Kliksberg. Estado y Sociedad Las Nuevas Fronteras

n.
ESTADO Y SOCIEDAD:
LAS NUEVAS FRONTERAS

OSCAR OSZLAK*
Si se abandona totalmente el mercado a sus mecanismos se corre el riesgo de que los ms dbiles sean
pisoteados.
MICHEL CAMDESSUS
FMI
Director general del
ACERCA DEL PAPEL DEL SEMFORO
LA LUZ del semforo se ha apagado sbitamente. Imaginemos la escena. El

cruce de las dos avenidas est ahora librado a la racionalidad individual de
cada peatn, de cada automovilista, de cada conductor de autobs, camin
o ambulancia. No ms luces de colores que guen altemadamente 'Susmovimientos. No ms limitaciones a la capacidad colectiva de las personas
para fijar sus propias reglas sobre una materia tan banal como cruzar una
calle.
Primero lo harn las mujeres y los nios; luego, el resto de los peatones.
Slo despus, ordenadamente, cruzarn los vehculos, alineados en filas
que respeten diferentes velocidades, comenzando por aquellos que circulan
de derecha a izquierda de los otros. Por supuesto, cedern el paso a las
ambulancias, a los bomberos y a los peatones discapacitados que se hubieren
demorado en el cruce. Nadie intentar "ganar de mano" a los dems ni
aprovechar el porte de su rodado para apresurar la operacin de cruzar.
Traslademos ahora nuestra imaginacin hacia otro tema. Supongamos
que la reforma del Estado se ha completado. Se han vendido todas las empresas pblicas previamente existentes. Aunque se han formado algunos
monopolios naturales en manos privadas, ninguna de las empresas privatizadas tiene motivos para operar fuera de las normas que dicta la sana
competencia. Se ha desr~lac;lo totalmente el funcionamiento de los mercados y transferido al.sector privado.la.prestacin de todos los servicios
pblicos, incluyendola recoleccin de basura, la .gestin de fondos para
* Director <lel Ptp~de~~qen AdmipistracinPblica de l~Universidac\ de
Buenos Aires. Instituto Nacinalde Adrninistraci6n P!1blica. Secretada de la Funcin Pbllca,
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46
EL ESTADO POSTAJUSTE
jubilados y la reclusin de delincuentes. Se han transferido a los gobiernos

locales todas las responsabilidades de la gestin administrativa y se les ha
otorgado la capacidad de recaudar sus propios recursos. Comits vecinales
trabajan en estrecha colaboracin con raleadas dotaciones de funcionarios
municipales y ejercen un estrecho control sobre su gestin.
El Estado nacional ha visto reducidas sus funciones a la administracin
de justicia, la defensa, las relaciones exteriores, la conduccin del sistema
educativo y la promocin de la salud. La defensa del medio ambiente, la
investigacin, el desarrollo regional y la promocin de exportaciones son
ahora materia de gestin propia de las ONG y empresas especializadas privadas.
El nmero de ministerios se ha reducido a cinco. La dotacin de funcionarios, a la cuarta parte del nmero existente al comienzo de la reforma.
Los pocos trmites que deben realizar los ciudadanos se procesan en pocos
minutos utilizando modernos equipos computarizados. Son atendidos con
deferencia por autnticos profesionales que han sido incorporados a travs
de un sistema de reclutamiento basado estrictamente en el mrito y que
perciben retribuciones comparables a las del sector privado.
Satisfechos ciudadanos cumplen estrictamente con sus obligaciones fiscales, que han sido reducidas como consecuencia del menor costo requerido
para mantener al Estado. El mercado regula automticamente la oferta y
la demanda, los precios, el empleo, las tasas de inters y el valor de las
divisas. Los empresarios, estimulados por las nuevas condiciones contextuales, invierten, producen y negocian estimulando el crecimiento econmico. Mejora la distribucin del ingreso y cada ciudadano, cada familia,
est en condiciones de procurarse bienes y servicios a menor costo y gozar
de mayor bienestar.
Visiones utpicas de este tipo, que han alimentado las fantasas de muchos reformadores sociales, impulsan hoy en da los esfuerzos de transformacin del Estado y la sociedad. Algunas de las premisas en que se fundan
-la hipertrofia del Estado, la asuncin por l mismo de funciones innecesarias, su excesivo grado de centralismo- son en muchos casos ciertas.
Otras, como las relativas al comportamiento esperado de los agentes sociales
y estatales frente a cambios deliberados en las reglas de juego que gobiernan
sus relaciones, no resisten la menor prueba. Sin embargo, estas concepciones estn imponindose en los pafsesms diversos, sin importar demasiado sus particulares condiciones socioeconmicas, polticas o culturales.
Los resultados de estos afanes reformistas son todava inciertos y contradictorios. En todo caso, las acciones desplegadas en las experiencias en
curso no parecen conducir a las utopas imaginadas. Por cierto, resultara
estril establecer reglas de juego incompatibles conla naturaleza humana,
corno las que suponen que en ~\l~enl;ia de un;semfqro.peatop.es y cond~S-
ESTADO Y SOCIEDAD
47
tores regularn sus movimientos observando una jerarqua de valores y un

cdigo de conducta que privilegian el desinters individual y el respeto al
inters del prjimo. No son stas las reglas que gobiernan ni al "mercado"
de peatones y automovilistas ni al mercado econmico. Yaunque el discurso
neoliberal dominante nos indique que la maximizacin del inters individual maximiza el inters colectivo, sabemos de sobra que si pretendemos
siquiera "optimizar" nuestro inters personal como "automovilistas-cruzadores-de-avenidas", slo contribuiremos a un catico embotellamiento de
trnsito. Peor an (y parafraseando la cita de Michel Camdessus), si somos
dbiles peatones y el trnsito es totalmente abandonado a la decisin de los
motorizados, corremos el riesgo de ser pisoteados.
No han sido pocos los momentos de la historia econmica contempornea en que los pases han pendulado desde posiciones que privilegian la
iniciativa individual a posiciones estatizantes a ultranza. Ahora, el movimiento pendular opuesto se est difundiendo. Pero as como las sociedades
hiperestatizadas han demostrado su inviabilidad histrica, es altamente
probable que lo mismo ocurra con las sociedades desestatizadas. La utopa
leninista de extincin del Estado en el trnsito al comunismo no pudo concretarse en los "socialismos reales"; ms bien, se manifest en su opuesto:
un Estado hipertrofiado e ineficaz. La utopa del liberalismo extremo, que
proyecta igualmente el desmantelamiento del Estado en el trnsito hacia la
plena vigencia del mercado, puede tambin llegar a derrumbarse frente a
la incapacidad de este ltimo para interponer lmites negativos a las consecuencias socialmente disruptivas del patrn de acumulacin que tiende
a imponerse en condiciones econmicas salvajes (O'Donnell, 1983). Los
automovilistas irresponsables y los capitalistas voraces slo observan la ley
de la selva, a menos que algn semforo -por tenue que sea su luz- contine encendido.
Para ello, las nuevas fronteras que se estn dibujando entre la sociedad
yel Estado deben preservar, para este ltimo, un territorio y un papel irrenunciables: un mbito de intervencin y un papel conciliador entre las demandas de estabilidad, crecimiento y equidad en las que se funda, desde
sus orgenes, el orden capitalista. Laredefinicin de reglas de juego entre
ambas esferas no debe implicar la desaparicin del Estado. Sin duda, su
transformacin cualitativa y cuantitativa ser inevitable, pero la continuidad de su existencia y laposibidad de quesiga.desempefando un papel
socialmente relevanle y deseable requerirn que el propio proceso de transformacaest inspirado en unaconcepcinqu,e recbae, simultneamente,
las nociones- antiticas acerca de la inevitable supremaca del mercado
sobre el Estado~ 'o.~ &te,sobm:aquL
E.lpreMllte tm1Jajotieaepotobjetoiexplolar' esta proposicin. Para ello,
se. aPQyaeflUDa ~,~,rec_te sobrelasmodalidadc$ que
48
asume el proceso de reforma estatal en diversos casos analizados por la

literatura especializada, as como 'en las pruebas recogidas en algunas experiencias de reforma en curso.
FRONTERAS POROSAS Y MVILES
Con excepcin de Inglaterra y Francia, donde sus orgenes pueden rastrearse

hasta dos o tres siglos antes, la historia del Estado nacional abarca, apenas,
los ltimos 200 aos. Con anterioridad, las formas de articulacin y dominacin social tuvieron otras modalidades: tribus, grupos tnicos, pueblos,
imperios, ciudades, feudos. En la mayora de los casos, la era moderna
produjo naciones sin Estado o estados sin naciones. Slo la confluencia histrica y fusin de estas dos entidades desat un proceso indito de creacin
institucional y de liberacin explosiva de las energas colectivas (Kurth,
1992). Este proceso difundi un nuevo patrn de organizacin social yeconmica -el capitalismo- que tuvo en el Estado nacional su principal motor.
La expansin del Estado implic la expropiacin de tareas o funciones
propias de otras instancias de articulacin de la vida social organizada; Se
trataba de reas o funciones necesarias para resolver los problemas colectivos de sociedades escasamente diferenciadas, que comenzaban a enfrentar
el desafo de gestionar las cuestiones propias del funcionamiento
y desarrollo de un sistema de acumulacin, produccin y distribucin que
rompa con la organizacin feudal preexistente o transformaba profundamente las economas extractivas, recolectoras y pastoriles de las regiones
ms atrasadas.
Las condiciones que impona este sistema de organizacin requiri, en la
gran mayora de los casos, formas combinadas de penetracin (coercitiva,
cooptativa, material e ideolgica) de los incipientes estados nacionales en
la trama de relaciones sociales que se constitua simultneamente (Oszlak,
1982). Bajo la nueva forma de dominacin poltica resultante, el componente represivo tuvo casi siempre un peso decisivo dentro de la constelacin de
funciones que el Estado fue adquiriendo histricamente. Como seal Tilly,
"la guerra hizo al Estado y el Estado hizo a la guerra" . La coercin fsica, en
estas primeras etapas del proceso de construccin social, fue condicin
de posibilidad para el despliegue de sus dems recursos de dominacin.
Desde la sociedad, toda clase de organizaciones formales e informales,
"desde seores feudales a Iglesias, corporaciones, danes y comunidades
locales", resistieron el.creciente predominio del Estado. A lo largo de la
historia, esas organizaciones se haban . disputado el-papel de establecer
sanciones, recompensas y smbolos para inducir un comportamiento social
acorde con las normas que cada una pretenda imponer.
ESTADO Y SOCIEDAD
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Los nuevos estados nacionales -especialmente sus lderes polticos y

