IV.

ANLISIS DEL PROYECTO DE

DESCENTRALIZACIN EN PER
FRANZ THEDIEK*

INTRODUCCIN

PER, como casi todos los estados sudamericanos, se organiz desde su

independencia como un Estado centralizado. Esto se remonta, por cierto,
a las tradiciones precolombinas y coloniales e incluso se inspira en el Estado
napolenico francs que, en su tiempo, encamaba al Estado moderno. En
el siglo XIX hubo varios intentos de descentralizacin 1 que tomaron nuevo
auge en los aos veinte y treinta de este siglo, gracias a Jos Carlos Maretegui, Vctor Andrs Belande y Haya de la Torre, pero que al fin de cuentas
nunca se llevaron a cabo.
Antes de concretarse, la idea de descentralizacin tuvo largas derivaciones y durante ese tiempo el centralismo peruano no hizo sino acentuarse.
A fines del siglo XIX, Lima no tena ms de 170 000 habitantes -lo cual
representaba por entonces 5% de la poblacin total del pas- mientras que
en 1960, en la capital haba aproximadamente 2 000 000 de personas, es
decir 14% de la poblacin. Desde entonces, el crecimiento de la poblacin
de Lima se aceler: en 1990 se estimaba que el nmero de habitantes de la
capital era de 8 000 000. Significa entonces que uno de cada tres peruanos
vive en la aglomeracin Lima-Callao, cuya infraestructura dista mucho de
ser suficiente para satisfacer las necesidades ms elementales de sus habitantes.
Cuando el gobierno militar del generai Morales Bermdez llega a su fin,
la Constitucin votada en 1979 establece la organizacin de un Estado descentralizado y, en el artculo 79, define a Per como un Estado unido, representativo y descentralizado. Constitua un compromiso formal no carente
de contradicciones. Fueron necesarios 10 aos bajo las administraciones de
Belande y Garca para que se organizara el gobierno y la administracin
en tres niveles diferentes. Durante el gobierno de Belande, al restablecimiento de los CORDES a comienzos de 1982 (Ley nm. 23 339) le sigui la
promulgacin de la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley nm. 23 863) y
Proyecto Internacional de Apoyoa la Descentralizacin PROADB-GT2 enBo1ivia.
1 Barre,ne<:~yotros,1991;duranwelintentodere~ade 1871.setnltaba'deesta.lecer
"GonsejosDepartamentale$:'.cf. FuhrlWoqJel',p.19.

101

102

DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRATIZACIN DEL ESTADO

un programa de refuerzo de los gobiernos locales autnomos. Luego, el presidente Garca estimul la regionalizacin.

BASE LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIN

En 1964 se establece el Plan Nacional de Regionalizacin mediante la Ley

nm. 23 878 promulgada con la aprobacin de todos los partidos representados en el Parlamento. Sobre ella se edifica la Ley de Bases de Regionalizacin (Ley nm. 24 650) promulgada en marzo de 1978 y enmendada
a mediados de 1988 (Ley nm 24 792).2 Esta ley fija los lmites geogrficos
de las regiones y tambin, en principio, el establecimiento, la importancia,
las competencias y la organizacin as como el financiamiento de los gobiernos regionales.' Sin embargo, no define la reglamentacin financiera y
econmica definitiva sin la cual la autonoma, que pasa formalmente a las
regiones, no podra ser viable.
Durante todo un periodo, la fecha de creacin de las regiones prevista
por las disposiciones transitorias de la Constitucin fue pospuesta por falta
de consenso poltico. Finalmente, entre 1988 y 1990, mediante varias leyes
nacionales, se disolvieron las administraciones departamentales para crear
11 regiones autnomas.
En 1989 y 1990 surgieron 11 gobiernos regionales de elecciones regionales. Salvo una excepcin (la regin de Loreto), los gobiernos estn dominados por partidos de izquierda. Alfinal de su mandato, el gobierno de Garca
promulga nuevos decretos para delegar diferentes competencias sectoriales
a las regiones. Sin embargo, esto produjo ms confusin que claridad.
Debido a la fusin (por motivos polticos) de San Martn y de La Libertad,
se alzan protestas en San Martn contra el nuevo gobierno regional. El litigio
es resuelto por medio de un referndum, preludio a la separacin de ambas
regiones." La manera en que el conglomerado Lima-Callao estar implicado
en el contexto de la descentralizacin tampoco fue establecida por falta de
poder de decisin. Los gobiernos regionales nacidos en 1990 slo pudieron
realizar sus tareas parcialmente ya que ms bien su energa se dispers en
una confrontacin permanente con el gobierno central, que se negaba a
respetar sus obligaciones financieras para con las regiones. Fue as que
hasta fines de 1991 las regiones prcticamente no pudieron gobernar.

