SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1): 77-86, 2004

EM NOME DA LEI E DA ORDEM: A PROPSITO DA POLTICA DE SEGURANA PBLICA

EM NOME DA LEI E DA ORDEM

a propsito da poltica de segurana pblica

CSAR BARREIRA

Resumo: Os dilemas conjugados s estratgias e prticas utilizadas pelos rgos de segurana para reduzir a
criminalidade e melhorar a ordem pblica ocupam lugar central nas reflexes deste artigo, tomando como
referncia emprica a poltica de segurana pblica no Estado do Cear (1987-2002).
Palavras-chave: segurana pblica; ordem e lei; insegurana e criminalidade.
Abstract: This article deals primarily with the dilemmas stemming from the strategies and practices used by
public safety authorities to reduce crime and improve public order. Public safety policy in the State of Ceara
(1987-2002) serves as a point of reference.
Key words: public safety; law and order; insecurity and crime.

avaliadas e mensuradas, no imaginrio da populao, pela

capacidade de manter a ordem e a segurana pblica.
Este artigo tem como propsito analisar essas questes,
tomando como referncia emprica a poltica de segurana pblica no Estado do Cear, implementada nas duas
ltimas dcadas. Como recorte histrico, destacam-se os
governos de Tasso Jereissati (1987-1990), Ciro Gomes
(1991-1994) e as duas gestes consecutivas de Tasso
Jereissati (1995-2002), cujas administraes, embora no
tenham tido uma poltica de segurana uniforme, notabilizaram-se por introduzir mudanas na forma de conceber
e gerir as prticas policiais. Ocorreram, nesse contexto,
diversas alteraes na estrutura administrativa da rea de
segurana acompanhadas pelas substituies de seus comandos, visando melhorar a credibilidade dos aparelhos
policiais e a capacidade destes em oferecer maior segurana para a populao, no obstante o aumento da violncia no cotidiano do Estado do Cear, que deixa transparecer fissuras e fragilidades deste setor.
O estudo das transformaes internas e externas da poltica de segurana pblica ocupa uma dimenso essencial
neste trabalho. As quatro gestes governamentais sero
analisadas de forma unificada, sem apontar diferenciaes

redemocratizao do pas, iniciada em 1985,

embora permitindo uma consolidao e renovao das instituies, reps novos dilemas referentes implantao da lei e da ordem. Ao longo do tempo que sucede o processo de redemocratizao, as crises
de abuso de autoridade policial, o aumento da insegurana e do medo nas grandes metrpoles, a violao dos direitos humanos e o desrespeito cidadania atestam os limites da poltica de segurana pblica do pas, cujo cenrio
agravado por crises internas nos rgos responsveis.
Estas crises se concretizam nas denncias de envolvimento
dos policiais em corrupo e prticas ilegais de implantao da lei e da ordem. Se verdade que os dilemas enfrentados na implantao da lei e da ordem ultrapassam o
campo de uma poltica de segurana pblica, fato recorrente que a populao continua a exigir mais ordem e segurana, no obstante a desconfiana que depositam nos
rgos competentes para o exerccio dessa finalidade.
Os problemas ligados rea de segurana pblica so
politizados medida que a legitimidade dos governos
predominantemente determinada por sua capacidade de
manter a ordem e uma possvel paz pblica. Em outras
palavras, a presena ou a ausncia do governo so

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aparelhos repressivos. Corrobora tambm com este fato a

formao do policial com lacunas profundas no campo dos
direitos humanos e no respeito cidadania. O uso da tortura nas batidas policiais e nos interrogatrios aparece
como marca de continuidade de prticas habitualmente
empregadas. A tortura, que no regime autoritrio era uma
prtica recorrente nos interrogatrios dos presos polticos, passou a ser um exerccio freqente nas detenes e
nos inquritos envolvendo pessoas pobres, negros e desempregados.
Se estas prticas aparecem como um legado do regime
autoritrio, os governos democrticos enfrentam o desafio de implementar uma poltica de segurana pblica capaz de prevenir e combater a criminalidade e de manter a
ordem, tendo como referncia os princpios do Estado de
Direito.
No Cear, o governo dos empresrios herdou uma
longa trajetria construda pelos coronis (Virglio Tvora,
Csar Cals e Adauto Bezerra) (Barreira, 1992a). Este ciclo foi encerrado pelo economista Gonzaga Mota, escolhido a partir do denominado pacto dos coronis e sacramentado em 1982 pelo presidente Figueiredo. Tal acordo
teve como caracterstica a partilha do poder do Estado entre
os trs citados coronis (Barreira, 1996). O desfecho foi
a ruptura do governador Gonzaga Mota com os arquitetos da combinao, surgindo no interior desta ciso o
nome do empresrio Tasso Jereissati, filho do ex-senador
Carlos Jereissati. A luta pela hegemonia do Estado passa
a ser construda no mago de uma disputa simblica entre
o novo e o antigo, o moderno e o atrasado, o racional e o irracional. O ponto de salincia deste debate o alijamento das foras do atraso, do tempo dos
coronis.
O atraso o lado emblemtico da poltica de segurana pblica caracterizada por prticas ilegais com uso
indiscriminado da violncia. A lei e a ordem eram mantidas, em princpio, neste tempo, com o uso da violncia
fsica ilegtima como costume social produzido no cerne
da ditadura, reconhecida pelo uso do excesso de poder.
As aes repressivas tiveram como aliado o autoritarismo do Estado Nacional, conjugado com prticas clientelistas e patrimonialistas do poder local. Os rgos de segurana pblica aparecem claramente, e sem nenhuma
mediao, a servio das classes dominantes, com o aval
da legalidade dada por parte do Estado. A organizao
policial e seus exerccios ilegais so construdos visando
a defesa da ordem social vigente, do patrimnio privado
e da segurana das classes dominantes. No meio rural,