lites burocrticas- intentaron y lograron quebrar la resistencia de estas
organizaciones. Su accin homogeneizadora e integradora acab por transformar las reglas fragmentarias establecidas por organizaciones heterogneas creando instituciones estatales inclusivas. Normas universales, leyes
comunes, nuevas identidades colectivas, organizaciones y burcratas especializados fueron reemplazando lentamente a las formas ms primitivas,
parroquiales y fragmentadas de articulacin social hasta entonces vigentes.
El Estado nacional comenz a ser percibido como una organizacin suficientemente fuerte y compleja para disear y movilizar los recursos que
permitieran poner en marcha nuevas estrategias de supervivencia colectiva
y nuevas reglas de juego para gobernar las interacciones humanas (Migdal,
1988).
A lo largo del proceso de formacin del Estado, el trazado de lmites con
la sociedad civil sufri diversas alternativas. Como se seal, la expansin
estatal fue el resultado de expropiar a la sociedad funciones previamente
reservadas a los individuos o a instituciones intermedias, as como de crear
otras nuevas, posibilitadas por la novedosa y excepcional capacidad de movilizar recursos, convirtiendo a todas ellas en materia de inters pblico.
Este proceso, observado originalmente por Marx en su Critica de la filosojta del Estado de Hegel, dio lugar a una agenda creciente de cuestiones
propias de la intervencin estatal y a la construccin -y expansin-e- de
una maquinaria encargada de resolver dichas cuestiones. La expropiacin
social adopt, alternativamente, una forma compulsiva, discrecional o negociada, dependiendo de las cuestiones y relaciones de poder en cada coyuntura histrica. Pero siempre signific "nuevas materias" para el Estado
nacional, cuyo brazo cada vez ms extendido comenz a alcanzar todas las
facetas de la interaccin social.
Sin embargo, en la mayora de las experiencias exitosas de desarrollo
capitalista, la expansin del Estado -particularmente durante el siglo XIXno tuvo lugar a expensas de la sociedad civil. Por el contrario, fue instrumental para producir el crecimiento de la sociedad.' La privacin (o mejor
an, la "desprivatizacin") de los agentes sociales de ciertas funciones arrebatadas por el Estado fue compensada por la asuncin, por parte de dichos
agentes, de otras responsabilidades en el nuevo esquema de divisin del
trabajo que tomaba forma a medida que evolucionaba el proceso de construccin social. No se trataba de un juego suma-cero. Los participantes en
el juego -tanto pblicoseeme privados- encontraran, en elproceso, nuevas oportunidades de beneficio ndivdual'o colectivo.
lSU protagnco papc;1 eflla! temp~ etapas de la construccin nacional y el desarrollo
capitalista es ~mitida inclusoporpl"()min~tell crticos del estatismo, como es el caso de
Alvin To8r (vase La tetCTtlola).
50
Una nueva frontera comenz as a dibujarse entre el dominio legtimo

del Estado y de la sociedad. Nunca fue una frontera rgida o ntidamente
marcada. Ms bien fue siempre una frontera irregular, porosa y cambiante,
cuyos contornos fueron resultado de procesos en los que la confrontacin
y la negociacin, la fijacin arbitraria o el acuerdo de lmites, la captura de
nuevos espacios y la deliberada resignacin de competencias movieron alternadamente la frontera en una u otra direccin.
El resultado neto fue una persistente expansin estatal. La ley de Wagner
observ esta tendencia como un principio universal e ineluctable. Los optimistas la vieron como compaera inseparable del "progreso indefinido"
que tena lugar en las nuevas sociedades capitalistas. Los pesimistas trazaron sombras proyecciones acerca de esta tendencia expansiva, incluyendo
dramticas visiones utpicas como las de Orwell en su conocido 1984. Max
Weber manifest sentimientos contradictorios sobre este tema, en la medida
en que observ a la burocratizacin como una amenaza a la democracia y,
al mismo tiempo, como la forma ms racional de organizacin social compatible con un sistema capitalista. Lenin predijo la "desaparicin" del Estado, una vez producida la transicin del socialismo al comunismo y la
asuncin por las masas de la responsabilidad de gestionar los asuntos sociales, revertiendo as la expropiacin y comenzando gradualmente la devolucin de funciones al pueblo.
Con o sin democracia, tanto los sistemas capitalistas como los socialismos
reales experimentaron un persistente crecimiento del Estado a lo largo de
la mayor parte del siglo xx. En los pases ms desarrollados, las polticas
econmicas keynesianas adoptadas luego de la Gran Depresin implicaron
un incremento de su papel regulatorio. El nacionalismo y las tendencias
socializantes que dominaron el escenario poltico de varios pases europeos
al cabo de la segunda Guerra Mundial condujeron a un creciente papel
empresarial y redistributivo del Estado, particularmente en Gran Bretaa,
Francia e Italia. En los pases socialistas europeos, las urgencias por cerrar
la brecha del desarrollo agudizaron an ms estas tendencias, las que se
expresaron en una extraordinaria expansin estatal y en un creciente proceso de centralizacin que acompa esa tendencia.
En el mundo en desarrollo, el crecimiento del Estado se debi en parte
a las mismas razones, aun cuando otros factores tambin contribuyeron a
ese resultado. Las revoluciones sociales, como la china, mexicana, cubana
y nicaragense, o el destronamiento de caudillos tradicionales, comoTrujillo en Repblica Dominicana o Somoza en Nicaragua, implicaron masivas
transferencias de propiedad y empresas de manos privadas a pblicas. El
nacionalismo y el populismo desempearon igualmente un papel importante, conduciendo a diversas formas de estados empresarios y de bienestar
ms o menos desarrollados. La debilidad de la burguesa local o las dfcul-
ESTADO y SOCIEDAD
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tades enfrentadas por empresas privadas para enfrentar situaciones econmicas criticas -tales como periodos recesivos o hiperinflacionarios- tambin constituyeron, en varios casos, razones esgrimidas para la intervencin
estatal en la promocin del proceso de acumulacin, sea facilitando infraestructura, bienes y servicios o concurriendo al rescate de empresas en bancarrota.
En suma, el nacionalismo, la revolucin, el populismo, la socializacin,
la redistribucin del ingreso y la necesidad de acelerar el ritmo del desarrollo
capitalista convergieron durante un extenso periodo de la historia reciente
en la aceleracin del proceso de expansinestatal. El capitalismo de Estado
-matrimonio entre el capitalismo y el Estado- se convirti en uno de los
conceptos ms popularizados para describir esta tendencia. Alternativamente, este capitalismo de Estado fue visto como una nueva y acabada
forma de organizacin social o simplemente como una transicin hacia
algn otro modelo, originando una acalorada controversia acadmica que
se extendi hasta fines de los aos setenta (Oszlak, 1974).
Esa misma dcada, la crisis del petrleo fue la primera seal de que el
proceso de expansin estatal resultaba excesivo y de que eran necesarias
nuevas frmulas de organizacin social y poltica. La crisis de la deuda confirm esta advertencia de manera pattica, originando duras crticas acerca
del excesivo alcance que haba adquirido el papel del Estado. Apartir de ese
punto de inflexin, comenz a invertirse una tendencia histrica que llevaba
dos siglos y que dara lugar a la demarcacin de nuevas fronteras entre la sociedad y el Estado.
CRISIS y CULPABLES
No es extrao que el debate sobre el papel apropiado del Estado emerja

cada vez que las sociedades atraviesancrisis profundas. La sociedadnecesita
hallar a los responsables de las crisis, aun cuando a menudo slo logre
identificar chivos expiatorios. Una sociedad en crisis muestra por lo general
signos de desintegracin. En la medida en que el Estado constituye el principal factor articulador de la sociedad, esos signos de ruptura cuestionan
su capacidad para desempear este fundamental papel integrador.
En ltima instancia, la crisis involucra a un modelo general de organizacin social que resulta inadecuado para sostener un proceso de desarrollo
econmico que tome en cuenta, mnimamente, criterios de equidad. En la
medida en que el producto interno bruto se estanca o decrece y la desigual2 Variantes del ~pita1isPlo de Estado comenzarl)n a obseIvarse en pases totalmente
diferentes, .tales como Egipto, Argentina, India, Pero, Italia. la Unin Sovitica o Estados
Unidos. Esta falta de especificic:Iadcontribuy probablemente a la lenta desaparicin del
concepto de los cfrculos acadmicos.
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dad social se acenta, las instituciones econ6micas y polticas comienzan

a ser observadas crticamente y los actores relevantes comienzan a buscar
claves conducentes a modos ms racionales de asignar recursos y gestionar
la actividad social. Esta necesidad se vuelve ms acuciante cuando la "brecha
de gesti6n" deteriora la gobemabilidad de la sociedad y amenaza la propia
continuidad de la democracia.
En estas circunstancias, la atenci6n se traslada al Estado como el principal factor contribuyente de la crisis. Gigantismo, hipertrofia, macrocefalismo -entre otras expresiones- comienzan a ser utilizadas para referirse
a esta aparente sobrexpansi6n de la intervenci6n estatal que, en la medida
en que malgasta recursos productivos e interfiere la libre voluntad de actores
privados (y pblicos), tiende a suboptimizar la asignaci6n, a distorsionar
la divisi6n social del trabajo y a disipar los beneficios del irrestricto funcionamiento del mercado en el que debe basarse el capitalismo.
Quin debe estar a cargo y en control de qu se convierte en la nueva
preocupaci6n y el meollo del debate poltico. El objetivo pasa a ser la fijaci6n
de un nivel ms bajo y un alcance ms estrecho de la intervenci6n del Estado,
a despecho de otros posibles costos sociales que puedan surgir en el proceso.
Hallado el culpable de todos sus males, y sacrificado en el altar del ajuste
estructural, la sociedad puede ahora dedicar sus energas a crecer sin el
tutor asfixiante de un aparato que consuma sus recursos y coartaba su
iniciativa con el nico objetivo de sobrevivir y agrandarse.
Pero, se habr identificado al verdadero responsable? De no ser as, es
lcito suponer que quienes realmente dieron origen a la hipertrofia estatal
continuarn operando, quizs an6nimamente, bajo otros ropajes. Es decir,
si los "culpables" siguen sueltos, es posible que reaparezcan y continen
utilizando mecanismos (v.g. gesti6n de negocios, golpes de mercado) conducentes a la obtenci6n de privilegios diversos que impliquen transferencias
indeseables de ingreso o recortes a los grados de libertad de terceros. Entre
ellas, considrense la socializaci6n de deudas, la obtenci6n de subsidios o
la creaci6n de monopolios u oligopolios en la producci6n de bienes o provisi6n de servicios.
Es ingenuo suponer que las tendencias "expansivas" del Estado fueron
el resultado natural de alguna cualidad partenogentica de su aparato institucional. En todo caso, como ocurre con la gran mayora de los seres vivos,
tambin para procrear instituciones burocrticas se requiere un partenaire.
En este sentido, el aparato estatal que se ha desarrollado hasta nuestros
das no ha sido ms que la cristalizacin institucional de sucesivos maridajes
consumados entre el Estado y ciertos sectores de la sociedad. El aparato
resultante es froto de decisiones adoptadas por funcionarios polticos, y
tambin por burcratas, a travs de complejas relaciones de subox;CUnaci6n
de clientelismo o de tutela con mltiples actores de la sociedad civil. Las
ESTADO YSOCIEDAD
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consecuencias de estas decisiones fueron esas sucesivas capas geolgicas

de organismos y funciones -a veces en promiscua convivencia- que pueden advertirse en cualquier burocracia cuando un corte transversal pretende
develar su esencia y racionalidad.
No existe ni ha existido, por lo tanto, una voluntad expansiva del Estado
con independencia de la voluntad de quienes lo han conducido, colonizado
o explotado en su beneficio. Y sin embargo, los que hoy propician retricamente su encogimiento son los propios sectores que casi siempre fueron
sus principales beneficiarios. En su discurso, los motes "Estado empresario"
y "Estado empleador" simbolizan la hipertrofia y el gigantismo. "Olvidan"
agregar que los estados contratista, comprador y subsdiador, otras de las
caras de este Jano multifronte, fueron tanto o ms responsables de esa expansin. Obviamente, slo a travs de ciertas formas de influencia o control
ejercidas por dichos sectores, pudieron desarrollarse estas otras formas de
intervencin estatal que acabaron engrosando sus instituciones y recursos.
LAS REGLAS DEL JUEGO
La novedad actual de este ataque frontal contra el Estado no debe hacernos

