Apresentao do Curso

Aqui sero apresentadas as normas (regras e princpios) referentes aos deveres, proibies e
responsabilidades do servidor pblico federal, alm das conseqncias resultantes do
descumprimento de suas obrigaes, especialmente no que se refere apurao disciplinar de
eventual conduta violadora das normas da Constituio Federal e da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Os temas so apresentados em Mdulos e Unidades, divididos por artigos, pargrafos, incisos

e alneas, facilitando a navegao linear. Cabe ressaltar que visando tornar a leitura mais
fluda, foram disponibilizados ao longo do texto alguns links sinalizados das narrativas, ou seja,
reprodues da base legal e citaes de entendimentos adotados na administrao pblica, de
decises judiciais e manifestaes doutrinrias que fundamentam o presente curso.

Este curso considera apenas a normatizao dotada de efeito vinculante e coercitivo,

legalmente vlida para estabelecer o devido processo de natureza disciplinar a servidores.
Assim sendo, o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo
Federal (aprovado pelo Decreto n 1.171, de 22/06/94) e o Cdigo de Conduta da Alta
Administrao Federal, de 18/08/00, bem como todo o Sistema de Gesto da tica do Poder
Executivo (de que trata o Decreto n 6.029, de 01/02/07) no so aqui considerados, por no
se inserirem nas normas de natureza disciplinar. O descumprimento de suas regras no
objeto do direito disciplinar, salvo quando tambm existir repercusso da conduta na esfera
legal disciplinar, hiptese em que a autoridade com competncia correcional pode ser
provocada pelas competentes comisses de tica.

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Mdulo I - CGU: Estrutura e Instrumentos de Apurao

Objetivos
Ao final do Mdulo I, o aluno dever ser capaz de identificar os instrumentos
de apurao disciplinar na Controladoria Geral da Unio (CGU).

Unidade 1 - A Controladoria-Geral da Unio e o Sistema

Correcional: instrumentos de apurao disciplinar

H variaes, rgo a rgo, de a quem pessoalmente a norma atribui a

competncia para apreciar as notcias de supostas irregularidades e para
instaurar a sede disciplinar; mas, por outro lado, padroniza-se que,
institucionalmente, a apurao de irregularidades na administrao pblica, em
regra, efetuada no prprio rgo onde ela ocorreu.

A Controladoria-Geral da Unio (CGU) foi criada no dia 2 de abril de 2001, pela

Medida Provisria n 2.143-31. Inicialmente denominada Corregedoria-Geral da
Unio (CGU), o rgo vinculado diretamente Presidncia da Repblica. A
CGU teve originalmente como propsito declarado o de combater, no mbito do
Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupo e promover a defesa do
patrimnio pblico.

Quase um ano depois, o Decreto n 4.177, de 28 de maro de 2002, integrou a

Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de
Controle Interno (CCCI) estrutura da ento Corregedoria-Geral da Unio. O
mesmo Decreto n 4.177 transferiu para a Corregedoria-Geral da Unio as
competncias de Ouvidoria-Geral, at ento vinculadas ao Ministrio da Justi

A Medida Provisria n 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida na Lei n

10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a denominao do rgo para
Controladoria-Geral da Unio, assim como atribuiu ao seu titular a denominao
de Ministro de Estado do Controle e da Transparncia.

Posteriormente, o Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura

da CGU, conferindo maior organicidade e eficcia ao trabalho realizado pela
instituio, trazendo Corregedoria-Geral da Unio (unidade integrante da CGU)
uma estrutura para acompanhamento, fiscalizao e orientao dos trabalhos
correcionais. Alm disso, tambm foi criada a Secretaria de Preveno da
Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI) - atualmente Secretaria de
Transparncia e Preveno da Corrupo (STPC) -, responsvel por
desenvolver mecanismos de preveno corrupo. Desta forma, o
agrupamento das principais funes exercidas pela CGU controle, correio,
preveno da corrupo e ouvidoria foi efetivado, consolidando-as em uma
nica estrutura funcional.

Mais recentemente, a estrutura regimental da CGU foi alterada por meio do

Decreto n 8.109/13. Assim, no mbito da Corregedoria-Geral da Unio, alm
das Corregedorias Adjuntas das reas Econmica, de Infraestrutura e Social,
que englobam um total de dezoito Corregedorias Setoriais, foram criadas duas
novas coordenaes: Responsabilizao de Entes Privados e Monitoramento de
Processos Disciplinares.

Nesse rumo, o art. 18 da Lei n 10.683, de 28/05/03, impe Controladoria-Geral

da Unio encaminhar aos rgos competentes as representaes ou denncias
fundamentadas que receber e acompanhar e inspecionar as apuraes. Da,
sempre que a Controladoria-Geral da Unio constatar omisso da respectiva
autoridade instauradora ou, facultativamente, nos casos envolvendo leso ou
ameaa de leso a patrimnio federal, os 1, 2 e 4 do artigo supra conferemlhe os poderes de avocar o apuratrio e de instaurar procedimento para apurar

a inrcia da autoridade originariamente competente. A saber, a Lei n 10.683, de

28/05/03, dispe sobre a atual organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios e prev a Controladoria-Geral da Unio como um rgo integrante da
Presidncia da Repblica, com status de Ministrio, assistindo diretamente o
Chefe do Poder Executivo nos assuntos relacionados defesa do patrimnio
pblico, no sentido amplo da expresso.

Base Legal
Lei n 10.683, de 28/05/03, Arts. 17 e 18 na pasta Base Legal

Em relao especificamente ao Sistema de Correio do Poder Executivo

Federal, tal sistema foi criado pelo Decreto n 5.480, de 30 de junho de 2005, e
constitui-se de unidades voltadas s atividades de preveno e apurao de
irregularidades disciplinares, desenvolvidas de forma coordenada e harmnica.
Alterado pelo Decreto n. 7128, de 2010, o Decreto 5.480, de 30/06/2005, e
elenca as competncias de seus rgos integrantes, a saber, da ControladoriaGeral da Unio, como rgo central; das unidades correcionais setoriais, junto
aos Ministrios (corregedorias vinculadas tcnica e hierarquicamente ao rgo
central); das unidades correcionais seccionais (corregedorias dos rgos
componentes da estrutura dos Ministrios, bem como de suas autarquias e
fundaes e empresas estatais); e da Comisso de Coordenao e Correio
(colegiado de funo consultiva, com o fim de uniformizar entendimentos). Em
reforo ao j abordado linhas acima (que, embora ainda como exceo, alguns
rgos pblicos federais j contam em seu organograma com uma unidade
especializada para a matria correcional), este Decreto impe a tendncia
crescente de os rgos institurem suas corregedorias, como reflexo da atual
relevncia da matria.
Base Legal
Acesse Decreto n 5.480, de 30/06/05, Arts 2 ao 6 e 8 na pasta Base Legal

Unidade 2 - A estrutura regimental da CGU

A estrutura regimental da Controladoria-Geral da Unio foi aprovada por meio do

Decreto n 5.683, de 24/01/06, posteriormente revogado pelo Decreto 8.109, de
17/09/13, de onde se extrai que, na matria que aqui mais interessa, ou seja, na
competncia correcional, o rgo central conta com a Corregedoria-Geral da
Unio, tendo em sua jurisdio trs Corregedorias Adjuntas, subdivididas por
rea de atuao (de rea Econmica, de rea de Infra-Estrutura e de rea
Social). Abaixo dessas trs Corregedorias Adjuntas, situam-se as unidades
correcionais setoriais, junto aos Ministrios das respectivas reas. Por fim,
dentro das unidades correcionais setoriais, encontram-se as unidades
correcionais seccionais, quais sejam, as corregedorias dos rgos de cada
Ministrio.
Base Legal
Decreto n 8109 de 17/09/13, Arts 3, 15 e 16

Atendendo aos dispositivos acima, a Portaria-CGU n 335, de 30/05/06,

regulamentou o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal e, em sntese,
definiu os instrumentos a serem utilizados no Sistema, nas atividades
relacionadas correio, e estabeleceu competncias.

Quanto a este ltimo tema, em que pese conceituao dos procedimentos

correcionais se refletir em todo o Sistema, desde o rgo central at as unidades
seccionais, tem-se que, a rigor, a Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, em quase
toda sua abrangncia, to-somente disciplinou competncias da ControladoriaGeral da Unio e das unidades setoriais. A citada Portaria-CGU no disciplinou
as competncias das unidades seccionais, preservando, tanto para apurao de
irregularidades quanto para responsabilizao, as respectivas normatizaes j
adotadas em cada rgo. Assim, tem-se que os ordenamentos internos vigentes
nas unidades correcionais seccionais para a matria disciplinar permanecem

integralmente aplicveis e vlidos, no conflitando com o ordenamento do rgo

central e das unidades setoriais.

Pg. 3
De forma muito sinttica, pode-se estabelecer que o presente texto, ao longo de
todos os seus tpicos, visa a, precipuamente, descrever em detalhes a conduo
do rito disciplinar no mbito especfico das unidades seccionais.

Todavia, em funo da edio da Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, como

exceo, no presente tpico, a partir deste ponto, sero apresentadas as
inovaes e as peculiaridades mais relevantes deste dispositivo de interesse
restrito, em comparao com aquelas normas de aplicao geral. A
concentrao, em um tpico parte, dos dispositivos que vinculam apenas o
rgo central e as unidades setoriais obriga que aqui to-somente sejam citados
conceitos, institutos e princpios, de forma bastante resumida e sem intuito de
descrev-los ou explic-los.

O contedo final do presente tpico deve ser visto como uma breve antecipao
de temas, que sero detidamente descritos e explicados ao longo de todos os
demais tpicos deste texto, voltados para o regramento geral.

Em que pese aplicao restrita do presente tpico, as inovaes e

peculiaridades trazidas pela Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, que, em sua
maior parte, no vincula as unidades seccionais, onde for cabvel, podem ser
tomadas nessas corregedorias como recomendaes, visto que no afrontam o
que ser detalhadamente descrito ao longo dos demais tpicos deste texto.

A Portaria-CGU elenca que a atividade correcional utilizar como instrumentos

a investigao preliminar, a sindicncia investigativa, a sindicncia patrimonial,

a sindicncia contraditria, o processo administrativo disciplinar e a inspeo.

Dentre esse universo de instrumentos, empregam-se para apurao de
irregularidades a investigao preliminar, as trs espcies de sindicncia e o
processo administrativo disciplinar (excluindo-se a inspeo); e, para a apurao
de

responsabilidade,

apenas

sindicncia

contraditria

processo

administrativo disciplinar so vlidos (excluindo tambm a investigao

preliminar e as sindicncias investigativa e patrimonial).
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 3

Pargrafo nico. A atividade de correio utilizar como instrumentos a

investigao preliminar, a inspeo, a sindicncia, o processo administrativo
geral e o processo administrativo disciplinar.

Art. 5 No mbito do rgo Central e das unidades setoriais, a apurao de

irregularidades ser realizada por meio de investigao preliminar,
sindicncia, inclusive patrimonial, e processo administrativo disciplinar.

Pargrafo nico. Nas unidades seccionais, a apurao de irregularidades

observar as normas internas acerca da matria.

A investigao preliminar procedimento realizado no mbito do rgo central e

das corregedorias setoriais, instaurado de forma sigilosa (sem publicidade), por
ordem do Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do SecretrioExecutivo, do Corregedor-Geral ou dos Corregedores Adjuntos, de ofcio ou
vista de denncia (inclusive annima) ou representao, quando no se
justifique nem a imediata instaurao e nem o arquivamento liminar. Como o
prprio nome indica, trata-se de procedimento que antecede a fase contraditria,
de forma que seu rito inquisitorial, pois no h a quem se garantir prerrogativas
de defesa, e visa a coletar elementos para subsidiar a deciso de instaurar ou
no sindicncia, inclusive patrimonial, ou processo administrativo disciplinar (no
caso de arquivamento, a deciso compete ao Corregedor-Geral). Esta
investigao preliminar a cargo do rgo central ou das unidades setoriais tem
prazo de sessenta dias, podendo ser prorrogada por igual prazo.

Base Legal
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 6 e 8

A sindicncia investigativa (ou preparatria), a cargo das mesmas autoridades

acima, tambm um procedimento, no mbito do rgo central e das
corregedorias setoriais, que antecede a instaurao da sede contraditria e,
portanto, tem rito inquisitorial, pois no h a quem garantir prerrogativas de
defesa e pode ser conduzida por um ou mais servidores (no necessariamente
estveis). Tem prazo de trinta dias, podendo ser prorrogada por igual prazo.
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam
estabelecidas as seguintes definies:

II - sindicncia investigativa ou preparatria: procedimento preliminar sumrio,

instaurada com o fim de investigao de irregularidades funcionais, que
precede ao processo administrativo disciplinar, sendo prescindvel de
observncia dos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa;

Art. 12. 1 No caso de sindicncia meramente investigativa ou preparatria,

o procedimento poder ser instaurado com um ou mais servidores.

A sindicncia patrimonial um procedimento instaurado de forma sigilosa (sem

publicidade), por ordem do Ministro de Estado do Controle e da Transparncia,
do Secretrio-Executivo, do Corregedor-Geral ou dos Corregedores Adjuntos, de
ofcio ou destinado a apurar denncia (inclusive annima) ou representao que
noticie indcios de enriquecimento ilcito em decorrncia de incompatibilidade
patrimonial com a renda. Tem rito inquisitorial, pois no h a quem garantir
prerrogativas de defesa e pode ser conduzida por dois ou mais servidores (no
necessariamente estveis). Dentre seus atos de instruo, pode-se fazer
necessrio solicitar o afastamento de sigilos fiscal e bancrio (primeiramente ao
prprio sindicado). A sindicncia patrimonial tem prazo de trinta dias, podendo

ser prorrogado por igual perodo, e pode redundar em arquivamento ou na

instaurao de processo administrativo disciplinar. No obstante, da mesma
forma como se aplica ao processo administrativo disciplinar, esses prazos no
devem ser entendidos como fatais, podendo, desde que haja motivao e
justificativa, a sindicncia ser novamente designada aps sessenta dias.
Base Legal
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 16 ao 19

Esses dois instrumentos empregados na apurao de responsabilidades no

mbito do rgo central e das unidades correcionais setoriais podem ser
instaurados (ou avocados) pelo Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia,

Secretrio-Executivo,

Corregedor-Geral

ou

Corregedores

Setoriais.
Base Legal
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 10 ao 12

A sindicncia acusatria (contraditria) o procedimento para apurar

responsabilidade de menor gravidade e pode, se for o caso, aps respeitados o
contraditrio e a ampla defesa, redundar em apenao; deve ser conduzida por
comisso de dois ou trs servidores estveis, no prazo de at trinta dias,
prorrogado por igual perodo. O processo administrativo disciplinar o
instrumento para apurar responsabilidade de servidor por infrao cometida no
exerccio do cargo ou a ele associada, sob rito contraditrio, podendo aplicar
todas as penas estatutrias; deve ser conduzido por comisso formada por trs
servidores estveis, no prazo de at sessenta dias, prorrogado por igual perodo.

Ateno
Certamente voc j percebeu que a habilidade de leitura
aliada.

a sua grande

Seja disciplinado nesse sentido, concentre-se na leitura da Base

Legal e valorize o tempo investido no curso.

Pg. 4
As instauraes desses dos ritos disciplinares a cargo das corregedorias
setoriais devem ser comunicadas Corregedoria-Geral, para acompanhamento
e avaliao. O julgamento cabe ao Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia, em caso de penas expulsivas e suspenso superior a trinta dias;
ao Corregedor-Geral, em caso de suspenso de at trinta dias; e aos
Corregedores Adjuntos, em caso de advertncia ou arquivamento, cabendo
pedido de reconsiderao autoridade que decidiu e um grau de recurso nas
decises dos Corregedores Adjuntos e do Corregedor-Geral.

Base Legal
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 4, 12 a 15

Por fim, fora do conceito de procedimentos de apurao de

irregularidades, a inspeo destina-se a obter informaes e documentos e a
aferir o cumprimento de normas, orientaes tcnicas, recomendaes e
determinaes, bem como verificar a regularidade, eficincia, eficcia e prazos
dos trabalhos no Sistema. Pode ser realizada pelo rgo central nas unidades
setoriais e, por estas, nos Ministrios e nas unidades seccionais.
Base Legal
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 20 a 23

Unidade 3 - Especificidade das Corregedorias

Alguns rgos e entidades da administrao pblica federal dispem, por norma
especfica (seja lei orgnica, estatuto ou regimento interno), de unidade
especializada na matria disciplinar, normalmente chamada de Corregedoria,
dotada de competncia exclusiva para o assunto. Antecipe-se que tal
especificidade, visando qualificao, especializao, iseno, imparcialidade e
eficincia, em nada afronta os dispositivos legais acima reproduzidos.

Nesses rgos, os deveres de representar e de apurar tm algumas

peculiaridades em comparao com a regra geral acima descrita. O servidor que
tem cincia de suposta irregularidade (exclusivamente em funo do exerccio
do cargo, de forma direta ou indireta) deve representar, na via hierrquica, por
intermdio de seu chefe imediato, no ao superior hierrquico do representado,
mas sim ao titular da sua prpria unidade ou do rgo, que por sua vez, deve
encaminhar a representao ao titular da unidade especializada - Corregoria.
Perceba-se que no necessariamente o procedimento passa pelo superior
hierrquico do representado.

Ou seja, diferentemente da regra geral vigente na administrao pblica (em que

o dever de apurar guarda proximidade com o representado, em linha
hierrquica), nesses rgos que possuem unidade especializada na matria,
este dever de apurar deslocado exclusivamente para a unidade especializada,
que no mantm qualquer vinculao com a unidade de lotao do representado
ou de ocorrncia do fato. Os titulares das demais unidades do rgo no tm
competncia para instaurar processo administrativo disciplinar, devendo
encaminhar unidade correcional aquelas notcias de supostas irregularidades.

Pontos Comuns na Via Hierrquica

De uma forma ou de outra, seja pela regra geral da via hierrquica, seja pela
atipicidade da unidade especializada, a autoridade legal, estatutria ou

regimentalmente competente, ao ter cincia do cometimento de suposta

irregularidade associada direta ou indiretamente ao exerccio de cargo pblico,
aps avaliar que a representao no de flagrante improcedncia (em ato
chamado de exame ou juzo de admissibilidade), obrigada, pelo art. 143 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, a promover a imediata apurao.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 143. A autoridade que tiver cincia de
irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao
imediata, mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar,
assegurada ao acusado ampla defesa.

Tanto verdade que ela pode incorrer em crime de condescendncia criminosa

se, por indulgncia, deixa de responsabilizar o servidor subordinado que
cometeu infrao (administrativa ou penal) no exerccio do cargo ou no leva o
fato ao conhecimento da autoridade competente.
Cdigo Penal (CP) - Condescendncia criminosa

Art. 320. Deixar o funcionrio, por indulgncia, de responsabilizar subordinado

que cometeu infrao no exerccio de cargo ou, quando lhe falte competncia,
no levar o fato ao conhecimento da autoridade competente: Pena -deteno,
de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.

A despeito de o pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

determinar que a representao seja oferecida em via hierrquica, caso o
representante a formule diretamente autoridade competente para matria
correcional, sem faz-la passar por seu chefe imediato, vista do atendimento
de valores mais relevantes (associados moralidade na sede pblica), no se
deve, to-somente por esta lacuna formal, deixar de se recepcionar a
representao e muito menos, se for o caso de ela mostrar-se relevante, omitirse na determinao da imediata apurao. Nesses casos, cabe autoridade
competente para matria correcional dar cincia ao chefe imediato do
representante, a fim de suprir a exigncia legal, podendo ainda, em regra,

sopesados os motivos para o servidor ter atravessado diretamente a

representao, abstraindo-se de atos eivados de m-f, dispensar qualquer
medida correcional contra o representante.

Uma situao que bem exemplifica a hiptese acima (seja na regra geral da
apurao em via hierrquica, seja existindo Corregedoria) quando o
representante tem alguma desconfiana da imparcialidade de seu chefe imediato
ou quando este justamente o representado. Nesses casos, justificadamente,
recomenda-se que a representao seja dirigida autoridade imediatamente
superior ao representado.

Convm, por oportuno, salientar que eventuais representaes encaminhadas

unicamente a rgos externos (como, por exemplo, Ministrio Pblico Federal,
Departamento de Polcia Federal -DPF, Controladoria-Geral da Unio -CGU) no
afastam a obrigao de representar internamente. Ressalte-se que, em tese, a
ausncia

da

representao

interna

pode

acarretar

responsabilizao

administrativa disciplinar, conforme dever estabelecido no art. 116, VI e XII, da

Lei n 8.112, de 11/12/90.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo I do curso de Direitos e Deveres do

Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos
que voc faa uma releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O
resultado no influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de
avaliar o seu domnio do contedo.

Mdulo II - Deveres

Objetivos
Ao final do Mdulo II, o aluno dever ser capaz de conhecer os deveres e
as formas de apurao e representao de irregularidades ocorridos na
administrao pblica federal.

Unidade 1 - A Insero dos Deveres em Via Hierrquica

Deveres de Representar e de Apurar Irregularidades na administrao

pblica federal

Previamente descrio do rito em si, destaca-se o contexto jurdico em que se

insere o processo administrativo disciplinar.

Na administrao pblica federal, dever do servidor representar contra suposta

irregularidade, cometida por qualquer outro servidor, de que tiver cincia,
exclusivamente em razo do cargo, bem como contra ato ilegal, omissivo ou
abusivo por autoridade. A representao deve decorrer das atribuies do cargo
exercido pelo representado e possuir como objeto tambm fatos relacionados
atividade pblica. O cumprimento deste dever reflete simultaneamente ateno
tambm ao dever de lealdade instituio.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:

VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que

tiver cincia em razo do cargo;

XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada

pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

(Nota: Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da

Lei n 8.112, de 11/12/90, impropriamente assegura a ampla defesa ao
representando; subentende-se que o correto seria ao representado).

No interessa administrao a vida pessoal de seus servidores, salvo aqueles

que porventura venham a ser cometidos e maculem de alguma forma a imagem
ou os interesses do rgo no qual lotado.

Como regra geral (a menos de estatutos especficos), os atos exclusivamente da

vida privada podem ter repercusso cvel ou at penal ou de simples censura
tica, mas no provocam responsabilizao por meio de processo administrativo
disciplinar (destaque-se que aqui se refere restritivamente queles atos sem
nenhuma correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o
cargo, uma vez que pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda que
cometidos fora da instituio ou do horrio de exerccio do cargo, mas que com
eles se relacionem ou que neles interfiram). E a regra geral de que essa
representao deve ser feita por meio da via hierrquica, a partir do chefe
imediato do representante, at o superior do representado.

Interpreta-se que, enquanto o inciso VI genericamente impe que o servidor

represente contra qualquer servidor, mesmo que de outra via hierrquica ou at

de outro rgo, por toda forma de irregularidade, o inciso XII estabelece o dever
de o servidor representar especificamente contra autoridade que lhe seja
hierarquicamente superior e que cometa ato ilegal, omissivo ou abusivo.

Independente desta diferenciao acima, aqui importa destacar que, tanto no

inciso VI quanto no pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a
autoridade competente para apreciar a representao e, consequentemente,
para instaurar o processo administrativo disciplinar , de forma genrica,
autoridade hierarquicamente superior ao representado. Mas tal competncia,
nos termos do art. 143 da citada Lei, no outorgada de forma ampla e
generalizada a qualquer autoridade, nem mesmo dentro desta via hierrquica,
para poder instaurar processo administrativo disciplinar, e muito menos cuida a
Lei n 8.112, de 11/12/90, de especificar, em cada rgo pblico federal, a que
autoridade da linha de hierarquia caber apreciar as notcias de supostas
irregularidades. Faz-se necessria, ento, expressa definio legal ou infralegal
de tal competncia.

Em regra, o estatuto, o regimento interno de cada rgo pblico federal, ou a

lei de criao da entidade (em caso de autarquia ou fundao pblica) que
soluciona tal lacuna, definindo a autoridade competente para instaurar a sede
disciplinar (competncia essa, a princpio, passvel de delegao interna,
conforme julgado abaixo).
Superior Tribunal de Justia (STJ), Mandado de Segurana n 7.081: Ementa:
(...) IV - Inocorrncia de nulidade quanto portaria de instaurao do processo
disciplinar, seja porque fora proferida por autoridade no exerccio de poder
delegado (...).

E, acrescente-se, caso ainda persista a lacuna na norma interna, a autoridade

de menor grau hierrquico com poder de deciso no rgo quem ser
competente para apreciar a representao e, se for o caso, decidir pela

instaurao, conforme o art. 17 da Lei n 9.784, de 29/01/99 (que regula o

processo administrativo no mbito da administrao pblica federal).

Se encontrarmos um rgo que sequer por regulamento estipulou a autoridade

competente para a instaurao do processo disciplinar, deve-se, por analogia,
aplicar o inciso III do art. 141 da Lei 8.112/90 e considerar como competente o
chefe da repartio onde o fato ocorreu.
Por fim, acrescente-se que por fora do Poder hierrquico que instrui o Poder
disciplinar, a autoridade mxima do rgo sempre poder avocar para si a
competncia que o regimento, eventualmente, houver estabelecido para uma
autoridade de hierarquia inferior. (Vincius de Carvalho Madeira, Lies de
Processo Disciplinar, pg. 81, Fortium Editora, 1 edio, 2008).

E o que se tem, em geral, que as leis orgnicas, os estatutos ou regimentos

internos dos rgos pblicos federais concentram a competncia disciplinar no
titular do rgo ou a diluem entre os titulares das unidades que o compem, o
que coincide, no mais das vezes, com o rgo ou unidade de ocorrncia do fato
supostamente ilcito. Em outras palavras, o certo que, na regra geral da
administrao pblica federal, esta autoridade competente hierarquicamente
ligada ao representado (variando, de rgo a rgo, o grau de proximidade entre
a autoridade e o representado).

Pelo exposto, a primeira leitura de que ambos os deveres, tanto o de

representar quanto o de apurar as supostas irregularidades, se inserem na linha
hierrquica.

Frum
Participe do Frum da Comunidade, clicando no seguinte tpico Deveres
do Servidor Pblico e faa seus
contedos e

comentrios, fomentando trocas de

vivncias entre seus colegas de curso.

Unidade 2 - A Necessria Cautela no Exerccio dos Deveres

No obstante, tambm de forma independente da organizao estatutria ou
regimental do rgo, de se destacar que os servidores de maneira geral devem
ter discernimento para no contaminar o dever legal de representar por saber de
irregularidade funcional cometida no mbito da administrao com suas
manifestaes de entendimento pessoal acerca de forma de conduo das
atividades administrativas que no configuram irregularidades. Da mesma forma,
as autoridades locais, os titulares de unidades, desprovidas de competncia
correcional, devem atentar para no confundir o dever de encaminhar
autoridade competente notcias de supostas irregularidades com a sua ampla
competncia regimental, que as incumbe de uma imensa gama de atos de
gerncia e de administrao de pessoal. Estas suas atribuies de exerccio
cotidiano no devem ser confundidas com a residual competncia disciplinar, de
aplicao muito especfica.

A propsito, neste arrazoado acerca da cautela antes de provocar a sede

disciplinar, convm abrir um parntese. Embora se saiba que, na prtica, a
grosso modo, existam trs grandes reas de atuao tcnica de um sistema
correcional e que ela so exercitadas simultaneamente, aqui, didaticamente,
convm apresent-las na seqncia com que conceitualmente deveriam ser
exercitadas.

Se fosse possvel estabelecer, em uma modelao extremamente idealizada,

uma escala graduada no sentido da atividade mais afastada para a mais prxima
da matria punitiva -com relao tanto a seu momento de aplicao quanto
afinidade conceitual -, sem dvida se teria primeiramente o emprego da
preveno tica, seguida da utilizao das ferramentas investigativas e de
auditoria e, por fim, a vinculada aplicao do processo disciplinar, sendo que a
auditoria estaria mais prxima do processo do que da preveno tica.

Assim que, dentre as atribuies de exerccio cotidiano das autoridades locais,

destaca- se que a eles compete atuar nas atividades relacionadas tica e
preveno ao desvio de conduta. Esta atividade proativa e preventiva antecede
o emprego do Direito Disciplinar, lanando mo de programas e estratgias
voltados conscientizao do corpo funcional para aspectos comportamentais
e de ferramentas de gerenciamento de riscos. Diferentemente da matria
punitiva, a preveno no depende diretamente de previso legal e, embora
possa apresentar carter amplo, abrangendo toda a corporao, tambm pode
se aplicar a um caso concreto ou a um grupo de servidores. A preveno pode
se manifestar por meio de iniciativas institucionais que visam ao convencimento
e adeso moral do corpo funcional a determinado padro de conduta e
comportamento. Tem-se certo que, quanto mais eficiente for essa conduta
preventiva dentro da instituio, menos se necessitar lanar mo da segunda
linha de atuao, a repressiva. Portanto, em apertada anlise, pode se dizer que,
precipuamente, a atividade tico-preventiva no trata da matria disciplinar
propriamente dita e a atividade de preveno tica, de aplicao anterior ao
processo, no faz parte do escopo do presente texto.

Retornando defesa ora proposta para que servidores e autoridades ajam com
cautela, tal postura se justifica diante da iniciativa de formular a representao e
no ao seu encaminhamento, pois, uma vez recebida uma representao
formalizada, por escrito, falece competncia a qualquer servidor ou autoridade,
desprovidos

de

competncia

disciplinar,

para

analis-la,

devendo

obrigatoriamente remeter autoridade competente.

Por fim, a autoridade competente para a matria correcional deve exercitar seu
poder- dever com extremado bom senso. A matria correcional deve ser
compreendida com reserva e com cautela, de emprego residual (o que em
nenhum momento significa omisso, negligncia ou condescendncia), mas tosomente nas hipteses e propsitos elencados na lei. Em suma, no se deve
vulgarizar os institutos da representao funcional e do processo administrativo
disciplinar, pois eles no se coadunam com o emprego banalizado, seja para
questes eivadas de vieses de pessoalidade, seja para pequenas questes
gerenciais sem aspecto disciplinar.

Unidade 3 - Representao Funcional e Denncia

Auditoria e Outras Formas de se Noticiar Irregularidades

De imediato, destaca-se que a representao funcional apenas uma das

formas possveis de se fazer chegar administrao a notcia de cometimento
de suposta irregularidade. Somam- se, como outras formas tambm possveis
de se ensejar a sede disciplinar, o resultado de investigao disciplinar, auditoria
ou de sindicncia meramente investigativa e no contraditria que detectam
irregularidades, representaes oficiadas por outros rgos ou entidades
pblicos (Poder Judicirio, Ministrio Pblico Federal, Departamento de Polcia
Federal, Controladoria- Geral da Unio, Comisso de tica Pblica ou demais
comisses de tica, etc), denncias apresentadas por particulares, inclusive
annimas, e at notcias veiculadas na mdia.

vista da mxima da independncia das instncias e, sobretudo, da

constitucional separao dos Poderes, eixo fundamental do Estado Democrtico
de Direito, preservando a competncia da autoridade administrativa, de se
destacar que nem mesmo o Poder Judicirio ou Ministrio Pblico Federal, em
que pese a todas as prerrogativas e competncias constitucionais e legais,
possuem poder de determinar administrao a instaurao de processo
administrativo disciplinar. A deciso de instaurao decorre unicamente da
convico da autoridade administrativa, mediante juzo de admissibilidade.
Nesse rumo, respectivamente, apontam manifestao da prpria jurisprudncia
e o texto da Lei Complementar n 75, de 20/05/93 (Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio).

Lei Complementar n 75, de 20/05/93 - Art. 7 Incumbe ao Ministrio Pblico

da Unio, sempre que necessrio ao exerccio de suas funes institucionais:

III - requisitar autoridade competente a instaurao de procedimentos

administrativos, ressalvados os de natureza disciplinar, podendo acompanhlos e produzir provas.

TRF da 5 Regio, Mandado de Segurana n 2003.81.00.14169-8, Agravo de

Instrumento: (...) ao magistrado no dado, em hiptese alguma, invadir as
atribuies de outro Poder a ponto de determinar aos seus integrantes
providncias de ordem disciplinar, de seu exclusivo mbito interno; isso
afronta, sem dvida, o princpio da separao dos Poderes, eixo fundamental
do Estado Democrtico de Direito.

Antes de se prosseguir, convm abrir um parntese para abordar com mais

detalhe a auditoria. Este procedimento encontra sua definio formal na
Instruo Normativa n 1, de 06/04/01, da ento Secretaria Federal de Controle
Interno (que aprova o Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal), como uma das tcnicas de controle.

Base Legal
Instruo Normativa-SFC n 1, de 06/04/01

No obstante, para os objetivos deste texto, mais relevante que a busca da

definio estanque em si de auditoria tentar defini-la em comparao com a
matria tico-preventiva que a antecede, e com a matria disciplinar, que a
sucede, situando-a em meio quelas duas outras atividades.

Enquanto o emprego das ferramentas ticas se d por meio de programas e

estratgias de preveno e de controle de riscos que, uma vez bem sucedidos,
evitar o ilcito e conseqentemente o processo disciplinar, a auditoria, a
exemplo do processo, atua sobre os fatos ocorridos e j traz em si aspectos
investigativos materializados em um mnimo de natureza procedimental. Embora
ambas atividades possam ser tidas como profilticas, a primeira o em essncia,
no sentido de anteceder mesmo o ilcito por depurar a conduta do servidor,
enquanto que a segunda tem seu carter profiltico mais associado percepo
de risco por parte do servidor de ser descoberto, causando um efeito inibidor
sobre o potencial infrator.

Avanando, de se dizer que o procedimento prvio de auditoria deve ser

entendido como uma atividade profiltica, preventiva e at educadora, de
abrangncia ampla e inespecfica, sem rito determinado, caracterizada pela
agilidade, a ser instaurada rotineiramente a ponto de estabelecer na
administrao a cultura de que os atos de qualquer agente pblico podem ser
verificados, sem que necessariamente se cogite de carter disciplinar. No h
em auditoria a figura do acusado e, por conseguinte, no se trata de rito
contraditrio. Dessa forma, embora guardando menor distncia que a atividade
tico-preventiva, a auditoria tambm no se confunde com a instncia disciplinar,
que pontualmente instaurada para obter efeito correcional sobre um fato
especfico, a ser detidamente analisado, demandando, portanto, apurao
contraditria.

No obstante, as atividades de auditoria e sede disciplinar podem se interligar,

visto ser comum que, de uma investigao, decorra o processo administrativo
disciplinar. Mas h ressalvas para a participao de integrantes de equipe de
auditoria no processo administrativo disciplinar consecutivo. Ainda assim,
auditoria no faz parte do escopo deste texto.

Por um lado, esta atividade de auditoria pode detectar meros equvocos ou

interpretao imperfeita na aplicao de normas ou procedimentos da unidade,
mas sem aspecto irregular, quando apenas se recomendar ao titular da unidade
a adequao da rotina. Todavia, tendo a auditoria detectado indcio de
irregularidade em sua investigao, consubstancia-se representao para que a
autoridade competente avalie a procedncia ou no de se instaurar processo
administrativo disciplinar.

Exemplificando o que se afirmou acima, mais recentemente, a partir de 2005, a

administrao pblica federal passou a centrar esforos na investigao de
incompatibilidade patrimonial ostentada pelos servidores em comparao a seus
rendimentos, conforme o Decreto n 5.483, de 30/06/06, que estabeleceu a
sindicncia patrimonial.

Unidade 4 - Representao
Formalmente, a expresso representao funcional (ou, simplesmente,
representao) refere-se pea escrita apresentada por servidor, como
cumprimento de dever legal, ao tomar conhecimento de suposta irregularidade
cometida por qualquer servidor ou de ato ilegal omissivo ou abusivo por parte de
autoridade, associados, ainda que indiretamente, ao exerccio de cargo (a vida
pessoal de servidor no deve ser objeto de representao).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:

VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que

tiver cincia em razo do cargo;

XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada

pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

Em regra, a admissibilidade da representao funcional estaria vinculada a

conter a identificao do representante e do representado bem como a indicao
precisa da suposta irregularidade (associada ao exerccio do cargo) e das provas
j disponveis. A princpio, esses seriam os conectivos mnimos ou critrios de
admissibilidade para amparar, no exame a cargo da autoridade competente
sobre matria disciplinar, a deciso de instaurar a via administrativa disciplinar e
tambm para posteriormente propiciar ao representado conhecimento preciso do
que estaria sendo acusado, como forma de lhe assegurar ampla defesa e
contraditrio.

Ainda teoricamente, bastaria representao se reportar to-somente a fatos,

abstraindo- se de precipitadamente tentar enquadrar o caso nas capitulaes
legais de infraes e muito menos de cogitar da penalidade.

Observando-se a finalidade da norma (e no apenas seu texto), o juzo de

admissibilidade pode relevar a falta de algum dos requisitos formais acima,
quando houver, por outro lado, a indicao precisa do fato e das respectivas
provas.

Mas o que de forma alguma se releva a apresentao apenas verbal da cincia

de irregularidade. O relato verbal, diante da autoridade competente, de
cometimento de irregularidade administrativa deve sempre ser reduzido a termo,
pois elemento formal essencial que a pea materialize-se em documento por
escrito.

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Unidade 5 - Denncia
J o termo denncia refere-se pea apresentada por particular, noticiando
administrao o suposto cometimento de irregularidade associada ao exerccio
de cargo. E quanto formalidade, na regra geral da administrao pblica
federal, exige-se apenas que as denncias sejam identificadas e apresentadas
por escrito.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 144. As denncias sobre irregularidades sero objeto de apurao, desde

que contenham a identificao e o endereo do denunciante e sejam
formuladas por escrito, confirmada a autenticidade.

Tambm a denncia requer critrios similares aos acima descritos para a

admissibilidade da representao. Destaque-se a indispensvel exigncia de
que a denncia se materialize em documento por escrito, de forma que a
denncia apresentada verbalmente deve ser reduzida a termo pela autoridade
competente.

Unidade 6 - Anonimato e Notcia Veiculada em Mdia

Embora a princpio, pela prpria natureza da representao e por previso legal
para a denncia (art. 144 da Lei n 8.112, de 11/12/90), se exija a formalidade
da identificao do representante ou denunciante, tem-se que o anonimato, por
si s, no motivo para liminarmente se excluir uma denncia sobre
irregularidade cometida na administrao pblica e no impede a realizao do
juzo de admissibilidade e, se for o caso, a conseqente instaurao do rito
disciplinar. Diante do poder-dever conferido no art. 143 da Lei n 8.112, de
11/12/90, em sede da mxima do in dubio pro societate, deve a autoridade
competente verificar a existncia de mnimos critrios de plausibilidade.

No cabe aqui a adoo de uma leitura restritiva do mencionado art. 144 do

Estatuto, como se ele delimitasse todo o universo de possibilidades de se levar
ao conhecimento da administrao o cometimento de irregularidades. Ao
contrrio, diante dos diversos meios de se levar o conhecimento administrao,
tem-se que aquele dispositivo deve ser visto apenas como forma especfica
regulada em norma, mas no a nica licitamente aceitvel para provocar a sede
disciplinar.

Se a autoridade se mantivesse inerte, por conta unicamente do anonimato,

afrontaria princpios e normas que tratam como dever apurar suposta
irregularidade de que se tem conhecimento na administrao pblica federal.
Uma vez que a previso constitucional da livre manifestao do pensamento (art.
5, IV da CF) em nada se confunde com o oferecimento de denncia ou
representao em virtude de se ter cincia de suposta irregularidade, a estes
institutos no se aplica a vedao do anonimato. Ademais, o interesse pblico
deve prevalecer sobre o interesse particular.

Mencione-se, ademais, que a Conveno das Naes Unidas contra a

Corrupo, de 31/10/03, foi promulgada no Brasil pelo Decreto n 5.687, de
31/01/06 - sendo, portanto, admitida no ordenamento nacional com fora de lei e reconhece a denncia annima.

Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto

n 5.687, de 31/01/06 - Art. 13.

2. Cada Estado-Parte adotar medidas apropriadas para garantir que o pblico

tenha conhecimento dos rgos pertinentes de luta contra a corrupo
mencionados na presente Conveno, e facilitar o acesso a tais rgos, quando
proceder, para a denncia, inclusive annima, de quaisquer incidentes que
possam ser considerados constitutivos de um delito qualificado de acordo com a
presente Conveno. (Nota: O Supremo Tribunal Federal vaticinou, na Ao
Direta de Inconstitucionalidade n 1.480, que tratados, acordos ou convenes
internacionais, aps promulgados por decreto presidencial, situam-se, no
sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de eficcia e de
autoridade em que se posicionam as leis ordinrias.)

Mas claro que a autoridade no se precipitar a instaurar a sede disciplinar,

com todos os nus a ela inerentes, vista to-somente de uma denncia
annima. Nesses casos, deve-se proceder com maior cautela antes de se decidir

pela instaurao do processo, para evitar precipitada e injusta ofensa honra do

servidor, promovendo investigao acerca do fato constante da pea annima.

Base Legal
STF, Mandado de Segurana n 24.369

Pg. 2
Se essa investigao confirmar ao menos a plausibilidade, ainda que por meio
de indcios, do objeto da denncia annima, convalidando-a, ela passa a suprir
a lacuna do anonimato. Da, pode-se dizer que o juzo de admissibilidade se
ordena no pela formalidade de o denunciante ter se identificado ou ter se
mantido annimo, pois no mais ser com base na pea annima em si mas sim
no resultado da investigao preliminar, sob tica disciplinar, que ratificou os
fatos nela descritos, promovida e relatada por algum servidor, dotado de f
pblica, que o processo ser instaurado, com o fim de comprovar o fato e a sua
autoria (ou concorrncia), garantindo-se ao servidor a ampla defesa e o
contraditrio.

Para arrematar a questo, a CGU por meio da Comisso de Coordenao de

Correio CCC emitiu o Enunciado n 3, nos seguintes termos:

DELAO ANNIMA. INSTAURAO. A delao annima apta a deflagrar

apurao preliminar no mbito da Administrao Pblica, devendo ser colhidos
outros elementos que a comprovem.

Muito antes da publicao do aludido enunciado, a CGU - quando criou, por meio
da Portaria n 335/06, o instrumento de averiguao de indcios de irregularidade
denominado de investigao preliminar-, j previa a possibilidade de apurao
da denncia cuja autoria no fosse possvel identificar. Isso o que se
depreende da leitura do disposto no 3, do art. 6 da Portaria n 335:

Art. 6 A investigao preliminar procedimento administrativo sigiloso,

desenvolvido no mbito do rgo Central e das unidades setoriais, com objetivo
de coletar elementos para verificar o cabimento da instaurao de sindicncia ou
processo administrativo disciplinar, e ser iniciada mediante determinao do
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do Secretrio-Executivo da
Controladoria-Geral da Unio, do Corregedor-Geral ou dos Corregedores-Gerais
Adjuntos.

3 A denncia cuja autoria no seja identificada, desde que fundamentada e

uma vez que contenha os elementos indicados no 1, poder ensejar a
instaurao de investigao preliminar.

A mesma cautela, e at com maiores requisitos para no se deixar influenciar

por presso de opinio pblica e de imprensa, deve se aplicar s denncias que
cheguem ao conhecimento da autoridade competente por meio da mdia. No
sendo essa uma forma ilcita de se trazer fatos ao processo, no resta nenhuma
afronta ao ordenamento e aos princpios reitores da matria tomar aquelas
notcias jornalsticas como deflagradoras do poder-dever de a autoridade
regimentalmente vinculada dar incio s investigaes. Se a autoridade
competente tomou conhecimento de suposta irregularidade seja por um veculo
de pequena circulao, seja de circulao nacional, tem-se que o meio lcito e
ela tem amparo para proceder investigao preliminar e inquisitorial, tomando
todas as cautelas, antes de precipitadamente se expor a honra do servidor.
Portanto, no h vedao para que se deflagre processo administrativo

disciplinar em decorrncia de notcia veiculada em mdia, independente do seu

grau de repercusso, alcance ou divulgao.

Deve-se destacar, no entanto, que, para fim de demarcao do termo inicial do

prazo prescricional, quando o fato supostamente irregular vem tona por meio
de veculos de comunicao, somente se pode presumir conhecido pela
autoridade competente no caso de notcia veiculada em mdia de expresso,
circulao ou divulgao nacional, em que prevalece a presuno de
conhecimento por todos (inclusive a autoridade) na data de sua divulgao. A
mesma presuno, de conhecimento por parte de todos no caso de notcia
veiculada em veculos de mdia de pequena ou restrita repercusso, poderia
induzir ao risco de equivocadamente se deduzir que a autoridade tambm teve
conhecimento e se manteve inerte.

Da mesma forma como no anonimato, por um lado, afirma-se que, se a

autoridade se mantivesse inerte, por conta unicamente do carter difuso da
notcia, afrontaria princpios e normas que tratam como dever apurar suposta
irregularidade de que se tem conhecimento na administrao pblica federal. E,
por outro lado, repete-se que a autoridade no deve se precipitar na instaurao
da sede disciplinar, com todos os nus a ela inerentes, vista de notcias de
mdia, devendo antes determinar a realizao de investigao preliminar e
inquisitorial, acerca dos fatos noticiados.

Se essa investigao confirmar ao menos a plausibilidade, ainda que por meio

de indcios, da notcia difusa veiculada pela mdia, convalidando-a, ela passa a
aperfeioar sua lacuna. Da, pode-se dizer que o juzo de admissibilidade se
ordena no pela formalidade de o conhecimento da irregularidade ter se dado
pessoalmente pela autoridade ou por meio difuso, pois no mais ser com base
na pea jornalstica em si mas sim no resultado da investigao preliminar, sob
tica disciplinar, que ratificou os fatos nela noticiados, promovida e relatada por
algum servidor, dotado de f pblica, que o processo ser instaurado, com o fim

de comprovar o fato e a sua autoria (ou concorrncia), garantindo-se ao acusado

a ampla defesa e o contraditrio.
Desde que no tenham sido conseguidos por meios ilcitos, os conectivos
processuais de instaurao podem chegar ao conhecimento da autoridade
competente de modo meramente informativo (difuso) ou de maneira
postulatria (precisa).

A via informativa poder dar-se at mesmo por intermdio dos meios de

comunicao social (jornal, rdio, televiso, etc), embora, nesses casos, deva
a autoridade administrativa competente verificar, de pronto, se a verso
veiculada constitui, pelo menos em tese, infrao disciplinar, devendo, at,
exigir que o responsvel por tal divulgao confirme por escrito tais
increpaes.

Somente depois desses cuidados, podem tais elementos configurar um

princpio de prova autorizador da instaurao do processo disciplinar. Jos
Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar,
pg. 205, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005.

Nasce o processo disciplinar de uma denncia, que poder originar-se: (...) de

notcia na imprensa. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar
do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 130, Editora Forense, 2 edio, 2006
O noticirio na imprensa, especialmente os textos escritos, podem servir de
comunicao de indcios de irregularidades (...). Antnio Carlos Palhares
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 59, Editora Consulex, 2 edio,
1999.

Unidade 7 - A Determinao do In Dubio pro Societate e Mera

Divergncia de Entendimento
Retornando

enumerao

dos

diferentes

graus

de

refinamento

da

representao ou denncia, em uma segunda hiptese, agora se abordam duas

possibilidades mais determinsticas: ou se tem nos autos notcia de fato sem
nenhum interesse disciplinar (por inequvoca falta de materialidade de
irregularidade funcional) ou se tem nos autos ao menos indcios de tal
materialidade. E ambas possibilidades tanto podem decorrer de originalmente
assim j ter chegado a denncia ou representao ou de se ter procedido a
investigaes preliminares apontando para um daqueles dois extremos.

Em ambos os casos, o juzo de admissibilidade, voltado autoridade

instauradora, vista do que consta dos autos (originalmente e, se for o caso com
a instruo das diligncias prvias), deve conter uma breve descrio do fato
relatado no processo; deve apresentar uma anlise conclusiva sobre a existncia
ou no de indcios da irregularidade e, por conseguinte, propor o arquivamento
ou a instaurao de sindicncia ou PAD. As diferenas entre sindicncia e
processo administrativo disciplinar e os respectivos critrios de instaurao
sero abordados adiante.

Por ora, basta destacar que, tendo tido cincia de suposta irregularidade,
associada direta ou indiretamente ao exerccio do cargo, e atendidos os critrios
de admissibilidade, luz do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade
competente determina imediata apurao, via sindicncia ou processo
administrativo disciplinar. Esta a regra geral, desde que haja indcios da
suposta irregularidade. bvio que no se espera nesse momento inequvoca
configurao da irregularidade, visto que esta configurao e a conseqente
responsabilizao somente ficaro caracterizadas aps o curso do apuratrio,

bastando, neste momento inicial, para que se instaure, a existncia de

plausibilidade da ocorrncia do fato e de sua autoria (ou concorrncia).

De ser repetido que, em sede disciplinar, entende-se por autor (responsvel) o

servidor e/ou autoridade que, por ao ou omisso, derem causa ocorrncia
da irregularidade; ou seja, a responsabilizao administrativa alcana no
apenas quem executa o ato, mas tambm aquele que propicia que outro o
cometa, concorrendo para a ocorrncia.

Acrescente-se que a fundamentao da deciso de instaurar ou no a sede

disciplinar, por meio do juzo de admissibilidade, consubstancia uma garantia
para a autoridade instauradora, uma vez que o ato de externar os motivos de
assim decidir, em nome da administrao, atende aos preceitos dos arts. 2 e
50, I da Lei n 9.784, de 29/01/99.

Pg. 2
Tendo sido superada toda a cautela anteriormente abordada para evitar
instauraes incuas e havendo elementos indicirios indicadores de suposta
irregularidade disciplinar, em analogia ao processo penal (em que princpios da
oficialidade, da indisponibilidade do interesse pblico e da legalidade impem
que o Ministrio Pblico Federal promova a ao penal), neste estgio do
processo tambm prevalece em sede administrativa a mxima do in dubio pro
societate (a sociedade exige a apurao). No dado autoridade o poder de
compor, de perdoar ou de transigir por meio de soluo alternativa. A rigor,
tampouco esta autoridade tem a seu favor, neste momento, o princpio da
oportunidade, j que, tendo chegado a seu conhecimento o suposto
cometimento de irregularidade funcional, a ela no se confere o poder
discricionrio para examinar a convenincia e a oportunidade de instaurar
apuratrio disciplinar.

Todavia, conforme j exposto anteriormente, faz-se necessria alguma

ponderao, no cabendo a deciso da autoridade instauradora ater-se apenas
a parmetros formais de possvel ocorrncia de irregularidade (materialidade)
envolvendo como suposto responsvel servidor pblico (autoria) como
suficientes para determinar a instaurao. Na deciso de se instaurar ou no a
onerosa sede disciplinar, tambm devem ser considerados parmetros objetivos
(tais como ocorrncia de prescrio, possibilidade de obteno de provas, morte
do servidor, etc) e sobretudo parmetros materiais (tais como a praxe
administrativa, os bens tutelados, as diretrizes institucionais, a atividade
desenvolvida, o corpo funcional, etc). Ou seja, esses parmetros materiais
informam o juzo de admissibilidade, pois se refletem diferentemente em cada
rgo e em cada unidade de determinado rgo e at mesmo em cada atividade
desempenhada em determinada unidade de um rgo, vista das
peculiaridades e particularidades. Assim, a respectiva autoridade competente
tem de manter-se atenta aos valores que o processo administrativo disciplinar
visa a tutelar em cada rgo, unidade ou atividade (se assiduidade, ou se
produtividade, ou se retido, etc), como reflexo da natureza da instituio, de sua
atividade-fim, de sua histria, de sua cultura, de seu planejamento e de sua
gesto de pessoal.

Sem prejuzo de se complementar a postura criteriosa j defendida, convm

alertar, com muita reserva e cautela, que, pela prpria natureza da matria
jurdica, no raro se configura a situao de dois ou mais servidores divergirem
no entendimento, na aplicao ou na interpretao de normas ou de conceitos.
Em tese, desde que no caracterizada m-f de qualquer um dos dois lados, no
se configura, a princpio, ilcito disciplinar com a mera discordncia, ainda que
envolvendo servidores com vinculao hierrquica. No se cogita de
insubordinao por parte do servidor hierarquicamente inferior, em relao a seu
superior hierrquico, em razo do lcito embate de idias. Ademais, inerente
da atividade administrativa, fortemente hierarquizada, o poder de rever seus
prprios atos. E, muitas das vezes, isto se d em funo to-somente de
diferentes interpretaes ou entendimentos, sem que se confunda em afirmar

que a postura a ser reformada decorreu de ato ilcito, passvel de

responsabilizao via sede disciplinar.

Embora se busquem maiores determinismo e robustez no juzo de

admissibilidade, eventualmente, em casos muito especficos e residuais, pode
essa anlise no concluir nem pelo arquivamento e nem pela instaurao do rito
disciplinar. Nesses casos, nada impede que o juzo de admissibilidade, no
vislumbrando de imediato o cometimento de irregularidade, proponha
autoridade instauradora o retorno do processo para a unidade de ocorrncia do
fato, para as providncias de sua alada na matria-fim, podendo ainda haver
ou no a solicitao de retorno em caso de, posteriormente, surgirem indcios de
infrao.

Por fim, independentemente das concluses a que se chega no juzo de

admissibilidade (seja pelo arquivamento, seja pela instaurao do procedimento
disciplinar, tendo sido ou no antecedida por investigaes preliminares), essa
anlise propositiva pode recomendar medidas administrativas e gerenciais,
unidade de ocorrncia do fato noticiado, com o fim de prevenir e inibir o
cometimento de novos fatos.
Base Legal
Lei 9.784, arts. 2 e 50, I

Unidade 8 - Deveres elencados nos incisos do artigo 116 da Lei

8.112/90
A lista de irregularidades que se pode imputar ao servidor encontra-se nos arts.
116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90. O art. 116 elenca deveres do
servidor, o art. 117 elenca proibies do servidor; e o art. 132 elenca as graves
infraes estatutrias.

A leitura atenta desses trs artigos demonstra, em diversas passagens, que o

legislador previu ser possvel que determinadas condutas, dependendo de
condicionantes (tais como o animus do servidor, a intensidade, a freqncia, etc),
em rpida anlise, tanto pode, em um extremo, nem sequer configurar infrao
disciplinar (por vezes, apenas mera crtica de ndole tica ou moral); quanto pode
ser enquadrada administrativamente como infrao disciplinar leve (punvel com
advertncia ou, no mximo, suspenso, em regra, em atitudes culposas); como
pode tambm ser enquadrada administrativamente como infrao grave (punvel
com pena capital, em regra, em atitude dolosa); e, no outro extremo, no limite
mximo, pode ser enquadrada como improbidade administrativa, que infrao
gravssima (punvel administrativamente com pena capital e judicialmente com
outras penas severas).

A aplicao de qualquer dos incisos dos trs artigos requer a leitura atenta e
restritiva do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Este dispositivo restringe a
anlise s condutas associadas direta ou indiretamente ao exerccio do cargo,
com o que se afastam condutas de vida privada do servidor enquanto cidado
comum (a menos que o ato da vida privada tenha correlao com a
administrao pblica, com a instituio ou com o cargo), totalmente dissociadas
de seu cargo, criticveis to-somente luz de cdigos de tica.
Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas
atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se
encontre investido.

A propsito, nunca ser demais relembrar a importncia que o aplicador deve

prestar quele artigo, em geral mitigada talvez pelo fato de o legislador t-lo
inserido no meio do Ttulo V, que trata da matria processual, quando, por sua
imediata relevncia, deveria ter sido destacado como uma disposio geral,
como um prembulo de toda a matria disciplinar do Estatuto, restringindo a
abrangncia objetiva do processo administrativo disciplinar. Na matria que aqui
interessa, tal mandamento, acerca da delimitada abrangncia subjetiva do
processo, se volta tanto autoridade instauradora, em seu juzo de
admissibilidade antes de instaurar o processo; quanto comisso processante,
ao conduzir o apuratrio e concluir pelo cometimento ou no de irregularidade;
quanto, por fim, autoridade julgadora, ao decidir pelo arquivamento ou pela
punio do servidor.

So diversos os exemplos que se podem listar de irregularidades encadeadas

como que em degraus de crescente gravidade, apesar de a princpio parecerem
ter uma mesma conformao ftica.

Ilustrativamente, citam-se alguns exemplos do que se afirmou acima. A

comprovao ftica de m execuo de determinada tarefa tanto pode configurar
uma atitude de nfimo poder ofensivo normalidade administrativa que nem
provoque a instaurao da esfera disciplinar; quanto pode ser considerada falta
de zelo (art. 116, I); quanto pode, no limite, vir a configurar desdia (art. 117, XV).
Ausncias ao servio tanto podem ter apenas repercusso pecuniria, quanto
podem configurar falta ao dever de ser assduo e pontual (art. 116, X), como
podem, no limite, configurar abandono de cargo ou inassiduidade habitual (art.
132, II e III). Um ato contrrio norma tanto pode ser inobservncia de norma
(art. 116, III), como pode ser apenas rito de passagem para valer-se do cargo
para lograr proveito irregular (art. 117, IX). Um ato de quebra de relao de
confiana tanto pode ser apenas quebra do dever de lealdade (art. 116, II), como
pode configurar cometimento de atividade incompatvel (art. 117, XVIII), quanto
pode ser ato de improbidade (art. 132, IV). Ao destruir um bem pblico, pode-se

estar diante tanto de falta de zelo (art. 116, VII) quanto de dilapidao do
patrimnio (art. 132, X). A lista de exemplos acima no exaustiva e menciona
artigos da Lei n 8.112, de 11/12/90.

A diferenciao, em sntese, entre tais condutas extremadas reside basicamente

na configurao do elemento subjetivo do infrator: se agiu com culpa (com
negligncia, impercia ou imprudncia) ou se agiu com dolo (com inteno e
conscincia do resultado ou assumindo o risco do resultado). A soluo desses
conflitos aparentes de normas passa por critrios de alternatividade,
especialidade, subsidiariedade e consuno. E, tambm em apertadas palavras,
sintetiza-se que, a menos da desdia (inciso XV do art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90), o regime administrativo disciplinar exige a existncia de elementos
indicadores do dolo para a aplicao das penas expulsivas, enquanto que, em
regra, as atitudes culposas ensejam penas brandas.

Pg. 2
Quanto necessria configurao de elementos indicadores do dolo para
determinados enquadramentos gravosos, aduz-se ser desnecessrio se
identificar o dolo especfico, ou seja, o motivo que levou o servidor a realizar tal
conduta conscientemente infracional.