internas. A abordagem aqui proposta busca o alcance de

grandes linhas que informam as estratgias da poltica de
segurana pblica referendadas em uma prtica discursiva.1
Os dilemas conjugados s estratgias e prticas utilizadas pelos rgos de segurana para reduzir a criminalidade e melhorar a ordem pblica ocupam lugar central nas
reflexes deste artigo, que pretende analisar as proposies gerais das administraes governamentais anteriormente referidas, privilegiando as grandes questes no
domnio da poltica de segurana pblica, entre as quais a
busca de legitimidade e a relao entre polcia e populao. Acontecimentos ocorridos no campo da segurana,
nessa poca, trabalharam na contramo de um processo
de legitimidade e moralizao, apresentando momentos
de crise e de conflito passveis de serem entendidos sob o
crivo de anlises sociolgicas.
UMA HERANA... UM LEGADO...
O perodo inaugurado com a eleio de Tasso Jereissati,
tambm intitulado governo dos empresrios, tentou imprimir uma marca do novo, do diferente, destacando
sobretudo um iderio de modernidade e racionalidade em
suas aes (Barreira, 2002; Lemenhe, 1998; Gondim,
1998). Herdou, entretanto, um cenrio poltico, principalmente no campo da segurana pblica, bastante desfavorvel e inquietante. O legado de 21 anos de vigncia de
um regime autoritrio (1964-1985) deixou, como nos demais Estados brasileiros, marcas problemticas para uma
efetiva instaurao de um Estado de Direito, comprovando o fato de que a redemocratizao do regime de governo no se d por um passe de mgica, capaz de conduzir automaticamente a democratizao das instituies do
Estado. Este processo complexo e lento, representando
uma espcie de rito de passagem de um regime autoritrio para um democrtico, considerando-se que no se
pode desprezar o peso do autoritarismo social e das heranas deixadas pelos regimes autoritrios nas agncias
encarregadas do controle repressivo da ordem pblica
(Adorno, 2000:132).
O primeiro governo eleito, no Estado do Cear, aps o
regime militar, enfrentou tambm a dificuldade da institucionalizao das prticas democrticas em todas as esferas do
poder, uma vez que as mesmas foram enrijecidas pelo regime
autoritrio, apontando para a necessidade de ser realizada
uma transio no interior das instituies do Estado.
O legado autoritrio aparece claramente nas prticas
ilegais e no uso indiscriminado da violncia por parte dos

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meio de uma prtica mais eficiente de combate criminalidade e de implantao da lei e da ordem. No mbito
do aparato policial, discursos baseados na racionalidade
e modernidade eram enfatizados. O medo e a insegurana
eram combatidos em discursos e aes, que visavam mudanas nas estratgias de policiamento. Estas receberam
nova roupagem justificada na idia de que os rgos de
segurana tm que acompanhar a sofisticao do mundo do crime, mostrando-se mais modernos e mais bem
equipados, com presena legitimada forte nos meios de
comunicao. neste contexto que surgem programas estrategicamente preparados, objetivando recuperar o controle estatal do crime.
Em 1987, a Secretaria de Segurana Pblica organizou uma campanha para acabar com a pistolagem no Estado do Cear, cujo esforo estava carregado de simbolismo poltico e social. Construram-se estratgias
discursivas de negao do antigo e do atrasado, com
base na afirmao do novo, contrrio ao momento em
que o crime sobrepunha-se lei do Estado. Em uma nova
ordem social que estava sendo implantantada, no Estado
o crime de pistolagem no podia ter espao, sendo considerado uma atitude do passado, do tempo dos coronis.
Neste embate, eram identificadas as foras do atraso,
corporificando no interior do campo poltico as figuras
dos principais mandantes dos crimes por encomenda.
A campanha contra a pistolagem no conferiu apenas
visibilidade ao uso de ilegalidade, tentando reprimir e
extinguir esta ao. Anunciou-se um novo momento quando o Estado passou a ter o controle sobre o crime, negando a existncia de um poder paralelo mantido, em parte, pelos grandes proprietrios de terra conjugados com
polticos tradicionais. Diariamente foram estampados
nos jornais de Fortaleza nomes de perigosos pistoleiros,
bem como de mandantes pertencentes a importantes famlias do Estado (Barreira, 1992a).
As inovaes estratgicas do plano de segurana para
o estado do Cear foram paulatinamente traadas e construdas ao longo desta campanha, notabilizando-se pela
busca de neutralidade e independncia diante do poder
econmico e poltico, quebrando as amarras com aes
ilegais dos rgos de segurana pblica ligadas aos setores dominantes.
A campanha contra a pistolagem, tal como ficou conhecida nos meios de comunicao de massa, no s possibilitou maior viso pblica das aes e usos de combate
ao crime, como tambm trouxe dividendos polticos.
Moroni Torgan e Renato Torrano, principalmente o pri-

prticas dessa natureza so mais socializadas na proteo

da grande propriedade rural e no combate organizao
poltica dos trabalhadores agrcolas. Na rea urbana estas
aes aparecem na batalha contra os movimentos sociais
urbanos organizados, na postura diante dos pobres, negros e favelados, configurando hbitos exercidos na conjugao indistinta do pblico e do privado, com prevalncia deste ltimo.
A ausncia de procedimentos democrticos e a desconfiana, por parte da populao, do comportamento da
polcia na manuteno da ordem e da lei so dois dos principais legados negativos dos antigos governos, tendo como
cunha o autoritarismo. A corrupo e a perda dos princpios da disciplina e da hierarquia so os vetores que norteiam uma avaliao interna dos rgos de segurana, principalmente da Polcia Civil. Neste combate que os
governos cearenses, sob o slogan de governo das mudanas, buscaram imprimir sua marca na poltica de segurana pblica. Internamente, tentaram recuperar os princpios da disciplina, da hierarquia e da moralidade,
isolando o lado considerado podre dos rgos de segurana, procurando reconstruir relaes ticas entre superiores e subalternos. As relaes decompostas estariam na
base das aes ilegais e de emprego de corrupo imperantes nos rgos de segurana, conjugadas com relaes
corporativas dominantes.
Para superar esta conjuntura desfavorvel, principalmente de deteriorao das relaes internas nos rgos
de segurana, foi escolhida uma cpula dirigente de origem externa ao Estado do Cear e com formao policial
diferente da Polcia Civil e Militar. O delegado Moroni
Torgan, gacho e com formao na Polcia Federal, preenchia os requisitos esperados, tendo como principal assessor o delegado Renato Torrano, conterrneo e possuidor das mesmas caractersticas profissionais do secretrio
de Segurana Pblica na condio de delegado de carreira da Polcia Federal. As escolhas de profissionais fora
dos quadros locais produziu um grande mal-estar, principalmente no mbito da Polcia Civil, tendo como mxima: O Estado do Cear e os seus rgos de segurana
possuem homens capazes de ficarem na frente de sua poltica de segurana pblica. O embate estava estabelecido, aparecendo claramente o objetivo do Governo, que
era o de romper as amarras pessoais imperantes nos rgos de segurana do Estado, caracterizadas pela defesa
de laos corporativos.
Externamente, as administraes cearenses buscavam
recuperar credibilidade e confiana junto populao por

