FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

UNIVERSIDAD PERUANA LOS ANDES

UNIVERSIDAD
PERUANA LOS ANDES

FACULTAD DE DERECHO Y
CC.PP.
TEMA:
NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CATEDRA: DERECHO ADMINISTRATIVO
CATEDRATICO: DR. CARLOS MATOS GUZMAN
ALUMNO:
DE LA CRUZ RIOS Martin Jose
SEMESTRE
:V

HUANCAYO PERU

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DEDICATORIA:
Este
trabajo
lo
dedico
principalmente a Dios por darnos la vida , a
nuestros padres que con esfuerzo nos
ayudan con el da a da en nuestro futuro,
a nuestros hermanos que con constancia
nos motivan a seguir adelante, a nuestros
docente que con cada trabajo nos
fortalecen mentalmente para un mundo
competitivo y para nuestros amigos.

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AGRADECIMIENTOS
Agradecemos a todas las personas que
hicieron posible el trmino de este trabajo,
porque sin su apoyo aun no podramos
terminar: padres, hermanos, amigos,
docentes y personas que estuvieron
apoyando
a
este
trabajo
incondicionalmente

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INDICE
INTRODUCCION............................................................................................ 5
MARCO TEORICO............................................................................................ 6
1.

QUE ES EL ACTO ADMINISTRATIVO...........................................................6

Artculo 1. - Concepto de acto administrativo.............................................6
1.1. Son actos administrativos.................................................................6
1.2. No son actos administrativos:...........................................................6
1.1.1 Una declaracin de cualquiera de las entidades.............................6
1.1.2 Destinada a producir efecto jurdicos externos...............................8
1.1.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados
................................................................................................................. 8
1.1.4. En una situacin concreta..............................................................9
COMENTARIO............................................................................................... 9
SE EXPLICA:................................................................................................. 9

2.

Causales de Nulidad de los Actos Administrativos.................................10

(a) La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas
reglamentarias.......................................................................................... 10
(b) El defecto o la omisin de alguno de los requisitos de validez,
salvo que se presente alguno de los supuestos de conservacin del
acto a que se refiere el artculo 14..........................................................11
(c) Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la
aprobacin automtica o por silencio administrativo positivo, por los que
se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al
ordenamiento jurdico, o cuando no se cumplen con los requisitos,
documentacin o trmites esenciales para su adquisicin.......................12
(d) Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin
penal, o que se dicten como consecuencia de la misma...........................14

3.

Va e Instancia Competente para Declarar la Nulidad............................16

4.

Efectos de la Declaracin de Nulidad.....................................................19

5.

Alcances de la Nulidad...........................................................................21

6.

Conservacin del Acto Administrativo...................................................25

7.

Independencia de los Vicios del Acto Administrativo.............................30

8.

CONCLUSION.......................................................................................... 32

9.

BIBLIOGRAFIA......................................................................................... 33

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INTRODUCCION
El acto administrativo es junto con las formas de organizacin administrativa,
una de las partes conceptuales ms importantes del derecho administrativo, de
ah que sea fundamental su delimitacin.
No todos los actos o actividades que realiza la administracin son actos
administrativos destinados a producir efectos de derecho, ya que la
administracin realiza muchas otras actividades que no precisamente son actos
administrativos.
En consecuencia todo acto administrativo es generalmente un acto de
la administracin, pero no todo acto o actuacin de la administracin es
necesariamente un acto administrativo.
Es acto administrativo toda declaracin de un rgano del estado en ejercicio de
la funcin administrativa, caracterizada por un rgimen jurdico que excede la
rbita de derecho privado y que genera efectos jurdicos individuales directos
en relacin con terceros. El acto administrativo es uno de los medios jurdicos
por medio de la cual se expresa la voluntad estatal.

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MARCO TEORICO

1. QUE ES EL ACTO ADMINISTRATIVO

Segn la Normativa Peruana establece en su Ley 27444 Ley del
Procedimiento Administrativo :

Artculo 1. - Concepto de acto administrativo

1.1. Son actos administrativos
Las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho
pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta.
1.2. No son actos administrativos:
Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar
o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son
regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo
Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo
establezcan.

La definicin adoptada por el legislador sobre el acto administrativo ha sido la

siguiente:
Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del acto administrativo que
esta Ley ha establecido son seis:

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1.1.1 Una declaracin de cualquiera de las entidades.
El acto administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin
intelectual que es emanado de cualquiera de los rganos de las entidades,
para concretar en un supuesto especifico la potestad conferida por la ley. Al
constituir el acto administrativo, una tpica manifestacin del poder pblico,
conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho.
Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaracin, puesto
que la decisin se origina y produce por efecto de la conviccin nica de quien
ejercer la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para
generarla. Aunque el administrado participe promoviendo la decisin, por su
pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido
procedimiento, la participacin del administrado por si sola carece de fuerza
vinculante para generar una declaracin de cualquiera de las entidades, nunca
ser factor determinante para obtener una decisin, pues para ello se requiere
solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia conviccin de la
administracin.
Comnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que
contienen una manifestacin de voluntad administrativa, el querer, la intencin
consciente y voluntaria de la autoridad haciendo actuar a la ley-, que se forma
con los elementos de juicio que conoce y el ordenamiento jurdico aplicable. Sin
embargo, tambin son actos administrativos las certificaciones, las
inscripciones, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la
autoridad no posee una manifestacin de su querer. Por ello, la Comisin
acord emplear el trmino ms amplio de declaraciones de las entidades en
vez del tradicional manifestaciones de voluntad.
Con acierto DROMI1 afirma: que la doctrina considera que las declaraciones
que sirven de base al acto administrativo pueden ser:
1) Declaraciones decisorias, cuando contienen una declaracin de voluntad, de
deseo o un querer especifico de la administracin que constituye su finalidad
(ej. Resolucin administrativa, acotacin tributaria, otorgamiento de licencia);
2) Declaraciones de Conocimiento, cuando la autoridad certifica tanto el
conocimiento de un hecho de relevancia jurdica (ej. acto de transmisin, como
la notificacin o la publicacin), como la aceptacin de declaraciones
particulares de inters administrativo (ej. Partidas de nacimiento, inscripciones
registrales, certificaciones).
3) Declaraciones de opinin, cuando valora y emite un juicio afirmativo o
negativo sobre un hecho comprobado administrativamente (ej. Certificacin
administrativa de antecedentes, de buena conducta, de salud, etc.).
1 DROMI: Instituciones del Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1983, p.
185.

