon (un an pour le risque de crdit) avec une certaine probabilit (99,9%
pour le risque de crdit), en supposant que les conditions futures seront similaires aux conditions
passes (hypothse de stationnarit de lenvironnement). Il sagit l dune vision statique et trs
ingnieur du risque de dfaut bancaire (analogue la mthode permettant de dterminer quelle
paisseur minimale de bton il faut imposer pour que la probabilit deffondrement dun pont
soit suffisamment faible). Cette approche ne prend pas en compte les aspects dynamiques de la
vie de ltablissement bancaire, qui cherche en permanence renouveler ses placements et ses
refinancements8. Par ailleurs, elle nglige le fait que les risques financiers ne sont pas exognes
mais dcoulent des comportements des agents conomiques. Par consquent les distributions
statistiques des rendements bancaires et financiers ne sont pas stationnaires, mais dpendent
de faon cruciale de lenvironnement conomique et rglementaire, ainsi que des incitations9
individuelles des nombreux agents conomiques qui participent aux diffrents processus de
lintermdiation financire.
On peut considrer que linnovation principale contenue dans Ble II a t la validation, pour la
mesure du risque de crdit, de lapproche dite Internal Risk Based (IRB), qui sappuie sur un modle
thorique appel Asymptotic Single Risk Factor (ASRF). En alternative lapproche standard, dans
laquelle le rgulateur impose directement les pondrations censes mesurer le risque de crdit des
diffrents actifs de la banque (un raffinement des pondrations de Ble I), le comit de Ble offre,
aux banques qui le souhaitent, la possibilit dutiliser leurs propres modles internes (sous rserves
dune validation par le rgulateur). Le rgulateur calcule les pondrations sur la base dune formule
mathmatique trs complexe que je ne peux rsister au plaisir de citer textuellement:

Dans cette formule, K dsigne le poids qui permettra de calculer lexigence en capital,

7
Pour tous les termes techniques, on pourra consulter le glossaire trs dtaill la fin de larticle de Jean Tirole
(2008).
8
Comme nous le rappelons plus loin, la quasi-faillite de Northern Rock na pas t cause par une insuffisance de fonds
propres, mais bien par le tarissement de ses refinancements court terme.
9
Pour un diagnostic dtaill des problmes dincitation prsents chaque tape du processus de titrisation, on pourra
consulter Ashcraft et Schuerman (2006).

est la fonction cumulative de la loi normale centre rduite, LGD


est la perte en cas de dfaut,
est la fonction quantile de
la loi normale centre rduite, R la corrlation entre le portefeuille de prts et le facteur de risque
macroconomique, et enfin PD dsigne la probabilit de dfaut10.
Les modles internes de la banque sont alors utiliss pour alimenter cette formule rglementaire,
et estimer PD dans le cas IRB-Foundation (le rgulateur estimant alors lui-mme les autres
paramtres) ou lensemble des paramtres PD, LGD et R dans le cas IRB-Advanced.
La complte explicitation de cette formule, qui est ensuite dcline pour plusieurs catgories
demprunteurs (Etats souverains, banques, entreprises) et corrige pour tenir compte de plusieurs
autres facteurs (maturit effective, petites et moyennes entreprises) nous permet dillustrer
notre principale critique. La formule rglementaire ci-dessus est beaucoup trop complexe pour
permettre quelquun dextrieur la relation banque-superviseur de juger si le superviseur a bien
fait son travail. Elle est une fonction complexe de nombreux paramtres pratiquement impossibles
estimer de faon externe. Elle donne donc, de fait, une trs grande discrtion au superviseur
pour appliquer, de faon plus ou moins stricte, les critres prudentiels. Un des objectifs initiaux du
processus de Ble (supprimer les distorsions de concurrence entre banques de diffrents pays en
restreignant la discrtion laisse aux superviseurs nationaux) devient donc inatteignable.
En mme temps, aussi compliqu soit-il, le dispositif rglementaire de Ble II est infiniment trop fruste
pour permettre une valuation correcte du risque de faillite dune banque. De fait, la gestion des
risques au sein dun grand tablissement financier procde dun ensemble extrmement complexe
de mthodes plus ou moins formalisables (stress-testing, analyse de scenarios, risk mapping) qui
permet la direction gnrale de ces grands tablissements de prendre des risques calculs dans
lintrt de leurs actionnaires. Le Risk Management moderne est plus un art quune science: un
modle mathmatique trs sophistiqu qui ne capture que certains risques sera toujours moins
utile quun ensemble de mthodes pragmatiques qui prend en compte lensemble des expositions
au risque de ltablissement. Dans le cas de Northern Rock par exemple, il aurait beaucoup mieux
valu tenir compte du risque de liquidit que de tenter dvaluer prcisment le risque de crdit
par le modle ASRF.

Cette formule rsulte dun modle trs lgant, explicit par Gordy (2003), qui permet dvaluer la Value at Risk
sur un portefeuille diversifi de crdits corrls un facteur macroconomique unique. Bien videmment, le prix
payer pour llgance de cette formule est quelle repose sur un ensemble dhypothses totalement irralistes comme
la normalit des distributions statistiques (hypothse particulirement inadapte au risque de dfaut) et lunicit
du facteur de risque macroconomique. Un modle multi-facteur avec lois queues paisses serait infiniment plus
performant mais ncessiterait un traitement numrique quil serait impossible de valider rglementairement.

Au fond, lerreur fondamentale du comit de Ble rsulte de deux confusions profondes:


b Une premire confusion porte sur les objectifs de la rglementation prudentielle et de la
supervision bancaire. Alors que les dirigeants des grandes banques (comme des autres socits
prives) ont pour mission de prendre des risques calculs pour maximiser la richesse de leurs
actionnaires, les superviseurs bancaires ont une mission de nature trs diffrente, savoir
dtecter ds que possible les tablissements dviants (qui mettent en danger les avoirs de
leurs dposants ou la stabilit du systme financier), et de leur imposer des mesures correctives.
Il ne faut surtout pas que les superviseurs bancaires se mlent de la gestion quotidienne des
tablissements qui vont bien. A contrario, il est indispensable que ces mmes superviseurs
interviennent de faon coercitive ds quils dtectent un comportement problmatique chez
un tablissement en difficult. Le rle des ratios prudentiels doit donc tre fondamentalement
rvis: il ne sagit pas de proposer ou dimposer un mode de gestion des risques bancaires (ce
que le rgulateur nest pas en mesure de faire), mais plutt de fournir des indicateurs simples
(dans lesprit des early warning systems) permettant de spcifier les conditions dintervention
des superviseurs dans la gestion des tablissements en difficult. Comme nous le montrons
plus loin, cette philosophie sinspire de la notion de Prompt Corrective Action dfinie par les
rgulateurs amricains dans le Federal Deposit Insurance Improvement Act (FDICIA) de 1991.
b La seconde confusion du comit de Ble porte sur le statut des modles mathmatiques en
finance et en conomie. Contrairement ceux utiliss en sciences physiques, les modles utiliss
en finance nont quune faible vocation prdictive (seulement trs court terme) et ne sont l
que pour clarifier notre comprhension qualitative des phnomnes extrmement complexes
mis en jeu sur les marchs. En particulier, ils ne sont pas robustes dans le long terme, et sont
soumis des frquents changements de rgime chaque fois que lenvironnement conomique
ou rglementaire change, ou que les anticipations et les comportements des agents conomiques
se modifient, parfois de faon difficile expliquer11.