Cf. Gierhake, 1991, p. 275; Schmidt, 1989, p. 33; con el Decreto Supremo.
Barrenechea y otros.
4 En el referndum popular de San Martn (Ley nm. 255 294 del.19 de diciembre de 1990)
el 69.47% de los participantes vot por la creaein de una regin autnoma de San Martn.
2
3

DESCENTRALIZACIN EN PER

103

ESTABLECIMIENTO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Objetivos del programa de descentralizacin

Los objetivos de la regionalizacin que figuran en el Plan Nacional de Regionalizacin son los siguientes'>
a) revertir la tendencia actual de migracin, es decir, recuperar la capacidad de controlar la explosin demogrfica de Lima;
b) superar las desigualdades y rivalidades que existen entre las regiones,
de manera que los potenciales de desarrollo de cada una se vuelvan complementarios;
c) reunir los recursos naturales y la produccin de cada regin para iniciar
as su industrializacin;
d) ordenar el territorio de manera que las actividades econmicas, la
poblacin y la infraestructura social estn razonablemente distribuidas;
e) explotar y tratar los recursos de modo racional, conservando el equilibrio ecolgico y manteniendo condiciones de vida razonables para la poblacin local;
fJ crear gobiernos locales y regionales que puedan garantizar un desarrollo descentralizado y una participacin democrtica.

Es sorprendente ver el lugar preponderante que ocupan en la definicin

de estos objetivos las motivaciones de orden econmico. Los objetivos pueden resumirse de la manera siguiente:
a) democratizar la sociedad por medio de la ampliacin de posibilidades
~
de participacin de las poblaciones locales;
b) racionalizar y modernizar al Estado evitando la planificacin sectorial
aislada y fomentando ms bien una estrategia integral;
e) dinamizar e igualar el desarrollo econmico;
d) mejorar el rendimiento de los servicios pblicos;
e) disminuir la preponderancia del Estado, particularmente a nivel de
sus instancias centrales, limitando sus tareas a lo esencial.

s Cf. Plan Nacional deB;ogiopaJizaci6n. I. Int.roducci6n, 1.1. Marco Referenclal,ProPsitos

Permanentes de Desarrollo Nacional.

104

DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRATIZACIN DEL ESTADO

Distribucin de las competencias

Conforme al artculo 261 CP, a las regiones les corresponden los siguientes
sectores:
a) salud pblica,
b) vivienda,
e) obras pblicas,
d) trnsito,
e) agricultura,

tJ minas,
g) industria,
h) comercio,
i) energa,
j) seguridad social,
k) empleo,
l) enseanza primaria y secundaria y capacitacin profesional, y
m) los campos que le sern transferidos por la ley.
La Ley de Bases de Regionalizacin contiene una descripcin detallada
de las competencias del gobierno regional: en el artculo 8 se establecen 145
actividades regonales.s Por ejemplo, la promocin del desarrollo cultural,
la recreacin y el bienestar de los trabajadores entran dentro de la competencia del organismo a cargo del trabajo, en la colaboracin con el municipio.
Quien conozca la realidad peruana estimar que es urgente reducir las
atribuciones de la administracin pblica al contenido esencial de sus competencias bsicas. Por ende, el resultado muestra que la lista de competencias, lejos de corresponder a la realidad, fue inflada artificialmente. La
extensin de las competencias es inversamente proporcional a las posibilidades financieras de las regiones.

Distribucin de las finanzas

En lo referente a la distribucin de las finanzas, cabe establecer una distincin entre la situacin jurdica y la situacin real.
Si el aspecto jurdico del financiamiento de las regiones es deficiente? el
6 Santa Mana Caldern, 1989, p. 29ss., considera que es necesario delegar otras 53
actividades a los gobiernos regionales; este punto de vista formal no tiene en cuenta, de ningn
modo, .la capacidad real de las unidades descentralizadas para resolver los problemas.
1 Santa Maria Caldern, 1989, p. 29, hace notar que el desembolso del componente
financiero de los gobiernos regionales es insuficiente.