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La declaracin ha de emanar de una persona que posea la condicin subjetiva
de entidad, conforme al artculo I del Ttulo Preliminar, lo cual incluye a los otros
Poderes del Estado diferentes al propiamente administrativo, e incluso a entes
no estatales, como empresas privadas que asumen servicios pblicos, o
funciones pblicas, entre otros. De este modo, un acto administrativo puede ser
producido, por los rganos del Poder ejecutivo, autoridades de los Poderes
legislativo o judicial, de rganos autnomos, por autoridades regionales y
municipales, e incluso, por los particulares cuando les hubieren sido atribuidas
funciones administrativas.
La exigencia de la cobertura de una declaracin formal de las entidades, para
alcanzar la categora de actos administrativos, hace que sean excluidos los
comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos subjetivos a
que se refiere el numeral 1.2.2., esto es toda actuacin fsica u operativa de los
rganos administrativo que produce la adquisicin, modificacin, transferencia
o extincin de relaciones jurdicas. Por ejemplo, la demolicin de un edificio, la
actividad de inspeccin, la entrega de una notificacin, la prdida de un
expediente, etc.
Estos comportamientos no son vas de hecho, que es un trmino reservado
para aquellos comportamientos materiales de los rganos administrativos,
gravemente antijurdicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho
fundamental, o la puesta en ejecucin de un acto administrativo cuando no se
encuentre expedito para ello. (Art. 239. 5)
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el
comportamiento material no constituye acto administrativo, pero ello no lo
excluye de su regulacin por la Ley, como sucede con el comportamiento
dirigido a la ejecucin o a la transmisin de conocimiento de un acto, y en
general los actos internos que deben respetar las reglas del Titulo Preliminar.
1.1.2 Destinada a producir efecto jurdicos externos.
La naturaleza de decisin ejecutoria es sustancial para la configuracin del acto
administrativo, pues solo mediante este acto, la autoridad puede crear,
reconocer, modificar, transformar o cancelar intereses, obligaciones o derechos
de los administrados, a partir del contenido del acto que aprueba. La actividad
administrativa productora de efectos jurdicos externos, se caracteriza por
dirigirse hacia el exterior de la organizacin administrativa que la emita, hacia
los ciudadanos, otras entidades, las autoridades administrativas respecto de
sus derechos como agente pblico, otros rganos, cuando actan como
administrados, o cuando posean carcter general.
Los efectos jurdicos que produce un acto administrativo, pueden ser actuales o
futuros, pero siempre directos, pblicos y subjetivos. Excluye el mbito de la
actuacin pblica que recae al propio interior de las entidades, que caracteriza
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a los actos de administracin o actos internos de la administracin, tales como,
los informes, opiniones, proyectos, actos de tramite, etc.
1.1.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los
administrados
La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones
que por si mismas generan efectos jurdicos para los terceros, en sus
derechos, intereses u obligaciones.
El sujeto pasivo o administrado viene a ser calificado por que sobre sus
intereses o derechos de relevancia pblica recae el efecto del acto, y van a
verse alterados sea a favor o en contra-. Por ende, resultan excluidos los
actos, que estn dirigidos a producir efectos indirectos en el mbito externo,
tales como los informes an cuando sean vinculantes o dacin de normas
tcnicas, aun cuando se expresen bajo forma de resolucin.
Los actos que se agotan en el mbito interno de la propia Administracin, son
actos del poder pblico, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos
de las garantas, y recelos propios de la actuacin externa. Como tal, se
orientan exclusivamente a la bsqueda de la eficacia de los resultados de la
gestin pblica.
1.1.4. En una situacin concreta.
Caracterstica del acto administrativo, es que los efectos subjetivos que
producen son concretos, de materia y situacin jurdico administrativa
especifica, lo que los diferencia de los reglamentos que son abstractos,
generales e impersonales.
La exigencia de concrecin para configurar un acto administrativo, no es
sinnimo de individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que
un acto tambin puede ser dirigido a un numero incierto de personas pero
dentro de una situacin jurdico administrativa perfectamente concreta (ej.
Convocatoria a una licitacin pblica, o a una audiencia pblica).
Siguiendo a Dromi podemos sostener que el acto administrativo nace con la
relacin prctica de la doctrina de la separacin de los poderes del estado.
Utilizase por primera vez en la ley del 16 de fructidor, ao III(3 de septiembre
de 1795), ley en la cual se dirigan a los tribunales ordinarios reiteradas
prohibiciones de conocer respecto de los actos de administracin, pues ya era
materia reservada para la competencia contenciosa.

COMENTARIO.
El acto administrativo es uno de los medios Jurdicos por los cuales se expresa
la voluntad estatal en el marco de normas de derecho publico.
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Por lo expuesto, el acto administrativo pertenece la categora de los actos
jurdicos voluntarios. Esta declaracin debe emanar en principio de un rgano
del Estado y ser emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa.
No es posible que entidades no estatales dictes actos administrativos , por
estos, comprenden toda declaracin proveniente de un rgano estatal.

SE EXPLICA:
El acto administrativo nace de la actividad jurdica marco de normas de
derechos pblicos , y se dirige a producir efectos jurdicos.
Por lo tanto, se excluye del concepto de acto administrativo a la actividad no
jurdica y aquella que no produce efectos jurdicos en ciertas formas y
condiciones.
Debe tratar, pues de efectos jurdicos directos y no de cualquier efecto jurdico.
El acto administrativo debe tener un efecto jurdico, es decir, crear, modificar o
extinguir derechos relativos a la administracin respecto de los particulares o a
estos respecto de aquella. Si este requisito no se cumpliera, no habra acto
administrativo, sino un simple hecho.

2. Causales de Nulidad de los Actos

Administrativos
El artculo 102 de la LPAG ha ampliado y precisado las causales
de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos contenidas en
la legislacin de procedimiento administrativo general precedente. Los
mencionados
taxativo porque

supuestos
la

tienen

tendencia

de

carcter
la

de

numero

LPAG ha

sido

clausus

atender

al

criterio de la esencialidad del vicio en la configuracin de las causales.

2 LPAG Artculo 10.- Causales de Nulidad . Son vicios del acto
administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:1. La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas
reglamentarias.
2.
El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de conservacin del acto a que se refiere el
artculo 14.
3.
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobacin
automtica o por silencio administrativo positivo, por los que se adquieren
facultades, o derecho, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o cuando no
se cumplen con los requisitos, documentacin o trmites esenciales para su
adquisicin.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que se
dicten como consecuencia de la misma.

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A continuacin se analizar cada una de las causales de
nulidad:

(a) La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las

normas reglamentarias
La infraccin al ordenamiento jurdico es la mas grave de
las infracciones en que puede incurrir un acto administrativo porque
una de las garantas ms importantes del Estado Constitucional de
Derecho consiste precisamente en que la Administracin Pblica
slo puede
actuar dentro del marco de la juricidad. Por dicha razn el principio
de legalidad

es

el primero

de

los principios

rectores del

procedimiento administrativo consagrados por el numeral 1.1. del

artculo IV del Ttulo Preliminar de la LPAG, conforme al cual las
autoridades administrativas estn obligadas a actuar con respeto a
la Constitucin, la ley y al derecho.
Es importante tener presente que la citada causal en cuanto
sanciona con nulidad la contravencin a todo tipo de norma legal,
incluso la reglamentaria, esta puntualizando las diferencias entre el
acto administrativo como una declaracin de la administracin
pblica "en el marco de normas de derecho pblico" (Art. 1.1LPAG)
con respecto de los reglamentos, porque mientras que el reglamento
forma parte del ordenamiento jurdico (es fuente de derecho), el acto
administrativo es producido en el seno del mismo y constituye una
aplicacin concreta de dicho ordenamiento. Por esa razn es que el
artculo 5.3 de la LPAG establece que un acto administrativo jams
podr

contravenir

disposiciones

constitucionales,

legales

reglamentarias, sin importar que ests ltimas hayan sido dictadas

por autoridades de inferior jerarqua, o incluso por la misma
autoridad que dict el acto administrativo en cuestin3.
3 GARCIA DE ENTERRA, Eduardo y RAMN - FERNNDEZ, Toms, en su "Curso
de Derecho Administrativo", T1, 8tva.edic., Civitas, Madrid, 1998, p. 194 y ss.
denominan "inderogabilidad singular de los reglamentos" a la regla conforme a la cual