10

10

11
Comme le confiait trs honntement Myron Scholes, aprs la quasi faillite du fonds spculatif LTCM: if things had
continued as before, this would have never happened (cit par Lowenstein 2000). No comment!

11

II.Lchec du dispositif prudentiel blois


La stabilit du systme bancaire international est au cur des objectifs affichs par le CBCB depuis
sa cration en 1974. De plus, ce comit vient de passer plus de quinze ans tenter damliorer le
dispositif prudentiel quil avait conu en 1988 lors des premiers accords de Ble. Le couronnement
de ces longs efforts aurait d tre ladoption progressive, par lensemble des grands pays, des accords
de Ble II rendus publics en 2004 et destins garantir cette stabilit bancaire et financire.
Alors, pourquoi la crise? Ecartons demble le diagnostic sommaire consistant rejeter la faute sur
les tablissements qui ntaient pas (encore) soumis Ble II. Mme sil est vrai que certains pays
(dont les USA) navaient pas encore mis Ble II en application pour leurs banques commerciales, et
que les investment banks amricaines taient de toute faon en dehors du champ dapplication
du dispositif blois12 (car elles ne se finanaient pas par les dpts du public), on ne peut nier que
la crise ait touch lensemble des grandes banques internationales, qui pour la plupart avaient dj
anticip Ble II. Par ailleurs, il faut rappeler que ces grandes banques internationales avaient obtenu
du CBCB la garantie que lapplication de Ble II nentranerait pas daugmentation des exigences
moyennes en capital sur lensemble des banques, et que les grands tablissements bnficiaient
souvent dune diminution importante de ces exigences, de faon les inciter adopter la mthode
IRB avance dont nous allons reparler ci-dessous. Ceci est illustr par la figure ci-dessous, tire de
Blundell-Wignall et Atkinson (2008). Ces auteurs valuent 220 milliards de dollars US la rduction
du capital rglementaire de lensemble des banques commerciales amricaines obtenue en passant
au systme IRB-avanc.
Estimation (sur donnes
de dcembre 2007) des
fonds propres des banques
commerciales amricaines
et des minima rglementaires

Pourquoi donc faut-il aujourdhui recapitaliser de faon massive le systme bancaire international,
alors que selon les critres dvelopps dans le dispositif prudentiel blois, la plupart des grandes
banques possdait il y a peu un niveau de fonds propres trs largement suffisant? Cest le sujet de
cette deuxime partie. Aprs avoir illustr notre diagnostic par lexemple trs clairant de Northern
Rock (partie II.1) nous allons passer en revue les principales explications possibles de lchec du
dispositif prudentiel blois: incapacit mesurer le risque individuel de faillite bancaire, (partie
II.2), incapacit anticiper le risque systmique (partie II.3), et enfin incapacit grer linnovation
financire (partie II.4). Dans chacune de ces dimensions, nous essaierons de diagnostiquer les
insuffisances de Ble II: absence de prise en compte du risque de liquidit, absence de prise en
compte du risque de modle, mauvais choix des critres rglementaires et enfin absence de prise
en compte de lopacit de certains instruments financiers. Nous passons rapidement en revue
dans la partie II.5, les principales autres critiques formules lencontre de Ble II: procyclicit et
dsquilibre entre ses diffrentes composantes (les fameux trois piliers rglementaires).

II.1 Le cas de Northern Rock


Le cas de Northern Rock est particulirement difiant. Interrog par le comit denqute du Trsor
britannique charg dexaminer les causes du premier bank-run sur une banque anglaise depuis 1866,
le CEO de Northern Rock avouait avoir distribu un dividende confortable ses actionnaires peu
avant les vnements qui devaient conduire au sauvetage de sa banque par les autorits anglaises.
Somm de se justifier, il expliquait avec une certaine ironie que le niveau de ses fonds propres tait
largement suprieur celui requis par Ble II et quil avait donc considr que ses actionnaires
taient en droit de bnficier des fruits de sa gestion avise13. Or, rtrospectivement, le business
model de Northern Rock, consistant financer des investissements en produits structurs illiquides
et opaques par des dpts non-assurs trs court terme, tait de toute vidence on ne peut plus
risqu. Blundell-Wignall et Atkinson (2008) donnent des dtails intressants. En juin 2007, le FSA
(le superviseur britannique) approuvait lapproche IRB-avance utilise par Northern Rock. Pourtant
son levier tait phnomnal : 2,2 milliards de fonds propres pour un total de bilan de 113,4
milliards de livres. Un tel levier tait possible grce des pondrations des risques extrmement
favorables: moins de 19 milliards de RWA14 (compars 34 milliards avec Ble I), donnant un capital
rglementaire de seulement 19x8%=1,52 milliards de livres. A titre de comparaison, les autorits

13

Source: US Federal Reserve, OCDE,


cit par Blundell-Wignall et
Atkinson (2008).

12

12

En fait, ces banques avaient accept de se soumettre au contrle prudentiel de la SEC, mais ce contrle semble avoir
t sommaire, puisque ces banques ont aujourdhui disparu ou ont t rachetes.

Voici la rponse du CEO de Northern Rock au UK Treasury Committee (cit par Blundell-Wignall et Atkinson, 2008):
M. Fallon: Mr Applegarth, why was it decided a month after the first profit warning, as late as the end of July, to
increase the dividend at the expense of the balance sheet?
M. Applegarth : Because we had just completed our Basel II two and a half year process and under that, and
in consultation with the FSA, it meant that we had surplus capital and therefore that could be repatriated to
shareholders through increasing the dividend.
Northern Rock avait dailleurs reu le titre prestigieux de Financial Institution Group Borrower of the Year 2006,
dcern par lInternational Financing Review.

14

Je rappelle que RWA dsigne la somme pondre des actifs bancaires ou Risk Weighted Assets.

13

britanniques ont d injecter 23 milliards de livres pour soutenir Northern Rock aprs la panique
de ses dposants.
Mme en disposant dun coussin de fonds propres confortable, cette position de transformation
extrme mettait Northern Rock dans une situation prcaire, alors que les superviseurs bancaires
navaient rien trouv y redire. Essayons maintenant de comprendre cette incapacit de Ble II
contrler le risque individuel de faillite bancaire.