DESCENTRALIZACIN EN PER

105

aspecto real lo es an ms. La Constitucin le asigna a las regiones los

siguientes ingresos:
a) los bienes y medios de los CaRDES, que han sido colocados bajo la
jurisdiccin de las regiones;
b) las asignaciones provenientes del Fondo de Compensacin de las regiones cuyos montos se establecen en por lo menos 8% de los ingresos
corrientes del estado (artculo 77 LBR). El Fondo de Compensacin lo constituyen: por un lado, 20% de los impuestos a la explotacin de recursos
minerales y, por otro, 25% de lo percibido a nivel nacional del impuesto al
valor agregado.f
e) asignaciones adicionales provenientes del presupuesto nacional;
d) ingresos provenientes de los impuestos sobre la fortuna e impuestos
administrativos;
e) asignaciones nacionales por prestacin de servicios pblicos descentralizados;
f) los impuestos total o parcialmente transferidos a las regiones o los
impuestos percibidos por la regin;
g) los ingresos de los establecimientos de crdito;
h) los ingresos de la explotacin de recursos minerales de la regin.

Las fuentes regionales de ingresos sealadas por la Constitucin requeran una ley de aplicacin que nunca fue promulgada, lo que acarre los
inconvenientes imaginables.
El gobierno central no cumpli sino de modo muy incompleto con sus
compromisos con las regiones y el Fondo Regional de Compensacin.
Por consiguiente, las regiones no podan pagar los gastos de personal;
slo les quedaba un volumen nfimo de medios financieros para dedicarlos
a las inversiones. El conflicto en tomo al presupuesto muestra claramente
en qu medida las fuentes de ingreso son esenciales para el logro de un
proceso de descentralizacin. En efecto, la reduccin de medios financieros
asfixia rpidamente al desarrollo individual de cada regin.

ANLISIS DEL FRACASO DE LA REFORMA

Politizacin de la fonnacin de las regiones

Durante la fase final del gobierno de AJan Garca, la descentralizacin fue
establecida precipitadamente. Los motivos fueron ms polticos que sinceros: se prevea una derrota electoral aplastante del APRAen todo el pas yel
8 Impuesto general a las ventas (IGV).

106

DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRATIZACIN DEL ESTADO

Presidente saliente quiso atenuar los efectos por medio de un contrapeso

regional. La promulgacin de la ley sobre la creacin de las 11 regiones fue
una carrera contra el reloj, dirigida personalmente por el Presidente y sin
que se haya consultado previamente al pueblo. Por eso, la transferencia del
personal, de las finanzas, de las competencias y de los medios no pudo
realizarse de manera adecuada. La nueva estructura poltica que de all
emergi no tena una infraestructura administrativa slida y estaba desprovista de una base financiera suficiente; careca de relacin con las otras
instancias del gobierno y la administracin y, adems, no tena arraigo en
la conciencia de la poblacin.
La descentralizacin -planificada y realizada de manera centralizadadeba contrarrestar la hipercentralizacin de las funciones pblicas y privadas en la capital. Por ese motivo, por razones polticas, el centro del pas
fue excluido del programa de regionalizacin, lo que es una contradiccin
fundamental en el programa de descentralizacin. La descentralizacin
slo se logra partiendo de abajo y comenzando por reforzar las instancias
municipales. Esto no significa, de modo alguno, que el nivel central no debe
tomar parte en el proceso hasta su finalizacin. Por el contrario, si se desea
obtener efectos tangibles, la solucin debe surgir del meollo del problema."
Despus del cambio de rgimen, en julio de 1990, el programa de regionalizacin corri con mala estrella. El presidente Fujimori no mostr ningn empeo en continuar los esfuerzos de descentralizacin de sus predecesores, sobre todo porque no haba representantes de su partido en ningn
gobierno o asamblea regionales.
En estas condiciones, un programa de regionalizacin necesariamente
hubiese reducido su poder poltico, lo que, por supuesto, no le agradaba al
presidente electo.

Politizacion de la formacin de las asambleas regionales

La Asamblea Regional es la instancia constitucional ms alta. Est compuesta de la manera siguiente:
a) 40% de miembros elegidos directamente,
b) 30% de alcaldes provinciales, y
e) 30% de representantes de grupos de base.