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(b) El defecto o la omisin de alguno de los requisitos de
validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de
conservacin del acto a que se refiere el artculo 14
Los vicios o defectos que puedan afectar esencialmente a
los elementos estructurales de los actos administrativos establecidos
en el artculo 3 de la LPAG y desarrollados por los artculos 4, 5 y
6 de la misma, constituyen causal de nulidad de los citados actos
salvo que sean de aplicacin los supuestos de conservacin del
acto administrativo previstos por el artculo 14 de la LPAG.
Conforme se ha sealado en la seccin anterior, el ordenamiento
administrativo reacciona con mayor o menos intensidad contra los
actos administrativos que lo infringen segn la gravedad del vicio
que lo aqueja o infraccin cometida. Por esa razn el artculo 14 de
la LPAG dispone que en el caso de actos administrativos que
padezcan de vicios en su formacin caracterizados expresamente
como no trascendentes, no corresponde declarar su nulidad, sino
proceder a su enmienda por la propia autoridad emisora con la
finalidad de que cumplan la funcin a la que estaban destinados. El
anlisis de la regla de conservacin del acto administrativo y los
supuestos en que opera ser objeto de estudio mas adelante, en la
seccin correspondiente.

(c) Los actos expresos o los que resulten como consecuencia

de la aprobacin automtica o por silencio administrativo
positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando
son contrarios al ordenamiento jurdico, o cuando no se cumplen
con los requisitos, documentacin o trmites esenciales para su
adquisicin
Esta causal prev la posibilidad de que se pueda declarar la nulidad
de los actos que resulten como consecuencia de los procedimientos
la autoridad que ha dictado un reglamento y que, por lo tanto, podra igualmente
derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un caso
concreto la aplicacin del reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo
autorice la excepcin o dispensa"

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administrativos de aprobacin automtica regulados por el artculo
31 de la LPAG y de los actos generados por silencio administrativo
positivo en los procedimientos de evaluacin previa a que se refiere
la Ley N
29060 del Silencio Administrativo y otros dispositivos
legales.
De acuerdo con el citado artculo 31 de la LPAG los procedimientos
de aprobacin automtica suponen la conformidad administrativa de
la solicitud formulada por el particular desde el mismo momento de su
presentacin, no generan un pronunciamiento expreso por parte de la
Administracin siendo suficiente la copia o cargo con el sello
de recepcin para acreditar su realizacin, operan respecto de
aquellas actividades particulares que son de libre ejercicio pero
sometidas a un control de tipo posterior o sucesivo por parte de la
Administracin en los trminos a que se refiere el artculo 32 de la
LPAG.
En los procedimientos administrativos de aprobacin automtica la
solicitud constituye en verdad una comunicacin o aviso a la
Administracin del inicio de actividades por parte de los particulares 4 ,
a diferencia de los procedimientos administrativos de evaluacin
previa en lo que la Administracin cuenta con un plazo (treinta das
hbiles segn el artculo 35 de la LPAG) para poder verificar el
cumplimiento de los requisitos y/o la legalidad de la documentacin
presentada por el particular antes de pronunciarse, en los
procedimientos de aprobacin automtica claramente diseados
como instrumentos de celeridad y simplificacin administrativa rige el
principio de presuncin de veracidad de lo afirmado por el solicitante,
por lo que la Administracin queda facultada para realizar un control
4 En el mismo sentido: MORN, Juan Carlos "Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo General", Gaceta Jurdica, 9a edicin revisada, Lima 2011, p. 228. Ver
tambin Nez Lozano, Mara del Carmen "Las actividades comunicadas a la
Administracin. La potestad administrativa de veto sujeta a plazo". Marcial Pons.
Madrid 2001

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posterior o sucesivo de carcter aleatorio que a tenor de lo
dispuesto por el artculo 32.3 de la LPAG "en caso de comprobar
fraude o falsedad en la declaracin, informacin o en

la

documentacin presentada por el administrado..." traer como

consecuencia la declaratoria de nulidad de los derechos o facultades
ilcitamente obtenidos.
Como se sabe el silencio administrativo positivo constituye una figura
creada por el legislador a favor del administrado, con la finalidad de
combatir

la

pasividad

negligencia

administrativa.

En

los

procedimientos en los que por mandato legal opera el silencio

administrativo

positivo,

como

es

el

caso

de

los

previstos

actualmente por el artculo 1 de la Ley 29060, Ley del Silencio

Administrativo, con la modificacin introducida por el artculo 2
del Decreto Legislativo N
10295, la omisin de pronunciamiento formal por parte de la
Administracin dentro de los plazos legalmente establecidos para la
resolucin de los procedimientos administrativos de evaluacin
previa, equivale a la emisin de un acto administrativo presunto
estimatorio o aprobatorio de la peticin formulada por el particular.
Vencido

el

mencionado

plazo

previsto

para

resolver,

la

Administracin ya no puede pronunciarse tardamente en sentido

contrario al otorgamiento de lo solicitado o revocarlo, porque se
entiende que ha finalizado el procedimiento administrativo y por ende
perdido la competencia para pronunciarse, salvo que su contenido se
oponga al ordenamiento jurdico, caso en el cual slo podr declarar

5 Artculo 1 Objeto de la ley.- Los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos a silencio
positivo, cuando se trate de alguno de los siguientes supuestos: a) Solicitudes cuya estimacin habilite
para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran
autorizacin previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposicin
Transitoria, Complementaria y Final; b) Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una
solicitud o actos administrativos anteriores, siempre que no se encuentren contemplados en la Primera
Disposicin transitoria, Complementaria y Final; c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la
decisin final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la
limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos.