Uma vez que a configurao do elemento subjetivo importa relevantemente na

configurao do ilcito e, mediante a vinculao prevista na Lei n 8.112, de
11/12/90, na penalidade cabvel, tem-se que a comisso deve ter sob ateno a
grande responsabilidade do ato de enquadrar na Lei o fato irregular comprovado
com a instruo probatria. E, para isso, deve dedicar especial ateno
configurao do nimo subjetivo com que o servidor cometeu a conduta
comprovada. Da, para citar os enquadramentos gravosos mais comuns, no
cabe comisso enquadrar no art. 117, IX (valimento de cargo) e/ou no art. 132,
IV (improbidade administrativa), ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, e
conseqentemente, propor aplicao de pena expulsiva, se no coletou nos

autos elementos minimamente indicadores da conduta dolosa do servidor

(exceto quando o ato de improbidade praticado, venha a causar grave dano
administrao, podendo a pena expulsiva ser aplicada).
necessrio atentar que o Estatuto tem (sobretudo para as infraes que
importem em penas de advertncia e de suspenso) enquadramentos atpicos
de forma que, na situao hipottica prevista pelo legislador em um determinado
inciso dos seus arts. 116, 117 ou 132, cabem inmeras condutas prticas da vida
concreta. Da, enquadrar o fato apurado em algum desses incisos abrangentes
(o que, em viso precipitada, parece ser fcil) revela-se tarefa difcil e de grande
responsabilidade, devido s diferentes repercusses.
A comisso precisa levar em conta todas as condicionantes daquela conduta e
do agente, luz da razoabilidade, da proporcionalidade, do bom senso, da
eqidade, do equilbrio, do senso de justia e da impessoalidade, para enquadrar
no inciso mais adequado e justo. At verdade que, diante de uma concluso
dissociada das provas dos autos, pode a autoridade julgadora corrigir o
enquadramento proposto pela comisso. Mas h situaes em que a proposta
da comisso pode no ser a mais adequada mas no chega a ser flagrantemente
contrria prova dos autos, de forma que fica mais difcil a motivao para a
autoridade julgadora alterar e aplicar o enquadramento timo.
A Advocacia-Geral da Unio tambm j abordou essa questo do
escalonamento da gravidade da infrao:
Parecer-AGU n GM-17, no vinculante: 13. A avaliao da gravidade de
transgresses percebe-se e difere at no mbito da legislao. Tanto que h
preceituaes na Lei n 8.429, de 1992, que, em sua literalidade, consideram
como improbidade administrativa a falta de lealdade s instituies, podendo
decorrer a penalidade expulsiva com as conseqncias drsticas supra
referenciadas, ao passo que a Lei n 8.112, de 1990, impe esse dever de o
servidor ser leal, todavia prev o castigo de advertncia, desde que o ilcito
no justifique imposio de penalidade mais grave (arts. 116, II, e 129).

14. Na mesma forma de graduar a penalidade em razo da gravidade do ilcito,

exemplificativamente, a Lei n 8.112 veda que o servidor oponha resistncia

injustificada ao andamento de documento e processo ou execuo de servio

(art. 117, IV) e viabiliza a apenao com advertncia (arts. 117, IV, e 130),
conduta que importa omisso em praticar ato de ofcio que a Lei n 8.429
considera ato de improbidade administrativa, no sentido literal de sua
concepo.

Pg. 3
O art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca os deveres funcionais, cuja
inobservncia acarreta pena de advertncia ou de suspenso (a parte final do
art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, possibilita a aplicao de suspenso
mesmo no havendo reincidncia.

A leitura conjunta do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, na passagem em que

menciona dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna
com o artigo em tela d a clara notcia de que a lista de deveres funcionais no
se encerra no art. 116 da citada Lei, pois, alm de outras leis que porventura
existam impondo deveres a servidor, pode haver, em cada rgo da
administrao, deveres funcionais internamente regulados na normatizao
infralegal.

Em princpio, o descumprimento da maioria dos deveres elencados no art. 116

da Lei n 8.112, de 11/12/90, quando se encerra em si mesmo e no mero
instrumento de infrao mais grave, tem natureza apenas culposa (cometido por
negligncia, imprudncia ou impercia); mas tambm h deveres naquela lista
que podem ser dolosamente descumpridos. Destaque-se que, ainda assim,
nenhum deles, por si s, mesmo em reincidncia, implica em proposta de pena
capital (demisso, destituio de cargo em comisso ou cassao de
aposentadoria ou de disponibilidade).

Acrescente-se que muitos dos deveres funcionais estatudos no art. 116 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, tangenciam aspectos comportamentais de conduta (zelo,
lealdade,

obedincia,

urbanidade).

Cabe

dizer

que,

em

regra,

os

enquadramentos na maioria dos incisos deste artigo podem se justificar

mediante conduta nica ou delimitada em curto perodo de tempo, no sendo
necessrio se reportar ao pretrito da vida funcional do servidor.

de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5,

LV da CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer
desses ilcitos e a conseqente apenao sem a instaurao do devido processo
legal, com ampla defesa e contraditrio, por mais imediato, notrio ou
faticamente simplrio que possa parecer algum enquadramento. Nesse sentido,
para qualquer inciso deste artigo, defende-se o rito legal para hiptese do art.
130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Seguem abaixo os enquadramentos do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
com algumas observaes cabveis mais relevantes.

Base Legal
Lei 8.112, de 11/12/90, art. 116

Inciso I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo

A princpio, no se vislumbra diferena entre zelo e dedicao, pois equivalem
a realizar as tarefas com cuidado e qualidade e em tempo razovel, ou seja, com
bom rendimento, sem desleixo ou descompromisso com a qualidade, estando
aqui superpostos talvez por uma questo de nfase redacional. vista da noo
de que a administrao e o Estatuto no requerem do servidor desempenho
extraordinrio de excelncia ou atos de bravura e herosmo, mas to- somente
conduta normal e mediana, no se cr que o termo dedicao seja um plus em
relao ao termo zelo, em que o primeiro teria o significado mais qualificado de
exclusividade, abnegao, devoo e entrega total.

Este enquadramento, de subjetiva avaliao, no se reporta a toda a vida

funcional do servidor, mas sim a um ato especfico (ou a alguns atos ou a um
perodo especfico). Ou seja, no h impedimento de se enquadrar um servidor
neste inciso, por um determinado ato em que agiu de forma negligente, embora
esteja provado nos autos que o acusado sempre foi um bom servidor e
constarem de seus assentamentos elogios, menes honrosas, etc. Tais
antecedentes poderiam valer, a princpio, para impedir que a autoridade
agravasse a pena para suspenso, conforme lhe autorizariam os arts. 128 e 129
da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Se fosse o caso de se poder criticar como negligente toda a vida funcional

pretrita do servidor, e no por um caso isolado (ou alguns), talvez se cogitasse,
em tese, de enquadramento bem mais gravoso, de desdia, no art. 117, XV do
Estatuto.

Inciso II - ser leal s instituies a que servir

Este mais um enquadramento de avaliao fortemente subjetiva, para o qual
tambm se aplica a observao feita no inciso acima, acerca da desnecessidade
de configurao continuada, podendo se ter sua caracterizao em um ato nico.

Como primeira tentativa de balizar esse enquadramento bastante genrico,

pode-se afirmar que, em sntese, a lealdade que se exige do servidor em
relao instituio e ao servio pblico como um todo e, de forma intrnseca a
esse foco orgnico, tambm aos princpios reitores, smbolos e valores da
administrao, no sendo objeto de exigncia legal a lealdade do servidor em
relao s pessoas dos administradores e superiores hierrquicos.

Este dever, refletindo inicialmente respeito a princpios e valores, se manifesta

primeiramente por meio do respeito s normas (desde as mais internas e

especficas at as mais gerais do ordenamento jurdico como um todo), que, em

qualquer grau, regem e disciplinam a instituio em que o servidor exerce seu
cargo, impondo-lhe no s cumpri-las, mas tambm lhes ser fiel, com postura
colaboradora. Aqui se enquadra o dever de comunicar falhas na normatizao podendo se estender esta obrigao diante de falhas nos sistemas
informatizados oficiais (em ambos os casos, a conduta mais grave de explorar
as falhas no se confunde com o inciso, merecendo enquadramento mais
gravoso).

Ainda nessa linha principiolgica, alm de se exigir do servidor respeito ao

regramento interno do rgo e ao ordenamento jurdico vigente como um todo,
exige-se tambm respeito aos princpios da hierarquia e da subordinao
(destaque-se o apego ao princpio, de forma dissociada da figura personalizada
do administrador), como forma de ato de lealdade.

E, de forma mais concreta, esse enquadramento probe o uso indevido e

dissociado do interesse do trabalho da imagem e dos smbolos institucionais.
Nessa linha, aplicao concreta provavelmente mais plausvel desse
enquadramento visa a vedar a manifestao pblica do agente, na condio
especfica de servidor (obviamente, a Lei estatutria no mitigaria a
constitucional garantia de liberdade de expresso do cidado comum), em
detrimento e em ofensa imagem e credibilidade externas da instituio.

Inciso III - observar as normas legais e regulamentares

Diante do princpio da legalidade, que norteia toda a conduta do agente pblico,
tem-se que o dever de observar as normas vigentes, no sentido amplo da
expresso (o ilcito se configura com a inobservncia no s de uma lei ou de
um regulamento, mas sim de qualquer norma, tais como decretos, regimentos,
portarias, instrues, resolues, ordens de servio, bem como decises e
interpretaes vinculantes de rgos ou unidades legal ou regimentalmente

competentes e tambm dos princpios positivados na CF e em leis) basilar e

figura como implcito da atividade pblica.

Sem prejuzo do equilbrio harmnico principio lgico, o princpio da legalidade,

ao lado do princpio da moralidade administrativa, considerado um princpio
informador dos demais princpios constitucionais reitores da administrao
pblica. E isto lhe atribui aplicao quase totalitria na atividade pblica, de
forma que a vinculao ao ordenamento esteja, em determinado grau, diluda e
subentendida em todos os mandamentos estatutrios. De fato, a leitura atenta
dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, leva a perceber que a
legalidade paira, manifesta-se e, por fim, repercute na grande maioria das
infraes disciplinares neles elencadas (enquanto que as mximas da
impessoalidade, da publicidade e da eficincia tm suas repercusses mais
pontuais e restritas). Em outras palavras, sendo esse um dos dois principais
princpios

norteadores

da

atividade

pblica,

grande

maioria

dos

enquadramentos disciplinares tem em sua base o descumprimento do dever de

observar normas legais e regulamentares, de forma que o dispositivo
especificamente insculpido no art. 116, III valha quase que como regra geral e
difusa dos deveres estatutrios.

Sendo a atividade pblica vinculada de forma que o agente pblico somente

pode fazer aquilo que o ordenamento expressamente lhe permite e uma vez que
nenhuma norma autoriza o cometimento de irregularidade, todo ato ilcito, em
regra, passa, em sua base, por uma inobservncia de norma. Todavia, esta
infrao disciplinar pode ser absorvida por irregularidades mais graves. Da, o
enquadramento neste inciso somente se justifica se o ato no configura
irregularidade mais grave.

Alm da questo da gravidade, a diferenciao entre o enquadramento de uma

conduta no inciso III do art. 116 ou nos demais incisos deste artigo ou nos arts.
117 e 132, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90, tambm pode advir da anlise se

o ato infracional comporta ou no enquadramento mais especfico, a prevalecer

sobre aquele mais geral e difuso, de forma que pode-se cogitar de lhe atribuir
valor quase residual. E, nesse aspecto, alm da busca do esclarecimento do
nimo subjetivo com que o ato foi cometido (se com culpa ou se com dolo),
tambm pode ainda se fazer necessrio identificar a ocorrncia ou no dos
parmetros elencados no art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para diferenciar
se o ato, por exemplo, justifica ser enquadrado em afronta do dever de observar
normas legais ou regulamentares (art. 116, III da citada Lei) ou se merece
enquadramento na proibio de valer-se do cargo para lograr proveito pessoal
ou de outrem (art. 117, IX da mesma Lei).

Neste enquadramento, deve a comisso especificar na indiciao qual norma

(tipo da norma, se lei, decreto, instruo normativa, portaria, etc, nmero, artigo,
inciso) foi descumprida pelo acusado, sob pena de possibilitar alegao de
cerceamento de defesa.

Destaque-se que a mera divergncia de entendimentos ou de interpretao de

normas envolvendo dois ou mais servidores, desde que no caracterizada mf de qualquer um dos dois lados, no configura, a princpio, ilcito disciplinar.
inerente da atividade administrativa, fortemente hierarquizada, o poder de rever
seus prprios atos, em decorrncia do princpio da autotutela, inclusive com a
atuao hierrquica. E, muitas vezes, isto se d em funo to- somente de
diferentes interpretaes ou entendimentos sem que isto se confunda em afirmar
que a postura a ser reformada decorreu de ato ilcito, passvel de
responsabilizao.

A leitura atenta do art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90, indica que o Estatuto
no conferiu ao servidor nenhum poder discricionrio para apreciar a legalidade
de norma ou para avaliar, por seus critrios pessoais, a convenincia de cumprila ou no. Opera-se a presuno de que as normas so legais. A norma, desde
que devidamente editada por quem competente e publicada, a partir de sua

data de entrada em vigor, deve ser plenamente cumprida pelo servidor, ainda
que este, em sua prpria convico, a considere ilegal. A convico por parte do
servidor de que a norma apresenta defeitos de forma ou de mrito deve faz-lo
provocar a unidade ou a autoridade competente para declarar a ilegalidade da
norma e para exclu-la do ordenamento ou alter-la; alm disso, se ele tem
elementos de convico de irregularidade na feitura da norma, ele deve at
representar contra quem a editou. Mas jamais o servidor deve deixar de cumprir
a criticada norma, uma vez que, enquanto no revogada na forma legal, o
servidor tem o dever funcional de cumpri-la, por fora do dispositivo
inquestionvel do art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90 e tambm por fora
do princpio da legalidade, sob pena de ver configurado o ilcito em tela.

Eventuais atos irregulares decorrentes do descumprimento de uma norma ilegal

no acarretaro repercusso disciplinar para quem os cometeu cumprindo
estritamente a norma, pois assim ter agido com ateno no s legalidade
mas tambm hierarquia. A princpio, o agente administrativo subordina-se de
forma mais irrecusvel aos mandamentos internos emanados por autoridades
que lhes so proximamente superiores, como, por exemplo, ordens de servio,
instrues normativas e portaria. Tais atos irregulares em obedincia a uma
norma superior, no mximo, se for o caso, podero acarretar repercusso
disciplinar para quem a editou. Com mais nfase ainda se reforam esses
argumentos inibidores para o servidor descumprir lei por entender que ela
inconstitucional (visto, em essncia, essa ser uma competncia do Supremo
Tribunal Federal).

No dado ao servidor o direito de alegar o desconhecimento da norma a fim

de justificar sua inobservncia. Todos os atos legais (em sentido extensivo do
termo) so publicados (seja em DOU, seja apenas internamente). Tampouco
costuma prosperar a alegao de falta de treinamento ou capacitao. dever
do servidor, inerente sua funo, manter comprometimento e qualidade nos
trabalhos, de forma que a ele prprio incumbe manter-se atualizado com as

mudanas e inovaes legais e diligenciar para se familiarizar com o

ordenamento que rege sua matria de trabalho.

Formulao-Dasp n 73. Erro de direito

Aplica-se ao Direito Administrativo o princpio de que ningum se escusa de
cumprir a lei alegando que no a conhece

Parecer-Dasp. Abandono de cargo - Ignorncia da lei

A ignorncia da lei no clusula excludente da punibilidade.

Acesso Imotivado
Uma conduta em especial, que, pelo menos a princpio (se no configurada outra
conduta mais grave), pode ser enquadrada como inobservncia de norma, o
chamado acesso imotivado. Este ilcito se configura quando o servidor utilizase dos sistemas informatizados para fins que no so de interesse do servio,
ou seja, que no tm motivao legal. Para a caracterizao dos ilcitos devem
ser analisados os normativos disciplinadores da utilizao dos sistemas
informatizados pblicos.

Esse ilcito administrativo, a princpio, enquadrvel no presente art. 116, III do

Estatuto; j a revelao, para outro servidor do rgo, dos dados acessados,
pode configurar inobservncia de norma e quebra do dever de guardar sigilo
sobre assunto interno (art. 116, VIII do Estatuto, linhas a seguir); j a revelao,
para particulares, dos dados acessados, pode configurar a grave irregularidade
de revelao de segredo obtido em razo do cargo (art. 132, IX, do Estatuto, que
ser visto em 2.4.1.30).

Ainda neste rumo, a comprovada falta do devido cuidado na guarda, proteo e

utilizao de senha ou seu emprstimo a outro servidor, ainda que habilitado,
para acesso a sistemas informatizados, pode configurar a infrao de no
observar o dever funcional de exercer com zelo as atribuies do cargo, j
descrita linhas acima.

No que se refere ao sigilo de informaes sobre operaes financeiras, o art. 10

do Decreto 4.489/2002 expressamente determinou a caracterizao da infrao
aqui comentada quando servidor pblico utilizar ou viabilizar a utilizao indevida
dessas informaes. No art. 11 do mesmo diploma legal, determina-se a
responsabilizao administrativa pela indevida atribuio, fornecimento ou
emprstimo de senha, bem como pelo uso indevido de senha restrita.

Base Legal
Decreto 4.489/2002, art. 10 e 11

Inciso IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente

ilegais
Como reflexo da forte atuao do princpio da hierarquia em sede disciplinar -o
prprio poder disciplinar deriva do poder hierrquico -, o servidor tem o dever de
acatar ordens superiores, na presuno de que so emanadas de acordo com a
lei e voltadas ao interesse do servio. As ordens emanadas em decorrncia de
um ato legal que confere competncia autoridade gozam de presuno de
legalidade e, como tal, a priori, devem ser cumpridas. A princpio, a simples
suspeita pessoal de ilegalidade no tem o condo de afastar a regra geral do
dever de obedincia.

Os agentes pblicos tm o dever de acatar as ordens de seus superiores, desde

que sejam legais, isto , quando pautadas nos ditames da lei e emitidas de forma
legtima (emanada de autoridade competente, respeito s formalidades exigidas
e com objeto lcito).

Todavia, em razo de sua conduta estar vinculada legalidade, no deve o

servidor obedecer a ordem manifestamente ilegal. Se a ordem flagrantemente
ilegal, ou seja, de ilegalidade facilmente perceptvel, alm da responsabilizao
de quem a ordenou, o seu acatamento por parte do subordinado tambm
configura irregularidade.

Um exemplo disso a hiptese de um servidor pblico federal receber ordem de

seu superior hierrquico de nomear pessoa para ocupar determinado cargo
pblico em que se exige legalmente provimento por concurso pblico (cargo
pblico efetivo), sem que esta tenha prestado qualquer processo seletivo. Na
situao colocada, por ser manifestamente contrria ao que prev a lei, o
servidor no poder cumprir a ordem, sob pena de tambm ser a ele imputada
responsabilidade. Ao contrrio, dever representar contra a ilegalidade, na forma
do dever previsto no art. 116, XII, desta lei (representar contra ilegalidade,
omisso ou abuso de poder).

A propsito da discusso, vale relembrar que o descumprimento de ordem

judicial por servidor no incorre em transgresso ao presente dispositivo, pois
sua capitulao requer a desobedincia a ordens de superiores com vinculao
hierrquica. De outro lado, a independncia entre as instncias assegura que o
servidor possa ser responsabilizado em qualquer outra seara do direito, mesmo
que no haja configurao de ilcito administrativo pelo descumprimento da
ordem judicial.

Por outro lado, se a ordem ilegal, mas somente o mandante o sabe, no

havendo condies de o subordinado saber da ilicitude, apenas aquele comete

a irregularidade. Da mesma forma, se o cumprimento da ordem se d por coao

irresistvel, somente o mandante incorre em responsabilizao.

CP - Coao irresistvel e obedincia hierrquica

Art. 22. Se o fato cometido sob coao irresistvel ou em estrita obedincia

ordem, no manifestamente ilegal, de superior hierrquico, s punvel o
autor da coao ou da ordem.
Formulao-Dasp n 68. Co-autoria

So co-autores da infrao disciplinar o funcionrio que a pratica em

obedincia ordem manifestamente ilegal de superior hierrquico e o autor
dessa ordem.

Inciso V - atender com presteza

Lei n 8.112, de 11/12/90, Inciso V - atender com presteza:

a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as

protegidas por sigilo;
b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica.

O inciso acima inclui trs mandamentos que guardam em comum o aspecto

comportamental da presteza. Com isso, se requer do servidor o pronto
atendimento, se no imediato mas ao menos que se d o quanto antes, assim
que possvel. O dispositivo visa a evitar o mau atendimento a solicitaes dos
administrados (seja em carter geral, sem perder a ateno a proibio de
fornecimento em funo de clusula de sigilo; seja em carter especfico,

condicionado comprovao do efetivo interesse pessoal por parte do

requerente) e, ainda com maior ateno, s requisies de indisponvel interesse
pblico, punindo a conduta desleixada, indiferente, abusiva, constrangedora,
desinteressada, procrastinatria ou negligente do servidor no cumprimento de
suas atribuies.

Como a finalidade da administrao pblica bem gerir os interesses coletivos,

a presteza no atendimento de solicitaes por parte de seus agentes assume
relevncia. Assim, de modo especial, o injustificado atendimento, sem a devida
presteza pelo servidor, das solicitaes em geral configura o ilcito previsto neste
inciso, sem desconsiderar a possibilidade de enquadramento em incisos mais
graves em funo de outros condicionantes da conduta e/ou das conseqncias.
Base Legal
Constituio Federal de 1988, art. 5, XXXIV

Inciso VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades

de que tiver cincia em razo do cargo
Conforme j abordado anteriormente, o servidor que tem conhecimento de
qualquer tipo de suposta irregularidade no servio pblico, cometida por
qualquer outro servidor, mesmo que de outra via hierrquica ou at de outro
rgo, obrigado a representar, sendo passvel de responsabilizao
administrativa em caso de omisso. O cumprimento deste dever reflete
simultaneamente ateno tambm ao dever de lealdade instituio. O inciso
em tela se aplica quando a omisso decorre de atitude culposa; diante de atitude
omissiva dolosa, em situaes extremadas, alm de enquadramento
administrativo mais grave, pode-se cogitar at de repercusso penal.

A se destacar que o dever de representar restringe-se aos fatos conhecidos em

razo do desempenho do cargo do representante (ou seja, fatos de que o
servidor tem conhecimento no exerccio do seu prprio cargo, seja repartio ou
fora dela, se a servio). Igualmente, deve-se restringir o teor da representao a

fatos relacionados ao interesse da administrao (ou seja, a fatos cometidos pelo

representado no mbito do servio pblico, tambm no pleno exerccio do seu
cargo -seja na repartio ou fora dela, se a servio -, ou indiretamente
relacionados ao cargo). No se inserem aqui como objeto do interesse de
representao os atos da vida privada do representado (destaque-se que aqui
se refere restritivamente queles atos sem nenhuma correlao com a
administrao pblica, com a instituio ou com o cargo, uma vez que pode
haver repercusso disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da instituio
ou do horrio de exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que
neles interfiram).

Em que pese representao figurar como um dever legal, o servidor deve

exercer com prudncia e cautela, sem se deixar levar por vieses de
pessoalidade, sendo inaceitvel a tentativa de se servir da sede disciplinar de
forma injusta e imotivada.

Presume-se a boa-f no exerccio desse dever legal. No se vislumbra, no

regime disciplinar estatudo pela Lei n 8.112, de 11/12/90, algum
enquadramento que se possa aplicar ao representante quando este formula
representao infundada e que no admitida. Tanto a reparao do ofendido
quanto a punio para o caluniador devem ser buscada apenas em via judicial.
Muito excepcionalmente, somente se poderia se cogitar de alguma repercusso
disciplinar (associada, por exemplo, a um ato tido como de desleal com a
instituio) contra o representante que agisse de inequvoca e comprovada mf ao tentar fazer mover a estrutura correcional com nimo ou motivao pessoal
de prejudicar terceiro.

De outro lado vale lembrar que o Estatuto dos Servidores Pblicos, em seu art.
126- A, trouxe especial proteo ao servidor que revele atos ilcitos praticados
no mbito da esfera pblica no estrito cumprimento da sua funo pblica de
representao.

Base Legal
Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 126-A

Inciso VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio

pblico
Nesse enquadramento, o descumprimento de dever associado a zelo, a
princpio, remete a conduta culposa. Em sua parte inicial, pode-se entender
como material a ser economizado os bens de consumo cotidiano (materiais de
escritrio, por exemplo), na qual se impe, ento, o dever de no gast-los
perdulariamente. Em sua parte final, como patrimnio a ser conservado,
entendem-se tanto os bens de consumo acima quanto o ativo permanente
(mquinas, equipamentos, imveis, por exemplo). Com isso, tem-se no
enquadramento em tela o dever de proteger e cuidar da vida til no s de bens
de consumo, mas tambm de bens durveis. Independentemente da natureza
do bem, a norma visa a punir o desperdcio e o desrespeito do servidor com o
bem pblico, em atitudes de descuido, descaso ou negligncia.

bvio que, luz dos princpios da eficincia, da razoabilidade e da

proporcionalidade, no se cogita de se provocar a sede disciplinar, com todos os
nus a ela inerentes, em virtude do desperdcio pontual e isolado de um
insignificante item de material de consumo ou mesmo de ativo permanente.
Ademais, lembre-se de que, de acordo com a Instruo Normativa-CGU n 4, de
17/02/09, o dano ou desaparecimento de bem decorrente de conduta culposa
por parte do servidor e causador de prejuzo inferior a R$ 8.000,00 pode ter sua
apurao encerrada em TCA, sem rito disciplinar, se o agente pblico aquiescer
em ressarcir ao errio, poupando-se a instaurao de PAD ou sindicncia
punitiva que, em seu final, poderia redundar no enquadramento em tela.

Sendo de natureza culposa, este inciso no se aplica destruio, ao

desperdcio, ao prejuzo ou ao dano, causados com dolo ao bem pblico (que
poderiam, a princpio, ser enquadrados no art. 117, XVI, utilizar pessoal ou

recursos da repartio em servios ou atividades particulares ou no art. 132, X,

leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional, ambos da Lei
n 8.112, de 11/12/90, que sujeitam o agente pena de demisso).

Inciso VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio

Este inciso se refere quebra culposa, cometida por negligncia ou impercia,
do dever de resguardar os assuntos internos da repartio.

Uma vez que o presente enquadramento no especifica, tem-se que aqui cabem
tanto a conduta de revelar quanto a de divulgar os assuntos da repartio.
Doutrinariamente, tem-se que a ao de revelar concretiza-se com o
vazamento de informao para apenas uma nica pessoa, enquanto que a ao
de divulgar concretiza-se com o vazamento da informao para mais de uma
pessoa (pela mdia, por exemplo, e, obviamente, engloba tambm a primeira
irregularidade).

A diferenciao entre este enquadramento e o art. 132, IX do Estatuto

(revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo) radica,
majoritariamente, no elemento subjetivo da revelao, visto que aquele trata de
conduta intencional e consciente, eivada de m-f. Assim, aqui podem se
enquadrar revelaes culposas de informaes que at possam comprometer
estratgias, aes ou diretrizes oficiais; que possam beneficiar contratante ou
licitante junto administrao; ou que possam ser confundidas como
posicionamento institucional, comprometendo a imagem do rgo; enquanto que
l podem ser enquadradas revelaes similares eivadas de dolo.

Mas, alm do nimo subjetivo motivador do ato ilcito (se intencional ou se

apenas culposo), tambm o objeto da revelao atua na diferenciao dos dois
enquadramentos, ainda que em menor grau de relevncia.

O art. 132, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90, abarca a revelao de dados obtidos

to- somente em funo do cargo, com destaque para documentos sabidamente
protegidos por clusula de sigilo (fiscal, bancrio, telefnico, etc); ou seja, extraise o maior poder ofensivo daquela conduta do teor mais relevante e reservado
do que foi revelado. J neste inciso VIII do art. 116 do Estatuto, pode-se inferir
que esto includas as revelaes de atos internos e rotineiros ou de diretrizes
da repartio, os quais, embora no devam ser revelados, no provocam e no
dependem de m-f a justificar sua revelao, visto no serem dados de
garantias individuais fundamentais e de forte valor estratgico. Alm da questo
da rotina de trabalho, a norma tambm visa a preservar os assuntos que, verbal
ou

documentalmente,

se

abordam

na

repartio,

mimpedindo

que

imotivadamente o servidor os revele a estranhos, independentemente de tais

assuntos estarem ou no formalizados em documentos gravados com clusula
de sigilo (esta hiptese mais grave prevista do art. 132, IX do Estatuto).

Muito genrica e sinteticamente, pode-se esboar o seguinte encadeamento: o

mero acesso sem motivao aceitvel a banco de dados informatizados, pode
configurar inobservncia de norma (art. 116, III do Estatuto, linhas acima); j a
revelao imotivada, para outro servidor pblico, dos dados sigilosos acessados,
pode, de acordo com as peculiaridades do caso concreto, configurar
inobservncia de norma e quebra do dever de guardar sigilo sobre assunto
interno (no presente art. 116, VIII do Estatuto); j a revelao, para estranhos ao
servio pblico, dos dados acessados, pode configurar a grave irregularidade de
revelao de segredo obtido em razo do cargo (art. 132, IX do Estatuto).

No que se refere aos dados protegidos por sigilo bancrio, fiscal e telefnico, a
eventual violao ao dever poder configurar o crime contra a Administrao
Pblica, previsto no art. 325 do Cdigo Penal (Violao de sigilo funcional).
Assim, o servidor incorrer nas condutas previstas no art. 132, I, da Lei n
8.112/90 (crime contra a administrao pblica) ou no art. 132, IX, do mesmo
diploma, quando implicar em revelao de segredo de que se tenha apropriado
em razo do cargo.

Ultrapassado o critrio subjetivo, vale destaca a edio da Lei n 12.527/2011

(Lei de Acesso Informao), que regulamenta o tratamento a ser dado ao
direito de petio constitucionalmente protegido diante das informaes
qualificadas como pblicas.

Ao estabelecer as especficas hipteses autorizadoras de quebra de sigilo

documental, na mesma linha, a Lei n 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao)
prev a configurao de conduta ilcita e consequente responsabilizao do
agente pblico que incorrer nos casos previstos em seu art. 32, sendo a ele
aplicvel, no mnimo, a penalidade de suspenso.

luz da especificidade dada pelo normativo em destaque, no qual trata

especificamente de condutas ilcitas e as equipara s infraes administrativas
encartadas na Lei n 8.112/90, pode-se inferir, por meio de uma interpretao
teleolgica, que o legislador no teve a inteno de alterar o contedo do
Estatuto dos Servidores Pblicos, mas to-somente qualificar atos infracionais
relacionados informao pblica.

Ora, a Lei n 12.527/2011 trata do tratamento a ser dispensado s informaes

qualificadas como pblicas pela autoridade competente. Ainda, define o modo
por meio do qual o cidado poder exercer seu direito de petio e, por fim, obter
acesso informao de seu interesse.

Logo, para a caracterizao das infraes capituladas na legislao em apreo,

pressuposto formal que tenha sido realizado pedido formal de acesso
informao por cidado, recaindo o dever de proteo da informao tida como
restrita em todos os nveis de apreciao da petio. Portanto, ao fazer
referncia s infraes descritas na Lei n 8.112/90, entende-se que a comisso
dever, nos casos em que houve revelao de informao indevidamente,

apreciar se esta ocorreu em decorrncia de um pedido de acesso informao.

Nessa esteira, havendo a revelao imprpria de informao no curso da anlise
do pedido de acesso, a comisso dever aplicar, no mnimo, a penalidade de
suspenso mesmo que se enquadre no art. 116, VIII, da Lei n 8.112/90.

Lei 12.527/2011, Art. 32

Inciso IX - manter conduta compatvel com a moralidade administrativa
O presente inciso impe a repercusso disciplinar em decorrncia de afronta ao
princpio da moralidade administrativa. A aplicao deste inciso requer a leitura
conjunta daquele primado com a legalidade expressa na prpria Lei n 8.112, de
11/12/90 -mais especificamente, em seu art. 148, que restringe a aplicao do
regime disciplinar s condutas associadas direta ou indiretamente ao exerccio
do cargo. Com isso, se afastam da incidncia as condutas de vida privada do
servidor enquanto cidado comum (a menos que o ato da vida privada tenha
correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo),
totalmente dissociadas de seu cargo, criticveis to-somente luz de cdigos de
tica. Da porque a imoralidade de que se cuida a administrativa. Em razo de
o presente inciso tratar de condutas associadas a conceitos morais, aqui mais
comum a equivocada tentativa de se emprestar aspecto disciplinar a atos de vida
privada.

(...) sabe-se que a moralidade protegida pelo Direito insere-se no campo da

tica pblica, diferenciando-se da tica privada (...). Por tal motivo, as normas
jurdicas no devem adentrar o campo privado dos comportamentos imorais (...).
Se o administrador ou agente pblico somente pode agir fundado em lei, a mera
inobservncia de um preceito moral no poderia acarretar-lhe sanes. Fbio
Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 292 e 295, Editora
Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.
Ademais, alm desse enfoque restrito, no estudo da citada responsabilizao
funcional atuam ainda, com relevncia, os princpios da razoabilidade e da

proporcionalidade, bem como no se deve perder de vista a considerao do

chamado erro escusvel.

Destaque-se que condutas como alcoolismo ou qualquer outro tipo de

dependncia qumica requer, a princpio, cuidado mdico ou de assistncia
social. Mesmo quando o problema repercute no desempenho das atribuies,
primeiramente deve-se investigar a existncia ou no de carter patolgico na
conduta, o qual, se presente, afasta a responsabilizao administrativa. A
repercusso disciplinar somente se justifica se comprovado que, mesmo no
havendo patologia, o comportamento do servidor interfere no desempenho do
cargo.

Os atos atentatrios moral aqui enquadrados so aqueles de relativa

repercusso, decorrentes de aspectos meramente comportamentais associados
cortesia, discrio, apresentao, ao respeito hierarquia. Como o controle
da moralidade administrativa recai mais sobre a finalidade do ato do que sobre
o nimo do agente, cogita-se de afrontas tanto culposas quanto dolosas (embora
seja certo que, a princpio, condutas dolosas, dependendo de sua gravidade,
podem ensejar enquadramentos mais gravosos). necessrio cautela com este
enquadramento, de forte subjetividade, j que o conceito de moral mutante no
tempo e no espao.

O presente enquadramento tambm pode ser compreendido sob enfoque a

contrario sensu, alcanando os atos atentatrios aos princpios jurdicos, mas de
gravidade reduzida tal que no justifica o enquadramento em improbidade
administrativa (art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90. Assim, sob o aspecto
do tema em tela, as condutas do agente pblico podem sofrer trs graus de
crtica, em sentido crescente.

Primeiramente, aquelas condutas que afrontam a moral comum da vida externa

ou mesmo condutas praticadas no exerccio do cargo mas com nfimo poder

ofensivo ao Estatuto podem encontrar crtica no Cdigo de tica Profissional do

Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n
1.171, de 22/06/94, que no se confunde com a Lei n 8.112, de 11/12/90, e que
no objeto de instaurao de processo administrativo disciplinar.

No grau intermedirio, as condutas cometidas pelo servidor, direta ou

indiretamente associadas ao cargo, com culpa (negligncia, impercia ou
imprudncia) ou ainda que com dolo, mas de mediano poder ofensivo ( luz dos
parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90) ao princpio da moralidade
administrativa (ou seja, em afronta moral jurdica), podem ser enquadrveis no
art. 116, IX da citada Lei, devendo, por conseguinte, ser objeto de apurao
contraditria no devido rito do processo administrativo disciplinar, possibilitando
aplicao de penas de advertncia ou, no mximo, suspenso.

Por fim, no ltimo grau, as condutas do servidor, tambm associadas ao cargo,

cuja afronta ao princpio da moralidade administrativa redundam em dano ao
errio, enriquecimento ilcito ou afronta grave a princpios reitores da
administrao, atingindo o ncleo do conceito de moral (ou seja, ferindo o dever
de probidade), em conduta indubitavelmente dolosa, podem ser enquadrveis
no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo tomar as definies
encontrveis nos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, tambm sob
apurao

contraditria

no

rito

do

processo

administrativo

disciplinar,

possibilitando aplicao de penas expulsivas e demais repercusses civis e

penais, previstas no art. 37, 4 da CF.

Sem prejuzo do equilbrio harmnico principio lgico, o princpio da moralidade

administrativa, ao lado do princpio da legalidade, considerado um princpio
informador dos demais princpios constitucionais reitores da administrao
pblica. Ademais, em funo de sua prpria natureza, prescindvel legislar
sobre a moralidade administrativa (at para que no se a faa dependente da
legalidade). Tais fatos no s dificultam a conceituao legal de moralidade

administrativa mas tambm atribui-lhe aplicao quase totalitria na atividade

pblica, de forma que esteja, em determinado grau, diluda e subentendida em
todos os mandamentos estatutrios. De fato, a leitura atenta dos arts. 116, 117
e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, leva a perceber que a moralidade
administrativa paira, manifesta-se e, por fim, repercute na grande maioria das
infraes disciplinares neles elencadas (enquanto que as mximas da
impessoalidade, da publicidade e da eficincia tm suas repercusses mais
pontuais e restritas). Em outras palavras (afastadas da anlise as condutas
merecedoras apenas de crtica tica, no atingidas portanto pela vinculao
estatutria), sendo esse um dos dois principais princpios norteadores da
atividade pblica, a grande maioria dos enquadramentos disciplinares tem em
sua base o descumprimento do dever de manter conduta compatvel com a
moralidade administrativa, de forma que o dispositivo especificamente insculpido
no art. 116, IX valha quase que como regra geral e difusa dos deveres
estatutrios.

A diferenciao entre o enquadramento de uma conduta no inciso IX do art. 116

ou nos demais incisos deste artigo ou nos arts. 117 e 132, todos da Lei n 8.112,
de 11/12/90, advm da anlise se o ato infracional comporta ou no
enquadramento mais especfico, a prevalecer sobre aquele mais geral e difuso,
de forma que pode-se cogitar de lhe atribuir valor quase residual. E, mnesse
aspecto, alm da busca do esclarecimento do nimo subjetivo com que o ato foi
cometido (se com culpa ou se com dolo), tambm pode ainda se fazer necessrio
identificar a ocorrncia mou no dos parmetros elencados no art. 128 da Lei n
8.112, de 11/12/90, para diferenciar se o ato, por exemplo, justifica ser
enquadrado em afronta do dever legal de manter conduta compatvel com a
moralidade administrativa (art. 116, IX da citada Lei, aplicvel tato para conduta
culposa quanto dolosa) ou se merece enquadramento em improbidade
administrativa (art. 132, IV da mesma Lei, apenas na hiptese de conduta
dolosa).

Inciso X - ser assduo e pontual ao servio

Este inciso impe dois deveres independentes: o dever de assiduidade exige

que o servidor comparea regularmente todo dia til ao servio; e o dever de
pontualidade refina a exigncia, impondo que no s ele comparea diariamente
ao servio, mas que chegue na hora certa de entrada e somente saia na hora
certa de sada.

necessrio interpretar, alm da literalidade, que o servidor pode incorrer neste

ilcito tanto com a quebra de apenas um dos deveres quanto dos dois
cumulativamente. Do contrrio, caso se impusesse interpretao cumulativa
para a conjuno e, far-se-ia necessrio conceber que a Lei autorizaria o
desrespeito pontualidade, desde que o servidor comparecesse diariamente ao
servio, e o desrespeito assiduidade, desde que, nos dias em que
comparecesse, o fizesse de forma pontual. bvio que esta tese no se sustenta,
de forma a se interpretar, logicamente, aquela conjuno aditiva como alternativa
-ou seja, o servidor tem o dever de ser assduo e tambm tem o dever de ser
pontual. O art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece, como regra geral
para os servidores efetivos, o limite mximo de quarenta horas semanais e de
seis a oito horas dirias para a jornada de trabalho na administrao federal. Aos
servidores ocupantes de cargo em comisso, o 1 do mesmo artigo impe
ainda o regime de dedicao integral, com possibilidade de ser convocado
sempre que houver interesse da administrao (destaque-se que a norma
especfica neste sentido, no estendendo o compromisso ao servidor sem cargo
em comisso).

Adiante, o art. 44 da Lei n 8.112, de 11/12/90, exige que a chefia imediata

desconte dia de falta ou horas de atraso ou de sada antecipada sem justificativa
por parte do servidor. Mas, se diante de algum desses incidentes, o servidor se
justifica, cabe exclusivamente chefia imediata avaliar a justificativa. Se a chefia
no acatar a justificativa trazida, ato contnuo, ela deve determinar o corte do
ponto; se ela entender que houve caso fortuito ou fora maior, pode, a seu
exclusivo critrio, conceder que o servidor compense as horas, at o ms
subseqente, sem corte de ponto.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 19

Dito isto, dois pontos se destacam:

- O primeiro que a possvel repercusso pecuniria, decorrente do desconto

das horas ausentes (quando o servidor no apresenta justificativa ou quando a
apresenta, mas no convence a chefia), no afasta a tambm eventual
repercusso disciplinar, pois so reflexos independentes de uma mesma
conduta.

- O segundo ponto que se destaca que no dado chefia o poder de alterar

a jornada semanal de seu subordinado, dispensando-o do cumprimento de sua
carga horria e tampouco cabe ao servidor a discricionariedade de optar pela
ausncia para posteriormente, a seu critrio, compensar.

Pg. 2
Infra legalmente, o Decreto n 1.590, de 10/08/95, regulamentou que atrasos ou
sadas antecipadas, se decorrentes de interesse de servio, podero ser
abonados pela chefia imediata, dispensada a compensao de horrio e,
obviamente, sem repercusso pecuniria e disciplinar. Esse Decreto tambm
determinou a obrigatoriedade de se registrar de uma a trs horas dirias como
intervalo para refeio. A norma em questo previu ainda a possibilidade de
controle semanal de ponto no caso de atividades externas (como o caso de
fiscalizao, por exemplo) ou de atividades cujas condies materiais impeam
registro dirio, tendo sido tal controle posteriormente dispensado pelo Decreto
n 1.867, de 17/04/96, dispondo apenas que esses servidores tero o seu
desempenho avaliado pelas chefias imediatas.

Dentro da possibilidade prevista no art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, o

Decreto n 1.590, de 10/08/95, estabeleceu ainda a exceo de jornadas
semanal de trinta horas e diria de seis horas, sem intervalo de almoo, para
casos de servios que devam funcionar de forma ininterrupta por mais de doze
horas, com turnos ou escalas, em razo de atendimento a pblico ou trabalho
noturno.

Decreto n 1.590, de 10/08/95, Arts 1 ao 7

A despeito da descrio acima de legislao acerca de jornada de trabalho, de

se destacar que o controle de cumprimento de horrio de trabalho no , a
princpio, matria a cargo de Corregedoria. Este controle, em primeiro momento,
incumbe chefia imediata do servidor. Mas o zelo e a fidelidade no registro do
ponto podem ter repercusso na matria correcional, j que, por meio do ponto,
pode-se ter elementos de convico no s do cumprimento do dever legal de
assiduidade e pontualidade, mas tambm de presena ou ausncia do servidor
em determinadas situaes (por exemplo, se o servidor realmente estava em
servio ou se estava no gozo de algum afastamento legal no dia em que consta
o uso de sua senha realizando determinado acesso a sistema informatizado). Na
esteira, destaca-se da a importncia de o servidor cuidar de entregar, nos
respectivos prazos legais, as justificativas para as ausncias previstas em lei,
sobretudo submeter-se percia mdica ou entregar tempestivamente atestados
mdicos particulares.

A leitura atenta deste enquadramento, cuja ao o verbo ser, permite

interpretar sua aplicao, a priori, para condutas com certo aspecto de

continuidade, no parecendo razovel aplic-lo para um ato isolado e eventual

de inassiduidade ou de impontualidade.

Assim, compreende-se que as faltas de um dia inteiro (falta ao dever de

assiduidade) e as chegadas em atraso ou sadas antecipadas (falta ao dever de
pontualidade) podem ser enquadradas, em tese, no presente art. 116, X da Lei
n 8.112, de 11/12/90, contemplando um carter mais continuado e repetitivo da
conduta de pequena afronta. No obstante, atente-se para que as chegadas em
atraso ou sadas antecipadas tambm podem ser enquadrados no art. 117, I da
mesma Lei (ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia
autorizao do chefe imediato, em que o parmetro em anlise a autorizao,
contemplando um efeito mais pontual, de um nico ato ter sido desrespeitoso
hierarquia e continuidade dos trabalhos.

Mas, em todos esses casos, de enquadramento no art. 116, X e no art. 117, I da

Lei n 8.112, de 11/12/90, muito fronteirios com aspectos de gerncia
administrativa de pessoal (que, em primeiro momento, nem sempre se
confundem com repercusso disciplinar), no se deve afastar de aspectos de
razoabilidade e bom senso, para no vulgarizar o instrumento do processo
administrativo disciplinar. Se, por um lado, difcil definir uma quantificao para
esses enquadramentos, por outro, certo que, muito teoricamente, em tese,
poderia se cogitar de responsabilizao at por ato nico, dependendo do grau
de prejuzo trazido, do desrespeito hierarquia, etc.

O enquadramento no art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, em nada se

confunde com abandono de cargo e inassiduidade habitual, punveis com pena
capital e que, por este motivo, tm requisitos mais especficos de configurao,
conforme arts. 138 e 139 do Estatuto.

Por fim, em face da inexistncia de lei especfica que regulamente o exerccio do

direito de greve, a menos que a greve seja declarada ilegal pelo Poder Judicirio
e o servidor se recuse a retornar ao trabalho.

STF, Mandado de Injuno n 20

Obviamente, isto no afasta a possvel repercusso disciplinar em atos que,

transbordando o exerccio do direito, o servidor cometa evidente ilegalidade
associada s atribuies do cargo. Excluindo esta hiptese, para que o poder
disciplinar atuasse em situaes relacionadas ao exerccio daquele direito, seria
necessrio criar regras para a soluo dos casos concretos, o que substituiria a
prpria vontade do legislador, invertendo (ou subvertendo) a ordem jurdica, uma
vez que tais normas de conduta no podem ficar ao alvedrio da administrao,
da unidade correcional ou dos membros de comisso disciplinar.

Inciso XI - tratar com urbanidade as pessoas

O dever de urbanidade significa a obrigao de o servidor tratar com respeito e
cortesia no s os demais servidores (sejam seus subordinados, sejam seus
superiores hierrquicos) como tambm os particulares com os quais ele lida no
exerccio de seu cargo.

No necessariamente a rudeza e a pouca polidez no trato pessoal, como trao

caracterstico de formao, educao, nvel de instruo e cultura, revela-se
tambm como o ilcito disciplinar em tela. A norma no exige que todo o quadro
funcional seja indistintamente refinado e elaborado em seus gestos e no trato
com os demais, mas sim veda as manifestaes depreciativas, agressivas,
obscenas,

ofensivas,

ameaadoras,

humilhantes,

menosprezante

discriminatrias, em funo de origem, raa, religio, sexo, opo sexual, cor,

idade, ou qualquer outro motivo, seja por palavras, seja por gestos.

(...) No se pode exigir de indivduos humildes, de poucas luzes e de deficiente

educao, tratamento revestido de polidez. Se no conseguem agir com
urbanidade, no normalmente por culpa sua, e sim de sua formao deficiente
e inadequada. Outras pessoas tm muitas luzes, mas so grosseiras, maleducadas e desrespeitadoras; estas no tm desculpa para tal procedimento, e
se se conduzem dessa maneira vulneram o dever de urbanidade. Jos dos
Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo Federal, pg. 82, Editora Lumen
Juris, 2 edio, 2005.
A falta de urbanidade tanto pode decorrer, como mais comumente, de ofensa
verbal ou gestual, mas tambm pode se configurar em manifestao por escrito,
da lavra do servidor. O emprego de referncias contaminadas por quaisquer dos
adjetivos enumerados acima ou de desrespeito subordinao e disciplina,
em documentos oficiais, tais como ofcios, memorandos, pareceres, despachos,
arrazoados, contra-arrazoados, peties, requerimentos, quebrando o dever de
respeito hierarquia, aos demais servidores ou a particulares, pode configurar
este ilcito. Obviamente, no se veda a livre manifestao de entendimento ou
de convico, ainda que crtica ou discordante, desde que comedida em
parmetros de respeito.

Incorre neste ilcito o servidor que, uma vez ofendido por outro servidor,
administrador ou contribuinte, revida, mesmo que sem exagero, a ofensa verbal
recebida. Os princpios que regem a atividade pblica e que se refletem em maior
grau de exigncia sobre a conduta do servidor em comparao conduta do
particular prevalecem sobre as reconhecidas reaes e falibilidades humanas,
quando o agente investe-se da condio de servidor.

Por fim, neste inciso, em que pese legalidade que vincula toda atividade
pblica, os agentes intervenientes devem cuidar para no banalizar a sede

disciplinar administrativa (que, em sntese, pode ter efeito punitivo) com

questinculas e diferenas pessoais.

Inciso XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder

Este dever j foi abordado anteriormente, a cujas leituras se remete. Repete-se
que no se cogita de letra morta em norma. Da, no se pode considerar este
inciso redundante em relao ao inciso VI, linhas acima (levar ao conhecimento
da autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do
cargo, ou seja, o dever de o servidor representar contra qualquer servidor,
mesmo que de outra via hierrquica ou at de outro rgo, por toda forma de
irregularidade). O presente inciso uma espcie daquele.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116.

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada

pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

Aqui se considera o dever de o servidor representar especificamente contra

autoridade que lhe seja hierarquicamente superior e que cometa ato ilegal,
omissivo ou abusivo.

Acrescente-se que, quanto a este ltimo conceito, considera-se o abuso de

poder (ou desvio de poder) um gnero que se subdivide nas espcies excesso
de poder, quando o ato extrapola as atribuies e competncias do agente, e
desvio de finalidade, quando o ato est de acordo com as atribuies e
competncias do agente, mas praticado com finalidade distinta da previso
legal ou do interesse pblico, seja para atender interesse particular ou mesmo
outro interesse pblico diverso. Os atos de abuso de poder encontram definio

na Lei n 4.898, de 09/12/65, na qual foram intitulados como atos de abuso de

autoridade.

Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da Lei n

8.112,

de

11/12/90,

impropriamente

assegura

ampla

defesa

ao

representando; subentende-se que o correto seria ao representado.

Exerccios de Fixao - Mdulo II

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo II do curso de Direitos e Deveres do

Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos
que voc faa uma releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O
resultado no influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de
avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das suas
respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

Mdulo III a Proibies

Objetivos
Ao final do Mdulo III a, o aluno dever ser capaz de elencar as proibies e
as penas impostas ao servidor pblico federal.

Unidade 1 - Proibies elencadas nos artigos 117 e 132

O art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca as proibies impostas aos
servidores.

A afronta aos incisos I a VIII e XIX acarreta pena de advertncia ou de

suspenso (a parte final do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, possibilita a
aplicao de suspenso mesmo no havendo reincidncia). Algumas dessas
proibies, quando se encerram em si mesmas e no so mero instrumento de
infrao mais grave, podem ter natureza apenas culposa (cometida por
negligncia, imprudncia ou impercia), enquanto outras podem ser
dolosamente violadas. Destaque-se que, ainda assim, nenhuma delas, por si
s, mesmo em reincidncia, implica em proposta de pena capital (demisso,
destituio de cargo em comisso ou cassao de aposentadoria ou de
disponibilidade).

J os incisos IX a XVI discriminam atos de natureza dolosa que acarretam

pena expulsiva (com exceo do inciso XV, que a nica hiptese de ato
culposo punvel com pena mxima). Residualmente, a afronta aos incisos XVII
e XVIII implica pena de suspenso.

de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5,

LV da CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer
desses ilcitos e a conseqente apenao sem a instaurao do devido
processo legal, com ampla defesa e contraditrio, por mais imediato, notrio ou
faticamente simplrio que possa parecer algum enquadramento.

Seguem abaixo os enquadramentos do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

com algumas observaes cabveis mais relevantes.

Base Legal
Lei n 8.112, de 11/12/190, art. 117

Art. 117, Inciso I - Ausentar-se do servio durante o expediente, sem

prvia autorizao do chefe imediato
Em acrscimo ao dever insculpido no art. 116, X do Estatuto, em 2.3.10 (ser
assduo e pontual ao servio), tem-se a proibio de se ausentar no meio do
expediente de forma desautorizada. Ou seja, o servidor no s deve ser
assduo (comparecer regularmente nos dias de expediente) e pontual (observar
os horrios demarcados de entrada e de sada), bem como ainda deve
efetivamente permanecer no local de trabalho durante todo o horrio de
expediente, sendo- lhe vedadas as sadas abusivas e imotivadas no curso do
dia, ainda que retorne antes do fim do expediente.

Aplicam-se a essa proibio as regras enumeradas no inciso X do art. 116 do

Estatuto, acerca da obrigatoriedade de o superior hierrquico cortar o ponto na
falta de justificativa plausvel e da possibilidade ainda da repercusso
disciplinar; da possibilidade de ele autorizar compensao mediante justificativa
aceitvel e do amparo no Decreto n 1.590, de 10/08/95, para ele abonar a
ausncia decorrente de interesse do servio.

Destaque-se que o dispositivo no mede nem a relevncia e nem a urgncia do

motivo imprevisto que leva o servidor a se ausentar; da, tais circunstncias,

mesmo se existentes, a rigor, em tese, no afastam o enquadramento. A Lei

exige que, em qualquer caso, o servidor comunique a seu chefe imediato a
necessidade de se retirar de seu local de trabalho, seja por sada antecipada,
seja por chegada em atraso, sem prejuzo da posterior compensao de
horrio. Por bom senso, aceitvel que qualquer indivduo, nos dias atuais, em
vida urbana, tenha eventual necessidade, imprevista, de se ausentar. No
esse tipo de evento que a Lei visa a proibir; a tutela que se quer de respeito
hierarquia e ao bom funcionamento da mquina pblica, mediante o aviso ao
superior, a fim de que este, se, a seu exclusivo critrio, entender pertinente o
motivo e autorizar a sada, uma vez avisado, tenha como propiciar alternativa
continuidade do servio.

Para que se cogite de enquadrar no presente art. 117, I da Lei n 8.112, de

11/12/90, o servidor que se ausenta desautorizadamente, mas assina o ponto
com oito horas trabalhadas, necessrio que haja nos autos outras provas que
superem a folha de ponto ideologicamente falsa.

Obviamente, se restar como nica prova a folha de ponto integralmente

preenchida pelo servidor e assinada pela chefia, a responsabilizao no se
sustentar.

A leitura atenta deste enquadramento, cuja ao o verbo ausentar, permite

interpretar como possvel sua aplicao para um ato isolado e eventual de
ausncia no autorizada, no sendo necessrio se ter conduta de
continuidade.

Assim, compreende-se que as faltas de um dia inteiro e as chegadas em atraso

ou sadas antecipadas podem ser enquadradas, em tese, no art. 116, X da Lei
n 8.112, de 11/12/90 (ser assduo e pontual ao servio, conforme se definiu
em 2.3.10), quando se tem um carter mais continuado e repetitivo da conduta
de pequena afronta. No obstante, as chegadas em atraso ou sadas

antecipadas tambm podem ser enquadrados no presente art. 117, I da mesma

Lei, em que o parmetro em anlise a autorizao, contemplando um efeito
mais pontual, de um nico ato ter sido desrespeitoso hierarquia e
continuidade dos trabalhos.

Mas, em todos esses casos, de enquadramento no art. 116, X e no art. 117, I

da Lei n 8.112, de 11/12/90, muito fronteirios com aspectos de gerncia
administrativa de pessoal (que, em primeiro momento, nem sempre se
confundem com repercusso disciplinar), no se deve afastar de aspectos de
razoabilidade e bom senso, para no vulgarizar o instrumento do processo
madministrativo disciplinar. Se, por um lado, difcil definir uma quantificao
para esses enquadramentos, por outro, certo que, muito teoricamente, em
tese, poderia se cogitar de responsabilizao at por ato nico, dependendo do
grau de prejuzo trazido, do desrespeito hierarquia, etc.

Frum
Participe do Frum da Comunidade, clicando no seguinte tpico Ausentarse do trabalho e faa seus comentrios, fomentando trocas de
contedos e vivncias entre seus colegas de curso.

Inciso II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer

documento ou objeto da repartio
O inciso cuida de zelar pela manuteno do acesso dentro da prpria
repartio, para uso ou consulta, por parte de todo o quadro funcional e at de
particulares ilegalmente interessados, a bens (no sentido mais geral do termo,
que inclui processos administrativos lato sensu) de interesse do servio e de
evitar acesso, fora da repartio, de terceiros estranhos ao servio a tais bens.
Conseqentemente, o presente enquadramento tambm veda o uso indevido e

o desvio de finalidade dos materiais pblicos, disponibilizados ao servidor no

para uso pessoal ou particular, mas to-somente para cumprir suas atribuies.

Em qualquer caso, a prvia comunicao autoridade e sua anuncia (ainda

que tcita, como pode-se presumir em determinados caos especficos) afastam
o carter ilcito da retirada. Mas, por outro lado, esse consentimento da
autoridade somente legitima a retirada que seja de interesse do servio; sendo
a retirada motivada por interesses meramente pessoais, incorrem em
irregularidade (outro enquadramento, no este em tela) no s o servidor mas
tambm o superior que sabidamente autorizou.

Ademais, o inciso em tela somente se aplica quando a retirada se d com

intuito de posterior restituio. Se o servidor age com inteno de no devolver,
o enquadramento pode ser no art. 132, X do Estatuto (dilapidao do
patrimnio pblico); e se a inteno for destruir documento com o fim de
favorecer o particular, j se pode cogitar de valimento de cargo ou at de ato
de improbidade (art. 117, IX ou art. 132, IV, da Lei n 8.112, de 11/12/90).
Formulao-Dasp n 82. Infrao disciplinar

A infrao prevista no item II do art. 195 do Estatuto dos Funcionrios

pressupe a inteno de restituir.

(Nota: O inciso II do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor retirar,

sem prvia autorizao da autoridade competente, qualquer documento ou
objeto da repartio.)

Inciso III - recusar f a documentos pblicos

Vez que, at prova em contrrio, os documentos pblicos originais gozam da
presuno de legitimidade, o presente enquadramento auto-explicativo, no

comportando muita discusso. O inciso tutela a credibilidade dos documentos

emitidos por rgo pblico, preceituado no art. 19, II da CF, e, indiretamente, o
direito de o administrado ser atendido com presteza. A recusa, por parte do
servidor, de documento pblico ofende no s o rgo emissor como tambm
impe ao pleito do administrado desnecessria procrastinao. Da, desde que
o documento pblico, apresentado em via original ou em certido oficial, no
contenha indcios de adulterao, falsificao ou fraude, dever do servidor
recepcion-lo, sem impor objeo. A obrigao no se estende a documento
apresentado em qualquer forma de cpia.

Inciso IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e

processo ou execuo de servio
O inciso desdobra-se em dois dispositivos, de cristalina compreenso, ambos
tutelando tanto o dever de respeito hierarquia em relao chefia quanto o
dever de atender com presteza ao particular, vedando condutas contrrias aos
princpios da legalidade, da eficincia e da impessoalidade.

Em sua primeira parte, o inciso veda a imposio, por parte do servidor, de

exigncias incabveis ou inatendveis, bem como a criao de embaraos e
obstculos injustificveis e a negao imotivada que prejudiquem a regular
tramitao de documentos ou de processos. Obviamente, a provocao que
chega ao servidor e que objeto de sua inao ou postergao tanto pode ser
proveniente de ordem de chefia superior quanto pode ser proveniente de
petio de particular.

Em sua segunda parte, o inciso veda as mesmas posturas por parte do

servidor diante da determinao de superior hierrquico ou do vinculado
exerccio das atribuies de seu cargo diante de provocaes recebidas de
particular para que execute determinada tarefa.

Tanto em um caso quanto no outro, o enquadramento tutela o regular

andamento da prestao do servio pblico, vedando a injustificada inao ou
postergao por parte do servidor, seja para atender ordem superior, seja para
exercer as atribuies do cargo.

