Planejamento e Gestão Urbanos em Sorocaba Dissertação Sandro Ivo de Meira PDF

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN
PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS EM SOROCABA-SP:

ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS DE HABITAO POPULAR
Dissertao de Mestrado
SANDRO IVO DE MEIRA
CURITIBA
2005
SANDRO IVO DE MEIRA
PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS EM SOROCABA-SP:

ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS DE HABITAO POPULAR
Dissertao apresentada como requisito parcial

obteno do ttulo de Mestre em Geografia, Curso de
Ps-Graduao em Geografia, Setor de Cincias da
Terra, Universidade Federal do Paran.
Orientadora: Prof. Dr. Cicilian Luiza Lwen Sahr.
CURITIBA
2005
ii
iii
Dedico este trabalho aos meus pais

Sebastio Olegrio de Meira e
Maria de Lourdes Meira
iv
AGRADECIMENTOS
Agradeo, primeiramente, minha famlia, que proporcionou apoio e incentivo

durante esta importante etapa de minha vida, em especial ao meu irmo, Leandro Marcos
de Meira, pelo companheirismo durante a nossa vivncia em Curitiba e minha noiva,
Joeliza Freire Almeida, pela compreenso e pacincia durante essa fase de estudos.
Agradeo aos Professores e Funcionrios do Departamento e Coordenao do
Curso de Geografia da Universidade Federal do Paran, em especial ao Secretrio do
Curso de Mestrado, Luiz Carlos Zem, pela amizade e profissionalismo e aos professores
membros da banca de qualificao, Dr. Luis Lopes Diniz Filho e Dr. Olga Lcia Catreghini
de Freitas Firkowski, pelas crticas construtivas. Aos professores do Setor de Educao da
UFPR, Alcione Luiz Pereira Carvalho e Snia Maria Marchiorato Carneiro, pelas
recomendaes ao Curso e sinceras amizades.
Agradeo ao professor Dr. Jlio Csar Suzuki, pelas primeiras orientaes que
definiram a linha de pesquisa durante o curso de Bacharelado e proporcionaram a
continuidade deste trabalho no curso de Mestrado.
Gostaria de agradecer, em especial, aos amigos gegrafos Paulo de Oliveira Fortes
Jnior e Marciel Lohmann, pelo companheirismo durante o curso de Mestrado.
Agradeo aos arquitetos da Prefeitura Municipal de Sorocaba, Isalberto Valente Boff,
ngela Cristina S. de Jesus e Joo Luiz de Souza reas, pelas informaes,
esclarecimentos e materiais de pesquisa. Agradeo a presteza do economista da CDHU,
Edgard Pereira, nos esclarecimentos sobre a ao desta instituio em Sorocaba.
Tambm manifesto minha gratido a Raul Marcelo, Rodrigo e Rafael Takizava, pelas
discusses e debates sobre a questo habitacional de Sorocaba e auxlio no
reconhecimento e o registro fotogrfico das reas de ocupao irregular desta cidade.
Aos colegas de trabalho das escolas E.E. Monteiro Lobato e E.M. Dr. Getlio
Vargas, agradeo a compreenso e as palavras de incentivo.
Finalmente, mas no menos importante, agradeo Professora Doutora Cicilian
Luiza Lwen Sahr, pela sua orientao, dedicao e pacincia durante as pesquisas e
elaborao da dissertao.
Uma sociedade justa no uma

sociedade que adotou leis justas para
sempre. Uma sociedade justa uma
sociedade onde a questo da justia
permanece constantemente aberta.
Cornelius Castoriadis
vi
SUMRIO
LISTA DE FIGURAS............................................................................................................................ vii
LISTA DE FOTOS.................................................................................................................................vii
LISTA DE QUADROS.......................................................................................................................... vii
LISTA DE TABELAS.......................................................................................................................... viii
INTRODUO......................................................................................................................................01
Captulo I DESIGUALDADES SOCIAIS E/OU AES EXCLUDENTES?......................................06
1. A CIDADE E A (RE)PRODUO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS..............................................08
2. A AO EXCLUDENTE DO PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS.........................................13
Captulo II O PLANO DIRETOR ENQUANTO INSTRUMENTO DE JUSTIA SOCIAL..................20
1. A QUESTO HABITACIONAL NO PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS................................21
2. A POLTICA URBANA E O ESTATUTO DA CIDADE.......................................................................34
2.1. As Diretrizes da Poltica Urbana.....................................................................................................34
2.2. Os Instrumentos do Estatuto da Cidade.........................................................................................38
3. O PLANO DIRETOR..........................................................................................................................47
Captulo III PLANEJAMENTO URBANO EM SOROCABA.............................................................57
1. A AVALIAO DO PLANEJAMENTO URBANO: EM BUSCA DE UMA METODOLOGIA...............58
2. O PLANO DIRETOR DO MUNICPIO DE SOROCABA BREVE APRESENTAO.....................64
2.1. Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico-Territorial .....................................................................66
2.2. Zoneamento, Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo.................................................................79
Captulo IV GESTO URBANA EM SOROCABA POLTICA HABITACIONAL...........................91
1. PROGRAMAS HABITACIONAIS DE SOROCABA NO PERODO DE 1992 A 1997........................93
2. PROGRAMAS HABITACIONAIS DE SOROCABA NO PERODO 1998 A 2004:
O CASO DO HABITETO.................................................................................................................103
3. A FALTA DE UMA POLTICA HABITACIONAL E A PERIFERIZAO INDUZIDA........................122
CONSIDERAES FINAIS................................................................................................................130
REFERNCIAS...................................................................................................................................134
ANEXOS..............................................................................................................................................141
ANEXO 1 Tipologia de Planejamento e Gesto Urbanos de Marcelo Lopes de Souza..................142
ANEXO 2 Mapa: Macrozoneamento Ambiental de Sorocaba..........................................................146
ANEXO 3 Mapa: Zoneamento Municipal de Sorocaba....................................................................147
vii
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Estimativas do Dficit Habitacional Bsico (1) 2000......................................................25
FIGURA 2 Estimativas do Dficit Habitacional Bsico I (2000)..........................................................26
FIGURA 3 Densidade demogrfica, segundo municpios So Paulo 2000................................27
FIGURA 4 rea total, taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento........................................43
FIGURA 5 Da no participao participao autntica: uma escala de avaliao.........................62
FIGURA 6 Distribuio percentual da rea utilizada no Habiteto.....................................................103
FIGURA 7 Localizao do Habiteto em relao malha urbana de Sorocaba...............................104
FIGURA 8 Profisses predominantes entre os chefes de famlia nos
bairros perifricos de Sorocaba...........................................................................................................119
FIGURA 9 Concentrao Espacial da misria em Sorocaba...........................................................128
LISTA DE FOTOS
FOTO 1 Expanso de loteamentos da iniciativa privada na Zona Norte da cidade:
Parque So Bento.................................................................................................................................98
FOTO 2 Especulao imobiliria na Avenida Itavuv (Zona Norte)...................................................99
FOTO 3 Empreendimento imobilirio na Zona Oeste (prximo ao conjunto da
CDHU-Ipatinga)..................................................................................................................................100
FOTO 4 Vista frontal de uma unidade habitacional popular da Zona Oeste da Cidade...................101
FOTO 5 Conjuntos da CDHU no Jardim Ipatinga (Zona Oeste)......................................................102
FOTO 6 Centro de Integrao Social (CIS) do Habiteto..................................................................105
FOTO 7 Jardim Itangu II (ZR3 Zona Leste) ocupaes irregulares em
reas pblicas municipais...................................................................................................................106
FOTO 8 Ocupao Irregular em rea particular da CPFL................................................................107
FOTO 9 Rua 05 Habiteto...............................................................................................................111
FOTO 10 Predomnio de ravinas causadas pela chuva recente e a falta de pavimentao
asfltica (2003)....................................................................................................................................113
FOTO 11 Pavimentao asfltica no Habiteto (2005)......................................................................113
FOTO 12 Aspectos do Habiteto (Rua 10).........................................................................................115
FOTO 13 Parque e pista de caminhada no Parque Campolim.......................................................116
FOTO 14 Avenida Dr. Antonio Carlos Comitre.................................................................................117
FOTO 15 Avenida Dom Aguirre (marginal ao rio Sorocaba)............................................................118
FOTO 16 Concentrao de empreendimentos imobilirios em nome do ex-prefeito
Renato Amary ao longo da Avenida Itavuv (Zona Norte)..................................................................120
FOTO 17 Rua 11 (Habiteto).............................................................................................................127
FOTO 18 Loteamento margem da Avenida Itavuv (Zona Norte).................................................128
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 Sntese cronolgica dos fatos relevantes do Planejamento Urbano em Sorocaba........65
QUADRO 2 Mandatos dos Prefeitos Municipais de Sorocaba no Perodo de 1989 a 2004..............73
QUADRO 3 Equipe Tcnica responsvel pela elaborao das Propostas do Plano
viii
Diretor de Sorocaba...............................................................................................................................81
QUADRO 4 Categorias de usos permitidos por zona de uso (Zoneamento Municipal
de Sorocaba).........................................................................................................................................82
QUADRO 5 Parmetros de ocupao por Zonas de Uso..................................................................84
QUADRO 6 Moradias Populares Comercializadas em Sorocaba entre os anos de 1992 a 1998.....96
QUADRO 7 Conjuntos da CDHU comercializados em Sorocaba entre 1994 e 1998........................98
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 Macrorregies Brasileiras: Comparao entre a Populao
Urbana e o Dficit Habitacional.............................................................................................................27
Introduo
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INTRODUO
A proposta de ao, que passou a ser preconizada aps a descentralizao

da poltica urbana com a Constituio Federal de 1988 e com a instituio da lei
federal conhecida como Estatuto da Cidade em 2001, leva em considerao, entre
tantos outros fatores, a necessidade de uma reforma nas administraes locais.
Estas devero procurar, de maneira eficiente e democrtica, a participao direta da
populao nas decises tomadas sobre assuntos ligados cidade, tanto no mbito
do planejamento como da gesto.
A inverso de prioridades com respeito aos investimentos urbanos, como
defende Ribeiro (2003, pp. 13-14), torna-se uma necessidade primordial. A
expectativa estabelecida para o futuro das cidades deve se amparar no
desenvolvimento integrado incluso social, ou seja, um crescimento econmico
que permita a reverso de recursos para a coletividade, principalmente em prol das
classes menos favorecidas da sociedade.
Um dos instrumentos que amparam a realizao de aes e polticas pblicas
direcionadas a solucionar e minimizar os problemas sociais das cidades o Plano
Diretor, institudo pelo Estatuto da Cidade como o principal meio de promover o
crescimento ordenado e democrtico dos espaos urbanos. O Plano Diretor, alm de
ordenar o crescimento urbano, tem tambm a funo de propor medidas e
estratgias aos agentes pblicos municipais para que a funo social da cidade e da
propriedade seja cumprida na sua plenitude, principalmente com a reteno da
especulao imobiliria e a inibio do crescimento das periferias urbanas.
A noo de periferia utilizada nesta pesquisa definida de acordo com a
acepo de Kowarick (2000, p. 43), em que:
No geral [as periferias so reas] com graves problemas de saneamento,
transporte, servios mdicos e escolares, em zonas onde predominam casas
autoconstrudas, favelas ou o aluguel de um cubculo situado no fundo de um
terreno em que se dividem as instalaes sanitrias com outros moradores:
o cortio da periferia. Zonas que abrigam populao pobre, onde se gastam
vrias horas por dia no percurso entre a casa e o trabalho. L impera a
violncia. Dos bandidos, da polcia, quando no dos justiceiros. L por
excelncia o mundo da subcidadania.
Introduo
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Esta concepo complementada com a definio de Mautner (1999, p. 253254) de que a periferia ... de fato um local onde vivem os pobres, socialmente
segregada, e o preo da terra baixo. Ela tambm, ao mesmo tempo, um local
mutante, sempre reproduzida em novas extenses de terra, enquanto velhas
periferias so gradualmente incorporadas cidade. Utiliza-se, portanto, a idia de
periferia social, em que esse termo refere-se ao local de segregao scio-espacial
e negligncia do poder pblico no que tange aos elementos urbanos mnimos para
uma sobrevivncia digna (infra-estrutura urbana e habitabilidade).
Assim, este estudo se prope a avaliar o planejamento e gesto urbanos na
cidade de Sorocaba-SP com enfoque s questes ligadas promoo de polticas
pblicas voltadas populao de baixa renda no que diz respeito habitao.
Definiu-se como objeto de anlise a habitao popular contida no Plano Diretor
Municipal de Sorocaba aprovado em 2004 e as gestes municipais entre os anos de
1989 e 2004. Este perodo representa aquele em que a poltica urbana, como
indicado anteriormente, passa a ter maior autonomia pelos agentes pblicos locais e
tambm representa um perodo em que a populao de Sorocaba apresentou um
crescimento vertiginoso1, o que naturalmente agrava os problemas de moradia caso
no haja uma interferncia ativa do poder pblico.
Zimmermann (1992, p. 172-174) mostra que:
O favelamento [em Sorocaba] ganhou sua dimenso numrica, segundo a
Secretaria Municipal de promoo Social, apenas no final dos anos 70 e incio
dos 80, quando atingiu cerca de 2% da populao urbana. A poltica
habitacional de ento contemplava o favelado, limitando-se a confin-lo nas
reas institucionais a oeste da regio central. Esta mesma regio havia sido
priorizada desde o incio dos anos 70 para a construo dos conjuntos
habitacionais financiados pelo Sistema Financeiro de Habitao (...). Em
resumo, a expanso recente [dcadas de 70 e 80, segundo o Censo
Demogrfico IBGE] evidencia tambm em Sorocaba a periferizao da
pobreza e a criao de vazios urbanos em reas concentradas.
O Jornal local Cruzeiro do Sul publicou em junho de 2003 que a cidade

reclamava moradias j na dcada de 1920, em que a forte migrao e condies
precrias do perodo entre-guerras, assim como o crescimento populacional e a
1
Em Sorocaba, segundo o Censo Demogrfico 2000 (IBGE, 2001), a taxa de crescimento anual na
dcada de 1990 estaria em torno de 3,47%, passando de 365.529 habitantes em 1980 para 547.075
em 2004.
Introduo
________________________________________________________________________________________________________________________________________
elevao nos preos de materiais de construo, conduziram boa parte da

populao a encontrarem sada para a moradia em casebres e cortios (CIDADE,
2003).
Com a atual inverso do crescimento populacional dos grandes centros
metropolitanos para as cidades de porte mdio verificada no Brasil, impulsionada
pela desconcentrao industrial, e tambm com a dificuldade de acesso aos bens
pblicos e emprego nas grandes metrpoles, alm da contnua sada de pessoas de
reas predominantemente rurais com deficincia econmica (Vale do Ribeira-SP,
interior do Paran e Minas Gerais, por exemplo), torna-se necessrio analisar as
aes adotadas pelos governos dos municpios receptores dessa populao.
Devem-se buscar alternativas no sentido de sanar as dificuldades e problemas
sociais dentre eles a habitao popular decorrentes de todo esse processo, fato
este tambm observado no estado de So Paulo e, em particular neste estudo, no
municpio de Sorocaba.
De maneira genrica, Maricato (2001, p. 25) mostra essa inverso do
crescimento populacional nas cidades brasileiras de mdio porte em relao s
metrpoles nas dcadas de 1980 e 1990.
As cidades de porte mdio, com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes,
crescem a taxas maiores que as das metrpoles, nos anos 80 e 90 (4,8%
contra 1,3%). (...) a acelerao extraordinria do crescimento das cidades de
porte mdio, e das cidades litorneas, de um modo geral, exige,
evidentemente, ateno devido s conseqncias scio-ambientais
decorrentes da velocidade do processo de urbanizao.
As condies de habitao precrias nos centros urbanos que acabam por

desrespeitar os preceitos bsicos de cidadania e moradia digna apresentam-se
como um problema a ser solucionado pelas polticas pblicas de promoo social,
no que condiz com os Programas Habitacionais desenvolvidos pelas prefeituras,
governos estaduais e federal alm da participao da sociedade organizada nos
mutires e associaes de bairro para a construo das moradias e melhorias das
condies de habitabilidade nos assentamentos.
O mapa da misria, em Sorocaba, desenvolvido por 82 Organizaes NoGovernamentais (ONGs) vinculadas ao Sindicato dos Metalrgicos da Regio e
publicado pelo jornal local Cruzeiro do Sul, aponta para indicadores sociais
Introduo
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preocupantes para o municpio, levando em considerao tambm o dficit

habitacional e a pobreza local, em que ficam destacados os bairros em que
convivem a ocupao irregular e o desprezo pelo poder pblico.
O universo levantado representa 8,7% do total da populao da cidade
[42.931 habitantes, segundo o Censo 2000]. So pessoas que moram,
principalmente, nos bairros Habiteto (8,51%), no Jardim Ipiranga (5,78%) e no
Jardim Nova Esperana (5,67%). No entanto, h miserveis em outros 197
bairros. Quase metade dessa populao composta por crianas e
adolescentes. (O MAPA, 2003)
Esse levantamento aponta para a carncia existente em Sorocaba,

principalmente quando indica uma populao de aproximadamente 8.720 famlias
(mais de 43 mil pessoas) que vivem com uma renda per capita mensal abaixo dos
R$ 100,00, sendo que a maioria levantada est concentrada justamente no Habiteto,
o principal projeto habitacional da Prefeitura Municipal durante os anos de 1998 a
2004.
Com a aprovao do Plano Diretor de Sorocaba em 2004, a anlise das
medidas adotadas para sanar o problema do dficit habitacional nesta cidade,
proporcionou a elucidao de um modelo de planejamento urbano que ser aplicado
pelo poder pblico municipal nos prximos anos, at a reviso deste Plano Diretor
prevista para 2.014.
Organicamente, a estrutura desta dissertao ficou dividida em quatro
captulos. No primeiro feita uma apresentao das desigualdades sociais
reproduzidas no meio urbano, principalmente com a motivao gerada pela
conivncia dos poderes pblicos em relao especulao imobiliria e a falta de
investimentos na rea da habitao popular. Estas aes excludentes ficam
evidentes quando analisadas no mbito da gesto e do planejamento urbanos que
no adotam os princpios fundamentais de poltica urbana estabelecida pelo Estatuto
da Cidade.
O segundo captulo trata da anlise do Plano Diretor enquanto instrumento de
justia social, em que a questo habitacional enfocada juntamente ao
planejamento e gesto urbanos no sentido de demonstrar os instrumentos e
diretrizes estabelecidos pelo Estatuto da Cidade para garantir as funes sociais da
cidade e da propriedade imobiliria urbana. Estes instrumentos devem constar nos
Introduo
________________________________________________________________________________________________________________________________________
Planos Diretores. Uma breve anlise sobre a situao habitacional do Brasil,

particularmente sobre o estado de So Paulo, tambm apontada neste captulo.
O terceiro captulo adentra a anlise do planejamento urbano em Sorocaba,
com enfoque ao Plano Diretor aprovado em 2004. A incluso dos instrumentos de
poltica previstos no Estatuto da Cidade e as variveis propostas pela metodologia
de Souza (2003) so o foco da anlise da primeira parte do Plano Diretor de
Sorocaba.
A segunda parte do Plano Diretor - referente ao Zoneamento, Uso, Ocupao
e Parcelamento do Solo -, teve como referncia de anlise o diagnstico realizado
pela Secretaria de Edificaes e Urbanismo (Seurb) da Prefeitura Municipal de
Sorocaba, juntamente com a empresa Ambiente Urbano. A anlise deste diagnstico
possibilitou classificar a postura adotada pelos idealizadores do Plano Diretor no que
diz
respeito
variveis
metodolgicas
de
Souza
(2003):
grau
de
interdisciplinaridade, permeabilidade em face da realidade e o grau de abertura para

com a participao popular.
No quarto captulo apresentada uma anlise a respeito das atitudes
tomadas pelas gestes municipais posteriores a 1989 com relao poltica
habitacional. O captulo subdividido em duas partes concernentes aos perodos de
1992-1997 e 1998-2004, que demonstraram ntidas diferenas a respeito das
polticas pblicas e a promoo de Programas Habitacionais pela Prefeitura
Municipal de Sorocaba.
Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?
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Captulo I DESIGUALDADES SOCIAIS E/OU AES EXCLUDENTES?

Nas cidades, a excluso social tem sua expresso
mais evidente na segregao espacial ou
ambiental, com reas onde se concentram as
populaes pobres, e se forma uma espcie de
gueto. (...) as marcas da desigualdade se
manifestam, com toda sua agudeza, no ambiente
espacial construdo pela sociedade. (GOMES,
2003, p. 171-172)
No final dos anos 1980, com a maior autonomia de coordenao da poltica

urbana pelos municpios, o planejamento e gesto urbanos passaram a ser
examinados com mais vigor no mbito da administrao pblica local, principalmente
no que corresponde s polticas pblicas de promoo social. As anlises realizadas
por diversas reas do conhecimento, notadamente as cincias humanas, tm
evidenciado
um
notvel
crescimento
das
desigualdades
sociais
no
pas,
principalmente nos grandes e mdios centros urbanos em que a ocorre a grande

concentrao populacional do pas.
Como exaustivamente discutida nos meios acadmicos e at mesmo pelas
instncias pblico-privadas que esto ligadas diretamente ao planejamento e gesto
das
cidades,
poltica
urbana,
na
maioria
dos
casos,
no
demonstra
correspondncia aos planos estabelecidos para o desenvolvimento das cidades, que

muitas vezes cumprem no papel as premissas estabelecidas pela legislao federal,
mas na prtica, atendem paliativamente as necessidades da populao.
comum se deparar com estudos de caso de cidades brasileiras em que os
agentes pblicos, por meio de seus planos e aes, contribuem para que o espao
urbano seja palco de atividades privadas que se beneficiam das facilidades legais
e exploram os nichos de mercados, dentre eles a habitao, que deveria ser
necessariamente de interesse social e no objeto de especulao.
Segundo Santos (1994a, p. 95), as cidades brasileiras, respeitando as
devidas propores de tamanho (rea urbana), populao, importncia econmica e
regio em que esto inseridas, apresentam problemas parecidos, e as mazelas
sociais presentes nesses espaos representam um modelo de urbanizao
corporativa, cujos investimentos se focalizam no atendimento dos interesses de
grandes firmas
ou agentes econmicos de maneira geral e tm como
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conseqncia, a expanso capitalista que devora os recursos pblicos em prol de

agentes econmicos diversos, em detrimento dos gastos sociais.
Sob a perspectiva de levantar alguns questionamentos e subsidiar as
reflexes correspondentes ao excludente do planejamento e gesto urbanos,
este captulo abordar brevemente alguns posicionamentos cientficos e discusses
sobre esta temtica que, posteriormente, dever embasar a anlise sobre a poltica
urbana em Sorocaba, sobretudo, a rea de habitao popular.
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1. A CIDADE E A (RE)PRODUO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS

H um consenso de que o espao urbano representa o nvel mais elevado de
transformao da paisagem natural pela sociedade moderna, e que, alm do
desequilbrio ambiental que ocorre nesse local, as disparidades scio-econmicas se
manifestam em maior proporo, notadamente nos pases subdesenvolvidos, que
tm uma considervel taxa da populao vivendo nas cidades.
Quando se fala em desigualdades sociais presentes no meio urbano, logo so
associadas as imagem das favelas, guetos, ocupaes em morros, beira de rios e
crregos, cortios, periferias entre tantas outras interpretaes. As explicaes para
tantas desigualdades que ocorrem com maior materializao nos espaos urbanos
se amparam na retrica da excluso social, segregao scio-espacial, espoliao
urbana2 ou outros termos criados para caracterizar os motivos da concentrao e
manuteno da pobreza nas cidades.
Independente do conceito ou caracterizao indicada para determinado
fenmeno de excluso no espao urbano, o importante desenvolver ferramentas
terico-metodolgicas que possam auxiliar na interpretao das desigualdades
sociais urbanas e que possam contribuir para apontar medidas que sejam voltadas
para tais problemas, junto s aes dos poderes pblicos. No entanto, resta avaliar a
ao dos agentes responsveis pelo aumento ou a falta de iniciativa para diminuir as
desigualdades sociais urbanas, por mais que muitas explicaes tenham sua origem
em episdios precedentes.
A idia de mudanas sociais no espao urbano por meio do que se propunha
como revoluo, pode ser pensada atualmente em medidas que contenham uma
maior participao e concretizao da opinio pblica nos atos que interfiram na
construo das cidades. No se defende aqui uma idia com carter revolucionrio
como soluo para mudanas, nem a manuteno da inrcia pela iniciativa popular
diante das decises tomadas pela elite representativa, mas preconiza-se uma
reforma sistemtica com maior interveno das camadas populares nos momento de
deciso sobre o presente e o futuro da cidade, como a participao nas decises
oramentrias, planos municipais e ateno ligada diminuio das desigualdades
Notadamente, o conceito de espoliao urbana defendido por Kowarick (1979).
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sociais, ou como defende Souza (2003) sobre o desenvolvimento pautado na

diminuio de injustias sociais.
O que se deve priorizar no discurso de renovao das cidades (ao menos na
renovao social das mesmas), a alterao do discurso de desenvolvimento usado
como sinnimo de desenvolvimento econmico puro e simplesmente. Para Souza
(2003, p. 60-61), o desenvolvimento entendido como mudana social positiva, em
contraposio ao modelo capitalista ocidental de modernizao da sociedade com
vis economicista: (...) se est diante de um autntico processo de desenvolvimento
scio-espacial quando se constata uma melhoria da qualidade de vida e um
aumento de justia social (SOUZA, 2003, p. 61).
O desafio proposto na requalificao urbana o de dar especial ateno para
ampliao da oferta de moradias novas e reforma das existentes, para atrair a
classe mdia e para manter nesses territrios os moradores dos cortios que
a residem. Trata-se de contrariar vrias tendncias dominantes no urbanismo
do final do sculo XX, que tm na cidade do espetculo, na cidade
mercadoria, na cidade empresa seus nexos centrais, socialmente
excludentes. (MARICATO, 2001, p. 12)
O desenvolvimento econmico e o desenvolvimento social devem se

caracterizar por aes complementares, e no divergentes ou concorrentes. Neste
sentido, o desenvolvimento urbano poder acompanhar a eqidade no tratamento
da populao e aplicar com maior concretude os propsitos de Souza citados
anteriormente e os princpios da funo social da cidade e da propriedade
estabelecidos pelo Estatuto da Cidade3, que sero analisados mais adiante.
O Estado, em nvel local, deve ser a instncia pblica que garante
sociedade o pleno desenvolvimento social e a justa distribuio dos benefcios
gerados pelo desenvolvimento econmico. Por mais que haja uma constncia nas
preocupaes sobre os ajustes no desenvolvimento econmico, as reas sociais no
podem ser relegadas ao segundo plano, j que so partes complementares na
construo da sociedade.
O desenvolvimento econmico local pode ser entendido como o conjunto de
estratgias e aes para a (re)construo da base produtiva local (para a
ativao da economia local). O desenvolvimento urbano d-se a partir de um
3
Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da
Constituio Federal que diz respeito Poltica Urbana.
10
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projeto fsico para uma cidade e de controle do uso do solo, resultando na

ordenao do solo e equipamentos coletivos. (VITTE, 2003, p. 232-234)
Acrescenta-se definio de desenvolvimento urbano supracitada, a

concepo de que o desenvolvimento urbano ocorre no momento em que as aes
do poder pblico so direcionadas a diminuir as desigualdades sociais no interior
das cidades, e no quando se observa somente ganhos na rea econmica ou no
montante de investimentos (principalmente privados) no municpio.
A moradia por excelncia a principal expresso da materialidade em um
aglomerado urbano, e qualquer falha na sua abrangncia e capacidade de atingir a
todos de forma digna, causa transtornos ao ordenamento e ao desenvolvimento da
cidade. No se trata de obsequiar as classes menos abastadas, mas de permitir a
incluso destes que, por fora conjuntural do sistema vigente, no puderam ou
tiveram o seu direito de acesso habitao de qualidade restringido ou dificultado
(no s a habitao, mas toda as condies da prpria residncia e da estrutura
urbana local que permitam o mnimo de habitabilidade).
As divergncias a respeito da concentrao de renda no Brasil no perodo de
maior crescimento da populao urbana (anos 1960 em diante) contriburam e
continuam contribuindo, seno dizer, determinando, para o que Sachs (1999, p. 35)
chama de crescimento empobrecedor, em que novamente toda a noo de
crescimento e desenvolvimento se faz na lgica economicista e consubstanciado na
desigualdade social.
No decorrer dos anos 1980, algumas propostas de reforma urbana emergiram
com a idia de transpor o modelo do diagnstico demogrfico em que o
crescimento das favelas, a elevao do preo da terra etc. seriam resultados do
crescimento populacional excessivo do perodo ditatorial por um novo padro de
poltica pblica fundamentada nas seguintes orientaes:
Instituio da gesto democrtica da cidade, com a finalidade de ampliar o

espao de exerccio da cidadania e aumentar a eficcia/eficincia da ao
governamental;
Fortalecimento da regulao pblica do uso do solo urbano, com a introduo de
novos instrumentos de poltica fundiria (solo criado, imposto progressivo sobre a
propriedade, usucapio especial urbano, etc) que garantam o funcionamento do
mercado de terras condizentes com os princpios da funo social da propriedade
imobiliria e da justa distribuio dos custos e benefcios da urbanizao;
11
________________________________________________________________________________________________________________________________________
Inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos que

favorea s necessidades coletivas de consumo das camadas populares,
submetidas a uma situao de extrema desigualdade social em razo da
espoliao urbana. (RIBEIRO, 2003, p. 13-14)
Os meios para encaminhar reivindicaes para mudar as cidades, como as

citadas anteriormente, so expostos no Estatuto da Cidade. Nesta pesquisa, as
propostas do Estatuto da Cidade para uma mudana de rumo na poltica urbana,
com a elaborao do Plano Diretor entre outros instrumentos, so analisadas em
consonncia s propostas de Souza (2003) sobre a construo de cidades mais
justas, j brevemente comentadas e que sero mais bem explicitadas nos captulos
posteriores.
Sachs (1999, p. 40) refere-se ao Brasil como sendo o pas mais desigual do
mundo, e baseia sua argumentao na ao do Estado brasileiro no perodo militar
da seguinte maneira:
As polticas sociais desenvolvidas pelos poderes pblicos (e particularmente a
de habitao popular) demonstraram-se muito frgeis frente aos mecanismos
de excluso social e segregao espacial inscritos no modelo econmico.
Com efeito, ao mesmo tempo que desenvolvia uma poltica social de
habitao que deveria legitim-lo, o Estado contribuiu para o fortalecimento
dos mecanismos de excluso com sua poltica econmica, que leva a uma
estrutura de renda desigual ao extremo, pela tolerncia quando no o apoio
especulao fundiria e, por fim, pela prioridade dada ao incremento da
indstria da construo civil, financiando a habitao de luxo em detrimento
da habitao social. (SACHS, 1999, p. 43)
A dificuldade de mudar essa situao conflituosa de interesses antagnicos

para os investimentos dos fundos pblicos constitui o verdadeiro obstculo para a
efetivao das polticas pblicas sociais, pois advm da resistncia dos prprios
atores polticos e da mquina administrativa, acomodados com a inrcia (RAMOS e
BARBOSA, 2003, p. 115).
Consiste,
portanto,
na
continuidade
do
direcionamento
das
aes
governamentais para viabilizar o crescimento econmico, escamoteando nos planos

e projetos as propostas sociais que deveriam ser concretizadas na prtica em prol
das camadas populares. Esta situao tambm se procede no que diz respeito
falta de suprimento de habitao de interesse social por parte do poder pblico
municipal. Isto condiciona o aumento das desigualdades sociais, ou seno, a
12
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tentativa de eliminar das reas em que convergem os investimentos, a pobreza

exorbitante marginalizada nas periferias que a se estabelecem por falta de opo
(crescimento da cidade ilegal) ou por induo de interesses antagnicos.
13
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2. A AO EXCLUDENTE DO PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS