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su nulidad de oficio en base a la potestad que le confiere el artculo
202 de la LPAG6.
La posibilidad de declarar la nulidad del acto administrativo presunto
de carcter favorable al particular obtenido como consecuencia del
silencio administrativo positivo tiene por finalidad evitar que se utilice
abusivamente dicha tcnica para obtener beneficios indebidos o
contrarios al ordenamiento jurdico, porque es evidente que no se
puede adquirir por silencio administrativo positivo lo que no es posible
otorgar legtimamente de modo expreso

(d) Los actos administrativos que sean constitutivos de

infraccin penal, o que se dicten como consecuencia de la
misma
Esta causal de nulidad se encuentra directamente inspirada en
el artculo 62, numeral 1) inciso d) de la Ley Espaola 30/92 del
Rgimen
Jurdico

de

la

Administracin

Pblica

del

Procedimiento

Administrativo Comn. Comprende tanto los actos administrativos

constitutivos en s mismos de infraccin penal (ejemplo: ejecucin
ilegal de actos administrativos que configura delito de

abuso de

autoridad, expropiacin ilegal, etc.) como los actos que se dicten

posteriormente como resultado directo de cometer dicha infraccin
(ejemplo: licencia otorgada a cambio de un soborno, etc. ). Asimismo
la referencia a "infraccin penal" comprende a los delitos y a las
faltas sancionadas por la ley penal.
Para que opere esta causal de nulidad se requiere de la existencia
de una sentencia emitida con carcter final por un juez o tribunal
penal que verifique los hechos cometidos y califique el delito o la
6 As lo establece el artculo 188.2 de la LPAG con el siguiente tenor: "El silencio
administrativo tiene para todos los efectos el carcter de resolucin que pone fin
al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el
Artculo 202 de la presente Ley", precepto que en nuestra opinin se refiere
exclusivamente al silencio administrativo de carcter positivo y no al de tipo negativo

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falta cometida por los agentes administrativos. Por tal razn el plazo
para solicitar la revisin a pedido de parte o para proceder de
oficio

declarar

la nulidad de los actos administrativos

comprendidos en esta causal debe prorrogarse por encima de los

plazos establecidos en los artculos 207 y 202 de la LPAG7.
Al comentar la ley espaola el Profesor Espaol Eduardo Garca de
Enterra8 cuestiona que se pueda entender que el precepto objeto de
anlisis suponga una remisin absoluta, en blanco, de las causales
de nulidad previstas en la Ley administrativa en favor de la Ley penal;
en su opinin las

sentencias de los jueces penales estimando que

un determinado acto administrativo es constitutivo de delito si

bien determina que la Administracin deba declarar la nulidad de
oficio de dicho acto invocando la potestad que le confiere el
artculo 202 de la LPAG, en modo alguno impide que los jueces
encargados de resolver los procesos contencioso administrativos
que se puedan iniciar contra las resoluciones de la Administracin
que declaren la nulidad de oficio de tales actos administrativos,
puedan evaluar las estimaciones jurdico- administrativas materiales
de los jueces penales.

En el mismo
sentido Morn, Juan
Carlos,
en
Comentarios a la Ley
de
Procedimiento
AdministrativoGenera
l, opus cit, pg. 171.

8 En: "La nulidad de los actos administrativos que sean constitutivos de delito ante la
doctrina del Tribunal Constitucional sobre cuestiones prejudiciales administrativas
apreciadas por los jueces penales. En particular, el caso de la prevaricacin". REDA
N 98, Civitas, Madrid 1998, p. 234, 242, 243 y 249. Es de la misma opinin Victor
Baca Oneto para quien en estos casos la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa
debe enjuiciar si realmente se ha producido una violacin de la normativa
administrativa, para lo cual est mucho mejor capacitada que la jurisdiccin penal, en:

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3. Va e Instancia Competente para Declarar la

Nulidad
El artculo 11.19 de la LPAG establece que los administrados slo
podrn solicitar la nulidad de los actos administrativos a travs de los
recursos administrativos previstos en la ley para impugnar los citados
actos, lo que excluye la posibilidad de que puedan formular recursos
especficos (recursos de nulidad, etc.) para exigir la declaratoria de
nulidad

de

los

actos

administrativos,

diferencia

de

otros

ordenamientos administrativos como el Espaol y Argentino en los que

dicha posibilidad si esta permitida.
En este punto conviene recordar que la nulidad de los actos
administrativos puede ser declarada en sede administrativa por la
entidad autora de oficio, en ejercicio de la potestad que le confiere el
artculo 202 de la LPAG, o a pedido de parte de los interesados
mediante los recursos administrativos contemplados en la citada ley y
sujeto a los plazos de interposicin legalmente establecidos.
La citada potestad de declarar la nulidad de oficio consagrada por el
citado artculo 202 de la LPAG no impide que los particulares puedan
acudir ante la Administracin utilizando su facultad de iniciativa para
pedirle o recomendarle utilizar la referida potestad, pero dicha iniciativa
no tiene el mismo tratamiento que un recurso administrativo por cuanto
no participa de ese carcter y por tanto no esta sujeto a los requisitos y
reglas de plazo y

9 LPAG . Artculo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad.11.1 Los

administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernen por
medio de los recursos administrativos previstos en el Ttulo III Captulo II de la presente ley.
11.2 La nulidad ser conocida y declarada por la autoridad superior de quien dict el acto.
Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no est sometida a subordinacin
jerrquica, la nulidad se declarar por resolucin de la misma autoridad.
11.3 La resolucin que declara la nulidad, adems dispondr lo conveniente para
hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto invlido.

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trmite de los recursos. Corresponder a la entidad pblica que conoce
de la comunicacin evaluar si se cumplen los requisitos establecidos en
la LPAG para decidir la utilizacin o no de la potestad de declarar de
oficio la nulidad de un acto administrativo.
Conforme al artculo 11.1 de la LPAG la declaratoria de nulidad en
sede administrativa de un acto administrativo a pedido de parte slo
puede ser exigida mediante los recursos establecidos por el artculo
207 10 de la ley y por tanto debe ajustarse a las reglas establecidas para
utilizar

dicho

tipo

de

mecanismos

de

revisin

de

los

actos

administrativos. La solicitud de que se declare la nulidad de un acto

debe

ser

articulada

como

una

pretensin dentro del recurso

administrativo correspondiente.
En cuanto a la instancia competente para declarar la nulidad el artculo
11.2 de la LPAG

establece que es competente la autoridad superior

de quien dicto el acto administrativo viciado, lo cual determina que en

caso que la nulidad sea solicitada mediante la interposicin de un
recurso administrativo deba emplearse preferentemente el recurso de
apelacin (Art. 209) o, de corresponder legalmente, el de revisin (Art.
210), porque en ambos casos la resolucin de los citados recursos
corresponde a autoridades de jerarqua superior a quien dicto el acto
administrativo materia de impugnacin.
La excepcin esta constituida por aquellos casos en que el acto
administrativo viciado ha sido dictado por un funcionario o autoridad no
sometido

superioridad

jerrquica

(ministros,

titulares

de

10 LPAG Artculo 207.- Recursos administrativos207.1 Los recursos administrativos son:

a) Recurso de
reconsideracin b)
Recurso de apelacin
c)
Recurso de
revisin
207.2 El trmino para la interposicin de los recursos es de quince (15) das
perentorios, y debern resolverse en el plazo de treinta (30) das.