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meiro, construram capital poltico que foi utilizado em

campanhas eleitorais. No obstante serem originrios de
outro Estado e tambm pertencentes a uma categoria profissional pouco legitimada para o exerccio de funo de
representao na esfera do poder (Barreira, 1998b), conseguiram transformar a segurana em emblema de campanha, mesmo que, nas pesquisas de opinio pblica, os
policiais, juntamente com os homens polticos, fossem
apontados como setores profissionais menos confiveis.

mais truculentos do regime militar (O Povo, 14/04/1993).

As denncias, por parte das entidades de defesa dos direitos
humanos, avolumaram-se. A grande marca que a tortura
passou a ser divulgada como uma ao recorrente nas
delegacias, principalmente naquelas situadas na periferia
de Fortaleza, tendo como principais vtimas os pobres, os
negros e os desempregados. Como disse o pedreiro
Antnio Braga, eu tive sorte, porque sei que outros presos
sofrem isso todos os dias e ningum descobre. E quando
se pobre e mora na favela, os policiais chegam dizendo
que a gente marginal (O Povo, 14/04/1993).
A discusso sobre a legalidade ou a ilegalidade deste
comportamento srdido nos interrogatrios passou a fazer parte da ordem do dia. No horizonte deste debate,
est presente no s o respeito aos direitos humanos, mas
tambm uma questo poltico-estratgica sobre qual o tratamento que um preso deve receber em uma instituio de
segurana pblica do Estado, detentor do monoplio da
fora legal. Em outras palavras, como deve ser obtida a
confisso de um possvel suspeito. importante frisar
que, neste embate, passam a ser reproduzidas categorias
de personagens negadas socialmente, como, por exemplo:
marginal, suspeito, bandido, desordeiro, elemento, etc. No universo simblico de uma boa parte da populao, aparece claramente a distino entre cidados
possuidores de direito e no-cidados destitudos de
direitos. A disputa passa a ganhar forma no s entre a
populao, mas tambm no mbito da polcia, validando
o mote que diz que bandido tem que ser tratado no tapa.
As entidades de defesa dos direitos humanos e alguns
parlamentares de partidos de esquerda que constroem
um discurso diferente do anteriormente descrito, destacando o respeito cidadania e aos direitos humanos, passaram a ser acusados de s defenderem bandidos, reforando a impunidade e as taxas de criminalidade. Neste
nterim, entretanto, ganharam espao alguns princpios de
um Estado democrtico de Direito. Os rgos de segurana pblica, por exemplo, passaram a ser vistos como
responsveis pelos direitos de todo cidado que detido
como suspeito ou para uma averiguao.
O fato flagrado trouxe tambm tona as pssimas condies das delegacias do Estado, tendo destaque a situao dos espaos de deteno. Estes so geralmente locais
que no possuem as mnimas condies de salubridade,
sem ventilao e entrada de luz solar. Tambm o nmero
de detidos por aposento est sempre acima do comportvel,
havendo delegacias que acomodariam quatro presos e
chegam a ter quase 40 homens em uma cela. A situao

MCULAS E TRANSPARNCIAS
Alguns escndalos afetaram interna e externamente
os rgos de segurana pblica do Estado do Cear nos
ltimos 15 anos, exigindo por parte da opinio pblica
respostas imediatas. Tais eventos macularam dois dos principais eixos de mudana da poltica de segurana: a
moralizao e a modernizao. Estes acontecimentos internos e externos promoveram mudanas na estrutura interna da Segurana Pblica, buscando novos padres nas
operaes e aes policiais. As crises, como momento rico
e revelador dos problemas sociolgicos, deixam transparecer fissuras no tecido social, tornando pblicas questes h muito submersas nas instituies.
Em 12 de abril de 1993, foi flagrada, numa dependncia de delegacia da polcia, a tortura executada por policiais civis no pedreiro Antnio Ferreira Braga. Este fato
foi constatado por delegados de entidades de direitos humanos, pela imprensa cearense, parlamentares e advogados da OAB-CE. Eles haviam recebido uma denncia
annima atravs de telefone minutos antes e seguiram para
a delegacia, onde encontraram o preso deitado no cho,
com as mos algemadas e os pulsos protegidos por pedaos de borracha (para evitar marcas), despido e envolvido com um carpete amarrado a altura dos joelhos para que
no se soltasse. Ao lado dele havia os instrumentos de
tortura: fios eltricos e uma palmatria (O Povo, 13/04/
1993). Esta ao tinha como objetivo obter a confisso
do possvel furto de um televisor. O ato de tortura teve
grande publicidade na imprensa local e nacional, com
documentao fotogrfica que constitui prova irrefutvel
da ao. Este fato ocorreu no perodo do Governo de Ciro
Gomes, quando estava frente da Secretaria de Segurana Pblica o delegado Francisco Crisstomo.2
A tortura mantm-se como costume do passado, questo
destacada pelo ento deputado do PT Mrio Mamede: a
comisso deparou-se com um quadro de violncia, de
degradao do ser humano, que nos remete aos momentos