Como visto no tpico anterior, uma das principais dificuldades em promover
uma poltica urbana que proporcione crescimento econmico e justia social, est no
tratamento desses setores que normalmente se faz de maneira diferenciada e
divergente. Os agentes pblicos, principalmente os municipais, acabam por permitir
a continuidade deste modelo de desenvolvimento quando no observam os
pressupostos legais estabelecidos pela Constituio Brasileira, de garantir o
desenvolvimento juntamente com a erradicao da pobreza e a reduo das
desigualdades sociais (BRASIL, 1997, p. 03).
A segregao scio-espacial definida por Ramos (2003, p. 138), demonstra
que este processo o resultado das relaes sociais capitalistas que, ao produzir
um acesso desigual aos meios de produo, circulao e troca da riqueza social,
proporciona aos poucos que detm esses meios, o domnio do valor agregado do
trabalho de outros. Conseqentemente, torna-se tambm desigual o acesso aos
equipamentos e servios coletivos, que deveriam se basear no direito natural e
inalienvel da propriedade privada.
Ainda segundo Ramos (2003, p. 138), a distribuio desigual dos meios de
produo, condiciona uma hierarquizao do espao urbano no que diz respeito
concentrao de riqueza e pobreza em locais distintos, categorizando socialmente
esses espaos.
Para Sachs (1999, p. 42-43), a hierarquizao ou polarizao social, inscrevese tambm no espao, notadamente o urbano, em que:
Os centros das cidades e os bairros elegantes concentram (...) a maioria das infraestruturas e vivem um boom imobilirio. (...) Ao mesmo tempo, a maioria pobre v-se
empurrada para uma periferia cada vez mais distante (...). Excluda do mercado
imobilirio regular por falta de um poder aquisitivo suficiente, e na ausncia de uma
promoo pblica adaptada a seus meios, ela obrigada a resolver a questo de
sua habitao na cidade ilegal, subequipada. O afluxo de imigrantes e a excluso
social conjugam-se para dar ao crescimento da cidade ilegal num ritmo explosivo.
Ao se tratar da questo fundiria urbana, deve se levar em considerao o

papel que a localizao assume face aos agentes promotores da indstria
imobiliria. A mercadoria aqui produzida fixa, e necessita, portanto, de um espao
14
________________________________________________________________________________________________________________________________________
que deriva sua valorizao de acordo com os interesses dos incorporadores4

imobilirios. O valor de uso de uma habitao no determinado apenas pelas
suas caractersticas internas (enquanto objeto construdo), mas pela articulao
com o sistema espacial de objetos imobilirios que compem o valor de uso
complexo representado pelo espao urbano (RIBEIRO, 1997, p. 81).
A valorizao imobiliria depende, portanto, do conjunto arquitetnico e infraestrutural da localidade, sendo que esta valorizao est na maioria das vezes,
submetida aos interesses dos agentes imobilirios (agentes promotores, financeiros,
instrumentais e incorporadores). Qualquer situao que comprometa tal valorizao
(focos de favelizao prximos a reas nobres, estruturadas ou reservadas para
especulao; barracos; ocupaes irregulares etc) tende a ser exaurida pela elite
residente e pela especulao imobiliria, e amparada, de certa forma, pela
legislao urbana que define o zoneamento e os tipos de uso e ocupao do solo.
Alm das mudanas sobre a poltica urbana de incluso ou re-incluso social
priorizao da funo social da cidade e da propriedade, gesto e planejamento
democrticos e participativos etc. , deve-se focalizar tambm a necessidade de
uma:
... inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos que
favorea s necessidades coletivas de consumo das camadas populares,
submetidas a uma situao de extrema desigualdade social em razo da
espoliao urbana (...). O impacto institucional e poltico da aprovao do
Estatuto da Cidade deve ser avaliado, porm, levando em considerao que a
sua aprovao regulamenta o princpio da funo social da propriedade, que
passa a ser o norte da interveno pblica na cidade, a ser traduzido
obrigatoriamente nos planos diretores. (RIBEIRO, 2003, p. 14)
Parafraseando Cardoso (2003, p. 38), o fortalecimento do Poder Pblico na

regulao da ocupao e usos do solo deve servir e privilegiar os interesses da
coletividade, sem que sua ao (principalmente a proviso de infra-estrutura) tenha
sua finalidade distorcida pelos especuladores (proprietrios fundirios e imobilirios).
Para isso, alguns princpios (e aplicao destes) junto legislao urbana (Planos
Segundo Ribeiro (1997, p. 94; 97), o incorporador : o agente que, comprando o terreno e detendo
o financiamento para a construo e comercializao, decide o processo de produo no que diz
respeito s caractersticas arquitetnicas, econmico-financeiras e locacionais.
15
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Diretores, Leis Orgnicas, Leis de Zoneamento etc.) so obrigatrios para garantir

a eficcia da ao governamental:
Recuperao para a coletividade, da valorizao imobiliria decorrente da

ao do poder pblico;
Coibir a reteno especulativa da terra;
Correo das distores da valorizao do solo urbano;
Assegurar a justa distribuio dos nus e encargos decorrentes das obras e
servios de infra-estrutura urbana;
Assegurar a justa distribuio dos nus e benefcios do processo de
urbanizao;
Assegurar a democratizao do acesso ao solo urbano e moradia;
Adequao ao direito de construir s normas urbansticas;
Regularizao fundiria e urbanizao especfica para reas ocupadas por
populao de baixa renda;
Preservao ambiental. (CARDOSO, 2003, p. 37-38)
H que sustentar a prtica do Estado na perspectiva deste em diminuir as

injustias sociais e acabar com o planejamento dito facilitador. Este feito de
maneira a prevalecer os interesses da iniciativa privada, fornecendo a esta inmeras
vantagens e regalias como isenes tributrias a terrenos e infra-estrutura
subsidiados, informaes vitais suspenso ou abolio de restries de uso
impostas por zoneamentos para determinadas reas etc (SOUZA, 2003, p. 32).
Para Ribeiro (2003, p. 18):
A adoo do modelo do planejamento estratgico no setor pblico uma
das expresses dessas mudanas [da ao pblica baseada no crescimento
econmico], em vrios aspectos, entre eles o da redefinio da relao entre
pblico e privado como resultado da expresso do valor de troca sobre o valor
de uso, do valor sobre o antivalor, do mercado sobre o Estado. A questo do
planejamento pblico deixa de orientar-se pelo lado da demanda e passa a
fundar-se nas exigncias da oferta.
Santos (2002, p. 80) define as aes dos atores que decidem (mandam) e os
que obedecem. Segundo essa concepo, o comando das aes que iro se
realizar est nas mos de uma pequena parcela da populao ou instituies
(governos, empresas nacionais e multinacionais, organizaes internacionais,
grandes agncias de notcias, chefes religiosos etc.). No entanto, o acesso aos
cargos de governo, perante a democracia representativa, permitido pela fora que
16
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assume a massa populacional, mas nem sempre representa os reais interesses do

coletivo que o elegeu como seu representante.
Segundo Santos (2002, p. 221-222), a racionalidade das aes, sendo essas
mais duras ou moles, direcionam a forma de estruturao que ser realizada
sobre determinado espao. Entretanto, o desafio dos questionamentos a respeito de
polticas pblicas se concentra na elucidao de quais as verdadeiras razes e
intenes que convergem para a dureza e a moleza da ao pblica em diversas
localidades distintas, ou seja, a resistncia de investimentos em determinados
setores e o afrouxamento e conseqente canalizao dos gastos pblicos em
outros.
Em relao concepo de aes materializadas no espao urbano, pode-se
indagar sobre a presena efetiva ou no do poder pblico e, conseqentemente, os
seus verdadeiros propsitos para a plenitude do que prev a legislao sobre os
direitos coletivos na cidade e a diminuio da segmentao social do territrio.
O estudo sociolgico sobre a moradia deve servir como um fator primordial
no processo de incluso-excluso na vida dos trabalhadores materializada na
cidade, cabendo gesto pblica, institutos de planejamento e foras comunitrias
agirem para que esse quadro seja gradativamente revertido (KOWARICK, 2000, p.
82-83).
O uso e ocupao do solo urbano, embora institudos pela Unio, sero
aplicados na prtica, principalmente, pelos poderes pblicos municipais, tendo estes
a responsabilidade e competncia de promover a poltica urbana, o controle
urbanstico, fiscalizao e uso do solo, inclusive eliminar a especulao por parte da
iniciativa privada, o que no acontece normalmente (SOARES, 2003, p. 85).
Maricato (2001, p. 48), de maneira radical, diz que como o (...) planejamento
competncia do Estado e este a expresso das classes dominantes, da a
impossibilidade do planejamento democrtico e igualitrio, o que torna difcil,
portanto, fazer engrenar uma poltica que combata a especulao imobiliria e,
conseqentemente, a excluso e segregao scio-espacial.
No Brasil h muitos exemplos de prticas bem-sucedidas sobre polticas de
habitao, meio ambiente e gesto urbana. Na 2 Conferncia das Naes Unidas
para os Assentamentos Humanos Habitat II em junho de 1996 em Istambul
(BONDUKI, 1997, p. 09) foram apresentados casos brasileiros de polticas pblicas
17
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que obtiveram o sucesso esperado (Fortaleza, Oramento Participativo de Porto

Alegre, Santos etc.). Estes, entre outros, pem em questionamento a colocao de
Maricato ao afirmar, generalizadamente, que impossvel um planejamento
democrtico e igualitrio por partir do Poder Pblico (no discordando que na grande
maioria das vezes o descaso do Estado que prevalece).
No entanto, por prticas bem-sucedidas entende-se:
... polticas, aes, iniciativas e projetos, no mbito local, que tenham
resultado em melhoria tangvel e mensurvel das condies de vida e do
habitat da populao, contribuindo para a reduo de seu custo e a melhoria
da qualidade de vida das pessoas. (...) Essas prticas bem-sucedidas
devero estar relacionadas a prticas setoriais (habitao, saneamento,
transporte pblico, segurana no trnsito, finanas, plano diretor, aes
sociais, aes urbansticas, entre outros) e gesto da cidade.
(SECRETARIA, 1997, pp. 45-46)
A segregao scio-espacial muitas vezes se desencadeia em decorrncia de

ser a nica soluo encontrada pelas pessoas desprovidas de moradia prpria e
sem condies de pagar aluguel. Algumas ocupaes irregulares em reas
imprprias e/ou longnquas esto relacionadas a iniciativas individuais, muitas
vezes em grupo e de forma organizada, de ocupar um pedao de terra e construir a
casa individual ou coletivamente (RAMOS e ROCHA DE S, 2003, p. 151).
Deve-se enfatizar que a segregao scio-espacial aqui tratada tambm
ocorre no caso dos assentamentos que partem de iniciativas dos poderes pblicos,
notadamente o municipal, de construo de casas populares e urbanizao de
favelas em reas semelhantes as das ocupaes irregulares, que no se configuram
como um processo de incluso social, j que distanciam essa parcela da populao
do acesso aos servios e equipamentos pblicos.
A habitao acaba sendo uma mercadoria impossvel para grande parte dos
trabalhadores, mesmo porque a habitao popular necessria para a reproduo
do capital (RAMOS e ROCHA DE S, 2003, p. 151). Desta forma:
Com uma larga maioria da fora de trabalho recebendo salrios que mal
asseguram sua reproduo, no surpreendente que a moradia jamais tenha
entrado na cesta bsica enquanto mercadoria a ser adquirida pelo mercado
(...). O efeito disso sentido claramente tanto na produo de edificaes a
indstria da construo quanto na produo do espao urbano. (MAUTNER,
1999, p 255)
18
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O problema da habitao sentido tanto pelos agentes econmicos,

notadamente os incorporadores, no momento em que a procura pelos imveis fica
reservada as classes mdia e alta, como pela populao de baixa renda,
impossibilitada em adquirir ou ter acesso a um financiamento que no comprometa
sua renda e a manuteno de seus gastos.
Para Silva (1989, p. 35), a questo da moradia serve para a lgica capitalista
como um controle sobre as classes populares (massas), sendo estas atingidas pelo
Estado por meio da trade: controle, represso e excluso. Mesmo se tratando de
uma avaliao feita nos fins do regime militar brasileiro, a afirmao anterior
demonstra a ao que deu origem a muitas precariedades na rea habitacional que
persistem at hoje quando se observa casos em que a moradia, enquanto
mercadoria, se mantm na liderana dos interesses diversos dos agentes que dela
se beneficiam, e os poderes pblicos, por sua vez, agem de forma negligente quanto
sua responsabilidade de inibir tal prtica especulativa no setor imobilirio urbano.
Para Ribeiro (1997, p. 86-57) a questo do problema fundirio urbano se
define como toda e qualquer atividade econmica, em que neste caso:
(...) a produo de moradias necessita de um espao para realizar-se, cujo
uso, entretanto, monopolizado pela instituio da propriedade privada. Esta
a cristalizao jurdica de relaes sociais estranhas ao modo de produo
capitalista, herana histrica de outros momentos do desenvolvimento da
sociedade.
A construo das cidades na atual conjuntura de poltica urbana se ampara

tambm na criao (seja induzida ou espontnea) das subcidades (ou cidades
ilegais) que nascem concomitantes modernizao nos centros urbanos. A poltica
habitacional no Brasil (salvo os raros casos de polticas bem sucedidas
apresentadas, por exemplo, por BONDUKI, 1997 e SECRETARIA, 1997) tem sido
conduzida, geralmente, de maneira a escamotear a obrigao dos poderes pblicos
em amparar as classes sociais que, por diversas razes, no tiveram acesso
moradia digna. uma forma de manter a utilizao dessa mercadoria como
recurso de gerao de superlucros, de maneira a deixar prevalecer a prtica
19
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especulativa juntamente com a negligncia sobre a pauperizao que se aglomera

cada vez mais nas periferias urbanas.
Captulo II O Plano Diretor enquanto instrumento de justia social

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20
Captulo II O PLANO DIRETOR ENQUANTO INSTRUMENTO DE JUSTIA

SOCIAL
O Plano Diretor representa a instituio da autonomia poltica de gesto e
planejamento das cidades pelas administraes municipais. Pelas propostas da
Constituio Federal e do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor deve ser o
instrumento soberano que orienta o desenvolvimento urbano e a garantia dos
direitos sociais da cidade e da propriedade fundiria e imobiliria urbana.
Este captulo se organiza seguindo uma proposta de discusso de como a
questo habitacional pode e deve ser inserida no planejamento e gesto urbanos,
em que, num primeiro momento, feita uma breve avaliao da situao
habitacional no Brasil, com enfoque maior regio Sudeste e ao estado de So
Paulo. Posteriormente, as diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade so
apontados como parmetros a serem seguidos na execuo da poltica urbana,
sobretudo na elaborao do Plano Diretor Municipal, sendo este discutido na ltima
parte deste captulo.

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21
1. A QUESTO HABITACIONAL NO PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS

A histria da organizao territorial no Brasil, ainda nos momentos da
colonizao e posteriormente na fase Imperial, deixa claro a segmentao do
territrio para que pudessem promover maior concretude na administrao e
fiscalizao das terras (capitanias, sesmarias, provncias, vilas, municpios,
comarcas, termos etc). Aps a Proclamao da Repblica, as vrias de
Constituies Federais (e conseqentemente as atualizaes nas Constituies
Estaduais e Leis Municipais) nos mostram que a cada momento da organizao
territorial no pas, a preocupao pela autonomia da administrao municipal esteve
sempre presente, principalmente no que diz respeito aos interesses em
desmembramentos (criao de novos municpios, vilas, distritos etc) e arrecadaes
de impostos (DINIZ, 2002).
evidente na histria brasileira a permanncia de buscas por propostas
legais que dessem maiores autonomias para os poderes pblicos municipais na
administrao e execuo de aes polticas (sociais, econmicas etc.) no territrio
de sua competncia, com exceo nos momentos de maior centralizao do poder
durante o perodo ditatorial.
Com a Constituio Federal de 1988, a conquista por maior autonomia
administrativa
dos
municpios
demonstrou
ter
um
propsito
diferenciado,
principalmente depois de duas dcadas de intensa represso e centralizao do

poder (inclusive com a fuso dos poderes executivo e legislativo). Dentre tantos
avanos na esfera legal, a conquista constitucional da legislao brasileira
possibilitou maior liberdade para as administraes pblicas municipais, tornando
mais prximas as responsabilidades das gestes locais na organizao do espao
urbano.
A promulgao do Estatuto da Cidade em julho de 2001 reforou a ao
pblica municipal com instrumentos e diretrizes que podem e devem ser usados
para combater as disparidades sociais e econmicas concentradas nas cidades,
principalmente no que diz respeito ao controle do uso e ocupao do solo urbano.
Neste, por falta de racionalidade urbanstica, legislao coerente e interesses
polticos, problemas como as dificuldades de acesso moradia digna, a excessiva

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22
especulao fundiria urbana e a marginalizao espacial da pobreza se tornaram

mais eminentes no decorrer do desenvolvimento urbano.
O Estatuto da Cidade, logo no seu artigo 1, pargrafo nico, determina que:
Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece
normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem estar
dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (BRASIL, 2002, p. 24).
Como regulao sobre o uso da propriedade urbana, entende-se que os

instrumentos e diretrizes utilizados na organizao territorial das cidades devem ser
relacionados, obedecendo aos parmetros do Estatuto da Cidade, nos planos
municipais, dentre os quais, o Plano Diretor, previsto para cidades brasileiras com
mais de vinte mil habitantes e para todos os municpios do Estado de So Paulo de
acordo com sua Constituio Estadual (SO PAULO, 2002).
Dentre as propostas que devem ser implementadas por polticas pblicas,
amparadas legalmente pelo Plano Diretor, inclui-se a ao governamental voltada
poltica habitacional. Isto inclui interveno no crescimento ilegal e clandestino da
cidade e no aumento da excluso scio-espacial das periferias urbanas, e que
ultrapassa a questo da esttica urbana ou o problema social da falta de moradia.
Segundo o Ministrio das Cidades:
A poltica habitacional instrumento para alcanar o direito moradia e
passa, necessariamente, pela esfera municipal. A importncia da poltica
habitacional no desenvolvimento urbano, econmico e social das cidades
relaciona-se com o processo de reproduo social do espao urbano, em pelo
menos trs aspectos: social, econmico e territorial. A poltica
habitacional no pode ser compreendida simplesmente como poltica de
construo de conjuntos habitacionais, reurbanizao e requalificao
de edificaes [sem grifo no original]. Seu objetivo deve ser satisfazer uma
das necessidades bsicas da populao um povo com carncias
habitacionais srias um povo amputado na sua capacidade de
desenvolvimento e de progresso social e cultural (BRASIL, 2005, p. 73).
O planejamento e a gesto urbanos s tero eficcia na questo habitacional

a partir do momento em que estiverem direcionados por polticas que privilegiem a
reteno da especulao, ou seja, direcionadas por aes polticas que no
permitam que as leis de mercado sejam as nicas metas a estabelecer o acesso
moradia urbana. O abarrotamento de loteamentos populares construdos pela

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23
iniciativa privada e a conseqente monopolizao da terra urbana pelos

incorporadores imobilirios so exemplo disso. preciso um meio alternativo para
que as parcerias entre os setores pblico e privado encontrem solues a esse
problema social sem onerar demasiadamente populao de baixa renda.
A idia de uma reforma urbana, que se manifestou nos anos 1980, se
complementava aos ideais que se referiam aos problemas das cidades como
resultado do exagerado processo de urbanizao em dcadas anteriores. Alm
disso, direcionava a discusso aos problemas urbanos no Brasil como o resultado
da relao de fora estabelecida na cidade brasileira em torno da apropriao
privada dos benefcios em termos da rendas [sic] geradas pela interveno pblica
(RIBEIRO, 2003, p. 11). Assim, a soluo seria uma reorientao do planejamento e
gesto para que priorizassem a instituio de uma nova poltica pblica fundada nos
seguintes parmetros:
a) Instituio da gesto democrtica da cidade, com a finalidade de ampliar o
espao de exerccio da cidadania e aumentar a eficcia/eficincia da ao
governamental;
b) Fortalecimento da regulao pblica do uso do solo urbano, com a
introduo de novos instrumentos de poltica fundiria (solo criado,
imposto progressivo sobre a propriedade, usucapio especial urbano etc.)
que garantam o funcionamento do mercado de terras condizentes com os
princpios da funo social da propriedade imobiliria e da justa
distribuio dos custos e benefcios da urbanizao;
c) Inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos
que favorea s necessidades coletivas de consumo das camadas
populares, submetidas a uma situao de extrema desigualdade social em
razo da espoliao urbana. (RIBEIRO, 2003, p. 14)
Estas discusses adquiriram concretude com a promulgao do Estatuto da

Cidade em 2001, mas nota-se, em muitos estudos de caso, que a inrcia das
dificuldades polticas e interesses particulares paralelos ainda emperram a execuo
dos instrumentos previstos nesta lei.
Existem, portanto, dois problemas principais na questo habitacional do
Brasil: o crescimento urbano e urbanizao descontrolados, empurrando os
problemas cada vez mais para as periferias. Alm, claro, da imparcialidade poltica
em relao apropriao do solo urbano para fins especulativos, que estimula o
aumento da ocupao irregular e desordenada das reas segregadas do espao
urbano.

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24
A resoluo dos problemas acerca do controle e racionalizao da expanso

urbana enfrenta no somente barreiras financeiras, em decorrncia das limitaes
num pas subdesenvolvido, mas tambm problemas de ordem poltica em que o
poder pblico age de maneira a favorecer minimamente a populao sob interesses
eleitorais, estabelecendo uma base poltica nos assentamentos, e atua diretamente
nos negcios imobilirios altamente rentveis (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 27).
Desse modo:
(...) definem-se no mbito local os interlocutores dos planos e zoneamentos,
destinando para os mais pobres o espao da poltica habitacional e gesto da
ilegalidade. Produzidos de forma autoconstruda nos espaos que sobram
da cidade regulada (...), os assentamentos precrios sero, ento, objeto de
gesto cotidiana. Esta trata de incorporar, a conta gotas, estas reas
cidade, regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura e nunca
eliminando definitivamente a precariedade e as marcas da diferena em
relao s reas reguladas. Perpetua-se assim uma dinmica altamente
perversa sob o ponto de vista urbanstico de um lado nas reas reguladas,
so produzidos vazios e reas subutilizadas; de outro, reproduz-se ao
infinito a precariedade dos assentamentos populares. (INSTITUTO PLIS,
2001, p. 27)
O adensamento de infra-estruturas e equipamentos urbanos em determinadas

pores mais abastadas da cidade, sem que haja uma justa distribuio do nus por
estes investimentos urbansticos, comum nos municpios brasileiros. Quando
Cardoso (2003) prope como meta que o poder pblico municipal deve assegurar a
democratizao do acesso ao solo urbano e moradia, este autor afirma a
importncia das gestes municipais e dos rgos e institutos de planejamento
urbano em cumprir o princpio da Lei Federal do Estatuto da Cidade j citada
anteriormente. Esta lei garante o direito da coletividade cidade, impedindo que
interesses meramente econmicos prevaleam no acesso e comercializao do solo
urbano.
Ribeiro (1997, p. 148) afirma que as causas da reproduo da crise
habitacional no Brasil esto relacionadas predominncia da valorizao da
propriedade em detrimento do capital e a situao de insolvncia da classe
trabalhadora. O mesmo autor refora que essa crise no decorrncia de uma
situao em que a populao cresce a taxas maiores que a oferta de moradias, mas,
a persistncia da penria de moradias e da precariedade das condies

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25
habitacionais uma conseqncia dos obstculos enfrentados pelo capital para

investir na produo deste bem (RIBEIRO, 1997, p. 148).
A questo habitacional se apresenta como um problema na sociedade
brasileira que carece de maiores cuidados dos poderes pblicos na realizao de
propostas e intervenes que dem condies de acessibilidade s parcelas sociais
menos abastadas dos centros urbanos, principalmente onde se concentram, entre
outras, as maiores taxas deficitrias na rea habitacional. Entre as propostas e
intervenes possveis est a da liberao de crditos e financiamentos facilitados
por meio de programas habitacionais populares voltados eliminao dos dficits
habitacional e de habitabilidade.
No total so 4.140.088 moradias urbanas que correspondem ao dficit
habitacional brasileiro, sendo que deste montante, 1.481.089 moradias se referem
regio Sudeste e 1.475.523 moradias regio Nordeste (FIGURA 1).
FIGURA 1
Estimativas do Dficit Habitacional Bsico (1) 2000
DFICIT HABITACIONAL BSICO (2) ABSOLUTO - urbana
307.216
473.335
1.481.089
Sudeste
Sul
Nordeste
1.475.523
Norte
402.925
Centro_Oeste
Fonte: FUNDAO JOO PINHEIRO, 2004.

(1) Dficit habitacional bsico: soma da coabitao familiar, dos domiclios improvisados e dos rsticos.
(2) Para municpios, o dficit habitacional bsico no inclui as estimativas de domiclios rsticos
inferiores a 50 unidades.
S o estado de So Paulo corresponde a um dficit habitacional urbano de

718.283 moradias, sendo que a concentrao deste ndice, embora apresente
razovel homogeneidade espacial por todo o estado, maior nas regies
metropolitanas de So Paulo e Campinas e no Litoral, Vale do Paraba do Sul (So
Jos dos Campos, principalmente), regies de Ribeiro Preto, Sorocaba, So Jos
do Rio Preto, Presidente Prudente, Bauru e Vale do Ribeira. Este dficit coincide

________________________________________________________________________________________________________________________________________
26
com alguns municpios que apresentam maior densidade demogrfica, como se

pode comparar entre os mapas do Dficit Habitacional e da Densidade Demogrfica
do Estado de So Paulo (FIGURAS 2 e 3).
FIGURA 2
Campinas
S. J. dos Campos
Sorocaba
So Paulo
FONTE: FUNDAO JOO PINHEIRO, 2004.

NOTAS: Municpios de populao na cidade, inferior a 20.000 habitantes foram agrupados em "DEMAIS
MUNICPIOS".
(1) Dficit habitacional bsico: soma da coabitao familiar, dos domiclios improvisados e dos rsticos.
(2) Para municpios, o dficit habitacional bsico no inclui as estimativas de domiclios rsticos
inferiores a 50 unidades.
Organizao: Sandro Ivo de Meira.
Pela proporo entre a Populao Urbana recenseada em 2000 (IBGE, 2001)

e os dados referentes ao Dficit Habitacional Brasileiro (FUNDAO JOO
PINHEIRO, 2004), as regies que apresentam as situaes mais crticas so o Norte
e o Nordeste, respectivamente.
Comparando-se em porcentagens isoladas5, a regio Sudeste apresenta o
segundo mais baixo dficit habitacional do pas, ficando atrs somente da regio
5
Porcentagem Isolada: corresponde porcentagem do dficit habitacional em comparao com o

total de domiclios urbanos de cada macrorregio.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
27
Sul, o que no representa menores problemas. Isto ocorre porque o Sudeste a

regio com a maior populao do Brasil e que, em nmeros absolutos, apresenta
tambm o maior dficit habitacional, como expresso na TABELA 1.
FIGURA 3
Franca
S.J.Rio Preto
Rib. Preto
Pr. Prudente
Bauru
Ourinhos
Campinas
S.J.Campos
Vale do Paraba do Sul
Sorocaba
So Paulo
Baixada Santista
Vale do Ribeira
Iguape
FONTE: FUNDAO JOO PINHEIRO, 2004; IBGE, 1999; IBGE, 2001.

TABELA 1 Macrorregies Brasileiras: Comparao entre a Populao Urbana e o Dficit Habitacional
MACRORREGIO
POPULAO URBANA
Dficit Habitacional: n de
domiclios urbanos
Dficit Habitacional: % isolada
dos domiclios urbanos
Nordeste
Norte
32.919.667 9.005.797
Centro-Oeste
10.070.923
Sudeste
Sul
65.410.765 20.290.287
Brasil
137.697.439
1.475.523
473.335
307.216
1.481.089
402.925
4.140.088
18,08 %
23,19 %
11,17 %
8,01 %
6,80 %
11,08 %
Fonte: FUNDAO JOO PINHEIRO, 2004; IBGE, 2001.

O estado de So Paulo corresponde a 21,81% da populao do pas e

apresenta um dos maiores ndices de Desenvolvimento Humano Municipais (IDH-M),
em torno de 0,8206, abaixo somente do Distrito Federal (0,844) e de Santa Catarina
6
IDH Municipal do Estado de So Paulo no ano 2000: IDHM: 0,820; IDHM-Renda: 0,790; IDHMLongevidade: 0,770; IDHM-Educao: 0,901 (ESM CONSULTORIA, 2003)

________________________________________________________________________________________________________________________________________
28
(0,822) (ESM CONSULTORIA, 2003). Estes ndices podem influenciar na

porcentagem relativamente baixa do dficit habitacional em comparao sua
populao. Tem-se que 72,1% da populao (26.692.786 habitantes) vivem em
cidades com IDH entre 0,800 e 1,000 (ESM CONSULTORIA, 2003).
A questo habitacional no Brasil deve ser encarada pelas aes polticas
como um assunto de extrema importncia e urgncia nas resolues, principalmente
por se tratar de um tema que afeta a maior parte dos municpios brasileiros. Cabe
aos municpios, diante das responsabilidades atribudas a estes pela Constituio
Federal e pelo Estatuto da Cidade, arcar com o planejamento urbano por meio dos
Planos Diretores Municipais, a promoo de pesquisas e acompanhamento nos
setores da sociedade que mais demandam auxlio pblico por moradias dignas e a
execuo de aes (polticas pblicas - gesto) no intuito de sanar os problemas
verificados.
O Projeto Moradia, desenvolvido pelo Instituto Cidadania e apresentado no
Seminrio: Projeto Moradia Dignidade e Cidadania em 26 de maio de 2000 em
So Paulo, com a participao de vrios pesquisadores que trabalham a questo da
moradia no Brasil e representantes polticos, definem as condies mnimas para o
estabelecimento da cidadania e da moradia digna:
Cidadania: respeitada a diversidade regional, cultural e fsica do pas.
Moradia: tanto urbana como rural deve necessariamente: estar ligada s
redes de infra-estrutura (transporte coletivo, gua, esgoto, luz, coleta de lixo,
telefone, pavimentao); localizar-se em reas servidas ou acessveis por
meio de transporte pblico por equipamentos sociais bsicos de educao,
sade, segurana, cultura e lazer; dispor de instalaes sanitrias adequadas,
e ter garantias s condies mnimas de conforto ambiental e habitabilidade,
de acordo com padres tcnicos; ser habitada por uma nica famlia (a menos
de outra opo voluntria); contar com pelo menos um dormitrio permanente
para cada dois moradores adultos. (INSTITUTO CIDADANIA, 2000, p. 03)
As condies de habitao precrias nos centros urbanos que acabam por

desrespeitar os preceitos de cidadania e moradia digna anteriormente definidos
apresentam-se como um problema a ser solucionado pelas polticas pblicas de
promoo social, no que condiz com os Programas Habitacionais e assessoria
tcnica desenvolvidos pelas prefeituras, governos estaduais e federal alm da
participao da sociedade organizada nas cooperativas, mutires e associaes de
bairro para a construo das moradias e melhorias das condies de habitabilidade

________________________________________________________________________________________________________________________________________
29
nos conjuntos habitacionais populares, bem como o acompanhamento do

planejamento e gesto urbanos (planejamento e gesto democrticos/participativos).
Ao estudar a interveno estatal da poltica urbana brasileira e todas as
contradies presentes no II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), Souza
(1999, p. 120) aponta para a inspirao do planejamento urbano brasileiro no
modelo europeu principalmente na Frana e Inglaterra em que todo o processo
de gesto das cidades (com cadastros, planos, sistemas de planejamento, reviso
de sistemas tributrios) ficou conhecido como um processo de anlise integrado,
necessrio para o enfrentamento da crise urbana instalada:
A cidade o fruto de um equilbrio entre os interesses econmicos, entre os
grupos sociais, entre os quais somente uma autoridade poltica pode
eventualmente exercer arbitragens. As aspiraes, a demanda, as
necessidades as quais a cidade tem de enfrentar permanecem socialmente
sem efeito se no forem assumidas por uma autoridade poltica.
exatamente essa instncia poltica que se deve, necessariamente manipular o
desenvolvimento que vai possibilitar a identificao de dois atores principais
do controle e da promoo urbana: as autoridades polticas e as
administraes setoriais executivas. (Franois Darcy7 apud SOUZA, 1999, p.
120)
A crise urbana brasileira passou a ser maior a partir do momento em que os

cortios e as periferias com a proliferao de favelas e loteamentos clandestinos
tomaram conta de imensos espaos nos grandes centros urbanos (So Paulo e Rio
de Janeiro principalmente). Em 1976 apareceu na imprensa a primeira notcia de um
anteprojeto de desenvolvimento urbano, nunca transformado em proposio de lei,
elaborado pelo antigo Conselho Nacional de Poltica Urbana CNPU vinculado ao
Ministrio do Interior. As crticas ao anteprojeto levantaram questionamentos pela
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) que lanou o solo urbano como
tema na Campanha da Fraternidade em prol de um controle pblico sobre o
mercado imobilirio, elucidando lideranas de movimentos sociais e tcnicos
modernistas para a questo urbana e sua relao com a justia social (RIBEIRO,
2003, p. 12).
Aps um breve perodo de calmaria nessas discusses, reaparecem nos anos
1980 as propostas de reforma urbana que se fundamentavam nos diagnsticos dos
7
DARCY, Franois. L contrle de lurbanisation chappe aux autorits publiques. ProjetStratgies du Dveloppement Urbain, n. 54, Paris, abr. 1971.

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30
problemas urbanos como resultado da relao da fora estabelecida na cidade

brasileira em torno da apropriao privada dos benefcios em termos das rendas
geradas pela interveno pblica (CARDOSO, 2003, p. 13).
Com a acelerada urbanizao, paralela a um processo intenso de
industrializao do pas8, as periferias urbanas passaram a concentrar grande parte
da populao que no estava vivenciando os mesmos ndices de crescimento
econmico nas suas regies de origem. Isto impulsionou vertiginosos fluxos
migratrios do campo para as cidades (xodo rural) e migrao intensa para a regio
sudeste, principalmente para o estado de So Paulo, que recebeu maiores
investimentos na rea industrial e crescimento da construo civil.
Fernandez (2003), a respeito da rpida urbanizao verificada na segunda
metade do sculo XX no Brasil, indica que:
O modelo de desenvolvimento socioeconmico que comandou a urbanizao
acelerada no Brasil produziu cidades muito fragmentadas, nas quais reas
centrais bem equipadas e reguladas convivem com precrias periferias e
favelas. Resultante da combinao entre mercados de terras especulativos,
sistemas polticos clientelistas, prticas elitistas de planejamento urbano e
regimes jurdicos excludentes - que ainda afirmam os direitos individuais de
propriedade sobre o princpio constitucional da funo scioambiental da
propriedade e da cidade -, o processo de desenvolvimento urbano informal
no a exceo, mas sim a regra. No mero sintoma de distores do
modelo, mas trata-se do modelo em si mesmo. Trata-se de fenmeno
estruturante da ordem urbana brasileira, e como tal tem que ser enfrentado, j
que, em formas variadas, tal processo de acesso informal ao solo e moradia
tem aumentado a cada dia nas cidades grandes, mdias e tambm nas
cidades pequenas.
Segundo esta mesma autora, a poltica urbana, que trata das questes da
moradia e zoneamento nas grandes cidades, tem contribudo recentemente
(segunda metade do sculo XX em diante) para a retirada das reas bem
equipadas e a conseqente marginalizao/segregao dos indivduos realocados
para as reas distantes da cidade, promovendo a visvel e cada vez mais comum
segregao/excluso scio-espacial.
O crescimento econmico e a dinmica populacional verificados no sculo
XX, principalmente no sudeste brasileiro, intensificaram a demanda por moradias
A (tardia) industrializao brasileira teve uma ascenso rpida devido poltica de substituio das
importaes a partir da dcada de 1930 (FAUSTO, 2002, p. 216).

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31
neste perodo. Vrios instrumentos legais e rgos pblicos9 foram criados pelas
diversas instncias de governo para orientar a demanda por moradia nos centros
urbanos, alm de centros de pesquisa universitrios e associaes da comunidade
(ONGs, Cooperativas, Fundaes etc.) que se preocupam com o problema
habitacional no Brasil.
O agravamento destes problemas fica prximo das administraes municipais
e compete a elas solucion-los ou alertar as instncias superiores de poder para
possveis providncias em conjunto e/ou assessoria tcnica e liberao de crditos.
De acordo com o Instituto Cidadania (2000, p. 40): No se deve subestimar
(...) o enorme peso dos fatores que influenciam o PODER LOCAL. A poltica
habitacional parte fundamental, influencia e influenciada pela poltica urbana
estabelecida pelas Prefeituras. Complementa ainda, que nessa esfera de
influncias que entram em cena os interesses que disputam e procuram determinar
os
investimentos
pblicos
em
infra-estrutura urbana gerando conseqente
especulao imobiliria e deteriorao das cidades (crescimento desordenado,

clandestino/ilegal e segregado).
Entende-se aqui que as aes governamentais em relao ao dficit
habitacional devem ser realizadas sob a observao de:
Oferta de moradias por meio de construo de conjuntos habitacionais

populares com crdito facilitado, respeitando-se o cadastro das famlias de
acordo com sua faixa de renda (ou situaes emergenciais em decorrncia de
sinistros naturais) e tempo de residncia na cidade para os sorteios e entrega
dos imveis;
Controle de ocupaes irregulares: programas de preservao de reas

suscetveis ocupao (criao de parques em reas verdes e fundos de
vales, por exemplo), sob a inteno de controlar o fluxo migratrio e
propagao de ocupaes em reas de risco10;
Sistema Financeiro de Habitao e Banco Nacional de Habitao pelo Governo Federal no perodo
ditatorial; Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano de So Paulo CDHU em 1989,
antiga CECAP - Caixa Estadual de Casas para o Povo em 1949, CODESPAULO - Companhia de
Desenvolvimento de So Paulo em 1981, e CDH Companhia de Desenvolvimento Habitacional do
Estado de So Paulo em 1984 (CDHU, 2003).
10
No cabe aqui apresentar medidas e aes polticas para solucionar o problema dos fluxos
migratrios, j que esse problema afeta uma escala de interveno governamental superior (estadual,
regional ou nacional) escala proposta nesta pesquisa (municipal).

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32
Execuo de obras infra-estruturais e dotao de equipamentos pblicos em

reas degradadas da cidade (gua, esgoto, coleta de lixo, asfalto, escolas,
postos de sade, segurana etc.), que foram ocupadas desordenadamente e
no apresentam padro urbanstico ou equipamentos urbanos bsicos,
havendo a a necessidade de aes conjuntas que assegurem a
regularizao dessas reas junto prefeitura;
Remanejamento para conjuntos habitacionais populares quando, pelas

condies topogrficas/geolgicas, apresentarem riscos populao ou
insustentabilidade
ambiental
(ocupao
de
encostas
sujeitas
deslizamentos/desmoronamentos, reas contaminadas, reas inundveis,

reservas florestais, mananciais etc.);
Incidncia dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para garantir a

funo social da cidade e da propriedade em terrenos no utilizados ou
subutilizados, bem como construes ociosas que configurem reservas para
especulao.
A aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, que sero
comentados adiante (Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU - progressivo no

tempo, parcelamento ou edificao compulsrios, desapropriao etc.), deve estar
ligada legislao urbana do municpio (Zoneamento Ambiental, Plano Diretor etc.),
em que as reas suscetveis a estes instrumentos devem ser delimitadas levando-se
em considerao a maximizao do aproveitamento da densidade de equipamentos
pblicos e infra-estrutura e a diminuio da necessidade de gastos pblicos em
reas que crescem desordenadamente ou sob interesses alheios aos da
coletividade.
Quando as prioridades supracitadas forem realizadas na prtica, os
problemas referentes demanda por moradia popular podero ser enfrentados de
maneira mais eficiente. No se trata de almejar um estado paternalista, nem mesmo
fantasiar solues que no tm a menor chance de se concretizar com a realidade
econmica e social dos municpios brasileiros. Mas trata-se de uma meta a ser
alcanada com a adoo de concepes de que a soluo das mazelas sociais
presenciadas nas cidades brasileiras pode obter sucesso se as aes pblicas
canalizarem seus investimentos a favor da coletividade e justia social.