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entidades pblicas, alcaldes, etc.), supuesto en el cual la nulidad del acto
puede ser declarada por resolucin del mismo funcionario o autoridad
que lo

expidi 11 con motivo de la resolucin de un recurso de

reconsideracin.
El artculo 11.3 establece que en la resolucin que declare la nulidad de
un acto administrativo

se debe disponer lo conveniente para hacer

efectiva la responsabilidad del emisor del acto que se esta invalidando, lo

cual constituye una medida que tiene por finalidad disuadir la realizacin
de conductas atentatorias contra la legalidad por parte de quienes
ejercen funcin administrativa. Por tanto en los casos en que la autoridad
jerrquicamente superior declare la nulidad de un acto administrativo,
ya sea a pedido de parte o de oficio, deber disponer que se inicie el
correspondiente procedimiento disciplinario contra el funcionario que
emiti el acto invalidado. Al respecto conviene tener presente que en
el artculo
239 de la LPAG se contempla entre los supuestos de faltas
administrativas que pueden cometer las autoridades y personal al
servicio de las entidades administrativas, independientemente de su
rgimen laboral o contractual, el incurrir en

ilegalidad

manifiesta

(numeral 9) y resolver sin motivacin algn asunto sometido a su

competencia (numeral 4), entre otras causales, etc.
Es tambin importante traer a colacin que a tenor de lo dispuesto por el
artculo 238.3 de la LPAG, la sola declaratoria de nulidad de un acto
administrativo, ya sea en sede administrativa de oficio (Art. 202) o a
pedido de parte mediante los recursos administrativos previstos en la
ley (Art..
11.1), o por resolucin judicial recada en un proceso contencioso
administrativo, no genera automticamente derecho al pago de una
indemnizacin a favor de quien result en su oportunidad perjudicado por
el acto posteriormente declarado nulo, porque se entiende que debe
acreditarse efectivamente el perjuicio o lesin sufrida.
11 Igual regla rige para la declaratoria de nulidad de oficio segn lo dispone el artculo
202.2 de la LPAG

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4. Efectos de la Declaracin de Nulidad

En cuanto a los efectos, el artculo 12.1 12 de la LPAG dispone que la
declaracin

de

nulidad

de

un

acto

administrativo

basada

en

una constatacin objetiva de los graves vicios que aquejan al acto,

retrotrae sus efectos hacia el momento mismo en que el acto naci o
sufri del vicio que lo afecta. Esta regla es ratificada por el artculo 17.2
de la LPAG que establece que la declaratoria de nulidad de un acto
administrativo no slo supone la extincin del mismo, sino que surte
efectos desde su nacimiento, con carcter declarativo y efectos ex tunc.
A diferencia de otras formas de extincin del acto administrativo
que tambin suponen la extincin o retiro de un acto administrativo por
causales diferentes a la verificacin de su invalidez, como ocurre con el
vencimiento del plazo prefijado en el acto, con la satisfaccin del
objeto del acto o la emisin de un nuevo acto que sustituya el acto
originario, situaciones que surten efectos slo a futuro, la declaratoria de
nulidad de un acto administrativo, tanto en sede administrativa como
jurisdiccional,

poseer siempre eficacia retroactiva, remontndose sus

consecuencias a los efectos producidos antes de la emisin del acto

invalidatorio.

12 LPAG. Artculo 12.- Efectos de la declaracin de nulidad.12.1 La declaracin de

nulidad tendr efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos
adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operar a futuro.
12.2 Respecto del acto declarado nulo, los administrados no estn obligados a su
cumplimiento y los servidores pblicos debern oponerse a la ejecucin del acto, fundando
y motivando su negativa.
12.3 En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer
sus efectos, slo dar lugar a la responsabilidad de quien dict el acto y en su caso, a la
indemnizacin para el afectado.

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Como seala Meier13 el acto administrativo declarado nulo no es
susceptible de generar efectos jurdicos vlidos, desaparece de la vida
jurdica como si nunca hubiera existido, los efectos

producidos se

pierden, se borran, y por supuesto tampoco podr generar efectos para

el futuro.
La excepcin a la regla de la retroactividad de los efectos de la
declaracin de nulidad de un acto administrativo esta constituida por los
derechos adquiridos de buena fe por terceros, situacin en la cual la
parte final del citado artculo 12.1 establece de manera expresa que
respecto de dichos terceros la proclamacin de la invalidez del acto slo
producir efectos a futuro. Tal sera el caso de personas que no
participaron del procedimiento administrativo que dio lugar a la formacin
del acto viciado pero que podran ser afectados en sus derechos por las
consecuencias derivadas de la declaracin de invalidez del acto. En
este punto es necesario deslindar entre los denominados derechos
adquiridos, es decir los derechos individuales consolidados en el
patrimonio de un sujeto con respecto de las simples expectativas que
slo constituyen situaciones provisionales en los que los derechos se
encuentran en proceso de formacin y que, por tanto, no suponen
situaciones merecedoras de proteccin. En este supuesto el legislador
ha determinado que la seguridad jurdica prime sobre el principio de
legalidad de la actuacin administrativa impidiendo que los efectos de la
declaracin de nulidad de un acto administrativo, que ha servido de
base para la adquisicin de derechos por terceros de buena fe, pueda
afectarles retroactivamente, restringiendo sus efectos respecto de dichos
terceros nicamente para el futuro. En ejemplo de la situacin descrita
sera el caso que se declare la nulidad de una licencia de funcionamiento
otorgada por una municipalidad para el establecimiento de un local
comercial que en su momento fue materia de traspaso a favor de un

13 MEIER E., Henrique. Teora de las nulidades en el Derecho Administrativo. Editorial

Jurdica

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tercero, en esta hiptesis la nulidad respecto del tercero slo surte
efectos para el futuro o ex nunc.
El artculo 12.2, en concordancia con lo dispuesto por el numeral anterior,
establece que el acto expresamente declarado nulo pierde todo fuerza
vinculante para los particulares y para el personal al servicio de la
Administracin Pblica, respecto de los cuales incluso se dispone
de manera imperativa la obligacin de oponerse a todo intento de
ejecucin del acto invalidado. Declarado nulo el acto desaparece la
presuncin de validez contenida en el artculo 9 de la LPAG.
En la hiptesis que el acto viciado se hubiera consumado en su ejecucin
o cumplimiento, o bien no sea posible retrotraer los efectos en el tiempo
de la declaracin de nulidad, el artculo 12.3 establece que en dichos
supuestos slo cabe demandar la responsabilidad del emisor del acto
invalidado y, que de ser el caso, se le exija el pago de una indemnizacin
para el posible perjudicado por el acto declarado nulo. Un ejemplo sera
que se declare la nulidad de una resolucin administrativa que haba
ordenado demoler una construccin invocando razones urbansticas y
que dicha demolicin al momento de declararse la nulidad ya habra sido
ejecutada.

5. Alcances de la Nulidad
Aunque la regla general establecida por el artculo 12.1 de la LPAG
glosado anteriormente determinara que la declaracin de nulidad de un
acto administrativo producido en el seno de un procedimiento
administrativo obliga a reponer las actuaciones administrativas al
momento del trmite en que se gener el acto viciado, el artculo 13.1 14
14 LPAG. Artculo 13.- Alcances de la nulidad13.1 La nulidad de un acto slo implica la
de los sucesivos en el procedimiento, cuando estn vinculados a l.
13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que
resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la
produccin de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idneo, salvo
disposicin legal en contrario.

