Los desafos de la credibilidad en el Instituto Federal Electoral

Hace apenas 18 aos, el 6 de julio de 1988 la capacidad de las instituciones

electorales para organizar los comicios federales se vio severamente
cuestionada. La Comisin Federal Electoral y de la estructura de operacin
electoral controlada por el gobierno y su partido se mostraron incapaces para
procesar una eleccin competitiva. La conformacin de una amplia coalicin de
fuerzas opositoras en torno a la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas puso en
jaque

los

mecanismos

de

un

sistema

acostumbrado

elecciones

presidenciales con amplios mrgenes de ventaja para los candidatos del PRI.
Hace 15 aos dio inicio una reforma radical para crear instituciones electorales
autnomas a partir de la construccin de acuerdos entre las principales fuerzas
polticas. El Instituto Federal Electoral, rganos estatal responsable de
organizar las elecciones federales, cristaliza una parte significativa de esos
acuerdos. Las reformas polticos electorales de 1990, 1994 y 1996 definen los
marcos de un nuevo arreglo institucional orientado a la conformacin de una
institucin electoral dotada de autonoma.
Hace 12 aos, en el marco de un enrarecimiento del ambiente poltico, se
realizaron

elecciones

presidenciales

pacficas,

con

altos

niveles

de

participacin y sin cuestionamientos sustantivos.

Hace apenas 6 aos el sistema electoral logr procesar pacficamente una
eleccin presidencial en la que se present la alternancia. En esta ocasin, las
elecciones presidenciales, las ms competidas en la historia pondrn
nuevamente a prueba la capacidad de las instituciones electorales para
procesar el conflicto poltico a travs de medios pacficos e institucionales.
Este breve recuento de las ltimas tres elecciones presidenciales ponen de
manifiesto la profundidad y rapidez de las transformaciones operadas en este
mbito de la poltica. Transformaciones operadas en los ltimos tres lustros que
resultan an ms llamativas si se comparan con una larga historia electoral

caracterizada por la manipulacin y el control gubernamentales y por la

proliferacin de una gran variedad de prcticas fraudulentas.
Nuestra reflexin se centrar en un balance del proceso de construccin de
autonoma en el Instituto Federal Electoral y en los desafos que enfrenta
actualmente en su capacidad para la organizacin de elecciones. Proponemos
la autonoma como clave de lectura de un proceso de construccin institucional
que posibilita la creacin de un marco de reglas compartidas por los actores
para regular, en el caso de las instituciones electorales, la competencia poltica
para acceder a los puestos de gobierno y representacin.
Una hiptesis muy interesante para abordar la cuestin de la autonoma de las
instituciones electorales la considera como una frmula para garantizar la
organizacin de elecciones democrticas en un contexto de desconfianza. A
este respecto Barrientos plantea que la creacin de instituciones electorales
autnomas es un rasgo que comparten pases con historias polticas y
electorales marcadas por el fraude. En opinin de Klein creacin misma de
instituciones

electorales

obedece

un

dficit

en

las

capacidades

gubernamentales para operar este complejo y decisivo proceso de renovacin

de cuadros gubernamentales.
Es por ello que en la actualidad una caracterstica comn de las instituciones
electorales en pases con recientes procesos de democratizacin es su
autonoma respecto a la influencia del gobierno y los partidos polticos.
Si revisamos la estructura institucional del IFE podemos identificar tres
modalidades de configuracin de su autonoma. La primera de ellas, y quiz la
ms conocida es la de la figura del rbitro, que se expresa claramente en la
creciente importancia que ha adquirido la figura de consejero en la integracin
de su mximo rgano: el Consejo General. La inclusin de la figura de
consejero magistrado, consejero ciudadano y de consejero electoral en las
reformas electorales de 1990, 1994 y 1996 respectivamente da cuenta de un
proceso gradual de creacin de una figura de autoridad independiente del
gobierno y de los partidos polticos. La salida del Secretario de Gobernacin de
2