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33
Diante de tais colocaes, torna-se fundamental de que a questo

habitacional dos municpios leve em considerao o dficit habitacional e promova
planos e aes polticas visando integrar a populao marginalizada sociedade,
respeitando os princpios constitucionais previstos no Estatuto da Cidade.

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34
2. A POLTICA URBANA E O ESTATUTO DA CIDADE

Como j foi apontado anteriormente, a poltica urbana no Brasil passa a ter
maior autonomia pelos municpios aps a Constituio Federal de 1988 e pelo
Estatuto da Cidade de 2001, que determinam aos municpios a funo de gerir o
ordenamento e crescimento sustentveis das cidades.
Para alicerar a discusso final deste captulo, a respeito do Plano Diretor
como instrumento de promoo das funes sociais da cidade e da propriedade,
esta segunda parte enfoca as diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade
conjuntamente a uma discusso de como promover o crescimento das cidades com
o equilbrio de suas atividades econmicas e a diminuio das mazelas sociais
presentes nos espaos urbanos.
2.1. As Diretrizes da Poltica Urbana

Conforme discutido anteriormente, a questo urbana no Brasil apresenta na
sua histria vicissitudes legais e tecnocrticas que dificultaram a elucidao de
planos e aes governamentais para o crescimento ordenado das cidades. O
desenvolvimento econmico no decorrer do sculo XX, com avanos em alguns
momentos e recesses em outros, provocou um inchao urbano com a migrao de
pessoas que almejavam melhorias na sua qualidade de vida e respectiva ascenso
econmica nesse espao que se mostrara proeminente.
Para o Instituto Cidadania (2000, p. 38), existe no Brasil um novo padro de
crescimento das cidades em que a maior parte desse crescimento se d na periferia
urbana, ou seja, trata-se de uma expanso homognea da pobreza, e que o
crescimento proporcionalmente maior das cidades de porte mdio em relao s
grandes cidades e s metrpoles.
O crescimento (espacial e econmico) das cidades ocorreu e ainda ocorre
paralelo a uma negligncia nos investimentos pblicos coletivos, sem a preocupao
em garantir a gerao de emprego e renda e a incluso dos menos favorecidos na
sociedade. Essas condies proporcionaram o crescimento ilegal e clandestino das
grandes e mdias cidades brasileiras em que a referida parcela da populao,

________________________________________________________________________________________________________________________________________
35
impedida de sua real incluso scio-espacial, se obrigou a procurar nas periferias e

no trabalho informal o seu local de vivncia e fonte de renda, respectivamente.
Na atual conjuntura brasileira, o trabalho assalariado formal no o que
predomina; a produo industrial j no capaz de gerar empregos como no
passado; e o setor de servios no tem a potencialidade que se acredita que
tenha. Num pas onde grande parcela da populao est excluda do sistema
de produo, um dos reflexos da organizao econmica vigente so os
espaos urbanos de ilegalidade e clandestinidade, o trabalho informal e a
concentrao de pobreza. Os espaos de desigualdade so produzidos como
reflexo de uma organizao econmica que prioriza investimentos pblicos
em reas prioritrias para a produo, em detrimento do conjunto da
populao. (BRASIL, 2005, p. 37)
Para que se alcance o bem coletivo, as aes polticas e o planejamento no

devem estar focados somente no mercado imobilirio, do capital e das elites
fundirias (BRASIL, 2005, p. 37), mas necessrio que se pense em planos que
contenham novos paradigmas de desenvolvimento urbano e que estejam em
conformidade aos interesses sociais da propriedade e da prpria cidade. Isto
tambm defendido por Souza (2003, p. 60-61) na sua concepo de
desenvolvimento no sentido de uma mudana social positiva, bem como na
proposta intersetorial de construo da cidade.
Como aponta o Ministrio das Cidades (BRASIL, 2005, p. 39):
Apenas polticas pblicas intersetoriais podem transformar as precrias
condies de vida nas cidades. preciso contar nesse processo com
organizao mais intersetorial e com disposio poltica, para efetivamente
romper com
prticas fragmentadas, elaboradas por instncias
governamentais setorializadas.
A proposta desta pesquisa est relacionada questo habitacional contida no

planejamento e gesto urbanos de um caso especfico, a cidade de Sorocaba. No
entanto, apontar a preocupao globalizante dos setores que um Plano Diretor deve
conter fundamental para que no se repita aqui o mesmo erro de direcionar o foco
dos problemas urbanos para um nico setor e ignorar que a premissa de construo
de cidades democrticas (que respeitem a sua funo social). Assim, deve-se
considerar o conjunto de particularidades de cada espao analisado.
sob esta perspectiva de anlise que a delimitao da escala espacial para
estudar um item da poltica urbana (a habitao popular) ficou direcionada ao

________________________________________________________________________________________________________________________________________
36
municpio. Tambm a Constituio Federal (BRASIL, 1997, art. 182) e o Estatuto da

Cidade delegam aos municpios a funo de coordenar e executar propostas que
solucionem os problemas de ordem local em sua poltica urbana, incluindo-se a o
dficit habitacional e o crescimento desordenado e excludente das cidades.
No contato direto com os problemas locais, sob os olhos da populao, que
essas propostas podem convergir. O local a escala mais propcia para
identificar os problemas comuns e os diferentes interesses que podem
contribuir para a construo social pactuada. O local propcio ao
planejamento, gesto, ao monitoramento participativo e apropriao do
espao urbano e do espao poltico pela populao. (BRASIL, 2005, p. 39-40)
No se nega aqui a importncia das atividades econmicas, nem a

emergncia constante de se reverter crise scio-econmica dos municpios,
estados e nao, mas questiona-se a maneira com que os recursos gerados por
essas atividades so revertidos para a populao por meio da coletivizao dos
investimentos pblicos. Deve-se enfatizar que o desenvolvimento econmico
imprescindvel para que se possa realizar o desenvolvimento social, mas que, no
entanto, em decorrncia de divergncias polticas e empresariais, os investimentos
sociais coletivos so, na maioria das vezes, relegados posteridade.
A crise urbana brasileira (denominada assim pela intensa urbanizao e
crescimento exacerbado e desordenado das cidades), atrelada s perturbaes
polticas-ditatoriais do sculo XX, reforou a idia de que a soluo para o
emaranhado de problemas localizados num espao comum, a cidade, s poderia ser
alcanada se houvesse uma interao entre as aes pblicas (gesto) e os rgos
de planejamento que conseguiram, recentemente, forte amparo na legislao
brasileira com a promulgao do Estatuto da Cidade.
Segundo a Constituio Federal, cabe ao Poder Pblico Municipal executar a
poltica de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes fixadas em lei, e tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1997, art. 182).
O Municpio, com base no artigo 182 e no princpio da preponderncia do
interesse, o principal ente federativo responsvel em promover a poltica
urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a
propriedade urbana cumpra sua funo social, de acordo com os critrios e

________________________________________________________________________________________________________________________________________
37
instrumentos estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente

como o instrumento bsico da poltica urbana. (INSTITUTO PLIS, 2001, p.
30)
, portanto, atribudo ao Municpio competncia privativa para legislar sobre

assuntos de interesse social, suplementando as legislaes federal e estadual no
que for necessrio para atender s necessidades locais, promovendo o
ordenamento territorial por meio de planejamento e controle, do parcelamento e da
ocupao e uso do solo urbano (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 30).
O Captulo II artigos 182 e 183 da Constituio Federal sobre Poltica
Urbana, estabelece os instrumentos para a garantia, no mbito de cada municpio,
do direito cidade, do cumprimento da funo social da cidade e da propriedade
(BRASIL, 2005, p. 12).
No intuito de ordenar o desenvolvimento urbano foi criada a Lei Federal n
10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade (BRASIL, 2002):
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257 de 10 de julho de 2001,
regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece
parmetros e diretrizes da poltica urbana no Brasil. Oferece instrumentos
para que o municpio possa intervir nos processo de planejamento e gesto
urbana e territorial, e garantir a realizao do direito cidade. (BRASIL, 2005,
p. 12)
O Estatuto da Cidade veio reforar o que h muitos anos se questionava no

Brasil sobre uma legislao urbana especfica, e fortalece uma discusso
diferenciada no nvel das cidades, pela implantao plena das diretrizes e
instrumentos de poltica urbana previstos nesta lei, que muitas vezes so colocadas
de maneira paliativa ou totalmente negligenciadas nos planos municipais.
De acordo com o Ministrio das Cidades:
Planejar o futuro da cidade, incorporando todos os setores sociais,
econmicos e polticos que a compe, de forma a construir um compromisso
entre cidados e governos na direo de um projeto que inclua todos, o
desafio que o Estatuto da Cidade impe a todos os Planos Diretores,
obrigatrios para cidades brasileiras [com populao superior a 20 mil
habitantes ou com interesses particulares de interveno urbanstica] at
2006. (BRASIL, 2005, p. 08)

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38
O Estatuto da Cidade (BRASIL, 2002) dividido em cinco captulos, com

nfase na gesto (democrtica - participao popular) e planejamento voltados ao
combate especulao imobiliria urbana e segregao/excluso scio-espacial: I
- Diretrizes Gerais; II - Dos Instrumentos da Poltica Urbana; III Do Plano Diretor; IV
- Da Gesto Democrtica da Cidade; e V - Disposies Gerais.
Nesta pesquisa foi dada maior ateno s Diretrizes e Instrumentos da
Poltica Urbana propostos pelo Estatuto da Cidade e ao Plano Diretor, como
subsdios para estudar a questo habitacional em Sorocaba que abrange,
principalmente, o envolvimento do poder pblico municipal em desenvolver o
planejamento e a gesto de forma que direcionem suas aes s classes menos
abastadas desta cidade.
2.2. Os Instrumentos do Estatuto Da Cidade

Um dos principais desafios das cidades brasileiras encontrar uma soluo
para o controle do processo de expanso das reas urbanas. Esse problema
apresenta-se com muito mais veemncia nas cidades que tm passado por um
processo rpido de crescimento econmico, e que o fluxo populacional conduz para
uma concentrao paralela da pobreza nas periferias (favelas, cortios, ocupaes
irregulares etc.).
Concomitante a esse processo de periferizao ocorre tambm uma
sobrevalorizao das reas mais qualificadas sobre o ponto de vista da localizao,
infra-estrutura e qualidade urbanstica pelos empreendedores imobilirios, como
demonstra o Instituto Plis (2001, p. 64):
Este sistema, francamente apoiado por processos que geram sobreoferta de
terra e espao construdo para as classes mdias e pelo imenso valor
estratgico da propriedade imobiliria no pas tem provocado grandes
distores na estrutura das cidades brasileiras, com reas centrais ociosas,
em contraste com periferias superadensadas e precrias. Alm de
representar uma distribuio extremamente injusta dos recursos territoriais e
investimentos pblicos, esse tipo de urbanizao prejudicial a toda a cidade.
O espraiamento e a expulso dos pobres rumo periferia provocam
sobrecarga nos sistemas virio e de transportes pblicos e requer infindveis
ampliaes da rede de infra-estrutura.

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39
O Captulo II do Estatuto da Cidade trata dos Instrumentos da Poltica Urbana

que podem ser utilizados na perspectiva de fazer cumprir a funo social da cidade e
da propriedade, ou seja, promover uma Reforma Urbana em que haja o mximo
aproveitamento das edificaes e das reas dotadas de infra-estrutura, e que a
reteno especulao imobiliria seja tarefa constante.
Muitos instrumentos urbansticos so citados na Seo I do Captulo II do
estatuto da Cidade (BRASIL, 2002. pp. 27-29) que se referem induo ao
desenvolvimento urbano, como:
I. Planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social;
II. Planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies;
III. Planejamento municipal (plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso
e da ocupao do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes
oramentrias e oramento anual. Gesto oramentria participativa;
planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento
econmico e social);
IV. Institutos tributrios e financeiros (imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana-IPTU; contribuio de melhoria; incentivos e benefcios
fiscais e financeiros);
V. Institutos jurdicos e polticos (desapropriao; servido administrativa;
limitaes administrativas; tombamento de imveis ou de mobilirio
urbano; instituio de unidades de conservao; instituio de zonas
especiais de interesse social; concesso do direito real de uso; concesso
de uso especial para fins de moradia; parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios; usucapio especial de imvel urbano; direito de
superfcie; direito de preempo; outorga onerosa do direito de construir e
de alterao de uso; transferncia do direito de construir; operaes
urbanas consorciadas; regularizao fundiria; assistncia tcnica e
jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
referendo popular e plebiscito);
VI. Estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de
vizinhana (EIV).
Para Maricato (2001, p. 106), a grande novidade entre os instrumentos

citados anteriormente a assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades
e grupos sociais menos favorecidos. Embora j existentes na Constituio de 1988,
esses instrumentos prometem reavivar o acesso lei e cidade sobre as pessoas
que h muito ignorada pelos poderes pblicos.

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40
Alm
dos j citados anteriormente, colocam-se como indutores do
desenvolvimento urbano outros instrumentos que complementam o Estatuto da

Cidade (BRASIL, 2002, pp. 29-44):
Seo II Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
Seo III IPTU Progressivo no Tempo;
Seo IV Desapropriao com pagamento em ttulos;
Seo V Usucapio Especial de Imvel Urbano;
Seo VI Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia;
Seo VII Direito de Superfcie;
Seo VIII Direito de Preempo;
Seo IX Outorga Onerosa do Direito de Construir;
Seo X Operaes Urbanas Consorciadas;
Seo XI Transferncia do Direito de Construir;
Seo XII Estudo de Impacto de Vizinhana.
Maricato (2001, pp. 95-96) demonstra a importncia dos instrumentos

estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, mas enfatiza tambm que anteriormente a
esta lei outros instrumentos j permitiam um desenvolvimento urbano equilibrado.
Para esta autora, a perseguio e o aperfeioamento de novos instrumentos so
sempre bem-vindos, no entanto, a questo tcnica no ou no deveria ser a
preocupao central:
Esses e outros instrumentos existentes tm a orientao de sua aplicao (ou
suspenso de sua aplicao) dada pela correlao de foras: o solo criado, a
contribuio de melhorias (que data da dcada de 1950), a transferncia de
potencial construtivo, o direito de preempo, o direito de superfcie, o
tombamento, as operaes urbanas. Nenhum instrumento adequado em si,
mas depende de sua finalidade e operao. Nenhuma virtualidade tcnica
substitui o controle social sobre essa prtica. (MARICATO, 2001, p. 96)
O Instituto Plis (2001, p. 65-97) agrupou os instrumentos do Estatuto da

Cidade de acordo com as suas potencialidades e finalidades de aplicao, e indicou
as seguintes anlises sobre os mesmos, que aqui tambm foram confrontadas com
a proposta e discusso de outros autores sobre o tema.
1 - Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios; IPTU Progressivo no
Tempo; Desapropriao com Pagamento em Ttulos; Consrcio Imobilirio.
Segundo o Instituto Plis (2001, p. 65), estes instrumentos, se bem aplicados,
podem promover uma Reforma Urbana que garanta a funo social da cidade e da

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41
propriedade. A idia central desses instrumentos induzir a ocupao e

aproveitamento de imveis sub-utilizados ou no utilizados, em que a infra-estrutura
urbana j existente viabilize a urbanizao e o povoamento dessas reas.
A aplicao desses instrumentos tambm diminuiria um problema comum nas
cidades brasileiras, que a expulso das pessoas de baixa renda do centro da
cidade para as franjas perifricas, onde a carncia de infra-estrutura resulta em
maiores gastos nesse setor aos poderes pblicos.
Sabe-se da dificuldade e da morosidade em aplicar o IPTU Progressivo no
Tempo. No entanto, o Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios podem
agir no sentido de aproveitar a infra-estrutura das reas mais adensadas das
cidades, sem que haja aumento dos gastos pblicos. Caso a no-utilizao dos
imveis permanea, se far necessria a aplicao da desapropriao.
evidente que a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo no deva se
configurar em mais uma maneira de aumentar a carga tributria, mas deve se
caracterizar como um instrumento que estabelea parmetros e defina valores
apropriados para que se esclaream as condies de ociosidade e sub-utilizao a
serem associadas especulao, como demonstra Souza (2003, p. 226, 230):
Em planejamento e gesto urbanos, os tributos no interessam sob o ngulo
estritamente fiscal (...). To ou mais importante , na verdade, a
extrafiscalidade dos tributos, isto , a sua capacidade de permitirem que
outros objetivos que no somente o de arrecadao sejam perseguidos seja
o desestmulo de prticas que atentem contra o interesse coletivo (...), seja a
promoo de redistribuio indireta de renda, sejam a orientao e o
disciplinamento da expanso urbana, seja, ainda, o incentivo a determinadas
atividades.
O Consrcio Imobilirio se caracteriza pela viabilizao de empreendimentos

pelo Poder Pblico em que o proprietrio concede o direito do seu imvel
municipalidade e recebe, como pagamento, unidades habitacionais com valores
referentes ao valor do seu imvel antes das benfeitorias.
J a Urbanizao e Utilizao Compulsrios dependero da eficincia das
aes pblicas para cobrar dos proprietrios dos imveis ociosos a sua utilizao
adequada aos padres urbansticos de ocupao pr-estabelecidos no Plano Diretor
para cada rea/zona da cidade.

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42
2 - Outorga Onerosa do Direito de Construir; Direito de Superfcie.

Segundo a definio de Souza (2003, p. 233), o Solo Criado o nome
popular do instrumento chamado de Outorga Onerosa do Direito de Construir, ou
seja: Em sentido genrico, pode-se definir o solo criado como sendo a criao de
reas adicionais de piso utilizvel no apoiadas diretamente sobre o solo. (...) a
criao de piso artificial.
Para ilustrar a aplicabilidade do solo criado, Souza (2003, pp. 233-234; 224)
apresenta um modelo (FIGURA 4), em que a Outorga Onerosa do Direito de
Construir poder ser cobrada a partir da rea criada que ultrapassar a rea que
poderia ser construda diretamente no solo. No exemplo, em um terreno com
1000m2, e um prdio de 12 pavimentos com 250m2 de rea construda por andar,
esse tributo poderia ser cobrado a partir do 5 andar at o ltimo (12), que
corresponderiam a superao da rea construda (total, AC) taxa de ocupao
(TO) e rea do terreno (coeficiente de aproveitamento, CA)11.
Deve-se frisar que o Coeficiente de Aproveitamento (CA) pode ser estipulado
diferentemente nas vrias reas/zonas que compem o Zoneamento da Cidade e o
prprio Plano Diretor. Isto com a inteno de maximizar a ocupao de algumas
reas com o estmulo a verticalizao ou inibio do adensamento populacional de
outras reas da cidade com a construo de casas, sobrados ou prdios com
poucos pavimentos.
De toda forma, o Solo Criado e o Direito de Superfcie regulamentaram a
separao entre o direito de posse (propriedade) e o direito de construir sobre um
terreno, ou seja, ter a propriedade de um terreno no significa um poder ilimitado
sobre ele (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 67).
Esta uma maneira de garantir o uso adequado e ordenado do espao
urbano, seja ele correspondente superfcie, subsolo ou espao areo. Assim como
o loteador obrigado a entregar ao poder pblico as reas destinadas ao sistema
virio, equipamentos pblicos e lazer, igualmente o criador de solo dever oferecer
11
rea construda (total) (AC): tambm denominada rea edificada (total), consiste na soma das
reas de todos os pavimentos de uma edificao.
Taxa de Ocupao (TO): a relao entre a rea da projeo horizontal da edificao (ou
edificaes caso haja mais de uma edificao no mesmo terreno) e a rea total do lote ou da gleba.
Coeficiente de Aproveitamento (CA), tambm chamado de ndice de Aproveitamento do Terreno
(IAT): relao entre a rea construda (total) (AC) e a rea total do lote ou gleba (AT). Portanto,
CA=AC/AT. (SOUZA, 2003, pp. 221-222)

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43
coletividade as compensaes necessrias ao equilbrio urbano reclamado por solo

adicional (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 69). O adensamento urbano e populacional
causado pela criao de solo (verticalizao) causa uma maior utilizao da infraestrutura urbana local.
FIGURA 4: rea total, taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento.
Legenda:
A = Lote (rea total do lote, AT).
B1 = Projeo horizontal da edificao.
B1 + B2 + ... B12 = rea construda (total) (AC).
X = Altura mxima permitida (gabarito).
FONTE: SOUZA, 2003, p. 224.
A limitao do direito de propriedade permite a democratizao do espao

urbano uma vez que cerca, de certa forma, as aes especulativas. A legislao
federal referente Poltica Urbana promove algumas restries ao direito de
propriedade para atuar como um instrumento, regulamentado nos Planos Diretores
Municipais, que garanta o exerccio deste direito obedecendo a sua funo social
(CARDOSO, 2003, p 31).
Para Ribeiro e Cardoso (2003, p. 125), um dos objetivos fundamentais da
regulao social do uso do solo o controle da chamada especulao imobiliria.
Eles acrescentam discusso acerca deste tema as definies de lucro da
incorporao e o lucro da construo:

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44
O incorporador o agente que, comprando o terreno e detendo o

financiamento para a construo e comercializao, decide sobre o processo
de produo, definindo a localizao, as caractersticas gerais do produto, seu
preo etc. Este capital apresenta claras caractersticas de um capital
mercantil. J a atividade de construo se caracteriza pela produo material
da edificao, tratando-se a portanto, de um capital que se reproduz na
esfera da produo. (RIBEIRO e CARDOSO, 2003, p. 127)
Nem sempre o incorporador12 est dissociado da construo, no entanto, o

que se enfatiza com essa distino o ganho do incorporador quando se acrescenta
um sobre-valor no preo do imvel quando este est includo numa situao de solo
criado. O que no se deve confundir o lucro obtido com a construo em si e o
lucro proveniente do acrscimo ao valor da terra pelo solo criado, que definido pelo
incorporador.
A preocupao de se apontar os ndices de Coeficiente de Aproveitamento
(CA) e Taxa de Ocupao (TO) no Plano Diretor e no Zoneamento Urbano se
justifica na perspectiva de inibir um crescimento vertical da cidade em reas onde o
preo dos terrenos e a taxa pelo solo criado so menores, ou seja, se no houver
um correto apontamento desses ndices nas diferentes reas/zonas de ocupao da
cidade, corre-se o risco de estimular indiretamente a expanso desordenada de
edifcios nas reas em que a ocupao deveria ser somente horizontal.
3 - Operaes Urbanas Consorciadas.
Este instrumento pode ser aplicado em reas pr-definidas pelo Plano Diretor
em que algumas mudanas estruturais em algumas reas da cidade sejam
necessrias, como urbanizao ou melhorias em reas degradadas ou adequar o
adensamento urbano s normas de qualidade ambiental ou crescimento urbano
ordenado. Entretanto o objetivo do instrumento das operaes urbanas viabilizar
intervenes de maior escala, em atuao concertada entre o poder pblico e os
diversos atores da iniciativa privada (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 84).
12
Ribeiro (1997, pp. 92-93) define os agentes imobilirios da seguinte maneira: 01) Agentes
Promotores: so os que mobilizam e coordenam a constituio dos fatores de produo necessrios
edificao do imvel e sua comercializao; 02) Agentes Financeiros: so aqueles que
proporcionam aos promotores os meios necessrios produo das unidades; 03) Agentes
Incorporadores: so identificados como podendo ser: investidores imobilirios; os incorporadores
definidos na Lei n 4.592/64; as cooperativas habitacionais; as instituies de previdncia e
assistncia social, como as do Banco do Brasil, Clubes Militares, de funcionrios pblicos e outras; as
fundaes, as CEHABs (Companhias Estaduais de Habitao); as sociedades de economia mista.

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45
Ribeiro (2003, p. 17) discorre sobre a possibilidade de se criar um fundo

pblico em que o poder pblico se instaura como o mediador da acumulao
privada da riqueza e busca compatibilizar os interesses privados com as
necessidades coletivas: a instaurao de um conjunto de mecanismos,
instituies pressupostos e condies de gesto dos interesses gerais atravs do
qual se passou do capitalismo concorrencial, fundado exclusivamente no jogo cego
da competio dos interesses privados, para um capitalismo caracterizado pela
previsibilidade.
As decises pblicas na organizao e construo das cidades so tambm
responsveis pela manobra entre as necessidades da grande massa da populao
menos favorecida e a ganncia que em grande parte acompanha as iniciativas dos
empreendimentos privados.
4 - Direito de Preempo.
Este instrumento trata-se da preferncia por parte do poder pblico na
aquisio de terrenos que podem ser utilizados para o uso coletivo ou em projetos
especficos.
Neste caso tambm necessrio que o Plano Diretor aponte as reas/zonas
onde esse instrumento pode incidir, preferencialmente nas reas de rpida
urbanizao e crescimento da cidade em que a ao do poder pblico tem que ser
constante para se evitar um crescimento desordenado e aumento da precariedade
por servios e equipamentos pblicos.
5 - Transferncia do Direito de Construir
A principal inteno deste instrumento garantir a preservao de imveis ou
reas de grande valor histrico, cultural ou ambiental sem que haja uma
onerosidade eminente sobre o proprietrio.
De acordo com o Instituto Plis (2001, p. 76):
Este instrumento foi concebido de modo a permitir que os proprietrios de
imveis a serem preservados fossem compensados pelo fato de que em seus
imveis o coeficiente ou densidade bsicos estabelecidos para o territrio
urbano no podem ser atingidos sob pena de comprometer o objetivo da
preservao de imveis de interesse histrico, paisagstico ou ambiental. No

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46
Estatuto est prevista tambm a hiptese de transferncia para os casos de

regularizao fundiria e programas de habitao de interesse social.
Deve-se ressaltar a viabilidade da Transferncia do Direito de Construir que

poder ocorrer se houver necessariamente a participao do poder pblica na
averiguao e participao do proprietrio em algum programa de preservao com
laudo tcnico aprovando a sua realizao.
6 - Usucapio Especial de Imvel Urbano.
O objetivo deste instrumento conceder o direito de uso quele que possuir
como sua rea ou edificao urbana de at 250m2, por cinco anos ininterruptos e
sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, desde que no seja
proprietrio de outro imvel urbano ou rural (BRASIL, 2002, p. 32).
A Medida Provisria n 2.220 de 04 de setembro de 2001 (BRASIL, 2001)
amplia a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia em imveis pblicos,
resguardadas as mesmas disposies do artigo que estabelece a Usucapio
Especial de Imvel Urbano no Estatuto da Cidade.

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47
3. O PLANO DIRETOR
A poltica urbana brasileira tem sua inspirao inicial nos modelos franceses
em que a necessidade de organizao e otimizao do espao urbano caberia s
instituies criadas para essa finalidade (SOUZA 1995, p. 119-120). Para essa
concepo de poltica urbana haveria a combinao entre o planejamento territorial
(Amnagement du Territoire) e os planos diretores (Plans durbanisme) em que:
(...) nos primeiros, tratava-se de lidar com a espacializao das polticas
governamentais, as regionalizaes, o planejamento regional e as polticas de
descentralizao (urbana e industrial). J com os planos diretores [Plans
durbanisme], procurava-se dar continuidade e ampliar a preocupao com os
processos de gesto da cidade, elaborando planos, implantando sistemas de
planejamento, de cadastro, revendo os sistemas tributrios. (SOUZA, 1995, p.
120)
Entretanto, no Brasil a poltica urbana desde sua origem esteve associada, de

forma direta ou indireta, aos interesses principalmente das polticas direcionadas s
reas econmicas (plantas industriais e vilas operrias, tributaes etc). Isto reuniu,
numa mesma preocupao, elementos de ordem econmica e social na organizao
da crise urbana (SOUZA, 1995, p. 120).
Ao longo da histria do planejamento urbano no Brasil, vrios termos foram
usados para definir as aes do governo junto ao desenvolvimento e crescimento
urbanos, principalmente na tentativa de se criar um novo substantivo que desse a
impresso de mudanas e melhorias nas aes.
Esvaziado de seu contedo e reduzido a discurso, alteram-se os conceitos
de plano e planejamento. O planejamento urbano no Brasil passa a ser
identificado como atividade intelectual de elaborar planos. Uma atividade
fechada dentro de si prpria, desvinculada das polticas pblicas e da ao
concreta do Estado, mesmo que, eventualmente, procure justific-las. Na
maioria dos casos, entretanto, pretende, na verdade, ocult-las. (VILLAA,
1995, p. 222)
A tecnologia empregada nos planos passou a ser demasiadamente

valorizada, mesmo que muitas das vezes ela ficasse engavetada e no tivesse as
suas propostas, que de certa forma demonstravam boas intenes, efetivadas. Os
rgos pblicos responsveis pelo planejamento se apresentavam desvinculados da

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48
gesto urbana e, dada essa atividade equivocada entre gestores pblicos e agentes
do planejamento, que o planejamento e o trabalho do planejador em geral, por muito
tempo ficaram desacreditados (VILLAA, 1995, p. 222).
A elaborao dos PDs ainda mantm a caracterstica de pertencer ao meio
tcnico-acadmico, presente nas entidades de assessoria, nas associaes
profissionais, ou nos centros de pesquisa universitrios, que ir tomar para si
a defesa das bandeiras do campo popular, participando como atores
privilegiados. (CARDOSO, 2003, p. 34)
As polticas pblicas municipais deveriam se orientar na tentativa de minimizar

a distncia ou a separao que mantm entre a gesto e os movimentos sociais,
como demonstra Lojkine (2003, p. 32). A elaborao e a luta pela melhoria das
condies da vida da populao e o ordenamento urbano ficam a critrio dos
agentes responsveis pelo planejamento e gesto pblica, e no diretamente nas
mos dos que sero diretamente afetados pelas intervenes urbansticas, a
populao, distanciando a idia da gesto e planejamento participativos.
A questo urbana, que por muito tempo foi controlada e organizada por uma
legislao federal centralizadora, passa a ter mais autonomia e eficcia quando os
meios legais se flexibilizam e permitem que as aes polticas estejam mais
prximas de seu alvo, a cidade.
Como j foi comentado, a poltica urbana passa a partir de 1988, com a
promulgao da nova Constituio Federal, a ser de responsabilidade dos governos
municipais, devendo estes obedecerem alguns critrios provenientes dos governos
federal e estadual, mas com autonomia para gerir e adequar os parmetros da
poltica urbana de acordo com as suas peculiaridades.
A preocupao e a necessidade de se manter a funo social da cidade e da
propriedade, principalmente com a promulgao do Estatuto da Cidade em 2001 que
passa a nortear a poltica urbana, deve ser tambm a orientao no somente de
maneira demaggica e paliativa, mas eficiente e justa para que os municpios
sigam principalmente na elaborao de seus Planos Diretores, entendidos como o
principal instrumento de organizao do espao urbano.
H cerca de trs dcadas que o Brasil incorporou de maneira generalizada na
sua poltica urbana municipal a prtica do planejamento, que era realizada por meio
dos zoneamentos que se limitavam a dividir, j desde aquela poca, os conjuntos do

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49
territrio municipal sobre os quais deveriam ser aplicados parmetros de uso e

ocupao especficos:
No Brasil, a institucionalizao do planejamento urbano nas administraes
municipais se disseminou a partir da dcada de 70, com a misso de
promover o desenvolvimento integrado e o equilbrio das cidades, em um
contexto de exploso do processo de urbanizao. A concepo de
planejamento urbano ento em vigor correspondia idealizao de um
projeto de cidade do futuro o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado,
que seria executado ano a ano at chegar-se a um produto final (o modelo de
cidade desejada). (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 40)
O planejamento baseado na evoluo do prprio plano ao passar dos anos e

a crendice na conseqente melhora da qualidade das cidades (sob o ponto de vista
do desenvolvimento urbano de maneira geral), resultou no desenvolvimento de uma
viso exageradamente tecnocrtica na legislao urbanstica. Esta idia se reflete
at nos dias atuais, onde se pode observar planos que priorizam somente a questo
do zoneamento e no o desenvolvimento social e econmico da cidade como um
todo, como prev o Estatuto da Cidade. O planejamento urbano permitiu por muito
tempo (e ainda permite) que o zoneamento significasse um instrumento legal de
oficializao da excluso scio-espacial no interior das cidades brasileiras e facilitou
o avano da especulao imobiliria nesses espaos.
O agravamento dos problemas neste tipo de planejamento que prioriza o
zoneamento excludente ocorre por razo da dissonncia entre os institutos de
planejamento e a administrao pblica. Os planos so constantemente elaborados
de acordo com certos padres, mas, por questes polticas e empresariais, no
so colocados em prtica para o benefcio da totalidade da populao, como
demonstra o Instituto Plis (2001, p. 41):
O isolamento do planejamento e sua separao da esfera da gesto provocou
uma espcie de discurso desconexo nas administraes de um lado os
planos reiteravam os padres, modelos e diretrizes de uma cidade
racionalmente produzida, de outro o destino da cidade era negociado, dia a
dia, com os interesses econmicos, locais e corporativos.
A Constituio de 1988 em seu artigo 182, pargrafo 1 que trata da poltica

urbana (BRASIL, 1997), posteriormente reforada pelo Estatuto da Cidade em seu
artigo 41, inciso I (BRASIL, 2002), tornou obrigatrio o Plano Diretor para os

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50
Municpios com mais de 20 mil habitantes. O PD foi definido como o instrumento

bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, meio de expresso das
exigncias fundamentais de ordenao da cidade, e como parmetro para
assegurar a funo social da propriedade (ROLNIK e SAULE JNIOR, 1997, p. 25).
J a Constituio do Estado de So Paulo, no pargrafo 1 do artigo 181, prev a
elaborao do Plano Diretor para todos os municpios, independente do nmero de
habitantes ou vocao econmica municipal (SO PAULO, 2002).
Por mais que a legislao brasileira sofra transformaes benevolentes
sociedade, perceptvel, nos estudos de caso e relatos de muitos pesquisadores e
atores sociais, a falta de aplicabilidade ou a ineficcia dos instrumentos e da prpria
lei na ntegra. Vrios so os interesses e prioridades nas polticas pblicas,
principalmente na rea social, que acabam desviando ou burlando os planos e os
termos legais que deveriam determinar as aes governamentais para as diversas
reas, deixando clara a predominncia dos interesses econmicos sobre as
necessidades sociais. neste sentido que as discusses acerca da Reforma Urbana
deixaram o foco da legislao e passou a questionar a aplicao da lei em fatos
concretos.
A poltica de desenvolvimento urbano estabelecida pelo Municpio no Plano
Diretor, que no tiver com prioridade atender as necessidades essenciais da
populao marginalizada e excluda das cidades, estar em pleno conflito
com as normas constitucionais norteadoras da poltica urbana, com o sistema
internacional de proteo dos direitos humanos, em especial com o princpio
internacional do desenvolvimento sustentvel. (INSTITUTO PLIS, 2001, p.
47)
A prpria noo de desenvolvimento sustentvel13 deu espao a algumas

reformulaes em que o foco central das polticas pblicas deve estar voltado ao
crescimento das cidades e a concentrao dos problemas ambientais nesses
espaos. A idia de desenvolvimento sustentvel, neste caso, passa a ter como
centro das preocupaes o direito das pessoas humanas em ter uma vida saudvel
e produtiva em harmonia com a natureza em com o ambiente em que vivem
(INSTITUTO PLIS, 2001, p. 47). Entende-se nessa concepo que no possvel
13
A idia de desenvolvimento sustentvel e as questes voltadas Ecologia passaram a ser muito

preconizadas nos anos 1980 e 1990, em decorrncia dos problemas e impactos ambientais que se
alarmaram pelo mundo todo, com o avano descontrolado das atividades industriais e a falta de
ateno para as transformaes ocasionadas na natureza.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
51
promover o desenvolvimento sustentvel ao meio ambiente sem tratar da questo

social dos menos favorecidos da sociedade14.
De acordo com o Ministrio das Cidades, o objetivo fundamental do Plano
Diretor estabelecer como a propriedade cumprir sua funo social, de forma a
garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada, reconhecer a todos os cidados
o direito moradia e aos servios urbanos. Nesta perspectiva, o Plano Diretor, deixa
de ser um mero instrumento de controle do uso do solo, como proposto h muito
tempo nos zoneamentos, para se tornar um instrumento que introduz o
desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras, na concepo de promover a
melhoria da qualidade de vida dos menos abastados e conseqentemente melhorar
a qualidade ambiental.
Para isso, por exemplo, necessrio que assegure espaos adequados para
a proviso de novas moradias sociais que atendam a demanda da populao
de baixa renda; que preveja condies atraentes para micro e pequenas
empresas itens vitalmente importantes para que haja crescimento urbano
equilibrado; para que se evite ocupao irregular e informal do territrio do
municpio; e outros. (BRASIL, 2005, p. 15)
O Projeto Moradia (INSTITUTO CIDADANIA, 2003, p. 42) prope algumas

diretrizes para a elaborao de uma poltica urbana eficiente para o ordenamento
das cidades e a manuteno de sua funo social:
Poltica fundiria e imobiliria instrumentos urbansticos para a regulao

do mercado e a promoo de moradia social ou lotes visando
ampliao da oferta de terra urbanizada;
Planejamento Urbano Poltica Nacional Territorial, Planos Estaduais

Regionais, Planos Metropolitanos, Planos de Ao e Planos Setoriais
priorizando o interesse social e a sustentabilidade ambiental;
14
Programas Habitacionais;
Compartilha-se aqui a idia que defendida pelo Instituto Plis (2001, p. 47) a respeito de
desenvolvimento sustentvel no espao urbano que diz respeito primeiramente melhoria na
qualidade de vida da populao de baixa renda, pois acredita-se que boa parte da populao
marginalizada que, por falta de opo, acaba ocupando reas de preservao, se fosse assistida de
maneira digna pelos agentes pblicos, no contribuiria para a degradao das reas verdes ou zonas
de conservao ambiental reservadas pelos Planos Diretores e Zoneamentos Municipais.