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de la LPAG dispone que la declaratoria de invalidez de un acto
administrativo slo implica la de los sucesivos en el procedimiento
cuando estn vinculados a l, por lo que sera innecesario que la
Administracin tenga que repetir de nuevo las actuaciones ulteriores que
sean independientes del acto que incurri en la infraccin.
Como se puede apreciar el mandato del artculo 13.1 de la LPAG esta
referido exclusivamente al caso en que se

declare la nulidad de un

acto producido durante el trmite de un procedimiento administrativo,

en dicho supuesto los actos de trmite posteriores al momento en que se
cometi la infraccin, que carezcan de conexin o no tengan causa en el
acto invalidado, debern conservarse y por tanto la Administracin
cuando vuelva a iniciar el procedimiento no deber reproducir todos los
actos de procedimiento realizados despus que se cometi el vicio, a
excepcin

de

los

que

se

encuentren

directamente

vinculados

causalmente con el acto anulado.

En opinin de Beladiez15, cuando comenta el artculo 64.1 de la ley de
procedimiento administrativo comn Espaola que ha servido de fuente
de inspiracin para el citado artculo 13.1 de la LPAG, la finalidad que se
pretende conseguir al ordenar conservar los actos procedimentales que
no dependan del invalidado, supuesto de carcter excepcional, es evitar
que la Administracin tenga que dictar de nuevo esos actos de trmite
cuando reinicie el procedimiento, lo que encuentra justificacin en el
principio de economa procesal.
Ejemplo de aplicacin del artculo 13.1 lo constituira el que en un
procedimiento administrativo de licitacin o concurso pblico regulado
por la Ley de Contrataciones del Estado se declare la nulidad de la
13.3 Quien declara la nulidad, dispone la conservacin de aquellas actuaciones o trmites
cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio.

15 BELADIEZ ROJO, Margarita Validez y Eficacia de los actos administrativos.

Marcial Pons. Madrid 1994. p. 290.

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convocatoria por haberse cometido vicios que origine su declaratoria de
nulidad, en tal caso las actuaciones producidas posteriormente a la
convocatoria quedan sin efecto por derivarse de dicho acto. Ese sera
tambin el caso de un procedimiento administrativo sancionador que
se haya tramitado sin haberse otorgado oportunidad al imputado para
efectuar sus descargos, conforme lo ordenan los numerales 3) de los
artculos 234 y 235 de la LPAG. Dicha omisin determina la
declaracin de nulidad de dicho vicio y de todas las actuaciones del
referido procedimiento.
El artculo 13.2 de la LPAG se refiere a la nulidad parcial de un acto
administrativo, disponiendo que cabe declarar la invalidez de solo la
parte viciada de un acto, conservndose la parte del contenido del acto
que sea independiente o no accesoria de la infractora.
Para que opere la no transmisibilidad de la invalidez de una parte de acto
administrativo a otra parte no viciada de dicho acto, Beladiez seala
que se requiere de dos requisitos: en primer lugar debe tratarse de un
acto susceptible de ser dividido en partes, ya sea porque contiene
pronunciamientos diferentes, o bien porque an teniendo un nico
pronunciamiento, el objeto material a que ste alude puede ser dividido.
En segundo lugar, para que pueda conservarse la parte no afectada por
la invalidez esta no debe depender de los requisitos que posea la
parte viciada, porque debe contar con los elementos requeridos por la
ley para producir efectos autnomamente y ser considerado un acto
administrativo vlido, que en virtud de los principios de conservacin y
economa merezca proteccin.
Ejemplos que grafican este supuesto sera el caso de un acto
administrativo mediante el cual se otorga la licencia de funcionamiento
solicitada por un particular, pero que simultneamente impone al
beneficiario una condicin u obligacin accesoria no prevista o

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autorizada por la ley 16 , situacin en la puede declararse la nulidad de la
parte que ilegalmente impone la condicin accesoria sin afectar la parte
que otorga la licencia administrativa.
El artculo 13.3 de la LPAG dispone que cuando se declare la nulidad de
un acto administrativo, por vicios de forma cometidos durante la
tramitacin de un procedimiento administrativo, deben conservarse
aquellas actuaciones o trmites cuyo contenido hubiere permanecido
igual de no haberse incurrido en el citado vicio. Por tal razn
corresponde a la autoridad administrativa o judicial que declara la nulidad
de un acto administrativo determinar las actuaciones o trmites
procedimentales que conservan validez porque su repeticin

se

considera intil para influir en la decisin de fondo, es decir cuando

presumiblemente sta ltima no variar por haberse cometido los citados
vicios formales. Para el ilustre profesor espaol Gonzlez Prez
...parece necesario que exista una declaracin expresa de los actos o
trmites que se conservan pudiendo entenderse que, de no hacerse
as, la <<nulidad de actuaciones>> afectar a todos los ulteriores que no
fuesen independientes. La declaracin de nulidad o anulabilidad deber,
pues, contener un acuerdo sobre los posibles actos y trmites
que se mantienen...
En la hiptesis que la revisin de la legalidad de la actuacin
administrativa sea promovida a iniciativa de los particulares interesados,
debe tenerse presente que conforme al artculo 206.2 de la LPAG los
actos

de

trmite

producidos

al

interior

de

un

procedimiento

administrativo por regla general no son impugnables separadamente de

los actos definitivos que deciden el tema de fondo17. En tales casos,
interpuesto un recurso administrativo contra el acto que resuelve el
tema de fondo, de verificarse la existencia de vicios producidos durante
16 El artculo 2.1 de la LPAG prohbe que la Administracin incluya clusulas accesorias que
no estn autorizadas por una ley en los actos administrativos, de tal modo que podr acceder
o denegar la solicitud de un particular pero no condicionar o modular su pronunciamiento.
Sobre el tema: Francisco Velasco Caballero Las clusulas accesorias del acto administrativo.
Tecnos. Madrid. 1996. p. 203.

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la tramitacin del procedimiento administrativo que dio lugar al acto
impugnado, el artculo 217.2 de la LPAG establece que la Administracin
deber decidir si la entidad de los vicios de forma producidos durante el
procedimiento administrativo permite resolver el recurso, o de lo
contrario cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del
asunto

deber ordenar la retroaccin del procedimiento al momento en

que el vicio de trmite fue cometido.

6. Conservacin del Acto Administrativo

Conforme al artculo 1418 de la LPAG los actos administrativos
que padecen de vicios en alguno de sus requisitos de validez de carcter
17 Porque los actos de trmite no expresan la voluntad definitiva de la
Administracin, constituyen simples eslabones del procedimiento en el que se
integran, porque no deciden sobre el fondo del asunto y no generan efectos directos
sobre los interesados.
18 LPAG. Artculo 14.- Conservacin del acto.14.1 Cuando del vicio del acto
administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente,
prevalece la conservacin del acto, procedindose a su enmienda por la propia autoridad
emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas de
la motivacin.
14.2.2 El acto emitido con una motivacin insuficiente o
parcial.
14.2.3 El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del procedimiento,
considerando como tales aquellas cuya realizacin correcta no hubiera impedido o
cambiado el sentido de la decisin final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no
afectare el debido proceso del administrado.
14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto
administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisin de documentacin no
esencial
14.3 No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de
quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes
de su ejecucin.