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conjugada a outros agravantes, como o fato de que a alimentao dos detidos , geralmente, fornecida pelas suas
famlias, que no possuem condies econmicas satisfatrias para tanto. Um dado preocupante, para a populao, e que produz intranqilidade, principalmente nos
bairros perifricos, o nmero crescente de homens detidos que fogem dos crceres das delegacias. Estas fugas
decorrem das situaes descritas anteriormente acrescidas da falta de segurana dos crceres das delegacias.
Por ltimo, importante destacar que, se as detenes
ocorrem geralmente fora de uma base de legalidade jurdica, estas so agravadas pelo tempo de permanncia dos
presos nas delegacias, havendo casos de estes ficarem mais
de seis meses, sem que o inqurito policial seja concludo. As situaes deixam transparecer a responsabilidade,
ou co-responsabilidade, do Poder Executivo no quadro da
segurana pblica.
Outro fato que merece ser mencionado ocorreu no dia
12 de dezembro de 1997, configurando uma operao
policial desastrosa. O Movimento dos Sem Terra MST
estava acampado na Av. Bezerra de Menezes, em Fortaleza, em frente Secretaria do Desenvolvimento Rural do
Estado, reivindicando terra e uma melhor poltica de cunho agrcola. Concretamente eles solicitavam o cumprimento de algumas promessas do Governo, como implantao de projetos de infra-estrutura e produo, gerao
de empregos, liberao de recursos para o pagamento de
mo-de-obra, etc. Durante a madrugada, a Polcia Militar, usando de fora fsica, cercou o acampamento, impedindo qualquer contato dos trabalhadores com a populao. A rea foi totalmente isolada com filas duplas de
policiais, criando um cordo de isolamento constitudo por
cerca de mil policiais. Em poucos minutos foi preparada
quase uma operao de guerra, com a participao do
Batalho de Choque, Gate, Casa Militar, Corpo de Bombeiros, Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas, Polcia Feminina, 2a Seo da Polcia Militar, Quartel do Comando Geral, ambulncias e, inclusive, um
rabeco do IML. Esta operao visava o enfraquecimento do movimento e o retorno imediato dos trabalhadores
aos seus municpios. Para o deputado Joo Alfredo (PT),
a represso aos acampados tinha o objetivo claro de
impedir a manifestao dos trabalhadores ligados ao MST
durante a inaugurao do Frum Clvis Bevilqua (...)
Estava tudo preparado para fazer um despejo violento.
Acontece que a imprensa veio, os parlamentares vieram e
eles no quiseram assumir o nus do desgaste. Ia ser um
massacre (O Povo, 13/04/1997).

O direito de ir e vir, que faz parte dos princpios bsicos dos direitos humanos, estava negado. O abastecimento de gua e alimento que estava sendo providenciado por
parlamentares, entidades de direitos humanos e populares foi cerceado. O direito a beber e comer estava interdito. O jurista Walmir Pontes, referindo-se a esta situao,
diz que a Constituio Federal assegura ao cidado o
direito de manifestao em rea pblica e o direito de ir e
vir. A presena da polcia s se justifica para evitar transgresses da ordem. No pode impedir que as pessoas se
locomovam nem que deixem de alimentar-se. Se eles impediram a entrada de alimentos e gua no s grave,
assustador (O Povo, 13/04/1997).
A operao militar que representou um excesso de poder, pautada no uso de uma violncia fsica inexplicvel,
pretensamente legitimada pelo Estado, deixou manifestantes no apenas aterrorizados, mas tambm impotentes.
Trata-se de uma ao que no especfica das prticas
institucionais do Estado do Cear. Santos (1997:162),
analisando a organizao policial e a defesa da ordem
social vigente, acentua que, alm do exerccio da violncia fsica legtima, de aes visando a sedimentao de
um consenso social, nele est contida a virtualidade da
violncia fsica ilegtima enquanto prtica social que implica a possibilidade do excesso de poder. Nesta operao, o consenso social no foi sedimentado, reforando a
incapacidade dos rgos de segurana de atuarem relacionados com os movimentos sociais organizados e com
suas demandas. Na ausncia da fala, da palavra, como se
reporta Hannah Arendt, aparece a violncia fsica aberta
e sem mediao.
Nesta operao, como em todas as aes nas quais h
excesso de violncia, o lugar da autoridade foi subtrado, construindo-se uma transferncia de responsabilidade e de culpabilidade que mantm inclume o prprio
Governo do Estado.3 A explicao dada pelos policiais
para a ao era a de que estamos cumprindo ordens superiores. O comando da Polcia Militar, preocupado com
a opinio pblica, eximiu-se da responsabilidade do excesso de violncia dos subalternos, ou transgresso da
disciplina militar, ficando a populao mais uma vez
com uma sensao preocupante de que os policiais ainda agem por instinto. Trata-se de uma reao que caminha na direo oposta ao discurso do Governo, que
a busca de previsibilidade e de racionalidade nas aes
policiais.
A legitimidade do Governo, em grande parte medida
por sua capacidade de manter a ordem, saiu bastante afe-