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52
Melhoria das condies de habitabilidade: urbanizao e saneamento das

favelas e periferia urbana, recuperao de bairros degradados e de
habitao coletiva, preveno e recuperao de reas de risco submetidas
a enchentes e desmoronamentos, reforma e ampliao das moradias
existentes;
Produo de novas moradias;
Propostas de saneamento;
Propostas de transporte.
Dentre as propostas acima apresentadas, se aplicam intrinsecamente a esta

pesquisa a anlise das que orientam o poder pblico municipal na organizao do
espao urbano como agente regulador e promotor da funo social da propriedade e
da cidade. Ou seja, acredita-se numa poltica urbana que priorize a congruncia
entre o planejamento e a gesto e que seja direcionada aos problemas,
principalmente da falta de moradia e melhorias nas j existentes. O planejamento
deve visar, portanto, o interesse social da cidade, e no a fragmentao da mesma
em classes sociais sob auspcios da especulao imobiliria e da subutilizao da
propriedade urbana.
Cardoso (2003, p. 38) acrescenta alguns princpios dos PDs que aparecem
agregados ou que podem perfeitamente servir como complementos aos j citados
anteriormente pelo Instituto Cidadania (2003, p. 42):
Controle da densidade populacional;
Gerao de recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e

de servios pblicos;
Garantia de uso compatvel com as condies de infra-estrutura, e com a

preservao do meio ambiente e do patrimnio histrico e cultural;
Atendimento s possibilidades de utilizao adequada dos recursos

naturais disponveis;
Garantia de segurana e sade dos usurios e da vizinhana;
Criao de reas sob regime urbanstico especfico.

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53
Vrios so os instrumentos legais que determinam as diretrizes para o

crescimento, ordenamento e desenvolvimento urbanos, dentre eles destacam-se o
Plano Diretor, o Macrozoneamento Ambiental e a Lei Orgnica Municipal,
amparados pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 e pelo
Estatuto da Cidade.
Vale destacar tambm que, como j foi comentado anteriormente, o Estatuto
da Cidade, de maneira clara, sinttica e objetiva, ampliou a ao do municpio na
organizao do espao urano e delegou a este, por meio da realizao do Plano
Diretor, a tarefa de fazer cumprir os instrumentos legais que possibilitem a eqidade
no tratamento da poltica urbana perante a populao.
Aps 11 anos de tramitao legislativa, foi aprovado o Projeto de Lei 5788
denominado Estatuto da Cidade, condio necessria para que os municpios
possam implementar uma poltica fundiria bem como planejar seu
crescimento. Essa lei define princpios, objetivos, diretrizes e instrumentos de
gesto urbana delegando aos municpios e a seus planos diretores a tarefa
de definir, no mbito da cidade, as condies de cumprimento da funo
social da propriedade e da prpria cidade. (SOARES, 2003, p. 82)
notrio que a legislao federal evoluiu no sentido de promover a

democratizao no tratamento da poltica urbana. No entanto, a questo central da
anlise sobre as polticas pblicas atualmente no mais a busca ou a construo
de um aparato legal que direcione o desenvolvimento das cidades, mas, mesmo
longe de se alcanar a perfeio dos termos legais, a preocupao deve-se
centralizar na fiscalizao e anlise sobre o que os gestores pblicos esto fazendo
para que as propostas que regem a poltica urbana sejam aplicadas em prol da
coletividade, inclusive suas propostas de interveno pblica sobre o espao urbano
apontadas nos Planos Municipais.
Souza (2003, p. 32) aponta para os problemas da mquina pblica alienada
por interesses mercadfilos, em que a gesto e o planejamento urbanos, dominados
pelo planejamento de facilitao, passam a ser um instrumento de favorecimento,
com a disseminao da especulao imobiliria em detrimento do acesso ao imvel
urbano a uma determinada parcela da sociedade15:
15
De acordo com Souza (2003, pp. 31-32) : (...) o planejamento regulatrio (regulative planning) e o
planejamento pautado em investimento pblicos (public-investiment-planning) comeam, j nos anos
70, e em velocidade acelerada a partir da dcada seguinte, a ceder terreno em favor de formas mais
mercadfilas de planejamento, mais prximas da lgica da gesto (e dos interesses imediatos do

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54
(...) longe de apenas acompanhar e tentar mimetizar o mercado, aqui o

planejamento serve para estimular a iniciativa privada, oferecendo-lhe
numerosas vantagens e regalias, de isenes tributrias a terrenos e infraestrutura subsidiados, de informaes vitais suspenso ou abolio de
restries de usos impostas por zoneamentos para determinadas reas.
evidente que no s na escala do planejamento que h o desvio de

interesses sobre a questo urbana. Num pas subdesenvolvido como o Brasil, em
que a corrupo e a desateno s desigualdades sociais convivem paralelamente
(para no dizer sobre as parceiras e coalizes partidrio-poltico-empresariais), a
realizao das funes sociais propostas na legislao nacional e em outras esferas
de poder, parece estar cada vez mais distante de acontecer. Isto prejudica, inclusive,
a concretizao da democracia no pas, j que a participao poltica da sociedade
se limita ao alto escalo dos agentes polticos e econmicos e alguns grupos
organizados da sociedade civil, tendo este uma participao direta em proporo
bem menor que a dos demais.
O planejamento e a gesto devem sempre se objetivar na busca de solues
para amenizar as disparidades que assolam a sociedade brasileira e favorecem a
concentrao de riquezas, ao mesmo tempo em que limitam as possibilidades de
crescimento/desenvolvimento scio-econmico das massas populares.
Souza (2003, p. 46), baseado em sua experincia profissional e na sua
ideologia de construo de uma sociedade autnoma e menos desigual, define o
planejamento e a gesto urbanos da seguinte maneira:
(...) Planejamento e gesto no so termos intercambiveis, por possurem
referenciais temporais distintos e, por tabela, por se referirem a diferentes
tipos de atividades. (...) O planejamento a preparao para a gesto futura,
buscando-se evitar ou minimizar problemas e ampliar margens de manobra; e
a gesto a efetivao, ao menos em parte (pois o imprevisvel e o
indeterminado esto sempre presentes, o que torna a capacidade de
improvisao e a flexibilidade sempre imprescindveis), das condies que o
planejamento feito no passado ajudou a construir. Longe de serem
concorrentes ou intercambiveis, planejamento e gesto so distintos e
complementares.
capital privado) que da de um planejamento de longo alcance: o planejamento subordinado s

tendncias de mercado (denominado, sinteticamente, de trend planning desde os anos 70), o
planejamento de facilitao (leverage planning) e o planejamento de administrao privativa (privatemanagement-planning).

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55
Vitte (2003, p. 232-233) define a gesto pblica como a situao em que o

Estado assume seu papel de gestor e articulador de polticas pblicas por meio de
instncias poltico-administrativas. Acrescenta, ainda, que h de considerar a
diferena entre gesto urbana e gesto de cidades, em que se apia nas
concepes de Lefbvre para concluir que o urbano correspondem as formas
construdas e a cidade corresponde sociedade urbana com suas relaes sociais
estabelecidas nesse meio:
No entanto, a idia de gesto urbana que vem se consolidando de
intervenes no ambiente construdo, na forma fsica da cidade, enquanto
gesto de cidades seria entendida como administrao da cidade, que alm
de tambm resultar em intervenes no ambiente construdo define-se por um
conjunto mltiplo de ao coletiva entre agentes, instituies e organizaes,
em complexa rede de interaes, na qual o governo uma das peas do jogo
de poder, j que lhe cabe liderar o processo, mas tambm delegar e interagir.
Assim, prefeitura, associaes de empresrios, sindicatos, ONGs e muitas
outras organizaes interrelacionam-se, conflitam-se, constroem espaos de
negociao e desempenham papis. (VITTE, 2003, p. 233)
O ato de planejar deve consistir na tentativa de minimizar os problemas que

possam se colocar no meio urbano num futuro prximo ou distante, de se criar um
espao "racional", como chama Santos (2002, p. 290). Neste, o planejamento, ou o
manejamento, pode ser realizado de forma intencional (e no espontneos e
desordenados) e no com a predominncia dos atores econmicos e a excluso das
classes menos favorecidas.
Os deveres que os Planos Diretores desenvolvidos pelos municpios deveriam
executar na prtica, principalmente junto s polticas fundiria e habitacional, so
apontados por Maricato (2001, pp. 111-112):
(...) ao Plano Diretor, o Estatuto da Cidade refora-o como a figura central e
decisiva da poltica urbana. H um travejamento em torno dele da aplicao
dos principais instrumentos urbansticos, especialmente queles relacionados
funo social da propriedade. Ele deve registrar as reas que estaro
submetidas ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, ao
IPTU progressivo no tempo e desapropriao com ttulos da dvida
pblica, sucessivamente [sem grifo no original]. O direito de preempo
tambm depender de lei municipal, baseado no PD. O mesmo se aplica
outorga onerosa do direito de construir, s operaes urbanas consorciadas e
transferncia do direito de construir. O PD tomado como parte integrante
do processo de planejamento municipal, que inclui ainda o plano plurianual,
diretrizes oramentrias e oramento anual participativo. Isto significa que os

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56
investimentos anuais devem levar em considerao o PD, o que parece bvio

mas usualmente no acontece ...
Como brevemente apontado, o Estatuto da Cidade prev, na elaborao dos

Planos Diretores Municipais, algumas orientaes que determinam o pleno
desenvolvimento urbano e a sua adequao de uso do solo para todas as faixas da
populao. Sabe-se, no entanto, que mesmo de posse de instrumentos ou diretrizes
legais que norteiam a poltica urbana, a situao terica no significa a realidade das
aes que h muito tempo se verificam nos municpios brasileiros.
claro que a maneira de justificar as (falsas) aes governamentais por meio
dos planos e propostas miraculosos no uma atitude que se restringe ao incio do
planejamento urbano no Brasil, como demonstrado no incio deste captulo. Com a
promulgao da lei que define o Estatuto da Cidade em 2001 e a obrigatoriedade
dos municpios com mais de vinte mil habitantes de apresentarem seus planos
diretores, a burla na gesto municipal se faz, em muitas vezes, junto aos prprios
Planos Diretores. Estes so apresentados para satisfazerem o que rege a legislao
federal, mas na prtica no cumprem a sua funo junto populao, ainda mais
nas pores menos abastadas da sociedade, que dependem muito de polticas
inclusivas para mudar o seu quadro scio-econmico.
O Plano Diretor o instrumento que rene as diretrizes para o
desenvolvimento do Municpio e as estratgias de ocupao do territrio municipal,
especialmente o espao urbano, com base na compreenso das funes
econmicas, das caractersticas ambientais, sociais e territoriais do municpio, assim
como de sua regio de influncia (IBAM, 2003). na a perspectiva socialdesenvolvimentista acerca do Plano Diretor Municipal, e tambm sob a premissa de
aumento de justia social e melhoria na qualidade de vida de Souza (2003), que as
propostas e aes voltadas habitao popular em Sorocaba sero analisadas no
prximo captulo.
Captulo III Planejamento Urbano em Sorocaba

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57
Captulo III PLANEJAMENTO URBANO EM SOROCABA

Um estudo prvio do planejamento urbano em Sorocaba, limitado ao Plano
Diretor Municipal aprovado em 2004, serviu de base para corresponder ao objetivo
deste trabalho, que a anlise do planejamento e gesto urbanos em Sorocaba com
enfoque s polticas pblicas de habitao popular.
Mesmo se
tratando de um
instrumento de planejamento aprovado
posteriormente s aes do poder pblico municipal aqui pesquisadas, a anlise do

Plano Diretor de Sorocaba permitiu evidenciar a maneira com que as questes
relacionadas ao desenvolvimento urbano so colocadas para o futuro da cidade,
notadamente ao que se refere s aes do poder pblico municipal em apontar e
colocar em prtica solues que dizem respeito ao dficit habitacional e a aplicao
dos preceitos de justia social estabelecidos pela Legislao Federal.
O estudo concernente ao planejamento urbano em Sorocaba apresentado
neste captulo principiando-se na delimitao metodolgica, em considerao s
propostas de construo ou reforma da cidade com especial ateno manuteno
das funes sociais da propriedade e da prpria cidade, o aumento de justia social
e a melhoria na qualidade de vida da populao, notadamente as camadas menos
abastadas da sociedade. Finalmente feita a anlise das duas partes que compem
o texto do Plano Diretor de Sorocaba: Plano Diretor de Desenvolvimento FsicoTerritorial e o Zoneamento, Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo.

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58
1. A AVALIAO DO PLANEJAMENTO URBANO: EM BUSCA DE UMA

METODOLOGIA
Entende-se que a idia central de uma poltica urbana, envolvendo o
planejamento e a gesto, deva priorizar a manuteno e a promoo da funo
social da cidade e da propriedade e deva estimular o modelo de desenvolvimento
como um fator de diminuio de injustias sociais e melhoria da qualidade de vida.
Assim, a metodologia aplicada a esta etapa da pesquisa planejamento urbano de
Sorocaba baseia-se na proposta de Souza (2003, p. 200-213) de utilizar variveis
que implicam na determinao de uma tipologia ao planejamento e gesto urbanos.
A inteno no foi direcionada para caracterizar ou rotular o planejamento e gesto
urbanos de Sorocaba em uma determinada tipologia isolada. Tambm nem todas as
variveis utilizadas pelo autor serviram de base para a anlise, pois retratavam
opinies poltico-filosficas divergentes das desta pesquisa.
De maneira sinttica, as variveis de anlise da poltica urbana utilizadas
neste trabalho so as seguintes:
I. Idia-fora central: refere-se ao objetivo central do planejamento e gesto
urbanos no que diz respeito construo da cidade. Define, sobretudo, a
abordagem que ser dada ao planejamento (no caso do Plano Diretor) e na gesto,
no sentido das aes polticas face especulao (atitude em face do mercado),
como preconiza o prprio Estatuto da Cidade.
II. Escopo: como o prprio nome diz, esta varivel corresponde ao enfoque
dado poltica urbana. Esta pode ser de natureza estritamente fsico-territorial ou
social-abrangente, sendo que neste ltimo caso, a espacialidade uma entre
vrias dimenses, ainda que seja uma dimenso crucial.
III. Grau de Interdisciplinaridade: pode ser analisado com o auxlio de uma
escala que varia entre o muito pequeno (caso das correntes urbansticas
identificadas com a profisso do arquiteto), passando pelo mdio e o grande at
chegar no muito grande (caso da perspectiva como a autonomista, em que a
transdisciplinaridade, ou mesmo, a adisciplinaridade, se contrape enquanto crtica
da diviso do trabalho acadmico em vigor).

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59
IV. Permeabilidade em face da realidade: esta varivel corresponde ao grau

em que o normativo deriva de uma anlise profunda e sistemtica prvia da
realidade emprica (SOUZA, 2003, p. 201). Para que essa varivel tenha
aplicabilidade necessria uma escala de avaliao com trs abordagens:
apriorstica, semi-apriorstica e reconstrutivista do planejamento e gesto urbanos16.
V. Grau de abertura para com a participao popular: Souza considerou esta
varivel com base em alguns aspectos da avaliao de Arnstein17 (apud SOUZA,
2003, p. 202-203) sobre a escada de participao popular. Souza (2003, pp. 203206), apresenta, portanto, as categorias de anlise de sua proposta sobre o grau de
abertura para com a participao popular no planejamento e gesto urbanos:
a. Coero: situaes em que so demonstradas as arbitrariedades
dos gestores pblicos sobre as decises de interesse coletivo, sem que haja
nem sequer a consulta da populao sobre suas reais necessidades e
anseios;
b. Manipulao: situaes em que a populao induzida a aceitar
uma interveno pblica sem que haja um verdadeiro dilogo, como Polticas
pblicas compensatrias e intervenes pontuais, com o objetivo imediato de
dar impresso de que os governantes esto fazendo a sua parte e, via de
regra, com o objetivo mediato de ganhar eleies (SOUZA, 2003, p. 203).
Esta situao muito comum nos governos conhecidos como populistas;
c. Informao: a mera disponibilizao populao de informaes
sobre planos e metas traados pelo Estado em que (...) dependendo de
fatores [sic] como cultura poltica e grau de transparncia do jogo poltico, as
informaes sero menos ou mais completas, menos ou mais ideologizadas
(SOUZA, 2003, pp. 203-204);
d. Consulta: neste caso o Estado no se limita a informar a populao
das intervenes, mas realiza audincias pblicas em que a populao
16
De acordo com Souza (2003, p. 202), a abordagem apriorstica se caracteriza pela observao e
coleta de dados e informaes sobre o real com o intuito de se propor uma interveno baseada em
um modelo normativo de boa forma urbana. Na abordagem semi-apriorstica ...a observao do
real, a coleta de dados, a obteno de informaes e a formulao de conjecturas sobre o porvir
fundamentam um ajuste dos princpios e balizamentos normativos, os quais so relativamente
permeveis ao mundo real (SOUZA, 2003, p. 202). J a abordagem reconstrutivista estabelece uma
dialtica entre a teoria e a empiria.
17
ARNSTEIN, Cherry R. A lader of citizen participacion. Journal of the American Institute of Planners,
v. 35, julho, pp. 216-224.

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60
consultada sobre as suas opinies. O problema que no h qualquer

garantia (ou mesmo um compromisso explcito e acordado) de que as
opinies da populao sero, de fato, incorporadas (SOUZA, 2003, p. 204);
e. Cooptao: pode ser a interao de indivduos (lderes populares,
pessoas-chave etc.) e/ou segmentos mais ativos da sociedade (ONGs,
ativistas, sindicatos etc.) em canais ou instncias participativos:
A populao por meio dos lderes selecionados e/ou dos canais
participativos permanentes criados, ouvida, mas, como no caso da
consulta, a participao, no , a rigor, deliberativa. A diferena em relao
consulta que, nesse caso, instncias permanentes so criadas, no se
limitando o Estado a promover pesquisas de opinio, audincias pblicas ou
similares. (SOUZA, 2003, p. 204)
f. Parceria: corresponde, segundo Souza (2003), ao primeiro grau de

participao autntica, em que a participao da populao no se limita
consulta ou opinio. Neste caso o Estado e sociedade civil organizada
colaboram, em um ambiente de dilogo e razovel transparncia, para a
implementao de uma poltica pblica ou viabilizao de uma interveno
(SOUZA, 2003, p. 205);
g. Delegao de Poder: sob esta perspectiva, o Estado abdicaria de
algumas atribuies antes vistas como de exclusividades do poder pblico
(executivo e legislativo). A inteno desta proposta no de acabar com a
representatividade democrtica vigorante em nossa sociedade, mas (..)
consistem em situaes de co-gesto entre Estado e sociedade civil
(SOUZA, 2003, p. 205);
h. Autogesto: esta proposta corresponde ao grau mximo de
autonomia poltica pela populao, em que o Estado seria ausente:
(...) na prtica, a delegao de poder o nvel mais elevado que se
pode alcanar nos marcos do binmio capitalismo + democracia
representativa. Ir alem disso (...) pressupe, a rigor, um
macrocontexto social diferente: pressupe uma sociedade autnoma.
O que no elimina a possibilidade de experincias autogestionrias
marginais terem lugar, menos ou mais efemeramente e com menor ou
maior impacto poltico-pedaggico, por assim dizer, nas bordas do
sistema heternomo. (SOUZA, 2003, p. 205)

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61
VI. Atitude em face do mercado: esta varivel proposta por Souza (2003, p.
206) e aplicada neste trabalho, refora a varivel escopo citada anteriormente no
que diz respeito s aes do poder pblico para conter a especulao imobiliria.
Esta varivel, sob critrio de anlise, subdivide-se em algumas categorias:
a. Mercadofilia: aceitao sem restries prtica comercial sobre a
cidade (incluindo-se a o mercado imobilirio);
b. Criticismo moderado: este item corresponde a uma situao que
pode ser complementada pelo controle, domesticao e disciplinamento do
mercado de acordo com interesses capitalistas, o que segundo Souza (2003,
p. 206) tpico do planejamento regulatrio e do Estado Keynesiano em
geral;
c. Forte criticismo: refere-se, na sua base, a uma crtica ao prprio
sistema capitalista. Para Souza (2003, p. 206):
Neste terceiro caso, trs posies alternativas so possveis: uma aceitao
tensa da sociedade e da economia capitalistas, acoplada a um desejo de
controle e disciplinamento do mercado e da propriedade com o fito de instituir
maior justia social; uma aceitao ttica e pragmtica da sociedade e da
economia capitalistas, acoplada a uma meta no apenas de controle e
disciplinamento do mercado e da propriedade, mas de superao do modelo
social capitalista como condio sine qua non para a conquista de maior
justia social em um nvel significativo; rejeio pura e simples de qualquer
compromisso com o modelo social vigente e preocupao exclusiva com o
desenho de uma organizao scio-espacial ps-revolucionria futura (esta
ltima posio desprovida de expresso atualmente).
VII. Referencial poltico-filosfico: esta anlise pode detectar posies

polticas e filosficas de governo, que podem variar do ultraconservadorismo
capitalista ou neoliberal at os modelos que imprimem resistncias ao modelo
social capitalista atual: social-democracia e liberalismo de esquerda.
Dentre as variveis propostas por Souza utilizadas na avaliao do
planejamento e gesto urbanos e citadas anteriormente, no se considerou nesta
pesquisa somente a que se refere filiao esttica, j que envolve questes mais
ligadas aos padres arquiteturais do Urbanismo ou, especificamente, do Urban
Design.

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62
Vale ressaltar que o que se preconiza neste trabalho no a busca de uma

sociedade autnoma politicamente, como a tese defendida por Souza (2003) com
base nos ideais de Castoriadis, e que demonstra principalmente as categorias que
correspondem delegao de poder e autogesto. O que se questiona aqui a
participao efetiva ou no da populao, de maneira geral, nas decises polticas a
respeito da organizao urbana e polticas pblicas setoriais, as quais se enquadram
nas categorias de cooptao e parceria.
Para Souza (2003, pp. 2005-206), em relao varivel do grau de abertura
para com a participao popular, somente as categorias 6, 7 e 8, demonstradas na
FIGURA 5, correspondem a marcos poltico-institucionais em que se pode,
efetivamente, ter a esperana de que as solues de planejamento e gesto possam
ser encontradas de modo fortemente democrtico e sobre os alicerces do emprego da
racionalidade e do agir comunicativos. J as categorias 1 e 2 representam a
arrogncia do discurso competente em sua forma pura e as categorias
intermedirias representam manifestaes evidentes de uma sociedade heternoma
(SOUZA, 2003, p. 206).
FIGURA 5 - Da no participao participao autntica: uma escala de avaliao
Legenda:
Poder Pblico
Sociedade.
Informao/opinio.
FONTE: SOUZA, 2003, p. 207.

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63
possvel caracterizar, de acordo com as particularidades definidas pelas

variveis, a tipologia de planejamento e gesto urbanos (SOUZA, 2003, pp. 208213) (ver ANEXO 1): Planejamento fsico-territorial clssico; Planejamento sistmico;
Perspectivas mercadfilas; New Urbanism; Desenvolvimento urbano sustentvel e
planejamento ecolgico; Planejamento comunicativo/colaborativo; Planejamento
rawlsiano; Planejamento e gesto urbanos social-reformistas; e Planejamento e
gesto urbanos autonomistas.
Essa tipologia obedece a uma escala que varia da menor forma de
participao democrtica e priorizao dos mecanismos tcnicos sobre a forma
urbana, como o caso do planejamento fsico-territorial clssico, at o modelo
castoriadiano que prev a autonomia do planejamento e gesto urbanos. Cada tipo
demonstrado no Anexo 1 apresenta uma caracterizao detalhada levando-se em
considerao o enquadramento do planejamento e gesto urbanos s variveis
discutidas anteriormente.

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64
2.
PLANO
DIRETOR
DO
MUNICPIO
DE
SOROCABA
BREVE
APRESENTAO
O Plano Diretor de Sorocaba foi aprovado em 01 junho de 2004 (Lei Municipal
n 7.122) e representa um trabalho tcnico e poltico de mais de cinco anos de
estudos direcionados a propor adequaes para o ordenamento e crescimento
urbanos de Sorocaba18.
Um breve balano histrico sobre a questo legal da poltica urbana de Sorocaba,
mostra que o primeiro Plano Diretor de Sorocaba foi aprovado em 1966 e o Plano
Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) tem sua aprovao em 1971. O cdigo
de zoneamento de 1968 determinava os princpios de ocupao do solo at a
promulgao do Plano Diretor de Sorocaba em 2004 (QUADRO 1).
A cronologia do planejamento urbano em Sorocaba demonstra que, medida
que a cidade foi crescendo, a necessidade por novos parmetros e instrumentos de
ordenamento urbano foi se tornando mais comum. No entanto, com a promulgao
da Constituio Federal em 1988 e o Estatuto da Cidade em 2001 que permitem e
regularizam o Plano Diretor como o principal instrumento de organizao do espao
urbano.
No caso de Sorocaba, nota-se uma evoluo na elaborao de instrumentos
a respeito do meio urbano na segunda metade do sculo XX, notadamente no seu
ltimo quartel, em que o planejamento configura-se como um meio para a correo
de situaes que demonstram o crescimento desordenado desde o perodo
comercial-tropeiro.
O Plano Diretor de Sorocaba foi elaborado pela Prefeitura Municipal de
Sorocaba, por meio da Secretaria de Edificaes e Urbanismo-SEURB19 e pela
empresa paulistana contratada: Ambiente Urbano Planejamento e Projetos S/C
LTDA. Foram confeccionados dois documentos tcnicos que embasaram a
elaborao da lei que regulamenta o Plano Diretor de Sorocaba: Propostas do Plano
18
Conforme depoimento de um dos responsveis pela elaborao tcnica do Plano Diretor, arquiteto
Joo Luiz de Souza reas, Diretor de Planejamento e Pesquisa Urbana da Secretaria de Edificaes
e Urbanismo da Prefeitura Municipal de Sorocaba, em janeiro de 2004.
19
Durante os mandatos do prefeito Renato Amary (1997-2000 e 2001-2004), houve a fuso das
Secretarias de Habitao-SEHAB e de Edificaes e Urbanismo-SEURB, em que a rea de habitao
econmica passou a ser uma diviso da prpria SEURB.

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65
Diretor Relatrio Sntese (PREFEITURA, 2002) e Reviso e Atualizao do Plano

Diretor de Sorocaba Macrozoneamento Ambiental (PREFEITURA, 2003), alm de
audincias pblicas realizadas pelo executivo e pelo legislativo, entre os anos de
2002 e 200320. Estes documentos ficaram disponveis no site oficial do municpio de
Sorocaba21 para apreciao pblica durante o processo de elaborao, votao e
reviso da lei do Plano Diretor, e aps a aprovao, o prprio Plano Diretor
permaneceu disponvel no mesmo site.
QUADRO 1 Sntese cronolgica dos fatos relevantes do Planejamento Urbano em Sorocaba
ANO
FATOS RELEVANTES
1949
Elaborao do 1 Cdigo de Obras e Zoneamento
1963
Plano Piloto Municipal
1964
Elaborao do Primeiro Plano Diretor
1966
Aprovao do Cdigo de Arruamento e Loteamento
1966
Aprovao do Plano Diretor
1966
Aprovao do novo, e atual, Cdigo de Obras
1968
Aprovao do Novo e atual Cdigo de Zoneamento
1971
Aprovao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI)
1979
1984
Definio dos novos permetros urbanos: do Municpio Sede e seus Distritos (den e Brigadeiro
Tobias)
Lei sobre Loteamentos Populares
1989
Elaborao de atualizao do novo Plano Diretor
1990*
Lei Orgnica do Municpio de Sorocaba
1991
Envio do novo Plano Diretor Cmara dos Vereadores.
1993
Lei sobre loteamentos fechados
1994
Retirada do novo Plano Diretor para reviso Lei dos Corredores Comerciais
1995
Alterao da lei de loteamento de chcaras recreacionais
2001*
Propostas do Plano Diretor Relatrio Sntese.
2004*
Aprovao do atual Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico-Territorial do Municpio de

Sorocaba
FONTE: PREFEITURA, 2001; PREFEITURA, 2002; PREFEITURA, 2003; PREFEITURA, 2004;
SOROCABA, 2004.
NOTAS: (*) informaes que no constam no quadro original, consultadas em PREFEITURA, 2001 e
SOROCABA, 2004.
Sem grifo no original.
20
21
Segundo esclarecimentos do arquiteto Joo Luiz de Souza Aras, em janeiro de 2004.