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no trascendente o no relevantes no deben declararse nulos de pleno
derecho, porque corresponde a las entidades administrativas mas bien
proceder a su enmienda, subsanando los vicios o defectos de que
adolezcan para que recobren validez.
La finalidad de este dispositivo es salvar la eficacia de las actuaciones
administrativas

respecto

administrativa considera
deben

corregirse

de

irregularidades

leves.

Con

tal

que

la

objeto

propia

dispone

ley
que

las infracciones a los requisitos de validez de los

actos administrativos que se estima menos relevantes, para corregir los

aspectos viciados y volver a los citados actos plenamente legales y
conformes al ordenamiento jurdico.
De

esta

manera

se

pone

en

evidencia

que

en

nuestro

rgimen administrativo la nulidad de pleno derecho de los actos

administrativos no constituye siempre la consecuencia necesaria de todo
vicio en la formacin o en el contenido de los actos administrativos,
porque en los casos que la ley considera que un acto administrativo
infringe requisitos que estima de menor trascendencia o relevancia debe
primar

la

conservacin

de

las

actuaciones

realizadas

por

la

Administracin, estableciendo la obligacin de

restablecer la legalidad infringida mediante el perfeccionamiento o
subsanacin del acto viciado para volverlo plenamente lega19.
La potestad de enmendar los actos administrativos afectados por vicios
no trascendentes a que se refiere el artculo 14 de la LPAG,
constituye una obligacin para la Administracin que se fundamenta
en la redaccin enftica del citado dispositivo: ...procedindose a
su

enmienda

por

la propia autoridad emisora, y en la sujecin al

principio de legalidad de toda actuacin de los entes pblicos. Por tanto

la Administracin esta obligada a ejercer su potestad de subsanacin, ya
19 Es de la misma opinin HUAPAYA TAPIA, Ramn en Tratado del Proceso
ContenciosoAdministrativo, Jurista editores, Lima 2006, pgs 784, 789, 796 y 805.

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sea de oficio o a pedido de los particulares interesados en la
conservacin de un determinado acto administrativo.
Respecto de a quien corresponde realizar la subsanacin, esta es
competencia primaria de la autoridad o funcionario que emiti el
acto viciado, pero tambin del superior jerrquico administrativo en dos
situaciones: cuando se ha formulado queja en los trminos a que se
refiere el artculo 158 de la LPAG respecto de vicios en la tramitacin de
un procedimiento administrativo, en segundo lugar cuando se ha
interpuesto recurso para impugnar un acto administrativo, caso este
ltimo en el que de corresponder su tramitacin al superior jerrquico
este podr corregir todos aquellos vicios o defectos incurridos de
carcter no trascendente del acto impugnado.
En cuanto a la posibilidad de que la potestad de enmienda o
subsanacin de los actos administrativos que padecen de vicios no
trascendentes pueda ser ejercida por los jueces con motivo de la
tramitacin de un proceso contencioso administrativo, Meier20 y
Beladiez21

la rechazan por distintos argumentos. En nuestra opinin,

aunque el artculo 14.1 de la LPAG parece referirse nicamente a la

Administracin emisora del acto, consideramos
que nada obsta para que en virtud de los mismos objetivos que inspiran
el citado precepto (preservar la eficacia de las actuaciones de la
administracin pblica aquejadas por vicios leves) los jueces puedan
disponer la enmienda de los vicios no trascendentes que no afecten el
contenido del acto administrativo cuestionado.
Respecto del momento a partir del cual la subsanacin del defecto en la
formacin de un acto administrativo produce la convalidacin del acto,
consideramos que debe retrotraerse al momento en que se dict el acto
20 Opus cit., p. 95. Para este autor perdida la posibilidad de que la Administracin
subsane su acto slo cabe que el juez declare la nulidad.
21 Opus cit. p. 233, pi de pgina N 56.

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viciado, por lo que puede sostenerse que por regla general tiene efectos
ex tunc. El acto de enmienda no es un nuevo acto que sustituya al
anterior, porque solo realiza una funcin correctora del defecto
conservando el acto administrativo que lo padeca, por tanto el acto
subsanador se integra, forma parte del acto corregido. Dice Beladiez
refirindose a la subsanacin de los actos administrativos considerados
anulables en el derecho administrativo espaol que una vez realizada la
subsanacin del acto no se puede distinguir entre el acto viciado y el
subsanado porque corregido el defecto se trata de un solo acto, el
subsanado, plenamente ajustado a derecho.
En el ordenamiento administrativo peruano el carcter retroactivo de la
subsanacin o convalidacin de los actos administrativos en virtud de lo
establecido por el artculo 14 de la LPAG se fundamenta en la
segunda parte del artculo 17.2 conforme al cual los actos que se dicten
en enmienda tienen eficacia anticipada a su emisin.
Los supuestos de conservacin previstos por el artculo 14.2 de la LPAG
tienen como comn denominador referirse a vicios de los actos
administrativos considerados no trascendentes.
Los numerales 14.2.1 y 14.2.2 se refieren a defectos en la motivacin de
los actos administrativos y no a su falta total, porque la omisin de uno
de los requisitos de validez de los actos determina la nulidad de pleno
derecho sancionada por el artculo 10.2 de la LPAG.
El numeral 14.2.3 referido a los actos emitidos con infraccin a las
formalidades no esenciales del procedimiento pone en evidencia que no
todos los defectos de forma o de procedimiento gravitan de la
misma manera respecto los actos que se afectan, porque como seala el
profesor Espaol Gonzlez Prez22 ..algunos son de tal naturaleza que
22

GONZLEZ PREZ, Jess.

Comentarios
a
la
Ley
de
Procedimiento
Administrativo.
EditorialCivitas. Madrid. 1991. p. 436

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deben producir la nulidad de la resolucin, otras veces, aunque el acto,
sea defectuoso, no produce invalidez, siendo necesario examinar en
cada caso las consecuencias que puede producir la omisin de algn
trmite en el expediente administrativo a la parte interesada y, sobre
todo, lo que hubiere podido variar el acto administrativo origen del
recurso en caso de observar el trmite omitido, pues un elemental
principio de economa procesal tendente a evitar una duplicidad
innecesaria de otro recurso cuyo resultado, despus de anular ciertas
diligencias para tramitar nuevamente el expediente, con la subsanacin
de algn defecto cometido, sera idntico al resultado.
En opinin de los profesores Santamara Pastor y Parejo Alfonso 23 las
formalidades en el Derecho Administrativo no constituyen un valor en s
mismas porque la sancin de invalidez slo se justifica por los males
que pueda remediar y las injusticias que pueda evitar, es decir, la
nulidad no est, en absoluto, referida a ritos, porque ....el vicio de
forma carece en s mismo de virtud invalidante: su naturaleza es
estrictamente instrumental y slo adquiere relieve cuando realmente
incide en la decisin de fondo....
Conforme al numeral citado para que el acto emitido con vicio de forma
de carcter no esencial pueda ser objeto de conservacin se requiere
que concurran algunas de las circunstancias siguientes: (i) que la
realizacin correcta de la formalidad no hubiera impedido o cambiado el
sentido de la decisin final en aspectos importantes, o (ii) que el
incumplimiento no generase afectacin al debido procedimiento del
interesado.

y siguientes.