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O escndalo foi denominado Caso Frana. Com as denncias que vieram tona, conjugadas com prticas criminosas (j tornadas pblicas anteriormente pelas entidades de direitos humanos e por parlamentares, que
envolviam policiais em trfico de drogas, prostituio e
crimes de corrupo e extorso), o quadro de moralizao
do domnio da segurana pblica foi profundamente atingido em sua legitimidade.
Estas denncias, legitimadas com o argumento de autoridade de quem as fez, tornaram cristalinamente visveis as aes ilcitas seculares que envolvem policiais no
Estado. Elas no s atingiram a moral dos rgos de segurana como tambm aumentaram o grau de medo e insegurana da populao, ficando no ar a pergunta: em
quem confiamos?
O Caso Frana ensejou o estabelecimento de uma
Comisso Especial para apurar e avaliar as denncias.
Aps a divulgao de um relatrio parcial elaborado por
tal comisso, o governador Tasso Jereissati iniciou profundas alteraes nos rgos de segurana. A grande mudana foi a substituio da Secretaria de Segurana pela
Secretaria de Segurana Pblica e Defesa da Cidadania
SSPDC. A modificao do nome est carregada de simbolismo, reforado pela nomeao de um general-de-diviso do Exrcito para dirigir a Secretaria. Novamente um
gacho o general Cndido Vargas Freire veio assumir
o comando mximo dos rgos de segurana pblica. Esta
Secretaria surgiu com maior peso poltico, integrada diretamente estrutura organizacional da Governadoria do
Estado, com responsabilidade de coordenar, controlar,
integrar e, principalmente, de unificar as atividades de
segurana pblica desenvolvidas pela Polcia Civil, pela
Polcia Militar, pelo Corpo de Bombeiros e pela Corregedoria dos rgos de Segurana Pblica e Defesa da Cidadania (Brasil, 2000:74).
A unificao das atividades dos diferentes setores que
compem o sistema de Segurana Pblica do Estado e,
principalmente, as aes das Polcias Civil e Militar passaram a ser um dos grandes objetivos da nova Secretaria.
As grandes alteraes, entretanto, ocorreram no na unificao das polcias civil e militar, mas na integrao de
alguns trabalhos. A palavra unificao faz parte de um
vocabulrio execrado pelas corporaes policiais, negado por princpio ou por uma ideologia corporativa, mas,
tambm, pela ausncia de uma clara poltica de unificao. Nesta indefinida poltica de unificao, destaca-se a
criao da Corregedoria Geral dos rgos de Segurana
Pblica e Defesa da Cidadania CGOSPDC, tendo frente

tada. Para Bayley (2001:17), a manuteno da ordem a

funo essencial do governo. No apenas a prpria legitimidade do governo em grande parte determinada por
sua capacidade de manter a ordem, mas tambm a ordem
funciona como critrio para se determinar se existe ou no
governo. Tanto conceitual quanto funcionalmente, governo
e ordem andam juntos. (...) As atividades policiais tambm determinam os limites da liberdade numa sociedade
organizada, algo essencial para se determinar a reputao
de um governo. Embora governos imponham restries
de outras maneiras, a maneira pela qual eles mantm a
ordem certamente afeta de modo direto a liberdade real.
Nesta operao militar, a forma como foi mantida a ordem incomodou diretamente a liberdade real, pondo em
xeque os detentores do monoplio do uso legtimo da violncia fsica. Entretanto, como opina Wieviorka (1997:19),
cada vez mais difcil para os Estados assumirem suas
funes clssicas. O monoplio legtimo da violncia fsica parece atomizado e, na prtica, a clebre frmula
weberiana parece cada vez menos adaptada s realidades
contemporneas.
Por ltimo, lcito dizer que, nesta operao, a relao entre o Governo do Estado e os movimentos sociais
organizados explicitou-se na ausncia do dilogo, centralizao das aes, autoritarismo, etc. No imaginrio simblico da populao, a ao desencadeou-se no apenas
contra os trabalhadores rurais, mas principalmente a favor dos proprietrios de terra, ou em defesa do patrimnio privado. O poder da polcia aparece mais uma vez
respondendo principalmente pela segurana das classes
dominantes e no em busca da implantao de um consenso social, reforando a assertiva de que, no cmputo
geral, o poder da polcia parece responder mais s necessidades de segurana da elite do que do pblico em geral
(Bayley: 2001:114).
O terceiro fato ou escndalo afetou diretamente um
dos pilares de mudana da imagem externa dos rgos de
segurana pblica do Estado: o eixo da moralizao interna. No dia 20 de janeiro de 1997, foi preso com um
carro roubado o agente da Polcia Civil Joo Alves de
Frana. Aps sua priso, o acusado fez diversas denncias de atos criminosos com a participao de policiais
civis e militares, como tambm de parte da cpula da segurana pblica (Brasil, 2000). Estas denncias, que apontavam a participao dos rgos de segurana pblica em
prticas ilcitas, atingiam pessoas importantes deste domnio, como, por exemplo, Francisco Quintino Farias, exsecretrio de Segurana Pblica do Governo Ciro Gomes.

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o juiz aposentado Helder Mesquita. A Corregedoria tem

como grande meta moralizar internamente os rgos de
segurana, objetivando como competncia bsica apurar
os atos ilcitos penais e as transgresses funcionais por
parte dos trs setores (Polcia Militar, Polcia Civil e Bombeiros Militares), realizar inspees administrativas nos
estabelecimentos e reparties destes setores e proceder
aos servios de correio nos procedimentos realizados
pela Polcia Civil e, principalmente, manter a observncia da hierarquia, da disciplina e da probidade funcionais.
Estas competncias, ou a reafirmao delas, vm diretamente colocar-se como um escudo de proteo contra as
denncias do Caso Frana.
As mudanas das estratgias de atuao dos rgos de
segurana no ficaram restritas ao domnio tcnico-administrativo, haja vista que o Caso Frana trouxe outros
dividendos. Em maio de 1997, trs meses aps este ruidoso acontecimento, o Governo do Estado contratou a First
Security Consulting, tendo frente William Bratton, conforme referido em parte anterior deste artigo. A consultoria props a criao de um projeto de segurana pblica
com nove distritos-modelo para Fortaleza, partindo das
nove reas militares que existem, com suas nove companhias de polcia militar. O eixo central do projeto DM
a reformulao da sistemtica de trabalho das polcias atravs da unificao das aes desenvolvidas pela PM e pela
PC, com o objetivo de racionalizar e estreitar a colaborao e o apoio entre as duas polcias no combate criminalidade (Brasil, 2000:230). Os distritos-modelo que
esto sendo paulatinamente instalados tiveram como um
dos principais ganhos no campo das operaes estratgicas a integrao dos trabalhos das Polcias Militar e Civil
nas delegacias, atravs do uso dos policiais militares em
servio nas delegacias.
No mbito dessas mudanas tambm destaque a busca de parceria entre a prtica policial e a populao, principalmente com as lideranas populares interessadas na
construo de um policiamento comunitrio. Neste projeto, tem obtido realce a criao dos conselhos comunitrios que vieram operacionalizar a mudana ou o acrscimo de defesa da cidadania no nome da Secretaria de
Segurana Pblica.
Os trs fatos (a tortura do pedreiro, a ao contra o MST
e o Caso Frana) deixaram transparecer problemas cruciais da poltica de segurana pblica, que estavam submersos e empedernidos. Tambm anunciaram as exigncias
de um novo momento de estratgia de policiamento: o
respeito aos direitos humanos e s liberdades democrticas.