Esta composicin en tres grupos elegidos de modo diferente demostr

ser un defecto en la estructura de la Asamblea Regional. El principio esencial
de todo rgano representativo es la igualdad de sus miembros. Los repre9

Vega Carreazo, 1992, p. 4.

DESCENTRALIZACIN EN PER

107

sentantes de los grupos de base representan, segn los casos, a un nmero

diferente de miembros, lo que no corresponde al principio de igualdad. Este
principio tambin se ve afectado por el hecho de que los miembros de los
grupos de base gozan de doble derecho a voto: por un lado, eligen por sufragio directo al diputado regional y, por otro, eligen al representante de su
grupo de base. Como los grupos de base fueron manipulados por el APRA
para compensar un fracaso electoral previsible, la Asamblea Regional perdi
gran parte de su credibilidad.
La incorporacin de los alcaldes de provincia a la Asamblea Regional
constituye, en el fondo, un intento loable por crear lazos estrechos entre el
gobierno local, el gobierno regional y las instancias de la administracin.
La participacin en las sesiones de la Asamblea Regional les quita a los
alcaldes una parte importante del valioso tiempo que deberan dedicarle al
ejercicio de sus funciones en el municipio; prdida de tiempo debida, entre
otras cosas, a las grandes distancias, los medios de transporte rudimentarios
y al riesgo de perder influencia poltica en favor de sus adversarios. Por
todas estas razones, muchos alcaldes de provincia renunciaron a participar
en las sesiones de la Asamblea Regional.

Politizacin de los gobiernos regionales

El Concejo Regional est compuesto por el presidente regional y cinco secretarios; constituye el gobierno regional y es elegido por la Asamblea Regional.
El presidente regional es elegido entre los miembros de la Asamblea y
queda elegido si obtiene los dos tercios de los votos. Este procedimiento
electoral, sumado a la composicin heterognea de la Asamblea Regional,
da lugar a coaliciones polticas de estabilidad precaria, lo que se hace sentir
incluso a nivel de la presidencia. La razn por la cual se constituyen alianzas
en tomo a los candidatos presidenciales ha sido siempre el deseo de impedir
a otra constelacin poltica oponerse al candidato electo negndole el voto
de confianza. Como resultado de esto, los presidentes regionales siempre
temen ser reemplazados por otra coalicin. Esto ocurri en 1991 en la regin
piloto del proyecto. 10 Se consider la posibilidad de recurrir al sufragio
directo para la eleccin del presidente regional, ya que as podra estar protegido de los avatares de los juegos polticos dentro de la Asamblea. Por otra
parte, el presidente regional no debera ejercer al mismo tiempo las funciones de presidente de la Asamblea Regional, para que el Poder Ejecutivo y
el Poder Legislativo no estn en manos de la misma persona.
10

Vega Carreazo, 1992, p. 8.

108

DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRATIZACIN DEL ESTADO

Adems, las funciones de secretario regional y las de miembro de la Asamblea Regional deberan ser incompatibles. Esta separacin de los poderes
evitara que un miembro de la Asamblea hiciera votar resoluciones en el
seno de esta instancia representativa y ejerciera a la vez, de esta forma, un
control sobre sus funciones. Por su lado, la Asamblea favorece esta acumulacin de funciones para poder inmiscuirse en las tareas del Ejecutivo.

Distorsin entre la transferencia de las competencias y la transferencia

de los medios financieros
La parte del presupuesto nacional correspondiente a la regionalizacin se
redujo por primera vez en 1991, debido a que ciertos gobiernos regionales
se crearon recin durante 1990. Lo que ms perjudic a la descentralizacin
fueron los conflictos surgidos en el campo de la distribucin de las finanzas.
El rechazo del gobierno central de cancelar sus obligaciones impidi a los
gobiernos regionales llevar a cabo sus planes de inversin.
En efecto, el gobierno central cometi los siguientes errores:
a) Cuando se prepar el presupuesto, el ministro de Economa y Finanzas
no le asign fondos a las regiones. Durante todo 1991, la regin de Arequipa
recibi solamente 42% de los fondos que deba destinar a la inversin.
b) Los recursos que se le deban asignar al Fondo Regional de Compensacin no fueron totalmente establecidos. La regin de Arequipa recibi
solamente 76% de los recursos previstos. Debido a estos inconvenientes, los
presidentes regionales llegaron incluso a demandar ante la justicia al ministro de Finanzas.
e) Adems, el ministro de Economa y Finanzas no destin a las regiones
la parte de los impuestos sobre la fortuna y sobre la renta a la que tenan
derecho. Esto redujo considerablemente su margen de maniobra en el campo financiero.
d) El Comit del Fondo Regional de Compensacin, constituido por el
presidente regional y por un miembro de INP, no pudo funcionar porque
el representante del gobierno central no fue designado y el gobierno central
no haba aprobado el reglamento que defina el estatuto de dicho Fondo.