olvidar que tal cuestionamiento no es nuevo y puede rastrearse hasta sus
orgenes. De hecho, surgi apenas iniciado el proceso formativo del Estado
y, con escasas variantes, se prolong hasta la actualidad. En nuestro propio
pas, cuando el Estado nacional recin comenzaba a consolidarse, el presidente Jurez Celman ya adverta sobre su psimo desempeo como administrador. Un siglo antes, De Gournay haba acuado el trmino "burocracia" para referirse al surgimiento de un nuevo grupo de funcionarios para
quienes la tarea de gobernar se haba constituido en un fin en s mismo.
Algunas dcadas ms tarde, Marx se referira a esa capa parasitaria de funcionarios que promovan su propio inters en el proceso de satisfacer privilegiadamente los intereses de la burguesa. y ya en este siglo, el marxismo
debati durante largo tiempo el carcter clasista de la burocracia (v.g. Lefort,
1984).
Puede advertirse que estas crticas de izquierda y derecha destacaban,
en realidad, dos fenmenos diferentes: por una parte, el efecto de la organizacin estatal sobre la estructura de poder de la sociedad moderna y, por
otra, la ndole de su funcin social, es decir, su capacidad y posibilidades
de servira objetivos de inters general (Oszkal, 1976, 1984). Es decir, el
temprano cuestionamiento del Estado tuvo dos fundamentos diferentes. El
ms explctoecnsst endeclarar -como ocurre actualmente-Ia incompetenciadel Estado parala gestin de los asuntos sociales, su menor productividad y eficiencia frente a otras instancias de gestin. El menos visible,
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el cuestionamiento del poder adquirido por l mismo frente a otros actores

sociales.
Analticamente, aparecen entonces dos formas de articulacin entre la
esfera pblica (estatal) y la privada (social): 1) una articulacin "horizontal"
o funcional, relativa al particular esquema de divisin del trabajo para la
gestin social que se establece histricamente entre el Estado y la sociedad
y 2) una articulacin "vertical" o jerrquica, relativa al particular esquema
de relaciones de poder entre ambas esferas.
En la articulacin "funcional" se define qu esfera se ocupa de cules
aspectos de la gestin general de la sociedad, en funcin de la agenda de
cuestiones vigente (Oszlak y O'Donnell, 1976). En la articulacin "jerrquica" se dirime quin define los contenidos de la agenda y emplea los recursos
de poder requeridos para ejecutar las decisiones tomadas respecto a las
cuestiones que integran dicha agenda. Ambas formas de articulacin apuntan a satisfacer un presupuesto bsico sobre el que se funda el sistema
capitalista: la recreacin permanente de condiciones de orden y estabilidad
en las cuales puedan desarrollarse las fuerzas productivas.
Si la suerte del capitalismo y de los diferentes sectores sociales dependiera
nicamente de la armona y eficacia con que se establecen estos dos tipos
de articulaciones, probablemente la historia no estara plagada de crisis y
convulsiones. Es en una tercera articulacin entre Estado y sociedad, que
denominar "material", donde surge el conflicto fundamental y se desarrolla
la lucha poltica: en los trminos de Lasswell, es donde se decide "quin
recibe qu, cundo, cmo".
La particular modalidad de articulacin "material" define la distribucin
del excedente social, es decir, quines ganan y quines pierden. Es en este
plano donde se concreta la situacin relativa de los diferentes sectores sociales en trminos de ingreso y riqueza y donde ocurren las transferencias
de unos sectores a otros. Y es ste, tambin, el lugar donde el Estado, en
ejercicio de su potestad fiscal, expropia recursos materiales a la sociedad
para cumplir con su parte en el esquema de divisin del trabajo vigente,
asumiendo en tal carcter el papel de un demandante ms en la distribucin
del excedente.
El ejercicio de la potestad fiscal es, en parte, el aspecto presupuestario, la
contracara material, de la agenda de cuestiones que debe resolver el Estado. Pero es algo ms. Es tambin la posibilidad de equilibrar, a travs de la
redistribucin de recursos materiales, la inherente inequidad del sistema
capitalista.
Sin duda, lastres formas de artieulacin descriptivas se encuentran interrelacionadas de maneras muy complejas. Develar sus configuraciones
particulares es empezar a comprender no slo la naturaleza del Estado o
los alcances de su intervencin, sino tambin el modo de distribucin del
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excedente social y los efectos que ambos factores producen sobre la relacin
de fuerzas entre sociedad y Estado. Por ejemplo, podra suponerse que una
mayor intervencin y una mayor apropiacin de excedentes deberan co. rresponderse con un mayor poder del Estado, aun cuando esta hiptesis
requerira algunas precisiones.
Tericamente, en una sociedad democrtica el poder reside en la sociedad. La ciudadana, a travs de la representacin poltica, inviste de autoridad a quienes asumen la responsabilidad de la gestin de los asuntos sociales de modo que, formalmente, los mandantes son los ciudadanos. Esto,
como es sabido, no expresa la real relacin de fuerzas que muestra la experiencia histrica. Por lo general ha sido el Estado quien ha subordinado a la
sociedad. Un Estado, claro est, expuesto en grados diversos a la accin,
presin o demanda de ciertos sectores sociales, cuya capacidad de acceso y
penetracin ha estado asociada generalmente al control de cuantiosos recursos econmicos. Aveces, esos sectores llegaron a colonizar y apoderarse
virtualmente de determinadas instituciones estatales clave. En otras ocasiones, escasas por cierto, el Estado consigui cierto grado de "autonoma relativa", sustrayndose a esas influencias. Y no pocas veces, como ocurri
con los autoritarismos militares, ha sido la corporacin armada -uno de
los sectores del propio aparato estatal-la que se apropi de los instrumentos de dominacin del Estado e impuso su poder discrecional sobre la sociedad, con mayor o menor grado de autonoma respecto a otros actores.
El acceso privilegiado o control por parte 'de esos sectores (fndamentalmente) econmicos, gener un mecanismo singular: una parte considerable de la actividad del Estado y de los recursos extrados por l mismo de
la sociedad fue redistribuida en beneficio de esos sectores dominantes. En
estos casos, las interfases jerrquica, funcional y material tuvieron una clara
vinculacin recproca. A una configuracin de poder donde primaban ciertos sectores dominantes de la sociedad sobre el Estado correspondieron
generalmente determinados sesgos en la funcin de objetivos del Estado y
una redistribucin de recursos de unos sectores hacia otros: el Estado se
limit a crear la funcin (v.g. promocin industrial, control de importaciones) y a obtener y transferir los recursos hacia los sectores beneficiados por
las polticas implcitas en esas reas de intervencin.
De aqu se deducen las reglas del juego bsicas que han gobernado, histricamente, las articulaciones entre la sociedad y el Estado. En la triple
relacin establecida entre ambas esferas, la articulacin jerrquica ha sido
siempre la determinante, ya que la acumulacin de poder es, al mismo
tiempo, condicin de posibilidad panda fijacin de agendas (v.g. qu asuntos debenproblematizarse sooialinente),para la toma de posicin frente a
las mismas (qu polticas deben adop~a su respecto) y para la extraccin
y asignacin de los recursos que posibilitarn su resolucin (quines ganan
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y quines pagan los costos). Cualquier cambio en una de estas interfases

modifica a las dems. Por ejemplo, una reduccin de la intervencin estatal
en un rea determinada reduce automticamente la pretensin del Estado
de apropiarse de los recursos que demandara la correspondiente gestin,
lo cual disminuye a su vez su participacin en el excedente social y, seguramente, su poder frente a la sociedad (o, al menos, frente a algunos de sus
sectores). Un menor poder del Estado debilita su capacidad de fijar agendas
y de extraer recursos. Y as sucesivamente.
Naturalmente, al hacer referencia a un mayor o menor poder del Estado,
es fundamental conocer quin o quines lo controlan. Desde un extremo
utpico de plena soberana ciudadana a travs de una representacin genuina y equilibrada de los diferentes intereses sociales, hasta otro extremo
de absoluta subordinacin del aparato estatal a los designios de una determinada corporacin, sector o grupo econmico, la realidad exhibe mltiples
situaciones intermedias. Como ha sugerido hace mucho tiempo Fernando
H. Cardoso, las articulaciones de poder que se establecen entre Estado y
sociedad toman la forma de "anillos burocrticos". En cada uno de estos
anillos, una agencia estatal establece una relacin clientelista con un determinado grupo de inters. Puede suponerse que cuanto mayor es el nmero
de anillos y ms equilibrados los recursos de poder que pueden movilizarse
en cada uno. de los mismos, ms pareja ser la relacin de fuerzas entre
diferentes sectores sociales y ms adecuada la representacin poltica.
En cambio, si el Estado abandona o reduce ciertas reas de actividad y
transfiere otras, muy significativas, a sectores econmicos altamente concentrados, es muy probable que la relacin entre "anillos burocrticos" sea
muy diferente. Sobre todo, si la renuncia del Estado al desempeo de sus
funciones tradicionales no va acompaada de la sustitucin de esos papeles
por otros, diferentes en su naturaleza pero extremadamente relevantes para
evitar que la nueva situacin deje inerme a la sociedad frente al poder discrecional de un verdadero "Estado prvado't. Por ejemplo, si al renunciar
a su papel productor, el Estado no refuerza al mismo tiempo su capacidad
regulatoria sobre la actividad transferida.
En ausencia de esa capacidad, el crculo vicioso se retroalimenta y el
desmantelamiento del Estado se acenta. Un Estado desmantelado es un
mbito propicio para que su funci6n moderadora de los excesos e insuficiencias del mercado sea fcilmente subvertida en provecho de clientelas
corporativas tutelares, de grupos funcionariales privilegiados o de ocasionales parsitos que medran cuando -en presencia de un sector pblico
debilitado-Ia prebenda y la corruptelase enseorean. sta no es unaafir..
maci6n ret6rica. La confirma el propio Michel Camdessus,titular del nu, ,
3 En relacin con este sesgo privatista que privilegia los intereses de los
poderosos, vase Aranson y Ordeshk, 1985; Hoovery plant; 1989. .
seccores. ms
.
ESTADO YSOCIEDAD
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cuando afirma, en un lenguaje an ms rotundo, que "el mercado al comienzo contiene mil formas de abuso; es la mafia, el triunfo de los astutos
o de los traficantes de influencias".
LAS FORMAS DELA REFORMA
Si el anlisis sobre las reglas del juego que gobiernan las relaciones entre
el Estado y la sociedad resulta aceptable, podr convenirse que la simple
reduccin del aparato estatal no conduce necesariamente a su fortalecimiento. Este resultado slo puede conseguirse si, junto con la redefinicin
del papel, estructura y dotacin del Estado, se promueven medidas de refoc:: a administrativa en el sentido clsico del trmino.
Sin embargo, mucho se habla hoy de la reforma del Estado y poco de la
reforma administrativa presentetEs como si esta ltima materia excluyente
en la literatura y en la accfiitransformadora del Estado hasta hace slo
u~a dcada atrs, hubiera sido barrida de la superficie por la embestida
[ibarzadora de los nuevos luddites antiburocrticos.
f '1. 4:La reforma del Estado es, al mismo tiempo, un concepto ms amplio y
\ ms restringido que el de reforma administrativa. ste ha sido siempre un
proceso fundamentalmente intraburocrtico, consistente en intentos deliberados de mejoramiento de uno o ms aspectos de la gestin pblica: la
composicin o asignacin de sus recursos humanos, la racionalidad de sus
normas y arreglos estructurales, la obsolescencia de sus tecnologas, el comPortamiento de su personal, etctera.
VSin duda, la reforma del Estado mantiene algunas de estas preocupaciones, agrega otras, pero abandona unas cuantas. En este ltimo sentido, su
alcance es ms limitado ya que el cambio intraburocrtico se convierte en
Un aspecto parcial y, en buena medida, subordinado, de la estrategia de reforma. De hecho, la mayora de los blancos usuales de la reforma administrativa son soslayados o postergados hacia un futuro indefinido. El meollo
de la reforma estatal se traslada hacia la redefinicin de las fronteras entre
el dominio de lo pblico y lo privado, al restringir de diversas maneras la extensin y la naturaleza de la intervencin del Estado en los asuntos sociales.
!la transformacin de l.as relaciones entre Estado y sociedad implica una
ex"runalizacin de l reforrtMl. sta deja de consistir en un proceso prnepalmente intraburocrtico,como ocurre con el mejoramiento administrativo,
y pasa a ser, esencialmeme,un nuevo.tratado sobre 1()S lmites legtimos
que ~~ ~etl~~~~s,~Jlcance
de la reforma estatal
tienje.ain~,al.~~de_~.ciYi1.enlam~.enquelas
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Por lo tanto, seria incorrecto referirse a la reforma estatal como un proceso confinado al aparato del Estado, que pretende su mejoramiento tecnolgico. Este componente interno de la reforma se halla subordinado al
objetivo principal de modificar las reglas del juego entre los sectores pblico
y privado. Ello es el resultado natural de redefinir papeles y fronteras: si la
reforma del Estado significa, en primer lugar, entregar funciones a otros
actores sociales o sujetar crecientemente las relaciones sociales a las fuerzas
del mercado,\1os aspectos relativos al "recorte" y la "prescindibilidad" que
componen el ejercicio resultan equivalentes a la extraccin, asepsia y sutura
de los rganos operados que siguen a una ciruga mayor. El paciente -o
lo que queda de "l"- se ve sujeto a un tratamiento de terapia intensiva en
lugar de ser atendido por dietlogos, dermatlogos o psicoanalistas. Estos
ltimos podran ser llamados a su debido tiempo... si el paciente sobrevive.
Tal como se la practica actualmente en los contextos nacionales ms
diversos, la reforma del Estado reconoce tres momentos, secuencialmente
vinculados por la necesaria precedencia tcnica de sus respectivos objetivos.
En primer lugar, la transformacin del papel del Estado; en segundo lugar,
la reestructuracin y reduccin de su aparato institucional y, por ltimo, el
recorte de su dotacin de personal.' En la Repblica Popular China han
elevado esta secuencia a la categora de principio: se la conoce como el Plan
de la Triple Decisin o el Principio de las Tres Fijaciones. 4 En otros contextos
tan diversos como Honduras, Uganda o Gran Bretaa, no se le otorga un
nombre especfico pero se comparte una similar visin sobre la mxima
prioridad actual de este "principio".
Cada uno de estos momentos o aspectos admite diversas modalidades
de instrumentacin. Comencemos por el primer aspecto. Existen al menos
cuatro tipos de medidas a las que habitualmente se apela para reducir el
alcance de la intervencin del Estado y modificar consecuentemente su
papel en la gestin de la sociedad. Se trata de la privatizacin, la desmonopolizacin, la desregulacin y la descentralizacin. No es ste el lugar para
embarcamos en una discusin conceptual sobre estos procesos ni en una
revisin de la experiencia de su aplicacin en casos concretos. Su consideracin, en este contexto, tiene como nico objeto analizar en qu medida
sirven al propsito de minimizar al Estado y modificar el espectro de sus
vinculaciones con la sociedad.
Tomado en su conjunto -con la posible excepcin de la descentraliza4 A partir de 1988, la estrategia de reforma estatal del gobierno chino ha sido impulsar
reformas a nivel del gobierno central. En ese ao, el Consejo de Estado fue reorganizado a
travs eje un procedimiento que fij las funciones, estructura organzatva y dotacin de
personal (las "tres fijaciones"} de- cada organismo del Consejo de Estado. En realidad,
la "fijacin" se produjo luego de fallidqs intentos por reducir el alcance de la ntervencn
estatal, el nmero de unidades gubemamentalesy la cantidad total de personal. DI:;. all en
adelante permaneci como un criterio gufaque infunna toda polftica de reforma del Estado.
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cin-, este cuarteto de medidas reivindica la superioridad del mercado