CAMPO MINADO DE ACEITAO E

NEGAO SOCIAL
Neste campo minado de aceitao e negao social, em
que a aplicao de lei e de ordem exigida, num misto de
coero e controle, novas demandas pblicas surgem em
outro momento sociopoltico. Concretiza claramente o fato
de que o que o pblico realmente leva at a polcia como
pedido de servio depende no s do que eles sentem que
precisam, mas do que eles acreditam que a polcia est
interessada em tratar (Bayley 2001:152). importante
destacar a idia de que as demandas pblicas refletem
diretamente as condies sociais e econmicas da populao. Neste contexto que so pautadas as grandes linhas de atuao e de relao entre polcia-sociedade, polcia-populao e polcia-comunidade.4
A busca de parceria e de participao da comunidade local nos trabalhos de segurana pblica da
SSPDC, coordenados pela Diretoria da Cidadania desta
Secretaria, concretizou-se na criao de Conselhos
Comunitrios de Defesa Social CCDS. Estes conselhos
seriam o elo de ligao entre a comunidade e os rgos
de segurana, tendo como principal objetivo participar
ativamente na soluo dos problemas de segurana do
bairro, apoiando e auxiliando a SSPDC (Cear, s/d).
A palavra de ordem destes conselhos incentivar o bom
relacionamento da comunidade e das lideranas com a
Polcia Militar, a Polcia Civil e o Corpo de Bombeiros.
A busca deste relacionamento se, por um lado, indica a
conquista e o reforo de laos de confiana com a
populao, por outro, representa uma racionalidade do
trabalho, envolvendo a comunidade na misso policial.
Este envolvimento ocorreria por um trabalho de reciprocidade nas denncias dos atos ilcitos e criminosos,
apontando os locais tidos como perigosos e violentos
e, inclusive, propondo o tipo de policiamento mais
eficaz para o bairro (motopatrulha, radiopatrulha, cavalaria a p e outros). Na prtica, entretanto, os trabalhos
dos conselhos esto em grande parte reduzidos s denncias que ocorrem nas reunies, realizadas mensalmente, envolvendo comunidade e setores da segurana
pblica, bem como no momento da ocorrncia de um
ato ilcito. O conhecimento da populao local sobre
a rea fsica e, principalmente, como as relaes sociais
so construdas e constitudas representa o mercado de
troca entre comunidade e polcia, concretizando uma
relao de reciprocidade que redefine e reorienta o
trabalho da polcia.

83

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004

A Secretaria de Segurana Pblica e Defesa da Cidadania divulga um total de quase 700 conselhos organizados no Estado do Cear at o incio de 2002. Em janeiro
de 2001, havia 664 conselhos comunitrios, assim distribudos: 70 em Fortaleza; 421 na Regio Metropolitana de
Fortaleza; e 173 no restante do Estado. Estes dados demonstram maior sensibilidade para a criao destes conselhos nos municpios-limtrofes com Fortaleza e que incluem Caucaia e Maracana, considerados pela imprensa
e pelos rgos de segurana os municpios mais violentos
do Estado. Esta sensibilidade decorre no apenas das precrias condies econmicas destas reas, mas tambm
da vulnerabilidade e insegurana em que vivem estas populaes, corroborando a idia de que, com exceo das
localidades consideradas nobres de Fortaleza e das reas
litorneas, regies de turismo e de lazer, as reas perifricas esto, em grande parte, descobertas, faltando, por
exemplo, viaturas para policiamento e um maior efetivo
policial.
O secretrio de Segurana, general Cndido Vargas
Freire, parafraseando um slogan de campanha poltica
de uma candidata de um bairro perifrico de Fortaleza
(Barreira, I., 1998) disse que o conselho uma oportunidade de o cidado ter vez e voz, dar sugestes, reivindicar (O Povo, 12/01/2001). Neste discurso, aparece um
apelo ao concurso do cidado, possuidor de reivindicaes, como tambm a necessidade de atingir o objetivo
primordial da nova poltica, que o fortalecimento dos
laos entre o cidado e os rgos de segurana pblica.
Em outro momento, o secretrio reafirmou os novos objetivos das operaes policiais, dentro das metas de uma
segurana para o povo e com o povo, declarando que
preciso buscarmos junto ao cidado as suas necessidades, sugestes e crticas para melhorar nossa atuao. No
adiantaramos estarmos bem equipados o que no o
caso se no contssemos com essa parceria com a comunidade (O Povo, 13/12/98).
Esta recente estratgia de policiamento seria, em parte, uma volta para a polcia comunitria. Entretanto, nos
objetivos atuais, a comunidade teria um papel mais ativo
do que o prprio policial, uma vez que as operaes de
segurana partiriam da demanda e das sugestes da comunidade.
Um dado preocupante que a atuao dos Conselhos
Comunitrios de Defesa Social passam a ocupar, em parte, um espao dos servios de inteligncia, os quais no
funcionam a contento. Esta atuao apareceria no mapeamento dos pontos de intranqilidade social, os denomi-