Prefeitura Municipal de Sorocaba: <http://www.sorocaba.sp.gov.br>

________________________________________________________________________________________________________________________________________
66
O atual Plano Diretor de Sorocaba dividido em trs partes, organizadas da

seguinte maneira:
1. TTULO I: Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico-Territorial.
Captulo 1. Objetivos e Princpios Fundamentais;
Captulo 2. Macrozoneamento Ambiental;
Captulo 3. Instrumentos da Poltica Urbana;
Captulo 4. Diretrizes para Planos e Projetos Setoriais;
Captulo 5. Aplicao, Controle e Reviso Peridica do Plano Diretor de
Desenvolvimento Fsico-Territorial;
Captulo 6. Do Sistema Municipal de Informao.
2. TTULO II: Zoneamento, Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo.
Captulo 1. Disposies Preliminares;
Captulo 2. Zoneamento Municipal;
Captulo 3. Ocupao dos Terrenos Urbanos;
Captulo 4. Parcelamento do Solo;
Captulo 5. Edificaes em Glebas.
3. TTULO III: Disposies Finais e Transitrias.
Para orientar a anlise do planejamento e gesto urbanos em Sorocaba a

partir da metodologia adotada nesta pesquisa, as partes que compem Plano Diretor
que o compem foram analisadas separadamente. Num primeiro momento feita a
anlise do Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico-Territorial (PDDFT), levando-se
em conta as propostas do Estatuto da Cidade, comentadas no Captulo II,
juntamente com a metodologia de anlise do planejamento e gesto urbanos de
Souza (2003). No segundo momento feita a anlise do Zoneamento, Uso,
Ocupao e Parcelamento do Solo, em que sero abordados os ndices urbansticos
que ordenam o crescimento e desenvolvimento da cidade, no sentido de avaliar a
forma com que as Zonas estabelecidas no Plano Diretor podem ser aplicadas como
meios prticos de cumprimento dos instrumentos de poltica urbana previstos na
Legislao Federal.
2.1. Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico-Territorial
O Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico-Territorial (PDDFT), que compe

o Ttulo I do Plano Diretor Municipal de Sorocaba de 2004, analisado neste item de

________________________________________________________________________________________________________________________________________
67
acordo com a proposta metodolgica de Souza (2003, pp. 200-213) com relao
anlise do planejamento e gesto urbanos. A varivel que corresponde ao Projeto
de Cidade pode se equivaler ao que este autor chama de Idia-fora central, a qual
define a abordagem central (objetivo) das aes pblicas (planejamento e gesto)
no que diz respeito construo e ordenamento da cidade22.
O PDDFT de Sorocaba (PREFEITURA, 2004) estabelece, em obedincia ao
princpio do cumprimento da funo social da poltica urbana, quais devem ser
os(as):
1) Objetivos e diretrizes para o cumprimento do pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade;
2) Principais funes sociais do ordenamento do desenvolvimento urbano de
Sorocaba;
3) Polticas de desenvolvimento para que o Municpio e a Cidade cumpram suas
funes sociais;
4) Requisitos para que a propriedade imobiliria urbana cumpra sua funo social.
O PDDFT de Sorocaba determina, no seu art. 1 que trata dos Objetivos e

Princpios Fundamentais (PREFEITURA, 2004), o parmetro norteador da poltica
urbana neste municpio, ou seja, a referncia para a construo da cidade:
Esta lei institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico Territorial de
Sorocaba - instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano do
Municpio conforme estabelecido pela Lei Orgnica do Municpio de Sorocaba
- definindo objetivos e diretrizes especficas para alcanar o objetivo geral,
que o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade imobiliria urbana [sem grifo no original]. (PREFEITURA, 2004)
Como demonstrado pelo Estatuto da Cidade: Guia para Implementao pelos

Municpios e Cidados (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 43), todo Plano Diretor deve
ter explicitado no seu texto um Projeto de Cidade, que ser a base para a
implantao de todos os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. O Guia
acrescenta que: O Plano Diretor dever explicitar de forma clara qual ser o objetivo
da poltica urbana (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 43).
22
Deve-se, necessariamente, reafirmar que o enfoque principal de poltica urbana defendido neste
trabalho baseado nas propostas de Souza (2003) de desenvolvimento urbano que engloba o
aumento de justia social e melhoria da qualidade de vida, e tambm aos princpios do Estatuto da
Cidade (BRASIL, 2002) referentes s funes sociais da cidade e da propriedade urbana.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
68
Este primeiro artigo do Plano Diretor de Sorocaba pode ser enquadrado, de

acordo com a proposta metodolgica de Souza (2003, pp. 208-213), numa tipologia
de planejamento urbano do tipo Rawlsiano ou Planejamento e gesto urbanos
social-reformistas, que preconizam a justia social (ver ANEXO 1). Contudo,
previsvel que qualquer Plano Diretor elaborado ou revisado a partir do Estatuto da
Cidade estabelea como princpio fundamental o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade. Seria inconstitucional omitir esse
princpio numa lei municipal, assim como outros instrumentos que constam como
diretrizes para elaborao de uma poltica urbana pelos municpios.
Escalando as principais funes sociais do ordenamento e desenvolvimento
urbanos, o art. 2 do PDDFT de Sorocaba (PREFEITURA, 2004) estabelece que o
municpio, incluindo a todos os agentes pblicos e privados que atuam em
Sorocaba, deve:
I - Viabilizar a oferta de infra-estrutura e equipamentos coletivos sua
populao e aos agentes econmicos instalados e atuantes no Municpio;
II - Criar condies adequadas instalao de novos empreendimentos
econmicos, garantindo o desenvolvimento do Municpio enquanto plo
regional de comrcio, servios e produo industrial;
III - Garantir a qualidade ambiental e paisagstica, protegendo os recursos
naturais.
As funes sociais aqui explicitadas demonstram a preocupao com o

ordenamento espacial a fim de subsidiar o crescimento econmico, j que dois dos
trs incisos que compem este artigo citam a questo econmica. No se trata aqui
de questionar a importncia do poder pblico municipal em investir em projetos e
infra-estrutura que promovam o crescimento econmico do municpio, gerando
emprego e, principalmente, receitas para o prprio municpio. O que se indaga a
real implementao do prprio objetivo central do atual Plano Diretor citado
anteriormente de que as funes sociais da cidade e da propriedade so as
principais diretrizes da poltica urbana no municpio em questo.
Com relao s funes sociais do municpio e da cidade, o artigo 3 do Plano
Diretor Municipal (PREFEITURA, 2004), orienta a poltica urbana no sentido de
atingir os seguintes objetivos:

________________________________________________________________________________________________________________________________________
69
I - Garantir espao adequado s diversas funes e atividades, de forma

compatvel com a manuteno do equilbrio ambiental.
II - Ordenar e controlar a expanso das reas urbanizadas de forma a:
a) Preservar os recursos hdricos e demais recursos naturais no renovveis
locais;
b) Minimizar deseconomias e impactos negativos sobre o meio ambiente no
processo de ampliao das reas urbanizadas; e
c) Permitir o correto dimensionamento e a programao da expanso dos
sistemas de equipamentos e servios pblicos.
III - Promover o equilbrio entre os usos e a intensidade de ocupao do solo
e a disponibilidade de infra-estrutura, visando a otimizao dos investimentos
pblicos;
IV - Minimizar os conflitos de vizinhana;
V - Preservar o patrimnio cultural local, com destaque para os edifcios de
interesse histrico e arquitetnico;
VI - Adequar a malha viria e os servios de transporte coletivo evoluo
das necessidades de circulao de pessoas e bens;
VII - Implementar, estimular e apoiar a melhoria da habitao de interesse
social;
VIII - Integrar os programas de saneamento e drenagem poltica de
ordenao do territrio.
Os artigos 2 e 3 supracitados demonstram muita proximidade com o

objetivo central do Plano Diretor de Sorocaba classificado anteriormente como um
planejamento que prioriza a justia social. No entanto, o que fica claro quando se
coloca questes ligadas s reas sociais como: minimizar deseconomias e
impactos negativos sobre o meio ambiente, promover o melhor aproveitamento da
infra-estrutura urbana de modo a reduzir os gastos pblicos e, principalmente,
implementar, estimula e apoiar a melhoria da habitao de interesse social o
jargo comum contido nos instrumentos pela promoo de melhorias para a
coletividade, quando o que realmente acontece o cumprimento de prerrogativas da
legislao superior sem que tenham efetividade prtica.
O objetivo central do Plano Diretor de Sorocaba (art. 1) demonstrou a
preocupao em se alcanar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade imobiliria urbana, no entanto, o que se observa uma
tendncia do planejamento em se encaixar num padro prximo aos princpios de
vrios tipos de planejamento, como o planejamento fsico-territorial clssico, o
planejamento sistmico, o planejamento com perspectivas mercadfilas e at o
New Urbanism (ver ANEXO 1), que apregoam uma breve citao da questo social
no discurso ao mesmo tempo em que se contradizem ao estabelecer parmetros

________________________________________________________________________________________________________________________________________
70
que tornam a cidade mais racional, modernizada e mais competitiva no mbito

econmico.
Como demonstrado por Souza (ver ANEXO 1), a tipologia referente ao
Desenvolvimento Urbano Sustentvel e Planejamento Ecolgico apresenta o modelo
tradicional do planejamento e gesto urbanos muito preconizados nos anos 1980
em que a questo ecolgica aplicava-se como modismo essencial na organizao
das cidades, sem deixar os interesses elitistas alheios s prticas urbanas. A idiafora central deste modelo de planejamento indica a presena do:
...binmio modernizao com sustentabilidade ecolgica das cidades, em que
o primeiro termo (modernizao), embora menos enfatizado que o segundo
(sustentabilidade), est presente alis, a sustentabilidade almejada no
atrita com a aceitao tcita do modelo civilizatrio capitalista como contexto
geral... (SOUZA, 2003, p. 210-211)
Para o Instituto Plis (2001, p. 46), os princpios e diretrizes da poltica urbana

norteadora de um Plano Diretor devem obedecer aos princpios estabelecidos na
Constituio Federal e as diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas no
Estatuto da Cidade, respeitando, sobretudo, os seus artigos 2 e 3923. Portanto,
fundamental que um Plano Diretor estimule a funo social da propriedade, o
desenvolvimento sustentvel24, as funes sociais da cidade, a igualdade e a justia
social e a participao popular, como estabelecem as seguintes diretrizes gerais da
poltica urbana, contidas no art. 2 do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2002):
23
(CAPTULO III: Do Plano Diretor) Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando
o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao
o
desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
(BRASIL, 2002)
24
O princpio de desenvolvimento sustentvel passou a ser um componente fundamental de
desenvolvimento urbano, pelo qual as pessoas so o centro das preocupaes e tm o direito a uma
vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza, conforme dispe o princpio 1 da Declarao
do Rio (Agenda 21). O desenvolvimento na cidade somente poder ser considerado sustentvel se
estiver voltado para a eliminao da pobreza e reduo das desigualdades sociais. Pensar na
melhora do meio ambiente significa o pleno atendimento do objetivo de enfrentar as causas da
pobreza, que afeta a maioria da populao que vive nas cidades (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 47).
A concepo de desenvolvimento sustentvel defendida nesta pesquisa corresponde objetividade
da poltica urbana de Soares (2003, p. 83), de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e da propriedade em que se entende como direito cidade sustentvel: o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte, ao servio,
trabalho e lazer para as presentes e futuras geraes.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
71
Garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como direito terra

urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao
transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes;
Gesto democrtica, por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao,
execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
Ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilizao
inadequada dos imveis urbanos; o parcelamento do solo, a edificao ou o
uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; a
reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou
no utilizao; a deteriorao das reas urbanizadas;
Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao;
Recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a
valorizao de imveis urbanos, regularizao fundiria e urbanizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento
de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao,
consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas
ambientais.
A funo social da cidade enfocada pelo Instituto Plis (2001, p. 47) na

reduo de desigualdades sociais, promoo da justia social e melhoria da
qualidade de vida urbana, com o intuito de promover medidas que impeam os
setores
pblicos
excluso/segregao
privados
de
de
grupos
estabelecerem
e comunidades
aes
que
carentes:
ocasionem
Enquanto essa
populao no tiver acesso moradia, transporte pblico, saneamento, cultura,

lazer, segurana, educao, sade, no haver como postular a defesa de que a
cidade esteja atendendo sua funo social.
A questo da propriedade fundiria e imobiliria urbana apontada no
PDDFT de Sorocaba no seu art. 4 (PREFEITURA, 2004), em que, para o respeito
sua funo social, a propriedade dever atender aos seguintes requisitos:
I. Ser utilizada como suporte de atividades ou usos de interesse urbano, que
incluem habitao, comrcio, prestao de servios e produo industrial com
processos no poluentes, bem como a manuteno de espaos cobertos por
vegetao, para fins de lazer ao ar livre e proteo de recursos naturais;
II. Ter uso e intensidade de aproveitamento compatveis com:
a) A capacidade de atendimento dos equipamentos pblicos de infraestrutura e comunitrios;
b) A manuteno e melhoria da qualidade ambiental; e
c) A segurana e o conforto dos proprietrios ou usurios das
propriedades vizinhas e atividades nelas exercidas.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
72
No seu artigo primeiro, o PDDFT de Sorocaba se caracteriza como um

instrumento de priorizao da organizao urbana no sentido de adequar o uso
coletivo e a qualidade ambiental. No se evidencia neste Plano Diretor a
necessidade de realizar aes que permitam ou facilitem o acesso moradia pelas
camadas mais carentes da sociedade, ou que, como pode-se observar no artigo 4
supracitado, a ao pblica esteja voltada na reteno da especulao que atinge
diretamente (e negativamente) as parcelas mais pobres da sociedade, como prev o
artigo 2 do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2002).
Como expe o Instituto Plis (2001, p. 33), a aplicao do Plano Diretor pelos
municpios, bem como outros instrumentos da poltica urbana, tem que atender,
principalmente, aos princpios e diretrizes que combatem a especulao imobiliria,
que promovem a gesto democrtica das cidades, a implementao das cidades
sustentveis e a promoo de regularizao fundiria das reas ocupadas por
populao de baixa renda.
O escopo adotado pelo PDDFT de Sorocaba aponta para a caracterstica de
um plano que em seu Projeto de Cidade no se limita a uma esfera estritamente
fsico-territorial, mas tambm no pode ser enquadrado como um planejamento
social abrangente. De certa maneira fica claro, que o ordenamento apresentado
neste instrumento se responsabiliza por ser o principal promotor das funes sociais
da cidade, mas contraditoriamente indica um zoneamento muito restrito a um
planejamento fsico-territorial, com a presena simblica de algumas citaes
referentes promoo de melhoria na qualidade de vida e justia social, relegando a
responsabilidade maior para os planos setoriais que ainda devem ser elaborados.
Teoricamente apontada por Souza (2003, p. 119, 123, 131), a forma
convencional
de
planejamento
gesto
acrtica
aos
modelos
de
desenvolvimento urbano como sinnimo de modernizao da cidade, consiste na

concepo de planejamento como a atividade de elaborao de planos de
ordenamento espacial para a cidade ideal. A idia-fora central do urbanismo
modernista, a modernizao da cidade, , ao mesmo tempo, (...) compartilhada com
a concepo do planejamento fsico-territorial clssico em geral, o mesmo
aplicando-se s demais idias-fora como ordem e racionalidade.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
73
Essa anlise do PDDFT de Sorocaba aponta para a delimitao das variveis

atitude em face do mercado e referencial polticofilosfico em que o
planejamento neste municpio regido por foras polticas que adotam o padro da
menor interveno do Estado com relao ao mercado imobilirio. Entretanto, o
chamado criticismo moderado reduz-se a demonstrar no planejamento certa
domesticao e a aceitao pragmtica do mercado imobilirio sem restries na
cidade. Isto inviabiliza o objetivo central do prprio Plano Diretor de promover, como
rezam as leis Federais (Constituio e Estatuto da Cidade), as funes sociais da
cidade e da propriedade, caracterizando o planejamento urbano do tipo que envolve
maiores perspectivas mercadfilas (ver ANEXO 1).
Desde incio dos anos 1980, a gesto pblica em Sorocaba esteve, muitas
vezes, sob o comando de prefeitos ligados diretamente s empresas de engenharia
e construo civil (ver QUADRO 2). Isto demonstra um perfil de atuao tecnicista e
tendente a priorizar o desenvolvimento econmico, com a tradicional prtica de
mega-construes de infra-estruturas urbanas ligadas malha viria da cidade
que atinjam principalmente as instalaes industriais e as reas mais nobres da
cidade e a paralela conivncia em relao especulao imobiliria25.
QUADRO 2: Mandatos dos Prefeitos Municipais de Sorocaba no Perodo de 1987 a 2004
Perodo do Mandato
Prefeito
Partido Poltico
Ramo Profissional
1983-1987
Flvio Chaves*
PMDB
1989-1992
Antnio Carlos Pannunzio
PTB
Advogado e empresrio do ramo da

construo civil
Engenheiro Metalrgico
1987-1988 e 1993-1996
Paulo Francisco Mendes
PFL
1997-2000 e 2001-2004
Renato Fauvel Amary
26
27
PSDB
Administrador de Empresas
Advogado e empresrio do ramo da
construo civil
FONTE: SOROCABA (2004); CMARA (2004).

* Em fevereiro de 1987 esse prefeito foi convidado para assumir o cargo de presidncia da Caixa
Econmica Estadual e fica em seu lugar o vereador Paulo Mendes, Secretrio Municipal de Governo,
que retorna Cmara dos Vereadores, torna-se Presidente da Mesa e assume a Prefeitura at 1988
(SOROCABA, 2004).
25
Na rea da habitao popular, a construo de 3.506 casas no Conjunto Habitacional Jlio de

Mesquita Filho, pela Companhia Regional de Habitacional de Interesse Social (CRHIS, 2004) e a
entrega de 1.984 moradias pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de
So Paulo - CDHU (CDHU, 2005) ocorreu somente no perodo compreendido entre 1992 e 1998,
como ser demonstrado no captulo seguinte, referente poltica habitacional na gesto urbana em
Sorocaba entre 1988 e 2004.
26
Atualmente atua como Deputado Estadual de So Paulo pelo PSDB.
27
Atualmente vereador em Sorocaba pelo mesmo partido.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
74
Como suporte tcnico, o PDDFT de Sorocaba apresenta anexado ao seu

texto trs mapas que se referem ao Macrozoneamento Ambiental (restries de
ocupao por zonas) (ver ANEXO 2), Zoneamento (zonas de uso e ocupao do
solo urbano) (ver ANEXO 3) e o mapa de Sistema Virio e Transporte Coletivo.
A principal caracterstica do planejamento urbano de Sorocaba sempre foi a
correspondncia do crescimento urbano aos anseios dos investimentos industriais
que foram marcantes na cidade durante o sculo XX. Como demonstram os
fascculos do jornal Cruzeiro do Sul (SOROCABA, 2004, pp. 274-288), as
prioridades desde a elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado PDDI de 1971 at a elaborao do atual Plano Diretor de Desenvolvimento FsicoTerritorial do Municpio de Sorocaba PDDFTS (ver QUADRO 1) foram o
ordenamento do crescimento urbano com segurana para a manuteno do
crescimento econmico, principalmente o industrial.
A transformao do distrito de Votorantim em municpio nos anos 196028, e a
conseqente perda de arrecadao das atividades industriais concentradas nesta
localidade, fizeram com que o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de 1971
revisse a possibilidade de instalao de uma nova zona Industrial em Sorocaba que
no fosse to prxima da rea urbana, mas tambm no muito distante desta
(SOROCABA, 2004, p. 278).
Durante o processo de votao na Cmara Municipal de Sorocaba do atual
Plano Diretor, vrias emendas foram anexadas a esta lei junto ao Zoneamento
Municipal (ver ANEXO 3) com vistas diminuio dos conflitos de interesses entre
os empresrios e as reas residenciais que cresceram e foram abocanhadas pelos
empreendimentos na Zona Industrial (SOROCABA, 2004, pp. 280-281).
As dificuldades de se implantar planos exitosos, at mesmo pelas prefeituras
mais progressistas, no se restringem somente ao meio poltico. A interferncia de
interesses particulares, principalmente dos agentes econmicos atuantes na cidade,
muitas vezes decisiva na elaborao e aprovao dos planos. Souza (2003, p.
305) demonstra isto:
28
Em 1 de dezembro de 1963 foi realizado um plebiscito no distrito industrial de Votorantim, at

ento pertencente a Sorocaba, em que a maioria dos votos aprovou a emancipao poltica daquela
localidade. A instalao oficial do municpio de Votorantim ocorreu em 27 de maro de 1965
(PREFEITURA, 2005).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
75
...primeiro obstculo: as dificuldades para a elaborao da prpria proposta

(plano) em um nvel tecnicamente elevado quanto s exigncias de coerncia
e rigor; segundo obstculo: as dificuldades para a aprovao do plano pela
Cmara de Vereadores; terceiro obstculo: as dificuldades para a
implementao do plano eventualmente aprovado (o que envolve, tambm, as
dificuldades para a fiscalizao estatal da observncia das regras por parte
dos agentes privados).
Em Sorocaba, observa-se que no houve uma preocupao em delimitar,

especificar ou acrescentar no zoneamento as reas ou zonas urbanas subutilizadas
ou no-utilizadas, que deveriam, portanto, estar sujeitas aplicao dos referidos
instrumentos de poltica urbana amparados pelo Estatuto da Cidade. Ao invs disso,
o PDDFT de Sorocaba aponta para a necessidade de se produzir uma legislao
especfica
que
garanta
ordenao
do
crescimento
urbano
baseado,
principalmente, na estrutura fsica do municpio (geologia, hidrografia, topografia etc)

e na separao das atividades urbanas por zonas de uso (zona central; zona
predominantemente institucional; zonas residenciais 1, 2 e 3; zona industrial; zona
de atividades especiais; zona de chcaras urbanas; zona de conservao ambiental;
corredores de comrcio e servios 1 e 2; corredores de comrcio e indstria 1 e 2;
corredor de circulao rpida)29.
claro que a criao de planos, projetos e legislaes especficas deve ser
feita medida que o Plano Diretor for aprovado, at mesmo no sentido de
atualizao constante do prprio plano. No entanto, isto no desobriga o
atendimento as determinaes do Estatuto da Cidade de se apontar no prprio
Plano Diretor as reas da cidade nas quais os instrumentos urbansticos devem ser
aplicados com maior veemncia e a delimitao das reas que devem ser utilizadas
para habitao de interesse social. O que se observa no PDDFT de Sorocaba que
se estabelecem novos prazos para elaborao de planos setoriais que atentem para
esta questo. Assim, a morosidade da confeco e execuo desses planos
proporciona o abarrotamento perifrico das populaes desassistidas pelo poder
pblico.
29
Esses itens, referentes aos ndices urbansticos, sero tratados no sub-captulo posterior:
Zoneamento, Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo, juntamente com as variveis de Souza (2003):
grau de interdisciplinaridade, permeabilidade em face da realidade e grau de abertura para com a
participao popular.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
76
O captulo IV do PDDFT que trata das Diretrizes para Planos e Projetos

Setoriais, na seo I sobre a Habitao de Interesse Social, indica que cabe
Prefeitura apresentar um Plano Municipal Habitao em at 24 meses contados a
partir da publicao do Plano Diretor de Sorocaba. Isto com o intuito de cadastrar as
habitaes
irregulares
levantar
dimensionamento
das
necessidades
habitacionais excludas do atendimento via mercado formal (PREFEITURA, 2004).

No entanto, o municpio que tem seu Plano Diretor, obrigatoriamente deve
tambm, para cumprir a plenitude da funo social da propriedade e da prpria
cidade, identificar e delimitar no prprio plano as reas que no esto cumprindo sua
funo social (INSTITUTO PLIS, 2001, p. 55).
Os instrumentos apontados pelo Estatuto da Cidade para promover a funo
social da cidade e da propriedade foram somente anexados lei do Plano Diretor de
Sorocaba no Captulo III que se refere aos Instrumentos da Poltica Urbana
(PREFEITURA, 2004, pp. 10-17). No h nenhuma referncia pragmtica de
implementao dos mesmos, o que indica que a aprovao desta Lei foi feita de
forma a garantir a aprovao do Plano Diretor apenas para no deixar cair na
inconstitucionalidade.
Estes instrumentos deveriam servir como o principal auxlio fiscal do poder
pblico para organizar a expanso da cidade e regular o cumprimento da funo
social da propriedade imobiliria urbana.
A Seo I do PDDFT de Sorocaba (PREFEITURA, 2004) que trata do
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, no seu art 29, diz que:
A Prefeitura Municipal de Sorocaba poder [sem grifo no original] determinar o
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios de imveis situados
dentro do permetro urbano, definidos no mapa de zoneamento, quando
considerados sub-utilizados e quando houver interesse da coletividade para
sua ocupao. (PREFEITURA, 2004, pp. 10-11)
A mesma seo apresenta, ainda, a possibilidade de a Prefeitura Municipal de

Sorocaba aplicar o IPTU progressivo no tempo aos proprietrios que no cumprirem
com a notificao referente ao parcelamento, edificao ou utilizao. No entanto, o
pargrafo primeiro do artigo supracitado indica que dever ser criada uma lei
especfica para determinar o permetro das reas em que este instrumento poder
ser aplicado, sem discriminar, inclusive, a possibilidade da aplicao da

________________________________________________________________________________________________________________________________________
77
Desapropriao com Pagamento em Ttulos prevista no Estatuto da Cidade30

(BRASIL, 2002), caso haja a ocorrncia de cinco anos de cobrana do IPTU
progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento,
edificao ou utilizao.
O Estatuto da Cidade, seo II art. 5 que trata do Parcelamento, Edificao
ou Utilizao Compulsrios determina que uma:
Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor [sem grifo no
original] poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao
compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado,
devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida
obrigao. (BRASIL, 2002)
Neste e em outros itens observados no Plano Diretor de Sorocaba, a questo

da obrigatoriedade do poder pblico municipal em fazer cumprir a funo social da
cidade e da propriedade fica relegada aos planos setoriais (neste caso, o Plano
Municipal de Habitao), e evidencia a anexao simples dos instrumentos do
Estatuto da Cidade. As nicas reas delimitadas pelo Plano Diretor de Sorocaba que
so passveis de aplicao de algum instrumento, referem-se s Operaes Urbanas
Consorciadas.
Refora esta observao, a determinao do item I do art. 42 do Estatuto da
Cidade (BRASIL, 2002), de que o Plano Diretor dever conter, no mnimo, a
delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de
demanda para utilizao, na forma do art. 5 desta Lei [supracitado].
Em outubro de 2003, j aps o fim das audincias pblicas organizadas pelo
legislativo, o promotor Jos Carlos de Freitas, do Centro de Apoio Tcnico e
Operacional da Procuradoria Geral de Justia do Estado props a retirada do
projeto do novo Plano Diretor do Municpio de Sorocaba da pauta de votao da
Cmara a fim de serem corrigidas imperfeies no texto. A verso da proposta que
o Legislativo comea a votar em novembro pode, segundo alertou Freitas, motivar
questionamentos judiciais (PROMOTOR, 2003).
30
Captulo II, Seo IV, Art. 8.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
78
Dentre as observaes do promotor Jos Carlos de Freitas est a falta de

mapeamento das reas ociosas do municpio sujeitas ao IPTU Progressivo,
apontando ainda, que Sorocaba apresenta cerca de cinqenta mil lotes vagos,
podendo agir os instrumentos do Estatuto da Cidade para garantir a funo social da
propriedade e inibir a especulao imobiliria.
De acordo com o Ibam (2003), prevista a aplicao dos instrumentos
presentes no Estatuto da Cidade, mas tambm a elaborao de alguns produtos e
subprodutos. Entre os produtos tem-se: a Lei do Plano Diretor; o Cdigo de Obras; a
Lei de Permetro Urbano; a Lei de Parcelamento; o Macrozoneamento; e a Lei de
Uso e Ocupao do Solo.
Entre os subprodutos prev-se:
Criao de um sistema de informaes georeferenciadas [sic] para o

planejamento: ao mesmo tempo em que se gera e sistematiza as
informaes necessrias ao planejamento, pode ser implantado um sistema
georeferenciado [sic] com capacitao dos funcionrios da Prefeitura no seu
uso e manuteno;
Adequao dos procedimentos e da estrutura dos rgos da Prefeitura,
principalmente os responsveis pelo planejamento, anlise, licenciamento e
fiscalizao de obras municipais. (IBAM, 2003)
Somente o Cdigo de Obras e Edificaes e o Cdigo de Posturas so

citados no art. 116 do Plano Diretor de Sorocaba como legislaes complementares
a serem elaboradas a partir da promulgao desta lei, com o prazo mximo de vinte
e quatro meses, conforme determina o art. 117, item II (PREFEITURA, 2004).
O Ibam (2003) alerta que, dependendo da complexidade da dinmica urbana
e ambiental da cidade, outros instrumentos de planejamento podem ser utilizados
para se adequar s especificidades locais.
Mesmo que aparea muitas vezes forados pelas diretrizes da legislao
federal e/ou estadual algum artigo ou indicao no Plano Diretor de que a funo
social da propriedade e da cidade prioridade da ao pblica municipal no meio
urbano, a indefinio das reas onde poderiam ser aplicados os instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade impede o exerccio da faculdade conferida ao Poder
Pblico Municipal de aplicar esses instrumentos para que a propriedade urbana

________________________________________________________________________________________________________________________________________
79
tenha realmente seu destino almejado pela sociedade (INSTITUTO PLIS, 2001, p.
63).
O PDDFT de Sorocaba em seu art. 5 (PREFEITURA, 2004), aponta as
diretrizes deste Plano que devero nortear a elaborao de planos setoriais, como:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Parcelamento, uso e ocupao do solo;

Preservao do patrimnio ambiental e cultural;
Malha viria e transportes pblicos;
Edificaes;
Habitao de Interesse social [sem grifo no original];
Operaes urbanas consorciadas;
Estudo de Impacto sobre Vizinhana. (PREFEITURA, 2004)
Quanto habitao de interesse social, o Plano Diretor de Sorocaba31 dispe

que a Prefeitura Municipal poder [sem grifo no original], atravs de lei municipal
especfica, criar reas de Especial Interesse Social para a Habitao, com os
seguintes objetivos: I promover a regularizao fundiria em assentamentos
irregulares nos termos da Legislao Federal pertinente; II promover a execuo
de habitaes de baixo custo (PREFEITURA, 2004).
interessante como alguns itens que tratam especificamente a questo da
moradia popular na cidade so indicados como podem e no como devem ser
regulamentados pela Prefeitura Municipal. Este simples termo na legislao
municipal, que aparece em outros itens referentes promoo da funo social da
cidade e da propriedade, acaba, novamente, desobrigando as aes pblicas de
realizar investimentos direcionados s reas sociais, sobretudo a habitao de
interesse social por meio dos Programas Habitacionais Populares.
2.2. Zoneamento, Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo

Neste sub-captulo optou-se por fazer uma avaliao do Ttulo II do Plano
Diretor de Sorocaba Zoneamento, Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo em
consonncia
variveis
de
Souza
(2003)
referentes
ao
grau
de
interdisciplinaridade, permeabilidade em face da realidade e o grau de abertura para

31
Seo V, Captulo III, Ttulo I

________________________________________________________________________________________________________________________________________
80
com a participao popular, no trabalhados anteriormente na anlise do Ttulo I do

Plano Diretor de Desenvolvimento Fsico-Territorial de Sorocaba. Outras variveis j
utilizadas como: idia-fora central, escopo, atitude em face do mercado e
referencial poltico-filosfico podero, entretanto, balizar novamente a anlise.
Procurou-se, todavia, se ater ao foco central desta pesquisa que so as aes do
poder pblico municipal voltadas a habitao popular.
Entre os documentos tcnicos que subsidiaram esta parte do plano esto: o
Plano Diretor do Municpio de Sorocaba: Reviso e Atualizao (PREFEITURA,
2002); as Propostas do Plano Diretor: Relatrio Sntese (PREFEITURA, 2003); o
Macrozoneamento Ambiental de Sorocaba (PREFEITURA, 2004) (ANEXO 2); e o
Zoneamento Municipal de Sorocaba (PREFEITURA, 2004) (ANEXO 3).
O texto do Plano Diretor de Sorocaba que se refere ao Zoneamento, Uso,
Ocupao e Parcelamento do Solo tem um carter tcnico. Nele so apresentados
os ndices e parmetros urbansticos que permitem o controle e organizao tcnicaambiental do crescimento da cidade. No entanto, a anlise desta parte do Plano
Diretor de Sorocaba, juntamente com a anlise dos materiais tcnicos elaborados
para dar suporte a este plano, permitem um aprofundamento desta pesquisa diante
das variveis delineadas para esta etapa e do propsito final de averiguar o
tratamento dado ao planejamento e gesto urbanos na referida cidade sobre a
questo da habitao popular.
O trabalho responsvel pela elaborao do laudo tcnico sobre as
caractersticas genricas da cidade para o Plano Diretor foi realizado por
profissionais da prpria Prefeitura Municipal de Sorocaba, ligados a Secretaria de
Edificaes e Urbanismo (Seurb), juntamente com profissionais da empresa
contratada: Ambiente Urbano Planejamento e Projetos S/C LTDA., sediada na
capital paulista.
Ao verificar o conjunto de profissionais responsveis pela elaborao da base
tcnica que permitiu o Zoneamento do Municpio de Sorocaba32 (QUADRO 3), podese observar a permanncia de um grupo predominante de engenheiros e
arquitetos/urbanistas. Tem-se assim, para a varivel grau de interdisciplinaridade
de Souza (2003, p. 201), a manuteno da corrente do urbanismo identificada com a
32
A relao demonstrada no QUADRO 3 se refere aos profissionais citados na listagem da equipe

tcnica dos documentos pesquisados.

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81
profisso do arquiteto e do engenheiro, sinalizando o planejamento urbano de

Sorocaba caracterizado em uma escala de interdisciplinaridade que varia de
pequena a mdia. Isto refora novamente a tipologia verificada em Sorocaba voltada
a um planejamento urbano que varia do clssico estritamente fsico-territorial a um
planejamento relacionado ao New Urbanism e s perspectivas mercadfilas (ver
ANEXO 1).
QUADRO 3 - Equipe Tcnica responsvel pela elaborao das Propostas do Plano Diretor de Sorocaba
Engenheiros
Arquitetos/
Gelogo
Gegrafo
Estagirio
Civis
Urbanistas
Secretaria de Edificaes
e Urbanismo - Seurb
Ambiente Urbano
Total
FONTE: PREFEITURA, 2002; PREFEITURA, 2003.

A interdisciplinaridade passou a ser uma exigncia na elaborao de planos

urbanos, mas, o que se nota realmente, uma atividade pluridisciplinar,
correspondente a uma justaposio de idias e conhecimentos disciplinares
variados, agrupados de modo a evidenciar as relaes entre eles; cooperao sem
coordenao (SOUZA, 2003, p. 100), ou uma mera multidisciplinaridade, em que,
segundo Souza (2003, p. 100), os conhecimentos disciplinares diversos so
veiculados sem que haja uma ao cooperativa entre os especialistas.
Souza (2003, p. 100) enfatiza a necessidade de uma interdisciplinaridade
sria que possibilite o alcance dos objetivos propostos para um planejamento e
gesto urbanos progressistas:
Quanto ao planejamento e gesto urbanos, eles so, como j se encareceu,
cincia social aplicada e, como tal, devem ser interdisciplinares por
excelncia. Mais ainda que a anlise, ou diagnstico vale dizer, a pesquisa
emprica bsica , a pesquisa social aplicada, com a qual se busca
explicitamente contribuir para a superao de fenmenos tidos como
problemticos e negativos, demanda intensa e coordenada cooperao entre
saberes disciplinares variados.
O grande objetivo de um trabalho interdisciplinar, no entanto, romper com o

tradicionalismo tecnocrtico do planejamento e gesto urbanos, e passar a

________________________________________________________________________________________________________________________________________
82
incorporar mas no menosprezando a importncia dos estudos e levantamentos

tcnicos os levantamentos das caractersticas sociais das cidades, com o intuito de
priorizar a construo de espaos urbanos ambientalmente organizados e
socialmente justos.
Um produto do trabalho realizado em Sorocaba pelos especialistas em
urbanizao o Zoneamento Municipal (ver ANEXO 3), que foi elaborado levandose em considerao os tipos de uso e a capacidade de ocupao de cada rea da
cidade minimizando os prejuzos ambientais e os impactos de vizinhana, com o
estmulo ou inibio de algumas classes de uso do solo (QUADRO 4).
QUADRO 4: Categorias de usos permitidos por zona de uso (Zoneamento Municipal de Sorocaba)
Zonas de uso
Usos admitidos
Zona Central ZC
RL, RG, PGTI, GRN, GRD, CSI, TL, UE.
Zona Predominantemente Institucional ZPI
RL, RG, PGTI, GRN, GRD, CSI, TL, UE.
Zona Residencial 1 ZR1
RL, RG , UE.
RL, RG, CSI, TL, UE.
Zona Industrial ZI
PGTP, GRN, GRD, CSI, UAI, UE.
Zona Industrial Especial ZIE
PGTI, GRN, GRD, CSI, UE.
Zona de Chcaras ZCH
RL, RG, TL, UE.
Zona de Conservao Ambiental ZCA
RL, RG, TL, UE;
Corredor de Comrcio e Servios 1 CCS1
Corredor de Comrcio e Servios 2 CCS2
RL, RG, PGTI, GRD, GRN, CSI, TL, UE.
Corredor de Comrcio e Indstria CCI
PGTI, GRD, GRN, CSI, UE;
Corredor de Circulao Rpida CCR
RL, RG, PGTP, PGTI, GRD, GRN, CSI, TL, UE.
rea Rural
RL, TL; UAI, UE.
FONTE: PREFEITURA, 2004.
Sendo que:
residencial, correspondendo a locais de moradia permanente que incluem: RL

R
(residencial em lotes) e RG (residencial em glebas).
corresponde aos usos perigosos, tais como pedreiras, depsitos de materiais
UP
explosivos ou inflamveis, campos de tiro, aterros sanitrios, delegacias e institutos
penais etc.
corresponde aos plos geradores de trfego, compreendendo: PGTP
PGT
(estabelecimentos comerciais, de servios e indstrias geradores de trfego pesado)
e PGTI (estabelecimentos comerciais, de servios e indstrias geradores de trfego
intenso).
corresponde aos plos geradores de rudo noturno (entre 22 e 06 horas).
GRN

________________________________________________________________________________________________________________________________________
83
GRD
corresponde aos plos geradores de rudo diurno.
CSI
corresponde aos estabelecimentos de comrcio, servios e indstrias no
compreendidos nas categorias PGT, GRN ou GRD.
TL
corresponde s reas de grande potencial em turismo e lazer.
MT
corresponde s reas permitidas instalao de motis.
Embora tenham sido citados todos os ndices e parmetros urbansticos

contidos no Plano Diretor de Sorocaba, referentes aos tipos de uso e ocupao do
solo (QUADROS 4 e 5, respectivamente), so as Zonas Residenciais recebero
maior tratamento analtico por corresponderem intrinsecamente aos objetivos deste
trabalho.
Como foi comentado anteriormente, o planejamento e gesto urbanos devem
ser compreendidos como atos dirigidos pelo poder pblico municipal, e devem levar
em considerao as necessidade sociais da populao apontadas, inclusive, no
texto do Plano Diretor como metas a serem alcanadas no decorrer do
desenvolvimento da cidade.
Em relao aos parmetros urbansticos de ocupao por zonas de uso
(QUADRO 5), constata-se que a delimitao desses ndices no PDDFT de Sorocaba
apresenta uma preocupao do planejamento municipal com relao ao crescimento
ordenado da cidade, em que os ndices urbansticos como a Taxa de ocupao (To)
e o Coeficiente de Aproveitamento (Co) servem como instrumentos de estmulo ou
inibio de padres de construo nas diversas reas da cidade.
Nos artigos 16 a 28 do Plano Diretor Municipal de Sorocaba (PREFEITURA,
2004), so demonstradas a caracterizao e a inteno deste plano em proporcionar
diferentes tratamentos no que diz respeito ao uso e ocupao do solo nas diferentes
zonas delimitadas no municpio.
Preconiza-se no artigo 16 do Plano Diretor de Sorocaba (PREFEITURA,
2004) o estmulo ao adensamento e a variedade de uso na Zona Central (ZC) da
cidade, mais dotada de infra-estrutura urbana, em que as normas de uso e
ocupao do solo devem:
I Incentivar a manuteno de grande variedade de usos;
II Permitir a verticalizao e a ocupao extensiva dos lotes, com padres
de densidade compatveis com a oferta de transporte pblico e a capacidade
do sistema virio;
III Desestimular o fracionamento de lotes;
IV Estimular a permanncia e a ampliao de usos residenciais.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
84
33
QUADRO 5: Parmetros de ocupao por zonas de uso
Zonas de
Uso
To
Taxa de Ocupao
Mxima**
Ca
Coeficiente de
aproveitamento
Mximo***
Gabarito
Altura mxima das
edificaes - destinadas
aos usos RL e RG
(em metros)
ZC
0,80
4,0
****
ZPI
0,50
2,5
****
ZR1
0,50
9,00
ZR2
0,60
2,0
****
ZR3
0,70
2,0
****
ZI
Livre
Livre
****
ZIE
0,35
0,6
****
50%
ZCH
0,35
0,6
9,00
50%
ZCA
0,10
0,3
9,00
80%
CCS1
0,50
1,0
****
CCS2
*
C
0,50
C2,5
I
CCR
0,50
2,5
rea Rural
Livre
Livre
Percentual mnimo de Permeabilidade

(%)
10 % para terrenos com rea

inferior a 500,00m2;
20% para terrenos com rea
superior ou igual a 500,00m2
****
10 % para terrenos com rea
inferior a 500,00m2;
****
20% para terrenos com rea

superior ou igual a 500,00m2
****
****
50%
* Nos corredores CCS2, o Ca e a To so os mesmos das zonas por eles atravessadas.