23 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso y PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho

Administrativo. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Editorial Centro de Estudios
Ramn Areces. Madrid. 1992. p. 357 y 359.

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El numeral 14.2.4 se refiere a aquellos casos en que no obstante
producirse un vicio, que entendemos tambin de forma, durante el
procedimiento de generacin del acto administrativo, se concluya
indubitablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo
hubiese tenido el mismo contenido..., en tales casos la LPAG quiere
evitar que como consecuencia de un mero vicio formal que no afecta la
legalidad de la decisin de fondo se vuelva a tramitar un nuevo
procedimiento que termine con una decisin idntica en el fondo, porque
implicara la duplicacin de la actividad administrativa atentando
innecesariamente contra la economa procesal.
El artculo 14.3 establece que la subsanacin de los vicios leves del
acto administrativo no salva la responsabilidad administrativa de la
autoridad que emiti el acto defectuoso, salvo que la enmienda se
haya producido de oficio sin mediar pedido de parte y antes de que
sean ejecutados. Se trata de un precepto que sin lugar a dudas tiene por
finalidad desalentar que las autoridades y funcionarios pblicos acten
con negligencia emitiendo actos administrativos no conformes con el
ordenamiento jurdico.

7. Independencia de los Vicios del Acto

Administrativo
El artculo 1524 de la LPAG dispone que debe diferenciarse entre los
vicios de validez en la formacin de un acto administrativo, con
respecto de los vicios o defectos que se incurran con motivo de su
notificacin o su posterior ejecucin, los cuales no afectan su validez.
Como seala Nez Ruiz25 las notificaciones constituyen actos
administrativos

independientes,

aunque

derivados

del

acto

que

notifica: Esto quiere decir, de una parte, que la existencia de la

24 LPAG. Artculo 15.- Independencia de los vicios del acto administrativo. Los vicios
incurridos en la ejecucin de un acto administrativo, o en su notificacin a los
administrados, son independientes de su validez.

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notificacin deriva del acto principal que traslada, sin el cual no se
concibe la misma; y de otra, que una vez nacida la notificacin a la vida
del derecho, con posterioridad a dicho acto, goza de independencia
jurdica, de tal manera que su validez o nulidad no afecta nada a la
validez o nulidad del acto que notifica, del que es solamente condicin
de eficacia respecto del interesado en l.
Por tal razn, los vicios incurridos con motivo de una notificacin
deficientemente practicada no afectan la validez del acto que es objeto
de comunicacin a su destinatario, pero si perjudican la produccin de
los efectos jurdicos del citado acto porque su despliegue est
condicionado a que la notificacin se produzca de manera correcta.
Situacin semejante se produce respecto de los vicios incurridos con
motivo de la ejecucin de los actos administrativos, cuyo rgimen como
sabemos esta presidido por el principio de autotutela administrativa
conforme al cual en nuestro ordenamiento jurdico la Administracin esta
dotada de los medios de ejecucin forzosa que la ley le provee 26 para
hacer cumplir directamente sus decisiones administrativas, sin necesidad
de estar supeditada a que el Poder Judicial disponga su ejecucin. Los
vicios que se cometan durante los procedimientos de ejecucin de actos
administrativos y que pueden generar la invalidez de tales actuaciones,
son independientes del juicio sobre la validez de los actos que son objeto
de la ejecucin. En tal sentido conviene recordar que en la Ley N
27584

que regula

contempla

por

el

primera

proceso contencioso
vez

de

administrativo

se

manera expresa la posibilidad de

impugnar mediante dicho proceso: La actuacin material de ejecucin

de actos administrativos que transgrede principios o normas del
25 NEZ RUIZ, Manuel Jess. La notificacin de los actos
administrativos en el procedimiento administrativo comn. Editorial Montecorvo.
Madrid. 1994. p. 38.
26 El artculo 196 de la LPAG consagra un listado de medios de ejecucin forzosa
(ejecucin coactiva, subsidiaria, multa coercitiva, compulsin sobre las personas)
que pueden utilizar las entidades administrativas sujeto siempre a la regla de
respetar el principio de razonabilidad en su aplicacin.

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ordenamiento jurdico (artculo 4, numeral 5), independientemente de
que el acto que es materia de ejecucin pueda ser valido, es decir
ajustado a derecho.

8. CONCLUSION

Respecto al contenido del trabajo, me parece conveniente seguir la idea

del doctor Gustavo Bacacorzo en cuanto al concepto del acto
administrativo que va a tener efectos directos sobre las pretensiones de
los administrados ya sea en forma positiva o negativa (desde el punto de
vista del administrado) aun cuando este resultado haya salido de un
silencio administrativo que tiene la validez como si fuera acto
administrativo hasta que se pruebe lo contrario.

Y sigo en la idea del comentarista Juan Carlos Morn Urbina en la cual

nos dice sobre la clasificacin del acto administrativo que no se excluyen
todas sino que estas se complementan y nos dan un criterio ms amplio
sobre los distintos tipos de acto administrativo.

Respecto a los elementos del acto administrativo, la mas correcta a mi

entender es la que hace el doctor Manuel Frisancho Aparicio en decir
que los elementos del acto administrativo son la legalidad y el merito e
incluso dentro de ellos se puede ver los elementos del tratadista
Gustavo Bacacorzo englobados en el elemento de legalidad.

En cuanto a las formalidades del acto administrativo estas son pasajeras

ya que en el futuro, se puedan hacer procesos en forma virtual y hacer
todo tipo de escritos por disquete con sellos y firmas virtuales. Y no sea
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este un requisito de previa evaluacin para la procedencia de un acto
administrativo como se da en la actualidad en algunas de las
instituciones de orden estatal.

9. BIBLIOGRAFIA

NEZ RUIZ, Manuel Jess. La notificacin de los actos

administrativos

en

el procedimiento administrativo comn. Editorial

Montecorvo. Madrid. 1994. p. 38

SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso y PAREJO ALFONSO, Luciano.
Derecho Administrativo. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Editorial Centro de Estudios Ramn Areces. Madrid. 1992. p. 357 y 359

HUAPAYA TAPIA, Ramn en Tratado del Proceso Contencioso
Administrativo, Jurista editores, Lima 2006, pgs 784, 789, 796 y 805
MEIER E., Henrique. Teora de las nulidades en el Derecho

Administrativo. Editorial Jurdica

DROMI: Instituciones del Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires,
1983, p. 185.

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GARCIA DE ENTERRA, Eduardo y RAMN - FERNNDEZ, Toms, en

su "Curso de Derecho Administrativo", T1, 8tva.edic., Civitas, Madrid,
1998, p. 194 y ss.

MORN, Juan Carlos "Comentarios a la Ley de Procedimiento

Administrativo General", Gaceta Jurdica, 9a edicin revisada, Lima
2011, p. 228. Ver tambin Nez Lozano, Mara del Carmen "Las
actividades comunicadas a la Administracin. La potestad administrativa
de veto sujeta a plazo". Marcial Pons. Madrid 2001

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