nados pontos crticos de criminalidade, inclusive apontando o tipo de estratgia policial mais eficaz. O apoio
que a comunidade pode oferecer, que parte de um saber
forjado, simplesmente, no cotidiano das experincias vividas e no metdico e cientificamente construdo, pode
ser bastante negativo, reforando alguns esteretipos no
campo da violncia. Tambm o apoio da comunidade
pode no servir para indicar solues mais racionais e
eficientes de combate criminalidade. Os esteretipos
reforariam as segmentaes sociais e aumentariam as
intolerncias diante do diferente e do desconhecido. As
marcas das classificaes sociais, que representam para
Bourdieu (1990) uma violncia simblica, aumentam o
fosso das distines sociais, distanciando de um possvel
consenso ou de um equilbrio social.
As novas exigncias sociais e as demandas pblicas que
decorrem das condies socioeconmicas das populaes
situam a prxis policial em um complexo campo de atuao e de atribuies. A polcia atual, principalmente a que
age em reas perifricas urbanas, cada vez mais exigida
a trabalhar em assuntos no criminais, como, por exemplo, desavenas entre casais, brigas de vizinhos, problemas de adolescentes, uso de bebidas alcolicas, etc. Estas
demandas exigem maior conhecimento de prticas e comportamentos sociais, como tambm foram o policial a ter
mais sensibilidade diante da aplicao da lei.
Um delegado da Polcia retrata bem este quadro, quando
diz que hoje ns trabalhamos quase que como assistente
social. A maior parte dos problemas que nos procuram
poderia ser resolvido por uma assistente social. Ns perdemos muito tempo com essas coisas e no temos tempo
de atacar os problemas de criminalidade. E tem mais, se a
gente no fizer nada para resolver estes problemas a populao no acredita mais na gente. E tem outro problema, tem muitos casos que seriam resolvidos s por um
aconselhamento. Por exemplo, um bbado que estava causando desordem. Mas a gente tem que fazer um Boletim
de Ocorrncia BO e depois prender o [desordeiro] somente para satisfazer a populao. A importncia da
operao policial, neste sentido, dada por prticas tradicionais j legitimadas socialmente, sendo o uso da fora fsica, por meio da coero e da punio, autorizado
coletivamente. Neste mesmo domnio, aparece a demanda da populao por prestao de servio para os policiais, com um forte apelo popular. A prestao de servio aparece no mesmo plano (para o povo) da aplicao
da lei e manuteno da ordem pblica. Como diz Bayley
(2001:169), o dilema para a polcia nas sociedades ur-

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EM NOME DA LEI E DA ORDEM: A PROPSITO DA POLTICA DE SEGURANA PBLICA

banas industrializadas que ela tem que desempenhar um

papel preponderante de prestao de servios exatamente
ao mesmo tempo em que a necessidade da aplicao da
lei parece estar aumentando.
Uma polcia mais prxima da comunidade, fazendo e
aprendendo com ela as estratgias de policiamento (dentro
de um quadro idealizado pelos rgos de segurana),
necessariamente passar por estas demandas, que acarretam uma maior complexidade nos servios de segurana
pblica. Outra ordem de problema que essa polcia no
anularia os conflitos inexorveis entre a implantao da
ordem, da lei e os ditames de uma sociedade democrtica.
As novas estratgias de policiamento tm, no seu
horizonte, uma idealizao baseada na existncia de uma
polcia para o povo e com o povo. A idealizao construda em um universo de simbolismos e prticas sociais
que, por um lado, visam a conquista de legitimidade,
confiana e aceitao social e, por outro, buscam racionalidade, eficincia e competncia no trabalho policial. John
Benyon, no prefcio do livro de Jean-Claude Monet (2001),
escreve que a participao dos cidados na polcia , para
esta, um fator de eficcia e de legitimidade. De um modo
geral, ela um valor chave da cultura democrtica.

uma legitimidade social. Esta aquisio atinge, principalmente, um setor dos escales superiores, no resvalando,
normalmente, para os setores das pontas os policiais
que mantm contato direto com a populao. Na linha
de frente desta conquista encontram-se os novos delegados que se mostram abertos s novas demandas sociais e
tentam construir um discurso na contramo do enfoque
militar, legado dos anos de vigncia do regime autoritrio, que dado segurana pblica.
A conquista desta base de legitimidade est passando
no s por uma nova estratgia de policiamento, mas tambm por uma mudana de mentalidade, que envolve
necessariamente uma formao mais humanista dos contingentes profissionais. Tal formao, que no deve resumir-se melhor capacitao tcnica, d nfase aos princpios das cincias humanas de respeito diferena e aos
valores socioculturais. Obtm cada vez mais espao a formao e a qualificao dos profissionais da rea de segurana no domnio dos direitos humanos e no respeito
cidadania. No espao de formao e qualificao, as universidades, como depositrias dos conhecimentos humanistas, so as grandes parceiras deste projeto, caminhando concomitante linha de preocupao crescente da
populao com os direitos humanos e os princpios democrticos. A democracia e, especificamente, as estratgias utilizadas para a manuteno da ordem pblica dependem diretamente da qualidade de sua polcia.
O embate entre direitos humanos e segurana pblica
tem sido um dos pontos cruciais na efetiva instaurao do
Estado de Direito. preocupante, entretanto, o fato de
que, para uma boa parcela da populao e dos responsveis pela segurana pblica, os defensores dos direitos humanos preservam, em ltima instncia, a impunidade do
criminoso e se opem, sistematicamente, a todo esforo de conteno da criminalidade. Por outro lado, estes
representantes tentam mostrar que no defendem a impunidade, mas sim a competncia do sistema de segurana,
usando a fora segundo as necessidades e trabalhando
dentro dos princpios da lei. A competncia dos rgos
de segurana estaria diretamente ligada ao respeito ao cidado possuidor de direitos.
No panorama de medo e insegurana, entretanto, o uso
da fora no s legitimado, como tambm cada vez mais
solicitado e exigido. A demanda por mais fora mais
presente na periferia da cidade de Fortaleza, em funo
da insegurana e vulnerabilidade em que vive a populao. Este comportamento reproduz certa ambigidade, na
medida em que para este setor social existe uma conscin-