la presidencia del IFE en 1996 cierra un proceso de cesin del poder del
ejecutivo federal a favor de esta figura de rbitro electoral.
La segunda modalidad de construccin de autonoma se define a partir de la
incorporacin de los partidos polticos a ciertos aspectos de la administracin
electoral. Se trata de una estrategia distinta a la anterior en donde la autonoma
se construye dando acceso a los actores polticos a informacin y a procesos
de toma de decisiones reservados a la autoridad electoral. La Comisin
Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores, que es el rgano
tcnico de vigilancia de las labores de integracin y mantenimiento del padrn
electoral, es un claro ejemplo de esta modalidad.
La tercera modalidad de construccin de autonoma est asociada a la
creacin de un cuerpo de funcionarios electorales profesionales responsables
de desempear las complejas y diversas funciones que se requieren para la
organizacin de los comicios. La conformacin de una estructura operativa
permanente y con altos niveles de especializacin definida en los marcos del
servicio profesional electoral constituye un intento de configurar una
tecnocracia

especializada

en

materia

electoral

basada

en

principios

meritocrticos de ingreso, promocin y permanencia.

La tres modalidades antes descritas dan cuenta de la complejidad que adquiere
la construccin de una institucin capaz de regular la competencia poltica
electoral en forma autnoma.
Diversos autores coinciden en que la autonoma de una institucin supone una
articulacin y una suerte de equilibrio de los elementos asociados a la
coherencia interna y aquellos que le permiten establecer conectividad externa.
(Evans)
Desde esta perspectiva, ms que un atributo, la autonoma debe entenderse
como una relacin de la institucin con su entorno, en donde la ausencia de
elementos que permitan garantizar la coherencia interna de la institucin en el
cumplimiento de sus objetivos daran cuenta de una institucin colonizada por
3

interese externos; en cambio una ausencia de conectividad externa describe a

una institucin aislada del entorno, sin capacidad de convocatoria ni de
regulacin.
Si revisamos las tres modalidades de construccin de autonoma a la luz de las
exigencias de coherencia interna y de conectividad externa podremos entender
por qu en el diseo del Instituto Federal Electoral se amalgaman aspectos
relacionados con ambas.
EVALUAR CADA UNA DE LAS MODALIDADES EN FUNCIN DE LAS
EXIGENCIAS
Si bien es cierto que las tres modalidades han permitido generar marcos de
autonoma significativos para garantizar un desempeo eficiente y confiable en
la organizacin de elecciones por parte del IFE, cada una de ellas tiene
limitaciones que es necesario considerar para evaluar los alcances en la
consolidacin institucional del IFE y valorar los recursos institucionales con los
que cuenta para enfrentar los desafos de una eleccin presidencial con altos
niveles de competitividad como la actual.
La figura del rbitro parte de supuestos que no siempre se cumplen:
Un acuerdo entre las fuerzas polticas para su nombramiento
Capacidad de integracin de un cuerpo colegiado
Autocontencin ante la ausencia de una instancia fiscalizadora??
La inclusin de los partidos polticos como instancia de vigilancia de las labores
del Registro Federal de Electores ha generado dinmicas perversas como la
marginacin de los partidos por va de la incompetencia y la compraventa de
votos de confianza.
La conformacin del servicio profesional electoral se dan en los marcos de una
cultura burocrtica patrimonialista, autoritaria y colonial que ha impedido la
consolidacin de los criterios basados en la eficiencia y especializacin.

Las caractersticas actuales de la contienda poltica imprimen desafos muy

importantes a la capacidad del IFE para regular la competencia poltica.
Fiscalizacin de los recursos de las campaas de los partidos polticos
Regulacin de los contenidos de la propaganda
Alta competitividad
Campaas de descalificacin
Posibilidad de un elevado abstencionismo
El IFE ha hecho mucho, hay aspectos importantes que modificar y consolidar.
Hay cosas que no puede hacer.
El IFE no puede ser responsable de la generacin de decisiones vinculantes
frente a actores polticos que manejan como una estrategia posible la
descalificacin de las reglas del juego.