sobre el Estado, COmo mecanismo para optimizar la asignacin de recursos
en una sociedad. La privatizacin supone "descargar" al Estado de la responsabilidad de producir directamente ciertos bienes o servicios. Dependiendo del carcter que asuma (por ejemplo, privatizacin total, perifrica,
de la gestin), el Estado puede conservar grados variables de responsabilidad en el financiamiento o la regulacin de las empresas o funciones
privatizadas, o renunciar a todo tipo de injerencia en el respectivo campo
de actividad. 5
En cualquier caso, la privatizacin supone limitar el alcance o modificar
la naturaleza del papel del Estado en la gestin de los asuntos sociales.
Correlativamente, aumenta el campo de accin de ciertos actores sociales
en dicha gestin y, por lo tanto, produce una serie de consecuencias sobre
las relaciones de produccin, la legitimidad de los dominios pblico y privado o el poder relativo de diferentes actores sociales y estatales.
Naturalmente, la simple transferencia de empresas o servicios al sector
privado no asegura de manera automtica que el mercado ajustar ms
eficientemente las relaciones entre empresarios, trabajadores y consumidores. Cuestiones tales como la creacin de monopolios naturales en manos
del sector privado; el debilitamiento de la capacidad de regulacin y control del Estado sobre las actividades privatizadas: la formacin de grandes
conglomerados empresariales y su consecuente efecto sobre la estructura
de produccin y las relaciones de poder entre Estado y corporaciones; la
subordinacin del inters social a criterios de rentabilidad empresaria; o
la situacin de la fuerza de trabajo desplazada del empleo pblico y no
absorbida por la empresa privada, estn comenzando a nutrir la agenda del
Estado precisamente cuando menor es su capacidad para resolverlas."
5 En este sentido, existe una marcada diferencia entre los procesos de privatizacin que
han tenido lugar en Estados Unidos en aos recientes y los que se estn llevando a cabo en
Europa y los pases en desarrollo. La modalidad habitual en el primer caso ha sido la
privatizacin de la gestin, por lo cual el Estado ha continuado desempeando algn grado
de intervencin en el rea respectiva. Vase al respecto John Donahue (1991),
6 Un reciente anlisis comparativo demuestra que, a medida que la privatizacin avanza
de la teora a la prcti~, aparecen una ~e~e de restri~ciones qu~ afectan la. es~rate,gia
adoptada'. stas surgen debido a que los objetivos econmicos y polticos.de la privatizacin
tienden a ser contradictorios, Entre los factores que merecen especial atencin se seala que
la venta de activos de propiedad estatal puede producir un desplazamiento de los agentes
econmicos locales por inversioistas extranjeros y corporaciones multinacionales. Adems,
la privatizacin ha aparejado el resurgimiento de costos sociales que la intervencin estatal
pareca haber remediado. 'En Inglaterra, la privatizacin ha conducido a la reaparicin de
monopolios cuasidesregulados, como es el caso de Brtsh Telecom, que han dado lugar a
airadas demandas ciudadanas por los abusos que acarrea. Finalmente, la reciente volatilidad
en los mercados financieros mundiales puede reducir los incentivos de inversin en forma
muy significativa, al punto de desincentivar la adquisicin de acciones de empresas rectenestrategia, puede llegar a convertemente privatizadas, de modo que la privatizllcin,
tirse en otra vctima del mercado. En resumen; fa privatizacin tiene JlmiteSinherentes a su
como
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Como en el caso de la privatizacin, la discusin sobre los dominios

legtimos de decisin poltica y gestin pblica se remonta muy atrs en la
historia. El propio proceso de formacin estatal fue, en buena medida, una
larga lucha por imponer a sociedades fundadas en tradiciones localistas y
autonmicas, una nueva instancia jerrquica de articulacin social, con el
correspondiente desplazamiento de los centros de poder.
La descentralizacin poltica y administrativa no implica, en principio,
una retirada del Estado seguida por la ocupacin de espacios de decisin y
gestin por la sociedad, como ocurre con la privatizacin. Pero s supone
un achicamiento del Estado nacional y una correlativa expansin de los
estados locales que asumen las funciones descentralizadas, a lo cual debe
agregarse por lo general una mayor presencia de la sociedad local en los
procesos de decisin, gestin o control vinculados con estas funciones.
~Las tendencias hacia la descentralizacin poltica y administrativa han
ganado nuevo mpetu con la ola democratizadora que tiene lugar en diversas
partes del mundo. La descentralizacin aumenta las oportunidades para
que los ciudadanos ejerciten su derecho a intervenir y decidir en los asuntos
locales que afectan su vida cotidiana. Cualquier evaluacin de estas experiencias debe establecer, entre otras cosas, en qu medida la descentralizacin supone una legtima devolucin de poderes a instituciones locales y
sus bases sociales; quines (es decir, qu sectores, organizaciones, usuarios)
resultarn positiva o negativamente afectados por este proceso; cul es su
respectiva base de recursos (por ejemplo, bienes y servicios, coercin, informacin, ideologa) y cules las perspectivas de su utilizacin; en qu
medida es posible o esperable la participacin ciudadana en la gestin pblica o en el control de la misma; cul es el papel reservado a aquellas
instituciones que resultan excluidas de la ejecucin directa de las funciones
descentralizadas; o cunto ms consolidado estar el sistema institucional
global una vez completada la descentralizacin."
'i{ \ La desmonopolizacin no implica, en s misma, una reduccin del alcance de la actividad estatal, pero normalmente conduce a este resultado en la
medida en que la competencia privada disminuye la demanda de bienes
producidos o servicios prestados por el Estado. En ciertos casos, la desmonopolizacin se vincula con la privatizacin de empresas pblicas que previamente funcionaron como monopolios estatales. En Argentina, por ejem\
propia naturaleza, adems de contradicciones potenciales. En ltima instancia, los costos

podran ser ms elevados que las ventajas. Vase al respecto Henig, Feigenbaum y Harnett,
1988.
7 Se ha sealado, en este sentido. que la descentralizacin est generando una nueva
sntesis que involucra la integracin de elementos econmicos, sociales, humanos y ecolgcos. El desarrollo no se limita a la satisfaccin econmica, sino que incluye tambin otras
reas de satisfaccin, tales como preservar la dignidad humana, afianzar la justicia, transferir
poder (empower) a los pobres, desarrollo tecnolgico. mejoramieRto de la calidad de vida y
reduccin de las dependencias (vase Totemeyer,1991).
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plo, la privatizacin de canales de televisin de propiedad estatal tambin