** a relao entre a rea da projeo horizontal da edificao (ou edificaes caso haja mais de uma edificao no
mesmo terreno) e a rea total do lote ou da gleba (SOUZA, 2003, pp. 221-222).
*** Relao entre a rea construda (total) (Ac) e a rea total do lote ou gleba (At)
Ca=Ac/At.
**** No constam informaes no Plano Diretor de Sorocaba.

A Zona Residencial 1 (ZR1) estabelece o uso exclusivamente residencial com

padres de baixa densidade e baixas taxas de ocupao, em que as normas de
parcelamento, uso e ocupao do solo devem, segundo o artigo 18 do PDDFT de
Sorocaba (PREFEITURA, 2004):
33
Os ndices de recuos estabelecidos no Pano Diretor de Sorocaba no foram anexados a este

quadro por no serem considerados instrumentos que possam ser utilizados na manuteno da
funo social da propriedade urbana, o que no corresponderia, portanto, ao objetivo deste trabalho.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
85
I Privilegiar o uso residencial em padres de baixa densidade, sem proibir

uso complementar e no incmodo, tal como trabalho de profissional
autnomo realizado em sua residncia;
II Visando a boa qualidade paisagstica e ambiental dos bairros, estimular a
formao e manuteno de jardins nos lotes, limitando o percentual dos
terrenos que pode ser coberto e impermeabilizado;
Para as Zonas Residenciais 2 (ZR2), que incluem a maior parte dos bairros
consolidados e utilizados predominantemente para fins de residncia, as normas de
edificao, uso e parcelamento definidas pelo Plano Diretor de Sorocaba devem:
I Permitir a implantao de usos no residenciais, desde que no causem
incmodos para a populao residente, tais como escolas e trabalho de
profissional autnomo, bem como comrcio, servios e indstrias de pequeno
porte;
II Fixar ndices urbansticos que permitam a adoo de padres variados de
edificaes, desde casas trreas at prdios de apartamentos.
(PREFEITURA, 2004)
As normas de parcelamento, uso e ocupao para as Zonas Residenciais 3

(ZR3)34 que se referem aos vetores de expanso da cidade, com uso predominante
de
residncias, so apontadas no artigo 20 do Plano Diretor de Sorocaba
(PREFEITURA, 2004), em que devem:

I Admitir usos no residenciais, visando a proximidade entre habitao e
locais de trabalho, desde que no causem incmodos para a populao
residente;
II Fixar ndices urbansticos compatveis com edificaes de padro
popular [sem grifo no original], inclusive prdios de apartamentos.
As propostas apresentadas pela Secretaria de Edificaes e Urbanismo e

pela
empresa
Ambiente
Urbano
(PREFEITURA,
2002)
apontam,
como
caractersticas gerais do Plano Diretor de Sorocaba, as principais metas a serem

atingidas por esse instrumento:
1. Adequar o uso e a ocupao urbana conforme as caractersticas dos
territrios estabelecidos no macrozoneamento municipal;
34
As Zonas Residenciais 3 (ZR3) so as reas da cidade que mais interessas a este trabalho, j que
a proposta de pesquisa objetivada na anlise das aes do poder pblico municipal (planejamento
e gesto) em atender os problemas voltados habitao de interesse social (popular).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
86
2. Promover o equilbrio do uso e intensidade de ocupao do solo em

relao infra-estrutura existente visando otimizao dos
investimentos pblicos [sem grifo no original];
3. Estabelecer diretrizes e normas globais e estratgicas, fixadas por lei,
para cumprimento pelos agentes privados e pblicos que atuam na
gesto municipal visando o pleno desenvolvimento das funes
sociais [sem grifo no original] em meio-ambiente ecologicamente
equilibrado.
Nota-se, nos ndices e parmetros de uso e ocupao do solo (Quadros 4 e 5,

respectivamente), o carter fsico-territorial clssico no planejamento proposto para
Sorocaba com o novo Plano Diretor Municipal. Conforme apresenta Souza (2003, p
220), o zoneamento de densidade deve sempre estar lado a lado com o zoneamento
balizado nos ndices e parmetros urbansticos, no entanto, o que se observa em
muitos casos inclusive em Sorocaba a utilizao do zoneamento como um
instrumento poltico, em que ficam ntidos o seu aspecto segregativo (ou inclusivo) e
a sua aplicao simplista voltada ao aspecto da densidade urbana e das formas
espaciais.
Com base na varivel permeabilidade em face da realidade de Souza (2003,
pp. 201-202), pode-se inferir que o carter dado ao planejamento urbano no Plano
Diretor de Sorocaba, limita-se a uma proposta de manuteno de uma boa forma
urbana (ver ANEXO 1) o que confirma, para este municpio, a tendncia a um
planejamento fsico-territorial. A prpria definio das categorias de uso e
ocupao por zonas, apresentada nos QUADROS 4 e 5, demonstra essa tendncia
do Plano Diretor de Sorocaba, em que o tecnicismo predomina nas formas de se
pensar o crescimento e organizao urbanos, em que nenhum dos ndices
urbansticos incorporado no sentido de manter a funo social da cidade e da
propriedade, quando deveriam apontar solues conjuntas aos instrumentos de
poltica urbana propostos pelo Estatuto da Cidade e citados no Captulo III (Ttulo I)
do prprio Plano Diretor de Sorocaba.
A nfase ao tecnicismo apresentada por Souza (2003, p. 202) como
tendncia ao planejamento urbano com uma abordagem apriorstica fica
evidenciada quando analisadas as etapas do trabalho apresentadas no relatrio
tcnico que resultou no Plano Diretor de Sorocaba (PREFEITURA, 2002), que se
limitam s seguintes observaes do meio ambiente do referido municpio:

________________________________________________________________________________________________________________________________________
87
geomorfologia; topografia; hidrografia; vegetao; limites das reas urbanizadas

urbanizveis e rural; e as barreiras fsicas artificiais e naturais.
No apresentado nenhum estudo realizado pela Secretaria de Edificaes e
Urbanismo (Seurb) ou pela empresa Ambiente Urbano que tenha sido direcionado
s questes sociais da cidade. Segundo o arquiteto da Seurb, Joo Luiz de Souza
Aras35, as informaes a respeito dos aspectos scio-econmicos do municpio
foram levantados junto aos rgos e institutos especializados neste tipo de
levantamento (IBGE, Seade etc.). No entanto, nenhuma referncia a essas supostas
consultas foi feita nos relatrios que antecederam a elaborao do texto do Plano
Diretor nem no prprio Plano, tampouco foi demonstrado algum cruzamento de
informaes a respeito do meio fsico da cidade com os aspectos scio-econmicos
que pudessem adequar o crescimento e ordenamento urbanos s funes sociais e
manuteno do equilbrio ambiental em Sorocaba.
Consta no relatrio tcnico (PREFEITURA, 2002), que os estudos e
levantamentos permitiram a definio de territrios homogneos para os quais foram
analisadas diretrizes urbansticas, tais como:
A incluso ou excluso de determinada rea no permetro urbano;

A definio de rea de expanso urbana e rural;
Adensamento ou conteno de ocupao;
A promoo de programas especficos;
As aes ou intervenes imediatas ou de mdio e longo prazo.
Embora sejam citadas no relatrio tcnico, nenhuma ao ou proposta de

gesto referente s medidas que devem ser adotadas pelo poder pblico municipal
na resoluo do problema habitacional deficitrio da cidade foi apontada no Plano
Diretor Municipal de Sorocaba, bem como a viabilidade prtica dos instrumentos que
garantam a funo social da cidade e da propriedade.
Muitas emendas em torno de 70 foram anexadas lei do Plano Diretor de
Sorocaba durante a sua fase de aprovao, conforme depoimento do vereador Raul
Marcelo. No entanto, a grande maioria dessas emendas, apresentadas pelo jornal
local Cruzeiro do Sul (NOVAS, 2004), correspondem a mudanas de nomes de ruas,
alteraes em termos incorretos usados no texto original do Plano Diretor entre
35
Em depoimento dado em janeiro de 2004.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
88
outros, mas nenhuma emenda correspondia, na verdade, a interesses coletivos da

populao que atingisse diretamente na melhoria da qualidade de vida e aumento de
justia social.
Durante a elaborao do Plano Diretor de Sorocaba, foram realizadas
audincias pblicas organizadas pelos poderes Executivo e Legislativo. O que se
questiona, no entanto, o grau de participao da sociedade civil na elaborao do
Plano Diretor de Sorocaba, principalmente as camadas da populao que carecem de
iniciativas pblicas emergenciais.
Conforme esclarecimentos do arquiteto da Secretaria de edificaes e

Urbanismo, Joo Luiz de Souza Aras, em janeiro de 2004, as audincias realizadas
em 2002 pelo Poder Executivo de Sorocaba, atenderam as proposies da
populao organizadas em associaes civis, de classe e empresarias. Para ter
direito
participao,
antecipadamente
os
neste
caso,
participantes
as
inscries
indicados
tinham
pelas
que
ser
respectivas
feitas
classes
representadas.
J as audincias realizadas pelo Poder Legislativo foram abertas
populao, sem restries de participao. Estas audincias foram amplamente
divulgadas pela mdia local e por panfletos distribudos pela cidade, em pontos
comerciais e de grande circulao de pessoas, contendo a programao e a
importncia da participao da sociedade na elaborao e discusso de propostas
para o Plano Diretor Municipal.
O que ficou evidente, inclusive nas audincias realizadas pelo Legislativo
Municipal, foi o predomnio de participao das classes mais abastadas da
sociedade. Foi pequena, ou quase nula, a participao das camadas sociais mais
pobres do municpio, sendo que, estas foram representadas, muitas vezes, por
militantes e associaes de bairro, principalmente.
A falta de ateno s camadas menos favorecidas da sociedade demonstrada
no Plano Diretor talvez seja o reflexo da pequena participao da sociedade
organizada nas audincias realizadas principalmente pelo Legislativo, durante os
meses de junho e setembro de 2003.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
89
Nas discusses acerca do planejamento e gesto urbanos, deve-se priorizar o

enfoque reconstrutivista da anlise, e no somente o apriorismo ou semiapriorismo cientfico como axiomas, como demonstra Souza (2003, p 89):
Pondera-se, por conseguinte, e sem qualquer arrogncia cientificista, que
uma perspectiva cientfica deve assentar-se sobre duas premissas: 1) a
pesquisa bsica como preparao para a elaborao de propostas de
interveno e 2) a no subordinao vulgar da pesquisa aplicada a diretrizes
polticas estabelecidas previamente, em detrimento da autenticidade da busca
pela verdade.
Nesse sentido, a varivel proposta por Souza (2003, p. 201) correspondente

ao grau de abertura para com a participao popular, deve ser analisada no
sentido de evidenciar o acesso e efetiva participao da populao nas audincias,
bem como o direcionamento e aceitao das opinies pelo poder pblico como
formas de delegar emendas para o Plano Diretor.
Como se pode observar na FIGURA 5, referente participao popular no
planejamento e gesto urbanos, a participao da populao sorocabana
principalmente a parcela menos abastada pode-se enquadrar nos itens 3 e 4
(informao e cooptao, respectivamente). Assim, a populao tem uma
participao na elaborao do Plano Diretor, mas apenas para um mero
cumprimento das normas estabelecidas pelo Estatuto da Cidade (BRASIL, 2002) nos
seu art. 43 que dispe sobre a Gesto Democrtica da Cidade36:
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
V (Vetado)37.
36
Mesmo o planejamento e a gesto tendo sido analisados separadamente neste trabalho, entendese que esses dois processos so correlacionados nas reflexes sobre a cidade, no podendo, em
hiptese alguma, agir ou serem compreendidos isoladamente.
37
Dispe-se sobre o texto vetado: V referendo popular e plebiscito (BRASIL, 2002).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
90
As dificuldades em se aproximar das discusses a respeito da organizao e

desenvolvimento das cidades so fruto das profundas desigualdades internas ao
espao urbano (SOUZA, 2003, p. 150). As aes dos governos considerados de
todos deveriam conduzir a polticas de interveno que maximizassem a
participao da coletividade, e que prevalecessem os interesses das camadas
sociais mais carentes (mais dependentes dos poderes pblicos).
A tendncia poltica do planejamento explicitada no Plano Diretor de
Sorocaba no momento em que as funes sociais da cidade e da propriedade
imobiliria urbana so citadas no seu texto no sentido de escamotear uma aparncia
social-reformista ao plano, sem que contrarie ao menos teoricamente os
pressupostos legais do Estatuto da Cidade.
Pode-se definir, todavia, a respeito do planejamento urbano de Sorocaba, que
o Plano Diretor analisado apresenta uma mera definio de zonas de uso e
ocupao diferenciadas, em que a manuteno de uma boa forma urbana o
elemento prioritrio do planejamento urbano nesta cidade, definindo-o, sobretudo,
como um planejamento estritamente fsico-territorial.
Captulo IV Gesto Urbana em Sorocaba Poltica Habitacional.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
91
Captulo IV GESTO URBANA EM SOROCABA POLTICA HABITACIONAL

A anlise da gesto urbana em Sorocaba ficou delimitada poltica
habitacional voltada populao de baixa renda, ou seja, as iniciativas do poder
pblico municipal em desenvolver programas de habitao popular por meio de
recursos prprios ou acordos firmados com os governos Federal e Estadual, bem
como a participao da iniciativa privada em projetos especficos.
Procurou-se enfocar o perodo compreendido entre 1989 a 2004 j que se
trata de uma fase em que a poltica nacional, por meio da Constituio Federal de
1988 e depois com o Estatuto da Cidade em 2001, possibilita maior autonomia aos
municpios em organizar sua poltica urbana, delegando a estes a incumbncia de
elaborarem seus Planos Diretores Municipais que sero o instrumento primordial na
organizao do crescimento e expanso urbanos. Este perodo foi subdividido entre
os perodos de 1992-1997 e 1998-2004, por corresponderem a fases distintas da
gesto municipal sobre a habitao popular.
Entre o perodo de 1997 a 2004 no se confirma nenhum programa
habitacional assinado com a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
do Estado de So Paulo (CDHU), mas somente algumas iniciativas de empresas
privadas com parceria de financiamento com a Caixa Econmica Federal (CEF) por
meio do Programa de Arrendamento Residencial (PAR)38 e o Programa de
Desfavelamento da Prefeitura Municipal de Sorocaba conhecido como Habiteto.
No entanto, entre 1989 e 1997 vrios conjuntos habitacionais construdos em
Sorocaba foram empreendidos por Companhias Habitacionais como a Companhia
Regional de Habitao de Interesse Social (CRHIS), sediada em Araatuba,
responsvel pelo maior empreendimento habitacional do municpio, o conjunto Jlio
de Mesquita Filho (conhecido como Sorocaba I).
O programa habitacional de maior relevncia desenvolvido pela Prefeitura
Municipal de Sorocaba, e que ser tratado com maior veemncia neste captulo, o
Conjunto Habitacional Ana Paula Eleutrio (Habiteto)39.
38
Por se tratar de uma anlise especfica das aes do poder pblico municipal junto poltica
habitacional de interesse popular, neste trabalho no foram levantados os empreendimentos
idealizados e realizados exclusivamente por empresas privadas, mesmo que financiados com
recursos pblicos estaduais ou federais.
39
O assentamento habitacional Habiteto j foi objeto de pesquisa entre 2000 e 2003 no trabalho de
concluso do curso de Bacharelado em Geografia, e apresentado aqui com vrias alteraes no

________________________________________________________________________________________________________________________________________
92
Como j foi explicitado anteriormente, o estudo do Plano Diretor de Sorocaba

aprovado em 2004 serviu de parmetro para a anlise sobre a forma com que as
polticas pblicas sero conduzidas futuramente pela Prefeitura Municipal, de
maneira a buscar solues para os problemas apontados na anlise especfica
sobre a gesto urbana deste municpio, no mago da poltica habitacional, e as
diretrizes que possibilitaro adequar o planejamento e gesto urbanos em Sorocaba
aos princpios e diretrizes estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
seu texto original com a respectiva anlise de intervenes pblicas no decorrer do perodo de 2003 a
2004.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
93
1. PROGRAMAS HABITACIONAIS DE SOROCABA NO PERODO DE 1992 A

1997
Desde o ano de 1997 a Prefeitura Municipal de Sorocaba no realiza nenhum
programa habitacional com recursos prprios ou em parceria com outras esferas de
governo40.
Contraditoriamente,
um
relatrio
sobre
questo
habitacional
apresentado em novembro de 1996 j apontava para a necessidade constante de

investimentos em programas e projetos na rea da habitao popular por parte da
Prefeitura Municipal de Sorocaba. Justifica o relatrio da antiga Secretaria da
Habitao que:
Alm do baixo poder aquisitivo da populao, o que no possibilita a
conquista ou usufruto da moradia, so outros fatores que agravam o problema
habitacional, tais como oferta e demanda. Trata-se de uma defasagem
estabelecida entre a necessidade social de habitao e a produo de
moradias e servios. Disto resulta todo um ciclo cumulativo, que vai aos
poucos tornando impossvel na vida do trabalhador o acesso a moradia. Todo
homem necessita de abrigo, e a satisfao desta necessidade bsica humana
deveria ser acessvel a todos, como direito, quer como conquista pessoal,
quer como subsdio pblico [sem grifos no original]. (PREFEITURA, 1996)
Naquela poca, a prpria Secretaria Municipal de Habitao (Sehab)

classificava o problema da habitao como uma situao de precariedade que
atinge o poder pblico, de maneira que o dficit habitacional no um problema
isolado, mas uma mazela que envolve direta e indiretamente a falta de acesso ao
emprego, crdito habitacional e a escassez da oferta de moradias populares
acessveis a populao de baixa renda (PREFEITURA, 1996).
At o ano de 1996, vrios projetos e programas na rea da habitao popular
foram desenvolvidos em Sorocaba, principalmente no que diz respeito
regularizao de reas ocupadas (privadas e pblicas) e a promoo de parcerias
para a construo de novas moradias. A proposta era de diminuir o dficit
habitacional da cidade, estimado em torno de 15.000 moradias naquela poca, e
melhorar a qualidade de vida da populao:
40
Bons Frutos: plantio de rvores frutferas em equipamentos urbanos e

conjuntos habitacionais;
Segundo depoimentos da arquiteta da rea de Habitao Social da Secretaria de Edificaes e

Urbanismo-SEURB, ngela Cristina S. de Jesus, em janeiro de 2005.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
94
rea Verde Que Te Quero Verde: utilizao das reas pblicas sem uso
para plantio de rvores ou hortas comunitrias;
No Compre Lote Por Lebre: orientao para compras de lotes;
Moradia Econmica: fornecimento de plantas populares;
Urbanizao em reas Desafetadas;
Regularizao em reas Irregulares;
Remanejamento de reas Insalubres;
Lotes Urbanizados. (PREFEITURA, 1996)
Um primeiro equvoco que se pode observar entre as administraes

municipais posteriores a 1996 e o referido relatrio da situao habitacional de
Sorocaba, a no continuidade ou realizao dos projetos de regularizao de
reas ocupadas e a orientao de aquisio e construo de novas moradias, com o
intuito de inibir novas ocupaes irregulares e diminuir o dficit habitacional da
cidade.
De acordo com o decreto n 8.555, de 21 de junho de 1993, assinado pelo
ento prefeito Paulo Francisco Mendes, cabia, naquela poca, Secretaria
Municipal de Habitao, a responsabilidade de planejar e desenvolver a poltica
habitacional no municpio, em que:
Entende-se como planejamento e desenvolvimento da poltica habitacional do
Municpio, alm da implantao dos projetos habitacionais, a proposio,
acompanhamento e implantao de melhorias e equipamentos urbanos no
mbito municipal, por seus prprios meios ou em conjunto com outras
Secretarias e/ou rgos pblicos ou instituies privadas. (PREFEITURA,
1996)
Em todo o Estado de So Paulo, o principal agente promotor de habitao de

interesse social a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU),
que tem um de seus escritrios localizado no municpio de Sorocaba, atendendo
sessenta e dois municpios da regio41.
41
Municpios abrangidos pelo escritrio regional da CDHU-Sorocaba: Alambari, Alumnio, Angatuba,

Anhembi, Apia, Araariguama, Araoiaba da Serra, Areipolis, Barra do Chapu, Bofete, Boituva,
Bom Sucesso de Itarar, Botucatu, Buri, Campina do Monte Alegre, Capo Bonito, Capela do Alto,
Cerquilho, Cesrio Lange, Conchas, Guapiara, Guare, Ibina, Iper, Iporanga, Itaber, Itaca,
Itapetininga, Itapeva, Itapirapu Paulista, Itarar, Itatinga, Itu, Jumirim, Laranjal Paulista, Mairinque,
Nova Campina, Pardinho, Pereiras, Piedade, Pilar do Sul, Porangaba, Porto Feliz, Pratania, Quadra,
Ribeira , Ribeiro Branco, Ribeiro Grande, Riversul, Salto, Salto de Pirapora, So Manuel, So
Miguel Arcanjo, So Roque, Sarapu, Sorocaba, Tapira, Taquariva, Tatu, Tiet, Torre de Pedra,
Votorantim. (CDHU, 2002)

________________________________________________________________________________________________________________________________________
95
De acordo com prpria CDHU (2004), o dficit habitacional primrio do Estado

de So Paulo est em torno de 400 mil unidades42, portanto, de responsabilidade
da Secretaria da Habitao a conduo da poltica habitacional do Governo do
Estado. Esta traa:
...diretrizes, estabelece metas, planeja e desenvolve programas especficos,
objetivando, atravs da CDHU Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do estado de So Paulo, a construo de moradias
populares destinadas populao de baixa renda, com rendimento entre 1 e
10 salrios mnimos. (CDHU, 2004)
Segundo o economista Edgard Pereira, da CDHU-Sorocaba, a estimativa do

dficit habitacional para o municpio de Sorocaba por volta de 15 mil unidades43,
podendo ser questionado, j que h um consenso entre os institutos de pesquisa
especializados nesta rea sobre a dificuldade da definio de dficit habitacional e a
prpria contagem desse ndice. De acordo com outras fontes, o dficit habitacional
desta cidade pode variar entre 11.687 e 30.000 moradias (DFICIT, 2004;
PLENRIA, 2004).
A concepo de dficit habitacional aqui utilizada corresponde definio do
Projeto Moradia (INSTITUTO CIDADANIA, 2001, p. 50-51) de que este est dividido
em duas vertentes distintas: dficit de moradias e dficit de habitabilidade,
relacionado com as submoradias, e assim entendido como o fosso ou desnvel
existente entre os padres de moradia digna e as caractersticas que elas
apresentam.
Com relao aos imveis urbanos no utilizados, os dados da Seurb
(PREFEITURA, 1996) demonstram que em 1996 a cidade de Sorocaba apresentava
aproximadamente 11.293 imveis desocupados, e em 2004, eram aproximadamente
50.000 lotes urbanos que no estavam sendo utilizados, ficando, portanto,
disposio da especulao imobiliria e descumprindo a sua funo social
estabelecida no Estatuto da Cidade.
42
Ver discusso sobre dficit habitacional do Estado de So Paulo e do Brasil expressa nas
FIGURAS 1, 2 e 3 e TABELA 1.
43
Dados fornecidos em fevereiro de 2005. Este ndice tem como base as inscries da populao
interessada nos imveis da CDHU durante os anos 1990, e tambm apresentado no relatrio da
Seurb em 1996 (PREFEITURA, 1996).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
96
Um dos problemas, inclusive apontados na anlise anterior sobre o Plano

Diretor de Sorocaba, se refere falta de um mapeamento consistente das reas
(lotes ou glebas) ou imveis que estivessem sendo subutilizados ou no utilizados.
Nestas reas e imveis poderiam ser aplicados os instrumentos de poltica urbana
previstos
pela
Legislao
Federal:
parcelamento,
edificao
ou
utilizao
compulsrios, IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamentos em

ttulos (BRASIL, 2002, pp. 29-44).
Dentre esse quadro de dficit habitacional contraditrio apresentado em
Sorocaba, destacam-se as aes realizadas pela CDHU e os programas realizados
pela Crhis44, que entre os anos de 1992 e 1998 promoveram a construo de 5.490
moradias na cidade (QUADRO 6).
QUADRO 6 Moradias Populares Comercializadas em Sorocaba entre os anos de 1992 a 1998
UNIDADES HABITACIONAIS COMERCIALIZADAS (por ano)

EMPRESAS
1992
1993
1994
1996
1997
1998
TOTAL
CDHU
485
56
515
928
1.984
Cohab-Crhis
2.000
1.506
3.506
FONTE: CRHIS, 2004; CDHU, 2005.

NOTAS: Algumas informaes a respeito das aes da CDHU em Sorocaba foram esclarecidas pelo
economista Edgard Pereira em fevereiro de 2005.
Vale lembrar para no se cometer o erro de confundir as datas das

assinaturas dos programas habitacionais com as determinadas gestes municipais
que os anos das entregas no correspondem aos das assinaturas dos contratos
entre a Prefeitura Municipal de Sorocaba, CDHU e/ou a Cohab-Crhis.
A CDHU tem vrios tipos de programas voltados promoo de conjuntos e
unidades habitacionais, bem como programas de urbanizao, que atendem a
diversos interesses: Atuao em Favelas e reas de Risco, Atuao em Cortios,
Crdito Habitacional, Melhorias Habitacionais Urbanas, Micro-crdito Habitacional,
Mutiro Associativo, Ncleo Habitacional por Empreitada Global (E.G.) ou Integral
(E.I.), Pr-lar e Loteamento Autoconstruo (CDHU, 2004).
44
A Cia. Regional de Habitaes de Interesse Social (Crhis) uma empresa de Economia Mista
atuando na rea da Habitao Popular, tendo construdo desde 1983 um montante de 34.638
unidades residenciais distribudas por 127 conjuntos habitacionais em diversas cidades do Estado de
So Paulo (CRHIS, 2004).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
97
Os empreendimentos realizados pela CDHU em Sorocaba no perodo de

1994 a 1998 foram dos tipos: Ncleo Habitacional por Empreitada Global (E.G.) e
Chamamento Empresarial.
Segundo a CDHU (2004), o Ncleo Habitacional por Empreitada, tanto o
Global (E.G.) como o Integral (E.I.), tem por objetivo:
...atender s necessidades habitacionais da populao de baixa renda e
segmentos urbanos diversos, atravs da construo de moradias em regime
de empreitada com execuo de obras por empresas contratadas e contando
tambm com a parceira das prefeituras. (...) Visa promover o atendimento
demanda geral da populao, principalmente aos segmentos de renda de 1 a
10 salrios mnimos, bem como as demandas especiais indicadas pelas
Prefeituras. (...) Sero financiadas as construes de novas moradias em
conjuntos habitacionais com infra-estrutura e equipamentos coletivos. (CDHU,
2004)
Neste tipo de programa (E.G.) realizado no interior do Estado de So Paulo,

independentemente se as construes forem horizontais ou verticais, cabe
Prefeitura apresentar a iniciativa em realizar o empreendimento, a indicao da rea
e doao dos terrenos e a realizao das obras de infra-estrutura urbana. J a
CDHU entra com a elaborao dos projetos tcnicos, as obras de edificao e as
obras infra-estruturais condominiais (CDHU, 2004).
Os conjuntos ou unidades habitacionais construdos e comercializados pela
CDHU na cidade de Sorocaba45 so distribudos, de acordo com o nmero de
unidades e a tipologia das construes (QUADRO 7).
As zonas oeste e norte da cidade foram durante as dcadas de 1980 e 1990
as reas que mais receberam investimentos com relao aos programas
habitacionais populares. So reas classificadas, no zoneamento contido no Plano
Diretor de Sorocaba, como zonas residenciais do tipo 3 (ZR3), em que o prprio
planejamento estipula para esta localidade aes que promovam a expanso urbana
neste sentido (PREFEITURA, 2004), conforme demonstrado no ANEXO 3. Somente
os conjuntos habitacionais da Vila Fiori e do Recreio dos Sorocabanos esto
localizados em uma Zona Residencial 2 (ZR2), na poro centro-norte da cidade.
45
Existe, ainda, um conjunto com 160 unidades habitacionais construdo pela CDHU no Recreio dos
Sorocabanos (Zona Norte), concludo mas no comercializado, sob a modalidade de Empreitada
Integral (E.I.), com data base do contrato em janeiro de 2002. O valor reajustado dessa obra foi de
R$ 5.630.733,01, com custo por unidade de R$ 35.192,08 (CDHU, 2004).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
98
QUADRO 7: Conjuntos da CDHU comercializados em Sorocaba entre 1994 e 1998

Localizao do
Tipologia
Nmero de
Data da
Valor da Obra
Conjunto
Unidades
Comercializao Reajustado (R$)
Parque Vitria
E.G.
Horizontal
485
1994
-----------Rgia (Zona Norte)
Parque Vitria
E.G.
Horizontal
56
1996
422.427,24
Rgia (Zona Norte)
Parque Vitria
E.G.
Horizontal
515
1997
3.655.022,08
Rgia (Zona Norte)
E.G.
Vila Fiori (Zona
Vertical
320
1998
4.936.563,74
Norte)
Chamamento
Jardim Ipatinga
Vertical
608
1998
11.424.976,33
Empresarial*
(Zona Oeste)
TOTAL
-----------------------1.984
-----------20.438.989,39
Modalidade
Custo da
Unidade (R$)
-----------7.543,34
7.097,13
15.426,76
23.146,23
-----------
FONTE: CDHU, 2004.

* Chamamento Empresarial, segundo o economista Edgard Pereira (escritrio da CDHU em Sorocaba),
o sistema em que a CDHU contrata, por meio de licitao, uma empresa para a execuo da obra.
Da mesma forma que o planejamento urbano de Sorocaba, por meio do Plano

Diretor, se adequou aos vetores de expanso da cidade j que o crescimento
nestas reas anterior elaborao do Plano Diretor , a especulao imobiliria se
consolida juntamente com os investimentos pblicos em infra-estrutura urbana
nestas reas. o caso que comumente acontece ao longo das avenidas Itavuv e
Ipanema, na Zona Norte da cidade, como se pode observar os exemplos nas
FOTOS 1 e 2.
FOTO 1: Expanso de loteamentos da iniciativa privada na Zona Norte da cidade (Parque So Bento)
FONTE: Sandro Ivo de Meira 18 jul. 2005.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
99
A zona norte, caracterizada no Plano Diretor como o principal vetor de

expanso da cidade (ZR3) e uma rea que apresenta pequenas restries
urbanizao (ver ANEXOS 2 e 3), alm de ser a regio mais populosa do municpio,
proporciona tambm a proliferao de loteamentos privados que se beneficiam dos
investimentos pblicos. tambm nesta zona da cidade que foi realizada a maior
parte dos programas habitacionais da prefeitura em parceria com a CDHU
(QUADRO 7).
FOTO 2: Especulao imobiliria na Avenida Itavuv (Zona Norte)
No destaque, apelo venda de lotes em empreendimento de propriedade do ex-Prefeito Renato Amary.