Inciso V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da

repartio
Mais do que a questo pessoal do apreo ou do desapreo manifestados a
favor de algum ou contra, a tutela que aqui se quer garantir o bom
funcionamento da repartio, preservando-a como um local exclusivamente
empregado para a funo laborativa dos servidores e no para servir de palco
de manifestaes que venham a perturbar o bom andamento do servio.
Cuida-se mais da perturbao do ambiente do que da pessoalidade da
manifestao.

Nesse rumo, os fatos que perturbam o ambiente, mais do que elogios ou

crticas, so posturas de coao, constrangimento ou aliciamento de qualquer
espcie.

No configura manifestao de desapreo, a desfavor do representado, o fato

de o representante coletar assinatura de outros servidores com o intuito de
reforar a notcia de fatos supostamente irregulares consubstanciados em
representao.
Formulao-Dasp n 2. Manifestao de desapreo

No constitui manifestao de desapreo reforar comunicao de fatos

verdadeiros com assinatura de companheiros de servio.

 mais um inciso a requerer bom senso e razoabilidade, ao se deparar com

representao por conta de inofensivas, pequenas, rpidas e previamente
agendadas manifestaes elogiosas ou homenagens (como de aniversrio, por
exemplo), desde que no interfiram na continuidade do servio, sobretudo de
atendimento a pblico.

Inciso VI - Cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos

previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua
responsabilidade ou de seu subordinado
Inciso de aplicao imediata, visto que o cargo, exclusivamente atribudo ao
servidor, intransfervel. No se permite que servidor atribua, delegue ou
transfira, para terceiros, sua responsabilidade ou a de seu subordinado. bvio
que no incorre nesta irregularidade o servidor que, em situaes de desacato
ou embarao a suas atribuies, socorre-se de auxlio de terceiros.

O inciso alcana a transferncia ou a delegao, a estranho, de atribuio que

regularmente seria do servidor ou de seu subordinado; no se enquadra neste
inciso a conduta de o servidor incumbir o particular de tarefa ilcita ou
criminosa.
Formulao-Dasp n 149. Infrao disciplinar

A infrao prevista no art. 195, XI, do Estatuto dos Funcionrios pressupe a

atribuio ao estranho, de encargo legtimo do funcionrio pblico.

(Nota: O inciso XI do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor cometer

a pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o
desempenho de encargo que lhe competia ou a seus subordinados.)

Inciso VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a

associao profissional ou sindical, ou a partido poltico
Inciso de entendimento imediato, probe o uso de ameaa e de fora ou de
constrangimento, velados ou ostensivos, por parte de autoridade ou superior
hierrquico, com o fim de forar a filiao entidade. Verifica-se que o
enquadramento no se volta ao servidor comum, mas quele que possui
subordinados, ou seja, quele que detm poder de mando. O enquadramento
em tela exemplifica a intolerncia com que Lei n 8.112, de 11/12/90, trata o
uso indevido do cargo.

Destaque-se que, como o enquadramento tem como aes verbais coagir ou

aliciar, o que se presume certo grau de presso sob o subordinado, o mero
convite filiao no considerado coao.

Obviamente, no compete administrao tutelar o direito de associao e as

livres manifestaes de pensamento e de convico poltica de seu servidor em
sua vida privada, dissociadas do servio. Tais atividades no se encontram
atingidas pela presente proibio.

No obstante, o enquadramento em tela incide sobre condutas cometidas por

autoridade ou superior hierrquico, tanto no pleno exerccio do cargo quanto a
ele associado, de forma que vedam-se a coao ou o aliciamento mesmo em
vida privada se em tais condutas o agente utiliza de seu poder hierarquia.

Inciso VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de

confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil
De imediato, atente-se que a proibio em tela atinge apenas o parentesco
com a chefia imediata. No alcanada por esta proibio a existncia de
parentesco entre servidores separados por mais de um grau de hierarquia
funcional, ou seja, se entre eles houver pelo menos um chefe intermedirio.

Alm disso, h de se compreender mais uma limitao aplicao do presente

enquadramento. O exerccio se faz necessrio porque a redao deste inciso
pode deixar dvida se a palavra cargo tem o sentido amplo (tanto de
provimento efetivo quanto de provimento em comisso) ou se cargo e
funo so ambos limitados ao provimento em confiana. Opta-se pela
segunda hiptese.

Portanto, a vedao em tela limita-se autoridade manter sob sua direta

subordinao o seu cnjuge, companheiro ou parente at 2 grau em cargo
comissionado ou em funo de confiana.

Com isso, no h impedimento para que servidor, a qualquer tempo (desde a

nomeao ou ao longo da vida funcional), exera seu cargo efetivo, sem cargo
comissionado ou funo de confiana, diretamente subordinado a seu cnjuge,
companheiro ou parente de at 2 grau. Tampouco configura a vedao em
comento o fato de o servidor, a qualquer tempo (desde a nomeao ou ao
longo da vida funcional), trabalhar junto a seu cnjuge, companheiro ou parente
de at 2 grau, no havendo relao de chefia entre eles.

Em sntese, verificam-se duas tutelas no presente enquadramento. De

imediato, busca-se vedar o previsvel prejuzo impessoalidade quando as
relaes cotidianas de proximidade no trabalho, entre o servidor subordinado e
seu chefe imediato, misturam-se com relaes de parentesco. E busca-se
tambm proteger a administrao do chamado favorecimento e nepotismo, o
que somente se aplica para os cargos em comisso e para as funes de
confiana, ambos de livre nomeao (integrantes do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores -DAS -e ocupantes de funes de direo, chefia
e assessoramento, por exemplo).

No silncio da Lei, interpreta-se que a vedao se estende a parentes de at 2

grau, tanto em linha reta quanto colateral, nos termos dos arts. 1.591 a 1.595
do CC. Acrescente-se, ainda da lei civil, que o parentesco resultante da adoo
limita-se ao adotante e ao adotado, de forma que os parentes at 2 grau de
ambos no esto alcanados pelo impedimento em tela.

Inciso IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem,

em detrimento da dignidade da funo pblica
Se, por um lado, para o pleno desempenho das atribuies do seu cargo, o
agente pblico investido de competncias, poderes e prerrogativas, por outro
lado, em razo da funo de interesse pblico que executa, sobre ele imperam
comprometimentos especialssimos de conduta, no s de ordem legal mas
tambm moral (atente-se que essa funo sempre voltada ao interesse
pblico, tais como controle, arrecadao, gesto, planejamento, polcia,
judicatura, assistncia social, dentre tantas). Tem-se, ento a configurao do
ilcito em tela (aqui sinteticamente substantivado como valimento de cargo)
quando justamente esse agente pblico, em lugar de exercer a tutela para a
qual foi investido no cargo pblico e que exatamente o que dele a sociedade
espera e requer, ele, de forma intencional, consciente, dolosa, privilegia o
interesse particular e se utiliza das prerrogativas de seu cargo em benefcio
prprio ou de outra pessoa, em detrimento do interesse pblico tutelado.

Da, o servidor vale-se do seu cargo, ao servir-se de suas prprias

prerrogativas, deturpando-as e agindo em detrimento da dignidade da funo
pblica, seja para auferir proveito para si mesmo, seja para propiciar proveito a
outrem (ainda que seja sem uma contrapartida a seu favor). Repise-se: o ato
irregular somente acontece porque ali est o agente pblico com poder para
legalmente realiz-lo ou inibi-lo e, no entanto, esse servidor, de forma ilegal, o
realiza ou no inibe sua realizao, seja por ao ou omisso. E tem-se que o
proveito irregular depende inafastavelmente do cargo, pois nica e to-somente
o servidor, detentor de prerrogativas a serem exercidas em sintonia com o
interesse pblico, que pode propiciar o ato (comissivo ou omissivo); o outro

no tem esse poder. Da, no presente enquadramento, no se cogita de o

servidor ser ludibriado; no h valimento de cargo culposo, mas apenas doloso.

Dentre os ilcitos causadores de pena expulsiva, este um dos mais

comumente configurados. A sua aplicabilidade deve ser creditada ao fato de
que, na redao deste inciso, andou bem o legislador ao prover um carter
alternativo, ao invs de cumulativo. Destaque-se a conjuno ou: basta que
se comprove o benefcio ilegtimo auferido ou que se tentou auferir, por uma
das partes (o prprio servidor ou outrem, que, em regra, um particular, mas
sem impedimento de ser outro servidor).

Tanto pode o servidor agir de forma a propiciar, com o exerccio indigno de seu
cargo, direto benefcio prprio, como pode usar de seu cargo para propiciar
benefcio a outrem, em que se poderia presumir (a contrapartida no prrequisito para a configurao) o benefcio pessoal indireto. Nesses casos, para
a configurao deste ilcito, basta que se comprove a inteno dolosa de
proveito ao particular, por parte do servidor, sendo desnecessrio comprovar o
proveito pessoal ou a mera inteno de se aproveitar. Acrescente-se ainda que
o proveito, pessoal ou de outrem, pode ser de qualquer natureza, no
necessariamente financeiro ou material.

Assim, se por um lado nem sempre se revela tarefa fcil para a comisso
conseguir lograr a comprovao do proveito do servidor, por vezes no muito
difcil comprovar que o outro obteve proveito indevido, na forma de um
deferimento, concesso, etc.

Esta razovel facilidade decorre de que, vista do princpio da legalidade,

sempre haver algum tipo de normatizao a regular determinada atividade
pblica. Assim, ao se deparar com a conduta funcional contrria a essa norma,
propiciando vantagem indevida a algum, pode- se ter, muito sinteticamente,
dois caminhos: havendo nos autos elementos formadores da convico de que

aquela atitude incorreta foi tomada intencional e conscientemente pelo servidor,

tem-se a princpio configurado o valimento de cargo; se h elementos que
indicam que a conduta contrria lei decorreu de negligncia ou impercia
(culpa, em essncia), talvez possa se cogitar de inobservncia de norma,
prevista no art. 116, III do Estatuto (descrito em 2.3.3), punvel com penas de
advertncia ou no mximo de suspenso. Da, tem-se, em sentido bastante
genrico, que a inobservncia de norma o enquadramento mais comum das
infraes leves e culposas enquanto que o valimento do cargo a infrao
mais comum das infraes graves e dolosas.

O valimento de cargo ilcito formal ou de consumao antecipada, ou seja, se

configura apenas com a conduta recriminvel do servidor, antes da
concretizao do resultado naturalstico delituoso e contrrio ao interesse
pblico ou mesmo que ele nem sequer venha a se concretizar, seja a favor de
si mesmo, seja a favor de terceiro.

Portanto, a infrao ocorre independentemente de o servidor ter auferido o

benefcio para si ou para outrem, isto , para a caracterizao do ilcito no
necessrio demonstrar o prejuzo da Administrao ou o efetivo benefcio do
servidor, bastando que ele tenha praticado a irregularidade com este objetivo.
o que consta da Formulao DASP n. 18:
Formulao-Dasp n 18. Proveito pessoal

A infrao prevista no art. 195, IV, do Estatuto dos Funcionrios, de

natureza formal e, conseqentemente, se configura ainda na hiptese de o
proveito pessoal ilcito no ter sido conseguido.

(Nota: O inciso IV do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor valer-se

do cargo para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da
funo.)

Trata-se de transgresso de ndole formal, o que significa que ela se

configura mesmo quando o insinuado ou exigido proveito pessoal ilcito no
chegue a se concretizar. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pg. 385, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

A esse respeito, o Superior Tribunal de Justia vem adotando a orientao de

que o ilcito aqui reportado dispensa o recebimento de qualquer vantagem
financeira por parte do servidor infrator, sedimentando a natureza formal do
ilcito. Seno vejamos:"o ilcito administrativo de valer-se do cargo para obter
para si vantagem pessoal em detrimento da dignidade da funo pblica, nos
termos do art. 117, IX da Lei 8.112/90 de natureza formal, de sorte que
desinfluente, para sua configurao, que os valores tenham sido
posteriormente restitudos aos cofres pblicos aps a indiciao do impetrante;
a norma penaliza o desvio de conduta do agente, o que independe dos
resultados" (MS 14.621/DF, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Terceira
Seo, DJe 30.6.2010).

A desnecessidade de obteno de vantagem financeira pelo servidor tambm

alcana ao terceiro cuja vantagem fora atribuda. Isto , nesta hiptese de
concesso de benefcio a terceiro, basta comprovar somente o liame entre a
vantagem ilegtima -seja ela de qualquer espcie -e o uso irregular do cargo
pblico pelo agente responsvel.

Por fim, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista de vrios incisos
dos arts. 9, 10 ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, como, por exemplo,
destacadamente, o inciso VIII do art. 9.

Inciso X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,

personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na
qualidade de acionista, cotista ou comanditrio

Como forma de evitar que o fato de ser investido em cargo pblico propicie
benefcios indevidos ao servidor ou sociedade de que ele participe ou
atividade que ele pratique e tendo em vista tambm a existncia de uma rea
de incompatibilidade entre a funo pblica e a iniciativa privada, a Lei n
8.112, de 11/12/90, veda ao agente pblico o exerccio de algumas atividades
empresariais: gerncia e administrao de sociedades privadas e atos de
comrcio, conforme a redao dada pela Lei n 11.784, de 22/09/08.

Para a devida compreenso deste dispositivo, de imediato, se faz necessrio

buscar conceituaes da lei civil, primeiramente sobre o termo sociedade.
Sociedade definida como o conjunto de pessoas que celebram um contrato
para o exerccio de alguma atividade econmica (que, inclusive, pode ser
comercial) e a partilha, entre si, dos resultados. Da definio legal, se infere
que a participao em sociedades envolve uma atividade que no exercida
em nome do prprio agente individualmente falando, mas sim da pessoa
jurdica como um todo, da qual ele apenas um dos scios, e que busca o
lucro e o ganho econmico. A contrario sensu, a Lei n 8.112, de 11/12/90, no
veda ao servidor de participar de associaes, definidas na lei civil como unio
de pessoas que se organizam para fins no econmicos.
CC - Art. 53. Constituem-se as associaes pela unio de pessoas que se
organizam para fins no econmicos.

Art. 981. Celebram contrato de sociedade as pessoas que reciprocamente se

obrigam a contribuir, com bens ou servios, para o exerccio da atividade
econmica e a partilha, entre si, dos resultados.

Prosseguindo na literalidade do dispositivo, com pouca preciso, pode-se

diferenciar gerncia e administrao da seguinte forma: enquanto a primeira
engloba o controle de todo o tipo de bens da sociedade, a segunda refere-se
ao acompanhamento, superviso e execuo dos servios prestados pela
empresa. Ou seja, o texto legal centra a vedao ao servidor na ocupao de
posio de mando, na realizao de atos de gesto e na sua participao

ilimitada na sociedade ou atividade, tanto no que diz respeito a seus bens

quanto a seus servios, justamente para que a empresa no seja favorecida
nas definies de suas estratgias ou nas suas decises pelo fato de seu
gerente ou administrador ser servidor pblico.

Todavia, no h impedimento para participao em sociedades (inclusive de

fins comerciais) que confere ao scio poderes e direitos limitados, como o
caso de scios acionista, cotista ou comanditrio, pois, nesses casos, os rumos
do negcio no dependem de decises a cargo do servidor. Da lei civil, definese o acionista como aquele que possui parcelas de uma sociedade de aes,
enquanto que o cotista aquele que possui parcelas de capital em sociedades
de responsabilidade limitada; e o comanditrio uma espcie de scio cotista
de um tipo raro de sociedade, a em comandita simples. de se destacar que,
como scios, nas trs condies acima, o exerccio da fiscalizao dos
negcios bem como eventuais providncias tomadas na empresa no se
confundem com a sua gesto ou operao.
Destaque-se, ainda, que os servidores pblicos somente ficam fora do
proibitivo disciplinar insculpido nesse inciso X do art. 116 da Lei 8.112/90
quando, na condio de acionistas, quotistas e comanditrios, no se
comprometam com as atividades de administrao e gerncia de suas
respectivas empresas.

Esclarea-se que emergenciais, espordicas e isoladas providncias,

tomadas em favor da empresa pelo servidor acionista, no caracterizam o
defeso gerenciamento previsto na infrao disciplinar em lide. O que pode
muito bem ocorrer em pequenas firmas, onde o servidor quotista, detendo a
expressiva maioria do capital social, se veja, de repente, de inopino e de
forma inesperada, abandonado pelo seu scio-gerente.

Agregue-se, porm, que essas excepcionais providncias somente se

justificam quando realizadas fora da jornada de trabalho da repartio, e
desde que ocorram dentro do lapso temporal de pequena durao. Jos

Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 385, Editora

Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.
(Nota: Percebe-se claramente que o autor se equivocou ao mencionar inciso
X do art. 116 da Lei 8.112/90, pois o correto art. 117.)

O aplicador de qualquer norma, antes de se debruar sobre os detalhes de sua

literalidade, deve encar-la de forma global para tentar extrair de imediato a
sua inteligncia sistemtica. Nesse rumo, de imediato se deve esclarecer que,
independentemente de nuances literais, passveis de interpretao, o que esse
dispositivo quer tutelar, em essncia, alm da questo de controle da prestao
integral da jornada de trabalho e de dedicao ao cargo, sobretudo evitar
conflito de interesses pblico e privado, ou seja, coibir a possibilidade de a
sociedade obter qualquer beneficiamento, vantagem ou diferenciao pelo fato
de que seu administrador ou gerente um servidor pblico, dotado de
prerrogativas. Em outras palavras, a principal inteligncia da norma evitar
que, por ser servidor pblico, o administrador ou gerente de uma msociedade
atue em seu prprio favor de forma inescrupulosa.

Pg. 2
Sem confundir com atribuir relevncia de critrio necessrio ou suficiente para
a configurao do presente ilcito, tem-se como um bom exemplo de possvel
contaminao das atividades privada e pblica o fato de a sociedade
administrada ou gerenciada pelo servidor manter relacionamento com a
administrao, passvel de ser verificado mediante levantamento junto ao
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), de
pagamentos realizados empresa.

claro que a Lei no tem a inteno de proibir o direito de propriedade ao

servidor. O servidor pode investir no mercado de aes, pode at ser scio

majoritrio de uma sociedade, inclusive de fim comercial, sem a princpio

afrontar a norma; apenas o que ele no pode , pessoalmente ou atravs de
interposta pessoa, praticar os atos de gerncia ou de administrao, pois a Lei
quer evitar que o servidor lance mo de seu cargo para, com a fora de suas
prerrogativas, beneficiar ou receber benefcio para aquelas atividades privadas.

Da porque o mandamento deste inciso deve ser entendido de forma mais

restritiva, configurando-se apenas com a comprovao da gerncia ou da
administrao de fato, no bastando figurar de direito no contrato social,
estatuto ou perante rgos tributrios. Em outras palavras, esse
enquadramento precipuamente ftico e no apenas de direito. Assim, uma
pessoa que administre ou gerencie uma empresa e que investida em cargo
pblico no obrigada a encerrar as atividades daquela sociedade, desde que
comprove a petio, junto ao competente rgo pblico de registro, para que a
sociedade tenha seu contrato social alterado, e deixe efetivamente de exercer
de fato a posio de mando.

Mas ainda que o servidor no tenha cuidado de formalmente sair da posio de

mando ou, se for o caso, de encerrar a empresa, se esta nunca operou ou no
opera ou na prtica opera com outra pessoa no comando desde que o gerente
ou o administrador foi investido no cargo pblico, pode-se inferir que no
haver afronta tutela da impessoalidade se o servidor figurar como tal na
sociedade, visto que, na prtica, no se cogitar de vantagem indevida, tanto a
ele mesmo quanto sociedade.

Em contrapartida, a Lei alcana as situaes em que o prprio servidor,

pessoalmente, comete o ato proibido, no s quando formalmente seu nome
consta dos documentos constitutivos da empresa como gerente ou
administrador mas tambm quando ele opera apenas de fato, mesmo que seu
nome no conste dos mencionados documentos, ou seja, quando o servidor se
vale de intermedirio (pessoa fsica ou jurdica, por meio de empresas ou

sociedades de fato), objetivando manter seus atos de gerncia ou

administrao na clandestinidade. Ainda na mesma linha, pode-se configurar a
vedao em tela independentemente se a sociedade personificada (ou seja,
se adquiriu personalidade jurdica com a inscrio em registro dos seus atos
constitutivos) ou no personificada (enquanto no tiver seus atos constitutivos
inscritos), conforme definem os arts. 985 e 986 do CC.

Em sntese, o que a Lei n 8.112, de 11/12/90, quer vedar a prtica de atos

de gerncia e de administrao, mesmo que a sociedade no seja regular e
no esteja formalmente constituda e tambm no se importando com a
condio meramente formal que o servidor ocupa no contrato social ou perante
rgos pblicos.

Importa destacar entendimento segundo o qual um ou poucos atos de gesto,

de forma espordica, no configuram a infrao em comento, tendo em vista a
interpretao que se extrai da palavra participar de gerncia ou administrao
de sociedade privada. Neste sentido:
Parecer-PGFN/ CJU/ CED n 1.237/ 2009: 148. interessante notar que os
verbos tpicos que compem a proibio administrativo-disciplinar,
participar e exercer, no mbito penal esto normalmente identificados
quilo que a doutrina e a jurisprudncia qualificam como crime habitual, o
qual caracterizado por abalizada doutrina com os seguintes contornos: [...]

152. No caso da proibio administrativo - disciplinar em anlise - embora a

imprevisvel realidade social possa eventualmente demonstrar o contrrio
pode-se dizer que, ao menos em regra, um ato nico ou mesmo os atos
dispersos e espordicos de gesto, distribudos ao longo de cinco anos,
dificilmente atingiriam de maneira especialmente grave a regularidade do
servio e a indisponibilidade do servio publico, legitimando a aplicao da
ltima ratio no mbito administrativo.

Tambm se preservam, expressamente no pargrafo nico, inciso I, do art. 117

da Lei n 8.112, de 11/12/90, as excees de poder participar nos conselhos de
administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a Unio detenha,
direta ou indiretamente, participao no capital social ou em sociedade
cooperativa constituda para prestar servios a seus membros. No mprimeiro
caso dessas excees, obviamente, o ordenamento preserva a supremacia do
interesse da administrao e, visando boa gesto das empresas ou
sociedades de que participa, de forma mcoerente, no prev punio para o
servidor que atua em decorrncia de encargo recebido da prpria Unio. No
segundo caso, trata-se de uma liberalidade do legislador em estimular a
participao de servidores nas sociedades cooperativas definidas nos arts.
982, 1.093 a 1.096 do CC, por entender que no h conflito com o
desempenho do cargo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117.

Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no

se aplica nos seguintes casos: (Todo o pargrafo acrescentado pela Lei n
11.784, de 22/09/08)

I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou

entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no
capital social ou em sociedade cooperativa constituda para prestar servios
a seus membros;

Pg. 3
Igualmente, para o correto entendimento do dispositivo que veda a prtica de
atos de comrcio, necessrio se faz buscar conceituao na lei civil. Antes,
porm, deve-se destacar, mais uma vez, a atecnia da redao deste inciso X
do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Talvez o texto legal tivesse sido mais
claro se sua seqncia primeiramente estabelecesse a vedao gerncia e

administrao de sociedades, excetuando as condies de scio acionista,

cotista ou comanditrio, para ao final estabelecer a vedao ao ato de
comrcio. Da forma como foi redigido, parece que as excees daquelas trs
qualidades de scio se aplicam ao praticante de comrcio, quando, a rigor, elas
se aplicam ao integrante de sociedade.

Isto porque, na primeira parte do dispositivo, mais geral e abrangente, tem-se

que o scio, como integrante de uma sociedade, no atua por si prprio,
individualmente, mas sim em nome da pessoa jurdica. Da porque, por
expressa vontade da Lei, na sociedade, o agente pblico pode participar como
scio acionista, cotista ou comanditrio, ainda que a sociedade tenha fim
comercial, no podendo apenas atuar como gerente ou administrador. E essa
regra geral engloba o caso especfico de ter a sociedade fins comerciais. No
caso especfico de ser a sociedade comercial, a vedao que recai sobre o
servidor de atuar como gerente ou administrador. Assim atuando o servidor,
na gesto empresarial privada, recai sobre ele a vedao. Todavia, se ele
apenas pratica efetivamente a atividade-fim da venda, nesse caso, ele no atua
por si, mas sim pela sociedade e no h a restrio legal. Nesse ltimo caso, o
ato de comrcio, por si s, praticado como integrante da sociedade e para ela,
no um ato atribuvel ao agente individualmente, mas sim pessoa jurdica.

Prosseguindo na linha de interpretao do dispositivo, a sua segunda parte, de

foco mais especfico para a atividade-fim do comrcio em si, veda o ato
comercial por parte do servidor. Aqui, trata-se do servidor como o comerciante
individualmente, ainda que investido em uma empresa somente sua, fora de
uma sociedade. Nesse caso, no faz sentido se cogitar de excees vedao
por ser scio acionista, cotista ou comanditrio, pois, no se tratando de
sociedade, o agente no age em nome de uma pessoa jurdica, mas sim em
seu prprio nome ou de sua prpria empresa, de forma que ele tem sempre o
comando da atividade (diferentemente daqueles scios, para os quais a Lei
previu exceo), e sobre ele recai a responsabilidade pessoal do ato de
comrcio.

Feita esta introduo, tem-se que a atual definio legal de ato de comrcio
extrada do CC (que revogou as definies de comerciante e de ato de
comrcio originalmente constantes do Cdigo Comercial), reflete a
concentrao subjetiva modernamente adotada, ratificando o que foi aduzido
acima. Com isso, se deslocou a incidncia do Direito Comercial da atividade ou
da empresa para a pessoa do empresrio. Assim, considera-se empresrio
quem exerce atividade econmica organizada para produo ou circulao de
bens ou servios, agregando-se, doutrinariamente, que tal atividade seja
demarcada tambm pela habitualidade e pela busca do lucro.

A atividade ora enquadrada no se confunde com vendas isoladas, individual

ou de pequena monta, ainda que lucrativas, e desde que compatveis com a
natureza do cargo e com a jornada de trabalho. Alm disso, o prprio texto
legal afasta, a princpio, a incidncia da definio de atos de comrcio para a
produo intelectual, cientfica, literria ou artstica.
CC - Art. 966. Considera-se empresrio quem exerce profissionalmente
atividade econmica organizada para a produo ou a circulao de bens ou
de servios.

Pargrafo nico. No se considera empresrio quem exerce profisso

intelectual, de natureza cientfica, literria ou artstica, ainda com o concurso
de auxiliares ou colaboradores, salvo se o exerccio da profisso constituir
elemento de empresa.

Nesta esteira, h que se ponderar sobre a atividade rural. De acordo com o

Cdigo Civil de 2002, ela pode ser exercida de forma empresarial ou no,
conforme detenha ou no as caractersticas comuns s atividades
empresariais, no tendo o Cdigo excludo tal atividade do regramento comum
s demais formas de atividades econmicas.

Nesse nterim, atuando o servidor como gerente ou administrador de sociedade

dedicada atividade rural, ou exercendo ele diretamente a atividade, de forma
profissional e organizada, visando a produo ou circulao de bens ou
servios, incide na proibio do art. 117, inciso X.

Pg. 4
Em sntese, para que se cogite de incorrer nesta proibio de produzir atos de
comrcio, deve o servidor manter atividade paralela com carter econmico
(buscando lucro), habitualidade, organizao e circulao de bens ou servios.
De forma anloga ao que se aduziu para o servidor que figura como gerente ou
administrador de sociedade, no caso da vedao ao exerccio do comrcio, a
tutela que a Lei n 8.112, de 11/12/90, exerce de evitar benefcio indevido ao
servidor ou sua empresa em sua atividade privada em funo do cargo
pblico que ocupa. Assim, por bvio, deve haver a prtica efetiva do ato, no
se cogitando de esse enquadramento ser meramente formal.
Formulao-Dasp n 186. Comrcio

O funcionrio aposentado no est proibido do exerccio do comrcio.

Por fim, o ordenamento prev ainda mais uma exceo s proibies

estabelecidas no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90. O inciso II do
pargrafo nico do mencionado art. 117 prev o afastamento das proibies de
gerenciar ou administrar empresas e de praticar atos de comrcio para o
servidor que esteja em gozo de licena para tratar de assuntos particulares
(prevista no art. 91 do Estatuto), ressalvando atuaes privadas do servidor
que possam configurar conflito de interesses.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117

Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no

se aplica nos seguintes casos: (Todo o pargrafo acrescentado pela Lei n
11.784, de 22/09/08)

II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art.

91 desta Lei, observada a legislao sobre conflito de interesses.

Na mesma linha do entendimento acima, a Medida Provisria n 2.174-28, de

24/08/01, que disciplina a reduo de jornada e a licena incentivada para
servidores efetivos, permite que o servidor optante por esses dois direitos
possa exercer o comrcio bem como a gerncia e administrao de
sociedades. Pode-se dizer que o inciso II do pargrafo nico do art. 117 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, resolveu parte da distoro que havia com relao
mencionada Medida Provisria, pois tanto os servidores sob licena
incentivada quanto aqueles sob licena para tratar de assuntos particulares
passaram a receber o mesmo tratamento legal de dispensa da vedao de
prtica de atos de gerncia ou administrao de sociedades e de atos de
comrcio. Todavia, na leitura literal do ordenamento, teria sido mantida a
previso legal de pena de demisso para o servidor que originalmente tem
jornada semanal de vinte ou de trinta horas e que pratica a gesto de
sociedades privadas, enquanto que no alcanado por norma punitiva o
servidor cujo cargo tinha originalmente jornada semanal de quarenta horas e
que reduziu para vinte ou trinta horas com base naquela Medida Provisria, o
que, decerto, no se coaduna com o princpio constitucional da isonomia.
Base Legal
Medida Provisria n 2.174, de 24/08/01. Arts. 5 ao 20.

De se destacar que tais excees previstas no ordenamento para atos que em

tese se enquadrariam no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90 (gerncia ou
administrao de empresas e comrcio), no tm o condo de afastar
repercusses disciplinares para atos cometidos sob as duas licenas em tela e
que se enquadrem em outros ilcitos, sobretudo aqueles marcados por conflitos
de interesse entre o pblico e o privado (improbidade administrativa, assessoria
tributria, por exemplo), conforme a prpria Lei cuidou de ressalvar na parte
final do inciso II do pargrafo nico do seu art. 117.

Inciso XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties

pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou
assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou
companheiro.
Neste inciso, pode-se dispensar a busca da interpretao sistemtica da Lei,
relatada no inciso X, linhas acima. Enquanto naquele inciso foi necessrio
extrair interpretao, vista do que a Lei quer tutelar, para o termo participar
(para extrair a mera figurao), aqui no cabe discusso, visto que tutela-se a
ao mais restrita, especfica e efetiva de atuar.

Assim, de forma at mais clara, aqui se afirma que a tutela da norma evitar
que os pleitos patrocinados pelo procurador ou intermedirio, junto a qualquer
rgo pblico, obtenham sucesso to-somente em razo da qualidade
especfica de aquele agente ser servidor, o que lhe propicia acesso s
reparties, seja por conta prpria, seja por amizade, coleguismo ou
clientelismo. Em sntese, busca-se coibir o indevido uso, por parte do servidor,
do prestgio e de sua influncia. Apenas para figurar a compreenso, aqui se
permitiria estender para o agente pblico a expresso trfico de influncia,
que, a rigor, a lei penal emprega para definir similar atitude criminosa cometida
pelo particular contra a administrao. Ou seja, at com mais nfase com que
se cogitou no inciso anterior, embora aqui tambm no positivado na Lei, se
poderia ler este inciso acrescentado da condicionante valendo-se do cargo,
de forma a compreend-lo como mais uma espcie qualificada da vedao em

gnero de valer-se do cargo. A hiptese em tela pode repercutir

criminalmente como advocacia administrativa, conforme bem definida no art.
321 do CP -em que, a propsito, o legislador foi mais preciso, ao incluir a
expresso valendo-se da qualidade de funcionrio.

A configurao desta irregularidade independe da existncia e da validade de

instrumento de mandato. No mesmo rumo, para a configurao, dispensa-se
que o benefcio a favor do terceiro esteja ou no na alada de competncia do
servidor infrator; que se tenha conseguido ou no o objeto do pedido a favor do
terceiro; que seja lcito ou ilcito o interesse do terceiro; e que se tenha
comprovado o recebimento de vantagem de qualquer espcie pelo infrator.
Advirta-se que, nessas duas ltimas hipteses, sendo interesse ilegtimo ou
tendo o servidor recebido alguma vantagem por sua atuao, pode-se cogitar
de enquadramento mais grave de improbidade.

Na exceo expressamente prevista no enquadramento (atuao em favor de

benefcios previdencirios ou assistenciais), uma vez que a Lei no explicitou
se os parentes para os quais permite procurao ou intermediao so afins
e/ou agregados, interpreta-se que a permisso abrange a ambos. Alis, a
vedao expressa no dispositivo em comento to cristalina e inequvoca,
cabvel como uma espcie do grande gnero valer-se do cargo, que at se
pode cogitar que o texto legal tambm se justifica para destacar a exceo, ou
seja, para expressar que aquele tipo de conduta (atuao em favor de
benefcios previdencirios ou assistenciais para parentes) permitido.

Sob aquela tica de valer-se de sua qualidade de servidor, a Lei prev duas
hipteses para o enquadramento: a atuao ostensiva como procurador, em
que se requer a comprovao de existncia de um mandato, de uma
procurao; e atuao disfarada, como informal intermedirio, dispensando-se
comprovao de existncia de qualquer mandato. Em regra, alm de ser mais
freqente, a atuao como intermedirio, por possibilitar a conduta dissimulada

e sub-reptcia, costuma ser mais danosa ao interesse pblico que a atuao

assumida como procurador.

De uma forma ou de outra, diligncias e iniciativas inofensivas do servidor, que

no propiciem beneficiamento, no configuram a irregularidade. No se pode
imaginar que o legislador tenha desejado imputar gravemente pequenas
condutas da vida cotidiana do cidado junto a rgos pblicos, sobretudo em
outras unidades em que o agente desconhecido, ou em outros rgos
federais ou em outras esferas da administrao pblica (como estadual e
municipal), para as quais em nada contribui ou agrega favorecimento ou
prestgio o fato especfico de ser servidor pblico (a menos, bvio, que se
comprove que o servidor tenha se apresentado nessa condio com o fim de
obter diferenciao).

No entanto, faz-se necessria apreciao mais rigorosa quando a atuao se

d dentro do prprio rgo de lotao do servidor, ainda que ele no se
identifique, visto que, nesse caso, a influncia pode ser notria, diante de sua
manifesta qualidade de servidor. Esse tipo de intermediao conta com um
contexto plenamente propcio para a configurao imediata da irregularidade,
vista do prestgio, da amizade, do coleguismo, da troca de favores, do livre
acesso, etc.

Ademais, mesmo para atuaes como procurador ou intermedirio na via

administrativa, fora do prprio rgo de lotao do servidor, deve-se destacar
que o dispositivo visa a impedir sua operao de forma costumeira. Assim,
vislumbra-se que a atuao no eventual, ainda que em rgo distinto, pode vir
a configurar o ilcito em questo, cuja penalidade associada a demisso,
motivo pelo qual se deve compreender que o Estatuto fortemente refratrio
ao exerccio da advocacia no mbito administrativo por servidor,
independentemente do seu cargo.

Por fim, advirta-se que a razoabilidade acima defendida para este

enquadramento reside no fato de que a pena prevista capital. No obstante a
motivao que se pode obter para afastar este enquadramento gravoso no
caso de uma atuao eventual e de nfima afronta a deveres de ordem moral,
pode-se ter configurada outra irregularidade de menor gravidade, punvel com
advertncia ou suspenso.

Inciso XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer

espcie, em razo de suas atribuies
Esse enquadramento tutela o recebimento de qualquer vantagem por parte do
servidor para realizar ato regular, inserido em suas atribuies, no alcanando
a realizao de ato vedado ou beneficiamento indevido ao particular. de se
atentar para a literalidade do enquadramento, que veda o recebimento de
vantagem de qualquer espcie, ou seja, no se limita a vantagens financeiras
ou materiais.

A rigor, a simples aceitao, por parte do servidor, de qualquer vantagem

oferecida pelo particular -ainda que espontaneamente -configuraria o ilcito de
missivo em tela. Mas, em que pese legalidade, uma vez que este
enquadramento impe pena capital, h de se ter bom senso e razoabilidade na
prtica, diante de presentes de valor irrisrio, dados pelo particular apenas
como mero reconhecimento ou agradecimento por um atendimento prestativo,
atencioso, eficiente e de acordo com a lei, sem nenhum beneficiamento
escuso.

Por outro lado, a comprovao da correlao entre o presente de nfimo valor e

a atuao conscientemente irregular por parte do servidor, em favor do
particular, configura grave infrao, tal como o valimento de cargo (art. 117,
IX da Lei n 8.112, de 11/12/90, descrito linhas acima), uma vez que o carter
indigno da conduta prevalece sobre a quantificao.

Parecer-AGU n GQ-139, no vinculante: 16. O contexto do regime

disciplinar e a positividade do transcrito inciso XII, mormente o sentido que
se empresta expresso em razo de suas atribuies, induzem ao
entendimento de que o recebimento de propina, comisso, presente ou
qualquer modalidade de vantagem decorrente das atribuies
regularmente desenvolvidas pelo servidor, sem qualquer pertinncia com a
conduta censurvel de que resulte proveito ilcito.

Formulao-Dasp n 150. Infrao disciplinar

A infrao prevista no art. 195, X, do Estatuto dos Funcionrios pressupe

que a vantagem ilcita se destine a retribuir a prtica regular de ato de ofcio.

(Nota: O inciso X do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor receber

propinas, comisses, presentes e vantagens de qualquer espcie em razo
das atribuies.)

Como referncia, o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de

18/08/00 (que no se insere nas normas de natureza disciplinar, dirigido, para
livre adoo, apenas a Ministros de Estado e Secretrios de Estado, ocupantes
de cargos de natureza especial, integrantes do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores -DAS, nvel seis, e diretores e presidentes de
agncias nacionais, autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia
mista), e a Comisso de tica Pblica consideram como meros brindes,
passveis de aceitao to-somente por aquelas autoridades, os presentes
distribudos com periodicidade no inferior a doze meses, de carter geral (no
pessoal, em que os brindes poderiam ser recebidos por qualquer servidor e
no apenas por um especfico servidor) e sem valor comercial ou, de valor at
cem reais, desde que distribudos como cortesia, propaganda ou em eventos e
datas comemorativas.

Base Legal
Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de 18/08/00, Art. 9

Ademais, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente o ato de improbidade administrativa definido no inciso I do art.
9 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Por fim, nos casos em que forem visualizados elementos configuradores do

recebimento de propina, concomitantemente, dever ser analisada a
convenincia quanto ao enquadramento no art. 132, XI, da Lei n 8.112/ 90
(corrupo), em face do que dispe a Conveno Interamericana contra a
Corrupo da Organizao dos Estados Americanos (OEA) sobre as condutas
tipificadas como atos de corrupo. Seno vejamos: a solicitao ou a
aceitao, direta ou indiretamente, por um funcionrio pblico ou pessoa que
exera funes pblicas, de qualquer objeto de valor pecunirio ou de outros
benefcios como ddivas, favores, promessas ou vantagens para si mesmo ou
para outra pessoa ou entidade em troca da realizao ou omisso de qualquer
ato no exerccio de suas funes pblicas.

Inciso XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro

Inciso de definio auto compreensvel e de aplicao inafastvel, em que se
tutela a lealdade e a confiabilidade do servidor para com seu Estado. O
dispositivo veda o possvel comprometimento do servidor com Estado
estrangeiro que pudesse afetar sua relao de fidelidade para com o Estado
brasileiro. Nesse rumo, no comporta, pelo menos a princpio, qualquer
exceo diante da configurao.

Tanto verdade que, no antigo ordenamento constitucional, tal conduta, sem

autorizao prvia ou licena por parte do Presidente da Repblica, era at

causa de perda da nacionalidade brasileira. A atual CF no impe essa

sano, mas, em contrapartida, a Lei, no estabelecendo ressalva, impe o
enquadramento ainda que haja anterior autorizao por parte do Presidente da
Repblica.

(...) nem com autorizao do Presidente da Repblica pode o servidor federal

aceitar comisso, emprego ou penso de Estado estrangeiro. Edmir Netto de
Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 87, Editora Revista dos
Tribunais, 1 edio, 1994.

Inciso XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas

O termo usura pode compreender diversas atitudes de ordem prtica, tais
como o emprstimo de dinheiro a juros exorbitantes, a agiotagem, a
especulao, a extorso.

A definio jurdica da usura encontra-se no art. 4 da Lei n 1.521, de

26/12/51, que define crimes contra a economia popular, como um delito
daquela natureza. Embora tal Lei, definindo um crime comum, volte-se a toda a
sociedade e possa ter sob sua aplicabilidade quaisquer atos de vida privada de
qualquer pessoa, no que aqui interessa, aplica-se, de forma restritiva, tal
conceito jurdico para atos cometidos por servidor no exerccio de seu cargo.
Lei n 1.521, de 26/12/51 - Art. 4 Constitui crime da mesma natureza a
usura pecuniria ou real, assim se considerando:

a) cobrar juros, comisses ou descontos percentuais, sobre dvidas em

dinheiro, superiores taxa permitida por lei; cobrar gio superior taxa
oficial de cmbio, sobre quantia permutada por moeda estrangeira; ou,
ainda, emprestar sob penhor que seja privativo de instituio oficial de
crdito;

b) obter ou estipular, em qualquer contrato, abusando da premente

necessidade, inexperincia ou leviandade de outra parte, lucro patrimonial
que exceda o quinto do valor corrente ou justo da prestao feita ou
prometida.

O processo administrativo disciplinar est voltado para os atos ilcitos que

tenham sido cometidos em funo, direta ou indireta, do exerccio do cargo.
Assim, no se pode impor a interpretao da expresso sob qualquer de suas
formas de maneira dissociada da leitura sistemtica da Lei n 8.112, de
11/12/90 (destacadamente em seu art. 148), como se configurasse a
irregularidade administrativa por atos de usura que o servidor pratica em sua
vida particular, fora da repartio e do horrio de trabalho, completamente
desvinculados do cargo que ocupa.
Formulao-Dasp n 286. Usura

Pratica usura o funcionrio que, aproveitando-se da precria situao

financeira de colega, compra-lhe a preo vil, para revenda, mercadoria
adquirida em Reembolsvel mediante desconto em folha.

Inciso XV - proceder de forma desidiosa

Configura-se a desdia com a conduta continuada, repetitiva e reiterada por
parte do servidor, marcada, de forma injustificada, pela ineficincia,
desateno, desinteresse, desleixo, indolncia, descaso ou incria no
desempenho das atribuies do seu cargo. (um ato s pode ser enquadrado
como desdia, desde que cause um prejuzo grande para a administrao)
veja nos pargrafos seguintes (em amarelo j tratam do assunto).

Todavia, vista de ser apenada com pena expulsiva, no qualquer conduta

ineficiente sobre algum aspecto irrelevante da sede administrativa que
configura o ilcito. A configurao da desdia requer que a ineficincia por parte
do servidor resida em aspecto significativo para o servio ou para o interesse
pblico ou para a instituio, a tal ponto de merecer forte tutela do Direito
Administrativo Disciplinar.

Mas isto no basta para a configurao da desdia, visto aqui se tratar de

matria punitiva, obviamente inserida no contexto de responsabilidade
subjetiva. No suficiente para potencial aplicao de responsabilizao ao
servidor apenas a configurao objetiva de um fato criticvel (prejuzo
eficincia administrativa, no caso). Deve-se ainda ter demonstrado o nimo
subjetivo do agente, o que conduz necessidade de se configurar que o tal
prejuzo decorreu de postura imprudente, imperita ou negligente do servidor,
conforme a seguir se justifica.

Em ltima anlise, o resultado da conduta desidiosa do servidor afeta a

eficincia da prpria administrao, prejudicando a qualidade ou a quantidade
do servido prestado pelo agente pblico. Da, advm que a desdia no
considerada ilcito de natureza dolosa, pois no esta a inteno do servidor afetar a eficincia do servio pblico. A desdia no se amolda definio de
ilcito doloso (em que a inteno do autor atingir o resultado delituoso da
conduta). No caso, o servidor tem a inteno de to-somente diminuir ou
eliminar sua prpria carga de trabalho, mitigando suas responsabilidades, em
conduta que, em relao ao resultado final (ineficincia do servio pblico),
eiva-se de negligncia, de impercia ou de imprudncia. Portanto, a desdia
hiptese de aplicao de pena capital de natureza culposa e nela no se cogita
de dolo; a rigor, a nica infrao expulsiva de natureza culposa na Lei n
8.112, de 11/12/90.

STJ, Recurso Especial n 875.163: Ementa: 3. No caso concreto, o Tribunal

de origem qualificou equivocadamente a conduta do agente pblico, pois a
desdia e a negligncia, expressamente reconhecidas no julgado impugnado,
no configuram dolo, tampouco dolo eventual, mas indiscutivelmente
modalidade de culpa. Tal considerao afasta a configurao de ato de
improbidade administrativa por violao de princpios da administrao
pblica, pois no foi demonstrada a indispensvel prtica dolosa da conduta
de atentado aos princpios da Administrao Pblica, mas efetiva conduta
culposa, o que no permite o reconhecimento de ato de improbidade
administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92.

No obstante a definio de desdia exigir o comportamento reiterado, com

habitualidade e continuado no tempo, h autores que admitem que uma nica
conduta, ainda que culposa, mas por grande dano, j possa configurar desdia.
Assim j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ164, vinculante, reproduzindo citaes doutrinrias:
12. (...) Desdia (e). falta culposa, e no dolosa, ligada negligncia:
costuma caracterizar-se pela prtica ou omisso de vrios atos
(comparecimento impontual, ausncias, produo imperfeita);
excepcionalmente poder estar configurada em um s ato culposo muito
grave; se doloso ou querido pertencer a outra das justas causas. (...)
(Valentim Carrion -Comentrios Consolidao das Leis do Trabalho, 18
ed., So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1994, pp. 362/3). (...)

Quando a desdia intencional, como na sabotagem, onde h a idia

preconcebida de causar prejuzos ao empregador, por esse aspecto doloso,
ela se identifica com a improbidade. (...) (Mozart Victor Russomano Comentrios CLT, 13 ed, Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 561).

Mas, em regra, a desdia requer habitualidade. Por exemplo, uma (ou at mais
de uma) irregularidade isoladamente cometida em um nico dia, beneficiando
indevidamente terceiro, pode ser enquadrada em valimento de cargo (art.
117, IX do Estatuto) quando se verifica que aquela mesma atividade, sob
mesmas condies da concesso irregular, sempre foi devidamente executada
pelo servidor ao longo do tempo, comprovando sua capacitao e, da,
inferindo seu dolo em fazer de forma irregular em uma situao especfica.

Pg. 2
Uma sada de que se pode cogitar para contornar a dificuldade de enquadrar
uma nica porm grave conduta culposa associ-la a outro enquadramento.
Diante de um fato irregular para cujo resultado a postura negligente, imperita
ou imprudente do servidor deu causa e que afronta gravemente bens tutelados
pela administrao, o enquadramento, por um lado, em desdia, contempla a
natureza culposa da infrao e, por outro lado, associando-o a outros ilcitos
que no requerem a conduta repetitiva ou continuada, contempla-se o fato uma
nica vez cometido. A ttulo de exemplo, menciona-se a associao da desdia
com aplicao irregular de dinheiros pblicos, revelao de segredo do qual se
apropriou em razo do cargo ou leso aos cofres pblicos e dilapidao do
patrimnio nacional (previstos no art. 132, VIII, IX ou X da Lei n 8.112, de
11/12/90).

No se discute que, em essncia, fatos cometidos por apenas uma vez em

decorrncia de culpa e cabveis na literalidade de qualquer daqueles trs
incisos poderiam ser simplesmente enquadrados como desdia. Mas,
adotando-se o enquadramento duplo que ora se defende para situaes
especficas, se enrobustece a potencialidade punitiva da administrao e se
restaura a fragilizao que a atividade correcional sofre diante de condutas
culposas porm de grande gravidade, uma vez que se elimina o engessamento
que a necessidade de demonstrao do dolo por vezes acarreta na aplicao
daqueles trs incisos. Alm disso, ainda se pode dizer que o enquadramento
duplo tambm proporciona melhores elementos de defesa, como se o

enquadramento em algum daqueles incisos do art. 132 da Lei n 8.112, de

11/12/90, agregasse aos autos uma melhor definio do fato de que se acusa o
servidor e que justifica lhe imputar a conduta desidiosa.

A configurao da desdia passa pelo mau exerccio das atribuies do cargo,

tendo, ento, como imprescindvel, o real exerccio do cargo, no se
confundindo com hipteses de total afastamento das atribuies. A princpio,
reiteraes de atrasos ou faltas merecem enquadramentos outros (desde o
descumprimento do dever de assiduidade e de pontualidade, at os ilcitos de
abandono de cargo ou de inassiduidade habitual, conforme arts. 116, X, 138 e
139 da Lei n 8.112, de 11/12/90), que no a desdia.
Parecer-AGU n GQ-87, no vinculante: 14. O novo estatuto dos servidores
pblicos civis da Unio (Lei n 8.112, de 1990) estatui a responsabilidade
administrativa pelo exerccio irregular das atribuies e probe que se
proceda de forma desidiosa, cominando a penalidade de demisso ao
transgressor da norma (arts. 117, 121 e 132). Constitui pressuposto da
infrao o exerccio de fato das atribuies cometidas ao servidor.

Tambm no se cogita do aspecto disciplinar quando a ineficincia no

exerccio das atribuies advm de incapacidade fsica ou mental do servidor
para o cargo (a se incluindo a hiptese de desvio de funo), para a qual se
requer providncia da rea de gesto de pessoas. A ineficincia
disciplinarmente punvel aquela associada negligncia.
(...) a ineficincia tem outro significado: exatamente a falta de eficincia,
tirocnio ou capacidade, mas tendo como origem outras causas que no a
negligncia ou formas assemelhadas. A ineficincia no levaria demisso
(salvo no caso de ineficincia negligente, que a desdia), relacionando-se
mais readaptao, exatamente como fez a Lei n 8.112/90 (art. 24 e ):
ineficincia de origem fsica e mental induz a readaptao que, se no for
possvel, determinar a aposentadoria (art. 24, 1) (...). Edmir Netto de

Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 220, Editora Revista dos
Tribunais, 1 edio, 1994.

A definio da desdia guarda relao, a princpio, com a reiterao, continuada

no tempo, de atos culposos de descaso e de descompromisso com a qualidade
do servio. Ou seja, a desdia tem em sua base repetidas afrontas a deveres
funcionais elencados no art. 116 do Estatuto.

Se a reiterao da conduta a regra para a caracterizao da desdia, o

mesmo no vale em relao reincidncia, ou seja, no necessrio que o
agente tenha sido punido anteriormente por atos de desateno ou desleixo
para que se enquadre sua conduta neste dispositivo.

No se tem como pr-requisito essencial para se enquadrar um servidor em

desdia que ele j tenha sido apenado uma ou mais vezes por falta de zelo,
dedicao ou lealdade ou por inobservncia de normas, por exemplo. bvio
que a existncia comprovada de tais antecedentes reforam a convico da
desdia, mas no imprescindvel.
(...) resulta de uma conduta voluntria reveladora de negligncia,
imprudncia e impercia (descaso, incria, falta de zelo, etc), atribuda ao
funcionrio.
Entretanto, ressalte-se que o proceder de forma desidiosa, para configurar
causa motivadora da pena capital de demisso, requisita, alm dos
elementos acima referidos, que a incria imputada ao agente pblico se
revista de certa gravidade, sob pena de se afrontarem os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade previstos no art. 2 da Lei n 9.784/99.
(...)

Na seara do direito do trabalho, onde a desdia, tambm caracterizando-se

como a violao ao dever de diligncia (descaso, incria, falta de zelo), no
requer, como pressuposto, a prvia punio das negligncias anteriormente
cometidas, ou que sejam elas perpetradas numa gradativa seqncia de
rigor. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 398,
Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

Por fim, uma vez comprovada a desdia, o enquadramento no art. 117, XV

absorve as irregularidades previstas no art. 116, I, II ou III, todos da Lei n
8.112, de 11/12/90, dentre outras de menor gravidade.

Inciso XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em

servios ou atividades particulares
Na gradao mais gravosa do inciso II deste mesmo art. 117 da Lei n 8.112,
de 11/12/90 (que probe a retirada in autorizada de documentos e bens da
repartio), este inciso visa a impedir que o servidor faa da repartio um
escritrio particular, para uso em favor de servios ou de atividades, sejam do
prprio infrator, sejam de terceiro, estranhos ao interesse da administrao.
Este dispositivo no se reporta, portanto, ao mau emprego de pessoal ou de
material no exerccio do cargo, visto que o foco voltado para o desvio desse
emprego, a favor de servios ou atividades particulares.

Como um ilcito ensejador de pena capital, o enquadramento deve ser

criterioso, de bom senso, razovel e proporcional. A priori, no se justifica a
instaurao de sede administrativa, com vista a tal enquadramento, em virtude
de atos insignificantes.

Ademais, se destaca que esse enquadramento disciplinar tambm pode

configurar simultaneamente os atos de improbidade administrativa definidos
nos incisos IV ou XII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Inciso XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que

ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias
Os arts. 129 e 132, XIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, especificam que a
infringncia aos incisos I a VIII e XIX do art. 117 implica em pena de
advertncia, originariamente, ou de suspenso, secundariamente; por sua vez,
a violao aos incisos IX a XVI do art. 117 implica em pena expulsiva. No
entanto, a Lei no expressa pena para o descumprimento dos incisos XVII e
XVIII do art. 117. Portanto, como aplicao residual, no art. 117 do Estatuto,
resta apenas a inobservncia desses dois incisos como hipteses originrias
de imposio de suspenso (existe ainda a previso especfica do art. 130, 1
da Lei n 8.112, de 11/12/90).

Dito isto, o dispositivo visa a coibir o chamado desvio de funo. O indicador

de que tal prtica repugnada na administrao pode ser inferido na
comparao com o inciso VI deste mesmo art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90, linhas acima. Em leitura apressada, poder-se-ia criticar de incoerente
a norma, ao apenar originariamente com advertncia (e, apenas no extremo,
com suspensa) algo que a priori aparenta ser mais absurdo e distanciado da
regularidade (cometer a um particular a atribuio do prprio servidor infrator
ou de algum seu subordinado) do que a hiptese em tela (cometer as
atribuies a outro servidor), apenvel j de plano com suspenso.

A inferncia que se extrai a relevncia que o legislador quis emprestar ao

desvio de funo, como fato desorganizador da sede pblica e violentador da
legalidade (visto que os cargos so criados por lei, que j estabelece suas
atribuies).

Sem prejuzo da responsabilizao imposta pelo presente inciso a quem

comete suas atribuies, o servidor para o qual foram atribudas competncias
de outrem responde disciplinarmente por irregularidades porventura cometidas
enquanto na situao de desvio de funo.
(...) Se (...) o servidor desviado de funo comete infrao (...) em razo
daquele cargo que estava ocupando de modo irregular, cabvel a apurao
pela via do processo disciplinar, ou este deve apenas ser instaurado quando
forem irregularidades (...) que tenham relao com as atribuies do seu
cargo, o de investidura regular? Em nosso entender, quando o dispositivo
fala em cargo em que se encontre investido, a expresso atinge a
investidura regular, o desvio de funo ou mesmo a situao por demais
anmala do funcionrio de fato. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pgs. 102 e 103, Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Obviamente, situaes emergenciais e transitrias, que obrigam a desviar

servidor de suas funes, com motivao e interesse pblico, tm afastadas
seu carter ilcito.

Sendo ilegal a ordem de um superior que comete a um subordinado atribuies

estranhas ao seu cargo, a recusa por parte deste servidor no configura o
descumprimento do dever estabelecido no art. 116, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90.

Inciso XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o

exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho
Atividades Privadas Incompatveis sob a tica da Lei n 8.112, de 11/12/90

O presente inciso estabelece as condies em que a Lei n 8.112, de 11/12/90,

veda a prtica de atividades privadas concomitantemente com o exerccio de
um cargo pblico, cabendo, ento, de imediato, se esclarecer que este

dispositivo no se confunde com a possvel incompatibilidade na acumulao

ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas, definida nos arts. 118 a 120 e
enquadrada no art. 132, XII, todos daquela mesma Lei, conforme se abordar
em 2.4.1.33.

Dito isto, inicia-se a abordagem do presente inciso -e como de outra forma no

poderia ser - luz restritivamente da Lei n 8.112, de 11/12/90, ou seja,
interpretando-o de forma sistemtica no delimitado contexto do diploma legal
em que o dispositivo se insere, sem se ater neste primeiro momento a outras
normas especficas. A Lei n 8.112, de 11/12/90, se volta, de forma
generalizada, para a administrao pblica federal como um todo, no que se
inclui qualquer cargo ou carreira, a princpio. Nessa linha, embora se saiba que,
em regra, a natureza do termo atividade que causa preocupao ao legislador
e faz merecer tutela legal relaciona-se mais especificamente com atividades
remuneradas, nada impede que, na imediata interpretao sistemtica do
dispositivo, se estenda sua aplicao tambm para atividades que, ainda que
sem remunerao, se mostrem de alguma forma incompatveis com o interesse
pblico.

Deve-se mais uma vez ressaltar que a regra geral da matria disciplinar
estatutria que atos de vida privada (entendidos como atos sem nenhuma
correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo), a
princpio, no acarretam repercusso funcional. No obstante, conforme a
parte final do dispositivo do art. 148 do Estatuto, pode haver repercusso
disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da instituio ou do horrio de
exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que neles interfiram.

Assim, dentro desse foco de leitura do dispositivo inicialmente restrito

literalidade da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo-se ter atividades
remuneradas ou no, mais uma vez, da mesma forma como se aduziu no
inciso X desse mesmo art. 117 (vedao participao do servidor como

administrador ou gerente de sociedade civil e atividade comercial), linhas

acima, aqui vale primeiramente identificar o que aquela Lei quer tutelar.
Inequivocamente, o principal objetivo da Lei n 8.112, de 11/12/90, impedir
que a execuo de qualquer atividade externa que configure conflito de
interesses ou que seja favorecida ou beneficiada em razo da qualidade
especial de servidor de quem a executa ou que esta execuo de alguma
forma prejudique o interesse pblico. Secundariamente, ainda se pode inferir a
tutela do comprometimento do servidor com sua jornada de trabalho.

Portanto, luz dessa introduo essencial que se deve compreender o

sentido da palavra incompatvel. O termo, para o fim jurdico de que aqui se
cuida, aplicado quela atividade que o servidor vier a estabelecer e para a
qual, em razo exatamente de o executante ser servidor, podem ser agregadas
vantagens, benefcios, preferncias e privilgios irregulares, em forma de
remunerao ou sob outras formas, fazendo o interesse particular prevalecer
sobre o pblico. Diferentemente de diversos enquadramentos da Lei n 8.112,
de 11/12/90, tem-se aqui um dispositivo de carter predominantemente
preventivo, de evitar o desvio de conduta que possa, de fato ou apenas
potencialmente, comprometer a garantia de independncia, impessoalidade e
moralidade que devem reger todo ato do agente pblico.