II.2 Incapacit contrler le risque individuel de faillite bancaire


Les justifications de la rglementation prudentielle bancaire sont de deux ordres: la protection des
petits dposants contre le risque de faillite de leur banque (ce que lon appelle la rglementation
micro-prudentielle15) et la protection du systme bancaire dans son ensemble contre le risque
dune crise gnralise (ce que lon appelle la rglementation macro-prudentielle). Il se trouve que,
malgr la prise de conscience croissante de ce risque systmique (voir par exemple Borio (2003) et
Rochet (2004)), le dispositif prudentiel blois est encore trs largement centr autour des seules
proccupations micro-prudentielles: comment limiter la probabilit de faillite de chaque banque
un niveau jug acceptable? Nous montrons plus loin les dangers de se limiter cette approche
individuelle. Dans cette partie, nous suggrons que de toute faon le dispositif prudentiel blois
tait trs largement inadapt au contrle du risque individuel de faillite bancaire.
Ceci provient largement dune confusion des genres commise par le comit de Ble. Vertement
critiqu pour la faon sommaire dont il avait pris en compte le risque de crdit dans Ble I (impliquant
des arbitrages rglementaires permettant aux banques dexploiter les diffrences entre mesures de
risque par les rgulateurs et par les marchs), le CBCB a essay dadopter les mthodes utilises par
les grandes banques elles-mmes pour mesurer le risque de crdit. Comme on la vu, le principe
de la mthode dite IRB (Internal Ratings Based) consiste calculer les exigences en capital (au
titre du risque de crdit) au moyen dune formule mathmatique extrmement complexe faisant
intervenir plusieurs paramtres difficiles estimer. Le rgulateur utilise cette formule pour calculer
les exigences en capital, sur la base de paramtres fournis partiellement (dans lapproche IRBFondation) ou en totalit (dans lapproche IRB-Avance) par les modles internes de la banque.
Comme nous lavons dj suggr, aussi complique soit cette formule, elle ne capture que de faon
trs imparfaite le risque de crdit, et nglige compltement le risque dilliquidit, qui sest avr
crucial dans la crise des subprimes. Par ailleurs le dispositif prudentiel blois ne prend en compte
le risque de modle que par lintermdiaire du pilier 2 (intervention discrtionnaire du superviseur)
cest--dire quil donne toute latitude au superviseur pour corriger plus ou moins srieusement
les imperfections du pilier 1 (ratio de capital minimum). Plutt que de modifier de faon claire et
harmonise le ratio rglementaire, on dlgue chaque superviseur le soin de complter celui-ci

15

14

Voir Dewatripont et Tirole (1994).

par des exigences discrtionnaires. Or cest tout le contraire quil faudrait faire: adopter un ratio de
capital simple, bas sur des paramtres faciles observer ou estimer, et enlever toute discrtion au
superviseur. Il ne sagit bien sr pas de suspecter ce dernier de malhonntet ou dincomptence.
Bien au contraire, il sagit de protger les superviseurs bancaires contre les pressions politiques et
les risques de recours judiciaires par les actionnaires des banques en difficult, qui pourraient les
inciter ne pas imposer assez tt des mesures coercitives permettant de limiter le risque de faillite
de ces banques ou tout au moins le cot social de leur liquidation.
Une autre erreur, commise par le CBCB a t de ne pas reconnatre lendognit des risques
bancaires et financiers : ces risques ne sont pas donns a priori mais dcoulent des prises de
dcision des nombreux agents conomiques qui participent au systme bancaire et financier. Un
des principes de base de lanalyse conomique (dont une forme particulire est appele la critique
de Lucas) est en effet la ncessit de prendre en compte les changements de comportements
de ces agents conomiques, suite aux modifications de leur environnement conomique ou
rglementaire. Certains considrent mme quune bonne partie de linnovation financire sexplique
par le dsir des tablissements de contourner les rglementations auxquelles ils sont soumis (ce
que lon appelle larbitrage rglementaire).
Par exemple, examinons certaines des consquences de la titrisation qui navaient pas t prvues
par les rgulateurs. En encourageant les banques se dfaire de la totalit des crances quelles
titrisaient (voir Franke et Krahnen 2008), les rgulateurs visaient rduire le risque de dfaut de
ces banques. Mais ce faisant, les rgulateurs ont rduit les incitations de celles-ci contrler la
qualit de ces crances et ont probablement accru de faon sensible le risque de dfaut des titres
mis en contrepartie de ces crances. Ils ont ainsi pnalis les acheteurs de ces titres. Bien sr, si
le rgulateur adopte un point de vue strictement micro prudentiel, et ne se proccupe que de la
probabilit de dfaut de chaque banque, ce problme dincitations nest proccupant que dans
deux cas de figure:
b si les autres banques achtent ces titres,
b ou encore si la banque mettrice accepte (et en dehors de toute obligation contractuelle
mais seule fin de maintenir sa rputation), de compenser les acheteurs en cas de problme, par
exemple en rachetant les titres mis un prix suprieur leur valeur de march.
Si par contre la banque mettrice sest dbarrasse de faon irrvocable de la totalit de ses crdits
titriss, le rgulateur qui adopte un point de vue strictement micro prudentiel nest absolument
pas concern par le fait que la banque mettrice diminue ses efforts de prvention des dfauts
des emprunteurs, et ce faisant pnalise les acheteurs des titres mis. Pourtant ce comportement
a t extrmement prjudiciable au systme financier dans son ensemble et a finalement conduit,
comme on la vu, larrt complet du fonctionnement de certains marchs. Il faut donc que le
rgulateur bancaire adopte un point de vue plus raisonnable, en ne se proccupant plus seulement
de la probabilit de faillite de chaque banque mais aussi de la stabilit du systme financier dans
son ensemble. Dans ce cas, il doit, au contraire de ce qui a t fait, encourager la banque mettrice
conserver une partie du portefeuille titris (par exemple une tranche junior), afin de maintenir ses
15