signific una forma de des monopolizacin en tanto se diversific la propiedad privada de los distintos canales. Sin embargo, la venta de la empresa
telefnica estatal, que constitua un cuasimonopolio, cre de hecho dos
cuasimonopolios territorialmente delimitados, cuyo control pas a ser ejercido por dos empresas estatales extranjeras, sin el contrapeso de un marco
regulatorio adecuadamente administrado por el Estado nacional.
La desregulacn, cuarto miembro del cuarteto, comparte con sus congneres el mismo propsito de limitar la intervencin estatal. Pocas son las
reas de la actividad privada ypblica que no estn alcanzadas por alguna
forma de regulacin estatal. El reconocimiento de un sindicato o partido
poltico, la expedicin de un pasaporte, la aprobacin de un local industrial,
la autorizacin de exportaciones, la comercializacin de medicamentos, la
habilitacin de una vivienda -entre otras miles de gestiones- han pasado
a ser funciones propias y legtimas del Estado en casi todas partes. La regulacin estatal ha intentado, por lo general, reducir la entropa potencialmente generada por comportamientos individuales no siempre compatibles
con criterios de convivencia civilizada o equidad social.
#Pero la actividad reguladora del Estado no slo alcanz a la actividad
social. El propio funcionamiento de su aparato institucional fue objeto de
profundas regulaciones que intentaron controlar los potenciales desvos en
el comportamiento esperado de sus instituciones. En muchos casos, ello
condujo al inmovilismo, la burocratizacin o la bsqueda de mecanismos
de elusin normativa que, a su vez, contribuyeron a la ineficiencia o irracionalidad de la gestin pblica.j
. En la actualidad, la desregulacin apunta tanto al mbito privado como
al estatal. Pero para los efectos de nuestro anlisis es importante diferenciar
estos procesos. La desregulacin de la actividad social conlleva una lisa y
llana supresin de funciones y, eventualmente, de organismos estatales responsables de elaborar, aplicar o controlar las regulaciones. Al mismo tiempo, aumenta los grados de libertad de los actores sociales antes alcanzados
por dichas regulaciones, lo cual puede conducir a una ampliacin de los
mrgenes de actividad privada.f No es ste necesariamente el caso de la
8 Ello puede o no ocurrir, dependiendo de la persistencia y consistencia en los esfuerzos
realizados. En la experiencia dinamarquesa reciente, despus de varios aos de desregulacin
deliberada, la sociedad danesa se halla sujeta a regulaciones gubernamentales ms estrictas
que antes de iniciarse la campaa. sta no elimin lasrutinas de poltica que tradicionalmente
Producen decisiones regulatorias bajo la forma de revisin o dictado de nuevas .normas. Por
el contrario, mientras el gobierno realizaba un consciente esfuerzo para reducir las regulaciones. se adoptaban decisiones rutinarias que impulsaban las polticas desregulatorias en la
direccin opuesta (vase Christensen, 1989). Tambin Tye (1991) se refiere a este tipo de
problemas. mostrando cmo en muchos casos de desregulacin ha habido poca capacidad
para anticipar los problemas especiales que surgen durante la transicin hacia la desregulacin. Los arquitectos del cambio estn generalmente demasiado ocupados' desmantelando el
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desregulacin intraburocrtica, ya que las instituciones estatales liberadas

de sus restricciones operativas podran llegar a incrementar sustancialmente sus niveles de actividad.
Pero, adems, cabe observar un importante cambio cualitativo. Aun
cuando esta segunda forma de desregulacin no implique una reduccin
sino un aumento de la presencia estatal en el conjunto de la actividad social,
es posible que las relaciones entre esas instituciones y sus clientelas sufran
cambios significativos. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando la desregulacin supone introducir en la gestin pblica criterios y prcticas de funcionamiento propios de la empresa privada: libre contratacin de personal
y negociacin laboral, mecanismos de compras y suministros menos estrictos, fijacin de tarifas o aranceles retributivos, capacidad de decisin sobre
inversiones, nuevas lneas de actividad, constitucin o adquisicin de filiales, etctera.
El segundo aspecto de la reforma (o "fijacin", segn los chinos) es la
racionalizacin de las estructuras organizativas del Estado. sta es una
antigua preocupacin de la reforma administrativa clsica, acostumbrada
a expresar muchas de sus recomendaciones bajo la forma de "cambios en
los organigramas". Hoy ya no se trata de un ejercicio de "arquitectura organizacional", destinado a mejorar la coherencia o funcionalidad de determinados arreglos estructurales sino, principalmente, de desguace y demolicin de viejas construcciones burocrticas.
Cuando no puede apelarse a la privatizacin o a la transferencia de organismos ajurisdicciones menores, la contraccin del aparato estatal toma
a veces la forma de eliminacin lisa y llana de ministerios, secretaras o
subsecretaras. En ciertas ocasiones, se reduce en cambio el nmero mximo de unidades que debe existir en cada nivel de las organizaciones estatales
(v.g. subsecretaras, direcciones, gerencias). Otras, se contrae la pirmide
institucional, es decir, se suprimen niveles jerrquicos reduciendo el nmero de eslabones en la cadena de mando (v.g. subgerencias, divisiones).
Una caracterstica bastante habitual en estos casos es la adopcin de
medidas inespecficas, es decir, de alcance generalizado para todo el sector
pblico. Muchas veces, la decisin se adopta por ley o por decreto, fijando
plazos perentorios para que los organismos adapten sus estructuras a la
nueva normativa. Pero la aplicacin de normas uniformes a un conglomerado de instituciones esencialmente diferentes no constituye necesariamente un criterio tcnico aconsejable. Sobre todo, cuando se establecen en forma
precipitada, sin disponerse de los tiempos necesarios para analizar la racionalidad de otras opciones y su efecto sobre la gestin. A menudo, este
estilo decisorio, donde la compulsin de actuar desestima la comprensin
viejo orden para pensar cmo construir el nuevo. A veces, los viejos problemas no llegan a
solucionarse. Otras, se crean otros nuevos en el proceso.
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del fenmeno sobre el que se pretende actuar, da lugar a arreglos institucionales que pueden terminar esterilizando o tomando inviable la gestin
misma.
, Algo parecido ocurre con el tercer aspecto, o sea la reduccin de las
plantas de personal. Tambin en este caso se tiende a aligerar las dotaciones
apelando a medidas heroicas para que el sector pblico pueda desprenderse
de la mayor cantidad de funcionarios en el menor tiempo posible. La redefinicin (estrechamiento) del papel del Estado y la consecuente contraccin
de su aparato institucional proporcionan una justificacin indiscutible: en
las nuevas circunstancias, sobra personal.
Las formas que adopta esta poltica de reduccin del empleo pblico son
mltiples, oscilando desde la prescindibilidad, el pase a disponibilidad o el
retiro voluntario, hasta modalidades menos explcitas de desestmulo al
ejercicio de la funcin pblica, tales como la progresiva disminucin de los
salarios reales o la contraccin de la estructura de remuneraciones.
Aspectos tales como el anlisis de costo-beneficio de estas polticas -su
efecto financiero, consecuencias sobre el mercado laboral, terciarizacin
de la fuerza de'trabajo, abandono del sector pblico por parte de los recursos
ms calificados, consecuencias sobre la "funcin de produccin" y sobre la
capacidad del Estado para producirbienes, servicios o regulaciones de la actividad social- son prcticamente ignorados.
Estos breves comentarios sobre los procesos en curso en casi todas partes
sugieren un patrn comn: la reforma del Estado debe estar guiada -primero y principalmente- hacia la redefinicin de las fronteras entre la actividad pblica y privada, limitando el alcance de la intervencin estatal.
Una vez establecido el papel apropiado del Estado en cada esfera de actividad, el tamao y composicin de su aparato debe ser reducido en consonancia. Finalmente, dado que un sector pblico que se encoge requiere
menos personal, el paso siguiente y final de la estrategia de reforma debe
ser la prescindibilidad de personal.
Podra aducirse, sin embargo, que en muchos pases se han puesto en
marcha programas que no pueden categorizarse fcilmente dentro de este
patrn rgido. Por cierto, la capacitacin de funcionarios, la simplificacin
de normas y procedimientos, el desarrollo de equipos y sistemas informticos o la introduccin de nuevas tecnologas de gestin son todava el blanco
de muchos esfuerzos. El punto que destaca es que la aplicacin de estos
instrumentos convencionales de reforma administrativa se ha visto superada por la obsesin de construir un estado mnimo o "modesto" como lo
denomina Crozier. "Menos" ha adquirido una connotacin mucho ms positivaque "mejor'. O ms bien, "menos" se ha convertido en un prerrequisito
de "mejor". Como el tiempo es por lo general escaso, las mejores son mucho
ms difciles de lograr que las reducciones (o incluso drsticas amputaco-
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nes) del aparato estatal. Los "cirujanos" del Estado han reemplazado a los
ms tradicionales "pediatras" administrativos.
Estaremos asistiendo, acaso, al "fin de la reforma administrativa" por
la va de la virtual desaparicin de su objeto? Es la "reforma del Estado"
-incluido su replanteo de fronteras y sus consecuencias institucionalesla respuesta definitiva a la inoperancia del sector pblico? Es sta una
manifestacin ms del controvertido "fin de la historia"? O estamos simplemente en presencia de un paradigma funcional para la coyuntura, de un
modelo homogneo destinado a ser reemplazado una vez que se adviertan
sus drsticas y a veces funestas consecuencias sobre la gobernabilidad y la
convivencia social?
Los APRENDICES DE BRUJO
Hace dos dcadas, cuando todava el capitalismo y el socialismo competan
por imponer sus respectivas modalidades de organizacin poltica y econmica, el capitalismo y el socialismo de Estado constituan la forma "hbrida"
dominante en el escenario mundial. Desde el punto de vista de la equidad,
se aluda al "capitalismo social" o al "Estado de bienestar", para caracterizar
una forma particular de desarrollo capitalista que aseguraba una mejor
distribucin del ingreso y una mayor atencin por parte del Estado de las
necesidades sociales bsicas.
Hoy en da, con el derrumbe de los "socialismos reales", el campo capitalista contrapone los modelos "neoamericano" y "renano" (Albert, 1992),
o de"capitalismo individualista" y"colectivista" (Thurow, 1992), para aludir
a las lgicas parcialmente antagnicas de un mismo capitalismo. Se trata
de un debate restringido al mbito del Primer Mundo, en el cual la ley del
ajuste estructural no ha llegado a aplicarse con la profundidad ni los costos
sociales que caracterizan a su periferia.
En relacin con los pases capitalistas menos desarrollados, Apter (1988)
nos advierte que las conceptualizaciones alternativas de las viejas teoras de
la modernizacin y la dependencia ya no resultan suficientes, y que hay que
considerar estrategias mltiples de modernizacin, es decir, modelos muy
diversos para alcanzar una frmula econmicamente viable y socialmente
tica entre crecimiento de las opciones y equidad en la asignacin de las
mismas.
Un denominador comn de estos diferentes modelos es el grado en que
los mismos admiten o no el paradigma dominante de lo que se ha dado en
denominar la "reforma econmica", eufemismo de una forma de liberalizacin consistente en reducir y redefinir el papel del Estado a fin de permitir
que los mercados operen con menores controles gubernamentales.
Siexiste un enfoque distintivo y aceptado' para comprender la reforma
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econmica, se trata de la concepcin intelectual elaborada a fines de los