Aqui se refora a tese de que o dispositivo em tela pode abarcar at atividades

no remuneradas, uma vez que no se despreza a possibilidade de o servidor
praticar gratuitamente determinada atividade em favor de terceiro com a
inteno de auferir vantagem futura ou de compensar vantagem j obtida em
outro tipo qualquer de contato, negociao ou relao. Enfim, em outras
palavras, pode-se aproveitar para esse enquadramento tanto a idia emprica
que se tenha da expresso conflito de interesses quanto se pode aprofundar
no tema e, na ausncia de normatizao, como um balizamento, estender as
definies de situaes que a caracterizam, apresentadas pela Comisso de
tica Pblica, em sua Resoluo Interpretativa-CEP n 8, de 25/09/03:

Base Legal
Comisso de tica Pblica - Res. Interpretativa-CEP n 8, de 25/09/03

Pg. 2
A princpio, quer parecer que a ao verbal do enquadramento do presente art.
117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90 (exercer atividade) faz subentender
pelo menos uma certa habitualidade na conduta, no sendo razovel,
teoricamente, enquadrar aqui uma nica conduta de pouco teor ofensivo (caso
em que, talvez, se pudesse cogitar de enquadrar como inobservncia de norma
ou ausncia desautorizada a servio, nos arts. 116, III ou 117, I da mesma Lei).

Ademais, preciso interpretar, alm da literalidade, as duas formas de

incompatibilidade: com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de
trabalho. A lgica impe que se conclua que a conjuno aditiva e no tem
valor cumulativo, mas sim enumerativo, exemplificativo. De outra forma, caso
se quisesse acreditar na necessidade de configurao simultnea de ambos os
conflitos (tanto de exerccio de cargo quanto de horrio de trabalho) para a
configurao desta irregularidade, far-se-ia necessrio conceber que a Lei n
8.112, de 11/12/90, autorizaria a realizao de uma atividade incompatvel com
o exerccio do cargo desde que no interferisse no cumprimento da jornada ou,
por outro lado, a realizao de uma atividade incompatvel com a jornada de
trabalho desde que fosse consentnea com o exerccio do cargo. bvio que
essa tese no se sustenta, de forma a se interpretar, logicamente, aquela
conjuno aditiva como alternativa: o ilcito se configura se a atividade
incompatvel com o exerccio do cargo ou se incompatvel com a jornada de
trabalho.

Todavia, em sentido contrrio aponta o Parecer-AGU n GQ-121, considerando

as duas hipteses cumulativas para poder se falar deste enquadramento. No
obstante ser o rgo mximo de assessoramento jurdico do Poder Executivo,
o que faz com que todas as suas manifestaes (mesmo as no vinculantes)
tenham, no mnimo, um certo valor referencial, com todas as vnias, no se
pode concordar com tal tese. Destaca-se que tal Parecer no vinculante em
toda a administrao, mas to-somente nos dois rgos envolvidos (Ministrio
da Sade e Casa Civil), vez que no foi oficialmente publicado, nos termos do
art. 40 da Lei Complementar n 73, de 10/02/93.
12. Incabvel realmente, como alvitrado pela Consultoria Jurdica do
Ministrio da Sade, a apenao do indiciado com supedneo no item XVIII
do art. 117 da Lei n 8.112, porque, ao proibir o servidor de exercer
quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou
funo e com o horrio de trabalho, esse dispositivo tornou elemento
constitutivo da configurao da falta administrativa o desempenho da
atividade incompatvel durante o horrio de trabalho. Esta condio no se
exclui quando o servidor desempenha a atividade incompatvel com o cargo
de que titular fora do seu horrio de expediente. Essa a finalidade da
utilizao da aditiva e, no aludido inciso XVIII."

A incompatibilidade de horrio algo que no requer maiores esclarecimentos,

visto ser de configurao meramente fsica e concreta, e, mesmo quando h
compensao, j significa uma sujeio -e, portanto, um conflito do interesse
pblico com o privado, o que no se tolera. Qualquer atividade, ainda que lcita
e no remunerada, que seja praticada em concomitncia com a jornada de
trabalho, configura a irregularidade em tela, em razo da incompatibilidade de
horrio. Sendo a incompatibilidade de horrio um ilcito facilmente detectvel e
compreensvel, a presente anlise se concentrar na incompatibilidade com o
exerccio do cargo.

Atividades Liberais
O principal exemplo para anlise da questo da incompatibilidade em virtude
da natureza do cargo reside nas atividades liberais, presumidamente
remuneradas. Sob o enfoque generalista da Lei n 8.112, de 11/12/90 (no que
diz respeito aplicao desse inciso a qualquer cargo), a princpio, pode no
se vislumbrar incompatibilidade entre diversas atividades liberais e o exerccio
do mnus pblico, desde que o objeto daquelas atividades no guarde
nenhuma relao com as prerrogativas do cargo, a prtica se d em horrio
fora da jornada de trabalho e sem empregar nenhum material, instalaes ou
logstica da repartio e quela atividade de nada sirvam as informaes a que
o executor tem acesso exclusivamente em funo de tambm ser servidor.

Assim, na regra geral da administrao pblica federal, a menos de carreiras

especficas, pode o servidor, aps cumprir sua jornada regular de trabalho na
administrao, fora do expediente, desempenhar atividades privadas e
remuneradas, no s em decorrncia de sua formao acadmica que no
guarde conflito de interesse com o mnus pblico (tais como,
exemplificadamente, veterinria, odontologia, engenharia, psicologia, medicina,
jornalismo, etc, a menos que atue nessas reas na sede pblica) mas tambm
de qualquer tipo de conhecimento ou habilidade adquirido no curso da vida.
Desde que seu cargo no guarde nenhuma relao com aquelas profisses
liberais ou com outras atividades lcitas, no finalidade da Lei n 8.112, de
11/12/90, tolher o conhecimento humano e seu exerccio e desenvolvimento.

A pergunta que se deve fazer, para aquilatar a compatibilidade ou

incompatibilidade dessas atividades (apenas exemplificativas, dentre inmeras
outras) com o cargo pblico se o veterinrio, o odontlogo, o engenheiro, o
psiclogo, o mdico, o jornalista, etc, ganharo clientes, pacientes,
contratantes, leitores, etc, pelo fato de serem servidores e em funo de
eventuais informaes estratgicas a que, como tal, tm acesso. A princpio,
parece no haver incompatibilidade para um servidor ocupante, por exemplo,
de cargo meramente administrativo que, em horrio fora da jornada de

trabalho, atenda pacientes em consultrio de psicologia. Todavia, o prognstico

pode ser outro se o servidor daquele mesmo exemplo for mdico do trabalho.
Ou seja, no h uma resposta pr-concebida para todos os casos. Somente a
anlise concreta, caso a caso, que indicar precisamente a incompatibilidade
entre as duas atividades.

A anlise desta questo se turva quando a atividade externa guarda ou pode

guardar relao com a matria com que atua o servidor na administrao,
sendo possveis diferentes concluses, de efeitos graduais. Essa atividade,
ainda que no remunerada, feita fora do horrio de expediente, sem usar o
aparato da repartio e passando ao pblico externo to-somente informaes
corretas e disponibilizveis, s de ser praticada, alm de ser criticada sob
aspecto tico, pode, a priori, afrontar o presente dispositivo da Lei n 8.112, de
11/12/90, acarretando responsabilizao administrativa, em virtude do conflito
de interesses, mesmo que apenas potencial. de se lembrar que o dispositivo
do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, tem carter preventivo de evitar
a possibilidade de desvio de conduta, bastando para seu descumprimento a
configurao de uma situao potencialmente ensejadora de conflito de
interesses. Na hiptese em tela, diante da inafastvel incompatibilidade,
punvel com suspenso o servidor que pratica atividade que guarda, mesmo
que apenas potencialmente, alguma correlao com seu mnus pblico, ainda
que o faa sem se valer de acesso ou sem agregar conhecimento
especificamente franqueados pelo seu cargo, ou seja, ainda que qualquer outra
pessoa mediana tambm a fizesse da mesma maneira e o interessado na
atividade obtivesse o mesmo resultado se tivesse sido realizada por outro
qualquer, no servidor.

Avanando-se na anlise, atinge-se a hiptese de a atividade privada, ainda

que sem remunerao e fora do horrio de expediente, ter agregada alguma
qualidade em funo exclusivamente de o executor ser servidor. Nesse caso,
se o servidor disponibiliza, por meio dessa atividade, informaes estratgicas,
que beneficiem particulares em detrimento do interesse pblico, ou que

propiciem ao particular burlar as tutelas e os controles exercidos pela

administrao, j se ultrapassa o enquadramento nesta mera
incompatibilidade, punvel com suspenso, e j se cogita de ato de valer-se do
cargo (art. 117, IX do Estatuto) ou at, no limite, mde ato de improbidade (art.
9, VIII da Lei n 8.429, de 02/06/92, exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa fsica que tenha interesse nas atribuies do
agente pblico), punvel com pena expulsiva.

Em todos os casos de configurada incompatibilidade com o cargo, a restrio

deve ser mantida mesmo estando o servidor de frias, licenas ou demais
afastamentos, j que a tutela de comprometimento com a moralidade,
inafastvel por aqueles direitos funcionais. Ao contrrio, a inteno de se
afastar temporariamente, com o fim de promover o interesse privado e
posteriormente retornar ao servio pblico, pode ser at um reforo na
convico da atitude mproba.
Recurso: Ementa 45/2003/OEP. O Auditor Fiscal ocupa cargo pblico de
atividade-fim na rea tributria. Dentre suas atribuies esto a de inspeo,
controle e execuo de trabalhos de administrao tributria, executar a
reviso fsico-contbil; fiscalizar as receitas estaduais; constituir
privativamente crditos tributrios atravs de lanamentos ex officio com
lavratura de auto de infrao (Lei Estadual 4.794/88), portanto, misteres
incompatveis com a atividade advocatcia, a teor do disposto no art. 28, VII
do EAOAB. O afastamento temporrio no faz extinguir a incompatibilidade.
Se permanece ocupando, em situao permanente, cargo incompatvel com
a advocacia, a incompatibilidade persiste, ainda que eventual e
temporariamente no exercendo as respectivas funes.

Carreiras com Dedicao Exclusiva e Especificidade de Vedao a

Exerccio de Atividades Remuneradas, Exceto Magistrio
A presente abordagem da questo de atividades privadas iniciou-se sob o
enfoque da prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, ou seja, vista de seu poder

vinculante para toda a administrao pblica federal, independentemente de

cargo ou carreira. Todavia, h uma relevante peculiaridade acerca desse tema
para os integrantes de destacadas carreiras da administrao pblica federal,
que faz com que grande parte do que inicialmente se exps sobre o tema
reste-lhes inaplicvel. H algumas carreiras que, nos termos previstos no art.
39, 8 da CF, em decorrncia da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98,
que estendeu a possibilidade de emprego do instituto do subsdio
remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira, passaram a ser
remuneradas exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado
qualquer tipo de acrscimo. E, na esteira, essas carreiras foram consideradas,
em legislaes especficas (como, por exemplo, a Lei n 11.890, de 24/12/08),
como de dedicao exclusiva, ou seja, passou a ser vedado a seus integrantes
o exerccio de qualquer atividade remunerada, privada ou pblica,
potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o magistrio
em horrio compatvel. No presente tpico, foca-se apenas na prtica de
atividade privada remunerada concomitantemente com o exerccio do cargo,
vez que a prtica de outra atividade pblica configura outro ilcito, de
acumulao ilegal de cargos ou funes, cuja pena expulsiva, conforme se
abordar em 2.4.1.23.

Como a mencionada Lei n 11.890, de 24/12/08, traz o mandamento de que

aplica-se o regime de dedicao exclusiva, com o impedimento do exerccio
de outra atividade remunerada, pblica ou privada, potencialmente causadora
de conflito de interesses, ressalvado o exerccio do magistrio, havendo
compatibilidade de horrios de forma reiterada para cada carreira tpica
includa em seu texto, aqui no se mencionaro os diversos artigos em que
aquela literalidade repetida mas sim to-somente a prpria Lei. Citam-se
como principais exemplos de carreiras (ou cargos) submetidos nessa nova
sistemtica de remunerao por subsdio e dedicao exclusiva: rea Jurdica;
Auditoria da Receita Federal; Auditoria Fiscal do Trabalho; Grupo de Gesto
(abrangendo as Carreiras de Finanas e Controle; de Planejamento e
Oramento; Analista de Comrcio Exterior; e de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental); Especialista do Banco Central do Brasil;

Diplomata; Analista Tcnico da Superintendncia de Seguros Privados

(Susep); Analista e Inspetor da Comisso de Valores Mobilirios (CVM);
Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

No que diz respeito especificamente quelas carreiras tpicas, esse

mandamento da Lei n 11.890, de 24/12/08, a rigor, no trouxe relevante
inovao em relao ao j existente art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90, e interpretao sistemtica do Estatuto de que atos de vida privada
totalmente dissociados do cargo no merecem repercusso disciplinar.

Da mesma forma como o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, desde
sempre no tolera a prtica de atividades incompatveis com o cargo, esse
mandamento legal mais recente e especfico veda o exerccio de atividade
remunerada que possa acarretar conflito de interesses. De certa forma, podese tomar como de igual significado e abrangncia as expresses atividades
incompatveis e atividades potencialmente causadoras de conflito de
interesses. Afinal, a atividade privada que sujeita o servidor possvel
responsabilizao por conta seja do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90, seja da Lei n 11.890, de 24/12/08, no uma prtica privada
qualquer, mas sim aquelas que, mesmo praticadas em sede privada, em algum
grau, guardem alguma correlao com o mnus pblico e que podem manter
tangncias e correlaes com a tutela pblica exercida pelo cargo, conforme
tentou definir a Comisso de tica Pblica, em sua Resoluo-CEP n 8, de
25/09/03, aqui aplicada extensivamente.

Na verdade, embora mais recente e especfico para aquelas carreiras, a Lei n

11.890, de 24/12/08, se amolda interpretao sistemtica que sempre se
extraiu da Lei n 8.112, de 11/12/90, de preservar margem do regime
disciplinar a vida privada do servidor em toda a sua extenso que no mantm
nenhum contato ou correlao, sequer potencial, com o cargo pblico.
Ademais, enquanto o Estatuto prev pena de suspenso para atividades

privadas, remuneradas ou no, incompatveis com o cargo e at demisso para

acumulao ilegal em sede pblica, a Lei especfica estabelece a vedao para
atividades privadas ou pblicas remuneradas, de forma que, dentro da
interpretao sistemtica, a afronta ao novo mandamento consistiria em
descumprir norma legal, capitulada como infrao estatutria no art. 116, III da
Lei n 8.112, de 11/12/90, punvel com advertncia. Pode mesmo se dizer que
aquele novo mandamento, mais do que se amoldar, complementa a Lei n
8.112, de 11/12/90, no tanto pela similaridade das vedaes expostas, mas
sim ao expressar a rejeio ao conflito de interesses e, sobretudo, a exceo a
favor do exerccio do magistrio.

Nesse rumo, jamais se pode interpretar que a Lei n 11.890, de 24/12/08,

revogou, para as carreiras tpicas, o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90; ao contrrio, de certa forma, como se tivesse vindo ao
ordenamento com o valor de uma norma de natureza interpretativa autntica.

Ademais, pode-se interpretar tambm que a inovao legislativa trazida pela

Lei n 11.890, de 24/12/08, possa atuar como um elemento de dosimetria.
Havendo prtica de atividade incompatvel, o servidor incorre no art. 117, XVIII
da Lei n 8.112, de 11/12/90, e mesmo que essa atividade seja remunerada,
este pormenor no tem o condo de alterar o enquadramento estatutrio
suspensivo, restando a inobservncia do art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08,
absorvida pelo ilcito mais grave da incompatibilidade, sem prejuzo de a
possibilidade de se somar tambm o descumprimento do mandamento legal
mais recente e especfico ser tomada como um parmetro a aumentar o
quantum da suspenso.

Lei n 9.394, de 20/12/96 - Art. 21. A educao escolar compe-se de:

I - educao bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e

ensino mdio;

II - educao superior.

Art. 67.

2 Para os efeitos do disposto no 5 do art. 40 e no 8 do art. 201 da

Constituio Federal, so consideradas funes de magistrio as exercidas
por professores e especialistas em educao no desempenho de atividades
educativas, quando exercidas em estabelecimento de educao bsica em
seus diversos nveis e modalidades, includas, alm do exerccio da
docncia, as de direo de unidade escolar e as de coordenao e
assessoramento pedaggico.

(Pargrafo acrescentado pela Lei n 11.301, de 11/05/06).

Pg. 5
De acordo com o 2 do art. 67 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o
legislador at aquiesceu com a aplicao extensiva da expresso exerccio do
magistrio, alm da funo de docncia dentro da sala de aula, estendendo-a
para atividades extraclasse. Mas de se destacar que, tendo se manifestado
apenas com vista a dispositivos constitucionais atinentes a regime
previdencirio (art. 40, 5 e art. 201, 8 da CF), o legislador estabeleceu
determinado limite a esta extenso. No obstante, para fim de definio de
atividade incompatvel por parte de servidor de carreiras tpicas de Estado, em
que a tutela distinta (no de delimitar o direito aposentadoria para servidor
que atua na educao infantil e nos ensinos fundamental e mdio mas sim de
definir excepcional permisso para atividades lcitas por parte de servidores

vinculados Lei n 11.890, de 24/12/08), a extenso a se adotar para a

expresso exerccio do magistrio de ser ainda mais abrangente, no se
limitando a atividades de direo, coordenao e assessoramento por parte de
professores e especialistas em educao. Em outras palavras, a definio
contida no dispositivo legal no impede interpretao mais extensiva da
expresso exerccio do magistrio para fim de afastar repercusso disciplinar.

A presente interpretao extensiva para o vocbulo magistrio, alando-o

alm do ensino regular e levando-o at qualquer forma de exerccio da
atividade de disseminar conhecimentos e de ensinar, encontra apoio em
pesquisa lxico-etimolgica, tanto jurdica quanto em sede geral, conforme
abaixo se reproduzem conceituaes para o vocbulo encontradas nos mais
renomados Dicionrios ptrios.
Derivado do latim magisterium, de magister (que ensina), o vocbulo
empregado para designar o cargo e funo de professor. (...) Quando se
trata de professores mantidos pelos poderes pblicos, diz-se magistrio
pblico, em distino ao magistrio particular, empregado para exprimir o
professorado livre, que leciona sem perceber dos cofres pblicos, mas
mantido pelos estabelecimentos particulares ou recebe dos prprios alunos.,
De Plcido e Silva, Dicionrio Jurdico, pg. 125, vol. III, Editora Forense, 7
edio, 1982
1. cargo ou ofcio de professor; professorado; 2. exerccio desse ofcio;
ensino; professorado (...)., Antnio Houaiss, Dicionrio Eletrnico da Lngua
Portuguesa, Editora Objetiva, verso 1.0, 2001
1. Cargo de professor. 2. O exerccio desse cargo, ou a classe dos
professores; professorado., Aurlio Buarque de Hollanda, Miniaurlio
Eletrnico, Editora Positivo, verso 5.12, 2004 .

Alm disso, a mesma interpretao de que o termo magistrio engloba

qualquer forma de ensino tambm pode ser extrada do ordenamento ptrio e,
mais especificamente, desde a CF, quando so tratadas as carreiras da
magistratura e do Ministrio Pblico. Primeiramente, verifica-se que, para
ambas as carreiras, fortemente tpicas de Estado, o texto constitucional vedou
o exerccio de qualquer outra funo, excetuando o magistrio.
CF - Art. 95.

Pargrafo nico. Aos juzes vedado:

I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma

de magistrio;

Art. 128.

5 Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada

aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as
atribuies e o estatuto de cada Ministrio Pblico, observadas,
relativamente a seus membros:

II - as seguintes vedaes:

d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica,

salvo uma de magistrio;

Ademais, afirma-se que de notrio conhecimento que tanto os membros do

Poder Judicirio quanto os membros do Ministrio Pblico emprestam seus
conhecimentos e abrilhantam corpos docentes de entidades de ensino em
diversas modalidades de educao e ensino (de nvel superior, pblicas e
privadas, e cursos privados preparatrios para concursos pblicos para seleo
at mesmo para a magistratura e para o Parquet). Nessa linha, citam-se
Resolues do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico (CNMP), em que ambas entidades, ao esclarecerem o

alcance da expresso atividade jurdica para ingresso nas respectivas

carreiras, ratificaram a permisso para que seus membros atuem em cursos
preparatrios, empregando inclusive a expresso magistrio em cursos
formais ou informais; e, ainda mais perfeitamente adequada ao tema em tela,
cita-se outra Resoluo do Conselho Nacional de Justia, disciplinando o
significado do termo magistrio no art. 95, I da CF, tambm deixando
inequvoca a incluso da atuao como professor em cursos preparatrios e de
ps-graduao.
CNJ, Resoluo n 11, de 31/01/06 -Art. 6 Aquele que exercer atividade de
magistrio em cursos formais ou informais voltados preparao de
candidatos a concursos pblicos para ingresso na carreira da magistratura
fica impedido de integrar comisso do concurso e banca examinadora at
trs anos aps cessar a referida atividade de magistrio.

CNMP, Resoluo n 29, de 31/03/08 - Art. 3 vedada a participao, em

comisso ou banca examinadora, dos que exercem o magistrio e/ou a
direo de cursos destinados a preparar candidatos a concursos pblicos.

CNJ, Resoluo n 34, de 24/04/07 -Dispe sobre o exerccio de atividades

do magistrio pelos integrantes da magistratura nacional.

Art. 4 A presente resoluo aplica-se inclusive s atividades docentes

desempenhadas por magistrados em cursos preparatrios para ingresso em
carreiras pblicas e em cursos de ps-graduao.

Ora, se para aqueles dois cargos, para os quais se tem talvez a mais
inequvoca percepo do que seja uma atividade tpica de Estado, se aplica
uma interpretao extensiva permisso de matuar no magistrio, diferente
no haveria de ser a forma de interpretar para integrantes de demais cargos
submetidos dedicao exclusiva. No teria mnima razoabilidade e bom
senso tentar se interpretar similar dispositivo voltado para as carreiras

consideradas de dedicao exclusiva de forma ainda mais restrita do que se

faz para a magistratura e para o Ministrio Pblico. Assim, tem-se que a
exceo da vedao imposta pelas legislaes especficas tambm permite
que os integrantes dessas carreiras atuem como professores em cursos
preparatrios e cursos de ps-graduao e que se cogite da expresso
magistrio informal para abarcar outras modalidades de exerccio da atividade
de ensino e difuso de conhecimentos.

Por bvio, tudo o que acima se exps acerca da excluso da incompatibilidade

do exerccio do magistrio em relao ao mnus pblico condiciona-se
compatibilidade de horrio; no havendo compatibilidade de horrio, nem
mesmo a atividade de magistrio lcita.

Inciso XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando

solicitado
Inciso de imediato entendimento. O servidor deve manter atualizado seu
cadastro junto ao rgo, de forma que a administrao disponha de base
confivel de dados com endereo, estado civil, escolaridade, nmero de
dependentes, que tanto podem ser teis para eventuais necessidades de se
localizar o servidor quanto tambm para efeitos funcionais e financeiros.

Pode-se compreender como afronta a esse inciso o descumprimento do

mandamento insculpido no art. 162 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
especificamente voltado para o servidor arrolado em processo disciplinar. Este
dispositivo impe ao indiciado o dever de comunicar sua mudana de
endereo residencial, quando, por bvio, a leitura sistemtica da Lei permite
interpretar sua aplicao mais ampla, ao acusado no processo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 162. O indiciado que mudar de residncia fica
obrigado a comunicar comisso o lugar onde poder ser encontrado.

Unidade 2 - Art. 132 - Infraes Causadoras de Penas Capitais

no Art. 132
Todos os enquadramentos abaixo discriminados implicam penas capitais. Em
razo disso, em regra, tm como pr-requisito a comprovao, por parte da
comisso, de que a conduta do servidor tenha sido dolosa (com exceo da
desdia, j mencionada no inciso XV do art. 117, que est referenciado no
inciso XIII do art. 132 do Estatuto).

de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5,

LV da CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer
desses ilcitos e a conseqente apenao sem a instaurao do devido
processo legal, com ampla defesa e contraditrio, por mais imediato, notrio ou
faticamente simplrio que possa parecer algum enquadramento.

Seguem abaixo os enquadramentos do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

com algumas observaes cabveis mais relevantes.
Base Legal
Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 132

Inciso I - crime contra a administrao pblica

Embora figurem no art. 132, I do Estatuto como hipteses causadoras de
demisso, os crimes contra a administrao pblica no so apurados pela
autoridade administrativa e, portanto, recomenda-se que no sejam includos
na indiciao de processo administrativo disciplinar. Os crimes especiais (por
requererem a qualificao de o agente ser servidor) contra a administrao
pblica esto elencados nos arts. 312 a 326 do CP (a que se faz remisso, de
desnecessria reproduo neste texto) e so exclusivamente apurados
mediante ao penal pblica, promovida pelo Ministrio Pblico Federal.

CP - Ao pblica e de iniciativa privada.

Art. 100. A ao penal pblica, salvo quando a lei expressamente a declara

privativa do ofendido. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

1 A ao pblica promovida pelo Ministrio Pblico, dependendo,

quando a lei o exige, de representao do ofendido ou de requisio do
Ministro da Justia. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84).

Deve-se atentar para o fato de que a leitura dessa expresso crimes contra a
administrao pblica, no CP, refere-se a todo um Ttulo, do qual os arts. 312
a 326 do CP so apenas um Captulo. Esses artigos tratam dos crimes contra a
administrao especificamente cometidos por servidores, quando do exerccio
de sua funo pblica.

Os crimes, no entanto, referidos na Lei n 8.112/90 so todos, sem exceo,

os que se acham catalogados no Cdigo Penal ou em leis extravagantes, que
podem ser praticados por servidores contra o Estado. Francisco Xavier da
Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs.
60 e 61, Editora Forense, 2 edio, 2006

No caso ainda mais especfico de crimes praticados por servidores do Fisco,

que detm atribuio de lanar ou cobrar tributo ou contribuio social de
competncia federal, o inciso I do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deve
ter leitura extensiva, alcanando ainda os crimes contra ordem tributria do art.
3 da Lei n 8.137, de 27/12/90.

Em sntese, este art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90, tipifica crimes similares

aos previstos nos arts. 314, 316, 317 e 321 do CP, prevendo, entretanto, penas
mais gravosas. Configurada uma dessas hipteses tpicas, uma vez que o
ordenamento repudia o bis in idem (dupla penalizao para mesmo fato),

resolve-se o aparente conflito de normas elegendo-se a cominao da Lei n

8.137, de 27/12/90. Por ser mais especfica (exige que o agente seja servidor
com competncia arrecadatria, enquanto que o CP trata de servidores
quaisquer), a Lei n 8.137, de 27/12/90, deve prevalecer sobre a norma penal
mais geral.
Lei n 8.137, de 27/12/90 - Art. 3. Constitui crime funcional contra a ordem
tributria, alm dos previstos no Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de
1940 -Cdigo Penal (Ttulo XI, Captulo I):

Art. 15. Os crimes previstos nesta lei so de ao penal pblica, aplicandolhes o disposto no art. 100 do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de
1940 Cdigo Penal.

Deparando-se com indcios de cometimento de algum desses crimes

funcionais, lato sensu (do CP e da Lei n 8.137, de 27/12/90), deve a comisso
representar para a autoridade instauradora, a fim de que esta remeta o caso ao
Ministrio Pblico Federal.

Necessidade de Trnsito em Julgado e Sobrestamento

Neste caso, em que se estaria cogitando de conduta capaz de satisfazer aos
requisitos mais exigentes da tipificao penal, com certeza tambm ser
cabvel algum enquadramento administrativo puro, j que esta instncia tem
requisitos mais elsticos para considerar uma conduta como ilcito. E assim
que se recomenda que aja a comisso ao se deparar com tal hiptese:
proceder indiciao com base em enquadramento administrativo puro e no
no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Nesse sentido j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU

n GQ-124, vinculante:

17. Todo crime praticado por funcionrio contra a administrao pblica

(Cdigo Penal, arts. 312 a 327), constitui, tambm uma infrao
administrativa, capitulada ou no art. 117 ou no art. 132 da Lei n 8.112/90. A
recproca, porm, no verdadeira: nem toda infrao disciplinar configura
crime.
A infrao disciplinar um minus em relao ao delito penal, da resultando
que toda condenao criminal, por ilcito funcional, acarreta punio
disciplinar, mas nem toda falta administrativa exige sano penal. Francisco
Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pg. 47, Editora Forense, 2 edio, 2006.

A recomendao de no enquadrar como crime contra a administrao pblica

se justifica porque se, hipoteticamente, na instncia disciplinar, a comisso
indiciasse com base unicamente no CP ou na Lei n 8.137, de 27/12/90, aps
recepcionar a defesa, o processo administrativo disciplinar ficaria sobrestado,
aguardando a deciso judicial, por no ser a administrao competente para tal
apurao. Como os crimes contra a administrao pblica so apurados
judicialmente, to-somente por ao penal pblica, a demisso com base em
art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, requer condenao criminal transitada
em julgado. Tambm nesse sentido j se manifestou a Advocacia-Geral da
Unio, novamente no Parecer-AGU n GQ-124, vinculante.
18. (...) a demisso, com fundamento no inciso I do art. 132, deve ser
precedida de deciso judicial transitada em julgado.

Formulao-Dasp n 128. Demisso

No pode haver demisso com base no item I do art. 207 do Estatuto dos
Funcionrios, se no precede condenao criminal.

(Nota: O inciso I do art. 207 do antigo Estatuto previa a aplicao de pena de

demisso nos casos de crimes contra a administrao pblica.)

De efeito, dessume-se que, pelo princpio constitucional do juiz natural,

somente o juzo criminal competente poder, por meio de sentena formal,
reconhecer a existncia desses delitos, sem o que inexiste ttulo jurdico para
fundamentar, por esse motivo, a demisso do servidor pblico. Da porque
reprimendas como tais devero aguardar que esses julgamentos transitem
em julgado. Jos Armando da Costa, Controle Judicial do Ato Disciplinar,
pg. 238, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2002.

Conforme se ver ao se analisar o inciso XI do art. 132 da Lei n 8.112, de

11/12/90, somente a corrupo mereceu tratamento de exceo por parte do
legislador, em que a tipificao penal no impede o simultneo enquadramento
administrativo. Mas nem naquele inciso se recomenda enquadrar na indiciao
de processo administrativo disciplinar.

Manifestao Judicial para Perda do Cargo

Da, na prtica, o enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90,
somente interessa como repercusso da esfera penal e nunca como hiptese
de enquadramento administrativo a priori. Somente sobra uma nica hiptese
em que se pode aventar desse enquadramento, conforme a seguir se
esclarece.

H previso, no CP, em seu art. 92, para o efeito acessrio da perda do cargo
para servidor condenado judicialmente. Tendo sido definitivamente condenado
a pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano por crime
funcional lato sensu ou por mais de quatro anos por crime comum, o servidor
pode sofrer ainda a perda do cargo, se assim declarar o juiz na sentena.
Trata-se de uma prerrogativa do juiz, no de uma obrigao; mesmo
condenando na esfera penal, ele no obrigado a manifestar a perda do cargo.

CP - Art. 92. So tambm efeitos da condenao: (Redao dada pela Lei n

7.209, de 11/07/84)

I - a perda de cargo, funo pblica ou mandato eletivo: (Redao dada pela

Lei n 9.268/96)

a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a

um ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violao de dever
para com a administrao pblica;

b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4

(quatro) anos nos demais casos.

Pargrafo nico. Os efeitos de que trata este artigo no so automticos,

devendo ser motivadamente declarados na sentena. (Redao dada pela
Lei n 7.209, de 11/07/84).

Ou seja, havendo a expressa manifestao do juiz na sentena, a condenao

penal transitada em julgado (seja por crime funcional ou comum) poder
repercutir diretamente na via administrativa, sem necessidade de se proceder a
processo administrativo disciplinar. Se declarada a perda de cargo, como mero
cumprimento de ordem judicial, no se reveste da qualidade de pena
administrativa.
Formulao-Dasp n 9. Perda da funo pblica

Ocorrendo a perda de funo pblica, em razo de sentena condenatria

transitada em julgado, cabe autoridade competente para demitir declarar a
desinvestidura do funcionrio.

No se deve confundir a falta de manifestao expressa do juzo pela perda do

cargo com impedimento para que a administrao, aps a condenao penal

definitiva pela autoria do crime funcional (arts. 312 a 326 do CP), proceda ao
processo administrativo disciplinar. Pode o juiz ter condenado por menos de
um ano pelo crime funcional (quando o juiz no pode manifestar a perda do
cargo) ou no ter manifestado a perda do cargo embora tenha condenado por
mais de um ano pelo crime funcional (quando prerrogativa do juiz faz-lo ou
no). Estas so as nicas hipteses em que a administrao est autorizada a
demitir com base no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, pois o fato
criminoso j foi comprovado pela competente esfera judicial.

Mas no ser cabvel processo administrativo disciplinar na hiptese de o

servidor ter sido judicialmente condenado de forma definitiva por mais de
quatro anos, em decorrncia de crime comum, no tendo o juiz manifestado a
perda de cargo, pois, pelo crime no-funcional (em que se incluem os crimes
comuns contra a administrao pblica, dos arts. 328 a 377 do CP), no se
justifica a instaurao da esfera disciplinar.

A regra, na prtica, de que nada impede que a administrao, a partir do

conhecimento do ato irregular sob aspecto funcional, processe seu servidor,
sem necessidade de esperar a deciso judicial definitiva. Isto porque, alm de
as instncias serem independentes, como os enquadramentos administrativos
so mais genricos e elsticos, bastante provvel que aquela conduta
tipificada em algum crime funcional do CP tambm possa ser enquadrada em
alguma conduta irregular da Lei n 8.112, de 11/12/90 (como valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal ou de outrem, do art. 117, IX, por exemplo).

Base Legal
Formulao-Dasp n 17 - Concusso

Alm disso, se, em tese, a conduta foi tal que ensejou condenao criminal,
que exige maior rigor probatrio, provavelmente tambm configurar ilcito
administrativo, onde o rigor probatrio e o rito formal so menores.

Inciso II - abandono de cargo

A definio jurdica do ilcito em tela encontra-se no art. 138 da Lei n 8.112, de
11/12/90, ratificada pela descrio de sua materialidade no art. 140, I, a da
mesma Lei.
Art. 138. Configura abandono de cargo a ausncia intencional do servidor ao
servio por mais de trinta dias consecutivos.

Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual,

tambm ser adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...)
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

I - A indicao da materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n

9.527, de 10/12/97) a) na hiptese de abandono de cargo pela indicao
precisa do perodo de ausncia intencional do servidor ao servio superior a
trinta dias; (Alnea acrescentada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

O texto legal deixa evidente trs critrios para a materializao da infrao de

abandono de cargo, a saber: intencionalidade, continuidade e prazo mnimo.
No que tange intencionalidade da conduta, cabe comisso comprovar, alm
da ausncia, a inteno de se ausentar (animus abandonandi), a qual pode
ocorrer por dolo direto ou eventual, isto , quando o servidor deseja se
ausentar ou, no desejando, assume o risco de produzir o mesmo resultado.

O abandono de cargo, a exemplo da inassiduidade habitual, tem seu apuratrio

em rito sumrio, mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto

que nenhum prejuzo traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo),
conforme se ver adiante.

Percebe-se indubitavelmente que o legislador quis apenar, com este ilcito, a

conduta de ausncia continuada superior a trinta dias consecutivos. Tanto
verdade que a definio da materialidade se aperfeioa to somente com a
indicao do perodo de ausncia, ou seja, com a indicao do primeiro e do
ltimo dia de ausncia ininterrupta, no sendo necessrio que a portaria de
instaurao de rito sumrio para apurar abandono de cargo identifique cada um
dos dias do intervalo. No aspecto temporal, portanto, tem-se configurado o
ilcito em tela com o lapso de pelo menos trinta e um dias consecutivos sem um
nico dia de efetivo exerccio do cargo. Na esteira, isto leva a concluir que a
contagem temporal de abandono de cargo inclui fins de semana, feriados e
dias de ponto facultativo que estejam intercalados em dias teis de ausncia
ininterrupta do servidor. Em reforo reinante interpretao de que, para a
configurao do abandono de cargo, incluem-se os dias no teis, apresentamse manifestaes do Dasp e da doutrina:
Formulao-Dasp n 116. Faltas sucessivas.

Na hiptese de faltas sucessivas ao servio, contam-se, tambm, como tais,

os sbados, domingos, feriados e dias de ponto facultativo intercalados.

Orientao Normativa-Dasp n 149. Faltas injustificadas.

No cmputo de faltas sucessivas e injustificadas ao servio, no se excluem

os sbados, domingos e feriados intercalados.
(...) nesses casos de faltas sucessivas ao servio, incluem-se tambm, na
contagem do prazo do abandono de cargo, os sbados, domingos, feriados e
dias de ponto facultativo. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pg. 408, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

Tratando-se de servidor cuja conduta funcional marca-se pelo no

comparecimento ao servio, possvel ocorrer de o agente se ausentar por
mais de trinta dias consecutivos e tambm, dentro de um perodo de doze
meses, incorrer em pelo menos sessenta faltas interpoladas ao servio. Nestes
casos, por um lado, pode-se ter a configurao da inassiduidade habitual
independente da configurao do abandono de cargo, quando as sessenta
faltas ao servio do primeiro ilcito no tm superposio com nenhuma das
trinta ausncias configuradoras do segundo; por outro lado, pode-se ter a
configurao da inassiduidade englobando a configurao do abandono de
cargo, quando parte ou a integralidade das trinta ausncias deste ilcito
tambm so computadas nas sessenta faltas configuradoras do primeiro.

Tanto em um caso quanto em outro, ou seja, mesmo quando ausncias

configuradoras do abandono de cargo tambm so computadas nas faltas
configuradoras da inassiduidade habitual, pode-se ter uma nica portaria de
instaurao do rito sumrio, descrevendo ambas materialidades, pode a
comisso concluir pelo duplo cometimento e pode a autoridade julgadora
decidir pela pena de demisso com base nos dois enquadramentos (sem
prejuzo de a comisso e/ou a autoridade julgadora concluir pelo cometimento
de apenas uma das infraes ou at por nenhuma das duas). H jurisprudncia
administrativa nesse sentido, conforme manifestao da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, rgo mximo de assessoramento jurdico no mbito do
Ministrio da Fazenda.
Base Legal
Parecer-PGFN/CJU n 922/2004

Pg. 2
A Lei estabeleceu um prazo razovel, de trinta dias consecutivos, para que se
comece a cogitar de abandono de cargo. Com esse prazo, suprem-se
pequenos e breves imprevistos a que qualquer um est sujeito em sua vida
cotidiana. Vencido esse prazo em ausncia, ser necessrio motivo relevante
para convencer que a ausncia por mais de trinta dias no foi intencional. O

servidor deve atentar, por exemplo, para o fato de que a simples protocolizao
de pedido de licena ou de qualquer outra forma de afastamento no elide sua
obrigao de permanecer em servio at que a administrao se manifeste
acerca de seu pedido. Por outro lado, o surgimento de motivos de fora maior,
intransponveis e alheios vontade do servidor, elide a intencionalidade do
abandono de cargo e afasta o enquadramento. Em casos de ausncia por
motivos de sade, deve o servidor submeter-se percia mdica ou entregar
tempestivamente atestados mdicos particulares. O entendimento a ser
aplicado ao direito de greve foi esposado em 4.7.2.10, ao se analisar o art. 116,
X da Lei n 8.112, de 11/12/90.
No qualquer motivo, portanto, que serve para justificar a ausncia do
servidor, do local de trabalho por mais de 30 dias. As causas motivadoras da
ausncia que merecem acolhida so as que se fundam em razes
independentes de sua vontade. O motivo, assim, precisa ser relevante, j
que a ausncia injustificada faz pressupor o desinteresse do servidor na
prestao do servio pblico. Essa presuno s se afasta por motivo de
fora maior, entendido, como tal, o obstculo intransponvel, de origem
estranha, liberatrio da responsabilidade. (...) Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 71,
Editora Forense, 2 edio, 2006.

Faz-se necessrio, ento, abordar com maior detalhe a literalidade do

enquadramento no art. 138 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com o fim de
corretamente interpretar a vontade legal. Esse dispositivo enquadra como ilcito
administrativo o fato de o servidor deixar margem suas atribuies, de
maneira intencional, por mais de trinta dias consecutivos. Em decorrncia
dessa expressa determinao legal, para configurar o ilcito, deve a comisso
comprovar a intencionalidade -ou ao menos a assuno consciente do risco da
configurao, o chamado dolo eventual -do abandono por trinta dias. Mas no
se deve ampliar tal exigncia legal com comprovao de inteno de
abandonar definitivamente o cargo e muito menos de se perquirir o chamado
dolo especfico, visto no ser essa a condio legal.

Base Legal
Formulao-Dasp n 81. Abandono de cargo

A demonstrao, por meio da conduta do servidor, de desapego sua

atividade pblica, privilegiando quaisquer outros valores que no aqueles
vinculados ao exerccio de suas atribuies pblicas, ainda que por tosomente 31 dias consecutivos, so suficientes para configurar o animus
abandonandis requerido para o enquadramento no art. 138 da Lei n 8.112, de
11/12/90. Diante de tais condutas, no tm o condo de afastar a imputao
meras alegaes, porventura apresentadas pelo servidor, associadas a
motivaes de foro ntimo e pessoal, pois a melas no deve se submeter o
interesse pblico, sempre indisponvel, inadivel e inafastvel. A administrao,
cuja atividade requer continuidade, no pode ficar merc de reveses,
dissabores ou projetos pessoais de seus agentes pblicos.

Assim, incorre na irregularidade o servidor que, de forma consciente e

intencional, deixa de comparecer por pelo menos 31 dias consecutivos. Ainda
que, vista do servidor, haja motivos para a ausncia, sendo, sob tica
jurdica, tais motivos fteis, de mero foro ntimo ou de qualquer forma
superveis, configura-se o ilcito.

O animus abandonandi, a inteno do servidor em abandonar o cargo que

ocupa tambm pode ser comprovada quando esse, aps ser devidamente
notificado para retornar ao seu local de lotao, no comparece.

Pg. 3
No se comprovando nos autos que a ausncia superior a trinta dias foi
intencional, afasta-se a imputao do abandono de cargo. No obstante, no
apuratrio especificamente instaurado para apurar suposto abandono de cargo,

 lcito se cogitar do enquadramento em inobservncia do dever funcional de

ser assduo e pontual ao servio, do art. 116, X do Estatuto, em 2.3.10, ou
algum outro associado ao mesmo fato (no h nulidade em rito sumrio
redundar em pena diferente de demisso). Por fim, caso nem este
enquadramento ou qualquer outro se configure, restar apenas a repercusso
pecuniria.
Base Legal
Parecer-AGU n GQ-201

O abandono de cargo, por sua prpria natureza, para configurao, requer a

plena investidura no cargo, de forma que no se aplica tal enquadramento na
hiptese em que o nomeado e empossado no entra em exerccio no prazo de
quinze dias a contar da posse, uma vez que, sem o exerccio, no h que se
cogitar de ausncias ao servio. Nesse caso, conforme o art. 15, 1 e 2 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, restar administrao lanar mo do instituto da
exonerao, que no tem fim punitivo.
Formulao-Dasp n 349. Abandono de cargo.

A pessoa nomeada e empossada, mas que no assumiu o exerccio do

cargo, no pode ser processada por abandono, porquanto ainda no
cometeu faltas ao servio.

Uma vez configurado o ilcito de abandono de cargo e caso o servidor

reassuma seu cargo, por um lado, tal fato no significa perdo tcito por parte
da administrao, uma vez que seu poder-dever apurar e, se for o caso, punir
o infrator. Mas tambm, por outro lado, em respeito presuno de inocncia,
nada h de impedir o direito de o servidor reassumir seu cargo e responder ao
processo em servio, at a publicao da portaria expulsiva, caso aplicvel.

Base Legal
Formulao-Dasp n 83. Abandono de cargo

Ademais, na hiptese de se cogitar apenas de configurao de abandono de

cargo (ou seja, no se tratando da hiptese j aventada de se configurarem
abandono de cargo e inassiduidade habitual), tem-se que, persistindo a longo
prazo o estado de abandono, no se configuram sucessivos ilcitos, mas
apenas um, de efeito continuado, conforme manifestao da Advocacia-Geral
da Unio, no Parecer-AGU n GQ-207, vinculante:

9. (...) no houve sucessivos abandonos, mas um s abandono, uma s

infrao. De fato, no pode ser abandonado de novo o que j est
abandonado. Para abandonar o cargo, necessrio que o servidor o esteja
exercendo. Se o abandona, depois retorna e, novamente, o abandona, a, sim,
haver mais de uma infrao. Sem o retorno, o estado de abandono persiste
independentemente do tempo transcorrido.

Pg. 4
De forma peculiar, quanto prescrio, conforme se ver no item 8, tem-se
que o prazo para instaurao inicia-se no trigsimo primeiro dia de ausncia do
servidor e, no caso de abandono continuado com impossibilidade de aplicao
de demisso em funo da prescrio, sem que o servidor manifeste vontade
de se exonerar, a recomendao administrativa de se operar a exonerao
ex officio, conforme manifestao da Advocacia-Geral da Unio, novamente no
Parecer-AGU n GQ-207, vinculante, reproduzindo duas Formulaes-Dasp:

Ementa: O entendimento que se vem observando de exonerar ex officio o

servidor que abandonou o cargo, pela impossibilidade de demisso, porque
extinta a punibilidade pela prescrio, j mereceu aprovao do Poder
Judicirio, inclusive pela sua mais alta Corte.

3. (...) (b) o prazo prescricional inicia-se no trigsimo primeiro dia de

ausncia do servidor;

(c) apesar da prescrio, o fato do abandono persiste, devendo declarar-se a

vacncia do cargo, mediante exonerao ex officio; (...)

4. As Formulaes do antigo Departamento Administrativo do Servio

Pblico, atinentes ao assunto em questo, tm a seguinte redao:

N 3. Exonerao ex officio. Ser exonerado ex officio o funcionrio que,

em face do abandono do cargo, extinta a punibilidade, pela prescrio, no
manifestara expressamente vontade de exonerar-se.

N 98. Exonerao ex officio. A exonerao ex officio se destina a

resolver os casos em que no se pode aplicar demisso.

de se mencionar que a jurisprudncia no acata a recomendao supra da

Advocacia-Geral da Unio, no sentido de exonerar ex officio no caso de
prescrio da punibilidade de abandono de cargo continuado. Vejamos o teor
do MS n 12.674/DF (precedentes MS n 12.325/DF, MS n 7.239/DF, MS n
7.113/DF, MS n 7.318/DF), julgado pelo STJ, por meio do qual a medida foi
deferida parcialmente na parte tocante impossibilidade de exonerao ex
oficio de servidor ausente por mais de 11 anos em face da prescrio:

Verifica-se, portanto, que a exonerao de ofcio deve ocorrer apenas nas

situaes descritas na norma para sua aplicao. No obstante isso, a portaria
teve como motivo ftico a situao de o servidor ter se ausentado do servio

por aproximadamente 11 anos. Entretanto, tal substrato no se subsume

hiptese de incidncia prevista na norma concernente exonerao, a qual se
dirige ao servidor que no satisfaz as condies de estgio probatrio e no
cabe reconduo, bem como aquele que no toma posse ou no entra em
exerccio no prazo legal. Portanto, o ato coator ofende o princpio da legalidade
medida que carece de embasamento normativo, razo pela qual deve ser
expungido.

Ademais, entendo que o Ministro da Fazenda se utilizou da exonerao de

ofcio to s em virtude da ocorrncia da prescrio da pretenso punitiva do
ilcito administrativo de abandono do cargo, circunstncia que evidencia a
inteno de contornar os efeitos legais decorrentes de sua inrcia. Dessa
forma, deve ser aplicado o entendimento deste Superior Tribunal de Justia no
sentido de que a exonerao de ofcio no pode ser utilizada como substitutivo
da demisso nos casos em que esta no puder ser aplicada por fora da
prescrio da pretenso punitiva da Administrao. (MS n 12674/DF, Min. Rel.
Haroldo Rodrigues, 3 Seo, publicado no DJe de 24/11/2010)

Por outro lado, se prescrita a punibilidade e o servidor manifesta vontade de se

exonerar, deve-se processar exonerao a pedido e no ex officio, conforme
manifestao da Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-210,
vinculante.

Ementa: Abandono de cargo. Prescrio. Proposta de exonerao ex officio.

Havendo nos autos quota do servidor manifestando sua inteno em desligarse do servio pblico, tal declarao deve ser recebida como pedido de
exonerao, a ser concedida aps declarada extinta a punibilidade pela
prescrio.

Formulao-Dasp n 90. Prescrio.

O funcionrio beneficiado pela prescrio no pode reassumir o exerccio do

cargo que abandonou.

Em paralelo ao enquadramento administrativo do art. 132, II da Lei n 8.112, de

11/12/90, h no CP, art. 323, a previso do crime contra administrao pblica
de abandono de funo.
CP - Abandono de funo

Art. 323. Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei:

Pena - deteno, de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.

1 Se do fato resulta prejuzo pblico:

Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano, e multa.

2 Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:

Pena -deteno, de 1 (um) a 3 (trs) anos, e multa.

Pg. 5
Existem manifestaes doutrinrias no sentido de que a configurao do crime
acima requereria um plus em relao ao ilcito administrativo do abandono.
Embora ambos presumam a conduta intencional, poderia um se configurar
independentemente do outro. Enquanto para o ilcito administrativo o parmetro
seria apenas temporal (afastar-se com inteno e conscincia das atribuies
do cargo por mais de trinta dias consecutivos), no crime, se requereria o
prejuzo potencial administrao pela descontinuidade ou regularidade do
servio p, independentemente do perodo, com o agravamento caso efetive-se
aquele potencial prejuzo pblico ou caso ocorra em faixa de fronteira -em

decorrncia, nesse rumo, no incorreria no crime o servidor que, em sua

ausncia, tivesse suas atribuies e tarefas desempenhadas por outro servidor,
em substituio.

Base Legal
Abandono de cardo na esfera administrativa

Acrescente-se que se chega ao mesmo entendimento (das configuraes

independentes) invertendo-se o ponto-de-vista, ou seja, analisando como se
manifesta a sede penal quanto correlao entre o crime contra a
administrao do art. 323 do CP e a infrao disciplinar do art. 138 da Lei n
8.112, de 11/12/90. Nem mesmo a doutrina e a jurisprudncia penais -embora
sejam mais condicionadas postura prvia de que o tipo de ilcito com que se
preocupam (penal), uma vez configurado, enseja tambm a configurao da
infrao disciplinar -se deixam levar pela precipitao de considerar a
simultnea configurao de ambas repercusses decorrentes do ato de
abandono.
Para haver abandono punvel necessrio que o fato acarrete perigo
Administrao Pblica. indispensvel que, decorrido perodo juridicamente
relevante, a omisso do sujeito ativo possa causar prejuzo Administrao.
No ocorrendo essa situao de perigo o fato constituir mera falta
disciplinar, sujeito o funcionrio s sanes administrativas. Julio Fabbrini
Mirabete, Manual de Direito Penal, pg. 344, Editora Atlas, 17 edio, 2001.
Consumao: Com abandono por tempo relevante, com probabilidade de
dano administrao. (...)
Assim, assevera Hungria que o delito deste art. 323 pressupe,
necessariamente, a conseqente acefalia do cargo, isto , a inexistncia ou
ocasional ausncia de substituto legal do desertor (Comentrios ao Cdigo

Penal, 1959, v. IX, p. 391). Semelhantemente, Magalhes Noronha

subordina o abandono probabilidade de dano ou prejuzo (Direito Penal,
1995, v. IV, p. 275). (...)

Jurisprudncia: TJSP, RT 501/276 (...) TJSP, RT 526/331 (...) TJSP, RT

522/358 (...). Celso Delmanto, Roberto Delmanto e Roberto Delmanto
Junior, Cdigo Penal Comentado, pg. 548, Editora Renovar, 4 edio,
1998.

Todavia, a Advocacia-Geral da Unio se manifestou no sentido da configurao

simultnea do ilcito administrativo e do crime (impondo quele o prazo da
prescrio penal), nos Pareceres-AGU n GM-7 e GQ-144, no vinculantes:
6. Quanto prescrio, cumpre registrar que, segundo o Parecer
AGU/WM8/ 98 (Anexo ao Parecer GQ-144), (...), previsto tambm como
crime, o abandono de cargo tem o mesmo prazo de prescrio da lei penal, e
da conjugao dos arts. 323 e 119, VI, do Cdigo Penal e art. 142, 2, da
Lei n 8.112, conclui-se que o prazo prescricional da infrao abandono de
cargo de dois anos.
8. Previsto como crime, no art. 323, o abandono de cargo tem seu prazo
prescricional regulado no art. 109, VI, ambos os dois do Cdigo Penal, isto ,
a prescrio verifica-se em dois anos, a contar do trigsimo primeiro dia de
falta ao servio, pois a administrao tem imediato conhecimento dessa
infrao ( 1 do transcrito art. 142 da Lei n 8.112).

de se observar a alterao do art. 109 do Cdigo Penal, que alterou o prazo

prescricional para o abandono de cargo de 02 (dois) para 03 (trs) anos.
Saliente-se que, poca da lavratura do Parecer n GQ-144, o prazo

prescricional para o crime do artigo 323 era de dois anos, conforme consta no
texto do prprio parecer.

Diante do fato de que a jurisprudncia ainda no se manifestou de maneira

pacfica acerca do tema ventilado, parece mais prudente adotar a posio de
que, de um modo geral, deve ser utilizado o prazo de cinco anos. O prazo
prescricional de trs anos somente deve ser utilizado caso j tenha ocorrido a
provocao da instncia criminal.

Inciso III - inassiduidade habitual

Em sentido complementar ao do abandono de cargo, para punir a efetiva falta
ao servio em dia que seria de obrigatria presena do servidor, o legislador
previu um outro ilcito, da inassiduidade habitual, com definio jurdica no art.
139 da Lei n 8.112, de 11/12/90, ratificada pela descrio de sua materialidade
no art. 140, I, b da mesma Lei.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a
falta ao servio, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente,
durante o perodo de doze meses.

Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual,

tambm ser adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...)
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

I - a indicao de materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n

9.527, de 10/12/97)

b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicao dos dias de falta ao

servio sem causa justificada, por perodo igual ou superior a sessenta dias
interpoladamente, durante o perodo de doze meses. (Alnea acrescentada
pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

A exemplo do abandono de cargo, a inassiduidade habitual tem seu apuratrio

em rito sumrio, mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto
que nenhum prejuzo traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo),
conforme se ver adiante.

No por outro motivo, aqui, diferentemente do abandono de cargo, a Lei exige

a descrio da materialidade com a indicao individualizada de cada um dos
sessenta dias teis, deixando claro que no se incluem fins de semana,
feriados e dias de ponto facultativo, intercalados entre dias de ausncia, para a
configurao da inassiduidade habitual. Quanto ao perodo de apurao, so
doze meses quaisquer, no necessariamente coincidentes com o ano civil e
pode-se ter iniciada a contagem em qualquer dia, em que ocorre a primeira
falta, no necessariamente no dia 1 de um determinado ms at o ltimo dia
do 12 ms.
Para caracterizar a infrao necessrio que as ausncias excedam a 60
dias, num perodo de 12 meses, podendo a contagem do perodo iniciar-se
em um exerccio e terminar em outro, sendo desnecessria coincidncia
anual. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pg. 73, Editora Forense, 2 edio, 2006.
(...) esse perodo, na rea federal, no significa no mesmo exerccio,
podendo iniciar-se os sessenta dias em um ano civil e terminar em outro.
Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 214,
Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994.

Para se configurar inassiduidade habitual, as faltas devem ser sem justa causa,
em demonstrao de acentuado grau de desinteresse pelo servio. A despeito
da materialidade pr- constituda, havendo justificativa para as faltas no
compensadas ou no abonadas, afasta-se a imputao de inassiduidade
habitual. Em casos de faltas por motivos de sade, deve o servidor submeterse percia mdica ou entregar tempestivamente atestados mdicos
particulares. No obstante, no apuratrio especificamente instaurado para

apurar suposta inassiduidade habitual, lcito se cogitar do enquadramento em

inobservncia do dever funcional de ser assduo e pontual ao servio, do art.
116, X do Estatuto, em 2.3.10, ou algum outro associado ao mesmo fato (no
h nulidade em rito sumrio redundar em pena diferente de demisso,
conforme se ver a seguir). Por fim, caso nem este enquadramento ou
qualquer outro se configure, restar apenas a repercusso pecuniria.
Parecer-AGU n GQ-160, vinculante: 10. So, pois, elementos constitutivos
da infrao as sessenta faltas interpoladas, cometidas no perodo de um
ano, e a inexistncia da justa causa. Para considerar-se caracterizada a
inassiduidade habitual necessrio que ocorram esses dois requisitos, de
forma cumulativa. O total de sessenta faltas, por si s, no exclui a
verificao da justa causa.

11. Incumbe ao colegiado apurar se a conduta do servidor se ajusta ou no a

essas prescries legais. Para tanto, deve pautar sua atuao pelo objetivo
exclusivo de determinar a verdade dos fatos (...).

A leitura atenta das literalidades dos arts. 138 e 139 da Lei n 8.112, de
11/12/90, destaca as diferentes qualificaes que o legislador imps s
ausncias ou faltas caracterizadoras do abandono de cargo e da inassiduidade
habitual. Enquanto a ausncia configuradora do abandono de cargo tem como
requisito legal ser intencional, para que faltas caracterizem inassiduidade
habitual, a Lei exige apenas que sejam sem causa justificada. Em leitura
apressada, no cristalina a diferena entre essas expresses, parecendo
mesmo que elas se confundem e redundam como meras variaes
redacionais. Todavia, uma vez que, de acordo com regra elementar da
Hermenutica, no h letra morta em norma, de se cogitar, para o aplicador
do Direito, que deve haver uma razo para o legislador ter imposto diferentes
requisitos e que aquelas expresses representam diferentes significados.

Na tentativa de esclarecer a liminar diferena dos dois dispositivos legais, de

imediato aduz-se que o abandono de cargo, por um lado, tem a configurao
dependente de um nico evento (pois trata-se, na verdade, de uma conduta
nica, de efeito continuado) mas, em compensao, requer a identificao do
nimo da ausncia, o que no necessrio para configurar a inassiduidade
habitual (que permite, antes de sua configurao, uma conduta intermitente,
reiterada, diluda em sessenta eventos), para a qual sucessivas e injustificadas
ausncias interrompidas por reassunes temporrias j so suficientes para
demonstrar descompromisso e desapego do servidor com o servio pblico.

Ainda nesse rumo, entende-se que a Lei contempla um requisito a princpio

mais forte para configurar o enquadramento em abandono de cargo, associado
ao nimo subjetivo interno do agente (a sua inteno, ainda que inserida no
conceito de dolo eventual), enquanto que o enquadramento da inassiduidade
habitual requer menos em termos de qualificao da ausncia, bastando ser
injustificvel, no sentido de tal alegao no ter o condo de equivaler a uma
justa causa para falta, decorrente de caso fortuito ou fora maior. A Lei permite
compreender a possibilidade de ocorrncia de situaes em que o servidor
falta ao servio sem nenhuma inteno de, com tal conduta, materializar algum
resultado delituoso -tanto que, a seu ver meramente pessoal, ele se considera
amparado em certa justificativa -mas, ainda assim pode ter configurada a
inassiduidade habitual se essa justificativa por ele apresentada no for
considerada juridicamente aceitvel ou vlida pela administrao, ou seja, se o
motivo alegado no for tido como justo, do ponto de vista jurdico, a ponto de
deixar em falta sua obrigao funcional de assiduidade.
Parecer-AGU n GQ-201, no vinculante: 7. No caso de abandono de cargo,
a ausncia deve ser intencional, ou seja, no basta a inexistncia de justa
causa para a ausncia ao servio; preciso mais: deve haver a inteno. (...)