incitations surveiller les emprunteurs. On voit donc que le choix explicite de lobjectif que doit
poursuivre le rgulateur bancaire est fondamental, et que cet objectif ne peut pas raisonnablement
se rsumer une probabilit maximale de dfaut pour chaque banque prise individuellement.
Une autre illustration du problme de lobjectif des rgulateurs bancaires est fournie par ladoption
du critre de la Value at Risk, qui se proccupe uniquement de la probabilit de dfaut et ne prend
plus en compte les pertes au-del de ce seuil de dfaut. Ce faisant, les rgulateurs ont sans doute
encourag les banques mettre au point des financements structurs complexes (comme les retitrisations, cest--dire les titrisations de certaines tranches de CDO) qui dplaaient les risques
dans les queues de distribution. Or ce critre est appropri pour les actionnaires dune banque
commerciale, qui sont protgs par la clause de responsabilit limite, mais certainement pas pour
un rgulateur bancaire qui devra compenser les pertes, quelles que soient leur montant.
Pour terminer, mentionnons brivement une autre erreur du CBCB, celle-l trs largement
commente dans la presse, qui a t de sous-estimer la complexit des produits financiers
structurs et corrlativement de sous traiter aux agences de notation le contrle et lvaluation de
ces nouveaux instruments. Nous dvelopperons plus loin les avantages que lon peut trouver la
discipline de march cest--dire lutilisation, par les superviseurs bancaires, de mesures de risques
fournies par les marchs, soit directement (par exemple les notations), soit indirectement (par
exemple les spreads de dfaut, cest--dire les carts entre les taux exigs par le march pour prter
une certaine banque et les taux des emprunts dEtat de mme maturit). Malheureusement on
ne peut pas toujours se fier au march. Les signaux fournis par le march peuvent tre trompeurs,
soit en cas de conflits dintrt entre ceux qui fournissent ces signaux (les agences de notations) et
ceux qui les utilisent (les investisseurs), soit en cas de crise systmique, lorsque les prix de march
ne rvlent plus les valeurs fondamentales des titres mais sont exclusivement lis la liquidit
disponible un instant donn pour acheter ces titres.

II.3 Incapacit anticiper le risque systmique


La dfinition mme du risque systmique varie dun auteur lautre. Lacception que je retiens ici
est la plus large possible: elle recouvre tous les vnements pouvant mettre en pril la stabilit
du systme bancaire et financier. Ces vnements peuvent tre des chocs macroconomiques qui
affectent simultanment lensemble des tablissements ou bien des situations de contagion dans
lesquelles le dfaut dun tablissement est susceptible de se propager un groupe significatif
dautres banques ou bien de mettre en pril un lment de linfrastructure bancaire et financire
identifi comme vital et que les pouvoirs publics sengagent protger en toutes circonstances.
La rglementation prudentielle doit donc explicitement prvoir des dispositions lies ces
considrations la fois systmiques et macroprudentielles. Elle doit prcisment tre vue comme
la contrepartie de cet engagement de lEtat, et viser limiter la probabilit et le cot dinterventions
futures de lEtat dans de telles circonstances.
Cette notion de risque systmique est officiellement une proccupation constante des
superviseurs bancaires, mais, jusqu juillet 2007, on navait jamais vu ce risque se matrialiser,
16

en tout cas au niveau international. Certains commentateurs considraient mme cette


notion comme un prtexte utilis par les autorits publiques pour organiser le sauvetage dun
tablissement financier (par exemple LTCM) quand ils lavaient dcid pour des raisons politiques
oude connivence. Aprs tout, mme si plus des deux tiers des pays du globe avaient connu des
crises bancaires au cours des 20 dernires annes du XXme sicle, le systme bancaire et financier
international navait jamais connu de drglement profond et gnralis comme celui que la crise
des subprimes a provoqu. Peut-tre ne doit-on donc pas stonner que le systme prudentiel blois
soit entirement dpourvu de dispositions concrtes visant prvenir une telle crise systmique.
Comme nous lavons vu, il sarticule trs largement autour du concept de Value at Risk, cest-dire le niveau de capital suffisant pour limiter la probabilit de faillite dune banque individuelle
un seuil dtermin lavance. Par exemple, les exigences en capital au titre du risque de crdit
sont censes couvrir ce risque avec une probabilit 99,9% sur un horizon dun an, ce qui devrait
correspondre une frquence de faillite dune fois tous les mille ans. Le nombre impressionnant de
banques ayant connu de graves difficults depuis juillet 2007 montre bien que les risques bancaires
taient largement sous-estims par le dispositif prudentiel blois. Mme si trs peu de banques
ont effectivement fait faillite depuis le dbut de la crise, ceci est entirement d au soutien quasi
inconditionnel dont elles ont bnfici de la part de leurs gouvernements respectifs.
Lincapacit des rgulateurs blois anticiper le risque systmique sexplique par de nombreuses
raisons:
b C
 omme nous lavons vu, la plupart des tablissements en difficult taient bien capitaliss
mais taient exposs un risque dilliquidit important. En priode normale, un tablissement
dont la solvabilit nest pas en question trouve facilement un financement de court terme.
Comme on la constat, ce nest plus le cas lors dune crise systmique, car les marchs
interbancaires et montaires cessent alors de fonctionner.
b U
 ne crise systmique est par dfinition un vnement rare, pour lequel les modles statistiques
labors sur la base de donnes correspondant aux priodes normales ne sont pas adapts:
par exemple, on sait maintenant que les corrlations entre actifs financiers augmentent de
faon considrable lors des priodes de crise.
b D
 e mme, les modles utiliss par les rgulateurs (dont le fameux ASRF appliqu au risque
de crdit) font souvent des hypothses de normalit inadaptes aux vnements extrmes,
mme pour le risque de march. A titre dillustration Danielson (2002) recense 30 vnements
extrmes o lcart de rendement journalier de lindice boursier SP500 (par rapport sa
moyenne) a dpass 5 carts types entre 1929 et 2003. Sous lhypothse de normalit, un tel
vnement ne devrait arriver quune fois tous les 10000 ans !
b D
 une faon gnrale, on ne dispose pas de suffisamment de donnes pour calibrer de
faon srieuse certains lments du dispositif blois. Par exemple, Rebonato (2007) critique
lutilisation dun quantile 99,9% sur un horizon dun an pour le risque oprationnel. Mme
en agrgeant toutes les donnes disponibles pour lensemble des grandes banques, on
narrivera jamais une estimation correcte dun vnement qui est susceptible en thorie de
ne toucher chaque banque quune fois tous les 1000 ans.
17

Enfin la critique la plus srieuse que lon peut faire au dispositif de Ble concernant la prvention
et la gestion du risque systmique, cest quil se focalise sur les banques individuelles et ne se
proccupe en rien de la stabilit du systme financier dans son ensemble. Or, comme la crise la
montr, la plupart des sauvetages de banques financs par les fonds publics ont t rationaliss
a posteriori, non pas par le dsir de protger les petits dposants de ces banques (les banques
dinvestissement US nen avaient pas et les dpts des banques commerciales taient assurs16)
mais bien par le souhait de prserver lintgrit du systme financier dans son ensemble.