setenta por el FMI y el Banco Mundial alrededor de los conceptos de estabilizacin y ajuste. Por lejos, estos conceptos integran el marco analtico ms
ampliamente aceptado y empleado en todo tipo de pases y regiones (Nelson,
1989, 1990). Sin embargo, la secuencia de dos pasos que propone -"estabilizacin-ajuste"- no es sino una versin actualizada de la vieja nocin de
"orden" que posibilit, durante el siglo pasado, el proceso de construccin
de los estados nacionales. Un orden visto como necesario para estabilizar
las condiciones del contexto social en el que pudieran desarrollarse las fuerzas productivas, lo cual, en la concepcin de la poca, se expresaba en trminos de "progreso indefinido".
Orden y progreso, la clsica frmula del credo positivista, sobrevivi a
las sucesivas etapas de la expansin capitalista y se convirti, de hecho, en
una tensin permanente de su contradictorio desarrollo. Rebautizada sucesivamente como "seguridad y desarrollo" o "estabilidad y crecimiento",
lleg en nuestros das a expresarse en el discurso poltico como "ajuste y
revolucin productiva", tal como ocurre en la Argentina de hoy.
Claro que estas versiones metamorfoseadas de una necesidad histrica
comn del capitalismo han tendido a perder, hoy en da, uno de sus trminos:
el progreso, desarrollo, crecimiento O revolucin productiva, segn el lenguaje de cada tiempo. As como el "orden" era visto como precondicin del
"progreso", hoy el "ajuste" tambin es considerado como tarea previa y
"costo social" inevitable para alcanzar el crecimiento econmico. El supuesto terico, sujeto a comprobacin emprica, es que si un pas adopta polticas
de estabilizacin y ajuste, restablecer su proceso de desarrollo.
En la "dcada perdida" de los ochenta, esta proposicin no pudo ser
confirmada en la amplia mayora de los pases latinoamericanos, que vieron
caer sus niveles de ingreso a valores incluso inferiores a los de comienzos
de la dcada. En estos contextos, el carcter "indefinido" del progreso ha
adquirido ms un sentido de incertidumbre que de infinitud. Por otra parte,
ha quedado comprobado que el ajuste puede sobrevivir -al menos por un
tiempo ms o menos prolongado- sin su eterno compaero de frmula,
pero ello exige como condicin reemplazarlo por los componentes coercitivo o ideolgico de la dominacin poltica... o por ambos.
En. este sentido, an algunos textos representativos del ajuste presentan
un saludable y equilibrado escepticismo sobre la visin inevitablemente
sesgada que, en materia de polticas de ajuste, subyace a las posiciones de
las agencias multilaterales y los sectores de poder nacionales. D,e hecho, las
pruebas empricas y las proposiciones tericas que intentan vincular factores econmicos ypolticos.que favor-ecenel.ajuste y posterior crecimiento
econmico son, a lo sumo, preliminares y, por lo general, impredecibles en
cuantq ~ .~Jicarr~tadO$~;,#$~re,:.
66
Las condiciones econmicas vigentes al comenzar la reforma econmica,

el timing poltico electoral, el papel de los sindicatos en la coalicin gobernante, la calidad y tamafo del sector pblico -entre otros factores-s-pueden _
afectar los resultados del ajuste. Ms an, la posibilidad de efectuar generalizaciones en esta materia se ve restringida por el carcter iterativo de las
mltiples interacciones que tienen lugar entre estas variables.
Quizs por la endeblez terica de las recetas o por la incertidumbre sobre
sus efectos, las frmulas en boga no han gozado de las preferencias de los
hechiceros econmicos en los pases altamente industrializados. Debajo de
las polticas de ajuste impuestas en el mundo subdesarrollado, subyace una
concepcin sobre el papel del Estado que contradice la prctica-de la gestin
pblica en los pases primermundistas o en la de aquellos que aspiran a
ubicarse en su entorno inmediato.
Algn autor ha sefalado que las tendencias hacia el retrenchment, el
streamlining y la privatizacin no implican necesariamente una reduccin
de la presencia estatal en la vida social. Por el contrario, observa un continuado proceso de "estatizacin" de las sociedades occidentales, a despecho
de la reduccin que se est operando en el sector de propiedad estatal en pases como Gran Bretafa, Canad, Francia, Italia y Alemania (Chodak, 1989).
Se trata, en verdad, de un nuevo nivel de interdependencia entre organizaciones sociales y estatales, donde la presencia de estas ltimas cobra una
importancia decisiva. Entre los cambios a que alude el concepto de estatizacin utilizado se cuentan la multiplicacin de las funciones estatales, la
imposicin por parte del Estado de controles monoplicos sobre la gestin
econmica y la educacin, la emergencia de economas mixtas que tienen
a los dos sectores como protagonistas, la transformacin de la estructura
de estratificacin, la difusin de una mentalidad burocrtica y cambios en
la estructura de los conflictos sociales. Si bien estos procesos se manifiestan
con diferente intensidady variadas formas en cada-caso, la evolucin general
produce una sociedad ms controlada y regulada por el Estado.
En Estados Unidos, el Estado contina ejerciendo responsabilidades de
gestin a travs de la regulacin directa e indirecta, mientras que en Europa,
su papel se expresa principalmente a travs de su participacin accionaria
en una economa mixta. Adems, las investigaciones realizadas por el autor
citado demuestran que, aun cuando los individuos estn crecientemente
guiados por objetivos puramente privados, paradjicamente tienen una creciente expectativa de que el Estado los ayudar a alcanzar tales objetivos.
Por otra parte, el tan denostadowelfare state sigue en pie, inclume, en
toda Europa, a pesar de; la ofensiva antiestatista desatada en casi todas
partes (Baldwin, 1990).9 Incluso en Gran Bretaa y en Estados Unidos, el
9 Como expresa este autor, en la propia Gran Bretafla,._~dela privatizaqp, el,apoyo
popular a los programas de bienestar social- rto hdesaparecldo. Existe. sin duda. amplio
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neoconservadurismo no condujo al desmantelamiento del Estado de bienestar sino al desarrollo de una sociedad de clases ms estratificada, en la
que se ha ido erosionando la solidaridad hacia los pobres y necesitados. En
cambio, en pases como Suecia y Austria, la socialdemocracia ha encontrado
dificultades para avanzar en la expansin del Estado de bienestar, pero sus
conquistas bsicas pudieron ser defendidas (Mishra, 1990). Un fen6meno
similar se ha producido en Suiza (Kloti, 1988). Como se ha sealado recientemente, en un sistema capitalista la nica alternativa estable para el Estado
de bienestar es la dictadura a la Pinochet (Dryzek, 1992).
Una menci6n aparte merecen los casos de Jap6n, Corea y, en general, los
"Cuatro Tigres", donde a pesar de que el Estado no ha asumido un papel
decisivo en la promoci6n del bienestar general de la poblaci6n, contina
desempeando un papel fundamental en el extraordinario desarrollo de sus
economas. Su intervenci6n a travs de polticas que orientan la inversin,
la asignacin de recursos y la competencia, ha resultado ser mucho ms
efectiva que lo que hubiera ocurrido con un sistema de libre mercado. El
conjunto de incentivos, controles y mecanismos de diversificaci6n del riesgo
empresarial, que pueden reunirse bajo el rtulo comn de una poltica industrial estratgica, es a su vez apoyada por arreglos polticos, institucionales y organizacionales, creados en el propio aparato estatal, en el sector
privado y en el marco de su interfase (Wade, 1990; Amsden, 1989; Deyo,
1987; Gulati, 1992; Johnson, 1982). Como ha sealado un autor, todos los
casos de industrializaci6n tarda han estado asociados con un significativo
grado de intervencionismo estatal (Onis, 1991).
Frente a esta variedad de experiencias, que contradicen la f6rmula monocorde del "ajuste con reforma estatal, desarrollo postergado y, si es posible, rostro humano", cabe preguntarse si debe persistirse en una tarea puramente demoledora del Estado o es hora de comenzar seriamente su
reconstruccin.
HIPERTROFIA O DEFORMIDAD DEL ESTADO?
Muchos de los programas de reforma del Estado encarados en nuestros

pases, al estar cegados por una lgica estrictamente reduccienista, han
producido efectos devastadores sobre su capacidad de gestin. El adelgazamiento incontrolado de las plantas de personal ha agravado en muchas
partes el clsico sndrome "sobra-falta" (sobreabundancia de personal no
calificado; ausencia de funcionarios en cargos crticos). A su vez, las reducconsenso ene! sentido de que la privatiZacin es preferible a la nacionalizacin, pero varios
observadores de la poltica britnica sostienen que el conservadurismo thateheri
no ha
convencido a la ciudadanfa acerca de las VirttKles de una dnistica l'duc:dn en el papel
econnlico y social del Bstdo o, mfi'~", de una costnoVisi6it~
de la'Vidapoiftica.
"
ano
68
ciones producidas durante los ltimos aos en los presupuestos ejecutados

han afectado especialmente a las inversiones y gastos de funcionamiento.
Esto significa que los agentes estatales disponen cada vez ms de una menor
o ms deteriorada infraestructura fsica (inmuebles, vehculos, maquinarias, equipos, instalaciones) y de menores recursos para cumplir con sus
funciones cotidianas.
La ejecucin de la mayora de las polticas pblicas depende de la adecuada combinacin de una dotacin de personal, infraestructura fsica y
recursos financieros y tecnolgicos. El lugar comn, o el prejuicio, nos hara
suponer que existe' un sobredimensionamiento de los recursos, especialmente una dotacin de personal superior a la tcnicamente exigida por
un desempeo eficiente de las funciones estatales. Lo que resulta menos
obvio es que gran nmero de tareas no pueden cumplirse por falta de personal idneo. O que existen unidas sometidas a una elevada carga de trabajo
mientras otras, incluso en el mismo organismo, no desarrollan funcin alguna y mantienen sus recursos ociosos.
El diagnstico ha privilegiado la hipertrofia del Estado ms que su deformidad. Tal vez por sus efectos menos visibles se ha minimizado la extraordinaria distorsin producida, a travs del tiempo, en la relacin tcnica
existente entre los objetivos de las organizaciones estatales y la combinacin
de recursos necesarios para lograrlos. Las prescindibilidades, los retiros
voluntarios, los congelamientos de vacantes, las restricciones a la inversin
pblica, las medidas de contencin de gastos -tpicas en los programas de
ajuste estructural- han contribuido a encoger al Estado, pero, en muchos
casos, aumentaron simultneamente su deformidad. Personal supernumerario no calificado, escasamente motivado y mayoritariamente ocioso contina poblando decrpitos despachos en los que la rutina desplaz definitivamente a la innovacin, mientras que funciones verdaderamente
relevantes, y a veces crticas, no pueden desempearse por falta de recursos
humanos calificados o de recursos materiales indispensables. 10
lOEn un estudio comparativo de las experiencias de los gobiernos de Thatcher en Inglaterra
(1979-1986) y Fraser en Australia (1975-1983) se concluye que el recorte ndiscrminado de
personal ha tenido efectos sobre la calidad de los servicios pblicos o la transferencia de costos a los usuarios. Los autores se preguntan si las reducciones de personal mejoraron el perfil
de la dotacin, si se consigui una leanerand filler bureaucracy (ms ajustada y adecuada).
Sostienen, al respecto, que el concepto es discutible. Es posible que una burocracia sea
ajustada sin ser adecuada. Por ejemplo, si los recortes presupuestarios o de personal se logran
principalmente por medios tales como reducir el mantenimiento, la capacitacin, la investigacin o las inversiones en infraestructura, comprometiendo as el desempeo futuro mediante un equipamiento decrpito u obsoleto, tecnologas atrasadas o falta de informacin;
o a travs del congelamiento en el reclutamiento o las promociones, lo cual impide el acceso
de jvenes talentos a la burocracia y proporciona menores incentivos a sus crecentemente
envejecidos funcionarios paru~alizar su labor en forma entusiasta o imaginativa. De igual
manera, es tambin posible.que una buroeeaca sea ms adecuada sin estar ms ajustada.
Todo depende de los criterios que se utilicen para juzgar factores que son. notoriamente
69
ESTADO Y SOCIEDAD
Funciones tan heterogneas como las de evaluacin de propuestas de