Pg. 2
Na contrapartida de a condicionante configuradora do abandono de cargo
contemplar uma avaliao mais determinstica (haver ou no inteno do

agente), a considerao ou no como justificveis as ausncias ao servio

pode inserir na configurao da inassiduidade habitual um certo grau de
subjetivismo, por parte da comisso ou da autoridade. Uma possvel soluo
para esse dilema pode ser aventada dentro da prpria Lei n 8.112, de
11/12/90, lanando mo de interpretao sistemtica, buscando uma primeira
noo do que possa ser, juridicamente, uma falta ao servio no justificada.
Conforme j aduzido em 2.3.10, ao se abordar o dever funcional de o servidor
ser assduo e pontual ao servio, tem-se a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu
art. 19, estabelece jornada de oito horas dirias e de quarenta horas semanais
e, em seu art. 44, obriga o chefe imediato a cortar a remunerao pelas faltas
ao servio no justificadas, concede administrao a prerrogativa de permitir
que o servidor compense as faltas justificadas e assim define aquelas faltas
decorrentes de caso fortuito ou fora maior. A Portaria-Mare n 2.561, de
16/08/95, que estabelece modelo de folha de ponto na administrao pblica
federal, prev dois cdigos de ocorrncia de interesse para o tema em tela:
Falta justificada e Falta no justificada.

Ou seja, como primeira noo do que pode ser uma falta sem causa justificada
enquadrvel no art. 139 da mesma Lei, tem-se a falta para a qual a chefia
imediata, na gesto administrativa de pessoal, no concedeu o direito de
compensao e determinou a perda da remunerao, por no consider-la
decorrente de caso fortuito ou motivo de fora maior (provavelmente por ter
considerado como ftil, supervel, insuficiente ou banal o motivo apresentado
pelo servidor para tentar justificar a falta).

Art. 44. O servidor perder:

I - a remunerao do dia em que faltar ao servio, sem motivo justificado;

(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

II - a parcela de remunerao diria, proporcional aos atrasos, ausncias

justificadas, ressalvadas as concesses de que trata o art. 97, e sadas
antecipadas, salvo na hiptese de compensao de horrio, at o ms
subseqente ao da ocorrncia, a ser estabelecida pela chefia imediata
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

Pargrafo nico. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de

fora maior podero ser compensadas a critrio da chefia imediata, sendo
assim consideradas como efetivo exerccio. (Pargrafo includo pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

Assim, retomando a comparao, enquanto se pode ter ausncias

consecutivas no justificadas e ensejadoras de corte de ponto mas que, nas
quais, no se vislumbra a intencionalidade do ilcito de abandono de cargo, por
outro lado, faltas ao servio sem causa justificada, a priori, por si ss, j se
incluem na configurao da inassiduidade habitual. No obstante, pode haver
casos concretos, em que, diante de suas peculiaridades, mesmo havendo mais
de sessenta faltas interpoladas ao servio que a autoridade competente pela
gesto administrativa de pessoal considerou como injustificadas e aplicou a
elas o corte da remunerao, a autoridade correcional, atenta ao forte poder
punitivo de sua atuao (a pena prevista demisso) no se considere
convicta do enquadramento disciplinar.

Na esteira, de se mencionar o entendimento exposto pelo Departamento de

Administrao do Servio Pblico, consubstanciado na Formulao-Dasp n
181, a qual, por sua vez, baseava-se em Parecer da ento Consultoria Geral
da Repblica (Parecer-CGR n 37, publicado no DOU de 30/06/64). Segundo

essa linha de interpretao, projetada para o atual ordenamento (destaque-se

ela em nada afronta atuais ordenamentos constitucional e estatutrio), no
constitui bis in idem o fato de serem consideradas no cmputo de
inassiduidade habitual faltas ocorridas dentro do perodo de doze meses e que
j foram computadas em apurao de inobservncia do dever de assiduidade
previsto no art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, e que j ensejaram
aplicao de penas brandas (advertncia ou suspenso).
Base Legal
Formulao-Dasp n 181. Inassiduidade habitual

Quer parecer ajustada essa linha de entendimento, pois, se assim no fosse,

se teria a absurda vedao de aplicar pena uma segunda pena mais grave ao
servidor, quando sua conduta repetitiva ou continuada atinge um determinado
patamar superior de gravidade, em virtude do fato de ele j ter sido apenado de
forma mais branda, ao tempo em que sua conduta, inicialmente, ainda
ostentava um menor grau de gravidade. Analogamente, buscando figurar com
outro exemplo, seria como no se pudesse aplicar a pena de demisso por
desdia (art. 117, XV da Lei n 8.112, de 11/12/90) a um servidor, considerando
seu longo histrico de atos de desleixo, desapego e desinteresse pelo servio
to-somente pelo fato de ele j ter sido objeto de apurao e mde apenao
com advertncia e suspenso com base, por exemplo, na inobservncia do
dever de exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo (art. 117, I da
mesma Lei).

Ainda na mesma linha, no obstante os esforos acima expostos para tentar

diferenciar a materialidade dos dois ilcitos, refora-se que possvel que um
mesmo perodo de faltas ao servio seja computado tanto na configurao de
inassiduidade habitual como tambm na configurao de abandono de cargo e
que se instaure um nico processo disciplinar, em rito sumrio, fazendo constar
da portaria inaugural as duas materialidades.

Acrescente-se ainda que ausncias ininterruptas de durao tamanha que

perfaam sessenta faltas em dias teis ao servio podem ser consideradas
configuradoras de inassiduidade habitual. Primeiramente porque, em tal caso,
no se opera absoro da inassiduidade habitual por parte do abandono de
cargo, pois no h que se cogitar de aplicao do critrio de especialidade em
virtude da existncia da ininterrupo e da inexistncia do interpolamento, visto
que, conforme j aduzido, os nimos subjetivos dos dois ilcitos so diferentes.
Ademais, na prtica, pode-se considerar que os fins de semana situados entre
as faltas ao servio de segunda-feira a sexta-feira por vrias semanas inserem
o carter interpolado.

Ora, no coadunaria com a interpretao sistemtica e teleolgica da Lei n

8.112, de 11/12/90, investir no entendimento de que, no havendo
intencionalidade e tambm por no terem dias trabalhados a elas interpolados,
sessenta faltas ao servio, por semanas seguidas, de segunda-feira a sextafeira, no configurariam nem abandono de cargo e nem inassiduidade habitual.
Em outras palavras, sendo as faltas sem justa causa, no em razo de no
haver o carter efetivamente interpolado com dias de trabalho que se afasta a
imputao de inassiduidade habitual. Do contrrio, se teria de crer na hiptese
absurda de que exatas sessenta faltas injustificadas e efetivamente
interpoladas com dias de trabalho redundariam pena de demisso por
inassiduidade habitual, enquanto que uma quantidade muito maior de faltas,
sem o carter interpolado e sem intencionalidade, no ensejaria demisso.

Inciso IV - improbidade administrativa

Histrico e Definio

O art. 37 da CF deu valor jurdico ao termo moralidade, ao eleg-lo como um

dos princpios reitores da administrao e ao dispor sanes para atos de
improbidade administrativa (sendo a probidade uma espcie do gnero
moralidade administrativa, entendem-se esses atos como uma espcie

qualificada de violao ao princpio da moralidade). Destaque-se que, at

ento, em termos jurdicos, no Direito ptrio, improbidade era um delito previsto
apenas na lei trabalhista (art. 482, a da CLT). Todavia, a CF outorgou lei a
definio jurdica daquilo que social e eticamente se conhece como ato eivado
de desonestidade, m-f, fraude, m inteno e deslealdade.
Base Legal
Constituio Federal, Art. 37

Em imediato reflexo do dispositivo constitucional, a Lei n 8.112, de 11/12/90,

ao reescrever o Estatuto do servidor pblico civil federal, adequando as
relaes de trabalho entre servidor e administrao aos princpios e valores
adotados pela nova Carta Magna, incluiu o ato de improbidade administrativa,
em seu art. 132, IV, como um dos enquadramentos ensejadores de pena
expulsiva do servidor.

A improbidade administrativa, entendida como um plus da imoralidade,

configura-se como uma mcula de personalidade do infrator, merecendo
severas crtica e punio, da no dever ser confundida com mero equvoco
culposo na conduta, ainda que por contornos morais, enquadrvel no art. 116,
IX do Estatuto, conforme 2.3.9. Resta claro que aqui se refere a atos
relacionados ao cargo (ainda que por presuno legal), no importando, a
princpio, atos cometidos na vida privada do servidor (entendidos como atos
sem nenhuma correlao com a administrao pblica, com a instituio ou
com o cargo, uma vez que pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda
que cometidos fora da instituio ou do horrio de exerccio do cargo, mas que
com eles se relacionem ou que neles interfiram).

Perceba-se, todavia, que a Lei n 8.112, de 11/12/90, adequou-se nova

ordem constitucional, mas no objetivou atender ao dispositivo do 4 do art.
37 da CF. Para esse fim especfico, o ordenamento foi novamente inovado um

ano e meio mais tarde, com a edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, que
estabeleceu trs gneros de atos de improbidade administrativa (causadores
de enriquecimento ilcito, de leso ao errio e contrrios a princpios reitores da
administrao) e a eles associou as penas previstas no 4 do art. 37 da CF.
Portanto, pode-se configurar ato de improbidade apenas com a caracterizao
do enriquecimento ilcito, sem a necessidade de leso ao errio, e vice-versa.
Por outro lado, um mesmo ato pode enquadrar-se em dois ou at trs daqueles
gneros.

De modo que a improbidade administrativa, definindo-se intrinsecamente

como transgresso de risco, no requer de rigor, para a sua configurao legal,
que tenha a pessoa jurdica pblica sofrido efetivamente prejuzo patrimonial.
Jos Armando da Costa, Contorno Jurdico da Improbidade Administrativa,
pg. 23, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2000.

De imediato, de se entender que a Lei n 8.429, de 02/06/92, no interfere

nas respectivas competncias dos entes federados, a molde de seus estatutos
disciplinares, que prevem sanes administrativas para seus servidores
mprobos; aquela Lei apenas dispe, como lei nacional, vinculante em toda a
federao, sobre as sanes cveis judiciais cabveis para atos de improbidade,
independentemente no s das repercusses administrativas mas at penais.
Em outras palavras, no h instncia nica para apurao de improbidade.
Enquanto na sede administrativa o bem tutelado a manuteno da
regularidade interna corporis, a Lei n 8.429, de 02/06/92, tambm tutela o bem
maior da moralidade administrativa como um direito pblico subjetivo.
A Lei Federal n. 8.429/92 no revogou a Lei Federal n. 8.112/90, nem as
leis estaduais e municipais, no que diz respeito s faltas funcionais e
correlatas sanes, processo administrativo e competncia no exerccio do
poder disciplinar, inclusive no tocante improbidade administrativa. So
esferas distintas e independentes de represso. (...)

Qualquer que seja a penalidade administrativa (...), nenhum bice existe ao

cmulo com as sanes da Lei Federal n. 8.429/92, em razo da diversidade
da natureza jurdica de cada uma delas (...).

(...) a previso de aplicao judicial das sanes da improbidade

administrativa, delineada no art. 12 da Lei Federal n. 8.429/92, no significa
que a legislao infraconstitucional instaurou uma instncia nica para a
matria e retirou o exerccio da competncia administrativa derivada do
poder disciplinar. (...)

Somente a punio especfica da Lei Federal n. 8.429/92 que se sujeita ao

crivo jurisdicional (...). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade
Administrativa, pgs. 179 e 180, Editora Saraiva, 1 edio, 2001.

Pg. 2
Os trs artigos que se seguem da Lei n 8.429, de 02/06/92, apresentam listas
exemplificativas, no exaustivas, de espcies de atos de improbidade
(omissivos ou comissivos) de cada um daqueles trs gneros. A Lei cuidou de
destacar alguns exemplos, sem vedar o enquadramento de qualquer outra
situao real residual apenas em algum dos trs caputs, j que ao seu final,
empregou-se a expresso e notadamente.
Descreve a lei trs espcies ou modalidades de atos de improbidade
administrativa (...).

Para cada uma, a lei arrola exemplificadamente certas situaes ou condutas

(reveladas pela expresso e notadamente), pois o caput dos arts. 9, 10 e
11 j definem no que consistem essas espcies ou modalidades. Assim
sendo, mesmo imprevisto o ato em qualquer das hipteses do rol desses
dispositivos, constituir improbidade administrativa se se acomodar
definio de enriquecimento ilcito, prejuzo ao patrimnio pblico e atentado
aos princpios da Administrao Pblica (e esta ltima residual em relao
s primeiras). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade Administrativa, pg.

181, Editora Saraiva, 1 edio, 2001 (...) a Lei 8.429/92 posiciona as

clusulas gerais [caputs] como soldados de reserva. Atuam quando no
tiverem antes incidido como normas especficas constantes dos incisos dos
arts. 9, 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa. Fbio Medina
Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pg. 407, Editora Revista dos
Tribunais, 2 edio, 2005.

O art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em doze incisos exemplos de atos

que importam enriquecimento ilcito; em sntese, auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio do cargo, funo ou
emprego. O enquadramento no citado art. 9 requer a ganho de qualquer
vantagem indevida, de forma dolosa, mas no requer, necessariamente, a
presena tambm de dano ao errio (nada impede, todavia, de se configurarem
simultaneamente esses dois efeitos). Esse enquadramento se configura com
exigncia, solicitao ou recebimento de vantagem patrimonial, por parte do
servidor, para si mesmo ou para terceiro ou interposta pessoa, mediante ao
ou omisso, lcita ou ilcita.
Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 9

Pg. 3
O art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em treze incisos exemplos de atos
que causam leso ao errio; em sntese, qualquer ao ou omisso que,
dolosamente ou culposamente, enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades pblicas.
Embora o enquadramento no art. 9 da mesma Lei, ao coibir o enriquecimento
ilcito, tambm possa, indiretamente, proteger os cofres pblicos, no visa a
esse objetivo. Tal tutela de coibir o dano ao errio reside especificamente no
art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/02. Como regra, este dispositivo cuida das
hipteses em que o particular indevidamente beneficiado, s custas de
prejuzo do errio, independentemente de o servidor ter tido ou no vantagem
ilcita. Ainda quanto a esse enquadramento, acrescente-se que pode ser

justificado mesmo que no se configure efetivamente o dano aos cofres

pblicos com a conduta do servidor, em funo de a tutela moral, por vezes, se
sobrepor tutela patrimonial.
Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 10

E o art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em sete incisos exemplos de atos

que atentam contra os princpios da administrao pblica; em sntese,
qualquer ao ou omisso que, dolosamente, viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies. Esse dispositivo de ser
aplicado, ainda que o servidor no tenha auferido enriquecimento ilcito e que o
errio no tenha sofrido prejuzo, mediante conduta que atente contra qualquer
princpio reitor da administrao pblica (no s aqueles descritos no prprio
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, mas tambm no art. 4 dessa mesma Lei,
que reflete o art. 37 da CF, e todos os demais inerentes ao sistema), com a
qual se revele desvio tico de conduta funcional e inabilitao moral do
servidor. Ou seja, um enquadramento de natureza residual em relao aos
arts. 9 e 10 da citada Lei. Essa previso legal de ato de improbidade
administrativa vem, enfim, positivar o entendimento conceitual de que afronta a
qualquer princpio reitor da administrao pblica ato de grave
antijuridicidade -por vezes de maior repulsa que descumprimento de norma
expressa, vez que os princpios formam a base orgnica em que se sustenta
todo o ordenamento da sede administrativa.
Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 11

Pg. 4
A princpio, parece incoerncia da Lei n 8.429, de 02/06/02, citar ato de
improbidade administrativa de natureza culposa, conforme se l, por exemplo,
no caput do seu art. 10, uma vez que este tipo de ato est, por definio,
associado a ideia de m-f e dolo. No obstante, por um lado, cabvel
interpretar que tenha o legislador vislumbrado a possibilidade de o juzo civil
at poder cogitar de aplicar to pesada crtica (ato mprobo) por ato culposo
restritamente para essa sede patrimonial reparadora. Tanto deve ser
verdadeira tal interpretao que o legislador expressou, dentro do escopo da
Lei n 8.429, de 02/06/92, mais precisamente em seu art. 5, o ressarcimento
civil por atos causadores de leso, de ser lido em conjunto com a base legal
extrada dos arts. 186 e 927 do CC.

Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 5

Mas, de outro lado, em sede punitiva, seja penal, seja disciplinar, no se

vislumbra a aplicao das severas penas associadas conduta mproba
(desonesta, desleal e corrupta) se o ato, na verdade, foi cometido por
negligncia, impercia ou imprudncia. Assim, administrativamente, no cabe
enquadrar atitude culposa em improbidade administrativa (destaque-se, por
exemplo, a impropriedade do inciso X do citado art. 10, que se refere a agir
com negligncia na arrecadao de tributos).
Base Legal
Parecer-AGU n GQ-200

Rito Administrativo e Sobrestamento

Tem-se que a Lei n 8.429, de 02/06/92, no trata de responsabilizao
administrativa, pois os ilcitos no so funcionais, as penas extrapolam a
competncia da autoridade administrativa e a Lei cita institutos judiciais.
Indubitavelmente, as penas da Lei n 8.429, de 02/06/92, no incumbem
administrao, mas to-somente ao Poder Judicirio, com promoo do
Ministrio Pblico Federal (ou tambm do rgo pblico lesado). Tambm no
se trata de responsabilizao penal, pois o art. 37, 4 da CF ressalvou a ao
penal cabvel e as sanes no so meramente penais (a nica passagem em
que a Lei emprega a palavra crime ao se referir representao por ato de
improbidade sabidamente injusta, no art. 19). Alis, aproveita- se para registrar
que o ordenamento ptrio no contempla a expesso crime de improbidade; o
que ocorre que tal irregularidade funcional de forte gravidade e de ndole
dolosa amolda-se a tipos que o CP enumera como crimes contra a
administrao pblica, em seus arts. 312 a 326.
Base Legal
Constituio Federal, Art. 37

Da, embora tambm no trate exclusivamente de responsabilizao civil (pois

majoritariamente aborda conceitos afetos administrao pblica,
transbordando os limites do Direito privado, e as penas extrapolam a reparao
do dano), a Lei n 8.429, de 02/06/92, prev um rito civil. A propsito, quanto s
penas, percebe-se que o legislador constituinte incluiu a indisponibilidade dos
bens no 4 do art. 37 da CF, embora no seja uma sano em si, mas sim
apenas uma medida cautelar, preparatria para eventual pena de perda dos
bens; e informe-se ainda que a Lei n 8.429, de 02/06/02, dilatou aquele
dispositivo constitucional, incluindo ainda as penas de perda de bens, multa
civil, proibio temporria de contratar com o poder pblico e proibio
temporria de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, todas
vlidas nos termos do art. 5, XLVI da prpria CF.

Portanto, a rigor, caso se adotasse enquadramento puro na Lei n 8.429, de

02/06/92, o rito administrativo seria apenas investigatrio e serviria de pea de
instruo da ao judicial civil pblica competente para apurar a
responsabilizao nos termos daquela Lei de Improbidade, em seu art. 17.
Em resumo, as sanes no so penais ou administrativas; as matrias
reguladas pela Lei Federal n. 8.429/92 so a responsabilidade civil por ato
de improbidade administrativa e o seu processo, nos termos do art. 37, 4,
da Constituio Federal (...). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade
Administrativa, pg. 176, Editora Saraiva, 1 edio, 2001.

Em razo disso, da mesma forma como se defendeu no inciso I do art. 132 da

Lei n 8.112, de 11/12/90 (dos crimes contra a administrao pblica), no
deve a comisso indiciar com base apenas nos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92, pois, se assim fizer, por no ser a autoridade administrativa
competente para impor as penas previstas na Lei de Improbidade, poder
haver o questionamento a respeito do sobrestamento do processo at a
deciso judicial da ao civil de improbidade.

de se compreender que no h vedao legal para que se cumulem

repercusses administrativas (previstas na Lei n 8.112, de 11/12/90) e judicial
(previstas na Lei n 8.429, de 02/06/92), vista da consagrada independncia
das instncias (art. 125 da primeira Lei), pois estes dois diplomas legais tm
diferentes naturezas jurdicas. No obstante ser possvel que graves ilcitos
luz da Lei n 8.112, de 11/12/90, possam tambm configurar atos previstos na
Lei n 8.429, de 02/06/92, apontando uma conexo entre os preceitos das duas
Leis, no h obrigatria repercusso da deciso judicial sobre a sede
disciplinar.

Para o enfoque administrativo, o que importa que a Lei n 8.112, de 11/12/90,

antes mesmo da edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, tratou o ato de
improbidade, em gnero, como ilcito administrativo autnomo. Enquadrando

no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade administrativa

competente para processar o servidor, no rito do Estatuto, por fato em si
mesmo eivado de m-f, dolo e desonestidade, punido com pena de demisso.
Destaque-se que este grave enquadramento absorve o enquadramento por
conduta (culposa) incompatvel com a moralidade administrativa, previsto no
art. 116, IX do Estatuto.
Na seara pblica, a desonestidade, no comportando graduao, sempre
que enquadrar-se numa das fatispcies previstas na Lei n 8.429/92, por
mais suave que seja o seu gesto mprobo, dever necessariamente acarretar
pena capital (demisso) do servidor imputado. Sim, porque, repita-se, o meio
honesto no pode, com legitimidade, prosseguir exercendo funo pblica.
Jos Armando da Costa, Contorno Jurdico da Improbidade Administrativa,
pg. 25, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2000.

Defende-se que, para a aplicao da pena de demisso ao servidor que incorre

em ato de improbidade administrativa enquadrado no art. 132, IV da Lei n
8.112, de 11/12/90, embora encontre definio em algum dos incisos dos arts.
9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, bastante a competncia
estatutria da autoridade administrativa, no sendo, para tal, necessria a
interveno do Ministrio Pblico Federal e do Poder Judicirio. Esta
independncia extrada dos arts. 12 e 14 da prpria Lei n 8.429, de
02/06/92:
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 12. Independentemente das sanes penais,
civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel
pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes:

Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa

competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a
prtica de ato de improbidade.

3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a

imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser

processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de

dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os
respectivos regulamentos disciplinares.

Pg. 6
Seria absolutamente contraditrio que a Lei n 8.429, de 02/06/92, se
importasse em revogar o dispositivo por meio do qual a Lei n 8.112, de
11/12/90, prev a apurao administrativa de ato de improbidade administrativa
ao mesmo tempo em que seus arts. 12 e 14 no s mencionam como
independentes as apuraes administrativa e judiciais mas ainda remetem a
apurao administrativa ao rito previsto nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de
11/12/90.

Do contrrio, investir-se-ia em tese contrria interpretao sistemtica de

todo o ordenamento e dissociada do contexto histrico em que se situa o tema.
Equivaleria a afirmar que a Lei n 8.429, de 06/02/92, teria sido editada no
para dotar o Estado de mais um instrumento de combate s graves infraes
funcionais, facilitando o enquadramento em improbidade administrativa ao
clarear as hipteses de emprego de tal conceito, mas sim para dificultar tais
apuraes, revogando o dispositivo do art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Nesse rumo, embora no vinculante para a toda a administrao pblica

federal, vez que no se tem notcia de aprovao presidencial e publicao
oficial, mas por se tratar de didtica manifestao exarada pelo rgo mximo
de assessoramento jurdico do Poder Executivo, como referncia, convm
reproduzir a manifestao da Advocacia-Geral da Unio, em Despacho do
Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, aprovando o Despacho do ConsultorGeral da Unio n 361/2006, aps provocao da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, acerca do entendimento a ser dado sobre o alcance do art.
9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92:

Base Legal
Acerca do entendimento sobre a Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 9, VII

A mesma linha de entendimento prevalece na jurisprudncia. necessrio

destacar que o Supremo Tribunal Federal, ao prover o Recurso de Mandado de
Segurana n 24.699, anulando demisso de servidor por improbidade
administrativa, em decorrncia de no haver nos autos provas de tal ilcito,
inseriu na ementa a passagem que induziria ao entendimento de que a
administrao no seria competente para tal ato, cabendo apenas
representao ao Ministrio Pblico Federal, para ajuizamento de ao de
competncia que seria exclusiva do Poder Judicirio. Todavia, a controvrsia
trazida por esse julgado levou publicao de Embargos de Declarao, por
meio dos quais se esclareceu que a anulao do ato demissrio decorrera tosomente de a Corte no vislumbrar nos autos elementos que caracterizassem
o ato de improbidade. Atualmente, o tema encontra-se pacificado na
jurisprudncia superior, com inquestionveis julgados mais recentes,
asseverando o poder de administrao em demitir o servidor, no rito da Lei n
8.112, de 11/12/90, por ato mprobo.

Base Legal
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.901

Pg. 7
Subsidiariamente, necessitando de definio jurdica mais detalhada,
recomenda-se comisso enquadrar no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, acrescentando a definio de ato de improbidade especificamente
contida em algum inciso dos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92,
que seja cabvel. Com isso, se obtm uma melhor delimitao da expresso
genrica improbidade administrativa, definindo o fato em concreto em alguma
hiptese legal, tomada como parmetro.

Seja enquadrando apenas no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, seja

acrescentando alguma definio da Lei n 8.429, de 02/06/92, certo que, em
regra, possvel ainda combinar o enquadramento de improbidade
administrativa com outros enquadramentos administrativos, de forma a tornar
mais robusta a pea, como, por exemplo, o art. 117, IX, de valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da
funo pblica. Com isso, previne-se a instncia disciplinar, pela falta residual
do valimento de cargo, na hiptese de a defesa conseguir sobrestamento
judicial em funo do conceito de improbidade.

De acordo com o art. 15 da Lei n 8.429, de 02/06/92, dentre as providencias

inaugurais, no caso especfico de apurao de improbidade administrativa, a
comisso deve comunicar ao Ministrio Pblico Federal e ao Tribunal de
Contas da Unio (por meio da Secretaria de Controle Externo - Secex - do
respectivo Estado), a existncia de processo administrativo disciplinar em que
se apura ato de tal natureza.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 15. A comisso processante dar
conhecimento ao Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas da
existncia de procedimento administrativo para apurar a prtica de ato de
improbidade. Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou o Tribunal ou
Conselho de Contas poder, a requerimento, designar representante para
acompanhar o procedimento administrativo.

Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso

representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que
requeira ao juzo competente a decretao do sequestro dos bens do agente
ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimnio pblico.

Portanto, em sntese, uma vez que o rgo administrativo tenha conhecimento

de suposto ato de improbidade, cabe-lhe instaurar o apuratrio de sua
competncia, nos termos dos arts. 143 e 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90
(cujas repercusses no se confundem com as da Lei n 8.429, de 02/06/92,
de competncia exclusiva do Poder Judicirio) e noticiar ao Ministrio Pblico
Federal e ao Tribunal de Contas da Unio, para que promovam as apuraes
de suas respectivas competncias, sobretudo a ao civil pblica da Lei de
Improbidade.

Enriquecimento Ilcito Decorrente de Apurao Fiscal de Variao (ou

Acrscimo) Patrimonial Desproporcional (ou a Descoberto) ou de Sinais
Exteriores de Riqueza ou de Movimentao Financeira Incompatvel
Especificamente no inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, tem-se
que, em princpio, configura ato de improbidade administrativa o fato de o
servidor adquirir, ao tempo do exerccio do cargo, bens de qualquer natureza
incompatveis com sua renda. Destaca-se, por bvio, que tal enquadramento
se justifica to-somente no cotejo com os bens adquiridos ao tempo de
ocupao do cargo, no importando os bens obtidos antes do exerccio do
cargo.

Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 9

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,

emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;

So tambm de se destacar o sentido amplo da expresso bens de qualquer

natureza (englobando no s bens imveis e mveis, tambm moeda e at
mesmo itens de consumo e gastos) e a extenso do enquadramento at para
beneficiamento de outras pessoas que no o prprio agente pblico.

Cabe informar que a variao patrimonial desproporcional se configura quando,

em determinado ms de apurao, as aplicaes de recursos por parte do
servidor-contribuinte (seus gastos e despesas em geral, inclusive com
aquisio de bens) superam os valores de origens de recursos declarados ao
Fisco. Tal hiptese faz pressupor omisso de rendimentos declarados, a
despeito de estes rendimentos terem, de alguma forma, se materializado,
chegando ao patrimnio do agente atravs de bens mveis, imveis, moeda,
etc, e que suportaram os dispndios declarados. Tal quadro leva
caracterizao de vantagem patrimonial para o servidor- contribuinte, com a
evoluo de seu patrimnio em valores no suportados pelos rendimentos
declarados.

Bastando administrao a comprovao da desproporcionalidade do bem

adquirido em relao renda, exsurge a presuno legal relativa (juris tantum)
de ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilcito, cabendo ao
servidor, no curso do devido processo legal, sob rito contraditrio, comprovar
outra origem do bem a descoberto, dissociada do exerccio do cargo, a fim de
afastar a presuno e, por conseguinte, o enquadramento administrativo. Em
outras palavras, se, por um lado, no se exige da administrao a

comprovao de que o patrimnio a descoberto decorreu de ato associado ao

cargo, por outro lado, no se cogita de presuno absoluta (jure et de jure) do
ato de improbidade, aceitando-se justificativa por parte do servidor,
comprovando outra origem para o enriquecimento, dissociada do cargo.

No h que se confundir esta construo da Lei (de fazer nascer a presuno

passvel de prova em contrrio) com inverso do nus da prova, como poderia
induzir uma leitura precipitada ou parcial. Como no haveria de ser diferente na
matria disciplinar, o citado enquadramento decorre de um fato inicial (a
aquisio desproporcional de bens) cuja prvia comprovao cabe
administrao. Uma vez e to-somente se tendo tal comprovao, legitima- se
a acusao por parte da administrao, cabendo ao servidor provar a origem
do enriquecimento.

Nesse rumo, embora no vinculante para a toda a administrao pblica

federal, vez que no se tem notcia de aprovao presidencial e publicao
oficial, mas por se tratar de didtica manifestao exarada pelo rgo mximo
de assessoramento jurdico do Poder Executivo, como referncia, convm
reproduzir a manifestao da Advocacia-Geral da Unio, no j citado Despacho
do Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, aprovando o Despacho do
Consultor-Geral da Unio n 361/2006, aps provocao da Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional, acerca do entendimento a ser dado sobre o alcance do
art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92:
6. Em outros termos, a lei no estabelece a uma presuno de culpa mas
uma presuno de fato, supondo verdadeiro que a aquisio de bens de
valor incompatvel com a evoluo do patrimnio ou da renda do servidor
uma aquisio de bens de valor desproporcional, e essa presuno
prevalece at que o servidor demonstre que esse fato no verdadeiro. Por
certo, no h a nem presuno inconstitucional de culpa nem inverso do
nus da prova, j que a administrao (se tambm valem tais princpios no
processo administrativo) fez a prova da desproporo pela demonstrao do

valor dos bens adquiridos e da evoluo do patrimnio ou da renda do

servidor. A atribuio definitiva da responsabilidade por ato de improbidade
ou a aplicao da penalidade disciplinar, mesmo base dessa presuno de
fato, no entanto, no prescinde da oportunidade de defesa em que o servidor
poder desfazer a presuno de fato com as provas de que dispuser. Mas
este um nus do servidor, no da administrao.

Pg. 9
Tendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional submetido a matria
novamente a exame da Advocacia-Geral da Unio, por entender que a primeira
manifestao continha discrepncias, este rgo exarou o Despacho do
Advogado-Geral da Unio, de 14/09/06, aprovando o Despacho do ConsultorGeral da Unio n 616/2006, ratificando o entendimento supra, nos seguintes
termos:
Base Legal
Despacho do Consultor-Geral da Unio n 616/2006

E no h que se cogitar de incongruncia desta tese acerca da aplicabilidade

do inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, com o caput do mesmo
artigo, uma vez que esse, expressamente, menciona que o enriquecimento
ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do
exerccio do cargo. O caput do art. 9 (e tambm dos arts. 10 e 11) daquela Lei
traz uma definio genrica do que seja ato de improbidade causador de
enriquecimento ilcito, como um tipo em aberto, e, ao terminar com a expresso
e notadamente, faz-se seguir de uma lista exemplificativa e no exaustiva de
condutas que, embora, por bvio, tambm configurem enriquecimento ilcito,
podem ter autonomia em relao quele enunciado geral. Ou seja, no
correto interpretar que o enquadramento em algum inciso somente estaria
correto se o fato, ao mesmo tempo, tambm se enquadrasse no caput.

Acrescente-se ainda que, dentre o universo de condutas circunscritas ao art. 9

da Lei n 8.429, de 02/06/92, tem-se que o patrimnio a descoberto de ser
compreendido como uma hiptese residual de enriquecimento ilcito.
(...) o art. 9, caput, da Lei 8.429/92 abrange conceito jurdico
indeterminado e clusula geral que alcana as hipteses no
contempladas nos incisos do mesmo dispositivo legal, tanto que a redao
desses ltimos guarda autonomia em relao base. O art. 9, em seus
mltiplos incisos, cria figuras de improbidade administrativa autnomas,
podendo ampliar ou restringir os requisitos de responsabilizao,
dependendo dos suportes descritivos, que so independentes e, por si ss,
autoaplicveis. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador,
pg. 509, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.

Menos ainda se sustenta o entendimento da necessidade de se comprovar a

vinculao entre o enriquecimento ilcito e o exerccio do cargo em funo de o
texto original do projeto de lei expressar a mencionada presuno legal e de tal
dispositivo ter sido eliminado na verso final, como se essa fosse a vontade do
legislador, uma vez que o aplicador da norma no se vincula a exposies de
motivos, atas de sesses legislativas, anteprojetos e projetos de lei.
Discordo, no entanto, de posicionamento to restritivo e, data venia,
francamente ilegal, que parte da fictcia vontade originria do legislador, algo
realmente difcil de constatar. Com efeito, saliento que no seria a fictcia
vontade do legislador que poderia ensejar um determinado enfoque ao
aplicador da lei. A supresso de um enunciado da lei no inibe a
possibilidade de que se considere, posteriormente, presente aquele mesmo
enunciado na compreenso do sentido da legislao no sistema jurdico
como um todo. A eliminao de previses legais em projetos legislativos
pode ter causas mltiplas, indefinidas e impossveis de conceituao
finalstica. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs.
503 e 504, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.

Pg. 10
Esta tese, da desnecessidade da comprovao do ato associado ao cargo e da
presuno legal de que cabe ao servidor comprovar a origem, recebe
relevantssimo reforo, tornando-a praticamente incontestvel, ao se trazer
tona a interpretao sistemtica do ordenamento, em conjunto com o contexto
em que se situa a questo. Tal interpretao reflete tendncia internacional,
conforme se v nas definies de enriquecimento ilcito adotadas em dois
acordos internacionais. Tanto a Conveno Interamericana contra a Corrupo,
de 29/03/96, quanto a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, de
31/10/03, promulgadas no Brasil pelos respectivos Decretos n 4.410, de
07/10/02, e 5.687, de 31/01/06 - sendo, portanto, admitidas no ordenamento
nacional com fora de lei -, estabelecem que os pases signatrios tipificaro
em sua legislao, como delito, o acrscimo patrimonial do servidor em relao
sua renda, que no possa ser razoavelmente justificado por ele.
Conveno Interamericana contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto n
4.410, de 07/10/02 - Art. IX. Enriquecimento ilcito. Sem prejuzo de sua
Constituio e dos princpios fundamentais de seu ordenamento jurdico, os
Estados Partes que ainda no o tenham feito adotaro as medidas
necessrias para tipificar como delito em sua legislao o aumento do
patrimnio de um funcionrio pblico que exceda de modo significativo sua
renda legtima durante o exerccio de suas funes e que no possa justificar
razoavelmente.

Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo - Promulgada pelo

Decreto n 5.687, de 31/01/06 - Art. 20. Enriquecimento ilcito. Com sujeio
a sua Constituio e aos princpios fundamentais de seu ordenamento
jurdico, cada Estado Parte considerar a possibilidade de adotar as medidas
legislativas e de outras ndoles que sejam necessrias para qualificar como
delito, quando cometido intencionalmente, o enriquecimento ilcito, ou seja, o
incremento significativo do patrimnio de um funcionrio pblico relativo aos
seus ingressos legtimos que no podem ser razoavelmente justificados por
ele.

(Nota: O Supremo Tribunal Federal vaticinou, na Ao Direta de

Inconstitucionalidade n 1.480, que tratados, acordos ou convenes
internacionais, aps promulgados por decreto presidencial, situam-se, no
sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de eficcia e de
autoridade em que se posicionam as leis ordinrias.)

Por fora do art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92, comprovando a

administrao a aquisio, por parte do servidor, para si ou para terceiros, ao
tempo do exerccio do cargo, de bens de qualquer natureza incompatveis com
sua remunerao, esto satisfeitos os requisitos do enquadramento. Se nada
mais exige a Lei de Improbidade, no cabe ao agente administrativo, mero
aplicador, exigir requisitos que a norma no previu, sob pena de at torn-la
inaplicvel, vez que a identificao da origem do bem a descoberto
praticamente impossvel, ou, no mnimo, de se ter de consider-la dispensvel,
no sentido de que nada teria inovado, dois anos mais tarde, quanto tutela da
conduta do servidor, j existente por fora da Lei n 8.112, de 11/12/90. Isto
porque esta Lei anterior j previa a hiptese de se comprovar o recebimento de
vantagem indevida no exerccio do cargo, em outro enquadramento (art. 117,
IX ou art. 117, XII, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, diferindo que o primeiro
-valer-se do cargo em detrimento da dignidade -se aplica remunerao
auferida para executar ato irregular, enquanto que o segundo -receber
presente, propina, comisso ou vantagem em razo das atribuies -se aplica
remunerao pela prtica de ato regular).

Ainda na mesma linha de valer-se da interpretao sistemtica de todo o

ordenamento, associada ao contexto histrico (inclusive das Convenes
internacionais mencionadas), para demonstrar cada vez mais robusto o
entendimento favorvel presuno legal relativa e desnecessidade de
comprovar o vnculo entre o enriquecimento ilcito e o ato associado ao cargo,
traz-se tona o fato de que a Presidncia da Repblica apresentou ao
Congresso Nacional o Projeto de Lei n 5.586, de 28/06/05, propondo a

insero do art. 317-A ao CP, definindo como crime de enriquecimento ilcito o

fato de o servidor possuir, manter ou adquirir, para si ou para outrem, bens ou
valores de qualquer natureza incompatveis com sua renda ou com a evoluo
do patrimnio. Novamente se questiona o que se teria buscado inovar no
ordenamento com tal tipificao criminal proposta, se fosse necessrio
comprovar sua associao com atos do exerccio do cargo, vista de crimes
contra a administrao pblica j existentes, tais como peculato, corrupo
passiva, concusso, advocacia administrativa, dentre outros.

de se esclarecer ainda que, conforme j exposto no ttulo deste tpico, no

caso do enquadramento no inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, a
expresso enriquecimento ilcito no deve ser aferida apenas como
decorrncia de lanamento de crdito tributrio em procedimento fiscal
instaurado com o fim de apurar variao (ou acrscimo) patrimonial
desproporcional (ou seja, do crescimento incompatvel do patrimnio, medido
em momentos diferentes, em relao sua renda). Deve-se atentar tambm
para a hiptese em que o patrimnio propriamente dito at pode no
apresentar crescimento ao longo do tempo, mas, vista de sinais exteriores de
riqueza (por exemplo, indicaes de elevado patamar de consumo e padro de
vida ou de vultosos gastos necessrios para manter e conservar o alto padro
do patrimnio, inclusive com carto de crdito), apuram-se gastos
incompatveis com a renda. E, por fim, deve-se atentar ainda para o
enriquecimento ilcito decorrente de lanamento de crdito tributrio em
procedimento fiscal instaurado com o fim de apurar movimentao financeira
incompatvel.

Mas, por outro lado, no menos importante a ressalva acerca da necessria

relevncia da desproporo. O presente ilcito, de improbidade administrativa,
como j aduzido anteriormente, alm de requerer o dolo do servidor para sua
configurao, tambm clama pela aplicao de princpios caros sede
disciplinar, como razoabilidade e proporcionalidade. Percebe-se que, falta de
uma delimitao legal para a desproporo, a anlise deve ser individualizada,

caso a caso, vista das respectivas peculiaridades. No devem ser

confundidas como atos de enriquecimento ilcito pequenas incoerncias entre
renda e bens, oriundas de meras incorrees em declaraes de natureza
fiscal, limitadas relao fisco-contribuinte. s despropores menores, ainda
que formalmente enquadrveis mas que no possuem lesividade suficiente
para afrontar o bem jurdico tutelado (que da preservao da probidade
administrativa), pode ser aplicado o conceito de ausncia de ilicitude material.

Na hiptese de no se afastar a j mencionada presuno legal, o

enriquecimento ilcito pode ser entendido como uma espcie do gnero ato de
improbidade, podendo ser decorrente de lanamento de crdito tributrio em
procedimento fiscal instaurado com o fim de apurar variao (ou acrscimo)
patrimonial desproporcional (ou a descoberto) ou sinais exteriores de riqueza
ou movimentao financeira incompatvel. Cogita-se, portanto, de trs aferies
de incompatibilidade com a renda: na primeira, da evoluo patrimonial em si;
na segunda, dos gastos; e, na terceira, da movimentao financeira.

Prosseguindo nesse rumo, afora hipteses casuais lcitas (prtica de outras

atividades compatveis, acumulao lcita de cargos, recebimento de herana,
sorteios, etc), parte-se do pressuposto de que a remunerao auferida pelo
exerccio do cargo a nica origem regular de recursos do servidor. Havendo
aquisio de qualquer outro bem (no sentido mais amplo do termo) de origem
no comprovada, a princpio, presume-se inidnea. Assim, o crescimento do
patrimnio ou os sinais de consumo ostensivo ou a movimentao financeira
desproporcionais renda so tidos como hipteses residuais que podem
acarretar a configurao do enriquecimento ilcito; mesmo no havendo prova
da conexo do bem auferido com a execuo de ato lcito ou ilcito associado
ao cargo, resta o enriquecimento desproporcional e presumivelmente ilegtimo.

Ademais, todos os outros incisos do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92,

descrevem prtica de ato ou absteno, enquanto que o inciso VII se

concretiza com a simples aquisio desproporcional de bens, no requerendo

prova de qualquer atitude. Da, para a configurao da materialidade deste
inciso, basta a variao patrimonial desproporcional ou os sinais exteriores de
riqueza ou a movimentao financeira incompatvel.

Pg. 11
Independente da forma como se configura, repise-se que a Lei no exige que a
administrao comprove a correlao daqueles bens (lato sensu) incompatveis
com o exerccio do cargo. Em outras palavras, no tendo a administrao
notcia de qualquer outra origem de renda, cabe ao servidor afastar a
presuno relativa de que o fato j comprovado e incontestvel na sede fiscal
de ter adquirido bem desproporcional sua remunerao oficial no configura
a infrao administrativa do enriquecimento ilcito (embora seja fato-tipo da
Lei), demonstrando origem no relacionada ao cargo. Por outro lado, prevalece
a mxima de que atos da vida privada, em regra, no repercutem em sede
disciplinar, de forma que at pode ocorrer de, em funo de auferir o bem
mediante crime comum (totalmente dissociado do cargo), o servidor sofrer
repercusso apenas criminal, afastando a presuno de improbidade
administrativa.

Em funo de o presente tema guardar forte correlao com matria fiscal,

torna-se relevante destacar que, mesmo nos limites internos da via
administrativa, reflete-se a mxima da independncia das instncias,
preservando-se a autonomia das competncias e das reas de atuao. Com
isso, enquanto a sede disciplinar, como regra, encontra resoluo interna na
cadeia hierrquica do prprio rgo, a sede fiscal de competncia exclusiva
da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

No obstante, a princpio, at pareceria mais razovel que tambm restasse

afastada a sede disciplinar se o rgo especializado e competente em matria
fiscal, usando as ferramentas legais de que dispe, no lanasse crdito

tributrio em decorrncia de procedimento fiscal instaurado com o fim de

apurar variao (ou acrscimo) patrimonial desproporcional (ou a descoberto)
ou sinais exteriores de riqueza ou movimentao financeira incompatvel,
contra o servidor, quando este se investe na condio de contribuinte perante o
Fisco, ou at nem mesmo instaurasse em virtude de decadncia. Todavia,
vista da mxima da independncia das instncias ora defendida, na hiptese
acima, o fato de o servidor no ter contra si o lanamento do crdito tributrio
no necessariamente afasta eventual instaurao do apuratrio disciplinar, se
for o caso, em alguma situao especfica e peculiar, uma vez que tal fato no
pode ser interpretado como se a administrao tivesse referendado o possvel
ato infracional de enriquecimento ilcito.

Analogamente, o fato de a sede fiscal ter procedido ao devido lanamento para

o mesmo contorno ftico acima no supre a suposta ilicitude disciplinar e no
interfere em nada no ato de a autoridade competente, aps o devido processo
legal, punir o servidor tambm com pena estatutria, independentemente de ter
havido ou no o pagamento, no se configurando bis in idem. No obstante,
nesse caso, para instruir a sede disciplinar, aproveitam-se todas as provas j
coletadas no rito fiscal, como provas emprestadas e vlidas (com exceo de
dados bancrios, cujo uso depende de autorizao judicial), desde que se
notifique o acusado da juntada aos autos, a fim de que ele possa contradit-las.
Da mesma forma, o lanamento fiscal no necessariamente impe repercusso
disciplinar se esta no cabvel luz da legislao correcional.

Por outro lado, a aplicao da punio disciplinar vinculada ao ato infracional

de enriquecimento ilcito no supre o devido lanamento em sede fiscal, de
crdito tributrio decorrente de procedimento em que se apuraram variao (ou
acrscimo) patrimonial desproporcional ou sinais exteriores de riqueza ou
movimentao financeira incompatvel. Da mesma forma, a repercusso
disciplinar no necessariamente impe lanamento fiscal se este no cabvel
luz da legislao tributria. Tambm, como ltima manifestao da mxima
da independncia das instncias, tem-se que eventual comprovao de que o

bem tem origem dissociada do uso indevido do cargo afasta apenas a

responsabilizao disciplinar, no tendo o condo de afastar eventual
repercusso fiscal.

Tanto verdadeira a independncia do resultado da apurao em sede fiscal

da apurao disciplinar por ato de improbidade administrativa por variao
patrimonial desproporcional (e, extensivamente, por sinais exteriores de
riqueza ou por movimentao financeira incompatvel) que o ordenamento a
estabelece de forma expressa. O Decreto n 5.483, de 30/06/05, que
regulamenta o art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, prev que os indcios
daquela espcie de ilcito sejam inicialmente apurados por meio de sindicncia
patrimonial e, se for o caso, posteriormente, por meio do processo
administrativo disciplinar; e, ademais, determina que, ao final, a apurao seja
informada Secretaria da Receita Federal do Brasil, para que esta exera sua
exclusiva competncia na matria fiscal.

Base Legal
Decreto n 5.483, de 30/06/05, Arts 8 ao 10

Em sntese, as duas sedes administrativas em tela, disciplinar e fiscal, cuidam

de diferentes tutelas: enquanto a sede fiscal se satisfaz precipuamente com a
submisso, tributao, da renda com a qual se presume a aquisio do bem,
a sede disciplinar avana, requerendo ainda a comprovao de que este bem
(no sentido mais amplo, seja de bem adquirido com a renda, seja a posse de
moeda corrente) no adveio do uso indevido do cargo.

O entendimento acima se sedimenta ao se trazer tona, figurativamente, trs

situaes exemplificativas em que se pode cogitar do que mais
especificamente se cuida no presente tpico, ou seja, de enriquecimento ilcito
configurado na sede disciplinar como espcie de ato de improbidade

administrativa, decorrente de lanamento de crditos tributrios em

procedimentos em que se apuraram variao (ou acrscimo) patrimonial
desproporcional ou sinais exteriores de riqueza ou movimentao financeira
incompatvel.

Em uma primeira hiptese, o servidor-contribuinte aufere e declara

determinada renda, ofertando-a tributao (aqui pouco importando a origem
dessa renda, segundo o princpio do non olet, consagrado no art. 118 do CTN,
segundo o qual a definio legal do fato gerador independe da validade jurdica
e dos efeitos do ato praticado pelo contribuinte) e paga o devido imposto. Nas
duas demais hipteses, o servidor-contribuinte omite da tributao a renda
auferida e, uma vez sujeito ao fiscal, consegue ou no demonstrar a
origem dessa renda no declarada.

Reflete-se a consagrada independncia das instncias ao se perceber que,

embora nas trs hipteses acima haja diferentes repercusses fiscais
(enquanto na primeira hiptese sequer se configura ilcito fiscal, nas duas
outras hipteses em que a renda no declarada no s haver repercusses
fiscais como elas podero at ser diferentes entre si), sob tica correcional, a
princpio, as trs situaes pouco diferem, uma vez que, caso se cogite de
apurao disciplinar, dever o servidor afastar a presuno legal,
demonstrando que a obteno do bem no decorreu do uso indevido do cargo.

Melhor descrevendo e reforando o que se exps, resta inquestionvel a

independncia das instncias fiscal e disciplinar, uma vez que, nas duas
hipteses acima em que a renda no declarada, enquanto o senso comum
apontaria para uma inequvoca e vinculada repercusso disciplinar mais grave
na hiptese de o servidor no demonstrar a origem do bem, no
necessariamente o mesmo ocorreria na sede fiscal, em que so possveis
diferentes entendimentos, por parte da autoridade fiscal, inclusive de que a
omisso continuada de renda, ainda que de fonte comprovada, pode configurar

o dolo ensejador da aplicao de multa qualificada de 150% sobre o imposto e

de representao fiscal para fins penais, por crime (em tese) contra a ordem
tributria, previsto na Lei n 8.137, de 27/12/90, diferentemente de uma
eventual omisso de renda de origem no comprovada, em que a sede fiscal
pode entender apenas pela aplicao da multa de ofcio de 75% sobre o
imposto, nos termos do art. 44 da Lei n 9.430, de 27/12/96.

A diferenciao entre as instncias fiscal e disciplinar ainda mais se evidencia

ao se lembrar que, para a primeira, indiferente a origem da renda a ser
tributada, enquanto que, na segunda, justamente a origem da renda que
importa para configurar ou no ato de improbidade administrativa. Omitir
rendimento fiscalizao tem efeito diferente de ter um rendimento decorrente
de atitude mproba no exerccio do cargo. Se o servidor-contribuinte consegue
comprovar uma origem dissociada do cargo para a renda intencionalmente
omitida, por um lado, no haver imputao disciplinar, mas, por outro lado,
essa justificativa da origem ser incua para fim fiscal, uma vez que, para essa
instncia, a origem indiferente.

Declarao de Bens e Sindicncia Patrimonial

Em reforo ao j defendido linhas acima, acerca da relevncia com que se
dotou no atual ordenamento a questo da transparncia da evoluo dos bens,
relembre-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece a entrega, por parte do
servidor, de declarao de bens que integram seu patrimnio, como prrequisito para a posse.
Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 13.

5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores

que constituem seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de
outro cargo, emprego ou funo pblica.

Na mesma linha, tem-se que o art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, imps que,
para tomar posse em cargo pblico, deve o futuro agente pblico (sentido lato
da expresso) entregar declarao de bens; e, uma vez investido, o agente
pblico deve atualiz-la anualmente e na data em que deixar o mandato, cargo,
emprego ou funo, podendo tais exigncias serem supridas com cpia da
declarao anual de bens entregue Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 13

Ainda segundo a norma, a recusa em prestar a declarao de bens ou faz-la

falsa pode implicar pena de demisso. Sendo cristalina a aplicao de
demisso na hiptese comissiva de apresentao de declarao
intencionalmente falsa, diante da grave repercusso, requer que se interprete
este dispositivo para a hiptese de ausncia de apresentao. No condiz com
a gravidade da sano a sua aplicao simples conduta omissiva culposa,
devendo-se interpretar cabvel a demisso na reincidncia dolosa, quando,
instado a apresentar a declarao, o agente pblico se recusa a faz-lo.
Caso o agente se omita em apresentar sua declarao, ou no a atualize,
aps regular notificao e resposta (devido processo legal), o ato poder
ensejar sua demisso, salvo no caso da primeira investidura, hiptese de
regra especfica j analisada (impedimento de posse e exerccio).
Podemos ainda cogitar de hiptese onde o agente apresenta declarao
incompleta. Poder, antes do ato de demisso, complement-la ou atualizla.
O dispositivo anotado pune com demisso o agente que se recusa a prestar
declarao de bens injustificadamente ou presta informaes falsas. certo
que o regime jurdico estatutrio a que est submetido garante-lhe o
procedimento adequado. No caso dos servidores federais, vide a Lei n
8.112/90. Marcelo Figueiredo, Probidade Administrativa -Comentrios
Lei n 8.429/92 e Legislao Complementar, pg. 81, Malheiros Editores, 3
edio, 1998.

Pg. 13
vista da Lei n 8.429, de 02/06/92, de se destacar as diferentes naturezas
deste enquadramento, em seu art. 13, e do enquadramento em seu art. 9, VII,
por enriquecimento ilcito decorrente da aquisio de bens de valor
desproporcional evoluo do patrimnio ou da renda do servidor, analisado
linhas acima. Aquele primeiro ato, por si s, to-somente configura um grave
descumprimento de mandamento legal para o qual a prpria Lei n 8.429, de
02/06/92, prev a pena de demisso, com capitulao apenas em seu art. 13,
3. Trata-se do nico caso em que a autoridade administrativa competente
para demitir o servidor enquadrando apenas na Lei de Improbidade, sem se
socorrer no art. 132, IV do Estatuto. J o segundo enquadramento mencionado
configura ato de improbidade, para o qual, alm da mesma pena de demisso
aplicada pela autoridade administrativa (esta sim, obrigatoriamente capitulada
no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, e com vedao de retorno,
conforme art. 137, pargrafo nico da mesma Lei), a Lei de Improbidade prev
ainda outras sanes de ndole judicial, sem prejuzo da ao penal, conforme
art. 37, 4 da CF. Ou seja, na Lei n 8.429, de 02/06/92, o enquadramento no
seu art. 13, 3 o nico em que se prev demisso, independente de rito
judicial e sem configurar, em si, ato de improbidade administrativamente
enquadrado no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90. No obstante, no
haveria prejuzo nenhum (e at se recomenda assim proceder, por cautela,
para evitar questionamentos) em se utilizar o enquadramento no art. 132, IV da
Lei n 8.112, de 11/12/90, combinado com a definio dada pelo art. 13, 3
da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Fechado este parntese sobre a natureza do ilcito capitulado no art. 13, 3

da Lei n 8.429, de 02/06/92, retorna-se questo da declarao de bens em
si. Em seguida a esse dispositivo do art. 13, 3 da Lei n 8.429, de 02/06/92,
a Lei n 8.730, de 10/11/93, em seu art. 1, ratificou para agentes polticos
detentores de cargos eletivos, membros da magistratura e do Ministrio Pblico
Federal e, no que aqui mais interessa, para os titulares de cargos, empregos
ou funes de confiana a obrigao de entregar declarao de bens, na

investidura, anualmente e na sada, no s a seu prprio rgo, mas tambm

ao Tribunal de Contas da Unio.
Base Legal
Lei n 8730, de 10/11/93, Arts 1, 3 e 4

Visando a regulamentar a obrigao disposta no citado art. 13 da Lei de

Improbidade, a administrao editou o Decreto n 5.483, de 30/06/05, que
prev que o prprio servidor autorize a Secretaria da Receita Federal do Brasil
a repassar para a Controladoria-Geral da Unio sua declarao de ajuste anual
de Imposto sobre a Renda.
Base Legal
Lei n 5.483, de 30/06/05, Arts 2, 3 e 5

Pg. 14
Atendendo a esse Decreto, foi editada a Portaria Interministerial-MPOG/CGU
n 198, de 05/09/07, regulando as formas pelas quais qualquer servidor (efetivo
ou comissionado), anualmente, deve suprir administrao a informao
acerca de seus bens, seja permitindo acesso sua declarao de ajuste anual
de Imposto sobre a Renda, seja apresentando declarao anual especfica
para esse fim. A obrigao tambm se aplica aos momentos de posse e
exerccio e desinvestidura do cargo, emprego, funo ou mandato.
Portaria Interministerial-MPOG/CGU n 298, de 05/09/07 - Art. 1 Todo
agente pblico, no mbito do Poder Executivo Federal, como forma de
atender aos requisitos constantes no art. 13 da Lei n 8.429, de 2 de junho
de 1992, e no art. 1 da Lei n 8.730, de 10 de novembro de 1993, dever:

I - autorizar o acesso, por meio eletrnico, s cpias de suas Declaraes de

Ajuste Anual do Imposto de Renda da Pessoa Fsica, com as respectivas

retificaes, apresentadas Secretaria da Receita Federal do Brasil, do

Ministrio da Fazenda; ou

II - apresentar anualmente, em papel, Declarao de Bens e Valores que

compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no Servio de
Pessoal competente.

Com isso, a administrao passa a dispor de instrumentos para analisar a

compatibilidade da evoluo dos bens do servidor com sua remunerao. Alm
dessa via automtica de controle, o suposto ato de improbidade pode chegar
ao conhecimento da administrao por diversas outras formas, tais como: por
denncia ou representao noticiando indcio de enriquecimento ilcito, nos
termos do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92; por exame das declaraes de
bens, conforme art. 13 da citada Lei; por comunicaes de operaes
financeiras suspeitas, a cargo do Conselho de Controle de Atividades
Financeiras (COAF), conforme determina o art. 15 da Lei n 9.613, de 03/03/98
- Lei da Lavagem de Dinheiro; e at por notcia divulgada na mdia. Nessa
anlise prvia de compatibilidade, alm de se checar o teor da denncia,
representao, notcia ou comunicado, pode a administrao apreciar as
declaraes de ajuste anual de Imposto sobre a Renda, em conjunto com a
situao patrimonial (imveis, veculos, etc) e com a movimentao financeira
do servidor, podendo se fazer necessrio ao conjunta com outros rgos,
como Ministrio Pblico Federal e Departamento de Polcia Federal.

Se essa anlise prvia detectar incompatibilidade, deve a Controladoria-Geral

da Unio, ou outra autoridade competente, instaurar sindicncia patrimonial,
sigilosa (sem publicidade) e investigatria, sem fim punitivo, conduzida por dois
ou mais servidores ou empregados pblicos, em prazo de trinta dias e
prorrogvel por igual perodo, cujo fim pode ser o arquivamento ou a
instaurao de PAD, caso se confirmem os indcios de ato de improbidade
propiciador de enriquecimento ilcito. No obstante, da mesma forma como se

aplica ao processo administrativo disciplinar, esses prazos no devem ser

entendidos como fatais, podendo, desde que haja motivao e justificativa, a
sindicncia ser novamente designada aps sessenta dias. No que for cabvel,
podem ser adotados os dispositivos dos arts. 16 a 19 da Portaria-CGU n 335,
de 30/05/06.
Base Legal
Decreto n 5.483, de 30/06/05, Arts 7 ao 9

A sindicncia patrimonial tem o condo de se fazer instruir com dados

protegidos por clusulas de sigilo fiscal ou bancrio, desde que obtidos nos
termos das respectivas legislaes de regncia.
Base Legal
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Art. 16

No obstante, tendo em vista que indcios de variao patrimonial

desproporcional ou de sinais exteriores de riqueza ou de movimentao
financeira incompatvel com a renda declarada configurariam infrao grave,
passvel, a princpio, de pena capital, pode a autoridade com competncia
correcional de imediato instaurar PAD.