II.4 Incapacit grer linnovation financire


Pour utiliser une mtaphore un peu simpliste mais assez parlante, on peut considrer la crise financire
actuelle comme le Tchernobyl de la titrisation. Lutilisation, dans des conditions mal matrises, dune
technologie relativement nouvelle, a dans les deux cas conduit une catastrophe majeure. Il existe une
certaine similarit entre les deux scnarios de crise. De mme que la technologie nuclaire permet de
produire beaucoup plus dlectricit que dans une centrale classique, et ceci avec beaucoup moins de
combustible, la titrisation de ses crances permet une banque de fournir beaucoup plus de crdits
lconomie avec beaucoup moins de capital17. Dans une certaine mesure, la crise actuelle a son origine
dans le fait que les ingnieurs financiers chargs de la mise en place des produits financiers structurs
taient essentiellement rmunrs en proportion de leur volume dactivit, sans la moindre prise en
compte du niveau des risques quils faisaient subir au systme financier. Imaginons ce qui se passerait
si les ingnieurs chargs de la gestion dune centrale nuclaire taient rmunrs exclusivement en
proportion de la quantit dlectricit produite, sans la moindre prise en compte des mesures de
prvention des risques nuclaires!
De mme que la production dlectricit nuclaire, la titrisation avait bien fonctionn pendant une
vingtaine dannes (mais avec des mesures de prvention des risques beaucoup plus srieuses) avant de
conduire la catastrophe que nous connaissons avec les subprimes. Cette catastrophe tait sans doute
inluctable, compte tenu de lemballement du systme financier. Faut-il dsormais bannir la titrisation,
de mme que certains prconisent de bannir la technologie nuclaire? Cest sans doute une dcision
politique, pour laquelle les conomistes ne peuvent quaider estimer les cots et les bnfices. Dans
tous les cas, il faudra bien autoriser les banques utiliser certaines techniques de transfert de risque,
moins dtre prt rduire considrablement et durablement loffre de crdit lconomie.

16

On peut argumenter que, sans ce sauvetage, le cot pour lassurance de dpts aurait t plus lev mais dans ce
cas les sauvetages auraient dus tre couverts par les primes dassurance dpts et certainement pas par une injection
de fonds publics.

17

18

Poursuivant lanalogie on peut argumenter que la qualit du capital (du combustible) ncessaire une telle
banque est suprieure celle du capital dune banque classique. Les actionnaires dune telle banque doivent
certainement tre beaucoup plus vigilants que ceux dune banque classique.

Quelle que soit la dcision prise par les pouvoirs publics sur la titrisation, le flot de linnovation
financire ne se tarira pas de sitt. Or, la crise a bien montr que le mcanisme actuel de gestion de
cette innovation par nos socits tait trs largement inefficace. En autorisant les tablissements
financiers rglements exprimenter leurs nouvelles techniques au cur mme des infrastructures
vitales du systme financier, on sexpose renouveler ce cycle infernal innovation/engouement/
panique/sur-rgulation. Dans la troisime partie de cet article, je suggre des pistes permettant de
sortir de ce cycle infernal.

II.5 Les autres critiques adresses au dispositif de Ble


Il nous faut mentionner ici en passant deux autres critiques formules, avant la crise, lgard
de Ble II, et qui restent dactualit: la procyclicit et le dsquilibre entre le pilier 1 et les deux
autres piliers.
II.5.1 La procyclicit
La crise des subprimes est une parfaite illustration de la procyclicit des systmes financiers, cest-dire de leur propension amplifier les chocs rels subis par lconomie. Des pertes relativement
modres18 sur un segment particulier du march du crdit US en juillet 2007 ont ainsi provoqu
une grave crise de confiance sur les marchs bancaires et financiers mondiaux, rduisant de faon
dramatique la capacit de ces marchs fournir du crdit aux mnages et aux entreprises. Ce
phnomne nest en rien spcifique la crise actuelle. Lhistoire financire19 abonde dexemples
de telles crises financires, caractrises par une succession de priodes dexpansion du crdit,
nourries par un optimisme exubrant des investisseurs, suivies par des pisodes de contraction du
crdit, dclenches par des chocs ngatifs relativement mineurs, mais engendrant des rductions
importantes de lactivit conomique.
Dune faon gnrale, les imperfections du systme financier (marchs incomplets, cots de
transaction) empchent les agents conomiques de sassurer parfaitement contre les chocs rels
auxquels ils sont soumis. De plus, ces chocs rels engendrent des fluctuations de la capacit des
intermdiaires financiers (banques et compagnies dassurance) ce qui en retour amplifie les chocs
initiaux. Cest ainsi que les banques ont souvent tendance trop prter pendant les priodes
dexpansion et pas assez pendant les rcessions.
Les pouvoirs publics disposent dune certaine marge de manuvre dans la rduction de lamplitude
de ces fluctuations. En adoptant des politiques fiscales anti-cycliques les gouvernements peuvent
contribuer stabiliser lactivit conomique. La politique montaire peut, elle aussi, agir dans ce
sens: dans le mandat de certaines banques centrales, comme la Rserve Fdrale amricaine, figure
en effet, ct de lobjectif classique de stabilit des prix, celui de maintenir un niveau demploi

18

Voir Brunnermeier (2008).

19

Voir Kindleberger (2000).

19

et dactivit conomique soutenables. Cependant, il est communment admis que les pouvoirs publics
doivent galement veiller maintenir la stabilit du systme financier: cest par exemple une des autres
missions de la Rserve Fdrale amricaine et de nombreuses autres banques centrales. Prserver la stabilit
financire est, comme on la vu, lune des justifications principales des rglementations prudentielles
telles quun ratio de solvabilit bancaire. Or un tel ratio, sil est contraignant, a ncessairement des effets
procycliques : les banques subissent davantage de pertes sur leurs crdits pendant les phases basses du
cycle conomique, ce qui rduit leurs fonds propres (le numrateur du ratio de solvabilit). Si elles ne
disposent pas de fonds propres en sus du minimum rglementaire, elles sont obliges de rduire le volume
de leurs crdits. Ainsi Ble I tait dj procyclique et avait de fait t accus de provoquer une contraction
du crdit lors de sa mise en uvre en 1988.
Comme lexpliquent par exemple Taylor et Goodhart (2004), Ble II risque dtre encore plus procyclique dans
la mesure o les poids permettant de calculer la somme pondre des actifs (RWA, soit le dnominateur
du ratio de solvabilit) augmentent pendant les phases basses du cycle. Comme on la vu, ces pondrations
dpendent en effet de diffrents indicateurs tels que la probabilit de dfaut (PD) ou la perte en cas de
dfaut (LGD) qui augmentent pendant les rcessions. Cette prsomption est valide par plusieurs tudes
empiriques. Par exemple, Kashyap et Stein (2003) comparent trois mthodes proposes par le CBCB pour
calculer les poids correspondant au risque de crdit sur un portefeuille bancaire (notations de Standard et
Poors, modle de risque de crdit de Moodys KMV et modle interne dune grande banque) et concluent
que ces trois mthodes conduisent une certaine procyclicit. Pourtant lhorizon temporel choisi pour
estimer la probabilit de dfaut joue un rle important. Saurina et Trucharte (2006) montrent quen
remplaant la PD instantane par une PD moyenne le long du cycle, on rduit de faon importante les
effets procycliques. Il est facile de voir les avantages et les inconvnients dune telle mthode: comme
dans le calcul des provisions pour risque de dfaut, une mthode dynamique rduit les effets procycliques
mais en contrepartie rduit aussi le contenu informationnel des indicateurs utiliss.
Dans tous les cas, la plupart des banques ont, en priode normale, beaucoup plus de capital que le
minimum rglementaire. Cet cart significatif (mais non systmatique) entre capital conomique et
capital rglementaire vient du fait que les banques sont galement soumises la discipline de march:
les analystes financiers et les agences de notation requirent souvent plus de capital que le minimum
rglementaire, en tout cas si la banque veut bnficier de bonnes conditions de refinancement sur les
marchs. De plus, il nest pas rare que les dirigeants de banques adoptent deux-mmes une politique
prudente, et conservent un capital de prcaution en sus du minimum rglementaire, dans le but de
couvrir les pertes potentielles lies des chocs ngatifs non anticips. De fait, cest souvent pendant
les crises ou les rcessions que se prsentent les meilleures opportunits dinvestissement, dont seules
peuvent bnficier les banques qui ont t suffisamment prudentes dans leur gestion du capital. Cest
le point de vue exprim par Jaime Caruana, un ancien prsident du CBCB : when banking systems
are adequately capitalized and risks are correctly assessed within the appropriate time horizon, the
financial system becomes more stable, less procyclical, better able to promote sustainable growth, and
more resilient during periods of stress20.