inversin en el marco de convenios bilaterales con pases centrales, programacin de compras y suministros de materiales, mantenimiento de
rutas y vas ferroviarias, inspeccin y control de calidad en el embarque
de productos de exportacin, supervisin del cumplimiento de convenciones colectivas de trabajo, investigacin biotecnolgica, anlisis yasignacin racional de los recursos forestales o pesqueros, evaluacin del efecto de los regmenes de promocin industrial, control de medicamentos y
tantas otras igualmente cruciales para dinamizar la actividad econmica,
asegurar el bienestar de la poblacin y sostener la propia legitimidad de
los gobiernos, se cumplen malo no se cumplen. Se trata de funciones
irrenunciables del Estado, que ningn esquema de privatizacin o desregulacin -por ms necesario que resulte- puede sustituir.
Un captulo aparte merece la inversin pblica, que en pases como Argentina ha cado en los ltimos aos a niveles inditos. La tasa histrica de
20% ha disminuido en los ltimos aos a menos de 1OOI. Tal como lo revelan
recientes estudios, esto significa falta de renovacin de infraestructura bsica (caminos, maquinarias, escuelas) y erosin de los recursos naturales
(suelos, bosques nativos), de modo que el pas es ahora 15% ms pobre que
en 1970.
No puede llamarse seriamente "modernizacin" o "transformacin" del
Estado a medidas que apuntan unvocamente a su contraccin y ajuste
extremos. Por lo general, tales medidas slo consiguen desnaturalizar an
ms la funcin de produccin del Estado, es decir, le impiden adecuar la
combinacin de recursos requerida para el logro de sus fines y, por lo tanto,
reducen su capacidad institucional. Esta situacin ha sido reconocida incluso por especialistas de las propias instituciones promotoras de los programas de ajuste estructural. Entre ellos, Tobelem (1991), quien sostiene que los
planificadores de estos programas de ajuste no prestan generalmente suficiente atencin a la capacidad institucional disponible en el conjunto de entidades responsables de su realizacin. O Israel (1990), otro funcionario del
Banco Mundial, para quien el meollo es la calidad y no el tamao del Estado.
Comprender las consecuencias de los procesos en eurso es esencial para
orientar la reforma del Estado. Es innegable que el papel, las estructuras y
las dotaciones del sector pblico deben ser redefinidos. Pero ello no puede
encararse desde la perspectiva de un modelo unidimensional, que privilegia
exclusivamente el tamao en desmedro de la calidad del Estado.
difciles de medir: cmo cambia a travs del tiempo la calidad de los servicios ofrecidos por
la burocracia. Por ltimo, el anlisis de las pruebas empricas del estudio lleva a los autores
a creer que las presiones para el recorte de personalhan sidoDls intensas en los niveles ms
altos Y~ bajos de la burocracia cueen~ i{l~f?S Y
genera ~~ca que
probablemente conduzca a que el aparato ~rial resultante ~ qtenClS, ajustado y
que.,no
adecuado".VaseHod,DUnSiier~;'PJ89:'
;,
,. ,.,
70
No pongo en duda (de hecho, apoyo) la necesidad de que el Estado "devuelva" a la sociedad muchas de las funciones oportunamente expropiadas
-o creadas con el apoyo o complicidad de esta ltima- para afrontar otras
circunstancias histricas. Tambin estoy de acuerdo en que esta redefincin de su papel supone ajustes en su estructura y dotacin. Pero considero
que tanto o ms importante que combatir la hipertrofia es disminuir la
deformidad. Y que el camino para lograrlo es fortaleciendo y no demoliendo
al Estado. Nadie defiende ya la existencia de un sector pblico sobrexpandido; pero lo contrario de "obeso" o "flcido" no es "raqutico". Para utilizar
la feliz expresin de Roulet, lo que se requiere es un "Estado atltico".
DE GOLIAT A DAVID
A lo largo de este trabajo hemos podido apreciar que en la mayora de los

pases se ha generalizado la sensacin de que el sector pblico, sin perjuicio
de cmo se lo mida o cun modesto resulte en tamao, se ha hecho demasiado grande (Fried, 1990).
La premisa de la que parten actualmente los reformadores es que se
requiere ciruga mayor. Una vez ms, como 30 aos atrs, se ha incorporado
a la agenda poltica la necesidad de una reforma institucional comprehensiva. Gran nmero de los problemas planteados y soluciones sugeridas son
similares a travs de una variedad de contextos polticos, econmicos y
culturales. Los esfuerzos incluyen tanto intentos de reformar el sector pblico como de redefinir la frontera entre el sector pblico y el privado (Olsen,
1989).
Como parte de lo que parecera ser un proceso pendular, ha comenzado
a producirse una traslacin de responsabilidades hacia el individuo, la familia, los crculos de amigos, las redes de patronazgo, las tribus, las asociaciones adscriptivas, los grupos voluntarios y los de autoayuda, sustituyendo
formas burocratizadas de cooperacin.
Lo que todava no est claro es el Estado meta al que apuntan estos
cambios. Hemos afirmado que laque ahora se requiere es un "Estado atltico". Pero, en qu consiste? Qu aspectos de su capacidad institucional
deben fortalecerse? Cules son las nuevas fronteras que debe acordar con
la sociedad? Deben estas fronteras limitarse al plano funcional (v.g, quin
produce cules bienes y servicios socialmente deseables y con qu grados
de libertad) o incluir, adems, una redefinicin del poder de cada esfera y
del derecho a disponer del excedente social?
Al parecer, existe consenso en que las transformaciones deben ser drs-ticas. Algunos autores han llegado a proponer la necesidad de reinventar la
funcin de gobernar, introduciendoel "espritu empreSarial" en 1agestin
ESTADO y SOCIEDAD
71
pblica (Osbome y Gaebler, 1992).11 Otros autores van ms lejos todava y

pretenden reemplazar la dicotoma pblico-privado y aquellas distinciones
basadas en el status legal de las organizaciones, por un marco conceptual
"apropiado para la ecologa ms compleja de estos tiempos" (Bozeman,
1987). La variable clave sera "10 pblico" (publicness), definido como el
grado en que una organizacin est afectada por la autoridad pblica. La
idea central es que todas las organizaciones son pblicas y, en este sentido,
el Estado tiene una influencia extensa, omnipresente, contextual. Mitchell
(1991), a su vez, propone que en lugar de buscar una definicin del Estado
que demarque una ntida frontera con la sociedad, debemos examinar los
procesos polticos detallados a travs de los cuales se produce esta incierta,
aunque poderosa, distincin entre Estado y sociedad.
Para aludir a este nuevo papel que parece estar adquiriendo el Estado a
medida que redefine sus relaciones con la sociedad, Lind (1992) ha desarrollado el concepto de "Estado cataltico". Para este autor, la crisis de lo
que denomina el "Estado integral" ha adquirido proporciones mundiales y
su reemplazo por el Estado cataltico es inevitable.
Un Estado cataltico es aquel que, en lugar de depender predominantemente de sus propios recursos, persigue sus objetivos actuando como un
elemento dominante en coaliciones con otros estados, instituciones transnacionales y grupos privados, sin renunciar a su identidad distintiva y sus
objetivos especficos. Al igual que un catalizador, esta clase de Estado busca
ser indispensable para el xito o direccin de coaliciones estratgicas particulares, permaneciendo a la vez sustancialmente independiente de otros elementos de la coalicin, se trate de otros gobiernos, empresas o, en general,
actores extranjeros o locales.
Las interpretaciones neoliberales sobre las tendencias en curso no han
conseguido captar este singular replanteamiento de las relaciones Estadosociedad. No es necesario ni socialmente deseable que el Estado tienda a
desaparecer a medida que resurge la sociedad, sea desde abajo, en la forma
de movimientos populares, o desde afuera, bajo la modalidad de corporaciones y mecanismos financieros globales. Si nos atenemos a la experiencia
histrica, esta devolucin de poder parece ser ms circunstancial que estructural, ya que no existe un conflicto intrnseco entre el poder estatal y la
libertad de la economa y la .sociedad civil.
Por lo tanto, la verdadera tendencia global que los neoliberales explican
en trminos de devolucin de poder estatal a la sociedad puede ser interpretada ms apropiadamente como una reestructuracin de las relaciones
11 Segn estos autores. un.gobiDO ~vod.elle.-eunirlas siguientes condiciones: tener
una orientflcin emp~ ~~.~ ~tar);.teIM;rca~idaddeanticipacin; estar
descentralizado; orientarse fi8Cja l IDeread0; ~. por una msn; orientarse por resultados; guiarse haciaetclIerttiy eumpJirtift1lflpel c:ata1ftieb.
72
Estado-sociedad. Su principal efecto parece ser una creciente convergencia

de Japn, Europa y Estados Unidos hacia el modelo del Estado cataltico,
situacin que no se verifica necesariamente en los pases ms pobres o
subdesarrollados.
Muchos de los actuales reformadores estatales no alcanzan a percibir la
esencia de estas transformaciones y colocan el acento exclusivamente en el
tamao del Estado. Existen, al respecto, estudios concluyentes que demuestran que el tamao y crecimiento de la burocracia en los pases econmicamente ms avanzados ha sido mucho mayor que en los pases en desarrollo (Rowat, 1988). Adems, los datos disponibles tienden a relativizar el
problema del tamao del Estado. Un estudio comparativo de 115 pases a
lo largo de 20 aos (1960-1980) demuestra que: a) cuando creci el tamao
del Estado creci el PIE; b) tambin creci el producto bruto no gubernamental, yc) el crecimiento de ambos factores fue mayor en pases de menor
PIE inicial (Ram, 1986).
Por otra parte, cuando se compara el tamao del Estado en los pases
latinoamericanos con el alcanzado en los pases industrializados, puede
apreciarse que su dimensin resulta mucho menor, que su significacin
presupuestaria en los ltimos aos es persistentemente declinante y que su
tasa de crecimiento se ha mantenido, en general, por debajo del crecimiento
vegetativo de la poblacin y de la fuerza de trabajo econmicamente activa
(Ozgediz, 1983). Por dnde pasa entonces el eje del problema? Se trata
slo de "achicar" el Estado o, ms bien, de "agrandar" su capacidad de
gestin?
La respuesta ms difundida ha sido privatizar todo lo posible aquello que
hasta ahora haba sido materia de gestin pblica, sin realizar esfuerzos
paralelos por "privatizar a los privados". Se tiende as a derribar al Goliat
estatal sin sustituirlo por un David ms pequeo pero fuerte. Es evidente
que la transferencia de parcelas del sector pblico al sector privado no produce beneficios automticos. Tampoco sustituye la intervencin del Estado
en los mismos campos de actividad transferidos. En el mejor de los casos,
la privatizacin debe conducir a la re-regulacin, especialmente cuanto mayor sea la tendencia a involucrar al sector privado en la formulacin de
polticas pblicas (De Ru, 1990). Como afirma Wallis (1990), el papel del
Estado como regulador de materias econmicas tiende a adquirir mayor
protagonismo, particularmente all donde resulta claro que las actividades
del sector privado han de tener gran efecto pblico.
Se ha observado acertadamente que el beneficio en el corto plazo de
nutrir de liquidez a las finanzas pblicas, merced a la enajenacin de activos
y acciones de las empresas del Estado, tiende a esfumarse rpidamente. En
todo caso, el saldo ms positivo de este proceso puede ser la reduccin del
dficit fiscal por la supresin de subsidios, donde los haba; pero la venta
ESTADO y SOCIEDAD
73
de empresas pblicas rentables, a su turno, dejar de constituir un man