Conforme jurisprudncia do STF e STJ(1), desnecessria a prova da prtica de

um ilcito antecedente para se configurar o tipo previsto no art. 9 da Lei de
Improbidade (enriquecimento ilcito do servidor), cuja pena disciplinar a
demisso.

(1) Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n 12480

(2006/0276547-0). Rel. Ministro Sebastio Reis Jnior.
Inciso V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio
O inciso estabelece duas infraes que, em que pese s suas peculiaridades,
gravitam ao redor de um aspecto comum: comportamental.

Tambm, par a ambas, em razo da definio do processo administrativo

disciplinar, no se admite a repercusso de atos da vida particular do servidor
na instncia disciplinar. Assim, de imediato, conclui-se que a melhor
interpretao que se apresenta para a literalidade do inciso que a vrgula que
antecede a expresso na repartio faz aplicar essa condicionante s duas
infraes. Tanto a incontinncia pblica quanto a conduta escandalosa devem
ocorrer na repartio para que repercutam disciplinarmente (se o legislador
quisesse que a restrio se aplicasse somente conduta escandalosa, no as
teria separado por vrgula). Claro que essa interpretao da expresso na
repartio afasta do enquadramento disciplinar os atos cometidos fora da
relao de trabalho, na vida privada, mas no exclui atos porventura
associados ao exerccio do cargo e que, pela prpria natureza da atividade
pblica, so exercidos fora da repartio.

Assim, o termo pblica para a incontinncia cometida na repartio faz com

que se entenda que a conduta em tela se refere ao cometimento de atos de
quebra de respeito e de decoro, contrrios moral, cometidos de forma
habitual, ostensiva e em pblico ( frente de outros servidores ou de
particulares), sem a preocupao de preservar a normalidade da repartio e a
credibilidade da causa pblica. A primeira parte do enquadramento em tela no
alcana atos cometidos s ocultas.

J a conduta escandalosa abrange atos similares aos da incontinncia pblica

(atos de falta de decoro e de respeito e perturbadores do ambiente da
repartio), com a diferenciao de serem praticados sem o requisito da
publicidade, bastando que sejam fortemente negativos moral, aos costumes,
regularidade das relaes de trabalho, ainda que praticados de forma
silenciosa ou reservada (de que so exemplos o assdio sexual ou atos
libidinosos).

Ressalte-se que a infrao disciplinar em questo se consuma no momento em

que o servidor pratica o ato classificvel como incontinncia pblica ou conduta
escandalosa, sendo que, a rigor, no se exige a reiterao de atos para a
configurao da falta funcional.

Por fim, essas duas condutas devem ser vistas com reserva e cautela, no se
recomendando cogitar da configurao de uma ou de outra por atos
insignificantes ou de nfimo poder de ofensa. Deve-se atentar para a gradao
permitida na Lei n 8.112, de 11/12/90, cujo art. 116, IX prev penas noexpulsivas para a afronta ao dever de manter conduta compatvel com a
moralidade administrativa.

Inciso VI - insubordinao grave em servio

Figurando como um degrau acima do dever funcional estabelecido no art. 116,
IV do Estatuto (cumprir ordens superiores, exceto as manifestamente ilegais), o
presente inciso se concretiza quando o descumprimento, alm de ser um ato
de consciente quebra de hierarquia e de desrespeito s autoridades e s
normas, se manifesta ostensiva e explicitamente com revolta e indisciplina. Da
mesma forma que no inciso anterior, a expresso em servio contempla atos
associados ao exerccio do cargo, que podem ser cometidos dentro ou at fora
da repartio (dependendo da natureza da atividade pblica).

Para configurar a irregularidade em tela, punvel com demisso, faz-se

necessrio, diante dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, que
a insubordinao seja grave e que estabelea elevado grau de
incompatibilidade entre o infrator e no s o ofendido, mas tambm o servio
pblico como um todo. Via de regra, a insubordinao ser grave quando
comprometer seriamente o poder de direo do superior hierrquico perante os
demais servidores, acarretando prejuzo normalidade dos trabalhos.

Formulao-Dasp n 296. Insubordinao grave.

A insubordinao grave em servio pressupe acintoso desrespeito ordem

diretamente recebida de superior hierrquico.

Inciso VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em

legtima defesa prpria ou de outrem
Inciso de imediata compreenso, figurando como um plus da falta de
urbanidade (art. 116, XI do Estatuto). A literalidade clara, ao abarcar a ofensa
tanto a outro servidor quanto a particular, indicando que a tutela objetivada pelo
inciso em questo da regularidade do servio, da moralidade e da
respeitabilidade, no se atendo a liames de hierarquia.

A ofensa fsica pode tomar a definio que o CP, em seu art. 129, deu a leso
corporal: ofender a integridade corporal ou a sade de outrem.

Como no poderia ser diferente, o legislador previu a excludente da ilicitude no

caso de o servidor agressor agir em legtima defesa. Uma situao
intermediria que pode se configurar quando o servidor agressor
inicialmente provocado e ofendido pelo agredido e reage em defesa, mas o faz
de forma desproporcional ofensa recebida. Nesse caso, a reao
desproporcional atua em seu desfavor, impedindo que se considere a
excludente de ilicitude por legtima defesa; mas o fato de ter sido originalmente
provocado e ofendido e agido em defesa pode fazer com que se pondere e no
se enquadre nesse inciso punvel com pena expulsiva, mas talvez (de acordo
com as peculiaridades caso a caso) em outro de menor repercusso.

Em interpretao sistemtica do ordenamento, trazendo tona conceitos do

art. 23, I e III do CP, embora o dispositivo em tela expresse a legtima defesa,

tambm devem ser consideradas como excludentes da ilicitude o estado de

necessidade, o estrito cumprimento de dever legal e o exerccio regular de
direito.

Inciso VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos

O presente inciso tutela a aplicao dos recursos pblicos, configurando-se o
ilcito com a destinao intencionalmente contrria s normas (sobretudo
quelas que regem a sede contbil, financeira e oramentria pblica). Probese aqui tanto o descaso consciente na administrao dos recursos quanto o
seu emprego de forma perdulria.

Inclui-se no presente enquadramento a vedao a que recurso que j possui

determinada destinao legal seja desviado para outro fim, ainda que tambm
pblico (isto , ainda que o novo destino no seja particular ou ilcito de
qualquer forma). Em outras palavras, os recursos at podem ser aplicados a
favor da administrao, sem haver desvio a favor do servidor infrator ou de
terceiros; mas no so aplicados da melhor forma.

Por um lado, similarmente a uma das condutas descritas no inciso X (leso

aos cofres pblicos), o presente ilcito, em geral, cometido por servidor que
tem poder e competncia para gerir ou acessar recursos pblicos. Por outro
lado, diferentemente daquela conduta descrita no inciso X, o presente
enquadramento no se configura com apropriao indbita, furto ou desvio de
dinheiro pblico ou com qualquer hiptese de o servidor dolosamente obter
para si a vantagem ou admitir que outros a obtenham.

Formulao-Dasp n 56. Aplicao irregular de dinheiros.

A aplicao irregular de dinheiro pblico no se configura, se houver furto,

desvio ou apropriao indbita.

Acrescente-se ainda que esse enquadramento disciplinar tambm pode

configurar simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista de
diversos incisos do art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Pg. 2 - Responsabilidade Fiscal e Infraes Administrativas de Natureza

Financeira
Objetivando que os recursos pblicos sejam efetivamente aplicados pelos
respectivos gestores de acordo com as leis oramentrias, a Lei de
Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n 101, de 04/05/00, prev
punies para os responsveis por desvios e, por conseguinte, pelo
desequilbrio nas contas pblicas.
Lei Complementar n 101, de 04/05/00 - Art. 73. As infraes dos dispositivos
desta Lei Complementar sero punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de
7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de
1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2
de junho de 1992; e demais normas da legislao pertinente.

Na esteira, a Lei n 10.028, de 19/10/00, trouxe ao ordenamento jurdico novos

tipos penais que repercutem a preocupao com a regular aplicao de
recursos pblicos. No CP, os arts. 359-A, 359-B e 359-C passaram a compor o
novo Captulo IV -Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas, inserido no
Ttulo IX -Dos Crimes Contra a Administrao Pblica; e na Lei n 1.079, de
10/04/50, que define crimes de responsabilidade, o Captulo VI, que trata Dos
Crimes Contra a Lei Oramentria, o art. 10 recebeu oito novos tipos polticodisciplinares associados responsabilidade fiscal.

A inobservncia das normas financeiras relacionadas com a

responsabilidade na gesto fiscal dos agentes pblicos e polticos das vrias
esferas da federao brasileira, compreendendo os Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio -a par de acarretar conseqncias de ordem penal e
poltico-disciplinar, nos termos do Cdigo Penal (Crimes contra as finanas
pblicas), da Lei n 1.079/1950 (Crimes de responsabilidade contra a lei
oramentria) e do Decreto-Lei n 210/1967 (Dispe sobre a
responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores) -sujeita o seu infrator s
sanes disciplinares catalogadas na lei de improbidade administrativa (Lei
n 8.429/1992) e s reprimendas administrativas catalogadas no art. 5 da
Lei n 10.028/2000. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 505 e 506, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

A mencionada Lei n 10.028, de 19/10/00, define as seguintes infraes

administrativas de natureza financeira e a elas associa a pena de multa,
correspondente a trinta por cento dos vencimentos anuais do agente pblico,
aplicada pelo respectivo Tribunal de Contas.
Base Legal
Lei n 10.028, de 19/10/00, Art. 5

Inciso IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo

Aqui se trata de revelao de informao, acessvel to-somente em funo
das prerrogativas que a administrao garante ao detentor do cargo, que no
se lhe admite revelar, como uma espcie de valer-se do cargo do art. 117, IX
do Estatuto, j abordado. Decerto, a conduta em questo decorre sempre de
atitudes dolosas, tais como revelar um dado sabidamente protegido por
clusula de sigilo fiscal ou bancrio, vazar informao de alguma ao
estratgica que dependia do sigilo e do efeito-surpresa, etc.

Doutrinariamente, tem-se que a ao de revelar concretiza-se com o

vazamento de informao para apenas uma nica pessoa, j que o vazamento

da informao para mais de uma pessoa (pela mdia, por exemplo) referido
como divulgar (e, obviamente, engloba tambm a primeira irregularidade).

A diferenciao entre este enquadramento e o art. 116, VIII do Estatuto

(guardar sigilo sobre assunto da repartio) radica, majoritariamente, no
elemento subjetivo da revelao; enquanto aqui se trata de conduta intencional
e consciente, o outro dispositivo enquadra revelaes culposas, cometidas por
negligncia ou imprudncia. Assim, aqui podem se enquadrar revelaes
intencionais de informaes que possam comprometer estratgias, aes ou
diretrizes oficiais; que possam beneficiar contratante ou licitante junto
administrao; ou que possam ser confundidas como posicionamento
institucional, comprometendo a imagem do rgo; enquanto que l podem ser
enquadradas revelaes similares eivadas de culpa. E, em menor grau de
relevncia, talvez se possa inferir, com reservas, que a diferena do nimo
tambm guarde relao com o objeto da revelao em si, recaindo a revelao
de atos meramente rotineiros da repartio e dos assuntos nela abordados no
enquadramento em que no se cogita de m-f.

Muito genrica e sinteticamente, pode-se esboar o seguinte encadeamento: o

mero acesso sem motivao aceitvel a banco de dados informatizados, pode
configurar inobservncia de norma (art. 116, III do Estatuto); j a revelao,
para outro servidor pblico, dos dados sigilosos acessados, pode, de acordo
com as peculiaridades do caso concreto, configurar inobservncia de norma e
quebra do dever de guardar sigilo sobre assunto interno (no presente art. 116,
VIII do Estatuto); j a revelao, para estranhos ao servio pblico, dos dados
acessados, pode configurar a grave irregularidade de revelao de segredo
obtido em razo do cargo (presente art. 132, IX do Estatuto).

Por fim, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente ato de improbidade administrativa definido no inciso III do art.

11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, conforme definiu o 2 do art. 32 da Lei de

Acesso Informao (Lei n 12.527, de 18 de novembr ode 2011).

Lei de Acesso Informao

Art. 32. Constituem condutas ilcitas que ensejam responsabilidade do

agente pblico ou militar:

II - para fins do disposto na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e

suas alteraes, infraes administrativas, que devero ser apenadas, no
mnimo, com suspenso, segundo os critrios nela estabelecidos.

Art. 32. 2o Pelas condutas descritas no caput, poder o militar ou agente

pblico responder, tambm, por improbidade administrativa, conforme o
disposto nas Leis nos 1.079, de 10 de abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho
de 1992.

Inciso X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional

Este enquadramento alberga duas condutas, sendo ambas dolosas. Como
conseqncia, a nenhuma das duas se aplica a Instruo Normativa-CGU n 4,
de 17/02/09, que prev o emprego do TCA, como forma de simplificao de
investigao, sem rito disciplinar, para condutas culposas e sob determinadas
condies.

A leso aos cofres pblicos compreendida como a m administrao ou a

perda do dinheiro pblico (expresso que figura como sntese dos valores
monetrios e mobilirios ou bens e mercadorias em poder da administrao e
destinados venda ou de qualquer forma conversveis em moeda). Da,
igualmente no inciso VIII (aplicao irregular de dinheiros pblicos), seu
cometimento recai, em geral, sobre servidores que tm poder e competncia

para gerir ou acessar recursos pblicos. Tambm se enquadram neste

dispositivo a apropriao indbita, o furto ou o desvio do dinheiro pblico.

A dilapidao, por sua vez, a m conservao, a destruio, o desperdcio

dos bens pblicos permanentes ou de consumo, materiais ou imateriais, no
destinados venda e no conversveis em dinheiro.
Base Legal
Parecer-Dasp - Dilapidao do patrimnio nacional

Destaque-se que, a princpio, o extravio ou o dano de um bem pblico no

necessariamente acarreta instaurao de processo administrativo disciplinar
contra o servidor cujo nome consta do respectivo termo de responsabilidade ou
que o tinha em uso ou guarda. A responsabilizao administrativa requer se
comprove que, de alguma forma, o servidor atuou ou contribuiu para o evento.

Por oportuno, ressalta-se que os termos da Instruo Normativa-CGU n 4, de

17/ 02/ 09, que regulam a utilizao do Termo Circunstanciado Administrativo,
so inaplicveis s condutas enquadradas no dispositivo em tela, j que o rito
nela previsto pressupe que o dano ou extravio do bem pblico tenha ocorrido
por meio de conduta culposa, enquanto o inciso sub examine abrange somente
condutas de carter doloso.

Por fim, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista do inciso XI do art.
9 e de diversos incisos do art. 10 ambos da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Inciso XI corrupo
Embora a corrupo passiva esteja tipificada como um dos crimes funcionais
contra a administrao pblica, no art. 317 do CP (solicitar ou receber, para si

ou para outrem, vantagem indevida ou aceitar promessa de tal vantagem), a

Lei n 8.112, de 11/12/90, a destacou no inciso XI do art. 132. Com isso, uma
vez que no se admite letra morta na norma, tem-se que, conceitualmente, a
corrupo, administrativamente, ilcito autnomo, de forma que o
enquadramento no art. 132, XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, dispensa ao
penal pblica, podendo ser processado de forma independente na via
administrativa, sem as ressalvas do enquadramento no art. 132, I da Lei n
8.112, de 11/12/90.

A rigor, como a Lei n 8.112, de 11/12/90, considerou como ilcito administrativo

a corrupo de forma genrica, sem adjetivar as espcies passiva ou ativa,
impe interpretar que, luz do Estatuto, tambm aqui se enquadra a conduta
do servidor que, no exerccio do seu cargo, corrompe ou tenta corromper outro
servidor.

Essa independncia do enquadramento no art. 132, XI da Lei n 8.112, de

11/12/90, em relao tipificao no art. 317 do CP (e ao enquadramento no
art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90) tambm se reflete no fato de que o
ilcito administrativo em tela tem maior campo de incidncia que o crime, de
forma que pode ocorrer de um ato no preencher a tipicidade acima descrita do
crime de corrupo passiva, mas restar enquadrvel no ilcito administrativo de
corrupo.
Formulao-Dasp n 71. Corrupo passiva.

A administrao pode demitir funcionrio por corrupo passiva com base,

apenas, no inqurito administrativo.
Advirta-se, contudo, que em relao ao delito disciplinar previsto no inciso X
(sic) do art. 132 do mesmo diploma legal supramencionado, embora possa a
hiptese de incidncia ali definida enquadrar-se no art. 317 do Cdigo Penal
(corrupo passiva), no sobrevive essa dependncia da instncia penal,

podendo a Administrao Pblica demitir o servidor acusado com respaldo

to- somente no processo administrativo disciplinar. Jos Armando da
Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 182,
Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005.

(Nota: Subentende-se que o autor quis se referir ao inciso XI e no ao X do

art. 132.)

O certo que, em ambos os casos, somente se cogita de corrupo quando a

conduta do servidor ilegal ou indevida, ao contrrio do enquadramento no
inciso XII do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (receber propina, comisso,
presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas atribuies),
em que a conduta do servidor regular.

Ainda assim, para se evitar questionamento da defesa de que a definio deste

ilcito a mesma do crime da corrupo e da ter de provocar manifestao
definitiva judicial, a exemplo do que se recomendou acerca do enquadramento
do art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, tambm convm que a comisso
no enquadre em corrupo, mas sim, por exemplo, em valerse do cargo para
lograr proveito pessoal ou de outrem e/ou em improbidade administrativa, do
art. 117, IX ou do art. 132, IV, ambos daquela Lei.

Inciso XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas

A princpio, na administrao pblica, vigora a vedao acumulao
remunerada de cargos e empregos pblicos, estendendo-se os institutos aos
proventos de aposentadoria, salvo excees para duas reas muito especficas
e de relevante interesse pblico (educao e sade) e ainda assim sujeitas
compatibilidade de horrios e limitada a dois vnculos (no se admite trplice
acumulao). Acerca dessa matria, a Lei n 8.112, de 11/12/90, remete s
proibies previstas na CF. Por ser matria constitucional, a vedao

acumulao se projeta em qualquer esfera da administrao federal, estadual e

municipal.
Base Legal
Constituio Federal, Art. 37

Tanto verdadeira a regra da no-acumulao que a Lei n 8.112, de 11/12/90,

estabelece a entrega, por parte do servidor, de declarao de que no exerce
outro cargo, como pr-requisito para a posse.

Lei n 8.112, de 12/11/90 -Art. 13.

5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores

que constituem seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de
outro cargo, emprego ou funo pblica.

A exceo, ento, da licitude da acumulao de dois de cargos pblicos requer

dois requisitos cumulativos: compatibilidade de natureza dos cargos e de
horrio. Assim, somente h licitude nas acumulaes de dois cargos da rea
de sade, ou de um cargo tcnico ou cientfico com um cargo de professor, ou
dois cargos de professor (no podendo em nenhum desses casos o professor
ter aderido a regime de dedicao exclusiva) e, em todos os casos, com
compatibilidade de horrio. Ainda que materialmente determinada acumulao
seja lcita, restar ilcita se houver incompatibilidade de horrio.

Pg. 2
de se ressaltar que a vedao da acumulao de proventos da
aposentadoria com a remunerao de outro cargo foi uma inovao trazida
pela Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98. A partir desta data, o inativo
aposentado pelo exerccio de cargo pblico no pode acumular os proventos

da aposentadoria com eventual remunerao de cargo pblico em que tenha

sido investido e que seja inacumulvel com aquele cargo no qual se aposentou
(esse servidor ter de optar pelos proventos da aposentadoria ou pela
remunerao do novo cargo). No existindo tal vedao antes da data da
publicao da Emenda Constitucional, fora dizer que as acumulaes de
proventos de aposentadoria com remunerao de cargos quando o reingresso
no servio pblico deu-se antes de 16/12/98 no so alcanadas pela proibio
em tela. E assim realmente expressou o art. 11 daquela Emenda
Constitucional.
Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98 - Art. 11. A vedao prevista no
art. 37, 10, da Constituio Federal, no se aplica aos membros de poder e
aos inativos, servidores e militares, que, at a publicao desta Emenda,
tenham ingressado novamente no servio pblico por concurso pblico de
provas ou de provas e ttulos, e pelas demais formas previstas na
Constituio Federal, sendo- lhes proibida a percepo de mais de uma
aposentadoria pelo regime de previdncia a que se refere o art. 40 da
Constituio Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hiptese, o limite de
que trata o 11 deste mesmo artigo.

O tema de acumulao de cargos pblicos apresenta algumas peculiaridades

quando se traz tona cargo em comisso (tambm chamado de cargo de
confiana). Por sua prpria definio, um cargo em comisso pode ser exercido
por quem j possua cargo efetivo (cabendo ao servidor a opo quanto
composio de sua remunerao) e por aposentado, conforme leitura conjunta
do art. 37, V e 10 da CF.

Infraconstitucionalmente, o art. 120, em conjunto com o art. 19, 1, ambos da

Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecem que, como regra, devido necessria
dedicao exclusiva relao de confiana depositada (que autoriza a
convocao do servidor sempre que houver interesse da administrao), o
cargo em comisso no pode ser acumulado quando o servidor licitamente j
acumula dois cargos efetivos, devendo ento o servidor se afastar desses dois

cargos, a menos que haja comprovada compatibilidade de horrio e local com

um deles. Ainda na Lei n 8.112, de 11/12/90, novamente em funo da exigida
dedicao confiana depositada, extrai-se que os cargos em comisso no
so acumulveis entre si, com exceo da interinidade, conforme leitura
conjunta do art. 119 com o pargrafo nico do art. 9 daquele Estatuto.

Destaque-se que este inciso XII do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
refere-se vedao do exerccio de mais de um cargo, emprego ou funo
pblica, de acordo com as condies definidas nos arts. 118 a 120, no se
confundindo com a possvel incompatibilidade do exerccio de um mnus
pblico com atividades privadas, definida no art. 117, XVIII, todos daquela
mesma Lei.

Em funo da exceo constitucional de se permitir acumular um cargo de

professor com outro cargo tcnico ou cientfico, faz-se necessrio definir essas
duas espcies, em diferenciao s atividades administrativas. Diz-se
cientfico o cargo cujas atribuies se desempenham na rea de pesquisa. A
princpio, diz-se tcnico o cargo para o qual exigido, para investidura,
formao profissional de nvel superior (universitrio). No obstante, tambm
h possibilidade de assim serem classificados determinados cargos de nvel
intermedirio quando, em funo de suas atribuies, exija conhecimentos
especficos na matria de atuao. Conclui-se, da, que a mera denominao
do cargo em nada importa para, juridicamente, lhe emprestar natureza tcnica
ou cientfica nos termos exigidos pelo ordenamento.

Na administrao pblica federal, h muitos cargos tcnicos, os quais,

portanto, podem, vista de compatibilidade de horrio, acumular licitamente
com cargo de professor. Nesse particular, tem-se que, em regra, os cargos
tcnicos federais, por fora do art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, sujeitam-se
jornada de quarenta hora semanais. No obstante, existe a possibilidade de

reduo de jornada de cargos efetivos (para trinta ou vinte horas semanais),

conforme Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01.
Base Legal
Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01, Arts 5 e 6

Pg. 3
J os cargos de professor, de acordo com a manifestao vinculante exarada
no Parecer-AGU n GQ-145 e com os dispositivos da Lei n 4.345, de 26/06/64,
e do Decreto n 94.664, de 23/07/87, podem ter jornadas de vinte ou de
quarenta horas semanais. Destaque-se a peculiaridade de que os professores
do magistrio superior somente exercem jornada de quarenta horas semanais
em regime de dedicao exclusiva, enquanto que o magistrio de ensino mdio
ou fundamental pode ter jornada de quarenta horas com ou sem dedicao
exclusiva. Informe-se que determinados cargos pblicos, em decorrncia da
natureza de suas atribuies (por exemplo, professores e pesquisadores, por
leis especficas, e tambm os cargos em comisso de forma geral, esses
ltimos pela literalidade do art. 19, 1 da prpria Lei n 8.112, de 11/12/90),
comportam a condio ou a prerrogativa de o servidor, em jornada de quarenta
horas semanais, dedicar-se exclusivamente quela atividade, eliminando
qualquer possibilidade de exercer outra atividade, pblica ou at mesmo
privada.
Base Legal
Lei n 4.345, de 26/06/64, Arts 11 e 12

Ainda segundo o Parecer, pode ser considerada aceitvel a acumulao de um

cargo tcnico com outro de professor de forma a totalizar at sessenta horas
semanais (por exemplo, quarenta horas semanais para o primeiro e vinte para
o segundo). Por outro lado, vista da necessidade intransponvel de descanso,
cuja preservao visa a tutelar o interesse pblico da qualidade de

desempenho das duas atribuies, no se tolera como lcita a acumulao de

um cargo tcnico com outro de professor, ambos com jornadas de quarenta
horas semanais, totalizando oitenta horas. Destaque-se que, para tal hiptese,
o citado Parecer abordou que nem mesmo a considerao de que o professor
no executa integralmente sua jornada em sala de aula valida a acumulao
com um cargo tcnico. Por bvio, a possibilidade acima exposta, de
acumulao lcita de cargo tcnico com professor afastada no caso de
magistrio superior em que o servidor optou pelo regime de dedicao
exclusiva.
Base Legal
Parecer-AGU n GQ-145, vinculante

Pg. 4
Compete Unio apurar a acumulao de cargo federal com outro cargo
estadual ou municipal. E, no caso de acumulao de dois cargos federais, a
apurao caber ao rgo que realizou o ltimo provimento.
Decreto n 99.210, de 16/04/90 - Art. 1 O art. 2 do Decreto n 99.177, de 15
de maro de 1990, passa a vigorar com a seguinte redao:

"Art. 2 A responsabilidade pela apurao de casos de acumulao de

cargos e empregos federais e a desses com outros de Estados, do Distrito
Federal ou de Municpios, caber aos rgos de pessoal das entidades
federais, preferencialmente aqueles que realizaram o ltimo provimento.

Formulao-Dasp n 190. Acumulao.

Na acumulao de cargo federal com outro estadual ou municipal, a

competncia para examinar e decidir da administrao federal.

Informe-se que a acumulao ilegal de cargos, por si s, repercute apenas

administrativamente, no configurando crime.

atpica a conduta daquele que acumula dois cargos pblicos

remunerados, sujeito o agente apenas a sanes administrativas
(RJDTACRIM 32/151). Julio Fabbrini Mirabete, Manual de Direito Penal,
pg. 347, Editora Atlas, 17 edio, 2001.

A exemplo do abandono de cargo e da inassiduidade habitual, a acumulao

ilegal de cargos tem seu apuratrio em rito sumrio, com a materialidade
descrita no 1 do art. 133 da Lei n 8.112, de 11/12/90, dando-se ao servidor,
antes da instaurao do processo disciplinar, a oportunidade de optar por um
dos cargos, no prazo de dez dias, conforme se ver adiante, mas no configura
nulidade a apurao em rito ordinrio, visto que nenhum prejuzo traz defesa
(ao contrrio, um rito mais completo).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133. Detectada a qualquer tempo a
acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas, a autoridade a
que se refere o art. 143 notificar o servidor, por intermdio de sua chefia
imediata, para apresentar opo no prazo improrrogvel de dez dias,
contados da data da cincia e, na hiptese de omisso, adotar
procedimento sumrio para a sua apurao e regularizao imediata, cujo
processo administrativo disciplinar se desenvolver nas seguintes fases:
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).
1 A indicao da autoria de que trata o inciso I dar-se- pelo nome e
matrcula do servidor, e a materialidade pela descrio dos cargos,
empregos ou funes pblicas em situao de acumulao ilegal, dos
rgos ou entidades de vinculao, das datas de ingresso, do horrio de
trabalho e do correspondente regime jurdico. (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

A materialidade da acumulao ilcita pode ser obtida, dentre outros, por

contracheques, fichas financeiras, recibos, folhas de pagamento, contrato de
trabalho, carteira de trabalho, folhas de ponto, portarias ou quaisquer outros
atos de nomeao, admisso ou designao, declarao de ajuste anual de
Imposto sobre a Renda, etc.

A acumulao ilegal importa na aplicao da pena de demisso a todos os

cargos em acumulao, ainda que de diferentes rgos federais ou mesmo de
outro ente federado, j que o ilcito previsto em sede constitucional. Neste
ltimo caso, a autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar em
que se apurou a ilicitude, alm de promover a demisso do cargo ocupado em
seu rgo, deve comunicar respectiva autoridade competente do outro rgo,
por meio de ofcio com cpia dos autos.

Configura-se acumulao ilegal mesmo se o servidor estiver de licena sem

remunerao de um dos cargos, pois o que importa a natureza remunerada
dos dois cargos e no o fato em si de receb-la ou no.

Base Legal
TCU, Enunciado da Smula n 246

A alterao promovida no art. 133 do Estatuto pela Lei n 9.527, de 10/12/97,

eliminou a previso de devoluo de toda a importncia recebida
indevidamente, por conta da acumulao ilcita. O Parecer-AGU n GQ-145, ao
apreciar a questo, comentando a inovao trazida pela Lei supra, asseverou,
de forma vinculante, a vedao da reposio, na hiptese de terem sido
efetivamente prestados os servios, com o fim de inibir o enriquecimento sem
causa do Estado. de se perceber que o mencionado Parecer-AGU no

impede que a administrao exija a reposio proporcional remunerao

paga por horas efetivamente no trabalhadas em algum (ou alguns) dos rgos
em que o servidor no cumpriu completamente a jornada, em decorrncia de
superposio de horrios.
23. (...) b) silenciou no respeitante devoluo da importncia percebida
durante a comprovada acumulao de m f, assim tornando-a inexigvel,
em face da conseqncia imediata do princpio da legalidade, que restringe a
atuao do administrador pblico de modo a somente fazer o que a lei
permite. Houve evoluo legislativa no regramento do instituto, elidindo a
reposio dos estipndios pagos, s vezes por longos anos, em virtude da
prestao de servios, com o que o Estado fica impedido de locupletar-se
com o trabalho de seus agentes administrativos.

Inciso XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117

Esses enquadramentos j foram abordados anteriormente.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117.

IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento

da dignidade da funo pblica;

X - participar de gerncia ou administrao de empresa privada, sociedade

civil, salvo a participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas
ou entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao do
capital social, sendo-lhe vedado exercer o comrcio, exceto na qualidade de
acionista, cotista ou comanditrio; (Redao dada pela Medida Provisria n
2.225-45, de 04/09/01)

XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo

quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at
o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro;

XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie,

em razo de suas atribuies;

XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro;

XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;

XV - proceder de forma desidiosa;

XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou

atividades particulares.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo III a - Proibies do curso de

Direitos e Deveres do Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de
aprendizagem, sugerimos que voc faa uma releitura do mesmo e resolva os
Exerccios de Fixao. O resultado no influenciar na sua nota final, mas
servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Mdulo III - Proibies elencadas no Art. 117 da Lei n 8.112 de

11/12/90
Objetivos
Ao final do Mdulo III b, o aluno dever ser capaz de elencar as proibies
e as penas impostas ao servidor pblico federal que esto descritas no Art.
117 da Lei n 8.112 de 11/12/90.

Unidade 1 - Art. 117 da Lei n 8.112 de 11/12/90

O Art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca as proibies impostas aos
servidores.

A afronta aos incisos I a VIII e XIX acarreta pena de advertncia ou de

suspenso (a parte final do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, possibilita a
aplicao de suspenso mesmo no havendo reincidncia). Algumas dessas
proibies, quando se encerram em si mesmas e no so mero instrumento de
infrao mais grave, podem ter natureza apenas culposa (cometida por
negligncia, imprudncia ou impercia), enquanto outras podem ser
dolosamente violadas. Destaque-se que, ainda assim, nenhuma delas, por si
s, mesmo em reincidncia, implica em proposta de pena capital (demisso,
destituio de cargo em comisso ou cassao de aposentadoria ou de
disponibilidade).

J os incisos IX a XVI discriminam atos de natureza dolosa que acarretam

pena expulsiva (com exceo do inciso XV, que a nica hiptese de ato
culposo punvel com pena mxima). Residualmente, a afronta aos incisos XVII
e XVIII implica pena de suspenso.

 de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5,

LV da CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer
desses ilcitos e a conseqente apenao sem a instaurao do devido
processo legal, com ampla defesa e contraditrio, por mais imediato, notrio ou
faticamente simplrio que possa parecer algum enquadramento.

Seguem abaixo os enquadramentos do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

com algumas observaes cabveis mais relevantes.
Base Legal
Lei n 8.112, de 11/12/190, art. 117

Inciso I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia

autorizao do chefe imediato
Em acrscimo ao dever insculpido no art. 116, X do Estatuto (ser assduo e
pontual ao servio), tem-se a proibio de se ausentar no meio do expediente
de forma desautorizada. Ou seja, o servidor no s deve ser assduo
(comparecer regularmente nos dias de expediente) e pontual (observar os
horrios demarcados de entrada e de sada), bem como ainda deve
efetivamente permanecer no local de trabalho durante todo o horrio de
expediente, sendo- lhe vedadas as sadas abusivas e imotivadas no curso do
dia, ainda que retorne antes do fim do expediente.

Aplicam-se a essa proibio as regras enumeradas no inciso X do art. 116 do

Estatuto, acerca da obrigatoriedade de o superior hierrquico cortar o ponto na
falta de justificativa plausvel nos termos do art. 44, inciso II, da Lei 8.112/90, a
fim de que seja descontada a parcela da remunerao diria proporcional
ausncia, e da possibilidade ainda da repercusso disciplinar; da possibilidade
de ele autorizar compensao mediante justificativa aceitvel e do amparo no
Decreto n 1.590, de 10/08/95, para ele abonar a ausncia decorrente de
interesse do servio.

Destaque-se que o dispositivo no mede nem a relevncia e nem a urgncia do

motivo imprevisto que leva o servidor a se ausentar; da, tais circunstncias,
mesmo se existentes, a rigor, em tese, no afastam o enquadramento. A Lei
exige que, em qualquer caso, o servidor comunique a seu chefe imediato a
necessidade de se retirar de seu local de trabalho, seja por sada antecipada,
seja por chegada em atraso, sem prejuzo da posterior compensao de
horrio. Por bom senso, aceitvel que qualquer indivduo, nos dias atuais, em
vida urbana, tenha eventual necessidade, imprevista, de se ausentar. No
esse tipo de evento que a Lei visa a proibir; a tutela que se quer de respeito
hierarquia e ao bom funcionamento da mquina pblica, mediante o aviso ao
superior, a fim de que este, se, a seu exclusivo critrio, entender pertinente o
motivo e autorizar a sada, uma vez avisado, tenha como propiciar alternativa
continuidade do servio.

Para que se cogite de enquadrar no presente art. 117, I da Lei n 8.112, de

11/12/90, o servidor que se ausenta desautorizadamente, mas assina o ponto
com oito horas trabalhadas, necessrio que haja nos autos outras provas que
superem a folha de ponto ideologicamente falsa.

Obviamente, se restar como nica prova a folha de ponto integralmente

preenchida pelo servidor e assinada pela chefia, a responsabilizao no se
sustentar.

A leitura atenta deste enquadramento, cuja ao o verbo ausentar, permite

interpretar como possvel sua aplicao para um ato isolado e eventual de
ausncia no autorizada, no sendo necessrio se ter conduta de
continuidade.

Assim, compreende-se que as faltas de um dia inteiro e as chegadas em atraso

ou sadas antecipadas podem ser enquadradas, em tese, no art. 116, X da Lei
n 8.112, de 11/12/90 (ser assduo e pontual ao servio, quando se tem um

carter mais continuado e repetitivo da conduta de pequena afronta. No

obstante, as chegadas em atraso ou sadas antecipadas tambm podem ser
enquadrados no presente art. 117, I da mesma Lei, em que o parmetro em
anlise a autorizao, contemplando um efeito mais pontual, de um nico ato
ter sido desrespeitoso hierarquia e continuidade dos trabalhos.

Mas, em todos esses casos, de enquadramento no art. 116, X e no art. 117, I

da Lei n 8.112, de 11/12/90, muito fronteirios com aspectos de gerncia
administrativa de pessoal (que, em primeiro momento, nem sempre se
confundem com repercusso disciplinar), no se deve afastar de aspectos de
razoabilidade e bom senso, para no vulgarizar o instrumento do processo
madministrativo disciplinar. Se, por um lado, difcil definir uma quantificao
para esses enquadramentos, por outro, certo que, muito teoricamente, em
tese, poderia se cogitar de responsabilizao at por ato nico, dependendo do
grau de prejuzo trazido, do desrespeito hierarquia, etc.

Inciso II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer

documento ou objeto da repartio
O inciso cuida de zelar pela manuteno do acesso dentro da prpria
repartio, para uso ou consulta, por parte de todo o quadro funcional e at de
particulares ilegalmente interessados, a bens (no sentido mais geral do termo,
que inclui processos administrativos lato sensu) de interesse do servio e de
evitar acesso, fora da repartio, de terceiros estranhos ao servio a tais bens.
Conseqentemente, o presente enquadramento tambm veda o uso indevido e
o desvio de finalidade dos materiais pblicos, disponibilizados ao servidor no
para uso pessoal ou particular, mas to-somente para cumprir suas atribuies.

Em qualquer caso, a prvia comunicao autoridade e sua anuncia (ainda

que tcita, como pode-se presumir em determinados caos especficos) afastam
o carter ilcito da retirada. Mas, por outro lado, esse consentimento da
autoridade somente legitima a retirada que seja de interesse do servio; sendo

a retirada motivada por interesses meramente pessoais, incorrem em

irregularidade (outro enquadramento, no este em tela) no s o servidor mas
tambm o superior que sabidamente autorizou.

Ademais, o inciso em tela somente se aplica quando a retirada se d com

intuito de posterior restituio. Se o servidor age com inteno de no devolver,
o enquadramento pode ser no art. 132, X do Estatuto (dilapidao do
patrimnio pblico); e se a inteno for destruir documento com o fim de
favorecer o particular, j se pode cogitar de valimento de cargo ou at de ato
de improbidade (art. 117, IX ou art. 132, IV, da Lei n 8.112, de 11/12/90).
Formulao-Dasp n 82. Infrao disciplinar

A infrao prevista no item II do art. 195 do Estatuto dos Funcionrios

pressupe a inteno de restituir.

(Nota: O inciso II do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor retirar,

sem prvia autorizao da autoridade competente, qualquer documento ou
objeto da repartio.)

Inciso III - recusar f a documentos pblicos

Vez que, at prova em contrrio, os documentos pblicos originais gozam da
presuno de legitimidade, o presente enquadramento auto-explicativo, no
comportando muita discusso. O inciso tutela a credibilidade dos documentos
emitidos por rgo pblico, preceituado no art. 19, II da CF, e, indiretamente, o
direito de o administrado ser atendido com presteza. A recusa, por parte do
servidor, de documento pblico ofende no s o rgo emissor como tambm
impe ao pleito do administrado desnecessria procrastinao. Da, desde que
o documento pblico, apresentado em via original ou em certido oficial, no
contenha indcios de adulterao, falsificao ou fraude, dever do servidor

recepcion-lo, sem impor objeo. A obrigao no se estende a documento

apresentado em qualquer forma de cpia.

Inciso IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e

processo ou execuo de servio
O inciso desdobra-se em dois dispositivos, de cristalina compreenso, ambos
tutelando tanto o dever de respeito hierarquia em relao chefia quanto o
dever de atender com presteza ao particular, vedando condutas contrrias aos
princpios da legalidade, da eficincia e da impessoalidade.

Em sua primeira parte, o inciso veda a imposio, por parte do servidor, de

exigncias incabveis ou inatendveis, bem como a criao de embaraos e
obstculos injustificveis e a negao imotivada que prejudiquem a regular
tramitao de documentos ou de processos. Obviamente, a provocao que
chega ao servidor e que objeto de sua inao ou postergao tanto pode ser
proveniente de ordem de chefia superior quanto pode ser proveniente de
petio de particular.

Em sua segunda parte, o inciso veda as mesmas posturas por parte do

servidor diante da determinao de superior hierrquico ou do vinculado
exerccio das atribuies de seu cargo diante de provocaes recebidas de
particular para que execute determinada tarefa. No primeiro caso, o inciso se
refere ao exerccio do poder hierrquico, ou seja, o servidor no pode opor-se
injustificadamente execuo de servio conferido a ele por seu superior
hierrquico; nada obstante, convm relembrar o dever do servidor de no
cumprimento de ordem manifestamente ilegal previsto no art. 116, inciso IV, da
Lei n 8.112/90.

Tanto em um caso quanto no outro, o enquadramento tutela o regular

andamento da prestao do servio pblico, vedando a injustificada inao ou
postergao por parte do servidor, seja para atender ordem superior, seja para
exercer as atribuies do cargo.

Inciso V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da

repartio
Mais do que a questo pessoal do apreo ou do desapreo manifestados a
favor de algum ou contra, a tutela que aqui se quer garantir o bom
funcionamento da repartio, preservando-a como um local exclusivamente
empregado para a funo laborativa dos servidores e no para servir de palco
de manifestaes que venham a perturbar o bom andamento do servio.
Cuida-se mais da perturbao do ambiente do que da pessoalidade da
manifestao.

Nesse rumo, os fatos que perturbam o ambiente, mais do que elogios ou

crticas, so posturas de coao, constrangimento ou aliciamento de qualquer
espcie.

No configura manifestao de desapreo, a desfavor do representado, o fato

de o representante coletar assinatura de outros servidores com o intuito de
reforar a notcia de fatos supostamente irregulares consubstanciados em
representao.
Formulao-Dasp n 2. Manifestao de desapreo

No constitui manifestao de desapreo reforar comunicao de fatos

verdadeiros com assinatura de companheiros de servio.

 mais um inciso a requerer bom senso e razoabilidade, ao se deparar com

representao por conta de inofensivas, pequenas, rpidas e previamente
agendadas manifestaes elogiosas ou homenagens (como de aniversrio, por
exemplo), desde que no interfiram na continuidade do servio, sobretudo de
atendimento a pblico.

Inciso VI - Cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos

previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua
responsabilidade ou de seu subordinado
Inciso de aplicao imediata, visto que o cargo, exclusivamente atribudo ao
servidor, intransfervel. No se permite que servidor atribua, delegue ou
transfira, para terceiros, sua responsabilidade ou a de seu subordinado. bvio
que no incorre nesta irregularidade o servidor que, em situaes de desacato
ou embarao a suas atribuies, socorre-se de auxlio de terceiros.

O inciso alcana a transferncia ou a delegao, a estranho, de atribuio que

regularmente seria do servidor ou de seu subordinado; no se enquadra neste
inciso a conduta de o servidor incumbir o particular de tarefa ilcita ou
criminosa.
Formulao-Dasp n 149. Infrao disciplinar

A infrao prevista no art. 195, XI, do Estatuto dos Funcionrios pressupe a

atribuio ao estranho, de encargo legtimo do funcionrio pblico.

(Nota: O inciso XI do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor cometer

a pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o
desempenho de encargo que lhe competia ou a seus subordinados.)

Inciso VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a

associao profissional ou sindical, ou a partido poltico
Inciso de entendimento imediato, probe o uso de ameaa e de fora ou de
constrangimento, velados ou ostensivos, por parte de autoridade ou superior
hierrquico, com o fim de forar a filiao entidade. Verifica-se que o
enquadramento no se volta ao servidor comum, mas quele que possui
subordinados, ou seja, quele que detm poder de mando. O enquadramento
em tela exemplifica a intolerncia com que Lei n 8.112, de 11/12/90, trata o
uso indevido do cargo.

Destaque-se que, como o enquadramento tem como aes verbais coagir ou

aliciar, o que se presume certo grau de presso sob o subordinado, o mero
convite filiao no considerado coao.

Obviamente, no compete administrao tutelar o direito de associao e as

livres manifestaes de pensamento e de convico poltica de seu servidor em
sua vida privada, dissociadas do servio. Tais atividades no se encontram
atingidas pela presente proibio.

No obstante, o enquadramento em tela incide sobre condutas cometidas por

autoridade ou superior hierrquico, tanto no pleno exerccio do cargo quanto a
ele associado, de forma que vedam-se a coao ou o aliciamento mesmo em
vida privada se em tais condutas o agente utiliza de seu poder hierarquia.

Inciso VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de

confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil
Referida norma busca proteger a impessoalidade e a moralidade na relao
entre chefes e subordinados, proibindo situaes que resultem em confuso
entre assuntos da repartio e as relaes familiares (princpio da

impessoalidade), e bem assim impedindo favoritismo, em especial o nepotismo

(princpio da moralidade).
A esse respeito, mesmo antes da publicao do Decreto n 7.203/2010, que
trata da vedao ao nepotismo na administrao pblica federal, a
jurisprudncia caminhava no sentido de repudiar a prtica ilcita, inclusive a
condenando como ato de improbidade administrativa. Seno vejamos:
ADMINISTRATIVO AO CIVIL PBLICA IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA NEPOTISMO VIOLAO A PRINCPIOS DA
ADMINISTRAO PBLICA OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/1992
DESNECESSIDADE DE DANO MATERIAL AO ERRIO. [...] 3. Hiptese em
que o Tribunal de Justia, no obstante reconhea Textualmente a
ocorrncia de ato de nepotismo, conclui pela inexistncia de improbidade
administrativa, sob o argumento de que os servios foram prestados com
'dedicao e eficincia'.

4. O Supremo Tribunal, por ocasio do julgamento da Ao Declaratria de

Constitucionalidade 12/DF, ajuizada em defesa do ato normativo do conselho
Nacional de Justia (Resoluo 7/2005), se pronunciou expressamente no
sentido de que o nepotismo afronta a moralidade e a impessoalidade da
Administrao Pblica.

5. O fato de a Resoluo 7/2005 - CNJ restringir-se objetivamente ao mbito

do Poder Judicirio, no impede e nem deveria que toda a Administrao
Pblica respeite os mesmos princpios constitucionais norteadores
(moralidade e impessoalidade) da formulao desse ato normativo.

6. A prtica de nepotismo encerra grave ofensa aos princpios da

Administrao Pblica e, nessa medida, configura ato de improbidade
administrativa, nos moldes preconizados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992.

7. Recurso especial provido (REsp 1.009.926/SC, Segunda Turma, Rel.

Ministra Eliana Calmon, DJe de 10.2.2010).

Seguindo o clamor social pelo resgate moralidade administrativa, em 2008, o

STF editou a Smula Vinculante n 13[1], ampliando as hipteses de vedao
ao nepotismo (direto ou cruzado) e vinculando toda a administrao pblica
federal obedincia de sua aplicao.

Desse modo, visando regular a forma como ser ia tratada a matria no mbito
do Poder Executivo Federal, editou - se o Decreto n 7.203/2010, o qual tratou
do nepotismo no mbito da administrao pblica federal.
Art. 3. No mbito de cada rgo e de cada entidade, so vedadas as
nomeaes, contrataes ou designaes de familiar de Ministro de Estado,
familiar da mxima autoridade administrativa correspondente ou, ainda,
familiar de ocupante de cargo em comisso ou funo de confiana de
direo, chefia ou assessoramento, para:

I - cargo em comisso ou funo de confiana;

II - atendimento a necessidade temporria de excepcional interesse pblico,

salvo quando a contratao tiver sido precedida de regular processo seletivo;
e

III - estgio, salvo se a contratao for precedida de processo seletivo que

assegure o princpio da isonomia entre os concorrentes.

1. Aplicam-se as vedaes deste Decreto tambm quando existirem

circunstncias caracterizadoras de ajuste para burlar as restries ao
nepotismo, especialmente mediante nomeaes ou designaes recprocas,
envolvendo rgo ou entidade da administrao pblica federal.

2 As vedaes deste artigo estendem-se aos familiares do Presidente e

do Vice-Presidente da Repblica e, nesta hiptese, abrangem todo o Poder
Executivo Federal.

 3 vedada tambm a contratao direta, sem licitao, por rgo ou

entidade da administrao pblica federal de pessoa jurdica na qual haja
administrador ou scio com poder de direo, familiar de detentor de cargo
em comisso ou funo de confiana que atue na rea responsvel pela
demanda ou contratao ou de autoridade a ele hierarquicamente superior
no mbito de cada rgo e de cada entidade.

Estabelecidos os critrios de vedao, em seu art, 4, inciso I, o Decreto tratou

da exceo aplicvel aos servidores pblicos ocupantes de cargo efetivo.
Seno vejamos:

Interpretando-se o disposto no art. 4 do referido decreto, infere-se que a

proibio contida no inciso VIII, do art. 117, da Lei n 8.112/90, alcana
somente os ocupantes de cargos em comisso e funes de confiana, sendo
legalmente aceitvel a subordinao de familiar ou parente, desde que este
ocupe cargo de provimento efetivo

Vale ressaltar, ainda, que a redao do dispositivo limita a proibio aos casos
de relaes de parentesco entre chefe imediato e subordinado, no se
aplicando quando h um chefe intermedirio entre os servidores que sejam
parentes, nem entre colegas do mesmo nvel hierrquico.

Diante do exposto, cumpre-nos destacar que o dispositivo em questo

estabelece como vnculo familiar, para os fins a que se destina, cnjuge,
companheiro ou parente at o segundo grau civil

Contudo, a Smula Vinculante STF n 13 e o Decreto n 7.203/2010 ampliam

as hipteses de vedao subordinao nos termos do que define como
familiar:

Art. 2 Para os fins deste Decreto considera-se:

[...]

III - familiar: o cnjuge, o companheiro ou o parente em linha reta ou

colateral, por consanguinidade ou afinidade, at o terceiro grau.

Nessa linha, a comisso deve se limitar ao tipo descrito na Lei n 8.112/90

quando recomendar o enquadramento neste dispositivo, lembrando-se que, a
sua transgresso somente poder ensejar as penalidades de advertncia ou
suspenso.

Portanto, pode-se dizer que se aplica a casos nos quais seja verificada conduta
culposa do chefe imediato, pois, segundo o entendimento da jurisprudncia
ptria, havendo o dolo genrico na prtica de nepotismo, o servidor incorrer,
inclusive, em improbidade administrativa acarretando pena de demisso.

RECURSO ESPECIAL. A O CIVIL PBLICA DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. CARGO EM COMISSO. CMARA
MUNICIPAL. FILHA DE VEREADOR. PRESIDENTE. DOLO GENRICO
CARACTERIZADO. RESTABELECIMENTO DA CONDENAO DE
PRIMEIRO GRAU. ART. 11 DA LEI N 8.429/1992.

1. O nepotismo caracteriza ato de improbidade tipificado no art. 11 da Lei n

8.429/1992, sendo atentatrio ao princpio administrativo da moralidade.

2. Dolo genrico consistente, no caso em debate, na livre vontade

absolutamente consciente dos agentes de praticar e de insistir no ato
mprobo (nepotismo) at data prxima prolao da sentena.

3. No incidncia da Smula 7/STJ.

4. Recurso especial conhecido em parte e provido tambm em parte. (REsp

1.286.631/MG, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira, DJe de
22.08.2013)

Ademais, foroso observar a viabilidade de se realizar o enquadramento no

dispositivo que trata de valimento de cargo (art. 117, IX), ao passo que, a
depender do caso concreto e do elemento subjetivo da prtica (dolo), o ato
de manter familiar sob a chefia imediata pode caracterizar e ensejar medida
expulsiva. A Lei n 8.112/90 faz referncia, exclusivamente, vedao de
manter familiar ou parente sob a chefia imediata. Contudo, no se pode
esquecer das hipteses de nepotismo cruzado, comumente ocorridas no
mbito da administrao pblica, bem como as hipteses de nomeao para
funes de confiana (exclusivas de servidor efetivo).

Acerca desse item, o Decreto n 7.203/2010 contundente:

1 Aplicam-se as vedaes deste Decreto tambm quando existirem

circunstncias caracterizadoras de ajuste para burlar as restries ao
nepotismo, especialmente mediante nomeaes ou designaes recprocas,
envolvendo rgo ou entidade da administrao pblica federal.

Entende-se, porm, que, na ausncia de previso legal no Estatuto dos

Servidores Pblicos acerca dessa prtica imoral, a comisso pode vincular o
fato irregular a diversos enquadramentos desde violao de dever funcional
ao valimento de cargo , a depender da existncia ou no do dolo.

[1] Smula Vinculante STF n 13 - A nomeao de cnjuge, companheiro ou

parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive,
da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em
cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em
comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao
pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio Federal.

Inciso IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem,

em detrimento da dignidade da funo pblica
Se, por um lado, para o pleno desempenho das atribuies do seu cargo, o
agente pblico investido de competncias, poderes e prerrogativas, por outro
lado, em razo da funo de interesse pblico que executa, sobre ele imperam
comprometimentos especialssimos de conduta, no s de ordem legal mas
tambm moral (atente-se que essa funo sempre voltada ao interesse
pblico, tais como controle, arrecadao, gesto, planejamento, polcia,
judicatura, assistncia social, dentre tantas). Tem-se, ento a configurao do
ilcito em tela (aqui sinteticamente substantivado como valimento de cargo)
quando justamente esse agente pblico, em lugar de exercer a tutela para a
qual foi investido no cargo pblico e que exatamente o que dele a sociedade
espera e requer, ele, de forma intencional, consciente, dolosa, privilegia o
interesse particular e se utiliza das prerrogativas de seu cargo em benefcio
prprio ou de outra pessoa, em detrimento do interesse pblico tutelado.

Da, o servidor vale-se do seu cargo, ao servir-se de suas prprias

prerrogativas, deturpando-as e agindo em detrimento da dignidade da funo
pblica, seja para auferir proveito para si mesmo, seja para propiciar proveito a
outrem (ainda que seja sem uma contrapartida a seu favor). Repise-se: o ato
irregular somente acontece porque ali est o agente pblico com poder para
legalmente realiz-lo ou inibi-lo e, no entanto, esse servidor, de forma ilegal, o
realiza ou no inibe sua realizao, seja por ao ou omisso. E tem-se que o

proveito irregular depende inafastavelmente do cargo, pois nica e to-somente

o servidor, detentor de prerrogativas a serem exercidas em sintonia com o
interesse pblico, que pode propiciar o ato (comissivo ou omissivo); o outro
no tem esse poder. Da, no presente enquadramento, no se cogita de o
servidor ser ludibriado; no h valimento de cargo culposo, mas apenas doloso.

Dentre os ilcitos causadores de pena expulsiva, este um dos mais

comumente configurados. A sua aplicabilidade deve ser creditada ao fato de
que, na redao deste inciso, andou bem o legislador ao prover um carter
alternativo, ao invs de cumulativo. Destaque-se a conjuno ou: basta que
se comprove o benefcio ilegtimo auferido ou que se tentou auferir, por uma
das partes (o prprio servidor ou outrem, que, em regra, um particular, mas
sem impedimento de ser outro servidor).

Tanto pode o servidor agir de forma a propiciar, com o exerccio indigno de seu
cargo, direto benefcio prprio, como pode usar de seu cargo para propiciar
benefcio a outrem, em que se poderia presumir (a contrapartida no prrequisito para a configurao) o benefcio pessoal indireto. Nesses casos, para
a configurao deste ilcito, basta que se comprove a inteno dolosa de
proveito ao particular, por parte do servidor, sendo desnecessrio comprovar o
proveito pessoal ou a mera inteno de se aproveitar. Acrescente-se ainda que
o proveito, pessoal ou de outrem, pode ser de qualquer natureza, no
necessariamente financeiro ou material.

Assim, se por um lado nem sempre se revela tarefa fcil para a comisso
conseguir lograr a comprovao do proveito do servidor, por vezes no muito
difcil comprovar que o outro obteve proveito indevido, na forma de um
deferimento, concesso, etc.

Esta razovel facilidade decorre de que, vista do princpio da legalidade,

sempre haver algum tipo de normatizao a regular determinada atividade

pblica. Assim, ao se deparar com a conduta funcional contrria a essa norma,

propiciando vantagem indevida a algum, pode- se ter, muito sinteticamente,
dois caminhos: havendo nos autos elementos formadores da convico de que
aquela atitude incorreta foi tomada intencional e conscientemente pelo servidor,
tem-se a princpio configurado o valimento de cargo; se h elementos que
indicam que a conduta contrria lei decorreu de negligncia ou impercia
(culpa, em essncia), talvez possa se cogitar de inobservncia de norma,
prevista no art. 116, III do Estatuto (descrito em 2.3.3), punvel com penas de
advertncia ou no mximo de suspenso. Da, tem-se, em sentido bastante
genrico, que a inobservncia de norma o enquadramento mais comum das
infraes leves e culposas enquanto que o valimento do cargo a infrao
mais comum das infraes graves e dolosas.

O valimento de cargo ilcito formal ou de consumao antecipada, ou seja, se

configura apenas com a conduta recriminvel do servidor, antes da
concretizao do resultado naturalstico delituoso e contrrio ao interesse
pblico ou mesmo que ele nem sequer venha a se concretizar, seja a favor de
si mesmo, seja a favor de terceiro.

Portanto, a infrao ocorre independentemente de o servidor ter auferido o

benefcio para si ou para outrem, isto , para a caracterizao do ilcito no
necessrio demonstrar o prejuzo da Administrao ou o efetivo benefcio do
servidor, bastando que ele tenha praticado a irregularidade com este objetivo.
o que consta da Formulao DASP n. 18:
Formulao-Dasp n 18. Proveito pessoal

A infrao prevista no art. 195, IV, do Estatuto dos Funcionrios, de

natureza formal e, conseqentemente, se configura ainda na hiptese de o
proveito pessoal ilcito no ter sido conseguido.

(Nota: O inciso IV do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor valer-se

do cargo para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da
funo.)
Trata-se de transgresso de ndole formal, o que significa que ela se
configura mesmo quando o insinuado ou exigido proveito pessoal ilcito no
chegue a se concretizar. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pg. 385, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

A esse respeito, o Superior Tribunal de Justia vem adotando a orientao de

que o ilcito aqui reportado dispensa o recebimento de qualquer vantagem
financeira por parte do servidor infrator, sedimentando a natureza formal do
ilcito. Seno vejamos:"o ilcito administrativo de valer-se do cargo para obter
para si vantagem pessoal em detrimento da dignidade da funo pblica, nos
termos do art. 117, IX da Lei 8.112/90 de natureza formal, de sorte que
desinfluente, para sua configurao, que os valores tenham sido
posteriormente restitudos aos cofres pblicos aps a indiciao do impetrante;
a norma penaliza o desvio de conduta do agente, o que independe dos
resultados" (MS 14.621/DF, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Terceira
Seo, DJe 30.6.2010).

A desnecessidade de obteno de vantagem financeira pelo servidor tambm

alcana ao terceiro cuja vantagem fora atribuda. Isto , nesta hiptese de
concesso de benefcio a terceiro, basta comprovar somente o liame entre a
vantagem ilegtima -seja ela de qualquer espcie -e o uso irregular do cargo
pblico pelo agente responsvel.

Por fim, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista de vrios incisos

dos arts. 9, 10 ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, como, por exemplo,

destacadamente, o inciso VIII do art. 9.