Par consquent, mme si les exigences en capital contenues dans Ble II sont indniablement
procycliques, il nest pas certain quelles accentueront sensiblement les fluctuations du volume du
crdit accord par les banques, dans la mesure o les banques elles-mmes ont intrt ajuster
leur capital conomique pour amortir ces fluctuations.
Dans tous les cas, tenter de rendre les exigences en capital contra-cycliques (par exemple 6 %
pendant les priodes de contraction et 10 % pendant les priodes dexpansion) me parat trs
hasardeux, dans la mesure o les cycles macroconomique et bancaire ne sont pas toujours en
phase et surtout diffrent sensiblement dun pays lautre. Je rappelle que lobjectif principal du
processus de Ble tait au dpart dempcher les distorsions de concurrence entre pays, induites
par les soutiens discrtionnaires apports certaines banques par leurs gouvernements. Laisser
aux autorits de chaque pays la possibilit de rduire volont les exigences en capital reviendrait
abolir tous les efforts dharmonisation des standards prudentiels accomplis par le CBCB depuis
plus de 20 ans.
II.5.2 Le dsquilibre entre le pilier 1 et les autres piliers
Le contraste entre la sophistication et la prcision du pilier 1 (le ratio de capital) et le flou artistique
laiss par le CBCB autour des piliers 2 (supervision) et 3 (discipline de march) est saisissant. A titre
dillustration, le 3me papier de consultation sur Ble II consacrait 132 pages aux raffinements du
ratio de capital, contre 16 pages seulement au pilier 2 et 15 au pilier 1. Si lon voulait un dispositif
prudentiel quilibr, il fallait sy prendre autrement. En ralit, les seules dispositions concrtes
adoptes par le CBCB dans les domaines de la supervision et de la discipline de march ont t
dsastreuses. La premire tait de laisser beaucoup de discrtion aux superviseurs nationaux pour
interprter de faon plus ou moins laxiste les exigences en capital du pilier 1. Lobjectif inavou
tait probablement de permettre aux superviseurs de corriger les imperfections du ratio de capital.
Mais dans ce cas, pourquoi passer autant de temps spcifier ce ratio dans les moindres dtails21?
Et surtout, toujours en rfrence lobjectif initial du processus de Ble (cest--dire liminer les
distorsions de concurrence et aboutir ce que les Anglo-Saxons appellent un level playing field),
est-il raisonnable de supposer que tous les superviseurs nationaux sauront rsister aux pressions
politiques et agiront avec promptitude et fermet ds quune des banques quils sont chargs de
surveiller aura des difficults?
De la mme faon lutilisation de la discipline de march (pilier 3) est a priori une bonne ide mais
certainement pas en tant que substitut la discipline rglementaire. En donnant par exemple aux
agences de notation prive un pouvoir quasi-rglementaire, le CBCB a accru de faon dmesure
le pouvoir de ces agences et conduit exacerber le conflit dintrt issu de la rmunration de ces
agences par les metteurs de titres structurs, avec le rsultat dsastreux que lon sait. En ralit,

21
20

20

Caruana (2004).

Comme le dit Sheila Bair, la prsidente du FDIC (2007, cite par Blundell-Wignall et Atkinson, 2008): If the capital
standards are unreliable, how can we have confidence that supervisory add-ons will be sufficient or consistent?.

21

la discipline de march doit fonctionner comme un complment la discipline rglementaire,


en fournissant des signaux observables et difficilement manipulables permettant au superviseur
dintervenir (et en mme temps le forant intervenir) quand il le faut, tout en tant protg
la fois des pressions politiques et des recours en justice des actionnaires des banques. Pour tre
concret, si par exemple le dispositif prudentiel stipule de faon irrvocable quune banque doit
absolument tre ferme si son capital tombe en de de 2% de son actif pondr (calcul selon
une formule simple, pouvant tre vrifie en externe), le superviseur est oblig dagir. Il est ainsi
parfaitement protg contre les pressions politiques ou les menaces de recours judiciaire par les
actionnaires. Si par contre, comme cest le cas aujourdhui, le superviseur a beaucoup de discrtion
dans ses dcisions et si les formules rglementaires sont tellement complexes quelles peuvent
tre facilement manipules par la banque et/ou le superviseur, on peut craindre beaucoup de
comportements opportunistes.
Pour terminer, il faut signaler que, presque par dfinition, la discipline de march ne fonctionne
pas (ou peut-tre fonctionne trop bien) pendant les crises systmiques. Pour en revenir lexemple
de Northern Rock, le business model choisi par ses dirigeants les soumettait de faon extrme
la discipline de march: la premire suspicion sur la qualit de ses actifs, ses financements de
march court terme (qui assuraient lessentiel de son refinancement) se sont taris et la banque
aurait t condamne fermer, si les pouvoirs publics navaient pas cru indispensable dintervenir.
Ceci montre bien que la discipline de march ne peut fonctionner que si deux conditions sont
pralablement runies:
b le gouvernement a trouv une faon de sengager ne pas intervenir,
b les marchs fonctionnent bien, ce qui exclut les priodes de crise.
Comme nous le dcrivons plus loin, il est donc indispensable de prvoir deux dispositifs bien
distincts : dune part un mcanisme qui empche linjection de fonds publics dans le systme
bancaire pendant les priodes normales, de faon ce que la discipline de march fonctionne, et
dautre part un dispositif explicite de gestion des crises systmiques, priodes pendant lesquelles
le superviseur ne peut pas sappuyer sur les indicateurs de march, et o par contre linjection de
fonds publics est souvent indispensable.