El hecho de que los gobiernos regionales dependan de los fondos que les
son asignados por el gobierno central revela un defecto estructural importante en el Programa de Descentralizacin. Este defecto slo puede ser corregido estableciendo en las. regiones fuentes de ingresos propios. Al respecto, las regiones haban presentado a consideracin del Congreso una
serie de proyectos de ley, pero stos fueron tratados con extrema lentitud.

DESCENTRALIZACIN EN PER

109

En efecto, la voluntad poltica de mejorar realmente la situacin financiera

de las regiones nunca existi.
Debido a estos conflictos, la regin de Arequipa slo logr llevar a cabo
10% de las inversiones previstas y ninguno de los proyectos pudo concluirse.
En 1991 los gastos de administracin se elevan a $30 por habitante de la
regin, mientras que las inversiones no llegan sino a $5 por habitante, relacin totalmente desequilibrada y por ende antieconmica.

Falta de cooperacin institucionalizada entre las regiones

Para garantizar un mnimo de solidaridad entre las regiones y una visin
nacional de las polticas regionales, es indispensable la cooperacin interregional. Sus metas deberan ser las siguientes:
a) formulacin de una poltica regional comn en relacin con el gobierno
central;
b) planificacin y realizacin en comn de medidas relacionadas con la
infraestructura y otros proyectos de alcance supraregional;
e) toma de medidas de asistencia a las regiones especialmente desfavorecidas,,
d) intercambios de experiencias entre regiones.

Hasta ahora, el programa de descentralizacin no adopt ninguna de

estas medidas, si bien los presidentes de las regiones reconocieron con una
prontitud sorprendente la necesidad de una cooperacin interregional y,
desde 1991, surgieron iniciativas en este sentido. Sin embargo, no fue posible dotar a estos intentos de un marco formal y de una estructura administrativa.

Falta de coordinacin vertical de estas tres instancias administrativas

Las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos regionales fundados
en fecha reciente fueron extraordinariamente tensas durante el mandato
de Fujimori. El Presidente eligi deliberadamente determinar su poltica
sin tomar en cuenta a las regiones. Se lanz a sabiendas a una confrontacin
poltica y las regiones se la devolvieron.
Por otra parte, las regiones fueron vctimas de una poltica nacional que
les niega no solamente el respeto poltico, sino tambin el ejercicio de las
competencias que les son garantizadas por la ley. La prueba es que el Presidente emprendi reformas pordecreto que-cambiaron la Ley de Bases de
Regionalizacin, sin tratar de obtener el acuerdo de las regiones. Por otro

110

DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRATIZACIN DEL ESTADO

lado, el Presidente reivindic su derecho a veto en lo referente a las leyes

regionales, aunque no lo autoriza la Constitucin. Otras autoridades del
gobierno central provocaron conflictos de intereses con los gobiernos regionales reivindicando el derecho a la ltima palabra, y esto a pesar del
hecho de que el procedimiento legal previsto para estos casos exige una
decisin de la Corte Suprema.
Adems de la falta de voluntad poltica para tratar de establecer un dilogo que equilibre armoniosamente los intereses enfrentados, la manera en
que se desarrollan las relaciones entre las instancias regionales y las instancias centrales encierra un defecto fundamental de la legislacin peruana en
lo concerniente a la descentralizacin.
Dado que los conflictos entre las diferentes instancias gubernamentales
y administrativas son previsibles y normales, sera conveniente establecer
un mecanismo para resolver los conflictos. Este mecanismo debera establecer una distincin entre tres niveles posibles de conflicto --divergencias
polticas, jurdicas y administrativas- y debera prever el fomento de la
Concertacin entre diferentes instituciones. En cambio, la variante peruana
de la descentralizacin propone nicamente una solucin para los litigios
jurdicos. Este procedimiento requiere mucho tiempo y es ineficaz en el
caso de otros conflictos.