Inciso X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,

personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na
qualidade de acionista, cotista ou comanditrio
A Lei estabelece que proibido ao servidor atuar como gerente ou
administrador de sociedade privada ou exercer o comrcio, observadas a s
excees legalmente admitidas. luz do referido dispositivo, apontam-se dois
objetos que so protegidos por esta norma:

a) a dedicao e compromisso do servidor para o com o servio pblico;

b) e a preveno de potenciais conflitos de interesse entre os poderes

inerentes ao cargo pblico e o patrimnio particular dos servidores, j que em
muitas ocasies pode o Poder Pblico influenciar positivamente na atividade
empresarial (nomenclatura utilizada para fins didticos).

Impende observar que a vedao prevista no aludido dispositivo pode ser

segmentada em duas partes: (i) participao como gerente ou administrador
em sociedade privada, personificada ou no e (ii) exercer o comrcio.

Primeiramente, cumpre-nos esclarecer a abrangncia dada pelo Cdigo Civil

definio de pessoa jurdica de direito privado, nos termos do art. 44:

Art. 44. So pessoas jurdicas de direito privado:

I - as associaes;

II - as sociedades;

III - as fundaes.

IV - as organizaes religiosas;

V - os partidos polticos.

VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada.

Passemos anlise da primeira parte do inciso.

Ao se referir participao em sociedades, a Lei n 8.112/90 afasta, por ora, a

aplicabilidade do dispositivo atuao empresria individual prevista no inciso
VI, art. 44, do CC/02.

As sociedades, por sua vez, so aquelas pessoas jurdicas constitudas a partir

de um contrato no qual os participantes se obrigam reciprocamente a
contribuir, com bens ou servios, para o exerccio de atividade econmica,
partilhando os resultados entre si. As sociedades podem ser empresrias ou
simples, conforme a atividade que desenvolvem. So consideradas
empresrias aquelas que exercem profissionalmente atividade econmica
organizada para a produo ou a circulao de bens ou de servios, e simples
as demais, inclusive aquelas dedicadas ao exerccio de profisso intelectual,
de natureza cientfica, literria ou artstica, ainda com o concurso de auxiliares

ou colaboradores, salvo se o exerccio da profisso constituir elemento de

empresa (art. 966, pargrafo nico, do Cdigo Civil).

Sociedades personificadas so aquelas cujos atos constitutivos (contrato

social) esto inscritos no registro prprio e na forma da lei (art. 985 do Cdigo
Civil), sendo que as sociedades empresrias devem registrar seus atos
constitutivos no Registro Pblico de Empresas Mercantis a cargo das Juntas
Comerciais, e as sociedades simples no Registro Civil das Pessoas Jurdicas
(arts. 985 e 1.150 do Cdigo Civil).
CC - Art. 982. Salvo as excees expressas, considera-se empresria a
sociedade que tem por objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio
sujeito a registro (art. 967); e, simples, as demais.

Pargrafo nico. Independentemente de seu objeto, considera-se empresria

a sociedade por aes; e, simples, a cooperativa.

Art. 985. A sociedade adquire personalidade jurdica com a inscrio, no

registro prprio e na forma da lei, dos seus atos constitutivos (arts. 45 e
1.150).

Art. 1.150. O empresrio e a sociedade empresria vinculam-se ao Registro

Pblico de Empresas Mercantis a cargo das Juntas Comerciais, e a
sociedade simples ao Registro Civil das Pessoas Jurdicas, o qual dever
obedecer s normas fixadas para aquele registro, se a sociedade simples
adotar um dos tipos de sociedade empresria.

As sociedades no personificadas so aquelas que no tiveram seus atos

constitutivos inscritos no registro prprio, isto , no possuem personalidade
jurdica prpria. Assim, so reguladas por contrato ou acordo firmado entre
seus scios, razo pela qual o ajuste torna-se no oponvel a terceiros.

Regem-se pelas regras dispostas nos arts. 986 a 996 do Cdigo Civil, e tem
como principal diferena em relao s sociedades personificadas a
responsabilizao direta de seus scios pelas dvidas contradas pela
sociedade.

O Cdigo Civil vigente permite a organizao da sociedade atravs de diversos

modos, cada qual com regras prprias e consequncias distintas para os
scios e as demais pessoas que se relacionam com a sociedade. Para este
estudo, basta saber que todas estas formas de organizao das sociedades
(sociedade em comum, em conta de participao, simples, em nome coletivo,
comandita simples, limitada ou annima), disciplinadas nos arts. 981 a 1.112
do Cdigo Civil, esto abrangidas na expressoo sociedade privada do art.
117, inciso X, da Lei n 8.112/90, com a nica exceo das cooperativas,
constitudas para prestar servios aos seus membros, conforme pargrafo
nico, inciso I, deste dispositivo.

Importante ressaltar que no estando abrangidas entre os conceitos legais de

sociedade, a participao dos servidores na gerncia ou administrao de
associaes, fundaes, organizaes religiosas ou partidos polticos no
vedado por este dispositivo.

De outro lado, o dispositivo no veda a participao do servidor em contrato de

sociedade, medida em que a proibio se dirige ao agente pblico que atua
na administrao ou gerncia de sociedade seja de fato ou de direito.

Assim, figurar como scio em contrato social no configura, por si s, a

infrao disciplinar. preciso verificar se o servidor participa da sociedade
como gerente ou administrador. Da mesma forma, o simples fato do servidor
constar do contrato do social como mero scio cotista, acionista ou
comanditrio, como consta da parte final do inciso X do art. 117, no afasta por
completo a possibilidade do enquadramento, em especial quando h indcios

de que o servidor atua na administrao ou gerncia da sociedade(participao

de fato).

o caso do servidor que, no constando do quadro social, ou constando

apenas como scio, se utiliza de um scio-gerente ou administrador
meramente formal, normalmente seu parente prximo, atuando o servidor de
maneira oculta como o verdadeiro gestor da sociedade.

Sem a pretenso de uma conceituao rigorosa, administrador aquele

designado pelo contrato social ou outro ato societrio com amplos poderes de
coordenao e mando das atividades societrias; gerente, por sua vez, o
empregado da sociedade contratado para gerir os negcios, comprando
insumos, contratando e dispensando mo de obra, assinando contratos, etc.

Pg. 2
Portanto, no basta que o servidor, na qualidade de scio ou acionista,
participe das reunies ou assembleias societrias, ou ainda fiscalize as
atividades da sociedade, que so poderes intrnsecos qualidade de
participante do contrato de sociedade.
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. NULIDADE DE PROCESSO
DISCIPLINAR NO CONFIGURADA. REQUISITOS DA PORTARIA
INSTAURADORA DA COMISSO E DO PAD. ATENDIMENTO.
ELEMENTOS BALIZADORES DO ATO ADMINISTRATIVO NO
DESCONSTITUDOS. PENALIDADE DE DEMISSO MANTIDA.

[...] 4. O servidor demitido do servio pblico no apresentou elementos de

convico que o eximisse da responsabilidade de infringir proibio de
participar de gerncia e administrao de sociedade privada (art. 117, X, da
Lei n. 8.112/90).

5. Para a configurao da infrao no necessrio que o servidor figure de

direito no contrato social, estatuto ou perante rgos tributrios. O
enquadramento , precipuamente, ftico e no apenas de direito. Havendo
prtica de atos gerenciais ou de administrao por parte do servidor,
configura-se a vedao legal. E no caso, a prova farta neste sentido.

6. No comprovada qualquer ilegalidade ou desvio de finalidade do ato

administrativo que imps a pena de demisso do servio pblico autora,
uma vez que os elementos balizadores da deciso administrativa que gerou
a Portaria de demisso no foram desconstitudos no processo judicial e no
houve qualquer irregularidade no procedimento instaurado
administrativamente.

7. Apelao a que se nega provimento. (AC 266/BA, Desembargadora

ngela Cato, TRF 1 Regio, 1 Turma, e-DJF1 de 14/09/2012grifo
nosso).

Deste modo, ainda que o servidor esteja designado no contrato social como
scio-gerente ou administrador, cumpre comprovar efetivamente os atos de
gerncia e administrao para que o servidor seja responsabilizado. Pois, por
diversas vezes, observa-se a manuteno do servidor no contrato social da
empresa na qualidade de administrador ou gerente, funo esta no exercida
pelo agente pblico efetivamente.

Convm ressaltar que a apurao da comisso abrange fatos pretritos, isto ,

o colegiado deve averiguar se o servidor realizou os atos de gerncia e

administrao aps sua nomeao ao cargo pblico, porquanto a infrao no

alcance momento anterior posse na funo incompatvel.

Vale citar tambm entendimento segundo o qual um ou poucos atos de gesto

no configuram a infrao em comento, tendo em vista a interpretao que se
extrai da palavra participar de gerncia ou administrao de sociedade
privada. Neste sentido:
Base Legal
Parecer-PGFN/CJU/CED n 1.237/2009

Alm da j citada exceo de o servidor poder participar de cooperativa

constituda para prestar servios a seus membros, o pargrafo nico do art.
117 tambm excepciona as situaes em que o servidor participa dos
conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a
Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital social, ou
quando o servidor participa da gerncia ou administrao de sociedade
comercial ou exerce o comrcio quando em gozo de licena para o trato de
interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei, observada a legislao
sobre conflito de interesses (Lei n 12.813/2013).
Lei n 8.112/90. Art. 117. Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X
do caput deste artigo no se aplica nos seguintes casos:
I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou
entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no
capital social ou em sociedade cooperativa constituda para prestar servios
a seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art.
91 desta Lei, observada a legislao sobre conflito de interesses.

Neste ponto, merece apartado acerca do conflito de interesses e sua aplicao

na seara pblica para fins disciplinares.

Pg. 3
luz da Lei n 12.813/2013, que dispe sobre conflito de interesses no
exerccio de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal, considera-se
conflito de interesse a situao gerada pelo confronto entre interesses pblicos
e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de
maneira imprpria, o desempenho da funo pblica. (Art. 3, inciso I).

A referida lei ressalta a dispensa da ocorrncia de leso ao patrimnio pblico,

tal como a percepo de qualquer vantagem pelo agente pblico ou terceiro
para configurao do conflito de interesses. Nessa esteira, considerando que o
afastamento conferido pela licena para o trato de interesses particulares no
rompe o vnculo funcional do servidor, vale destacar o que informa a legislao
especfica referente ao conflito de interesses:
Art. 5. Configura conflito de interesses no exerccio de cargo ou emprego no
mbito do Poder Executivo federal:
I - divulgar ou fazer uso de informao privilegiada, em proveito prprio ou de
terceiro, obtida em razo das atividades exercidas;
II - exercer atividade que implique a prestao de servios ou a manuteno
de relao de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em
deciso do agente pblico ou de colegiado do qual este participe;
III - exercer, direta ou indiretamente, atividade que em razo da sua natureza
seja incompatvel com as atribuies do cargo ou emprego, considerando-se
como tal, inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou matrias
correlatas;
IV - atuar, ainda que informalmente, como procurador, consultor, assessor ou
intermedirio de interesses privados nos rgos ou entidades da
administrao pblica direta ou indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;

V - praticar ato em benefcio de interesse de pessoa jurdica de que participe

o agente pblico, seu cnjuge, companheiro ou parentes, consanguneos ou
afins, em linha reta ou colateral, at o terceiro grau, e que possa ser por ele
beneficiada ou influir em seus atos de gesto;
VI - receber presente de quem tenha interesse em deciso do agente pblico
ou de colegiado do qual este participe fora dos limites e condies
estabelecidos em regulamento; e
VII - prestar servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja
controlada, fiscalizada ou regulada pelo ente ao qual o agente pblico est
vinculado.
Pargrafo nico. As situaes que configuram conflito de interesses
estabelecidas neste artigo aplicam-se aos ocupantes dos cargos ou
empregos mencionados no art. 2 ainda que em gozo de licena ou em
perodo de afastamento.

Cotejando as duas legislaes, depreende-se que ao servidor licenciado no

vedada a atuao em atividades de comrcio ou participao em sociedades,
desde que estas no conflitem com o interesse pblico, nos termos do que
prescreve o normativo especfico. Isto porque a ocorrncia do conflito de
interesses no usufruto da exceo legalmente autorizada configura verdadeira
infrao prescrita em lei.

No lcito que o servidor licenciado possa utilizar-se dessa benesse para

infringir os interesses da Administrao, razo pela qual o mau uso da
autorizao para a prtica de atos privativos de administrador e gerente
durante a licena pode importar na capitulao descrita neste inciso. Pois, caso
seja constatado eventual conflito de interesses no gozo da referida licena,
sobre o servidor pblico recairo todos os preceitos de responsabilidade
administrativa decorrentes da Lei n 8.112/90.

A propsito da anlise do conflito de interesses, foroso destacar que, sob o

prisma daquele normativo, o servidor que faa parte de sociedade cujo objeto

social conflite com o interesse pblico incorre em infrao disciplinar, mesmo

que no necessariamente na prevista neste inciso.

possvel que o agente pblico tente se utilizar da legitimidade conferida pela

lei aos acionistas, cotistas e comanditrios com o intuito de burlar a proibio
insculpida na legislao estatutria e manter sociedade cujo interesse privado
seja diretamente conflitante com o pblico.

Acrescente-se, ainda, o cuidado a ser tomado pelos colegiados diante de

situaes nas quais pessoas prximas ao servidor so por ele utilizadas na
composio de sociedades com objeto social incompatvel com as atribuies
de seu cargo a fim de afastar o conflito de interesses.

Importante destacar que cumpre comisso buscar elementos comprobatrios

do envolvimento do scio servidor na atividade da empresa - especialmente
quando somente ele possui qualificao tcnica para desenvolver o objeto
social , objetivando comprovar o exerccio indireto da atividade pelo agente
pblico.

Nessas hipteses, porm, no h se falar em configurao de violao da

proibio prevista no inciso X do art. 117, porquanto no se trate de atuao
como administrador ou gerente. Assim, caracterizado evidente conflito de
interesses, mediado pela atuao indireta em sociedade empresria, a
comisso pode ponderar pela capitulao do ato ilcito a depender da
gravidade da afronta ao interesse pblico causado pelo exerccio da atividade
privada.

Como se observa, a comisso deve analisar minuciosamente as provas

produzidas em sede de inqurito a fim de delinear a natureza da atividade

exercida pelo servidor e em que medida ela incompatvel com o mnus

pblico.

Pg. 4
O dispositivo em comento probe ainda que o servidor atue no comrcio, ainda
que diretamente, ou seja, sem o intermdio de uma sociedade. A Lei n
11.784/2008 perdeu a oportunidade de, ao modificar a redao do art. 117,
inciso X, da Lei n 8.112/90, atualizar a terminologia luz do Cdigo Civil de
2002. Isto porque, no atual diploma de Direito Privado, no se faz uso mais do
conceito de ato de comrcio, tendo este sido englobado na ideia de atividade
empresarial.

Conforme visto linhas acima, empresrio todo aquele que exerce

profissionalmente atividade econmica organizada para a produo ou a
circulao de bens ou de servios (art. 966 do Cdigo Civil). Assim, a Lei n
8.112/90, atravs do art. 117, inciso X, ao proibir que o agente pblico exera
atos de comrcio, est vedando que todo servidor exera atividade
empresarial, ainda que de forma individual.

Quanto a esta proibio, so aplicveis as ressalvas e observaes feitas em

relao gerncia ou administrao de sociedade, isto , necessrio que se
comprove o efetivo exerccio do ato de comrcio, no bastando o mero registro
do servidor como empresrio individual, e bem assim deve-se afastar a
incidncia do dispositivo quando se tratar de um ato nico ou poucos atos
espordicos.

Por fim, de acordo com o Cdigo Civil de 2002, a atividade rural pode ser
exercida de forma empresarial ou no, conforme detenha ou no as
caractersticas comuns s atividades empresariais, no tendo o Cdigo
excludo esta do regramento comum s demais formas atividades econmicas.

Desta forma, atuando o servidor como gerente ou administrador de sociedade

dedicada atividade rural, ou exercendo o servidor diretamente a atividade, de
forma profissional e organizada, visando a produo ou circulao de bens ou
servios, incide na proibio do art. 117, inciso X.

Na mesma linha do entendimento acima, a Medida Provisria n 2.174-28, de

24/08/01, que disciplina a reduo de jornada e a licena incentivada para
servidores efetivos, permite que o servidor optante por esses dois direitos
possa exercer o comrcio bem como a gerncia e administrao de
sociedades.

Pode-se dizer que o inciso II do pargrafo nico do art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90, resolveu parte da distoro que havia com relao mencionada
Medida Provisria, pois tanto os servidores sob licena incentivada quanto
aqueles sob licena para tratar de assuntos particulares passaram a receber o
mesmo tratamento legal de dispensa da vedao de prtica de atos de
gerncia ou administrao de sociedades e de atos de comrcio. Todavia, na
leitura literal do ordenamento, teria sido mantida a previso legal de pena de
demisso para o servidor que originalmente tem jornada semanal de vinte ou
de trinta horas e que pratica a gesto de sociedades privadas, enquanto que
no alcanado por norma punitiva o servidor cujo cargo tinha originalmente
jornada semanal de quarenta horas e que reduziu para vinte ou trinta horas
com base naquela Medida Provisria, o que, decerto, no se coaduna com o
princpio constitucional da isonomia.
Base Legal
Medida Provisria n 2.174, de 24/08/01

De se destacar que tais excees previstas no ordenamento para atos que em

tese se enquadrariam no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90 (gerncia ou
administrao de empresas e comrcio), no tm o condo de afastar

repercusses disciplinares para atos cometidos sob as duas licenas em tela e

que se enquadrem em outros ilcitos, sobretudo aqueles marcados por conflitos
de interesse entre o pblico e o privado (improbidade administrativa, assessoria
tributria, por exemplo), conforme a prpria Lei cuidou de ressalvar na parte
final do inciso II do pargrafo nico do seu art. 117.

Inciso XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties

pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou
assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou
companheiro.
Neste inciso, pode-se dispensar a busca da interpretao sistemtica da Lei,
relatada no inciso X, linhas acima. Enquanto naquele inciso foi necessrio
extrair interpretao, vista do que a Lei quer tutelar, para o termo participar
(para extrair a mera figurao), aqui no cabe discusso, visto que tutela-se a
ao mais restrita, especfica e efetiva de atuar.

Assim, de forma at mais clara, aqui se afirma que a tutela da norma evitar
que os pleitos patrocinados pelo procurador ou intermedirio, junto a qualquer
rgo pblico, obtenham sucesso to-somente em razo da qualidade
especfica de aquele agente ser servidor, o que lhe propicia acesso s
reparties, seja por conta prpria, seja por amizade, coleguismo ou
clientelismo. Em sntese, busca-se coibir o indevido uso, por parte do servidor,
do prestgio e de sua influncia. Apenas para figurar a compreenso, aqui se
permitiria estender para o agente pblico a expresso trfico de influncia,
que, a rigor, a lei penal emprega para definir similar atitude criminosa cometida
pelo particular contra a administrao. Ou seja, at com mais nfase com que
se cogitou no inciso anterior, embora aqui tambm no positivado na Lei, se
poderia ler este inciso acrescentado da condicionante valendo-se do cargo,
de forma a compreend-lo como mais uma espcie qualificada da vedao em
gnero de valer-se do cargo. A hiptese em tela pode repercutir
criminalmente como advocacia administrativa, conforme bem definida no art.

321 do CP -em que, a propsito, o legislador foi mais preciso, ao incluir a

expresso valendo-se da qualidade de funcionrio.

A configurao desta irregularidade independe da existncia e da validade de

instrumento de mandato. No mesmo rumo, para a configurao, dispensa-se
que o benefcio a favor do terceiro esteja ou no na alada de competncia do
servidor infrator; que se tenha conseguido ou no o objeto do pedido a favor do
terceiro; que seja lcito ou ilcito o interesse do terceiro; e que se tenha
comprovado o recebimento de vantagem de qualquer espcie pelo infrator.
Advirta-se que, nessas duas ltimas hipteses, sendo interesse ilegtimo ou
tendo o servidor recebido alguma vantagem por sua atuao, pode-se cogitar
de enquadramento mais grave de improbidade.

Na exceo expressamente prevista no enquadramento (atuao em favor de

benefcios previdencirios ou assistenciais), uma vez que a Lei no explicitou
se os parentes para os quais permite procurao ou intermediao so afins
e/ou agregados, interpreta-se que a permisso abrange a ambos. Alis, a
vedao expressa no dispositivo em comento to cristalina e inequvoca,
cabvel como uma espcie do grande gnero valer-se do cargo, que at se
pode cogitar que o texto legal tambm se justifica para destacar a exceo, ou
seja, para expressar que aquele tipo de conduta (atuao em favor de
benefcios previdencirios ou assistenciais para parentes) permitido.

Sob aquela tica de valer-se de sua qualidade de servidor, a Lei prev duas
hipteses para o enquadramento: a atuao ostensiva como procurador, em
que se requer a comprovao de existncia de um mandato, de uma
procurao; e atuao disfarada, como informal intermedirio, dispensando-se
comprovao de existncia de qualquer mandato. Em regra, alm de ser mais
freqente, a atuao como intermedirio, por possibilitar a conduta dissimulada
e sub-reptcia, costuma ser mais danosa ao interesse pblico que a atuao
assumida como procurador.

De uma forma ou de outra, diligncias e iniciativas inofensivas do servidor, que

no propiciem beneficiamento, no configuram a irregularidade. No se pode
imaginar que o legislador tenha desejado imputar gravemente pequenas
condutas da vida cotidiana do cidado junto a rgos pblicos, sobretudo em
outras unidades em que o agente desconhecido, ou em outros rgos
federais ou em outras esferas da administrao pblica (como estadual e
municipal), para as quais em nada contribui ou agrega favorecimento ou
prestgio o fato especfico de ser servidor pblico (a menos, bvio, que se
comprove que o servidor tenha se apresentado nessa condio com o fim de
obter diferenciao).

No entanto, faz-se necessria apreciao mais rigorosa quando a atuao se

d dentro do prprio rgo de lotao do servidor, ainda que ele no se
identifique, visto que, nesse caso, a influncia pode ser notria, diante de sua
manifesta qualidade de servidor. Esse tipo de intermediao conta com um
contexto plenamente propcio para a configurao imediata da irregularidade,
vista do prestgio, da amizade, do coleguismo, da troca de favores, do livre
acesso, etc.

Ademais, mesmo para atuaes como procurador ou intermedirio na via

administrativa, fora do prprio rgo de lotao do servidor, deve-se destacar
que o dispositivo visa a impedir sua operao de forma costumeira. Assim,
vislumbra-se que a atuao no eventual, ainda que em rgo distinto, pode vir
a configurar o ilcito em questo, cuja penalidade associada a demisso,
motivo pelo qual se deve compreender que o Estatuto fortemente refratrio
ao exerccio da advocacia no mbito administrativo por servidor,
independentemente do seu cargo.

Por fim, advirta-se que a razoabilidade acima defendida para este

enquadramento reside no fato de que a pena prevista capital. No obstante a

motivao que se pode obter para afastar este enquadramento gravoso no

caso de uma atuao eventual e de nfima afronta a deveres de ordem moral,
pode-se ter configurada outra irregularidade de menor gravidade, punvel com
advertncia ou suspenso.

Inciso XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer

espcie, em razo de suas atribuies
Esse enquadramento tutela o recebimento de qualquer vantagem por parte do
servidor para realizar ato regular, inserido em suas atribuies, no alcanando
a realizao de ato vedado ou beneficiamento indevido ao particular. de se
atentar para a literalidade do enquadramento, que veda o recebimento de
vantagem de qualquer espcie, ou seja, no se limita a vantagens financeiras
ou materiais.

A rigor, a simples aceitao, por parte do servidor, de qualquer vantagem

oferecida pelo particular -ainda que espontaneamente -configuraria o ilcito de
missivo em tela. Mas, em que pese legalidade, uma vez que este
enquadramento impe pena capital, h de se ter bom senso e razoabilidade na
prtica, diante de presentes de valor irrisrio, dados pelo particular apenas
como mero reconhecimento ou agradecimento por um atendimento prestativo,
atencioso, eficiente e de acordo com a lei, sem nenhum beneficiamento
escuso.

Por outro lado, a comprovao da correlao entre o presente de nfimo valor e

a atuao conscientemente irregular por parte do servidor, em favor do
particular, configura grave infrao, tal como o valimento de cargo (art. 117,
IX da Lei n 8.112, de 11/12/90, descrito linhas acima), uma vez que o carter
indigno da conduta prevalece sobre a quantificao.

Parecer-AGU n GQ-139, no vinculante: 16. O contexto do regime

disciplinar e a positividade do transcrito inciso XII, mormente o sentido que
se empresta expresso em razo de suas atribuies, induzem ao
entendimento de que o recebimento de propina, comisso, presente ou
qualquer modalidade de vantagem decorrente das atribuies
regularmente desenvolvidas pelo servidor, sem qualquer pertinncia com a
conduta censurvel de que resulte proveito ilcito.

Formulao-Dasp n 150. Infrao disciplinar

A infrao prevista no art. 195, X, do Estatuto dos Funcionrios pressupe

que a vantagem ilcita se destine a retribuir a prtica regular de ato de ofcio.

(Nota: O inciso X do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor receber

propinas, comisses, presentes e vantagens de qualquer espcie em razo
das atribuies.)

Como referncia, o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de

18/08/00 (que no se insere nas normas de natureza disciplinar, dirigido, para
livre adoo, apenas a Ministros de Estado e Secretrios de Estado, ocupantes
de cargos de natureza especial, integrantes do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores -DAS, nvel seis, e diretores e presidentes de
agncias nacionais, autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia
mista), e a Comisso de tica Pblica consideram como meros brindes,
passveis de aceitao to-somente por aquelas autoridades, os presentes
distribudos com periodicidade no inferior a doze meses, de carter geral (no
pessoal, em que os brindes poderiam ser recebidos por qualquer servidor e
no apenas por um especfico servidor) e sem valor comercial ou, de valor at
cem reais, desde que distribudos como cortesia, propaganda ou em eventos e
datas comemorativas.

Base Legal
Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de 18/08/00, Art. 9

Ademais, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente o ato de improbidade administrativa definido no inciso I do art.
9 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Por fim, nos casos em que forem visualizados elementos configuradores do

recebimento de propina, concomitantemente, dever ser analisada a
convenincia quanto ao enquadramento no art. 132, XI, da Lei n 8.112/ 90
(corrupo), em face do que dispe a Conveno Interamericana contra a
Corrupo da Organizao dos Estados Americanos (OEA) sobre as condutas
tipificadas como atos de corrupo. Seno vejamos: a solicitao ou a
aceitao, direta ou indiretamente, por um funcionrio pblico ou pessoa que
exera funes pblicas, de qualquer objeto de valor pecunirio ou de outros
benefcios como ddivas, favores, promessas ou vantagens para si mesmo ou
para outra pessoa ou entidade em troca da realizao ou omisso de qualquer
ato no exerccio de suas funes pblicas.

Inciso XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro

Inciso de definio auto compreensvel e de aplicao inafastvel, em que se
tutela a lealdade e a confiabilidade do servidor para com seu Estado. O
dispositivo veda o possvel comprometimento do servidor com Estado
estrangeiro que pudesse afetar sua relao de fidelidade para com o Estado
brasileiro. Nesse rumo, no comporta, pelo menos a princpio, qualquer
exceo diante da configurao.

Tanto verdade que, no antigo ordenamento constitucional, tal conduta, sem

autorizao prvia ou licena por parte do Presidente da Repblica, era at

causa de perda da nacionalidade brasileira. A atual CF no impe essa

sano, mas, em contrapartida, a Lei, no estabelecendo ressalva, impe o
enquadramento ainda que haja anterior autorizao por parte do Presidente da
Repblica.

(...) nem com autorizao do Presidente da Repblica pode o servidor federal

aceitar comisso, emprego ou penso de Estado estrangeiro. Edmir Netto de
Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 87, Editora Revista dos
Tribunais, 1 edio, 1994.

Inciso XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas

O termo usura pode compreender diversas atitudes de ordem prtica, tais
como o emprstimo de dinheiro a juros exorbitantes, a agiotagem, a
especulao, a extorso.

A definio jurdica da usura encontra-se no art. 4 da Lei n 1.521, de

26/12/51, que define crimes contra a economia popular, como um delito
daquela natureza. Embora tal Lei, definindo um crime comum, volte-se a toda a
sociedade e possa ter sob sua aplicabilidade quaisquer atos de vida privada de
qualquer pessoa, no que aqui interessa, aplica-se, de forma restritiva, tal
conceito jurdico para atos cometidos por servidor no exerccio de seu cargo.
Lei n 1.521, de 26/12/51 - Art. 4 Constitui crime da mesma natureza a
usura pecuniria ou real, assim se considerando:

a) cobrar juros, comisses ou descontos percentuais, sobre dvidas em

dinheiro, superiores taxa permitida por lei; cobrar gio superior taxa
oficial de cmbio, sobre quantia permutada por moeda estrangeira; ou,
ainda, emprestar sob penhor que seja privativo de instituio oficial de
crdito;

b) obter ou estipular, em qualquer contrato, abusando da premente

necessidade, inexperincia ou leviandade de outra parte, lucro patrimonial
que exceda o quinto do valor corrente ou justo da prestao feita ou
prometida.

O processo administrativo disciplinar est voltado para os atos ilcitos que

tenham sido cometidos em funo, direta ou indireta, do exerccio do cargo.
Assim, no se pode impor a interpretao da expresso sob qualquer de suas
formas de maneira dissociada da leitura sistemtica da Lei n 8.112, de
11/12/90 (destacadamente em seu art. 148), como se configurasse a
irregularidade administrativa por atos de usura que o servidor pratica em sua
vida particular, fora da repartio e do horrio de trabalho, completamente
desvinculados do cargo que ocupa.
Formulao-Dasp n 286. Usura

Pratica usura o funcionrio que, aproveitando-se da precria situao

financeira de colega, compra-lhe a preo vil, para revenda, mercadoria
adquirida em Reembolsvel mediante desconto em folha.

Inciso XV - proceder de forma desidiosa

Configura-se a desdia com a conduta continuada, repetitiva e reiterada por
parte do servidor, marcada, de forma injustificada, pela ineficincia,
desateno, desinteresse, desleixo, indolncia, descaso ou incria no
desempenho das atribuies do seu cargo. (um ato s pode ser enquadrado
como desdia, desde que cause um prejuzo grande para a administrao)
veja nos pargrafos seguintes (em amarelo j tratam do assunto).

Todavia, vista de ser apenada com pena expulsiva, no qualquer conduta

ineficiente sobre algum aspecto irrelevante da sede administrativa que
configura o ilcito. A configurao da desdia requer que a ineficincia por parte

do servidor resida em aspecto significativo para o servio ou para o interesse

pblico ou para a instituio, a tal ponto de merecer forte tutela do Direito
Administrativo Disciplinar.

Mas isto no basta para a configurao da desdia, visto aqui se tratar de

matria punitiva, obviamente inserida no contexto de responsabilidade
subjetiva. No suficiente para potencial aplicao de responsabilizao ao
servidor apenas a configurao objetiva de um fato criticvel (prejuzo
eficincia administrativa, no caso). Deve-se ainda ter demonstrado o nimo
subjetivo do agente, o que conduz necessidade de se configurar que o tal
prejuzo decorreu de postura imprudente, imperita ou negligente do servidor,
conforme a seguir se justifica.

Em ltima anlise, o resultado da conduta desidiosa do servidor afeta a

eficincia da prpria administrao, prejudicando a qualidade ou a quantidade
do servido prestado pelo agente pblico. Da, advm que a desdia no
considerada ilcito de natureza dolosa, pois no esta a inteno do servidor afetar a eficincia do servio pblico. A desdia no se amolda definio de
ilcito doloso (em que a inteno do autor atingir o resultado delituoso da
conduta). No caso, o servidor tem a inteno de to-somente diminuir ou
eliminar sua prpria carga de trabalho, mitigando suas responsabilidades, em
conduta que, em relao ao resultado final (ineficincia do servio pblico),
eiva-se de negligncia, de impercia ou de imprudncia. Portanto, a desdia
hiptese de aplicao de pena capital de natureza culposa e nela no se cogita
de dolo; a rigor, a nica infrao expulsiva de natureza culposa na Lei n
8.112, de 11/12/90.
STJ, Recurso Especial n 875.163: Ementa: 3. No caso concreto, o Tribunal
de origem qualificou equivocadamente a conduta do agente pblico, pois a
desdia e a negligncia, expressamente reconhecidas no julgado impugnado,
no configuram dolo, tampouco dolo eventual, mas indiscutivelmente
modalidade de culpa. Tal considerao afasta a configurao de ato de

improbidade administrativa por violao de princpios da administrao

pblica, pois no foi demonstrada a indispensvel prtica dolosa da conduta
de atentado aos princpios da Administrao Pblica, mas efetiva conduta
culposa, o que no permite o reconhecimento de ato de improbidade
administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92.

No obstante a definio de desdia exigir o comportamento reiterado, com

habitualidade e continuado no tempo, h autores que admitem que uma nica
conduta, ainda que culposa, mas por grande dano, j possa configurar desdia.
Assim j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ164, vinculante, reproduzindo citaes doutrinrias:
12. (...) Desdia (e). falta culposa, e no dolosa, ligada negligncia:
costuma caracterizar-se pela prtica ou omisso de vrios atos
(comparecimento impontual, ausncias, produo imperfeita);
excepcionalmente poder estar configurada em um s ato culposo muito
grave; se doloso ou querido pertencer a outra das justas causas. (...)
(Valentim Carrion -Comentrios Consolidao das Leis do Trabalho, 18
ed., So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1994, pp. 362/3). (...)

Quando a desdia intencional, como na sabotagem, onde h a idia

preconcebida de causar prejuzos ao empregador, por esse aspecto doloso,
ela se identifica com a improbidade. (...) (Mozart Victor Russomano Comentrios CLT, 13 ed, Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 561).

Mas, em regra, a desdia requer habitualidade. Por exemplo, uma (ou at mais
de uma) irregularidade isoladamente cometida em um nico dia, beneficiando
indevidamente terceiro, pode ser enquadrada em valimento de cargo (art.
117, IX do Estatuto) quando se verifica que aquela mesma atividade, sob
mesmas condies da concesso irregular, sempre foi devidamente executada
pelo servidor ao longo do tempo, comprovando sua capacitao e, da,
inferindo seu dolo em fazer de forma irregular em uma situao especfica.

Pg. 2
Uma sada de que se pode cogitar para contornar a dificuldade de enquadrar
uma nica porm grave conduta culposa associ-la a outro enquadramento.
Diante de um fato irregular para cujo resultado a postura negligente, imperita
ou imprudente do servidor deu causa e que afronta gravemente bens tutelados
pela administrao, o enquadramento, por um lado, em desdia, contempla a
natureza culposa da infrao e, por outro lado, associando-o a outros ilcitos
que no requerem a conduta repetitiva ou continuada, contempla-se o fato uma
nica vez cometido. A ttulo de exemplo, menciona-se a associao da desdia
com aplicao irregular de dinheiros pblicos, revelao de segredo do qual se
apropriou em razo do cargo ou leso aos cofres pblicos e dilapidao do
patrimnio nacional (previstos no art. 132, VIII, IX ou X da Lei n 8.112, de
11/12/90).

No se discute que, em essncia, fatos cometidos por apenas uma vez em

decorrncia de culpa e cabveis na literalidade de qualquer daqueles trs
incisos poderiam ser simplesmente enquadrados como desdia. Mas,
adotando-se o enquadramento duplo que ora se defende para situaes
especficas, se enrobustece a potencialidade punitiva da administrao e se
restaura a fragilizao que a atividade correcional sofre diante de condutas
culposas porm de grande gravidade, uma vez que se elimina o engessamento
que a necessidade de demonstrao do dolo por vezes acarreta na aplicao
daqueles trs incisos. Alm disso, ainda se pode dizer que o enquadramento
duplo tambm proporciona melhores elementos de defesa, como se o
enquadramento em algum daqueles incisos do art. 132 da Lei n 8.112, de
11/12/90, agregasse aos autos uma melhor definio do fato de que se acusa o
servidor e que justifica lhe imputar a conduta desidiosa.

A configurao da desdia passa pelo mau exerccio das atribuies do cargo,

tendo, ento, como imprescindvel, o real exerccio do cargo, no se
confundindo com hipteses de total afastamento das atribuies. A princpio,
reiteraes de atrasos ou faltas merecem enquadramentos outros (desde o

descumprimento do dever de assiduidade e de pontualidade, at os ilcitos de

abandono de cargo ou de inassiduidade habitual, conforme arts. 116, X, 138 e
139 da Lei n 8.112, de 11/12/90), que no a desdia.
Parecer-AGU n GQ-87, no vinculante: 14. O novo estatuto dos servidores
pblicos civis da Unio (Lei n 8.112, de 1990) estatui a responsabilidade
administrativa pelo exerccio irregular das atribuies e probe que se
proceda de forma desidiosa, cominando a penalidade de demisso ao
transgressor da norma (arts. 117, 121 e 132). Constitui pressuposto da
infrao o exerccio de fato das atribuies cometidas ao servidor.

Tambm no se cogita do aspecto disciplinar quando a ineficincia no

exerccio das atribuies advm de incapacidade fsica ou mental do servidor
para o cargo (a se incluindo a hiptese de desvio de funo), para a qual se
requer providncia da rea de gesto de pessoas. A ineficincia
disciplinarmente punvel aquela associada negligncia.
(...) a ineficincia tem outro significado: exatamente a falta de eficincia,
tirocnio ou capacidade, mas tendo como origem outras causas que no a
negligncia ou formas assemelhadas. A ineficincia no levaria demisso
(salvo no caso de ineficincia negligente, que a desdia), relacionando-se
mais readaptao, exatamente como fez a Lei n 8.112/90 (art. 24 e ):
ineficincia de origem fsica e mental induz a readaptao que, se no for
possvel, determinar a aposentadoria (art. 24, 1) (...). Edmir Netto de
Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 220, Editora Revista dos
Tribunais, 1 edio, 1994.

A definio da desdia guarda relao, a princpio, com a reiterao, continuada

no tempo, de atos culposos de descaso e de descompromisso com a qualidade
do servio. Ou seja, a desdia tem em sua base repetidas afrontas a deveres
funcionais elencados no art. 116 do Estatuto.

Se a reiterao da conduta a regra para a caracterizao da desdia, o

mesmo no vale em relao reincidncia, ou seja, no necessrio que o
agente tenha sido punido anteriormente por atos de desateno ou desleixo
para que se enquadre sua conduta neste dispositivo.

No se tem como pr-requisito essencial para se enquadrar um servidor em

desdia que ele j tenha sido apenado uma ou mais vezes por falta de zelo,
dedicao ou lealdade ou por inobservncia de normas, por exemplo. bvio
que a existncia comprovada de tais antecedentes reforam a convico da
desdia, mas no imprescindvel.
(...) resulta de uma conduta voluntria reveladora de negligncia,
imprudncia e impercia (descaso, incria, falta de zelo, etc), atribuda ao
funcionrio.
Entretanto, ressalte-se que o proceder de forma desidiosa, para configurar
causa motivadora da pena capital de demisso, requisita, alm dos
elementos acima referidos, que a incria imputada ao agente pblico se
revista de certa gravidade, sob pena de se afrontarem os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade previstos no art. 2 da Lei n 9.784/99.
(...)

Na seara do direito do trabalho, onde a desdia, tambm caracterizando-se

como a violao ao dever de diligncia (descaso, incria, falta de zelo), no
requer, como pressuposto, a prvia punio das negligncias anteriormente
cometidas, ou que sejam elas perpetradas numa gradativa seqncia de
rigor. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 398,
Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

Por fim, uma vez comprovada a desdia, o enquadramento no art. 117, XV

absorve as irregularidades previstas no art. 116, I, II ou III, todos da Lei n
8.112, de 11/12/90, dentre outras de menor gravidade.

Inciso XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em

servios ou atividades particulares
Na gradao mais gravosa do inciso II deste mesmo art. 117 da Lei n 8.112,
de 11/12/90 (que probe a retirada in autorizada de documentos e bens da
repartio), este inciso visa a impedir que o servidor faa da repartio um
escritrio particular, para uso em favor de servios ou de atividades, sejam do
prprio infrator, sejam de terceiro, estranhos ao interesse da administrao.
Este dispositivo no se reporta, portanto, ao mau emprego de pessoal ou de
material no exerccio do cargo, visto que o foco voltado para o desvio desse
emprego, a favor de servios ou atividades particulares.

Como um ilcito ensejador de pena capital, o enquadramento deve ser

criterioso, de bom senso, razovel e proporcional. A priori, no se justifica a
instaurao de sede administrativa, com vista a tal enquadramento, em virtude
de atos insignificantes.

Ademais, se destaca que esse enquadramento disciplinar tambm pode

configurar simultaneamente os atos de improbidade administrativa definidos
nos incisos IV ou XII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Inciso XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que

ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias
Os arts. 129 e 132, XIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, especificam que a
infringncia aos incisos I a VIII e XIX do art. 117 implica em pena de
advertncia, originariamente, ou de suspenso, secundariamente; por sua vez,
a violao aos incisos IX a XVI do art. 117 implica em pena expulsiva. No
entanto, a Lei no expressa pena para o descumprimento dos incisos XVII e
XVIII do art. 117. Portanto, como aplicao residual, no art. 117 do Estatuto,
resta apenas a inobservncia desses dois incisos como hipteses originrias
de imposio de suspenso (existe ainda a previso especfica do art. 130, 1
da Lei n 8.112, de 11/12/90).

Dito isto, o dispositivo visa a coibir o chamado desvio de funo. O indicador

de que tal prtica repugnada na administrao pode ser inferido na
comparao com o inciso VI deste mesmo art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90, linhas acima. Em leitura apressada, poder-se-ia criticar de incoerente
a norma, ao apenar originariamente com advertncia (e, apenas no extremo,
com suspensa) algo que a priori aparenta ser mais absurdo e distanciado da
regularidade (cometer a um particular a atribuio do prprio servidor infrator
ou de algum seu subordinado) do que a hiptese em tela (cometer as
atribuies a outro servidor), apenvel j de plano com suspenso.

A inferncia que se extrai a relevncia que o legislador quis emprestar ao

desvio de funo, como fato desorganizador da sede pblica e violentador da
legalidade (visto que os cargos so criados por lei, que j estabelece suas
atribuies).

Sem prejuzo da responsabilizao imposta pelo presente inciso a quem

comete suas atribuies, o servidor para o qual foram atribudas competncias
de outrem responde disciplinarmente por irregularidades porventura cometidas
enquanto na situao de desvio de funo.
(...) Se (...) o servidor desviado de funo comete infrao (...) em razo
daquele cargo que estava ocupando de modo irregular, cabvel a apurao
pela via do processo disciplinar, ou este deve apenas ser instaurado quando
forem irregularidades (...) que tenham relao com as atribuies do seu
cargo, o de investidura regular? Em nosso entender, quando o dispositivo
fala em cargo em que se encontre investido, a expresso atinge a
investidura regular, o desvio de funo ou mesmo a situao por demais
anmala do funcionrio de fato. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pgs. 102 e 103, Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Obviamente, situaes emergenciais e transitrias, que obrigam a desviar

servidor de suas funes, com motivao e interesse pblico, tm afastadas
seu carter ilcito.

Sendo ilegal a ordem de um superior que comete a um subordinado atribuies

estranhas ao seu cargo, a recusa por parte deste servidor no configura o
descumprimento do dever estabelecido no art. 116, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90.

Inciso XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o

exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho
Atividades Privadas Incompatveis sob a tica da Lei n 8.112, de 11/12/90

O presente inciso estabelece as condies em que a Lei n 8.112, de 11/12/90,

veda a prtica de atividades privadas concomitantemente com o exerccio de
um cargo pblico, cabendo, ento, de imediato, se esclarecer que este
dispositivo no se confunde com a possvel incompatibilidade na acumulao
ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas, definida nos arts. 118 a 120 e
enquadrada no art. 132, XII, todos daquela mesma Lei, conforme se abordar
em 2.4.1.33.

Dito isto, inicia-se a abordagem do presente inciso -e como de outra forma no

poderia ser - luz restritivamente da Lei n 8.112, de 11/12/90, ou seja,
interpretando-o de forma sistemtica no delimitado contexto do diploma legal
em que o dispositivo se insere, sem se ater neste primeiro momento a outras
normas especficas. A Lei n 8.112, de 11/12/90, se volta, de forma
generalizada, para a administrao pblica federal como um todo, no que se
inclui qualquer cargo ou carreira, a princpio. Nessa linha, embora se saiba que,
em regra, a natureza do termo atividade que causa preocupao ao legislador
e faz merecer tutela legal relaciona-se mais especificamente com atividades

remuneradas, nada impede que, na imediata interpretao sistemtica do

dispositivo, se estenda sua aplicao tambm para atividades que, ainda que
sem remunerao, se mostrem de alguma forma incompatveis com o interesse
pblico.

Deve-se mais uma vez ressaltar que a regra geral da matria disciplinar
estatutria que atos de vida privada (entendidos como atos sem nenhuma
correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo), a
princpio, no acarretam repercusso funcional. No obstante, conforme a
parte final do dispositivo do art. 148 do Estatuto, pode haver repercusso
disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da instituio ou do horrio de
exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que neles interfiram.

Assim, dentro desse foco de leitura do dispositivo inicialmente restrito

literalidade da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo-se ter atividades
remuneradas ou no, mais uma vez, da mesma forma como se aduziu no
inciso X desse mesmo art. 117 (vedao participao do servidor como
administrador ou gerente de sociedade civil e atividade comercial), linhas
acima, aqui vale primeiramente identificar o que aquela Lei quer tutelar.
Inequivocamente, o principal objetivo da Lei n 8.112, de 11/12/90, impedir
que a execuo de qualquer atividade externa que configure conflito de
interesses ou que seja favorecida ou beneficiada em razo da qualidade
especial de servidor de quem a executa ou que esta execuo de alguma
forma prejudique o interesse pblico. Secundariamente, ainda se pode inferir a
tutela do comprometimento do servidor com sua jornada de trabalho.

Portanto, luz dessa introduo essencial que se deve compreender o

sentido da palavra incompatvel. O termo, para o fim jurdico de que aqui se
cuida, aplicado quela atividade que o servidor vier a estabelecer e para a
qual, em razo exatamente de o executante ser servidor, podem ser agregadas
vantagens, benefcios, preferncias e privilgios irregulares, em forma de

remunerao ou sob outras formas, fazendo o interesse particular prevalecer

sobre o pblico. Diferentemente de diversos enquadramentos da Lei n 8.112,
de 11/12/90, tem-se aqui um dispositivo de carter predominantemente
preventivo, de evitar o desvio de conduta que possa, de fato ou apenas
potencialmente, comprometer a garantia de independncia, impessoalidade e
moralidade que devem reger todo ato do agente pblico.

Aqui se refora a tese de que o dispositivo em tela pode abarcar at atividades

no remuneradas, uma vez que no se despreza a possibilidade de o servidor
praticar gratuitamente determinada atividade em favor de terceiro com a
inteno de auferir vantagem futura ou de compensar vantagem j obtida em
outro tipo qualquer de contato, negociao ou relao. Enfim, em outras
palavras, pode-se aproveitar para esse enquadramento tanto a idia emprica
que se tenha da expresso conflito de interesses quanto se pode aprofundar
no tema e, na ausncia de normatizao, como um balizamento, estender as
definies de situaes que a caracterizam, apresentadas pela Comisso de
tica Pblica, em sua Resoluo Interpretativa-CEP n 8, de 25/09/03:
Base Legal
Comisso de tica Pblica - Res. Interpretativa-CEP n 8, de 25/09/03

Pg. 2
A princpio, quer parecer que a ao verbal do enquadramento do presente art.
117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90 (exercer atividade) faz subentender
pelo menos uma certa habitualidade na conduta, no sendo razovel,
teoricamente, enquadrar aqui uma nica conduta de pouco teor ofensivo (caso
em que, talvez, se pudesse cogitar de enquadrar como inobservncia de norma
ou ausncia desautorizada a servio, nos arts. 116, III ou 117, I da mesma Lei).

Ademais, preciso interpretar, alm da literalidade, as duas formas de

incompatibilidade: com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de
trabalho. A lgica impe que se conclua que a conjuno aditiva e no tem

valor cumulativo, mas sim enumerativo, exemplificativo. De outra forma, caso

se quisesse acreditar na necessidade de configurao simultnea de ambos os
conflitos (tanto de exerccio de cargo quanto de horrio de trabalho) para a
configurao desta irregularidade, far-se-ia necessrio conceber que a Lei n
8.112, de 11/12/90, autorizaria a realizao de uma atividade incompatvel com
o exerccio do cargo desde que no interferisse no cumprimento da jornada ou,
por outro lado, a realizao de uma atividade incompatvel com a jornada de
trabalho desde que fosse consentnea com o exerccio do cargo. bvio que
essa tese no se sustenta, de forma a se interpretar, logicamente, aquela
conjuno aditiva como alternativa: o ilcito se configura se a atividade
incompatvel com o exerccio do cargo ou se incompatvel com a jornada de
trabalho.

Todavia, em sentido contrrio aponta o Parecer-AGU n GQ-121, considerando

as duas hipteses cumulativas para poder se falar deste enquadramento. No
obstante ser o rgo mximo de assessoramento jurdico do Poder Executivo,
o que faz com que todas as suas manifestaes (mesmo as no vinculantes)
tenham, no mnimo, um certo valor referencial, com todas as vnias, no se
pode concordar com tal tese. Destaca-se que tal Parecer no vinculante em
toda a administrao, mas to-somente nos dois rgos envolvidos (Ministrio
da Sade e Casa Civil), vez que no foi oficialmente publicado, nos termos do
art. 40 da Lei Complementar n 73, de 10/02/93.
12. Incabvel realmente, como alvitrado pela Consultoria Jurdica do
Ministrio da Sade, a apenao do indiciado com supedneo no item XVIII
do art. 117 da Lei n 8.112, porque, ao proibir o servidor de exercer
quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou
funo e com o horrio de trabalho, esse dispositivo tornou elemento
constitutivo da configurao da falta administrativa o desempenho da
atividade incompatvel durante o horrio de trabalho. Esta condio no se
exclui quando o servidor desempenha a atividade incompatvel com o cargo
de que titular fora do seu horrio de expediente. Essa a finalidade da
utilizao da aditiva e, no aludido inciso XVIII."

A incompatibilidade de horrio algo que no requer maiores esclarecimentos,

visto ser de configurao meramente fsica e concreta, e, mesmo quando h
compensao, j significa uma sujeio -e, portanto, um conflito do interesse
pblico com o privado, o que no se tolera. Qualquer atividade, ainda que lcita
e no remunerada, que seja praticada em concomitncia com a jornada de
trabalho, configura a irregularidade em tela, em razo da incompatibilidade de
horrio. Sendo a incompatibilidade de horrio um ilcito facilmente detectvel e
compreensvel, a presente anlise se concentrar na incompatibilidade com o
exerccio do cargo.

Atividades Liberais
O principal exemplo para anlise da questo da incompatibilidade em virtude
da natureza do cargo reside nas atividades liberais, presumidamente
remuneradas. Sob o enfoque generalista da Lei n 8.112, de 11/12/90 (no que
diz respeito aplicao desse inciso a qualquer cargo), a princpio, pode no
se vislumbrar incompatibilidade entre diversas atividades liberais e o exerccio
do mnus pblico, desde que o objeto daquelas atividades no guarde
nenhuma relao com as prerrogativas do cargo, a prtica se d em horrio
fora da jornada de trabalho e sem empregar nenhum material, instalaes ou
logstica da repartio e quela atividade de nada sirvam as informaes a que
o executor tem acesso exclusivamente em funo de tambm ser servidor.

Assim, na regra geral da administrao pblica federal, a menos de carreiras

especficas, pode o servidor, aps cumprir sua jornada regular de trabalho na
administrao, fora do expediente, desempenhar atividades privadas e
remuneradas, no s em decorrncia de sua formao acadmica que no
guarde conflito de interesse com o mnus pblico (tais como,
exemplificadamente, veterinria, odontologia, engenharia, psicologia, medicina,
jornalismo, etc, a menos que atue nessas reas na sede pblica) mas tambm
de qualquer tipo de conhecimento ou habilidade adquirido no curso da vida.

Desde que seu cargo no guarde nenhuma relao com aquelas profisses
liberais ou com outras atividades lcitas, no finalidade da Lei n 8.112, de
11/12/90, tolher o conhecimento humano e seu exerccio e desenvolvimento.

A pergunta que se deve fazer, para aquilatar a compatibilidade ou

incompatibilidade dessas atividades (apenas exemplificativas, dentre inmeras
outras) com o cargo pblico se o veterinrio, o odontlogo, o engenheiro, o
psiclogo, o mdico, o jornalista, etc, ganharo clientes, pacientes,
contratantes, leitores, etc, pelo fato de serem servidores e em funo de
eventuais informaes estratgicas a que, como tal, tm acesso. A princpio,
parece no haver incompatibilidade para um servidor ocupante, por exemplo,
de cargo meramente administrativo que, em horrio fora da jornada de
trabalho, atenda pacientes em consultrio de psicologia. Todavia, o prognstico
pode ser outro se o servidor daquele mesmo exemplo for mdico do trabalho.
Ou seja, no h uma resposta pr-concebida para todos os casos. Somente a
anlise concreta, caso a caso, que indicar precisamente a incompatibilidade
entre as duas atividades.

A anlise desta questo se turva quando a atividade externa guarda ou pode

guardar relao com a matria com que atua o servidor na administrao,
sendo possveis diferentes concluses, de efeitos graduais. Essa atividade,
ainda que no remunerada, feita fora do horrio de expediente, sem usar o
aparato da repartio e passando ao pblico externo to-somente informaes
corretas e disponibilizveis, s de ser praticada, alm de ser criticada sob
aspecto tico, pode, a priori, afrontar o presente dispositivo da Lei n 8.112, de
11/12/90, acarretando responsabilizao administrativa, em virtude do conflito
de interesses, mesmo que apenas potencial. de se lembrar que o dispositivo
do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, tem carter preventivo de evitar
a possibilidade de desvio de conduta, bastando para seu descumprimento a
configurao de uma situao potencialmente ensejadora de conflito de
interesses. Na hiptese em tela, diante da inafastvel incompatibilidade,
punvel com suspenso o servidor que pratica atividade que guarda, mesmo

que apenas potencialmente, alguma correlao com seu mnus pblico, ainda
que o faa sem se valer de acesso ou sem agregar conhecimento
especificamente franqueados pelo seu cargo, ou seja, ainda que qualquer outra
pessoa mediana tambm a fizesse da mesma maneira e o interessado na
atividade obtivesse o mesmo resultado se tivesse sido realizada por outro
qualquer, no servidor.

Avanando-se na anlise, atinge-se a hiptese de a atividade privada, ainda

que sem remunerao e fora do horrio de expediente, ter agregada alguma
qualidade em funo exclusivamente de o executor ser servidor. Nesse caso,
se o servidor disponibiliza, por meio dessa atividade, informaes estratgicas,
que beneficiem particulares em detrimento do interesse pblico, ou que
propiciem ao particular burlar as tutelas e os controles exercidos pela
administrao, j se ultrapassa o enquadramento nesta mera
incompatibilidade, punvel com suspenso, e j se cogita de ato de valer-se do
cargo (art. 117, IX do Estatuto) ou at, no limite, mde ato de improbidade (art.
9, VIII da Lei n 8.429, de 02/06/92, exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa fsica que tenha interesse nas atribuies do
agente pblico), punvel com pena expulsiva.

Em todos os casos de configurada incompatibilidade com o cargo, a restrio

deve ser mantida mesmo estando o servidor de frias, licenas ou demais
afastamentos, j que a tutela de comprometimento com a moralidade,
inafastvel por aqueles direitos funcionais. Ao contrrio, a inteno de se
afastar temporariamente, com o fim de promover o interesse privado e
posteriormente retornar ao servio pblico, pode ser at um reforo na
convico da atitude mproba.

Recurso: Ementa 45/2003/OEP. O Auditor Fiscal ocupa cargo pblico de

atividade-fim na rea tributria. Dentre suas atribuies esto a de inspeo,
controle e execuo de trabalhos de administrao tributria, executar a
reviso fsico-contbil; fiscalizar as receitas estaduais; constituir
privativamente crditos tributrios atravs de lanamentos ex officio com
lavratura de auto de infrao (Lei Estadual 4.794/88), portanto, misteres
incompatveis com a atividade advocatcia, a teor do disposto no art. 28, VII
do EAOAB. O afastamento temporrio no faz extinguir a incompatibilidade.
Se permanece ocupando, em situao permanente, cargo incompatvel com
a advocacia, a incompatibilidade persiste, ainda que eventual e
temporariamente no exercendo as respectivas funes.

Carreiras com Dedicao Exclusiva e Especificidade de Vedao a

Exerccio de Atividades Remuneradas, Exceto Magistrio
A presente abordagem da questo de atividades privadas iniciou-se sob o
enfoque da prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, ou seja, vista de seu poder
vinculante para toda a administrao pblica federal, independentemente de
cargo ou carreira. Todavia, h uma relevante peculiaridade acerca desse tema
para os integrantes de destacadas carreiras da administrao pblica federal,
que faz com que grande parte do que inicialmente se exps sobre o tema
reste-lhes inaplicvel. H algumas carreiras que, nos termos previstos no art.
39, 8 da CF, em decorrncia da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98,
que estendeu a possibilidade de emprego do instituto do subsdio
remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira, passaram a ser
remuneradas exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado
qualquer tipo de acrscimo. E, na esteira, essas carreiras foram consideradas,
em legislaes especficas (como, por exemplo, a Lei n 11.890, de 24/12/08),
como de dedicao exclusiva, ou seja, passou a ser vedado a seus integrantes
o exerccio de qualquer atividade remunerada, privada ou pblica,
potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o magistrio
em horrio compatvel. No presente tpico, foca-se apenas na prtica de
atividade privada remunerada concomitantemente com o exerccio do cargo,
vez que a prtica de outra atividade pblica configura outro ilcito, de

acumulao ilegal de cargos ou funes, cuja pena expulsiva, conforme se

abordar em 2.4.1.23.

Como a mencionada Lei n 11.890, de 24/12/08, traz o mandamento de que

aplica-se o regime de dedicao exclusiva, com o impedimento do exerccio
de outra atividade remunerada, pblica ou privada, potencialmente causadora
de conflito de interesses, ressalvado o exerccio do magistrio, havendo
compatibilidade de horrios de forma reiterada para cada carreira tpica
includa em seu texto, aqui no se mencionaro os diversos artigos em que
aquela literalidade repetida mas sim to-somente a prpria Lei. Citam-se
como principais exemplos de carreiras (ou cargos) submetidos nessa nova
sistemtica de remunerao por subsdio e dedicao exclusiva: rea Jurdica;
Auditoria da Receita Federal; Auditoria Fiscal do Trabalho; Grupo de Gesto
(abrangendo as Carreiras de Finanas e Controle; de Planejamento e
Oramento; Analista de Comrcio Exterior; e de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental); Especialista do Banco Central do Brasil;
Diplomata; Analista Tcnico da Superintendncia de Seguros Privados
(Susep); Analista e Inspetor da Comisso de Valores Mobilirios (CVM);
Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

No que diz respeito especificamente quelas carreiras tpicas, esse

mandamento da Lei n 11.890, de 24/12/08, a rigor, no trouxe relevante
inovao em relao ao j existente art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90, e interpretao sistemtica do Estatuto de que atos de vida privada
totalmente dissociados do cargo no merecem repercusso disciplinar.