III.Les rformes ncessaires


Elles comportent trois volets : un superviseur bancaire beaucoup plus puissant et indpendant
(partie III.1) une rglementation prudentielle plus simple et facilement applicable (partie III.2), et
enfin, la mise en place dun dispositif de gestion de crises prt fonctionner (partie III.3).

III.1 Un superviseur bancaire puissant et indpendant


Pour comprendre les crises bancaires, un peu dconomie politique est indispensable. La crise des
subprimes nest pas ne par hasard. Plusieurs de ses lments constitutifs, notamment la politique
montaire laxiste de la Fed sous la direction dAlan Greenspan, loctroi de crdits immobiliers des
emprunteurs jusque l jugs comme insolvables, la mise sur le march excessive de titres nots
AAA et trs bien rmunrs ont correspondu la demande de groupes dintrt puissants. Aux
Etats-Unis, les milieux daffaires ont gagn ainsi beaucoup dargent, les hommes politiques recueilli
le soutien de nombreux lecteurs, et dans le reste du monde, les gestionnaires de fonds ont t
ravis dapparatre aux yeux de leurs clients comme trs talentueux, car capables de trouver des
placements apparemment non risqus et rapportant beaucoup. Ils se sont dailleurs beaucoup
enrichis eux-mmes. Dans ce contexte o concordaient des intrts privs de premire importance,
les rares Cassandre qui ont essay de tirer la sonnette dalarme, ont vu leur voix rapidement
touffes.
Les crises naissent en ralit de lincapacit des gouvernants affirmer de manire crdible quelles
nagiront pas pour sauver les banques en cas de faillite, car, seule une telle position, fermement
soutenue, inciterait les banques diminuer leurs prises de risque pendant les priodes fastes.
Les banques, ou en tout cas certaines dentre elles, sont un rouage essentiel de la machine
conomique et il vaut toujours mieux les maintenir en activit que les fermer. Donc, mme dans
un Etat dmocratique et non corrompu, il y aura toujours une pression politique importante pour
les recapitaliser lorsquelles sont en difficult. Mais cette solution, raisonnable chaque fois au
moment o elle est prise, a des consquences dsastreuses sur le long terme, car elle encourage
les banquiers prendre des risques excessifs avec largent de leurs clients. Le problme vient
prcisment de la difficult des gouvernements sengager de faon crdible sur leurs actions
futures et a fortiori sur celles de leurs successeurs
Cette faiblesse de lEtat a amen donner leur indpendance aux banques centrales, dans de nombreux
pays, pour quelles puissent mener une politique montaire labri des pressions. Ce que je propose cest
tout simplement de donner la mme indpendance lautorit de contrle des banques.
La seule faon de sortir du cercle vicieux des crises bancaires rcurrentes, alimentes par des phases
spculatives effrnes, est de donner aux agences de supervision bancaires le pouvoir de mettre sous
tutelle les banques en difficult avant quelles ne mettent vritablement en danger les fonds de leurs
petits dposants et/ou la stabilit du systme financier.

22

23

Il faut laborer une loi des faillites spcifique aux tablissements bancaires, les actionnaires pouvant
tre expropris et les dirigeants rvoqus avant que la banque soit techniquement en faillite et
simultanment donner lagence de supervision une indpendance complte vis--vis des pouvoirs
publics et des groupes dintrt conomique22, indpendance assortie bien videmment de gardefous, notamment une responsabilit a posteriori des superviseurs vis--vis du pouvoir lgislatif.
Une telle rforme a trs peu de chances dtre adopte en priode normale car les milieux
daffaires y seront vraisemblablement opposs. Le dbat est par ailleurs trop technique pour
intresser le public et les milieux politiques. En revanche, en temps de crise, le public est sensibilis
ces problmes et le lgislateur dispose dune fentre de tir. La crise actuelle fournit donc une
occasion exceptionnelle pour mettre en place de nouvelles institutions plus efficaces de contrle
des banques.
Cest exactement ce qui sest pass au Brsil, o lopinion publique a fini par tre exaspre par
une srie de crises bancaires et financires trs coteuses pour le contribuable. Depuis 1988, la
constitution brsilienne interdit ainsi lutilisation de fonds publics pour le sauvetage des banques,
ainsi que les prts de la Banque Centrale au Trsor et aux institutions non financires23.
A limage du dispositif brsilien, je propose que la nouvelle supervision bancaire sarticule autour de
quelques principes fondamentaux :
a) linterdiction absolue dinjection de fonds publics dans le secteur bancaire pendant les priodes
normales,
b) lobligation donne lagence de supervision bancaire dintervenir de faon coercitive dans la
gestion des banques en difficult, et ceci de faon graduelle au fur et mesure de la dgradation de
la situation de la banque, dans lesprit de la Prompt Corrective Action du Federal Deposit Insurance
Improvement Act (FDICIA) amricain24. Ltape ultime de cette intervention doit tre, dans les cas
extrmes, lexpropriation pure et simple des actionnaires et la rvocation des dirigeants.

Pour ne pas accrotre le nombre dagences indpendantes, je suis favorable ce que la Banque Centrale elle-mme
soit charge du contrle bancaire, comme cest le cas dans de nombreux pays. Dans ce cas il est important de garantir
la fois lindpendance des deux branches (montaire et prudentielle) dans les priodes normale et au contraire leur
coordination maximale durant les priodes de crise.
21

22

24

Ces dispositions ont t depuis amendes et figurent dsormais dans la loi dite de responsabilit fiscale.

Il peut sembler surprenant de donner en exemple le systme de supervision amricain, alors quil est en premire
ligne dans les responsables supposs de la crise. En ralit, il semble en premire analyse (quil faudra bien sr raffiner
quand nous aurons une information plus prcise) que le systme dintervention graduelle prvu par le FDICIA nait
pas vraiment t appliqu et surtout que les indicateurs de risques utiliss (levier financier) aient t trs imparfaits.
Dans tous les cas il faut rappeler que les banques dinvestissement amricaines, qui ont jou un rle crucial dans la
crise, ntaient pas soumises au FDICIA.

23

c) la conception par le rgulateur de critres simples et observables dfinissant les conditions


dintervention du superviseur. Ces critres doivent tre suffisamment simples pour pouvoir tre
contrls en externe, et vrifis a posteriori par une commission de contrle parlementaire.