Falta de integracin de las municipalidades en el concepto

de descentralizacin
Con la representacin de los alcaldes provinciales en el seno de la Asamblea
Regional, la Ley de Bases de Regionalizacin buscaba crear un instrumento
de armonizacin de las relaciones entre las regiones y los municipios. Este
instrumento no funcion del todo. En el seno de la Asamblea se le reproch
a los alcaldes el haber ejercido sus funciones de modo egosta y "localista",
sin tomar en cuenta el inters general de sus regiones respectivas. Pero
puede acaso esperarse que el alcalde se olvide de los intereses prioritarios
de su municipio cuando ocupa su puesto en la Asamblea Regional?
por otro lado, el inters de los alcaldes en tomar parte de una sesin era
bien escaso, porque tenan poco que esperar de las regiones: los resultados
obtenidos no compensaban el tiempo invertido. En algunos casos, otros
miemb,ros de la Asamblea llegaron a cometer actos de venganza: sin otro
tipo de juicio, los alcaldes que se haban ausentado con demasiada frecuencia fueron excluidos de la Asamblea Regional; sa fue la suerte que corri,
por ejemplo, el alcalde de Tacna.
.
Asimismo, las relaciones entre los gobiernos regionales y los municipios
se deterioraron por dos motivos: por un lado, en el marco de las elecciones

DESCENTRALIZACIN EN PER

111

municipales, a menudo hubo confrontaciones directas entre el antiguo presidente regional y el alcalde de la capital regional, que acabaron por provocar actos de venganza poltica. Fenmenos de este tipo se observaron en
Arequipa, Cuzco y Cajamarca, entre otras. Adems, el gobierno central foment una especie de rivalidad entre los municipios y las regiones para debilitar a los gobiernos regionales. Por ejemplo, el Presidente intervino a
favor de los municipios en su discurso a la nacin del 28 de julio de 1991,
ofrecindoles una parte del Fondo Regional de Compensacin que le corresponda legalmente a las regiones.
Uno de los defectos fundamentales del modelo peruano de descentralizacin fue la reforma aislada de las estructuras intermedias del Estado sin
tomar en cuenta a los municipios. Por ese motivo, los objetivos que se haban
fijado, es decir, la democratizacin y el mejoramiento de los servicios pblicos, no se lograron. Tambin le falt a todo el proceso el apoyo de los
ciudadanos. As, carente de cooperacin por parte del gobierno central y
carente de infraestructura municipal, el programa peruano de descentralizacin prcticamente no es sino una quimera.
Falta de consenso nacional sobre la reforma

La descentralizacin representa una nueva orientacin de la estructura poltico-administrativa del Estado, as como de la cultura poltica. Un proyecto
de tal envergadura requiere forzosamente un consenso nacional, lo que
implica que la poblacin en su conjunto comprenda la reforma en cuestin.
La realizacin y el logro del proyecto dependen, ms que de la legitimacin
formal y la legitimacin constitucional ya existentes, de la comprensin y
de la voluntad de los ciudadanos. En el caso de Per estos dos elementos
estn ausentes.
Violencia polica-Guerra civil-Dictadura

Las violaciones a la ley y los ataques a los derechos humanos por parte de
los servicios de seguridad peruanos hacen que la poblacin no confe ni
en la polica ni en el ejrcito. No se conoce la cifra exacta de vctimas, porque
las denuncias contra las fuerzas del orden no son tomadas en consideracin
ni por el ministerio pblico ni por los jueces. I I La comisin de investigacin
del Senado sobre los actos de violencia (Comisin Bemales) enumer, durante los cinco primeros meses del mandato del presidente Fujimori, a 1 500
vctimas de la violencia poltica. La mitad de estos actos de violencia son
atribuibles a los servicios de seguridad.
11

Amnista Internacional, 1991, p. 23.