FONTE: Sandro Ivo de Meira 19 fev. 2004.
Nas zonas residenciais 3 (ZR3) da poro oeste da cidade (ver ANEXO 3),
tambm ocorre a participao excessiva da especulao imobiliria, com o
surgimento macio de loteamento e conjuntos habitacionais que, de certa forma,
apresentam caractersticas fsicas de habitaes populares (FOTOS 3 e 4). No
entanto, estes imveis no correspondem com a acessibilidade proposta por
instituies pblicas como a CDHU, em que as unidades habitacionais custam entre
sete e 35 mil reais, com parcelas de financiamento que no ultrapassam 30% da
renda familiar e voltada a candidatos a muturios com renda familiar entre 01 e 10
salrios mnimos. Normalmente, os valores dos imveis comercializados pela

________________________________________________________________________________________________________________________________________
100
iniciativa privada, com as caractersticas anteriormente mencionadas, variam em

torno de 30 a 40 mil reais, e com sistema de financiamento muito diferente dos
oferecidos pela CDHU (conforme levantamento de preos feito entre janeiro e
dezembro de 2004).
FOTO 3: Empreendimento imobilirio na Zona Oeste (prximo ao conjunto da CDHU-Ipatinga)
Este conjunto (Jardim Ipatinga) pertence empresa Tecbase, de propriedade do ex-prefeito de

Sorocaba, Flvio Chaves (QUADRO 2).
No h uma explicao convincente para a falta de programas da CDHU no

municpio de Sorocaba desde o ano de 1996. De acordo o presidente estadual da
CDHU, Srgio de Oliveira Alves, em depoimento a um jornal local, a CDHU aguarda
a manifestao das prefeituras para estudar a possibilidade da execuo das obras,
em que:
A companhia no pode ficar atrs dos municpios perguntado quem precisa
ou no da nossa ajuda. A iniciativa tm [sic] que partir das prefeituras que
devem ofertar uma rea para a construo das habitaes. Se a prefeitura
no nos procura, no temos como saber se o municpio tem interesse nos
nossos programas. (PREFEITOS, 2005)
De maneira sinttica, para os casos de Ncleos Habitacionais por Empreitada

(E.G. ou E.I.), as atribuies e competncias das prefeituras interessadas so as

________________________________________________________________________________________________________________________________________
101
seguintes: encaminhamento do pleito CDHU; celebrao de Protocolo de

Intenes com a Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo e com a CDHU;
apresentao dos terrenos; doao dos terrenos aprovados CDHU; agilizao dos
processos de aprovao de projetos da CDHU; implantao da infra-estrutura do
ncleo habitacional; apoio a CDHU no processo de inscrio e sorteio das famlias
candidatas (CDHU, 2004).
FOTO 4: Vista frontal de uma unidade habitacional popular da Zona Oeste da Cidade
Residncia do mesmo conjunto mostrado na FOTO 3, pronta para comercializao. Fica evidente ao
observar os padres das residncias dos novos loteamentos populares que esse tipo de moradia, em
Sorocaba, est restrito ao comrcio da iniciativa privada, o que torna mais difcil o acesso pela
populao de baixa renda.
J CDHU cabe: analisar o pleito municipal; autorizar o atendimento

habitacional pretendido, estabelecendo compromissos e atribuies; vistoriar e
aprovar o terreno oferecido em doao ou disponibilizar terreno de seu patrimnio,
caso o tenha; elaborar o projeto bsico e o executivo de arquitetura e de urbanismo;
aprovar os projetos de sua autoria nos rgos competentes; licitar e contratar
empresa construtora para execuo das obras; fiscalizar a execuo das obras;
realizar
habilitao
habitacionais;
das
famlias
responsabilizar-se
pela
sorteadas;
averbao
comercializar
do
conjunto
as
unidades
habitacional
implantado; responsabilizar-se pela cobrana das prestaes de financiamento das

unidades habitacionais (CDHU, 2004).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
102
defendida nesta pesquisa, a maior participao da CDHU na promoo de

ncleos habitacionais na cidade, por se tratar de habitaes que oferecem, ao
mesmo tempo, qualidade das moradias, localizao adequada46, garantia de infraestrutura urbana, justia na distribuio das moradias por meio de sorteios e
facilidade de pagamento para as famlias de baixa e mdia renda (ver exemplos de
conjuntos verticais da CDHU na FOTO 5).
FOTO 5: Conjuntos da CDHU no Jardim Ipatinga (Zona Oeste)
As moradias comercializadas pela CDHU possibilitam o acesso a esse bem pela populao de baixa
renda, com a mesma qualidade dos imveis construdos e comercializados pelas empresas privadas.
No caso de Sorocaba, fica evidente a falta de participao da CDHU entre os

anos de 1997 e 2004 com a paralela proliferao de conjuntos habitacionais
realizados pela iniciativa privada nas reas de maior expanso da cidade (Norte e
Oeste). O que se nota, portanto, a falta de iniciativa do poder pblico municipal
durante o referido perodo, em privilgio da expanso especulativa. A orientao dos
vetores de expanso fica oficializada pelo Plano Diretor de 2004 e permite a
continuidade de uma prtica comum em Sorocaba, que a falta ou ineficincia de
programas habitacionais em parceria com Cohabs ou com a prpria CDHU, e a
entrega iniciativa privada do mercado de conjuntos habitacionais voltados s
classes populares.
46
A localizao dos terrenos um dos principais critrios para a aprovao ou no do

empreendimento pela CDHU (CDHU, 2004).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
103
2. PROGRAMAS HABITACIONAIS DE SOROCABA NO PERODO 1998 A 2004: O

CASO DO HABITETO
O principal programa habitacional relacionado populao de baixa renda
desenvolvido em Sorocaba entre os anos de 1997 e 2004 (gestes Renato Amary)
o Programa de Desfavelamento que resultou no assentamento habitacional Ana
Paula Eleutrio, conhecido popularmente por Habiteto47.
O Habiteto est localizado na zona Norte da cidade de Sorocaba, s margens
da Avenida Itavuv que liga, juntamente com a Avenida Ipanema e General
Osrio, o centro aos bairros dessa rea da cidade , no bairro Itavuv, conforme
demonstrado no MAPA 3, baseado no Zoneamento Municipal, contido no Plano
Diretor de Desenvolvimento Fsico-Territorial de Sorocaba.
O assentamento conta com uma rea de lotes parcelados de 286.839,29m2 e
rea remanescente de 197.160,71m2, reservada para projetos futuros. Sendo que,
do total utilizado, 141.788,12m2 correspondem rea dos mil e oitenta lotes
residenciais (de 125m2 cada) e 3.794,72m2 aos quinze lotes comerciais. Para o
sistema de lazer foram destinados 28.849,10m2, sistema virio: 97.867,20m2, e rea
institucional: 14.540,14m2, conforme demonstrado na FIGURA 6 (PREFEITURA,
s.d.; SECID, s.d.). Cada lote custa mil e setecentos reais, e o assentado paga de
acordo com sua condio financeira (DESFAVELAMENTO, 2003).
FIGURA 6: Distribuio percentual da rea utilizada no Habiteto
5%
rea construda
34%
50%
comrcio
sistema de lazer
sistema virio
10%
1%
rea institucional
FONTE: PREFEITURA, s.d.; SECID, s.d.

47
O Habiteto, criado em Sorocaba num Projeto de Desfavelamento da Prefeitura Municipal, no

corresponde ao Programa Habiteto da CDHU, que consiste na promoo de programas de
habitao popular para o interior do Estado de So Paulo, baseados no sistema de mutiro na
construo das moradias (CDHU, 2003, p. 17; 23; 51).

________________________________________________________________________________________________________________________________________
104
Quando da iniciao do preparo do local para a transferncia das famlias das

consideradas zonas de risco, a Prefeitura Municipal de Sorocaba, em parceria e
convnio com a Seurb, a CPFL (Companhia Piratininga de Fora e Luz) e o Saae
(Sistema Autnomo de gua e Esgoto da Prefeitura Municipal de Sorocaba), fez as
primeiras benfeitorias no terreno. Este foi dotado de certa infra-estrutura para a
recepo das famlias (levantamento topogrfico, loteamento, terraplanagem,
instalao de sistema eltrico e de saneamento bsico, etc), deixando disposio
gratuita dos assentados dois modelos de planta para a construo de sua moradia
com quatro cmodos. Ficaram para posterior instalao a pavimentao asfltica e a
construo das casas com financiamento prprio para o projeto (CIS, 2003).
FIGURA 7: Localizao do Habiteto em relao malha urbana de Sorocaba
48
HABITETO
Regio Central

48
Este mapa permite a rpida e simples comparao da localizao do Habiteto em relao ao centro
de Sorocaba. Para melhor apreciao das zonas de uso e ocupao estabelecidas no Plano Diretor
de Sorocaba e a localizao zonal do Habiteto (ZR3), ver ANEXO 3.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
105
O assentamento conta com duas escolas (Escola Municipal Walter

Carretero, de 1 a 4 sries e a Escola Estadual Wanda Costa Daher, de 5 a 8
sries, ambas do ensino fundamental), uma cancha poliesportiva comunitria e um
posto de sade vinculado ao Programa da Prefeitura Mdico da Famlia (CIS,
2003)49.
Alguns Projetos Sociais de responsabilidade da Prefeitura Municipal de
Sorocaba so desenvolvidos no assentamento por meio da Secretaria da Cidadania
e do Centro de Integrao Social local (FOTO 6), como: Programa Fortalecendo a
Famlia (cursos de capacitao: artesanato, costura, reciclagem, cabeleireiro etc),
Promeso (atividades complementares educao depois do horrio regular de aula
aos alunos cujos pais trabalham nesse horrio) (CIS, 2003).
FOTO 6: Centro de Integrao Social do Habiteto (Av. Itavuv em frente)
FONTE: Sandro Ivo de Meira 12 fev. 2003
Os requisitos para a contemplao do lote pela famlia cadastrada pela

Secretaria da Cidadania eram: estar instalada na cidade h mais de trs anos em
reas de ocupao irregular e consideradas de risco e no possuir nenhum imvel
regular (CIS, 2003).
49
Esses tipos de equipamentos pblicos so previstos pelo Estatuto da Cidade em empreendimentos

dessa categoria, sendo que, cabe ao responsvel pelo assentamento (neste caso, a Prefeitura em
parceria com outras instituies), dotar de infra-estrutura mnima o local que abrigar a populao.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
106
A proposta inicial da Secretaria da Cidadania para o Habiteto era a relocao

de famlias que estavam habitando reas consideradas de risco. Isto promoveria a
funo de defesa civil sob a responsabilidade da Prefeitura que a de proteger essa
populao de possveis tragdias causadas pelas mais variadas situaes
(enchentes, inundaes, deslizamentos de encostas, etc), alm de efetuar paralelo
trabalho de conteno e inibio de novas invases em reas verdes e/ou
institucionais (SECID, 1997, p. 2-3).
A falta de polticas habitacionais nas gestes municipais anteriores
apontada pelas gestes Renato Amary (1997-2000 e 2001-2004), juntamente com o
alto ndice de fluxo de migrantes para a cidade, como os principais responsveis
pela grande ocupao irregular e desordenada que Sorocaba vivencia atualmente
(SECID, 1997, 2-4). Isto vem contribuindo para a instalao de favelas e barracos
em alguns bairros considerados de classe mdia ou mdia-alta, ou ainda, em reas
de grande periculosidade para ocupao.
A maior parte dos focos de favelizao que existem atualmente na cidade
est concentrada nas reas prximas a crregos e fundos de vales (FOTO 7),
classificadas no zoneamento, em muitos casos, como Zonas de Conservao
Ambiental (ZCA) (ANEXO 3) e tambm em reas particulares que apresentam riscos
populao (FOTO 8), onde as reivindicaes por regularizao so constantes e
conflituosas.
FOTO 7: Jardim Itangu II (ZR3 Zona Leste) ocupaes irregulares em reas pblicas municipais
Os problemas de favelizao se acentuaram na cidade de Sorocaba durante

a virada da dcada de 1970 para 1980, quando o seu ndice atingiu 2% da

________________________________________________________________________________________________________________________________________
107
populao urbana (ZIMMERMANN, 1992, p. 172-174). Desde aquela poca, as

polticas habitacionais desenvolvidas para sanarem tal problema tm demonstrado
uma caracterstica de excluir seus beneficiados para reas distantes dos bairros
que estavam prosperando.
Para a Secretaria da Cidadania (1997, p. 1), o desfavelamento, desenvolvido
com o Projeto do Habiteto, representa o direito de ter uma vida digna, ou seja,
representa o direito cidadania s pessoas que dele sero beneficiadas. A
Secretaria da Cidadania (SECID, 1997, p. 1) considera que ser cidado significa ser
sujeito de direitos e deveres. Cidado aquele que est capacitado a participar da
vida da cidade, extensivamente, da vida em sociedade; no gozo de seus direitos
civis e polticos, bem como no desempenho de seus deveres, e acrescenta
justificando o Projeto de Desfavelamento como uma ao que garantir o direito de
cidadania populao assistida:
No Projeto de Desfavelamento, nosso trabalho direcionado aos moradores
de reas de risco, que normalmente so reas verdes ou institucionais. Para
ns, os indivduos que l residem, tm tambm o direito CIDADANIA. Direito
este: moradia, escola, sade, ao lazer, ao transporte, etc. (SECID, 1997,
p. 1)
FOTO 8: Ocupao Irregular em rea particular da CPFL (Companhia Piratininga de Fora e Luz)

________________________________________________________________________________________________________________________________________
108
A anlise relativa eficcia societal de um empreendimento imobilirio de

carter popular por parte da ao pblica deve levar em considerao: a reduo
ou o aumento do quadro de segregao scio-espacial pelo municpio, e o
adensamento ou constituio de ncleos populacionais, pela integrao do conjunto
habitacional ao tecido scio-espacial do municpio; e ainda, a constituio de
enclaves, guetos, algumas vezes estigmatizados pela prpria populao da regio
circunvizinha, por parecerem alheios a seus padres socioeconmicos (RAMOS;
ROCHA DE S, 2003, p. 162).
Todo empreendimento habitacional realizado com o interesse a incluso
social da populao, deve levar em considerao o conceito de grupos vulnerveis,
que representam uma parcela da populao que sofre discriminao social por
caractersticas que lhe so atribudas:
Preconceitos e desqualificao social se expressam tanto por meio de
relaes tnico-raciais, como acontece com negros e ndios, quanto de outros
atributos de gnero, idade, local de origem ou de moradia, orientao sexual,
tambm frutos de hierarquias e classificaes socialmente produzidas. (...)
Enfim, alvo de discriminao, grupos e pessoas se apresentam em situaes
de acentuadas desvantagens relativas que devem ser levadas em
considerao quando o objetivo reduzir desigualdades sociais em uma
perspectiva de promoo do desenvolvimento sustentvel. (IBAM, 2000)
A questo da incluso social e a diminuio da discriminao envolvem a

discusso de cidadania. Para Gomes (2003, p. 173), a cidadania real implica
igualdade social, associada participao e ao controle social (...) e a concepo
liberal de cidadania coaduna-se com o reconhecimento de iguais em direitos formais
sejam socialmente desiguais.
Acrescenta a mesma autora, que a ausncia do
direito de cidadania est mais presente nas populaes pobres, e que, nas favelas
e periferias que a reproduo da segregao scio-espacial tem a sua materialidade
e marca simblica.
Uma poltica de incluso ou reincluso social no meio urbano, ao menos
quando se trata de garantir o direito moradia digna como pressuposto aos direitos
humanos (INSTITUTO CIDADANIA, 2003, p. 03), deve se preocupar em trabalhar a
questo
da
excluso
social
segregao
espacial
(aqui
entendidos,
aglutinadamente, como segregao/excluso scio-espacial). Estes devem ser

encarados como problemas a serem resolvidos de forma emergencial e, por se tratar

________________________________________________________________________________________________________________________________________
109
de uma mazela social constantemente crescente nas cidades brasileiras, de forma

planejada para as aes futuras, pois:
A excluso social emerge como uma das variveis da urbanizao deste final
de milnio e como um componente da dinmica de um processo que opera
com grandes contrastes sociais e com situaes de conflito latente, reflexos
de uma ampla questo distributiva secularmente elaborada, e que certamente
ter peso na evoluo do urbano enquanto espao de assimetrias e de
contradies. (AJARA, 2000, p. 96)
Como demonstrado anteriormente, em uma poltica urbana eficiente o

planejamento urbano no deve estar dissociado da gesto e, dentre as prioridades
da ao pblica para fazer exercer a funo social da cidade, esto: o combate
especulao imobiliria, a promoo de polticas na rea social (buscando, inclusive,
parcerias com outras instituies e a prpria populao) e conseqentemente, a
garantia de participao e a incluso da populao marginalizada na vida da
cidade. As polticas pblicas devem priorizar o interesse pblico ao interesse privado
e estarem embasadas na diminuio das injustias sociais.
A frase No h mudana espacial sem mudana social (INSTITUTO
CIDADANIA, 2003, p. 41) emblemtica quando se questionam as aes do poder
pblico na organizao do territrio. Esta organizao deve ocorrer conjuntamente
com uma proposta de ao sobre o espao urbano (nos planos e zoneamentos) e
uma proposta sobre as prticas para a diminuio da excluso scio-espacial.
Em Sorocaba, no entender da Secretaria da Cidadania, os problemas da rea
social esto relacionados, a priori, com a falta ou a precariedade da moradia para as
classes menos favorecidas que crescem de maneira alarmante, concentrando-se
principalmente em favelas:
A populao de Sorocaba dobrou nos ltimos vinte anos e junto com ela
cresceram tambm os problemas na rea social, que hoje j um dos setores
mais crticos da cidade. Entidades ligadas promoo social desenvolvem
inmeros programas para combater os problemas, mas o principal desafio segundo o secretrio municipal da Cidadania, Valter Jos Nunes de Campos , o desfavelamento, que ele considera a grande questo social a ser
enfrentada. Valter Jos diz que ser somente atravs do desfavelamento se
conseguir investir em outros projetos na rea. (DESFAVELAMENTO, 2003)

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110
O projeto de desfavelamento de Sorocaba (Habiteto) encarado, portanto,

pelas duas gestes municipais de Renato Amary (1997-2000 e 2001-2004), como o
princpio para as melhorias sociais na cidade. Segundo a mesma fonte
(DESFAVELAMENTO, 2003), a populao favelada em Sorocaba no ano de 1998,
era de 14 mil pessoas, concentradas em 59 pontos50. No entanto, 1.080 famlias
em torno de 5.090 pessoas (CIS, 2003) foram relocadas para o assentamento at
o final de 2003 (nmero questionvel para a atualidade, j que a prpria Secretaria
da Cidadania enfrenta problemas de venda ou outras formas de terceirizao do uso
dos lotes (DESASSENTADOS, 2003)).
Segundo o Vereador Raul Marcelo (MARCELO, 2003a; 2003b) que atua junto
ao Movimento de Luta por Moradia na cidade, em Sorocaba est sendo criada uma
situao que pode ser chamada de um verdadeiro apartheid social. A ao da
Prefeitura Municipal de Sorocaba junto habitao social se restringe, de certa
forma, em beneficiar o capital especulativo e, conseqentemente, promover a
excluso social daqueles que teriam na ao do Estado, sua nica fonte de se
beneficiar de uma casa prpria com as mnimas condies de habitabilidade.
Desde que o projeto do Habiteto comeou a ser executado em junho de 1998,
a populao que a passou a ser assentada teve como nico meio para construo
de suas casas, as prprias madeiras e demais materiais provenientes de seu
barraco de origem. Consta no Projeto Oficial do Assentamento (SECID, 1997, p.4)
que a maior preocupao do desfavelamento com a moradia e que seria difcil
num primeiro momento construir as casas para os menos favorecidos, pensando
inicialmente em dot-los de lotes urbanizados.
Uma fbrica de blocos comunitria foi criada nos primeiros dois anos do
assentamento (CIS, 2003), sendo que, o desvio de materiais por parte da populao
que trabalhava no local levou ao fechamento da mesma pela Secretaria da
Cidadania. Esta fbrica foi uma das possibilidades que muitos moradores do
Habiteto encontraram para autoconstrurem parte de suas casas em alvenaria e
melhorar a qualidade paisagstica em alguns pontos do bairro, como pode ser
observado na rua 05 (FOTO 9).
50
No incio da dcada de 1990 a ento Secretaria de Habitao apresentou em seu relatrio sobre a
situao habitacional de Sorocaba que, nesta cidade, os focos de favela estariam em torno de 60
ncleos, com aproximadamente 7.700 unidades habitacionais e 38.500 pessoas (PREFEITURA,
1996).

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111
FOTO 9: Rua 05 - Habiteto
Algumas melhorias na paisagem e nas residncias na rua 05 foram feitas pela mobilizao dos
moradores em mutires e iniciativas individuais, segundo depoimentos de moradores.
As casas deveriam ser construdas com recursos da CDHU, estabelecendo

financiamentos para que as famlias construssem suas moradias em forma de
mutiro e/ou autoconstruo51, e orientadas por tcnicos da Secretaria de
Edificaes e Urbanismo ou cooperativas que para isso fossem criadas (SECID,
1997, p. 5).
No entanto, por motivos tcnicos estabelecidos pela CDHU, o projeto do
Habiteto no foi aprovado por esta companhia por se tratar de uma rea da
Prefeitura Municipal fora dos padres estabelecidos para este tipo de projeto
(distncia do ncleo habitacional ao centro da cidade, pouca viabilidade de incluso
social como, por exemplo, acessibilidade ao emprego etc.)52.
A esperana no crdito para as construes aumentou no incio de 2003 com
as negociaes entre Prefeitura Municipal de Sorocaba, Secretaria da Cidadania e
Caixa Econmica Federal. Seriam disponibilizados R$ 4,5 milhes, a fundo perdido,
para promover em Sorocaba o Programa de Subsdio Habitao de Interesse
Social (PHS) (NOVA, 2003; PROGRAMA, 2003).
51
Entende-se por autoconstruo aquela moradia construda pela prpria famlia, enquanto no
mutiro, as famlias se renem para desenvolver esse trabalho em conjunto. (SILVA , 1989, p. 175)
52
Segundo esclarecimentos do responsvel pela rea econmica do escritrio regional da CDHU, o
economista Edgard Edmilson Pereira, em fevereiro de 2005.

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112
Deste financiamento, somente quarenta famlias (de um total de 1.080) foram

beneficiadas em outubro de 2003, obtendo um crdito de 4,5 mil reais para a
construo de sua moradia (seis famlias) ou um valor proporcional para as
melhorias que precisam ser feitas no imvel (trinta e quatro famlias) (PROGRAMA,
2003).
A impreciso do nmero de famlias a serem beneficiadas parece mais uma
sada da administrao municipal em escamotear a sua responsabilidade inicial junto
ao Projeto de Desfavelamento. A Prefeitura deveria garantir as mnimas condies
de habitabilidade aos moradores do Habiteto por meio de parcerias com a CDHU,
Secretaria de Edificaes e Urbanismo, grupos da sociedade civil e religiosa e
mutires da prpria populao assentada (SECID, 1997, p. 5). Falava-se, no incio
do acordo firmado entre Prefeitura Municipal de Sorocaba e CEF, que o
financiamento iria beneficiar as 1.080 famlias do Habiteto (NOVA, 2003; RENATO,
2003a; PROGRAMA, 2003). No entanto, outros depoimentos da Prefeitura dizem
que seriam 936 famlias (RENATO, 2003b; PREFEITURA, 2003b, 2003c).
O valor do crdito liberado ao financiamento tambm no aparece definido
com preciso. Nas primeiras negociaes entre a Prefeitura Municipal e a CEF, o
financiamento seria num valor total de 4,5 milhes de reais (NOVA, 2003), mas, em
maio de 2003, o anncio foi que o financiamento seria de 9,6 milhes de reais,
sendo que caberia CEF R$ 3,6 milhes e ao Municpio R$ 6,0 milhes
(PREFEITURA, 2003a).
Segundo a assistente social do Centro de Integrao Social do Habiteto,
Marilene D. Cardoso (CIS, 2004), o valor acertado entre a Prefeitura Municipal e a
CEF foi de R$ 4,5 milhes, a fundo perdido. A liberao de R$ 10 milhes seria
possvel se a Prefeitura Municipal de Sorocaba se comprometesse em ser fiadora
dos moradores do Habiteto junto aos R$ 6,5 milhes acrescidos, o que no
aconteceu.
A pavimentao asfltica, apontada como um dos principais problemas pela
populao at o ano de 2003, foi realizada em 2004. No entanto, a pavimentao
sozinha, embora represente um grande salto na qualidade do assentamento, no
conseguiu mudar a caracterstica deplorvel de um conjunto habitacional perifrico
(FOTOS 10 e 11), necessrio que investimentos e crditos sejam liberados para a
construo das moradias.

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113
FOTO 10: Predomnio de ravinas causadas pela chuva recente e a falta de pavimentao asfltica
(2003)
FOTO 11: Pavimentao asfltica no Habiteto (2005)

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114
A comparao entre as FOTOS 10 e 11 deixa claro o principal problema que

ainda persiste no Habiteto, a falta de crditos para a construo de moradias que
apresentem determinados padres de habitabilidade e incluso social. A dificuldade
de acesso ao crdito para provimento de moradias de interesse social, relata a fora
do monoplio capitalista da construo civil, em que o fomento de polticas de
habitao popular visto como desnecessrio para o desenvolvimento (econmico)
urbano.
Para Ribeiro (1997, p. 148), a persistncia da penria de moradias e de
precariedade das condies habitacionais uma conseqncia dos obstculos
enfrentados pelo capital para se investir na produo deste bem. O mesmo autor
(2003, p. 19) enfatiza a priorizao das aes pblicas imediatistas, que se
amparam em urgncias (poltica de embelezamento, por exemplo) para promover o
crescimento econmico, relegando ao segundo plano o desenvolvimento social da
cidade a mdio e longo prazos, que deveria ser formulado junto ao seu
planejamento e exposto nos planos de desenvolvimento municipal.
A idia de plano para a cidade substituda pela de projeto, (...) [por meio do]
qual busca-se dotar a cidade de elementos que melhor a adaptem aos
requerimentos e necessidades da flexibilidade e da competitividade. por
esta razo que presenciamos a volta ao monumentalismo e ao
embelezamento como padro de interveno urbanstica. Os valores
relacionados aos fins da cidade e da sociedade no esto mais em questo
nos princpios estticos hegemnicos, uma vez que eles tm a ver com
opes polticas necessariamente plurais em razo da diversidade social e da
sociedade.
Em Sorocaba, a prtica adotada pelas gestes municipais no perodo de 1997

a 2004, fica evidente ao se comparar o Habiteto (tanto no seu incio como
atualmente) com as obras realizadas pela poltica de revitalizao do centro, dos
bairros nobres e das reas propensas especulao imobiliria (FOTOS 13, 14 e
15).
As finalidades das polticas pblicas deveriam ser definidas pelos prprios
integrantes da sociedade envolvidos, cabendo aos intelectuais, no mximo, a
contribuio de uma opinio crtica (SOUZA, 2003, p. 37; 69). assim que
realmente o direito de cidadania seria exercido em sua plenitude, e no com

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115
medidas demaggicas de projetos emergenciais para a rea social, prorrogando

cada vez mais as benesses fundamentais populao de modo geral.
Em se tratando de moradia popular, espera-se um efeito estrutural e no
apenas compensatrio da nova moradia, e almejam-se, principalmente, impactos
positivos na reduo da segregao scio-espacial (RAMOS; ROCHA DE S, 2003,
p. 167).
FOTO 12: Aspectos do Habiteto (Rua 10)
Numa primeira observao, esta rua do Habiteto remete noo de paisagem tpica de uma rea de
ocupao irregular e espontnea. A no ser pela fiao eltrica, parece que h total ausncia da
interveno pblica no local. Atualmente, a nica mudana perceptvel na paisagem do assentamento
a pavimentao asfltica, como demonstrado na FOTO 11.
De maneira genrica, Ramos e Barbosa (2003, p. 116) explicam que a gesto

municipal no Brasil, submetida aos interesses das elites locais, est orientada por
um nico projeto de desenvolvimento, baseado em dois elementos: o uso privado
dos equipamentos e servios pblicos em proveito prprio e de seus pares; e a
manuteno de seu eleitorado cativo.
Sobre ao includente ou excludente do poder pblico, amparada na
legislao urbana, Maricato (2000, p. 115) diz que o prprio zoneamento municipal,
contido no Plano Diretor:
(...) pode contribuir para expandir o mercado habitacional e baratear o custo
da moradia. Pode definir reas de usos mistos ou de moradias de diferentes
faixas de rendas. Ele pode contribuir ainda para determinar a finalidade do
uso para a moradia social em reas especficas, embora a marca dos grandes

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116
conjuntos residenciais populares, segregado e homogneo, deva ser evitada

(...). Trata-se de formul-lo e utiliz-lo com finalidades diferentes das que
caracterizam tradicionalmente sua formulao e aplicao entre ns.
FOTO 13: Parque e pista de caminhada no Parque Campolim
Parque e pista de caminhada construdos nas gestes do prefeito Renato Amary. Este bairro apresenta
a maior concentrao da riqueza na cidade, e se configura como um dos principais locais de
investimento imobilirio (condomnios fechados, casas e apartamentos de alto padro) e empresarial
(casas noturnas, lanchonetes, shopping center, agncias bancrias, lojas de alto padro etc).
Pela reivindicao do Movimento de Luta por Moradia de Sorocaba53, o que

feito na cidade junto ao Programa de Desfavelamento se enquadra numa poltica de
valorizao de reas para posterior especulao imobiliria:
Com essa poltica, o poder pblico municipal sem perceber deu um dos
maiores (se no o maior) incentivos s empresas do setor imobilirio da
histria de Sorocaba, afinal a duplicao das avenidas facilitou o acesso aos
pontos mais distantes da cidade, em especial a Av. Itavuv com a construo
do Habiteto, favoreceu o empreendimento de trs megas loteamentos [sic]
(um dos quais pertencentes [sic] empresa Renato Amary Empreendimentos
Imobilirios). (MARCELO, 2003b)
Como j comentado anteriormente, a prpria definio da zona norte da

cidade como um vetor de expanso da rea urbana de Sorocaba, demonstra a
53
O Movimento de Luta por Moradia (MLM) de Sorocaba tem sua atuao na cidade ligada,
principalmente, cobrana pela regularizao na Prefeitura Municipal de Sorocaba das reas
publicas e privadas ocupadas irregularmente.

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117
legitimao pelo poder pblico municipal em conferir quela rea, o direcionamento

dos investimentos pblicos em infra-estrutura urbana, ficando evidente tambm, o
aproveitamento da iniciativa privada nessas reas com a proliferao de novos
loteamentos.
FOTO 14: Avenida Dr. Antonio Carlos Comitre
Esta avenida a principal via de acesso do Parque Campolim ao centro da cidade (ao fundo). Obras e
manuteno das vias e canteiros pblicos foram constantes nessa rea durante as gestes do exprefeito Renato Amary.
A prtica da remoo da populao que abriga de forma irregular bairros

estruturados para o Habiteto e a inibio s novas ocupaes (ou invases, como
definem a Prefeitura Municipal e a Secretaria da Cidadania), se congregam numa
poltica espoliativa e segregativa tanto social como espacialmente.
Segundo matria publicada no Jornal Cruzeiro do Sul, em maio de 2003
(PREFEITURA, 2003c):
Para inibir novas ocorrncias de irregularidades, em todos os casos em que
for possvel, devem ser identificados e punidos os responsveis pela
ocupao irregular. Ainda como ao preventiva, a legislao de
parcelamento deve viabilizar a implantao de loteamentos populares, tanto
pela iniciativa privada como pelo poder pblico. No caso de bairros e
conjuntos habitacionais populares e regulares, a Prefeitura deve promover
melhorias graduais, atravs da implantao de reas verdes e equipamentos

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118
pblicos, arborizao, etc. A legislao pode prever instrumentos para

viabilizar investimentos privados nessas melhorias.
No inicio de 2004 foi noticiado pelo jornal Cruzeiro do Sul que a Prefeitura
Municipal de Sorocaba iria abrir licitao para contratar uma empresa que ficaria
responsvel pela remoo de famlias que ocupassem reas pblicas ou
institucionais e de risco (EMPRESA, 2004).
A falta de uma poltica habitacional popular em Sorocaba ntida desde a
posse da gesto municipal de Renato Amary em 1997. O que predominou no
perodo de seus mandatos foi um rgido controle de ocupaes, deixando claro o
interesse do poder pblico em dotar a cidade de infra-estrutura de embelezamento
(canteiros, jardins, avenidas e ruas restauradas, praas etc, como mostra a FOTO
15), caracterizando o modelo excludente de seu nico programa habitacional, o
Habiteto.
FOTO 15: Avenida Dom Aguirre (marginal ao rio Sorocaba)
Esta avenida representa a porta de entrada da cidade, para quem chega pelas rodovias Castello
Branco e Raposo Tavares, sendo tambm uma das principais vias de acesso do centro de Sorocaba
aos bairros da poro nordeste e leste, onde se situam o Pao e a Cmara Municipal, uma grande
concentrao de condomnios fechados e bairros considerados nobres, alm do Distrito Industrial.
Para Silva (2003, p. 32) Os espaos econmicos, sociais e culturais so

definidos de forma autoritria (...). medida que se configuram, estabelecem

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119
fronteiras na cidade, definindo mundos, cujos movimentos e convivncia entre si

so, na maioria das vezes, inviabilizados.
Em Sorocaba, a frase de Maricato (2001, p. 39) de que o direito invaso
at admitido, mas no o direito cidade, renegada, uma vez que at mesmo o
direito invaso eminentemente inibido e punido, e o direito cidade a que os
velhos invasores tm (porque os novos nem isso conseguem), os relega a uma
rea inspita, perifrica (tanto geomtrica quanto social), em que muitas famlias se
vem obrigadas a correr o risco de voltar sua rea de origem para se manterem
prximas da possibilidade de conseguir o seu sustento, j que muitos trabalham em
servios que normalmente so oferecidos em bairros distantes do Habiteto, tornando
dispendiosa e demorada a sua locomoo at o local de trabalho.
A FIGURA 8 mostra as profisses predominantes entre os chefes de famlia
nos bairros perifricos da cidade, levantadas por uma pesquisa feita por Ongs
ligadas ao Sindicato dos Metalrgicos de Sorocaba e regio. Pelo tipo de ocupao
pode-se avaliar a necessidade de deslocamento dos trabalhadores residentes nas
periferias at o seu local de trabalho.
FIGURA 8: Profisses predominantes entre os chefes de famlia nos bairros perifricos de Sorocaba
ignorada
domstica
ajudante geral
25
faxineiro
20
aposentado
pedreiro
15
servente de pedreiro
10
catador de reciclveis
costureira
5
0
vendedor
1
Profisses
trabalhador rural
outras profisses
FONTE: O Mapa da Misria em Sorocaba. Cruzeiro do Sul. Sorocaba, 25 fev. 2003.
Como demonstra Sahr (2001, p. 35): O morar em favelas representa para a

populao de baixa renda, muitas vezes, a oportunidade de morar prximo a reas
bem servidas de infra-estrutura e equipamentos pblicos, ao local de trabalho [sem
grifo no original] etc..

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120
Uma poltica habitacional que preza pela incluso social e o real direito
cidadania, deve levar em considerao a demanda por moradias no municpio a fim
de atender ao dficit habitacional e a integrao da populao assistida social e
espacialmente ao restante da sociedade, e no considerar somente o problema dos
focos de favelizao e direcionar suas aes na inibio contra novas ocupaes,
como um critrio de controle da ocupao e organizao do espao urbano.
Dessa maneira, e atribuindo-se de subterfgios, o poder pblico municipal em
Sorocaba deixa prevalecer a poltica de embelezamento em comparao aos
Planos de Embelezamento a que se refere Villaa (1999, p. 192-199)54, em seu
estudo sobre o histrico do planejamento urbano no Brasil , tendendo a beneficiar
mais intrinsecamente o desenvolvimento econmico (dentre eles, a presena macia
de empreendimentos imobilirios ligados especulao em certas zonas da cidade,
como demonstra a FOTO 16), e colocando em segundo plano a questo social aqui
evidenciada, a moradia popular, negligenciando o dficit habitacional (falta de
moradias) na cidade e prorrogando as medidas para sanarem o dficit de
habitabilidade (precariedade das residncias) no Habiteto.
FOTO 16: Concentrao de empreendimentos imobilirios em nome do ex-prefeito Renato Amary ao
longo da Avenida Itavuv (Zona Norte)
54
Esse tipo de planejamento foi altamente ideolgico, pois foi amplamente utilizado para glorificar e
ajudar a impor o Estado e a classe dirigente capitalistas, quando eram revolucionrios [nos Estados
Unidos]. (...) Foi sob a gide dos planos de embelezamento que nasceu o planejamento urbano (lato
sensu) brasileiro. (VILLAA, 1999, p. 192; 193)

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121
Uma matria publicada pelo jornal Cruzeiro do Sul em 07 de fevereiro de

2003 (IMVEIS, 2003) aponta para o fato que Sorocaba, ao lado de Campinas,
estaria entre as cidades do estado que apresentam os maiores investimentos e
valorizao no setor imobilirio:
Se por um lado o municpio de Sorocaba est bem no quesito investimentos
industriais, por outro, destaca-se, ao lado de Campinas, na valorizao de
imveis. (...) O crescimento imobilirio em Sorocaba sentido pelo nmero
progressivo de condomnios e loteamentos fechados, seja de mdio ou alto
padro. (...) Sem contarmos o nmero crescente de loteamentos que vm
sendo construdos em Sorocaba, (...), expandindo-se cada vez mais para a
zona norte de Sorocaba.
Mesmo sendo de grande importncia resolver os problemas dos focos de

favelas e barracos nos bairros da cidade, essa ao bastante questionada, e
denunciada pelo Movimento de Luta por Moradia de Sorocaba e polticos de
oposio (FALTA, 2003; MAIS HABITAO, 2003; MARCELO, 2003a, 2003b), pelo
fato da referida administrao municipal fazer uso da mquina pblica, promovendo
uma poltica com justificativas sociais (neste caso, o desfavelamento), mas sob o
objetivo de retirar dos bairros os focos de pobreza que podem afetar os planos de
embelezamento aplicados na cidade.
Este assunto especfico, que adentra a discusso da periferizao da
pobreza, aqui chamada de periferizao induzida, e a segregao scio-espacial,
ser tratado no sub-captulo seguinte.