para aliviar las carencias del erario. En cambio, si la desregulacin se lleva
a extremos insalvables, la liberalizacin puede llegar a generar poderosos
monopolios privados que terminarn por pervertir a la propia libertad mercantil (Guerrero, 1990).
Es probable que en el corto plazo la privatizacin sufra un freno como
consecuencia de algunas tendencias preocupantes. El mercado de compraventa de empresas pblicas est saturndose aceleradamente. Pocos de los
pases embarcados en programas de privatizacin cuentan con mercados
burstiles capaces de manejar los volmenes accionarios que supone el
remate de las empresas. Adems, las exigencias que estos procesos imponen
a la gestin estatal son enormes. Inclusive en Estados Unidos se empieza a
reconocer que la competencia en los servicios privatizados, cuando se da,
no garantiza la obtencin de los resultados deseados en forma eficaz y al
menor costo. Aumenta, sin duda, la necesidad de una gestin pblica eficaz.
Los problemas se vuelven ms complejos y exigen tcnicas diferentes de las
utilizadas para gestionar programas en forma directa. Es preciso definir los
objetivos por adelantado y con mayor precisin cuando los servicios se van
a prestar por parte de contratistas. Para la gestin de los servicios privatizados, los administradores pblicos deben desarrollar una mayor capacidad
negociadora y adquirir conciencia sobre los valores e incentivos'que motivan
al sector privado. Si los administradores pblicos conciben su nuevo papel
en un sentido totalmente negativo, como vigilantes y revisores del cumplimiento de los contratos, se producir cierta disminucin en la calidad del
servicio pblico, sin ninguna garanta de lograr los objetivos pblicos propuestos (Seidman, 1990).
Coincidimos con Guerrero en que la privatizacin, la liberalizacin y la
desregulacin pueden traer consigo beneficios all donde la administracin
pblica ha mostrado un comportamiento deficitario irreparable. Pero no
creemos que el Estado deba dejar de ser productor all donde su intervencin
contribuya a la vigorizacin econmica de un pas y lo reclame el bienestar
social. Si se tuviera que escoger entre una sobrestatizacin y una sobreprivatizacin, el inters pblico estara probablemente mejor resguardado en
el primero que en el segundo caso, ya que la sociedad capitalista moderna
es egosta y antisocial. La existencia del Estado se justifica porque su funcin
esencial contina siendo ~)el conflicto social y atenuar el individualismo. La privatizacin tiende a fortalecer a la sociedad mercantil, no
nec.esariamente a la sociedad civil, con la cual no debe ni puede ser identificada. Sin barreras o diques de contencin, el capitalismo tiende a generar
niveles inaceptables de desigualdad social e inequidad en el ingreso.
Por ello, los pases ms avanzados del planeta no han renunciado a la
intervencin del Estado. Lo que estn haciendo es redefiniendo su papel en
74
un sentido que trasciende totalmente la falsa dicotoma entre intervencionismo y subsidiariedad del Estado. En Alemania, por ejemplo, los gobiernos
central y estatales son los mayores propietarios de acciones en empresas de
todo tipo. Su papel es asegurar que todos los participantes en el mercado
posean el know-how necesario, llegando al punto de socializar la formacin
de trabajadores. En Japn, lo que se ha dado en llamar "orientacin administrativa" del Estado se ha convertido en la modalidad normal para canalizar recursos pblicos hacia actividades de investigacin y desarrollo en
industrias clave. En cambio, en Estados Unidos la concepcin dominante
ha sido que el gobierno debe proteger los derechos de propiedad privados,
luego dejar el terreno libre y permitir que los individuos hagan lo suyo. En
estas condiciones -pronostica Thurow (1992)- el capitalismo entrar
eventualmente en un proceso de combustin espontnea.
Para Thurow, ello ocurrir porque la industria privada no estar en condiciones de competir eficazmente con pases donde la intervencin estatal
ha diseado frmulas ms imaginativas de vinculacin y colaboracin con
el sector privado. Pero podramos agregar, adems, que la privatizacin
masiva de la sociedad estadunidense no slo ensanchar la brecha entre
ricos y pobres sino que ahondar tambin el abismo social entre los mundos
habitados por unos y otros (Kaus, 1992). Crecer la inequidad en la distribucin del ingreso pero tambin la desigualdad social, al desaparecer los
espacios pblicos compartidos por diferentes clases sociales, cuya recreacin es, fundamentalmente, responsabilidad del Estado.
El fortalecimiento del Estado, fronteras adentro, debe ahora convertirse
en el objetivo prioritario para evitar la anomia de una sociedad guiada exclusivamente por una "mano invisible" que, como alguien ha sealado, bien
puede ser la de un carterista. Ello no debe significar una ciega bsqueda de
la eficiencia, conducente en muchos casos a los fracasos ms rotundos
(Thompson, 1991). Las cuestiones centrales de la gestin estatal giran hoy
en da alrededor de la calidad del servicio pblico y la capacidad de respuesta
de la burocracia en un contexto democrtico (Dernhardt, 1990).
Capacidad institucional, representatividad y autonoma deberan ser hoy
los rasgos dominantes del Estado. Responsiveness y accountability, dos trminos de difcil traduccin en los idiomas latinos, deberan convertirse en
los lemas dominantes de su accin. En tales condiciones, la redefinicin de
sus relaciones con el sector privado no debera generar sobresaltos ni falsos
escrpulos ideolgicos.
Podr entonces aceptarse el desarrollo de empresas mixtas pblico-privadas y, en general, la nocin de que existir mayor indefinicin e incertidumbre sobre las nuevas fronteras entre una y otra esfera. Crecer la demanda de administradores idneos y las exigencias de formacin de ese
personal, particularmente en aquellas polticas y tcnicas asociadas a los
ESTADO Y SOCIEDAD
75
procesos de reestructuracin del Estado. Adems, a travs de incentivos

adecuados, deber hacerse un esfuerzo especial para retener en el sector
pblico a aquellos profesionales que, a travs del mecanismo de pantouflage,
migran para formar parte del personal de los poderosos lobbies empresariales privados.
Deber evaluarse la alternativa de "corporativizar", dentro del propio
sector pblico, a empresas y servicios que muchos pases mantienen en el
mbito de la administracin central (por ejemplo, convirtindolos en entes
pblicos no estatales, fundaciones, etc.). Tambin deber considerarse la
difusin de prcticas y disciplinas mercantiles que no sean incompatibles
con una funcin pblica.
Es posible que la privatizacin pueda no conducir necesariamente a una
reduccin de la administracin estatal. No slo por las mayores necesidades
de regulacin de la actividad privatizada, sino adems por los requerimientos adicionales que pueden derivar del establecimiento de una infraestructura econmica y financiera adecuada. O por el nuevo papel que puede
adquirir el Estado en la centralizacin de decisiones econmicas que creen
una posicin ms competitiva en el mercado nacional o internacional (WaBis, 1990). En ocasiones, incluso, como demuestra la experiencia francesa,
podrn ser necesarias algunas nacionalizaciones con el fin nico de educar
a las empresas afectadas para que adopten formas de comportamiento propias del mercado.
Los procesos de integracin econmica exigirn mayor competitividad
en extensos sectores de la administracin pblica, que debern adoptar
nuevos sistemas decisorios, similares a los del mercado, si pretenden sobrevivir. Yen aquellos pases donde se hubiere completado el proceso privatizador, deber contemplarse la relacin con las empresas pblicas extranjeras, convertidas en multinacionales, que se han hecho cargo de aspectos
variados de la gestin estatal.
Debern revisarse los regmenes jurdicos existentes y adecuarlos a las
nuevas circunstancias. Ser, pues, necesario introducir cambios profundos
en las tecnologas de gestin utilizadas en las prcticas burocrticas y en
los sistemas decisorios. Una nueva cultura de la funcin pblica deber
imbuir las actitudes y los comportamientos de los funcionarios, de modo
que los mismos sean congruentes con las nuevas orientaciones y tecnologas
de gestin empleadas.
Los rasgos recin esbozados definen a un "Estado atltico", compatible
con un sistema de organizacin social capitalista y democrtico. Tericamente, un Estado con esas caractersticas est en condiciones de inducir la
innovacin tecnolgica, contrarrestar las fluctuaciones econmicas, promover la inversin, facilitar la movilidad laboral, prestar servicios que mejoren el bienestar y mantener niveles de ingreso. Los instrumentos existen
76
y hay sobradas pruebas de su eficacia. La pregunta pendiente, que lcidamente plante Przeworski (1991) hace poco, es si un sistema as est en
condiciones de procurar un mnimo bienestar a todos los miembros de una
comunidad nacional.
Para este autor, la crtica socialista acerca de la irracionalidad del capitalismo es vlida pero la alternativa socialista es inviable. Lo que queda,
entonces, es investigar si es posible satisfacer las necesidades de todos bajo
sus temas basados en los mercados, pese a su irracionalidad.
Concluiremos con Przeworski sealando que, aun si las economas de
mercado perpetan la irracionalidad y la injusticia, es posible suponer que
en condiciones de gran abundancia, un gobierno con un mandato popular
de erradicar la pobreza, que ha adoptado polticas que minimizan los pesos
muertos del aparato estatal, podra tratar de que las necesidades bsicas de
cada uno sean satisfechas. Todo lo que se necesita es un Estado que pueda
organizar mercados eficientes, gravar a aquellos que tienen capacidad contributiva y utilizar los recursos para asegurar el bienestar de todos. Por
alguna razn -aunque la conclusin suene pesimista-los estados no han
tenido xito en esta tarea tan simple, casi en ninguna parte.
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Wade, Robert (1990), Governing the Market: Economic Theory and the Role of
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Kliksberg. Estado y Sociedad Las Nuevas Fronteras

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n.

LAS NUEVAS FRONTERAS

Director general del

ACERCA DEL PAPEL DEL SEMFORO

LA LUZ del semforo se ha apagado sbitamente. Imaginemos la escena. El

jubilados y la reclusin de delincuentes. Se han transferido a los gobiernos

tores regularn sus movimientos observando una jerarqua de valores y un

asume el proceso de reforma estatal en diversos casos analizados por la

FRONTERAS POROSAS Y MVILES

Con excepcin de Inglaterra y Francia, donde sus orgenes pueden rastrearse

Los nuevos estados nacionales -especialmente sus lderes polticos y

Una nueva frontera comenz as a dibujarse entre el dominio legtimo

No es extrao que el debate sobre el papel apropiado del Estado emerja

dad social se acenta, las instituciones econ6micas y polticas comienzan

consecuencias de estas decisiones fueron esas sucesivas capas geolgicas

LAS REGLAS DEL JUEGO

La novedad actual de este ataque frontal contra el Estado no debe hacernos

el cuestionamiento del poder adquirido por l mismo frente a otros actores

y quines pagan los costos). Cualquier cambio en una de estas interfases

LAS FORMAS DELA REFORMA

t. , e ; , ' .,' J '''''''',,'

cin-, este cuarteto de medidas reivindica la superioridad del mercado

Como en el caso de la privatizacin, la discusin sobre los dominios

propia naturaleza, adems de contradicciones potenciales. En ltima instancia, los costos

plo, la privatizacin de canales de televisin de propiedad estatal tambin

desregulacin intraburocrtica, ya que las instituciones estatales liberadas

econmica, se trata de la concepcin intelectual elaborada a fines de los

Las condiciones econmicas vigentes al comenzar la reforma econmica,

Muchos de los programas de reforma del Estado encarados en nuestros

ciones producidas durante los ltimos aos en los presupuestos ejecutados

Funciones tan heterogneas como las de evaluacin de propuestas de

A lo largo de este trabajo hemos podido apreciar que en la mayora de los

pblica (Osbome y Gaebler, 1992).11 Otros autores van ms lejos todava y

Estado-sociedad. Su principal efecto parece ser una creciente convergencia

de empresas pblicas rentables, a su turno, dejar de constituir un man

procesos de reestructuracin del Estado. Adems, a travs de incentivos

Albert, Michel (1992), Capitalismo contra capitalismo, Buenos Aires, Paids.

Donahue, John (1991), La decisin de privatizar, Buenos Aires, Paids.

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