112

DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRATIZACIN DEL ESTADO

Amnista Internacional document numerosos casos de violacin de los

derechos humanos. En la introduccin del documento puede leerse:
No hay palabras para describir el sufrimiento de las vctimas de este decenio
de terror. Miles fueron masacrados, se los tortur y se los hizo desaparecer. El
ejrcito destruy sus casas y sus medios de subsistencia. Adems, el Sendero
Luminoso los maltrat y aterroriz e intent dejarlos morir de hambre para que
se vuelvan dependientes de l. Un campesino lo expres as: "Estamos contra
la pared. Cuando no es la violencia del Estado la que nos mata, es el Sendero
Luminoso.t'P

Por otra parte, la confianza de las personas en los servicios de seguridad

del Estado se vio afectada, debido a que las fuerzas del orden no los protegen
contra los ataques a la vida y la propiedad, y a menudo son cmplices de
.
los delitos cometidos.
En condiciones de guerra civil, el proceso de descentralizacin es difcilmente realizable, sobre todo cuando los servicios de seguridad del Estado
actan como criminales y se trata de resolver el conflicto nicamente por
va militar, sin considerar las necesidades sociales elementales de la poblacin. A partir del S de abril de 1992, fecha de establecimiento de un rgimen
dictatorial, el gobierno no hizo sino continuar por ese camino nefasto de
violencia. No atenu los sufrimientos del pueblo peruano. Por el contrario,
alej an ms sus perspectivas de vivir por fin una vida digna. Pero estas
observaciones estn fuera del marco de la descentralizacin.

ENSEANZAS A EXTRAER

Si pasamos revista a las razones del fracaso del proceso peruano de descentralizacin, las conclusiones siguientes podran ser extensivas a cualquier
proyecto similar:
1) Una descentralizacin no podra tener xito sin un amplio consenso
en el seno de la poblacin. Aunque la Constitucin de 1979 haya obtenido
un consenso nacional sobre el programa de descentralizacin, esos esfuerzos no continuaron hasta el final, ni se profundizaron. Por eso el proceso
de descentralizacin nunca encontr el apoyo poltico necesario en la poblacin.
2) Una reforma de tanta envergadura requiere el apoyo de la clase poltica.
Cuando ese apoyo se pierde, la nica posibilidad que queda es abandonar
el proyecto.
12

Amnistfa Internacional, 1991, p. 8.

DESCENTRALIZACIN EN PER

113

3) Asimismo, se desplegaron muy pocos esfuerzos para llevar a cabo una

poltica de informacin activa, condicin indispensable para que la poblacin local pueda participar y tomar decisiones con conocimiento de causa.
El programa de regionalizacin del presidente Garca, sometido a la influencia de su partido poltico, as como a la presin del tiempo, impidi
toda participacin democrtica. Este programa se realiz de una manera
particularmente centralizada y dirigista.
4) Una reforma fundamental del sistema sociopoltico slo puede tener
xito si las diferentes etapas que la componen se van cumpliendo paulatina
y progresivamente. Ahora bien, en el caso de Per, el proceso estuvo sometido a la presin del tiempo y las diferentes etapas de la reforma se concentraron entre 1987 y 1989. Por otra parte, no se tomaron en cuenta las necesidades regionales y locales.
5) Un programa de descentralizacin exige una distribucin justa de los
fondos entre los diferentes niveles del Estado. Debido a la precipitada puesta
en marcha de la reforma, no se realiz un compromiso poltico en lo concerniente al financiamiento de las regiones.
6) El programa de reforma no tom en cuenta el efecto de las instancias
locales. Por eso la descentralizacin sigue siendo una quimera. Lo nico
perceptible para la poblacin es el elemento local de la descentralizacin.
Adems, no hubo ajuste a nivel de las instancias centrales. El ejemplo peruano es el caso tpico de un cambio de nivel intermedio de gobierno y de
administracin, condenado al fracaso por haber sido efectuado aisladamente.
7) Por otro lado, no se tom en cuenta la necesidad creciente de coordinacin a nivel de la estructura de un gobierno y de un sistema administrativo
descentralizado. El mecanismo de solucin de conflictos previsto se limit
al aspecto jurdico de los litigios, y no incluy a los componentes polticos
y administrativos ms importantes.
8) Finalmente, el programa de descentralizacin se llev a cabo sin tomar
en consideracin el clima de violencia y la guerra civil. Siendo la paz social
indispensable para cualquier proceso de reforma, la violencia poltica no
puede ser sino perjudicial.