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122
3. A FALTA DE UMA POLTICA HABITACIONAL E A PERIFERIZAO

INDUZIDA
Quando se trata de elaborar um Projeto de Gesto para a cidade, o seu
sucesso depender do conhecimento das condies de vida da populao e do meio
fsico. Deve-se pensar de forma integrada os problemas sociais da cidade na
perspectiva de conhec-la e interpret-la na sua totalidade (SILVA, 2003, p. 34).
Deve-se dizer que o objetivo de aumento da justia social calibra e
contextualiza o objetivo de melhoria da qualidade de vida. Por exemplo, ao
estabelecer que a satisfao das necessidades bsicas dos grupos menos
privilegiados ter prioridade sobre a satisfao das necessidades no-bsicas
dos grupos mais privilegiados. Nenhum dos dois objetivos , em ltima
anlise, mais importante que o outro. Ambos so indispensveis. (SOUZA,
2002, p. 64)
Num momento de reivindicao popular contra a falta de uma poltica

habitacional consistente em Sorocaba, vrios representantes da sociedade civil, e
tambm o ento lder da bancada do PT na Cmara Municipal vereador Arn
Pereira foram presos pela Polcia Militar quando se manifestavam na Vila Helena.
A denncia feita por este vereador demonstra que:
As famlias pobres no tm como adquirir um imvel ou pagar aluguel, por
isso, so obrigadas a viver sob condies extremamente precrias. Portanto,
cabe aos governos garantir o direito do cidado moradia, por meio de
polticas pblicas que tragam solues efetivas para o problema. (...) A
prefeitura de Sorocaba no tem uma poltica de habitao. Sua nica
iniciativa o precrio e desumano programa de desfavelamento conhecido
como Habiteto. Mesmo podendo recorrer a uma parceria com o CDHU para a
construo de casas populares, nenhuma casa foi construda no governo
Renato Amary. Mais de 13 mil famlias esto correndo o risco de ter suas
casas demolidas por tratores e ser jogadas na rua. (FALTA, 2003)
Aps mais de cinco anos do incio do assentamento das famlias no Habiteto,

a Prefeitura Municipal de Sorocaba dizia estar prxima de conseguir os recursos
junto CEF para o financiamento das construes e melhorias nas habitaes. Com
essa possibilidade, a manifestao oficial do municpio que Sorocaba est
conseguindo dar um salto na qualidade de vida dessa populao:

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123
um passo importante para a erradicao de favelas na cidade e at pode

servir de modelo para outros municpios que enfrentam o dficit de moradias
para as camadas mais necessitadas. (...) O projeto inicial do Habiteto ganha
agora, portanto, mais uma etapa de seu planejamento, que a princpio
atendeu de forma emergencial, em 1997, as famlias que moravam em reas
verdes ou de risco da cidade. Sem dvida, um impulso para a melhoria da
qualidade de vida dessas famlias que no deve, nem pode, deixar de ser
reconhecido pela comunidade sorocabana. (HABITAO, 2003)
Esse pronunciamento demonstra a prtica da Prefeitura em classificar o

desfavelamento com uma poltica habitacional para as camadas populares que lhe
permitir a efetiva cidadania, dizendo inclusive, que este projeto serve de orgulho
para os demais integrantes da sociedade sorocabana e modelo para outros
municpios (HABITAO, 2003).
Como discutido anteriormente, o desfavelamento promovido pelo poder
pblico municipal em Sorocaba se caracteriza como uma ao excludente, visando
beneficiar os investimentos que esto sendo feitos ao mesmo tempo em obras de
revitalizao e embelezamento da cidade, focalizando o desenvolvimento econmico
e protegendo a populao mais abastada da presena da pobreza que ocupava o
mesmo espao que o seu.
A falta de efetivos investimentos ou fomentao em programas habitacionais
populares, automaticamente exclui grande parte da populao que depende
exclusivamente do Estado para resolver algumas (ou quase todas) de suas
principais necessidades. Mautner (1999, p. 251) demonstra as conseqncias
sociais perante a falta de investimentos pblicos junto moradia popular
especificamente:
A grande maioria da classe trabalhadora, porm, no tem condies de se
beneficiar de financiamento do estado para aquisio de habitao. A trilogia
loteamento clandestino/casa prpria/autoconstruo, que aqui no Brasil foi
vista como uma poltica (inconfessa por se apoiar em ocupao irregular) de
incentivo ao processo de periferizao, principalmente por se apoiar na
aquisio de lote e construo de casa prpria ...
Como as desigualdades sociais e a pobreza seja por falta de investimentos

na rea social, desemprego, forte migrao entre outros fatores so velhos
problemas no Brasil, mas permanecem em ascenso, a falta de aes

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124
governamentais ou aes com interesses distorcidos, corroboram com o aumento da

segregao scio-espacial no mbito da moradia.
Uma maneira encontrada pelas gestes municipais de 1997 a 2004 para atuar
na rea social, para posterior beneficiamento do desenvolvimento econmico, foi
primeiramente limpar a rea e, conseqentemente, alegar que estaria agindo em
favor dos mais necessitados, sendo que, na verdade, criou condies para enaltecer
os nimos da prpria populao economicamente privilegiada e daqueles que
desejam consolidar investimentos na cidade55.
A organizao dos espaos no meio urbano, principalmente por meio das leis
que regulamenta o uso e a ocupao do solo, tende a ser defendida por agentes que
tm interesses estratgicos em aes que faro valer as leis de mercado sobre a
propriedade e o solo urbano. Esse problema de acesso democrtico ao
planejamento e gesto urbanos se confirma, no caso de Sorocaba, na anlise feita
nesta pesquisa sobre a elaborao do Plano Diretor Municipal, em que as opinies
que resultaram em mudanas ou emendas ao texto do Plano Diretor, originaram-se
das classes mais abastadas da sociedade ou associaes representativas de
empresrios, principalmente os ligados ao setor industrial.
Segundo Vitte (2003, p. 232):
Nas cidades (...) ocorrem aes e estratgias de desenvolvimento
implementadas por vrios agentes, em especial o Estado. Estas aes e
estratgias ocorrem em um espao herdado, que construdo por uma
histria local, um padro de organizao do territrio e da fora de trabalho e
por um dado grau de desigualdades sociais. A execuo de estratgias sobre
o espao herdado promove impactos e possibilita a construo de um espao
projetado ou no, mas certamente transformado.
O espao projetado aqui representado pelo Habiteto, j nasceu herdado, ou

seja, quando relocou para a rea do assentamento a populao que ocupava de
forma irregular alguns espaos da cidade, a Prefeitura Municipal fez nascer um
espao contraditoriamente excludente. Neste, as transformaes para um espao
projetado s podero ser feitas se a capacidade de organizao comunitria adquirir
55
Parece que em Sorocaba, tambm preciso limpar a cidade de sua sujeira, em analogia com o
estudo de Kowarick sobre o ABC Paulista (2000, p. 47), em que este jargo era presente na ao e
no discurso dominante desde o final do sculo XIX, de valorizao da terra e destinao da mesma
especulao.

________________________________________________________________________________________________________________________________________
125
uma relevante persistncia de mobilizao e cobrana dos seus direitos prometidos

no Projeto Inicial da Secretaria da Cidadania.
O espao projetado reflete a organizao espacial prevista nos planos a
serem elaborados para nortearem a poltica urbana prevista no Estatuto da Cidade,
notadamente os Planos Diretores.
No entanto, como mostra Sachs (1999, p. 43), o Estado brasileiro de maneira
geral, tem uma grande responsabilidade no aumento e espraiamento da cidade
ilegal, quando assume polticas sociais que se demonstram frgeis face aos
mecanismos de excluso social e segregao espacial impostos pelo modelo
econmico, tolerando quando no apoiando a especulao fundiria,
direcionando seus investimentos indstria da construo civil e financiando a
habitao de luxo em detrimento da habitao social.
Como j foi explanado, o Habiteto est localizado aproximadamente 12Km
do centro de Sorocaba, havendo entre ele e o bairro mais prximo um grande vazio
urbano, denunciado por Marcelo (2003a; 2003b), como sendo uma rea projetada
para futura especulao imobiliria, j que o empreendimento do assentamento
legitimou a Prefeitura Municipal de Sorocaba, com o discurso de adequar a infraestrutura viria at o local, duplicar e embelezar as avenidas de acesso e ruas que
definem os contornos dos futuros loteamentos de propriedade da iniciativa privada.
No se questiona, nesta pesquisa, a importncia do desenvolvimento de
obras em infra-estrutura urbana na Zona Norte da cidade principalmente por ser
uma rea de extremo crescimento urbano e a mais populosa do municpio. Indagase sobre a possibilidade de que esses investimentos, aliado falta de programas
habitacionais por parte do poder pblico municipal, possibilitem a expanso
desenfreada do mercado imobilirio privado, j que este encontra uma situao
monopolizada na oferta de moradias populares.
A falta de programas habitacionais populares por iniciativa da Prefeitura
Municipal de Sorocaba em conjunto com o tempo em que a CDHU ficou sem ao
no municpio, criaram uma reserva de mercado para as moradias populares que

________________________________________________________________________________________________________________________________________
126
aguam a ambio e a ganncia de incorporadores imobilirios da prpria cidade e

tambm da regio56.
Para Vitte (2003, p. 236), as polticas pblicas de maneira geral, e
majoritariamente as relacionadas s reas sociais, acabam tendo seus propsitos
desviados pelo apreo competncia concorrente, ou seja, os problemas tendem a
ser transpassados de uma instncia a outra, sem que seja definida claramente qual
instncia assumir a frente de tais projetos e aes. Essa indefinio pela tomada de
decises junto s aes sociais, muitas vezes deixa brechas para que os interesses
economicistas prevaleam.
Ao analisar a questo da concentrao e especulao fundiria urbana no
Brasil e os interesses da instalao de infra-estrutura para benefcio exclusivo da
iniciativa privada e priorizao dos investimentos pblicos aos anseios do capital,
Ramos e Rocha de S (2003, p. 153) definem que:
A instalao dessa rede de equipamentos, empresas, privadas e servios
urbanos produz o meio urbano e inscreve no territrio os processos de
concentrao de tais meios e, pelo mesmo movimento, os processos de
segregao scio-espacial de populaes trabalhadoras. Ao se apropriar de
efeitos teis da aglomerao capitalista, dinamizados no espao da cidade, o
capital hierarquiza e divide territrios.
A diviso do territrio em Sorocaba, aparece no perodo da administrao de

Renato Amary como forma de combater o aumento da misria de forma autoritria e
equivocada. Ao mesmo tempo em que o poder pblico municipal se vangloria de
sanar o problema dos focos de favelizao da cidade, projeta os meios necessrios
para as aes dos agentes especulativos que dificultam o acesso moradia pelos
menos abastados.
As FOTOS 17 e 18 demonstram as contradies existentes entre o Habiteto e
os loteamentos criados nas imediaes da Avenida Itavuv, sendo estes,
incentivados, de certa maneira, pela renovao paisagstica local feita pela
Prefeitura Municipal nas gestes de Renato Amary.
56
Em levantamentos feitos entre os anos de 2003 e incio de 2005, ficou certificado que grande parte
da empresas que agem no mercado imobilirio em Sorocaba, no desta cidade, mas,
principalmente, das regies de Campinas e So Paulo.

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127
FOTO 17: Rua 11 (Habiteto)
Na rua 11, a presena de gatos na rede eltrica e na rede de abastecimento de gua, fez a CPFL e o
SAAE intervirem com maior fiscalizao e propor meios para renegociao das dvidas (CIS, 2003).
A concentrao da pobreza em Sorocaba (O MAPA, 2003) demonstra que as

periferias esto em crescimento e que as precariedades sociais tm, neste local, a
sua maior expresso. No entanto, o crescimento da pobreza em alguns pontos da
cidade, tem sido inibido no perodo de 1997 a 2004 medida que perturba os
pressupostos da poltica urbana que incentivam o desenvolvimento econmico, ou
seja, a expanso das periferias acaba sendo direcionada (ou induzida) pelo poder
pblico municipal para reas onde predomina a misria (FIGURA 9).
As aes municipais em Sorocaba junto poltica de promoo de habitao
popular tm sido realizadas sem levar em considerao os pressupostos que
deveriam nortear as polticas pblicas de fomento moradia de interesse popular:
um planejamento na rea habitacional que priorize a manuteno da funo social
da propriedade e da prpria cidade, inibindo a especulao imobiliria por meio dos
instrumentos indicados no Estatuto da Cidade; medidas compensatrias para sanar
o dficit habitacional; investimentos na melhoria das condies de habitabilidade das
moradias precrias; ao conjunta intermunicipal, ou junto ao governo estadual e
federal, com o intuito de buscar solues para os principais problemas do
crescimento das mazelas sociais nos centros urbanos.

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128
FOTO 18: Loteamento margem da Avenida Itavuv (Zona Norte)
Para Marcelo (2003b), a segunda obra da administrao municipal de Renato

Amary, depois do transfavelamento, foi o cancelamento ou a suspenso dos
convnios com a CDHU, que realiza os principais programas habitacionais no estado
de So Paulo para as classes populares, sendo que nenhuma casa popular foi
construda por esta ou qualquer outra instituio em Sorocaba na era ps-Amary.
FIGURA 9: Concentrao Espacial da misria em Sorocaba
38,95
Ignorado
40
Habiteto
35
Ipiranga
30
N. Esperana
27,04
Simus
25
V. Rgia
% 20
Sto. Andr
15
10
5
0
Baro
8,51
5,78
5,67
Campos Vileta
2,45
2,27
2,18
1,85
1,66
1,63
Bairros
FONTE: O Mapa da Misria em Sorocaba. Cruzeiro do Sul. Sorocaba, 25 fev. 2003.
Brig. Tobias
Cidade Jardim
Outros Bairros

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129
O Projeto Moradia (INSTITUTO CIDADANIA, 2000, p. 39) mostra que a

ausncia de polticas de habitao popular e saneamento uma das principais
causas do drama social e ambiental vivido pelas cidades brasileiras, sendo que isto
no acontece por falta de planos, mas por no serem assuntos centrais tratados na
elaborao dos Planos Diretores e prioridades de governo:
A representao das cidades em toda a mdia, mas inclusive, nos meios
tcnicos, privilegia a cidade do mercado ou ilhas do primeiro mundo,
discriminando os excludos como se fossem exceo ou marginais, mesmo
quando estes so a maioria. Os planos urbansticos nessa viso distorcida,
transformam-se em instrumentos do mercado e, quando surgem tentativas de
mudar essa orientao, seu desenvolvimento ou implementao travado.
(INSTITUTO CIDADANIA, 2000, p. 39)
O futuro, segundo Santos (1994b, p. 26), no feito apenas de tendncias,

mas de tendncias e de vontade. Por isso, ele tambm vai depender das polticas
pblicas que possam ser geradas. Acrescenta-se a esse pensamento a idia de
que: A governabilidade precisa ser pensada por qualquer fora poltica que tenha
um projeto a implementar com o objetivo de romper com o sistema de governo
tradicional. Isso certamente vai trazer tona conflitos de interesses opostos ou
divergentes dos grupos sociais. (RAMOS; BARBOSA, 2003, p. 120)
A poltica habitacional desenvolvida pelas gestes municipais de Renato
Amary em Sorocaba, se caracteriza mais por uma poltica de (re)direcionamento (ou
induo) do processo periferizao, a fim de limpar ou distanciar da cidade a sujeira
da pauperizao e sob a perspectiva de estabelecer a boa forma urbana e, de
certa maneira, permitir a ascenso econmica e imobiliria/especulativa.
Essa prtica fortalecida medida que no foi acrescida no Plano Diretor
Municipal de Sorocaba em 2004 e em nenhuma ao do poder pblico municipal
(inclusive no desfavelamento), uma poltica de promoo social que vise eliminar o
dficit habitacional, dficit de habitabilidade e a carncia por moradia popular que o
municpio apresenta.
Consideraes Finais
________________________________________________________________________________________________________________________________________
130
CONSIDERAES FINAIS
O crescimento acelerado que se verifica nas cidades do interior do estado de
So Paulo, principalmente as que apresentam um espao urbano consolidado, com
uma participao considervel na economia pelas atividades comerciais e
industriais, proporcionou tambm o aumento dos problemas urbanos nestas reas.
O caso de Sorocaba, pela sua expressividade econmica no interior do
estado de So Paulo e a sua proximidade com a capital paulista, torna-se
emblemtico quando se focaliza os problemas relacionados ao crescimento urbano e
o paralelo crescimento das periferias.
Com a descentralizao das polticas urbanas aps a Constituio Federal de
1988 e a promulgao do Estatuto da Cidade em 2001, as cidades passaram a ter
maior autonomia para planejar e gerir as polticas pblicas voltadas ao meio urbano,
e dentre elas, destaca-se a poltica habitacional.
Esta pesquisa buscou analisar o planejamento e gesto urbanos em
Sorocaba, com enfoque avaliao de como a questo da habitao popular foi
tratada pelas administraes municipais entre 1989 e 2004.
A anlise do planejamento urbano de Sorocaba, por meio do Plano Diretor
Municipal aprovado em 2004, possibilitou avaliar as atitudes do poder pblico
municipal diante da realizao deste Plano Diretor e a maneira com que o princpio
da funo social da propriedade e da cidade ser conduzido em Sorocaba.
O Plano Diretor de Sorocaba foi analisado em duas partes distintas, mas
complementares. Primeiramente optou-se por avaliar o Projeto de Cidade,
Instrumentos e Diretrizes da Poltica Urbana presentes no Plano Diretor de
Desenvolvimento Fsico-Territorial, com base nas variveis: Idia-fora central,
escopo, atitude em face do mercado e referencial poltico-filosfico.
Posteriormente a anlise centrou-se no Zoneamento, Uso, Ocupao e
Parcelamento do Solo, e nos documentos diagnsticos que serviram de base para a
elaborao do Plano Diretor. Para a anlise destes documentos foram utilizadas as
seguintes variveis metodolgicas: grau de interdisciplinaridade, permeabilidade em
face da realidade e o grau de abertura para com a participao popular.
A partir da avaliao das variveis apontadas, foi possvel o estabelecimento
de uma tipologia ao Plano Diretor. Este se limita a um planejamento com
Consideraes Finais
________________________________________________________________________________________________________________________________________
131
caractersticas
estritamente fsico-territoriais.
Ficou evidenciado
tambm
preocupao do Plano Diretor em apontar medidas que privilegiassem o crescimento

econmico, fugindo do seu prprio objetivo central de alcanar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade imobiliria urbana.
O Plano Diretor atingiria sua meta de desenvolvimento social se apontasse no
seu texto a maneira com que os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade
(IPTU progressivo no tempo, desapropriao com pagamento em ttulos) seriam
aplicados na prtica no sentido de diminuir o dficit habitacional da cidade, coibir a
especulao imobiliria e diminuir as ocupaes irregulares. O Plano Diretor deveria
tambm apontar as reas da cidade propensas a estes dispositivos legais. No
entanto, e por se tratar de um planejamento classificado como fsico-territorial, o
Plano Diretor de Sorocaba limitou-se a apontar os diferentes usos por meio do
Zoneamento Municipal.
A participao popular na elaborao do Plano Diretor tambm prevista no
Estatuto da Cidade foi permitida por meio das audincias pblicas realizadas pelos
poderes Executivo e Legislativo. Entretanto, o resultado das audincias pblicas que
efetivamente
interferiram
no
Plano
Diretor,
nas
emendas
ao
seu
texto,
corresponderam aos propsitos de limitados segmentos da sociedade sorocabana.

Estas audincias ocorreram apenas com a representao de empresrios
(notadamente
os
industriais),
as
classes
mais
abastadas
da
sociedade
(reivindicando a definio de ZR1 nas suas reas de moradia, zonas de usos

lindeiras, alterao nos nomes de ruas etc.) e uma pequena parcela da populao
de baixa renda.
O resultado foi a no incluso de assuntos relacionados moradia popular no
Plano Diretor, este tema ficou relegado ao Plano Municipal de Habitao, que
dever ser elaborado at meados de 2006. At l, a poltica habitacional do
municpio no cumpre sua funo social, deixando o mercado exposto
especulao imobiliria e agindo com medidas paliativas em casos como o
desfavelamento.
O Plano Diretor de Sorocaba privilegiou a manuteno da boa forma urbana,
em que o tecnicismo supera as propostas sociais e a realidade social. A cidade, com
seus problemas diversos, no foi enfocada neste documento, podendo-se classificar
a participao popular apenas como uma participao informativa e cooptativa.
Consideraes Finais
________________________________________________________________________________________________________________________________________
132
Assim, a populao teve uma participao na elaborao do Plano Diretor apenas

para um mero cumprimento das normas estabelecidas pelo Estatuto da Cidade.
Um dos problemas verificado na anlise da gesto em Sorocaba atinge
diretamente os dados sobre o dficit habitacional da cidade. Estes so
contraditrios, j que vrios nmeros so apresentados sem que haja um consenso
nesta informao, variando de 11.000 at 30.000 moradias. A impreciso desta
informao dificulta as aes do poder pblico municipal na resoluo de tal mazela
social. No entanto, o que fica claro em Sorocaba, entre os anos de 1989 a 2004, a
mudana de posturas com relao poltica habitacional em dois perodos distintos:
de 1992 a 1997 e de 1998 a 2004.
No primeiro perodo (1992 a 1997) verifica-se uma maior participao de
instituies como a CDHU e a Cohab-Crhis, que juntas, construram na cidade 5.490
moradias. No que esse nmero tenha resolvido o dficit habitacional daquela
poca, mas representa um interesse maior da prpria Prefeitura Municipal de
Sorocaba em propor parcerias junto aos organismos especializados para a
diminuio dessa carncia.
Durante os anos de 1998 e 2004, perodo que compreende as duas gestes
municipais do prefeito Renato Amary, verifica-se a no-participao das companhias
habitacionais citadas anteriormente e a entrega do mercado das moradias populares
exclusivamente aos incorporadores imobilirios.
A ao pblica municipal na rea da habitao popular neste segundo
perodo limita-se ao Projeto de Desfavelamento conhecido como Habiteto. Nele se
configura um processo de segregao scio-espacial com a construo das
moradias sem condies mnimas de habitabilidade. A habitabilidade relegada
um futuro momento, quando prev-se a resoluo deste problema.
Por mais que as propostas do Estatuto da Cidade apaream nos Planos
Diretores elaborados aps o ano de 2001, a mera incluso dos instrumentos de
poltica urbana no garante a aplicao destes nas gestes pblicas.
O que parece, no entanto, que os municpios, e neste caso, Sorocaba,
procuram anexar esses instrumentos nos seus Planos Diretores apenas para o
cumprimento da Legislao Federal.
preciso,
entretanto,
que
experincias
ilustrem
viabilidade
dos
instrumentos na construo de uma cidade com mais qualidade de vida e justia
Consideraes Finais
________________________________________________________________________________________________________________________________________
133
social, em que a democratizao, tanto do planejamento como da gesto, pode ser

um caminho para reverter esse quadro.
Referncias
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Anexos
________________________________________________________________________________________________________________________________________
141
ANEXOS
Anexos
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142
ANEXO 1
Uma tipologia das abordagens atuais do planejamento e da gesto urbanos:
quadro sintico. 57
(...)
01) Planejamento fsico-territorial clssico: a) idia-fora central: modernizao
da cidade (outras idias-fora, menos sintticas, mas tambm fundamentais, so a de
ordem e a da racionalidade); b) filiao esttica: no caso dos arquitetos-urbanistas, o
modernismo foi o grande referencial ao longo da maior parte do sculo XX (em vrios casos,
sobretudo em se tratando de no-arquitetos, o problema esttico era e , contudo,
secundrio e irrelevante); c) escopo: como o prprio rtulo indica, trata-se de um
planejamento
voltado
exclusivamente
para
organizao
espacial;
d)
grau
de
interdisciplinaridade: muito pequeno no caso do Urbanismo modernista e pequeno ou mdio

nas outras situaes; e) permeabilidade em face da realidade: abordagem apriorstica no
caso do Urbanismo modernista e semi-apriorstica nas demais situaes f) grau de abertura
para com a participao popular: o mximo atingido so as formas de pseudoparticipao
e, no caso do Urbanismo corbusiano, sequer isso era preconizado, no indo alm da
manipulao; g) atitude em face do mercado: criticismo moderado acoplado a uma
aspirao de controle, disciplinamento e domesticao do mercado de modo plenamente
funcional ao capitalismo (interveno estatal pode implicar insatisfaes da classe
dominante, mas estruturalmente til ao sistema e serve reproduo do modelo
civilizatrio capitalista); h) referencial poltico-filosfico: na maioria dos casos, o
planejamento regulatrio identifica-se com o welfare state keynesiano ou, mais geralmente,
com um Estado forte e intervencionista, politicamente oscilando entre posies menos
autoritrias (social-democracia) e mais autoritrias (caso de Le Corbusier).
02) Planejamento sistmico: a) idia-fora central: modernizao da cidade (no
caso do enfoque racional, por ser procedural, a idia-fora central de racionalidade,
muito embora a modernizao da cidade seja um pressuposto substantivo implcito e
essencial); b) filiao esttica: o problema esttico secundrio ou irrelevante; c) escopo:
no estritamente fsico-territorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabilidade
em face da realidade: tendncia ao reconstrutivismo e a superar o semi-apriorismo, embora
por uma via positivista e no-dialtica; f) grau de abertura para com a participao popular:
57
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos.
2ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003, pp. 208-213.
Anexos
________________________________________________________________________________________________________________________________________
143
pequena (a racionalidade com a qual se lida exclusivamente a instrumental e a abordagem

tecnocrtico-cientificista); g) atitude em face do mercado: tende a ser um criticismo
moderado, bem ao estilo do planejamento regulatrio em geral; h) referencial polticofilosfico: sendo uma variante do planejamento regulatrio em geral, tambm aqui a
identificao era com um Estado forte e intervencionista.
03) Perspectivas mercadfilas: a) idia-fora central: modernizao da cidade
(em algumas verses essa idia-fora central se acha largamente desvinculada de uma
preocupao mais universal com a qualidade de vida da populao citadina, mesmo no
plano discursivo, em contraste com o planejamento regulatrio tradicional, uma vez que o
Leitmotiv o atendimento de demandas dos capitalistas e dos segmentos privilegiados em
geral; em outras verses esse tipo de preocupao existe restrita a um nvel retrico, bem
entendido , conquanto as prioridades efetivamente elencadas, a vaguido do discurso
social e as articulaes e alianas construdas denunciem que se trata de privilegiar o
setor empresarial e suas necessidades, tornando a cidade economicamente mais
competitiva; b) filiao esttica: o problema esttico tende a ser secundrio e, em alguns
casos, claramente desimportante, embora haja uma tendncia de predileo pelo psmodernismo; c) escopo: no estritamente fsico-territorial; d) grau de interdisciplinaridade:
mdio; e) permeabilidade em face da realidade: tende ao semi-apriorismo; f) grau de
abertura para com a participao popular: pequena (a abertura , no mximo, para com
formas de pseudoparticipao); g) atitude em face do mercado: acriticismo; h) referencial
poltico-filosfico: neoliberalismo.
04) New Urbanism: a) idia-fora central: compatibilizao do crescimento e da
modernizao da cidade com a preservao de valores comunitrios e da escala
humana; b) filiao esttica: ps-modernismo; c) escopo: fsico-territorial; d) grau de
interdisciplinaridade: pequeno; e) permeabilidade em face da realidade: abordagem semiapriorstica; f) grau de abertura para com a participao popular: tendencialmente pequeno,
restrito s modalidades de pseudoparticipao; g) atitude em face do mercado: criticismo
muito moderado (posio intermediria entre o planejamento regulatrio e as perspectivas
mercadfilas); h) referencial poltico-filosfico: tendencialmente, liberalismo de esquerda.
05) Desenvolvimento urbano sustentvel e planejamento ecolgico: a) idiafora central: binmio modernizao com sustentabilidade ecolgica das cidades, em que o
primeiro termo (modernizao), embora menos enfatizado que o segundo (sustentabilidade),
est presente alis, a sustentabilidade almejada no atrita com a aceitao tcita do
Anexos
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144
modelo civilizatrio capitalista como contexto geral; b) filiao esttica: o problema esttico
tende a ser desimpotante; c) escopo: no estritamente fsico-territorial; d) grau de
interdisciplinaridade: grande; e) permeabilidade em face da realidade: varivel, indo de uma
postura semi-apriorstica a um enfoque mais propriamente cientfico; f) grau de abertura
para com a participao popular: malgrado o freqente compromisso retrico com a
participao, no parece haver, normalmente, compromisso efetivo com algo que v alm
da pseudoparticipao; g) atitude em face do mercado: criticismo moderado, similarmente
ao estilo do planejamento regulatrio; h) referencial poltico-filosfico: liberalismo de
esquerda ou social-democracia.
06) Planejamento comunicativo/colaborativo: a) idia-fora central: consenso
entre grupos sociais distintos (essa idia-fora nitidamente procedural, enquanto reina, a
propsito de idias-fora substantivas, bastante ambigidade, uma vez que nem a
modernizao capitalista claramente questionada, nem ela explicitamente abraada; b)
filiao esttica: o problema esttico tende a ser desimportante; c) escopo: no estritamente
fsico-territorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabilidade em face da
realidade: em princpio, grande, podendo ir alm do semi-apriorismo, inclusive por romper
com o objetivismo restritivo tpico da razo instrumental; f) grau de abertura para com a
participao popular: teoricamente, grande, mas a ambigidade do discurso e a falta de um
compromisso claro de questionamento do modelo social capitalista conduz a uma tendncia
de banalizao ou esvaziamento da participao, potencialmente recaindo na mera
pseudoparticipao; g) atitude em face do mercado: moderadamente crtica; h) referencial
poltico-filosfico: ao que tudo indica, na prtica, nada alm da defesa do Estado de bemestar nos marcos de um iderio social-democrata ou liberal de esquerda.
07) Planejamento rawlsiano: a) idia-fora central: justia social; b) filiao esttica:
o problema esttico tende a ser desimportante; c) escopo: no estritamente fsico-territorial;
d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabilidade em face da realidade:
potencialmente, grande; f) grau de abertura para com a participao popular: uma vez que a
democracia direta no muito valorizada no mbito do modelo, a participao tender,
provavelmente, a limitar-se a uma pseudoparticipao; g) atitude em face do mercado: h,
aqui, boa margem para divergncias, mas a expectativa no deve ser mais do que a de um
criticismo moderado; h) referencial poltico-filosfico: idem no que se refere atitude em
face do mercado mas, ao que tudo indica, de acordo com o que parece ser o referencial
essencial do enfoque de Rawls, o modelo buscado, na prtica, seria uma espcie de Estado
Anexos
________________________________________________________________________________________________________________________________________
145
de bem-estar aprimorado, nos marcos econmicos do capitalismo e nos marcos polticos de

uma variante social-democrata.
08) Planejamento e gesto urbanos social-reformistas: a) idia-fora central:
justia social; b) filiao esttica: o problema esttico tende a ser desimportante; c) escopo:
no estritamente fsico-territorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabilidade
em face da realidade: potencialmente, grande, capaz de ir alm do semi-apriorismo; f) grau
de abertura para com a participao popular: j uma certa ambigidade a esse respeito, pois
o compromisso com um questionamento da democracia representativa no claro e
pressente-se uma certa tolerncia para com formas simples de pseudoparticipao; g)
atitude em face do mercado: oscilando entre bastante crtica e moderadamente crtica; h)
referencial poltico-filosfico: ao que parece, os adeptos do enfoque transitaram, desde a
segunda metade dos anos 80, da defesa de alguma espcie de socialismo democrtico,
eventualmente conquistvel mediante eleies e no por uma via revolucionria, para uma
forma de social-democracia mais ou menos participativa, compatvel com o modelo social
capitalista.
09) Planejamento e gesto urbanos autonomistas: a) idia-fora central:
autonomia individual e coletiva; b) filiao esttica: o problema esttico no
predominantemente secundrio mas, consoante o princpio da autonomia, recusam-se
receitas apriorsticas e aceita-se a variabilidade de solues e preferncias (locais, regionais
etc.), deixando-se essa questo, como muitas outras, para a alada decisria da prpria
coletividade organizada; c) escopo: no estritamente fsico-territorial; d) grau de
interdisciplinaridade: muito grande (a perspectiva , na verdade, a de uma crtica ao
paradigma disciplinar); e)permeabilidade em face da realidade: abordagem radicalmente
reconstrutivista; f) grau de abertura para com a participao popular: a legitimidade do
planejamento e da gesto atrelada participao dos envolvidos nos marcos de uma
igualdade efetiva de oportunidades de participao nos processos decisrios (parceria,
delegao de poder e autogesto, segundo a escala de avaliao proposta neste livro);
g) atitude em face do mercado: fortemente crtica, nos marcos de uma crtica do modelo
civilizatrio capitalista em geral; h) referencial poltico-filosfico: sociedade autnoma
(instituies garantidoras de igualdade de acesso a processos de tomada de decises de
interesse coletivo e estimuladoras de uma socializao capaz de produzir indivduos
emancipados, conscientes e responsveis).
ANEXO 2 Mapa: Macrozoneamento Ambiental de Sorocaba
146
ANEXO 3 Mapa: Zoneamento Municipal de Sorocaba
147

Planejamento e Gestão Urbanos em Sorocaba Dissertação Sandro Ivo de Meira PDF

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN

PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS EM SOROCABA-SP:

SANDRO IVO DE MEIRA

SANDRO IVO DE MEIRA

PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS EM SOROCABA-SP:

Dissertao apresentada como requisito parcial

Dedico este trabalho aos meus pais

Agradeo, primeiramente, minha famlia, que proporcionou apoio e incentivo

Uma sociedade justa no uma

A proposta de ao, que passou a ser preconizada aps a descentralizao

O Jornal local Cruzeiro do Sul publicou em junho de 2003 que a cidade

elevao nos preos de materiais de construo, conduziram boa parte da

As condies de habitao precrias nos centros urbanos que acabam por

preocupantes para o municpio, levando em considerao tambm o dficit

Esse levantamento aponta para a carncia existente em Sorocaba,

Planos Diretores. Uma breve anlise sobre a situao habitacional do Brasil,

interdisciplinaridade, permeabilidade em face da realidade e o grau de abertura para

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

Captulo I DESIGUALDADES SOCIAIS E/OU AES EXCLUDENTES?

No final dos anos 1980, com a maior autonomia de coordenao da poltica

principalmente nos grandes e mdios centros urbanos em que a ocorre a grande

correspondncia aos planos estabelecidos para o desenvolvimento das cidades, que

ou agentes econmicos de maneira geral e tm como

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

conseqncia, a expanso capitalista que devora os recursos pblicos em prol de

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

1. A CIDADE E A (RE)PRODUO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS

Notadamente, o conceito de espoliao urbana defendido por Kowarick (1979).

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

sociais, ou como defende Souza (2003) sobre o desenvolvimento pautado na

O desenvolvimento econmico e o desenvolvimento social devem se

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

projeto fsico para uma cidade e de controle do uso do solo, resultando na

Acrescenta-se definio de desenvolvimento urbano supracitada, a

Instituio da gesto democrtica da cidade, com a finalidade de ampliar o

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

Inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos que

Os meios para encaminhar reivindicaes para mudar as cidades, como as

A dificuldade de mudar essa situao conflituosa de interesses antagnicos

governamentais para viabilizar o crescimento econmico, escamoteando nos planos

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

tentativa de eliminar das reas em que convergem os investimentos, a pobreza

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

2. A AO EXCLUDENTE DO PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS

Ao se tratar da questo fundiria urbana, deve se levar em considerao o

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

que deriva sua valorizao de acordo com os interesses dos incorporadores4

Parafraseando Cardoso (2003, p. 38), o fortalecimento do Poder Pblico na

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

Diretores, Leis Orgnicas, Leis de Zoneamento etc.) so obrigatrios para garantir

Recuperao para a coletividade, da valorizao imobiliria decorrente da

H que sustentar a prtica do Estado na perspectiva deste em diminuir as

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

assume a massa populacional, mas nem sempre representa os reais interesses do

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

que obtiveram o sucesso esperado (Fortaleza, Oramento Participativo de Porto

A segregao scio-espacial muitas vezes se desencadeia em decorrncia de

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

O problema da habitao sentido tanto pelos agentes econmicos,

A construo das cidades na atual conjuntura de poltica urbana se ampara

Captulo I Desigualdades sociais e/ou aes excludentes?

especulativa juntamente com a negligncia sobre a pauperizao que se aglomera