III.2 Rformer la rglementation prudentielle


Le rle assign la politique prudentielle doit tre rinterprt: il ne doit plus sagir dexpliquer aux
banques comment elles doivent elles-mmes grer leurs risques mais plutt de dfinir des critres
simples et vrifiables pour dclencher lintervention du superviseur.
Une premire consquence dune telle reformulation des objectifs microprudentiels est que les
ratios de solvabilit, et plus gnralement les indicateurs rglementaires doivent tre simplifis.
Puisque lon narrivera jamais rsumer dans une (ou mme plusieurs) formule(s) mathmatiques
toute la complexit de la gestion des risques dun grand tablissement bancaire, il faut mettre
en place une batterie dindicateurs simples et aisment vrifiables, permettant de dtecter les
tablissements qui risquent de poser des problmes.
Comme nous lavons vu, lune des principales causes de lchec de Ble II a t de croire que limiter
le risque de faillite de chaque banque, prise individuellement, pouvait suffire garantir la stabilit
du systme bancaire et financier. La rglementation mise en place dans cet objectif, a en ralit,
encourag les banques adopter des stratgies similaires, voire des comportements moutonniers,
avec des consquences dsastreuses. En effet, une situation dans laquelle 1% des banques fait
faillite chaque anne peut tre grable, certainement pas une situation dans laquelle il existe une
probabilit de 1% que lensemble des banques fasse faillite en mme temps...
Pour que ces circonstances ne se reproduisent pas, il faut que la rglementation cesse dinciter les
banques adopter ces comportements moutonniers et dautre part, que les superviseurs mettent en
place des instruments de mesure de l exposition de ces banques aux risques macroconomiques.
Il est indispensable par ailleurs darriver mesurer les risques que les grandes banques font ellesmmes subir aux infrastructures financires identifies comme vitales (systmes de paiement de
gros montant, chambres de compensation de produits drivs, certains marchs financiers,).
A lheure actuelle, ces infrastructures sont capables de couvrir les risques associs au dfaut de
chaque institution, prise individuellement. Mais rien nest fait pour couvrir le dfaut simultan
de plusieurs dentre elles, ni pour lutter contre la propagation des dfauts dune infrastructure
lautre.
Dune faon gnrale il faut concevoir les instruments de prvention du risque systmique dans
une optique de prservation du rseau dinteractions entre lensemble des institutions financires,
ce qui pose la question fondamentale du primtre de la supervision. Les fonds spculatifs, en
particulier, doivent-ils tre soumis la rglementation et superviss ? Il est bien sr impossible
dinterdire des agents conomiques privs de signer des contrats farfelus dchange de risque
25

aux les Cayman, mais on peut essayer de protger les infrastructures financires identifies comme
vitales contre les consquences ngatives de leurs actions.
On en revient au paradoxe fondamental de lactivit bancaire : les banques sont des tablissements
privs qui sont amens grer collectivement un bien public fondamental, savoir les infrastructures
financires identifies comme vitales. Il faut donc rappeler que loctroi par le superviseur dune
licence bancaire est un privilge, qui doit saccompagner dobligations bien prcises (on pourrait
envisager par exemple linterdiction de procder des exprimentations financires susceptibles
de mettre en danger ces infrastructures), et que cette licence doit pouvoir tre rvoque si
ncessaire.

Le point dlicat est de dfinir la rgle de partage des cots de ces interventions entre la Banque
Centrale, le systme de garantie des dpts (quand il est gr de faon autonome, ce qui semble
indispensable) et le Trsor. Pour empcher les distorsions de concurrence entre les banques, toute
participation du systme de garantie des dpts devra tre finance a priori au moyen de primes
dassurance contre le risque systmique, dment acquittes par les tablissements. De mme, afin
de protger les fonds propres de la banque centrale, ses prts aux tablissements en difficult
devront tre senior et collatraliss.
Pour conclure, il en va des crises bancaires comme de toutes les autres crises : il vaut mieux avoir
dfini lavance les dispositions prendre et les responsabilits de chacun, que de dcider cela au
dernier moment, sous la pression des vnements.

III.3 Mettre en place lavance un mcanisme crdible de gestion des crises


Deux conditions sont indispensables la bonne marche des systmes de supervision en priode
calme : limpossibilit pour le gouvernement dinjecter des fonds publics dans le systme bancaire
(de faon rendre la discipline de march efficace) et lutilisation dans la rgulation de signaux
de march simples et objectifs (de faon obliger le superviseur agir ds quune banque est en
difficult et protger ce superviseur contre les pressions politiques ou les recours judiciaires des
actionnaires).
Comme nous lavons vu, ces deux conditions ne sont pas satisfaites en priode de crise. En effet il
est souvent indispensable dinjecter des fonds publics lors dune priode de crise, et par ailleurs il
est vraisemblable que les marchs financiers ne fonctionnent plus efficacement pendant une telle
priode. On voit donc la ncessit de dfinir un rgime spcial de crise bancaire, analogue celui
de catastrophe naturelle, et pour lequel les rgles dintervention des superviseurs et des pouvoirs
publics ne sont plus celles du rgime normal.
Nous navons pas la prtention, dans ce document trs prliminaire, de proposer une organisation
dtaille du dispositif mettre en place pendant une crise bancaire mais nous lanons simplement
quelques pistes qui devront tre creuses par la suite. Nous ferons galement limpasse sur les
aspects internationaux de la gestion des crises, question minemment dlicate qui mrite un
traitement indpendant.
Pour viter le risque dabus opportuniste, un tel tat de crise bancaire ne pourra tre dcrt
quavec laccord unanime dun comit tripartite compos de reprsentants de la banque centrale (en
tant quautorit montaire), du superviseur bancaire (qui peut lui-mme constituer une division de
la banque centrale) et du Trsor. Ce comit tripartite sera ensuite charg de prendre les dispositions
ncessaires pour rgler au plus vite la crise : mise disposition par la banque centrale et pour les
banques commerciales de facilits de crdit ( court et moyen terme) exceptionnelles, utilisation
de fonds publics pour recapitaliser tout ou partie du secteur bancaire, cration ventuelle de
structures de dfaisance pour dbarrasser les banques de leurs actifs toxiques
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notes
notes

Le futur de la rglementation bancaire


Jean-Charles Rochet
n2 - 12/2008

www.tse-fr.eu

Les accords de Ble visent contrler la solvabilit et la gestion des risques des banques ayant
une activit internationale. Le premier accord (Ble I), dict en 1988 (et mis en place partir de
dcembre 1992), ayant t jug insuffisant, un second accord (Ble II) a t dict en 2004, et
progressivement mis en place depuis cette date.
Alors mme que ces nouveaux accords taient progressivement mis en place dans les principaux
pays dvelopps, la crise des subprimes a frapp de plein fouet le systme bancaire et financier
international, illustrant cruellement les insuffisances des systmes de rglementation prudentielle
des banques, mis en place prcisment pour viter de telles crises. Ces notes visent examiner ces
insuffisances, et proposer des rformes pouvant permettre de les corriger. Aprs avoir rappel
la nature des accords de Ble (1re partie) et les critiques formules leur encontre (2me partie) je
suggre une srie de mesures susceptibles damliorer la stabilit du systme bancaire international
(3me partie).

Avec le partenariat de :