ALGUNS PONTOS, UMA REFLEXO

A atuao dos rgos de segurana no perodo analisado, tendo como parmetros os princpios da moralizao
interna e de uma maior eficincia, teve como objetivo a
diminuio da criminalidade. Apontou tambm problemas
gerais existentes nos rgos de segurana interessados em
fixar linhas de ao e traar uma nova estratgia policial.
O preocupante e inquietante que estas linhas gerais de
ao no fizeram diminuir as taxas de criminalidade no
Estado, como tambm no modificaram o cenrio de medo
e de insegurana que impera na sociedade. O quadro
agravado pelo fato de que o descrdito em relao polcia diante da opinio pblica no se reduziu. Esta m reputao decorre no s do cenrio de medo e insegurana, mas tambm das mculas, analisadas neste trabalho,
que abriram fissuras na imagem dos rgos de segurana.
Nesta complexa engrenagem, fica cada vez mais evidente
que a fomentao de uma imagem positiva no construda somente por uma poltica discursiva, devendo esta
ser conjugada por prticas correspondentes.
Um dado importante na construo desta imagem a
percepo, por parte de alguns setores, dos rgos de segurana, da necessidade e da importncia da conquista de

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(1) 2004

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

cia de que a poltica de segurana responde mais aos anseios das classes dominantes, sendo os pobres, os negros
e os habitantes das periferias os que mais sofrem com as
aes policiais. Entretanto, o peso inercial da tradio, que
no decorre somente dos rgos de segurana, mas tambm da sociedade, dificulta em grande parte as mudanas
ou inovaes nas prticas policiais. A construo, no domnio da segurana, de categorias e conceitos, provavelmente, torna-se mais complexa, uma vez que envolve constante e permanente julgamento moral. Distrbio, desordem,
motim, bandido, desordeiro seriam bons exemplos, nesta
construo de saberes no estereotipados e na busca de
uma melhor compreenso dos problemas sociais.
Finalmente, importante destacar o fato de que, nos
ltimos anos, houve uma mudana, por parte dos acadmicos, em relao a uma postura de descaso sobre o papel do sistema policial. Este posicionamento recente situa no centro do debate acadmico o sistema policial no
interior dos princpios do Estado democrtico de Direito,
trazendo evidncia os Direitos Humanos e a Cidadania.
Nos embates polticos tal temtica ganha novos e estimulantes elementos e em momentos eleitorais sempre
realimentada a idia de que, como a polcia, a poltica tambm se alimenta do tema de insegurana e de violncia.

ADORNO, S. Insegurana versus direitos humanos entre a lei e a

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NOTAS

CEAR (Estado). Guia do CCDS. Fortaleza: Secretaria da Segurana

Pblica e Defesa da Cidadania, s/d.

Este artigo resultado, em grande parte, de uma reflexo coletiva da

qual participaram Domingos Abreu, Glaucria Brasil e Rosemary
Almeida, tendo como suporte a pesquisa sobre a Poltica de Segurana Pblica do Estado do Cear, realizada pelo Laboratrio de Estudos
da Violncia da Universidade Federal do Cear, com apoio da Fundao Ford.

GONDIM, L.M.P. Clientelismo e modernidade nas polticas pblicas

os governos das mudanas no Cear (1987-1994). Fortaleza:
Editora Uniju, 1998.
LEMENHE, M.A. A modernidade como emblema poltico. In: BARREIRA, I.A.F; PALMEIRA, M. (Orgs.). Candidatos e candidaturas enredos de campanha eleitoral no Brasil. So Paulo: Anna
Blume Editora, 1998.

1. A poltica de segurana pblica, ao lado da poltica educacional e

da de sade, passa a ser o ponto nevrlgico, considerado o calcanhar
de Aquiles destes governos. Estes tentam com discursos e prticas
amenizar esta situao no mbito da segurana pblica, contratando,
inclusive, no ltimo perodo Tasso, uma consultoria externa a First
Security Consurity , que tem como principal acionista e idelogo o
ex-chefe de polcia da cidade de Nova York, William Bratton, que
ganhou notoriedade com o slogan tolerncia zero.

MONET, J.-C. Polcias e sociedades na Europa. Traduo Mary Amazonas Leite de Barros. So Paulo: Editora da Universidade de So
Paulo, 2001.
O POVO. Fortaleza, 13/04/1993; 14/04/1993; 13/04/1997; 13/12/98;
12/01/2001.
PARENTE, J.C. A f e a razo na poltica, conservadorismo e modernidade das elites cearenses. Fortaleza: Edies UFC, 2000.

2. O delegado da Polcia Civil, Francisco Crisstomo, conhecido durante a Campanha para acabar com a pistolagem no Estado como o
principal caador de pistoleiros, foi nomeado secretrio de Segurana
Pblica no Governo Ciro Gomes, tendo perdido o cargo aps ter feito
alguns comentrios, no politicamente corretos, a respeito das entidades de direitos humanos.

SANTOS, J.V.T. dos. A arma e a flor formao de organizao policial, consenso e violncia. Tempo Social, Revista de Sociologia
da USP, v.9, n.1, 1997.
WIEVIORKA, M. O novo paradigma da violncia. Tempo Social, Revista de Sociologia da USP, v.9, n.1, 1997.

3. A prtica de transferncia de responsabilidades, mantidas as devidas propores, foi a tnica do chamado massacre de Eldorado dos
Carajs (Barreira, 2000).
4. Neste trabalho, no foi dado nenhum tratamento rigoroso aos conceitos de populao e comunidade, usando-se, em boa parte, palavras
sinnimas, delimitando simplesmente uma rea fsica da cidade, circunscrita a um bairro ou a uma parte deste.

CSAR BARREIRA: Professor em Sociologia e Coordenador do Laboratrio

de Estudos da Violncia da UFC, Pesquisador do CNPq/Pronex.

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