Da mesma forma como o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, desde
sempre no tolera a prtica de atividades incompatveis com o cargo, esse
mandamento legal mais recente e especfico veda o exerccio de atividade
remunerada que possa acarretar conflito de interesses. De certa forma, podese tomar como de igual significado e abrangncia as expresses atividades

incompatveis e atividades potencialmente causadoras de conflito de

interesses. Afinal, a atividade privada que sujeita o servidor possvel
responsabilizao por conta seja do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90, seja da Lei n 11.890, de 24/12/08, no uma prtica privada
qualquer, mas sim aquelas que, mesmo praticadas em sede privada, em algum
grau, guardem alguma correlao com o mnus pblico e que podem manter
tangncias e correlaes com a tutela pblica exercida pelo cargo, conforme
tentou definir a Comisso de tica Pblica, em sua Resoluo-CEP n 8, de
25/09/03, aqui aplicada extensivamente.

Na verdade, embora mais recente e especfico para aquelas carreiras, a Lei n

11.890, de 24/12/08, se amolda interpretao sistemtica que sempre se
extraiu da Lei n 8.112, de 11/12/90, de preservar margem do regime
disciplinar a vida privada do servidor em toda a sua extenso que no mantm
nenhum contato ou correlao, sequer potencial, com o cargo pblico.
Ademais, enquanto o Estatuto prev pena de suspenso para atividades
privadas, remuneradas ou no, incompatveis com o cargo e at demisso para
acumulao ilegal em sede pblica, a Lei especfica estabelece a vedao para
atividades privadas ou pblicas remuneradas, de forma que, dentro da
interpretao sistemtica, a afronta ao novo mandamento consistiria em
descumprir norma legal, capitulada como infrao estatutria no art. 116, III da
Lei n 8.112, de 11/12/90, punvel com advertncia. Pode mesmo se dizer que
aquele novo mandamento, mais do que se amoldar, complementa a Lei n
8.112, de 11/12/90, no tanto pela similaridade das vedaes expostas, mas
sim ao expressar a rejeio ao conflito de interesses e, sobretudo, a exceo a
favor do exerccio do magistrio.

Nesse rumo, jamais se pode interpretar que a Lei n 11.890, de 24/12/08,

revogou, para as carreiras tpicas, o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90; ao contrrio, de certa forma, como se tivesse vindo ao
ordenamento com o valor de uma norma de natureza interpretativa autntica.

Ademais, pode-se interpretar tambm que a inovao legislativa trazida pela

Lei n 11.890, de 24/12/08, possa atuar como um elemento de dosimetria.
Havendo prtica de atividade incompatvel, o servidor incorre no art. 117, XVIII
da Lei n 8.112, de 11/12/90, e mesmo que essa atividade seja remunerada,
este pormenor no tem o condo de alterar o enquadramento estatutrio
suspensivo, restando a inobservncia do art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08,
absorvida pelo ilcito mais grave da incompatibilidade, sem prejuzo de a
possibilidade de se somar tambm o descumprimento do mandamento legal
mais recente e especfico ser tomada como um parmetro a aumentar o
quantum da suspenso.
Lei n 9.394, de 20/12/96 - Art. 21. A educao escolar compe-se de:

I - educao bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e

ensino mdio;

II - educao superior.

Art. 67.

2 Para os efeitos do disposto no 5 do art. 40 e no 8 do art. 201 da

Constituio Federal, so consideradas funes de magistrio as exercidas
por professores e especialistas em educao no desempenho de atividades
educativas, quando exercidas em estabelecimento de educao bsica em
seus diversos nveis e modalidades, includas, alm do exerccio da
docncia, as de direo de unidade escolar e as de coordenao e
assessoramento pedaggico.

(Pargrafo acrescentado pela Lei n 11.301, de 11/05/06).

Pg. 5
De acordo com o 2 do art. 67 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o
legislador at aquiesceu com a aplicao extensiva da expresso exerccio do
magistrio, alm da funo de docncia dentro da sala de aula, estendendo-a
para atividades extraclasse. Mas de se destacar que, tendo se manifestado
apenas com vista a dispositivos constitucionais atinentes a regime
previdencirio (art. 40, 5 e art. 201, 8 da CF), o legislador estabeleceu
determinado limite a esta extenso. No obstante, para fim de definio de
atividade incompatvel por parte de servidor de carreiras tpicas de Estado, em
que a tutela distinta (no de delimitar o direito aposentadoria para servidor
que atua na educao infantil e nos ensinos fundamental e mdio mas sim de
definir excepcional permisso para atividades lcitas por parte de servidores
vinculados Lei n 11.890, de 24/12/08), a extenso a se adotar para a
expresso exerccio do magistrio de ser ainda mais abrangente, no se
limitando a atividades de direo, coordenao e assessoramento por parte de
professores e especialistas em educao. Em outras palavras, a definio
contida no dispositivo legal no impede interpretao mais extensiva da
expresso exerccio do magistrio para fim de afastar repercusso disciplinar.

A presente interpretao extensiva para o vocbulo magistrio, alando-o

alm do ensino regular e levando-o at qualquer forma de exerccio da
atividade de disseminar conhecimentos e de ensinar, encontra apoio em
pesquisa lxico-etimolgica, tanto jurdica quanto em sede geral, conforme
abaixo se reproduzem conceituaes para o vocbulo encontradas nos mais
renomados Dicionrios ptrios.
Derivado do latim magisterium, de magister (que ensina), o vocbulo
empregado para designar o cargo e funo de professor. (...) Quando se
trata de professores mantidos pelos poderes pblicos, diz-se magistrio
pblico, em distino ao magistrio particular, empregado para exprimir o
professorado livre, que leciona sem perceber dos cofres pblicos, mas
mantido pelos estabelecimentos particulares ou recebe dos prprios alunos.,

De Plcido e Silva, Dicionrio Jurdico, pg. 125, vol. III, Editora Forense, 7
edio, 1982
1. cargo ou ofcio de professor; professorado; 2. exerccio desse ofcio;
ensino; professorado (...)., Antnio Houaiss, Dicionrio Eletrnico da Lngua
Portuguesa, Editora Objetiva, verso 1.0, 2001
1. Cargo de professor. 2. O exerccio desse cargo, ou a classe dos
professores; professorado., Aurlio Buarque de Hollanda, Miniaurlio
Eletrnico, Editora Positivo, verso 5.12, 2004 .

Alm disso, a mesma interpretao de que o termo magistrio engloba

qualquer forma de ensino tambm pode ser extrada do ordenamento ptrio e,
mais especificamente, desde a CF, quando so tratadas as carreiras da
magistratura e do Ministrio Pblico. Primeiramente, verifica-se que, para
ambas as carreiras, fortemente tpicas de Estado, o texto constitucional vedou
o exerccio de qualquer outra funo, excetuando o magistrio.
CF - Art. 95.
Pargrafo nico. Aos juzes vedado:
I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma
de magistrio;
Art. 128.
5 Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada
aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as
atribuies e o estatuto de cada Ministrio Pblico, observadas,
relativamente a seus membros:
II - as seguintes vedaes:
d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica,
salvo uma de magistrio;

Ademais, afirma-se que de notrio conhecimento que tanto os membros do

Poder Judicirio quanto os membros do Ministrio Pblico emprestam seus
conhecimentos e abrilhantam corpos docentes de entidades de ensino em
diversas modalidades de educao e ensino (de nvel superior, pblicas e
privadas, e cursos privados preparatrios para concursos pblicos para seleo
at mesmo para a magistratura e para o Parquet). Nessa linha, citam-se
Resolues do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico (CNMP), em que ambas entidades, ao esclarecerem o
alcance da expresso atividade jurdica para ingresso nas respectivas
carreiras, ratificaram a permisso para que seus membros atuem em cursos
preparatrios, empregando inclusive a expresso magistrio em cursos
formais ou informais; e, ainda mais perfeitamente adequada ao tema em tela,
cita-se outra Resoluo do Conselho Nacional de Justia, disciplinando o
significado do termo magistrio no art. 95, I da CF, tambm deixando
inequvoca a incluso da atuao como professor em cursos preparatrios e de
ps-graduao.
CNJ, Resoluo n 11, de 31/01/06 -Art. 6 Aquele que exercer atividade de
magistrio em cursos formais ou informais voltados preparao de
candidatos a concursos pblicos para ingresso na carreira da magistratura
fica impedido de integrar comisso do concurso e banca examinadora at
trs anos aps cessar a referida atividade de magistrio.

CNMP, Resoluo n 29, de 31/03/08 - Art. 3 vedada a participao, em

comisso ou banca examinadora, dos que exercem o magistrio e/ou a
direo de cursos destinados a preparar candidatos a concursos pblicos.

CNJ, Resoluo n 34, de 24/04/07 -Dispe sobre o exerccio de atividades

do magistrio pelos integrantes da magistratura nacional.

Art. 4 A presente resoluo aplica-se inclusive s atividades docentes

desempenhadas por magistrados em cursos preparatrios para ingresso em
carreiras pblicas e em cursos de ps-graduao.

Ora, se para aqueles dois cargos, para os quais se tem talvez a mais
inequvoca percepo do que seja uma atividade tpica de Estado, se aplica
uma interpretao extensiva permisso de matuar no magistrio, diferente
no haveria de ser a forma de interpretar para integrantes de demais cargos
submetidos dedicao exclusiva. No teria mnima razoabilidade e bom
senso tentar se interpretar similar dispositivo voltado para as carreiras
consideradas de dedicao exclusiva de forma ainda mais restrita do que se
faz para a magistratura e para o Ministrio Pblico. Assim, tem-se que a
exceo da vedao imposta pelas legislaes especficas tambm permite
que os integrantes dessas carreiras atuem como professores em cursos
preparatrios e cursos de ps-graduao e que se cogite da expresso
magistrio informal para abarcar outras modalidades de exerccio da atividade
de ensino e difuso de conhecimentos.

Por bvio, tudo o que acima se exps acerca da excluso da incompatibilidade

do exerccio do magistrio em relao ao mnus pblico condiciona-se
compatibilidade de horrio; no havendo compatibilidade de horrio, nem
mesmo a atividade de magistrio lcita.

Inciso XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando

solicitado
Inciso de imediato entendimento. O servidor deve manter atualizado seu
cadastro junto ao rgo, de forma que a administrao disponha de base
confivel de dados com endereo, estado civil, escolaridade, nmero de
dependentes, que tanto podem ser teis para eventuais necessidades de se
localizar o servidor quanto tambm para efeitos funcionais e financeiros.

Pode-se compreender como afronta a esse inciso o descumprimento do

mandamento insculpido no art. 162 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
especificamente voltado para o servidor arrolado em processo disciplinar. Este
dispositivo impe ao indiciado o dever de comunicar sua mudana de

endereo residencial, quando, por bvio, a leitura sistemtica da Lei permite

interpretar sua aplicao mais ampla, ao acusado no processo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 162. O indiciado que mudar de residncia fica
obrigado a comunicar comisso o lugar onde poder ser encontrado.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo III b - Proibies elencadas no Art.

117 da Lei n 8.112 de 11/12/90 do curso de Direitos e Deveres do Servidor
Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que
voc faa uma releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O
resultado no influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de
avaliar o seu domnio do contedo.

Mdulo IV - Proibies elencadas no Art. 132 da Lei n 8.112 de

11/12/90
Objetivos
Ao final do Mdulo IV, o aluno dever ser capaz de elencar as proibies
e as penas impostas ao servidor pblico federal que esto descritas no
Art. 132 da Lei n 8.112 de 11/12/90.

Unidade 1 - Art. 132 - Infraes Causadoras de Penas Capitais

Todos os enquadramentos abaixo discriminados implicam penas capitais,
cabendo relembrar que as sanes de cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou funo comissionada
equiparam-se pena de demisso.

de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5,

LV da CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer
desses ilcitos e a conseqente apenao sem a instaurao do devido
processo legal, com ampla defesa e contraditrio, por mais imediato, notrio ou
faticamente simplrio que possa parecer algum enquadramento.

Seguem abaixo os enquadramentos do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

com algumas observaes relevantes.
Base Legal
Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 132

Inciso I - crime contra a administrao pblica

Embora figurem no art. 132, I do Estatuto como hipteses causadoras de
demisso, os crimes contra a administrao pblica no so apurados pela

autoridade administrativa e, portanto, recomenda-se que no sejam includos

na indiciao de processo administrativo disciplinar. Os crimes especiais (por
requererem a qualificao de o agente ser servidor) contra a administrao
pblica esto elencados nos arts. 312 a 326 do CP (a que se faz remisso, de
desnecessria reproduo neste texto) e so exclusivamente apurados
mediante ao penal pblica, promovida pelo Ministrio Pblico Federal.

Os crimes contra a Administrao Pblica so aqueles descritos nos arts. 312 a

326 do Cdigo Penal, bem como outros crimes descritos na legislao
extravagante, de que so exemplos:

a) Lei n 8.137/90, art. 3: crimes contra a ordem tributria praticados por

servidores do Fisco;

b) Lei n 8.666/93, arts. 89 a 99: crimes contra a licitao.

CP - Ao pblica e de iniciativa privada.

Art. 100. A ao penal pblica, salvo quando a lei expressamente a declara

privativa do ofendido. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

1 A ao pblica promovida pelo Ministrio Pblico, dependendo,

quando a lei o exige, de representao do ofendido ou de requisio do
Ministro da Justia. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84).

Deve-se atentar para o fato de que a leitura dessa expresso crimes contra a
administrao pblica, no CP, refere-se a todo um Ttulo, do qual os arts. 312
a 326 do CP so apenas um Captulo. Esses artigos tratam dos crimes contra a
administrao especificamente cometidos por servidores, quando do exerccio
de sua funo pblica.

Os crimes, no entanto, referidos na Lei n 8.112/90 so todos, sem exceo,

os que se acham catalogados no Cdigo Penal ou em leis extravagantes, que
podem ser praticados por servidores contra o Estado. Francisco Xavier da
Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs.
60 e 61, Editora Forense, 2 edio, 2006

No caso ainda mais especfico de crimes praticados por servidores do Fisco,

que detm atribuio de lanar ou cobrar tributo ou contribuio social de
competncia federal, o inciso I do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deve
ter leitura extensiva, alcanando ainda os crimes contra ordem tributria do art.
3 da Lei n 8.137, de 27/12/90.

Em sntese, este art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90, tipifica crimes similares

aos previstos nos arts. 314, 316, 317 e 321 do CP, prevendo, entretanto, penas
mais gravosas. Configurada uma dessas hipteses tpicas, uma vez que o
ordenamento repudia o bis in idem (dupla penalizao para mesmo fato),
resolve-se o aparente conflito de normas elegendo-se a cominao da Lei n
8.137, de 27/12/90. Por ser mais especfica (exige que o agente seja servidor
com competncia arrecadatria, enquanto que o CP trata de servidores
quaisquer), a Lei n 8.137, de 27/12/90, deve prevalecer sobre a norma penal
mais geral.

Lei n 8.137, de 27/12/90 - Art. 3. Constitui crime funcional contra a ordem

tributria, alm dos previstos no Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de
1940 -Cdigo Penal (Ttulo XI, Captulo I):

Art. 15. Os crimes previstos nesta lei so de ao penal pblica, aplicandolhes o disposto no art. 100 do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de
1940 Cdigo Penal.

Deparando-se com indcios de cometimento de algum desses crimes

funcionais, lato sensu (do CP e legislao extravagante), deve a comisso
representar para autoridade instauradora, a fim de que esta remeta o caso
autoridade competente.

Necessidade de Trnsito em Julgado e Sobrestamento

Neste caso, em que se estaria cogitando de conduta capaz de satisfazer aos
requisitos mais exigentes da tipificao penal, com certeza tambm ser
cabvel algum enquadramento administrativo puro, j que esta instncia tem
requisitos mais elsticos para considerar uma conduta como ilcito. E assim
que se recomenda que aja a comisso ao se deparar com tal hiptese:
proceder indiciao com base em enquadramento administrativo puro e no
no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Nesse sentido j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU

n GQ-124, vinculante:
17. Todo crime praticado por funcionrio contra a administrao pblica
(Cdigo Penal, arts. 312 a 327), constitui, tambm uma infrao
administrativa, capitulada ou no art. 117 ou no art. 132 da Lei n 8.112/90. A
recproca, porm, no verdadeira: nem toda infrao disciplinar configura
crime.

A infrao disciplinar um minus em relao ao delito penal, da resultando

que toda condenao criminal, por ilcito funcional, acarreta punio
disciplinar, mas nem toda falta administrativa exige sano penal. Francisco
Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pg. 47, Editora Forense, 2 edio, 2006.

A recomendao de no enquadrar como crime contra a administrao pblica

se justifica porque se, hipoteticamente, na instncia disciplinar, a comisso
indiciasse com base unicamente no CP ou em legislao extravagante, aps
recepcionar a defesa, o processo administrativo disciplinar ficaria sobrestado,
aguardando a deciso judicial, por no ser a administrao competente para tal
apurao. Como os crimes contra a administrao pblica so apurados
judicialmente, to-somente por ao penal pblica, a demisso com base em
art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, requer condenao criminal transitada
em julgado. Tambm nesse sentido j se manifestou a Advocacia-Geral da
Unio, novamente no Parecer-AGU n GQ-124, vinculante.
18. (...) a demisso, com fundamento no inciso I do art. 132, deve ser
precedida de deciso judicial transitada em julgado.
Formulao-Dasp n 128. Demisso
No pode haver demisso com base no item I do art. 207 do Estatuto dos
Funcionrios, se no precede condenao criminal.
(Nota: O inciso I do art. 207 do antigo Estatuto previa a aplicao de pena de
demisso nos casos de crimes contra a administrao pblica.)
De efeito, dessume-se que, pelo princpio constitucional do juiz natural,
somente o juzo criminal competente poder, por meio de sentena formal,
reconhecer a existncia desses delitos, sem o que inexiste ttulo jurdico para
fundamentar, por esse motivo, a demisso do servidor pblico. Da porque
reprimendas como tais devero aguardar que esses julgamentos transitem
em julgado. Jos Armando da Costa, Controle Judicial do Ato Disciplinar,
pg. 238, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2002.

Conforme se ver ao se analisar o inciso XI do art. 132 da Lei n 8.112, de

11/12/90, somente a corrupo mereceu tratamento de exceo por parte do
legislador, em que a tipificao penal no impede o simultneo enquadramento
administrativo. Mas nem naquele inciso se recomenda enquadrar na indiciao
de processo administrativo disciplinar.

Manifestao Judicial para Perda do Cargo

Da, na prtica, o enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90,
somente interessa como repercusso da esfera penal e nunca como hiptese
de enquadramento administrativo a priori. Somente sobra uma nica hiptese
em que se pode aventar desse enquadramento, conforme a seguir se
esclarece.

H previso, no CP, em seu art. 92, para o efeito acessrio da perda do cargo
para servidor condenado judicialmente. Tendo sido definitivamente condenado
a pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano por crime
funcional lato sensu ou por mais de quatro anos por crime comum, o servidor
pode sofrer ainda a perda do cargo, se assim declarar o juiz na sentena.
Trata-se de uma prerrogativa do juiz, no de uma obrigao; mesmo
condenando na esfera penal, ele no obrigado a manifestar a perda do cargo.
CP - Art. 92. So tambm efeitos da condenao: (Redao dada pela Lei n
7.209, de 11/07/84)
I - a perda de cargo, funo pblica ou mandato eletivo: (Redao dada pela
Lei n 9.268/96)
a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a
um ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violao de dever
para com a administrao pblica;
b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4
(quatro) anos nos demais casos.

Pargrafo nico. Os efeitos de que trata este artigo no so automticos,

devendo ser motivadamente declarados na sentena. (Redao dada pela
Lei n 7.209, de 11/07/84).

Ou seja, havendo a expressa manifestao do juiz na sentena, a condenao

penal transitada em julgado (seja por crime funcional ou comum) poder
repercutir diretamente na via administrativa, sem necessidade de se proceder a
processo administrativo disciplinar. Se declarada a perda de cargo, como mero
cumprimento de ordem judicial, no se reveste da qualidade de pena
administrativa.
Formulao-Dasp n 9. Perda da funo pblica

Ocorrendo a perda de funo pblica, em razo de sentena condenatria

transitada em julgado, cabe autoridade competente para demitir declarar a
desinvestidura do funcionrio.

No se deve confundir a falta de manifestao expressa do juzo pela perda do

cargo com impedimento para que a administrao, aps a condenao penal
definitiva pela autoria do crime funcional (arts. 312 a 326 do CP), proceda ao
processo administrativo disciplinar. Pode o juiz ter condenado por menos de
um ano pelo crime funcional (quando o juiz no pode manifestar a perda do
cargo) ou no ter manifestado a perda do cargo embora tenha condenado por
mais de um ano pelo crime funcional (quando prerrogativa do juiz faz-lo ou
no). Estas so as nicas hipteses em que a administrao est autorizada a
demitir com base no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, pois o fato
criminoso j foi comprovado pela competente esfera judicial.

Mas no ser cabvel processo administrativo disciplinar na hiptese de o

servidor ter sido judicialmente condenado de forma definitiva por mais de

quatro anos, em decorrncia de crime comum, no tendo o juiz manifestado a

perda de cargo, pois, pelo crime no-funcional (em que se incluem os crimes
comuns contra a administrao pblica, dos arts. 328 a 377 do CP), no se
justifica a instaurao da esfera disciplinar.

A regra, na prtica, de que nada impede que a administrao, a partir do

conhecimento do ato irregular sob aspecto funcional, processe seu servidor,
sem necessidade de esperar a deciso judicial definitiva. Isto porque, alm de
as instncias serem independentes, como os enquadramentos administrativos
so mais genricos e elsticos, bastante provvel que aquela conduta
tipificada em algum crime funcional do CP tambm possa ser enquadrada em
alguma conduta irregular da Lei n 8.112, de 11/12/90 (como valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal ou de outrem, do art. 117, IX, por exemplo).

Base Legal
Formulao-Dasp n 17 - Concusso

Alm disso, se, em tese, a conduta foi tal que ensejou condenao criminal,
que exige maior rigor probatrio, provavelmente tambm configurar ilcito
administrativo, onde o rigor probatrio e o rito formal so menores.

Inciso II - abandono de cargo

A definio jurdica do ilcito em tela encontra-se no art. 138 da Lei n 8.112, de
11/12/90, ratificada pela descrio de sua materialidade no art. 140, I, a da
mesma Lei.

Art. 138. Configura abandono de cargo a ausncia intencional do servidor ao

servio por mais de trinta dias consecutivos.

Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual,

tambm ser adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...)
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).
I - A indicao da materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n
9.527, de 10/12/97) a) na hiptese de abandono de cargo pela indicao
precisa do perodo de ausncia intencional do servidor ao servio superior a
trinta dias; (Alnea acrescentada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

O texto legal deixa evidente trs critrios para a materializao da infrao de

abandono de cargo, a saber: intencionalidade, continuidade e prazo mnimo.
No que tange intencionalidade da conduta, cabe comisso comprovar, alm
da ausncia, a inteno de se ausentar (animus abandonandi), a qual pode
ocorrer por dolo direto ou eventual, isto , quando o servidor deseja se
ausentar ou, no desejando, assume o risco de produzir o mesmo resultado.

No entanto, no se exige a comprovao de que o servidor tencionava

abandonar permanentemente o cargo. Nesse sentido:
Formulao - Dasp n 81. Abandono de cargo.
O abandono de cargo pode resultar, tambm, de dolo eventual.
Formulao - Dasp n 26. Abandono de cargo.
Incorre em abandono de cargo o funcionrio que foge para frustrar a
execuo de priso ordenada por autoridade judicial.
Formulao - Dasp n 271. Abandono de c argo.
No abandono de cargo, o elemento subjetivo (animus) h que ser apreciado
com a maior objetividade.
Formulao - Dasp n 51. Abandono de cargo.
Se a ausncia do servio resulta de coao irresistvel, no ocorre abandono
de cargo.

Formulao Dasp n 79. Abandono de cargo.

No punvel o abandono de cargo que evite o mal maior de acumulao
ilegal.
Parecer PGFN/CJU/CED n 1.498/2007: 23. Nesse diapaso, releva
ponderar que, para a caracterizao do animus abandonandi, no se exige
que o servidor tenha a inteno de abandonar o cargo (o art. 138 da Lei n
8.112, de 1990, apenas faz referncia ausncia intencional do servidor, e
no abandono intencional), o que implicaria em caracterizar o abandono do
cargo sob o ponto de vista subjetivo do autor.
O que se requer a configurao de sua vontade consciente (dolo direto) em
ausentar - se do servio (por mais de trinta dias consecutivos, como visto),
ou pelo menos a previso e assuno do risco de que seu comportamento
leve a tal ausncia (dolo indireto ou eventual), caracterizando, destarte, o
abandono de cargo do ponto de vista da Administrao Pblica (Parecer PGFN/CJU/CED n 1.498/2007).

A comisso deve envidar esforos para apurar eventual existncia de

justificativas para a ausncia do servidor. Deve, inclusive, inquirir o setor de
recursos humanos para verificar se foi protocolado pedido de afastamento por
motivos justificveis, o que pode configurar infrao diversa, como
inobservncia do dever funcional de ser assduo e pontual ao servio (art. 116,
X, Lei n 8.112/90), pela inexistncia de motivos para o afastamento enquanto
o pedido era apreciado.

No entanto, a ausncia para atuar em projetos pessoais ou motivos de foro

ntimo no afastam a intencionalidade da infrao disciplinar; pelo contrrio,
demonstram indevida sobreposio de interesses pessoais sobre o pblico,
reforando a caracterizao do abandono do cargo.

Dessa forma, motivos hbeis a afastar a inteno de abandonar o cargo so

aqueles

(...) que se fundam em razes independentes de sua vontade. O motivo,

assim, precisa ser relevante, j que a ausncia injustificada faz pressupor o
desinteresse do servidor na prestao do servio pblico. Essa presuno s
se afasta por motivo de fora maior, entendido, como tal, o obstculo
intransponvel, de origem estranha, liberatrio da responsabilidade (...)[1]

O abandono de cargo, a exemplo da inassiduidade habitual, tem seu apuratrio

em rito sumrio, mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto
que nenhum prejuzo traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo),
conforme se ver adiante.

Percebe-se indubitavelmente que o legislador quis apenar, com este ilcito, a

conduta de ausncia continuada superior a trinta dias consecutivos. Tanto
verdade que a definio da materialidade se aperfeioa to somente com a
indicao do perodo de ausncia, ou seja, com a indicao do primeiro e do
ltimo dia de ausncia ininterrupta, no sendo necessrio que a portaria de
instaurao de rito sumrio para apurar abandono de cargo identifique cada um
dos dias do intervalo. No aspecto temporal, portanto, tem-se configurado o
ilcito em tela com o lapso de pelo menos trinta e um dias consecutivos sem um
nico dia de efetivo exerccio do cargo. Na esteira, isto leva a concluir que a
contagem temporal de abandono de cargo inclui fins de semana, feriados e
dias de ponto facultativo que estejam intercalados em dias teis de ausncia
ininterrupta do servidor. Em reforo reinante interpretao de que, para a
configurao do abandono de cargo, incluem-se os dias no teis, apresentamse manifestaes do Dasp e da doutrina:
Formulao-Dasp n 116. Faltas sucessivas.

Na hiptese de faltas sucessivas ao servio, contam-se, tambm, como tais,

os sbados, domingos, feriados e dias de ponto facultativo intercalados.

Orientao Normativa-Dasp n 149. Faltas injustificadas.

No cmputo de faltas sucessivas e injustificadas ao servio, no se excluem

os sbados, domingos e feriados intercalados.
(...) nesses casos de faltas sucessivas ao servio, incluem-se tambm, na
contagem do prazo do abandono de cargo, os sbados, domingos, feriados e
dias de ponto facultativo. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pg. 408, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

Tratando-se de servidor cuja conduta funcional marca-se pelo no

comparecimento ao servio, possvel ocorrer de o agente se ausentar por
mais de trinta dias consecutivos e tambm, dentro de um perodo de doze
meses, incorrer em pelo menos sessenta faltas interpoladas ao servio. Nestes
casos, por um lado, pode-se ter a configurao da inassiduidade habitual
independente da configurao do abandono de cargo, quando as sessenta
faltas ao servio do primeiro ilcito no tm superposio com nenhuma das
trinta ausncias configuradoras do segundo; por outro lado, pode-se ter a
configurao da inassiduidade englobando a configurao do abandono de
cargo, quando parte ou a integralidade das trinta ausncias deste ilcito
tambm so computadas nas sessenta faltas configuradoras do primeiro.

Tanto em um caso quanto em outro, ou seja, mesmo quando ausncias

configuradoras do abandono de cargo tambm so computadas nas faltas
configuradoras da inassiduidade habitual, pode-se ter uma nica portaria de
instaurao do rito sumrio, descrevendo ambas materialidades, pode a
comisso concluir pelo duplo cometimento e pode a autoridade julgadora
decidir pela pena de demisso com base nos dois enquadramentos (sem
prejuzo de a comisso e/ou a autoridade julgadora concluir pelo cometimento
de apenas uma das infraes ou at por nenhuma das duas). H jurisprudncia
administrativa nesse sentido, conforme manifestao da Procuradoria-Geral da

Fazenda Nacional, rgo mximo de assessoramento jurdico no mbito do

Ministrio da Fazenda.
Base Legal
Parecer-PGFN/CJU n 922/2004

[1] - GUIMARAES, 2006, pg. 71.

Pg. 2
A Lei estabeleceu um prazo razovel, de trinta dias consecutivos, para que se
comece a cogitar de abandono de cargo. Com esse prazo, suprem-se
pequenos e breves imprevistos a que qualquer um est sujeito em sua vida
cotidiana. Vencido esse prazo em ausncia, ser necessrio motivo relevante
para convencer que a ausncia por mais de trinta dias no foi intencional. O
servidor deve atentar, por exemplo, para o fato de que a simples protocolizao
de pedido de licena ou de qualquer outra forma de afastamento no elide sua
obrigao de permanecer em servio at que a administrao se manifeste
acerca de seu pedido. Por outro lado, o surgimento de motivos de fora maior,
intransponveis e alheios vontade do servidor, elide a intencionalidade do
abandono de cargo e afasta o enquadramento. Em casos de ausncia por
motivos de sade, deve o servidor submeter-se percia mdica ou entregar
tempestivamente atestados mdicos particulares. O entendimento a ser
aplicado ao direito de greve foi esposado em 4.7.2.10, ao se analisar o art. 116,
X da Lei n 8.112, de 11/12/90.
No qualquer motivo, portanto, que serve para justificar a ausncia do
servidor, do local de trabalho por mais de 30 dias. As causas motivadoras da
ausncia que merecem acolhida so as que se fundam em razes
independentes de sua vontade. O motivo, assim, precisa ser relevante, j
que a ausncia injustificada faz pressupor o desinteresse do servidor na
prestao do servio pblico. Essa presuno s se afasta por motivo de
fora maior, entendido, como tal, o obstculo intransponvel, de origem
estranha, liberatrio da responsabilidade. (...) Francisco Xavier da Silva

Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 71,

Editora Forense, 2 edio, 2006.

A demonstrao, por meio da conduta do servidor, de desapego sua

atividade pblica, privilegiando quaisquer outros valores que no aqueles
vinculados ao exerccio de suas atribuies pblicas, ainda que por tosomente 31 dias consecutivos, so suficientes para configurar o animus
abandonandis requerido para o enquadramento no art. 138 da Lei n 8.112, de
11/12/90. Diante de tais condutas, no tm o condo de afastar a imputao
meras alegaes, porventura apresentadas pelo servidor, associadas a
motivaes de foro ntimo e pessoal, pois a melas no deve se submeter o
interesse pblico, sempre indisponvel, inadivel e inafastvel. A administrao,
cuja atividade requer continuidade, no pode ficar merc de reveses,
dissabores ou projetos pessoais de seus agentes pblicos.

Assim, incorre na irregularidade o servidor que, de forma consciente e

intencional, deixa de comparecer por pelo menos 31 dias consecutivos. Ainda
que, vista do servidor, haja motivos para a ausncia, sendo, sob tica
jurdica, tais motivos fteis, de mero foro ntimo ou de qualquer forma
superveis, configura-se o ilcito.

O animus abandonandi, a inteno do servidor em abandonar o cargo que

ocupa tambm pode ser comprovada quando esse, aps ser devidamente
notificado para retornar ao seu local de lotao, no comparece.

Pg. 3
No se comprovando nos autos que a ausncia superior a trinta dias foi
intencional, afasta-se a imputao do abandono de cargo. No obstante, no
apuratrio especificamente instaurado para apurar suposto abandono de cargo,
lcito se cogitar do enquadramento em inobservncia do dever funcional de

ser assduo e pontual ao servio, do art. 116, X do Estatuto, em 2.3.10, ou

algum outro associado ao mesmo fato (no h nulidade em rito sumrio
redundar em pena diferente de demisso). Por fim, caso nem este
enquadramento ou qualquer outro se configure, restar apenas a repercusso
pecuniria.

Base Legal
Parecer-AGU n GQ-201

O abandono de cargo, por sua prpria natureza, para configurao, requer a

plena investidura no cargo, de forma que no se aplica tal enquadramento na
hiptese em que o nomeado e empossado no entra em exerccio no prazo de
quinze dias a contar da posse, uma vez que, sem o exerccio, no h que se
cogitar de ausncias ao servio. Nesse caso, conforme o art. 15, 1 e 2 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, restar administrao lanar mo do instituto da
exonerao, que no tem fim punitivo.
Formulao-Dasp n 349. Abandono de cargo.

A pessoa nomeada e empossada, mas que no assumiu o exerccio do

cargo, no pode ser processada por abandono, porquanto ainda no
cometeu faltas ao servio.

Uma vez configurado o ilcito de abandono de cargo e caso o servidor

reassuma seu cargo, por um lado, tal fato no significa perdo tcito por parte
da administrao, uma vez que seu poder-dever apurar e, se for o caso, punir
o infrator. Mas tambm, por outro lado, em respeito presuno de inocncia,
nada h de impedir o direito de o servidor reassumir seu cargo e responder ao
processo em servio, at a publicao da portaria expulsiva, caso aplicvel.

Base Legal
Formulao-Dasp n 83. Abandono de cargo

Ademais, na hiptese de se cogitar apenas de configurao de abandono de

cargo (ou seja, no se tratando da hiptese j aventada de se configurarem
abandono de cargo e inassiduidade habitual), tem-se que, persistindo a longo
prazo o estado de abandono, no se configuram sucessivos ilcitos, mas
apenas um, de efeito continuado, conforme manifestao da Advocacia-Geral
da Unio, no Parecer-AGU n GQ-207, vinculante:

9. (...) no houve sucessivos abandonos, mas um s abandono, uma s

infrao. De fato, no pode ser abandonado de novo o que j est
abandonado. Para abandonar o cargo, necessrio que o servidor o esteja
exercendo. Se o abandona, depois retorna e, novamente, o abandona, a, sim,
haver mais de uma infrao. Sem o retorno, o estado de abandono persiste
independentemente do tempo transcorrido.

Pg. 4
De forma peculiar, quanto prescrio, conforme se ver no item 8, tem-se
que o prazo para instaurao inicia-se no trigsimo primeiro dia de ausncia do
servidor e, no caso de abandono continuado com impossibilidade de aplicao
de demisso em funo da prescrio, sem que o servidor manifeste vontade
de se exonerar, a recomendao administrativa de se operar a exonerao
ex officio, conforme manifestao da Advocacia-Geral da Unio, novamente no
Parecer-AGU n GQ-207, vinculante, reproduzindo duas Formulaes-Dasp:

Ementa: O entendimento que se vem observando de exonerar ex officio o

servidor que abandonou o cargo, pela impossibilidade de demisso, porque
extinta a punibilidade pela prescrio, j mereceu aprovao do Poder
Judicirio, inclusive pela sua mais alta Corte.

3. (...) (b) o prazo prescricional inicia-se no trigsimo primeiro dia de

ausncia do servidor;

(c) apesar da prescrio, o fato do abandono persiste, devendo declarar-se a

vacncia do cargo, mediante exonerao ex officio; (...)

4. As Formulaes do antigo Departamento Administrativo do Servio

Pblico, atinentes ao assunto em questo, tm a seguinte redao:

N 3. Exonerao ex officio. Ser exonerado ex officio o funcionrio que,

em face do abandono do cargo, extinta a punibilidade, pela prescrio, no
manifestara expressamente vontade de exonerar-se.

N 98. Exonerao ex officio. A exonerao ex officio se destina a

resolver os casos em que no se pode aplicar demisso.

de se mencionar que a jurisprudncia no acata a recomendao supra da

Advocacia-Geral da Unio, no sentido de exonerar ex officio no caso de
prescrio da punibilidade de abandono de cargo continuado. Vejamos o teor
do MS n 12.674/DF (precedentes MS n 12.325/DF, MS n 7.239/DF, MS n
7.113/DF, MS n 7.318/DF), julgado pelo STJ, por meio do qual a medida foi
deferida parcialmente na parte tocante impossibilidade de exonerao ex
oficio de servidor ausente por mais de 11 anos em face da prescrio:

Verifica-se, portanto, que a exonerao de ofcio deve ocorrer apenas nas

situaes descritas na norma para sua aplicao. No obstante isso, a portaria

teve como motivo ftico a situao de o servidor ter se ausentado do servio

por aproximadamente 11 anos. Entretanto, tal substrato no se subsume
hiptese de incidncia prevista na norma concernente exonerao, a qual se
dirige ao servidor que no satisfaz as condies de estgio probatrio e no
cabe reconduo, bem como aquele que no toma posse ou no entra em
exerccio no prazo legal. Portanto, o ato coator ofende o princpio da legalidade
medida que carece de embasamento normativo, razo pela qual deve ser
expungido.

Ademais, entendo que o Ministro da Fazenda se utilizou da exonerao de

ofcio to s em virtude da ocorrncia da prescrio da pretenso punitiva do
ilcito administrativo de abandono do cargo, circunstncia que evidencia a
inteno de contornar os efeitos legais decorrentes de sua inrcia. Dessa
forma, deve ser aplicado o entendimento deste Superior Tribunal de Justia no
sentido de que a exonerao de ofcio no pode ser utilizada como substitutivo
da demisso nos casos em que esta no puder ser aplicada por fora da
prescrio da pretenso punitiva da Administrao. (MS n 12674/DF, Min. Rel.
Haroldo Rodrigues, 3 Seo, publicado no DJe de 24/11/2010)

Por outro lado, se prescrita a punibilidade e o servidor manifesta vontade de se

exonerar, deve-se processar exonerao a pedido e no ex officio, conforme
manifestao da Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-210,
vinculante.

Ementa: Abandono de cargo. Prescrio. Proposta de exonerao ex officio.

Havendo nos autos quota do servidor manifestando sua inteno em desligarse do servio pblico, tal declarao deve ser recebida como pedido de
exonerao, a ser concedida aps declarada extinta a punibilidade pela
prescrio.

Formulao-Dasp n 90. Prescrio.

O funcionrio beneficiado pela prescrio no pode reassumir o exerccio do

cargo que abandonou.

Em paralelo ao enquadramento administrativo do art. 132, II da Lei n 8.112, de

11/12/90, h no CP, art. 323, a previso do crime contra administrao pblica
de abandono de funo.

CP - Abandono de funo

Art. 323. Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei:

Pena - deteno, de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.

1 Se do fato resulta prejuzo pblico:

Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano, e multa.

2 Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:

Pena -deteno, de 1 (um) a 3 (trs) anos, e multa.

Pg. 5
Existem manifestaes doutrinrias no sentido de que a configurao do crime
acima requereria um plus em relao ao ilcito administrativo do abandono.
Embora ambos presumam a conduta intencional, poderia um se configurar
independentemente do outro. Enquanto para o ilcito administrativo o parmetro
seria apenas temporal (afastar-se com inteno e conscincia das atribuies

do cargo por mais de trinta dias consecutivos), no crime, se requereria o

prejuzo potencial administrao pela descontinuidade ou regularidade do
servio p, independentemente do perodo, com o agravamento caso efetive-se
aquele potencial prejuzo pblico ou caso ocorra em faixa de fronteira -em
decorrncia, nesse rumo, no incorreria no crime o servidor que, em sua
ausncia, tivesse suas atribuies e tarefas desempenhadas por outro servidor,
em substituio.

Base Legal
Abandono de cardo na esfera administrativa

Acrescente-se que se chega ao mesmo entendimento (das configuraes

independentes) invertendo-se o ponto-de-vista, ou seja, analisando como se
manifesta a sede penal quanto correlao entre o crime contra a
administrao do art. 323 do CP e a infrao disciplinar do art. 138 da Lei n
8.112, de 11/12/90. Nem mesmo a doutrina e a jurisprudncia penais -embora
sejam mais condicionadas postura prvia de que o tipo de ilcito com que se
preocupam (penal), uma vez configurado, enseja tambm a configurao da
infrao disciplinar -se deixam levar pela precipitao de considerar a
simultnea configurao de ambas repercusses decorrentes do ato de
abandono.
Para haver abandono punvel necessrio que o fato acarrete perigo
Administrao Pblica. indispensvel que, decorrido perodo juridicamente
relevante, a omisso do sujeito ativo possa causar prejuzo Administrao.
No ocorrendo essa situao de perigo o fato constituir mera falta
disciplinar, sujeito o funcionrio s sanes administrativas. Julio Fabbrini
Mirabete, Manual de Direito Penal, pg. 344, Editora Atlas, 17 edio, 2001.
Consumao: Com abandono por tempo relevante, com probabilidade de
dano administrao. (...)

Assim, assevera Hungria que o delito deste art. 323 pressupe,

necessariamente, a conseqente acefalia do cargo, isto , a inexistncia ou
ocasional ausncia de substituto legal do desertor (Comentrios ao Cdigo
Penal, 1959, v. IX, p. 391). Semelhantemente, Magalhes Noronha
subordina o abandono probabilidade de dano ou prejuzo (Direito Penal,
1995, v. IV, p. 275). (...)

Jurisprudncia: TJSP, RT 501/276 (...) TJSP, RT 526/331 (...) TJSP, RT

522/358 (...). Celso Delmanto, Roberto Delmanto e Roberto Delmanto
Junior, Cdigo Penal Comentado, pg. 548, Editora Renovar, 4 edio,
1998.

Todavia, a Advocacia-Geral da Unio se manifestou no sentido da configurao

simultnea do ilcito administrativo e do crime (impondo quele o prazo da
prescrio penal), nos Pareceres-AGU n GM-7 e GQ-144, no vinculantes:
6. Quanto prescrio, cumpre registrar que, segundo o Parecer
AGU/WM8/ 98 (Anexo ao Parecer GQ-144), (...), previsto tambm como
crime, o abandono de cargo tem o mesmo prazo de prescrio da lei penal, e
da conjugao dos arts. 323 e 119, VI, do Cdigo Penal e art. 142, 2, da
Lei n 8.112, conclui-se que o prazo prescricional da infrao abandono de
cargo de dois anos.
8. Previsto como crime, no art. 323, o abandono de cargo tem seu prazo
prescricional regulado no art. 109, VI, ambos os dois do Cdigo Penal, isto ,
a prescrio verifica-se em dois anos, a contar do trigsimo primeiro dia de
falta ao servio, pois a administrao tem imediato conhecimento dessa
infrao ( 1 do transcrito art. 142 da Lei n 8.112).

 de se observar a alterao do art. 109 do Cdigo Penal, que alterou o prazo

prescricional para o abandono de cargo de 02 (dois) para 03 (trs) anos.
Saliente-se que, poca da lavratura do Parecer n GQ-144, o prazo
prescricional para o crime do artigo 323 era de dois anos, conforme consta no
texto do prprio parecer.

Diante do fato de que a jurisprudncia ainda no se manifestou de maneira

pacfica acerca do tema ventilado, parece mais prudente adotar a posio de
que, de um modo geral, deve ser utilizado o prazo de cinco anos. O prazo
prescricional de trs anos somente deve ser utilizado caso j tenha ocorrido a
provocao da instncia criminal.

Inciso III - inassiduidade habitual

Em sentido complementar ao do abandono de cargo, para punir a efetiva falta

ao servio em dia que seria de obrigatria presena do servidor, o legislador
previu um outro ilcito, da inassiduidade habitual, com definio jurdica no art.
139 da Lei n 8.112, de 11/12/90, ratificada pela descrio de sua materialidade
no art. 140, I, b da mesma Lei.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a
falta ao servio, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente,
durante o perodo de doze meses.

Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual,

tambm ser adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...)
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

I - a indicao de materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n

9.527, de 10/12/97)

b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicao dos dias de falta ao

servio sem causa justificada, por perodo igual ou superior a sessenta dias
interpoladamente, durante o perodo de doze meses. (Alnea acrescentada
pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

A exemplo do abandono de cargo, a inassiduidade habitual tem seu apuratrio

em rito sumrio, mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto
que nenhum prejuzo traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo),
conforme se ver adiante.

No por outro motivo, aqui, diferentemente do abandono de cargo, a Lei exige

a descrio da materialidade com a indicao individualizada de cada um dos
sessenta dias teis, deixando claro que no se incluem fins de semana,
feriados e dias de ponto facultativo, intercalados entre dias de ausncia, para a
configurao da inassiduidade habitual. Quanto ao perodo de apurao, so
doze meses quaisquer, no necessariamente coincidentes com o ano civil e
pode-se ter iniciada a contagem em qualquer dia, em que ocorre a primeira
falta, no necessariamente no dia 1 de um determinado ms at o ltimo dia
do 12 ms.
Para caracterizar a infrao necessrio que as ausncias excedam a 60
dias, num perodo de 12 meses, podendo a contagem do perodo iniciar-se
em um exerccio e terminar em outro, sendo desnecessria coincidncia
anual. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pg. 73, Editora Forense, 2 edio, 2006.
(...) esse perodo, na rea federal, no significa no mesmo exerccio,
podendo iniciar-se os sessenta dias em um ano civil e terminar em outro.
Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 214,
Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994.

Para se configurar inassiduidade habitual, as faltas devem ser sem justa causa,
em demonstrao de acentuado grau de desinteresse pelo servio. A despeito
da materialidade pr- constituda, havendo justificativa para as faltas no
compensadas ou no abonadas, afasta-se a imputao de inassiduidade
habitual. Em casos de faltas por motivos de sade, deve o servidor submeterse percia mdica ou entregar tempestivamente atestados mdicos
particulares. No obstante, no apuratrio especificamente instaurado para
apurar suposta inassiduidade habitual, lcito se cogitar do enquadramento em
inobservncia do dever funcional de ser assduo e pontual ao servio, do art.
116, X do Estatuto, em 2.3.10, ou algum outro associado ao mesmo fato (no
h nulidade em rito sumrio redundar em pena diferente de demisso,
conforme se ver a seguir). Por fim, caso nem este enquadramento ou
qualquer outro se configure, restar apenas a repercusso pecuniria.

Parecer-AGU n GQ-160, vinculante: 10. So, pois, elementos constitutivos

da infrao as sessenta faltas interpoladas, cometidas no perodo de um
ano, e a inexistncia da justa causa. Para considerar-se caracterizada a
inassiduidade habitual necessrio que ocorram esses dois requisitos, de
forma cumulativa. O total de sessenta faltas, por si s, no exclui a
verificao da justa causa.

11. Incumbe ao colegiado apurar se a conduta do servidor se ajusta ou no a

essas prescries legais. Para tanto, deve pautar sua atuao pelo objetivo
exclusivo de determinar a verdade dos fatos (...).

A leitura atenta das literalidades dos arts. 138 e 139 da Lei n 8.112, de
11/12/90, destaca as diferentes qualificaes que o legislador imps s
ausncias ou faltas caracterizadoras do abandono de cargo e da inassiduidade
habitual. Enquanto a ausncia configuradora do abandono de cargo tem como
requisito legal ser intencional, para que faltas caracterizem inassiduidade
habitual, a Lei exige apenas que sejam sem causa justificada. Em leitura

apressada, no cristalina a diferena entre essas expresses, parecendo

mesmo que elas se confundem e redundam como meras variaes
redacionais. Todavia, uma vez que, de acordo com regra elementar da
Hermenutica, no h letra morta em norma, de se cogitar, para o aplicador
do Direito, que deve haver uma razo para o legislador ter imposto diferentes
requisitos e que aquelas expresses representam diferentes significados.

Na tentativa de esclarecer a liminar diferena dos dois dispositivos legais, de

imediato aduz-se que o abandono de cargo, por um lado, tem a configurao
dependente de um nico evento (pois trata-se, na verdade, de uma conduta
nica, de efeito continuado) mas, em compensao, requer a identificao do
nimo da ausncia, o que no necessrio para configurar a inassiduidade
habitual (que permite, antes de sua configurao, uma conduta intermitente,
reiterada, diluda em sessenta eventos), para a qual sucessivas e injustificadas
ausncias interrompidas por reassunes temporrias j so suficientes para
demonstrar descompromisso e desapego do servidor com o servio pblico.

Ainda nesse rumo, entende-se que a Lei contempla um requisito a princpio

mais forte para configurar o enquadramento em abandono de cargo, associado
ao nimo subjetivo interno do agente (a sua inteno, ainda que inserida no
conceito de dolo eventual), enquanto que o enquadramento da inassiduidade
habitual requer menos em termos de qualificao da ausncia, bastando ser
injustificvel, no sentido de tal alegao no ter o condo de equivaler a uma
justa causa para falta, decorrente de caso fortuito ou fora maior. A Lei permite
compreender a possibilidade de ocorrncia de situaes em que o servidor
falta ao servio sem nenhuma inteno de, com tal conduta, materializar algum
resultado delituoso -tanto que, a seu ver meramente pessoal, ele se considera
amparado em certa justificativa -mas, ainda assim pode ter configurada a
inassiduidade habitual se essa justificativa por ele apresentada no for
considerada juridicamente aceitvel ou vlida pela administrao, ou seja, se o
motivo alegado no for tido como justo, do ponto de vista jurdico, a ponto de
deixar em falta sua obrigao funcional de assiduidade.

Parecer-AGU n GQ-201, no vinculante: 7. No caso de abandono de cargo,

a ausncia deve ser intencional, ou seja, no basta a inexistncia de justa
causa para a ausncia ao servio; preciso mais: deve haver a inteno. (...)

No se deve, portanto, conferir interpretao restritiva ao termo

interpoladamente, pois pode ocorrer inassiduidade habitual caso o servidor
no comparea ao servio por 60 dias teis seguidos. A inteno do legislador
foi garantir que 60 faltas injustificadas fossem caracterizadas como infrao
disciplinar, estivessem elas intercaladas ou no, em contraposio infrao
de abandono do cargo, a qual requer um plus em relao inassiduidade
habitual, isto , a prova da inteno de abandonar o servio por 31 dias. Dessa
forma, assim se diferenciam as duas condutas infracionais:
Abandono de cargo

Inassiduidade habitual

Sim

No

Sim

Sim

Ausncias consecutivas

Sim

Sim

configuram infrao?

(30 dias consecutivos)

(60 dias teis

Exige comprovao da
inteno do agente de
se ausentar do servio?
Comprovao de justa
causa afasta a
infrao?

consecutivos)
Ausncias interpoladas
configuram infrao?

No

Sim
(60 dias teis
interpolados)

H de se ressaltar que, mesmo no sendo possvel a configurao da

inassiduidade habitual pela omisso, porm sendo comprovadas inmeras
ausncias injustificadas do servidor, o colegiado poder recomendar o
enquadramento da conduta na infrao ao dever funcional de ser assduo e
pontual ao servio, previsto no art. 116, X, da Lei n 8.112/90.

Ainda, caso o colegiado no obtenha provas de quaisquer dos

enquadramentos dispostos no Estatuto do Servidor Pblico, no se pode
olvidar do que impe o art. 44 da Lei n 8.112/90:
Art. 44. O servidor perder:

I - a remunerao do dia em que faltar ao servio, sem motivo justificado;

II - a parcela de remunerao diria, proporcional aos atrasos, ausncias

justificadas, ressalvadas as concesses de que trata o art. 97, e sadas
antecipadas, salvo na hiptese de compensao de horrio, at o ms
subsequente ao da ocorrncia, a ser estabelecida pela chefia imediata.

Pargrafo nico. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de

fora maior podero ser compensadas a critrio da chefia imediata, sendo
assim consideradas como efetivo exerccio.

Por fim , caso ao servidor tenha sido aplicada penalidade disciplinar por faltas
menos frequentes, estas podero ser computadas para configurao da
inassiduidade habitual, conforme entendimento do Dasp, que interpretava
dispositivo semelhante previsto no antigo Estatuto do Funcionrio (Lei n
1.711/52):

Formulao - Dasp n 181. Inassiduidade habitual.

Para efeitos do art. 207, 2 do Estatuto, contam - se, tambm, as faltas que
tenham dado origem a repreenso ou suspenso.

Pg. 2
Na contrapartida de a condicionante configuradora do abandono de cargo
contemplar uma avaliao mais determinstica (haver ou no inteno do
agente), a considerao ou no como justificveis as ausncias ao servio
pode inserir na configurao da inassiduidade habitual um certo grau de
subjetivismo, por parte da comisso ou da autoridade. Uma possvel soluo
para esse dilema pode ser aventada dentro da prpria Lei n 8.112, de
11/12/90, lanando mo de interpretao sistemtica, buscando uma primeira
noo do que possa ser, juridicamente, uma falta ao servio no justificada.
Conforme j aduzido em 2.3.10, ao se abordar o dever funcional de o servidor
ser assduo e pontual ao servio, tem-se a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu
art. 19, estabelece jornada de oito horas dirias e de quarenta horas semanais
e, em seu art. 44, obriga o chefe imediato a cortar a remunerao pelas faltas
ao servio no justificadas, concede administrao a prerrogativa de permitir
que o servidor compense as faltas justificadas e assim define aquelas faltas
decorrentes de caso fortuito ou fora maior. A Portaria-Mare n 2.561, de
16/08/95, que estabelece modelo de folha de ponto na administrao pblica
federal, prev dois cdigos de ocorrncia de interesse para o tema em tela:
Falta justificada e Falta no justificada.

Ou seja, como primeira noo do que pode ser uma falta sem causa justificada
enquadrvel no art. 139 da mesma Lei, tem-se a falta para a qual a chefia
imediata, na gesto administrativa de pessoal, no concedeu o direito de
compensao e determinou a perda da remunerao, por no consider-la
decorrente de caso fortuito ou motivo de fora maior (provavelmente por ter
considerado como ftil, supervel, insuficiente ou banal o motivo apresentado
pelo servidor para tentar justificar a falta).

Art. 44. O servidor perder:

I - a remunerao do dia em que faltar ao servio, sem motivo justificado;

(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

II - a parcela de remunerao diria, proporcional aos atrasos, ausncias

justificadas, ressalvadas as concesses de que trata o art. 97, e sadas
antecipadas, salvo na hiptese de compensao de horrio, at o ms
subseqente ao da ocorrncia, a ser estabelecida pela chefia imediata
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

Pargrafo nico. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de

fora maior podero ser compensadas a critrio da chefia imediata, sendo
assim consideradas como efetivo exerccio. (Pargrafo includo pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

Assim, retomando a comparao, enquanto se pode ter ausncias

consecutivas no justificadas e ensejadoras de corte de ponto mas que, nas
quais, no se vislumbra a intencionalidade do ilcito de abandono de cargo, por
outro lado, faltas ao servio sem causa justificada, a priori, por si ss, j se
incluem na configurao da inassiduidade habitual. No obstante, pode haver
casos concretos, em que, diante de suas peculiaridades, mesmo havendo mais
de sessenta faltas interpoladas ao servio que a autoridade competente pela
gesto administrativa de pessoal considerou como injustificadas e aplicou a
elas o corte da remunerao, a autoridade correcional, atenta ao forte poder
punitivo de sua atuao (a pena prevista demisso) no se considere
convicta do enquadramento disciplinar.

Na esteira, de se mencionar o entendimento exposto pelo Departamento de

Administrao do Servio Pblico, consubstanciado na Formulao-Dasp n
181, a qual, por sua vez, baseava-se em Parecer da ento Consultoria Geral
da Repblica (Parecer-CGR n 37, publicado no DOU de 30/06/64). Segundo

essa linha de interpretao, projetada para o atual ordenamento (destaque-se

ela em nada afronta atuais ordenamentos constitucional e estatutrio), no
constitui bis in idem o fato de serem consideradas no cmputo de
inassiduidade habitual faltas ocorridas dentro do perodo de doze meses e que
j foram computadas em apurao de inobservncia do dever de assiduidade
previsto no art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, e que j ensejaram
aplicao de penas brandas (advertncia ou suspenso).
Base Legal
Formulao-Dasp n 181. Inassiduidade habitual

Quer parecer ajustada essa linha de entendimento, pois, se assim no fosse,

se teria a absurda vedao de aplicar pena uma segunda pena mais grave ao
servidor, quando sua conduta mrepetitiva ou continuada atinge um determinado
patamar superior de gravidade, em virtude do fato de ele j ter sido apenado de
forma mais branda, ao tempo em que sua conduta, inicialmente, ainda
ostentava um menor grau de gravidade. Analogamente, buscando figurar com
outro exemplo, seria como no se pudesse aplicar a pena de demisso por
desdia (art. 117, XV da Lei n 8.112, de 11/12/90) a um servidor, considerando
seu longo histrico de atos de desleixo, desapego e desinteresse pelo servio
to-somente pelo fato de ele j ter sido objeto de apurao e mde apenao
com advertncia e suspenso com base, por exemplo, na inobservncia do
dever de exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo (art. 117, I da
mesma Lei).

Ainda na mesma linha, no obstante os esforos acima expostos para tentar

diferenciar a materialidade dos dois ilcitos, refora-se que possvel que um
mesmo perodo de faltas ao servio seja computado tanto na configurao de
inassiduidade habitual como tambm na configurao de abandono de cargo e
que se instaure um nico processo disciplinar, em rito sumrio, fazendo constar
da portaria inaugural as duas materialidades.

Acrescente-se ainda que ausncias ininterruptas de durao tamanha que

perfaam sessenta faltas em dias teis ao servio podem ser consideradas
configuradoras de inassiduidade habitual. Primeiramente porque, em tal caso,
no se opera absoro da inassiduidade habitual por parte do abandono de
cargo, pois no h que se cogitar de aplicao do critrio de especialidade em
virtude da existncia da ininterrupo e da inexistncia do interpolamento, visto
que, conforme j aduzido, os nimos subjetivos dos dois ilcitos so diferentes.
Ademais, na prtica, pode-se considerar que os fins de semana situados entre
as faltas ao servio de segunda-feira a sexta-feira por vrias semanas inserem
o carter interpolado.

Ora, no coadunaria com a interpretao sistemtica e teleolgica da Lei n

8.112, de 11/12/90, investir no entendimento de que, no havendo
intencionalidade e tambm por no terem dias trabalhados a elas interpolados,
sessenta faltas ao servio, por semanas seguidas, de segunda-feira a sextafeira, no configurariam nem abandono de cargo e nem inassiduidade habitual.
Em outras palavras, sendo as faltas sem justa causa, no em razo de no
haver o carter efetivamente interpolado com dias de trabalho que se afasta a
imputao de inassiduidade habitual. Do contrrio, se teria de crer na hiptese
absurda de que exatas sessenta faltas injustificadas e efetivamente
interpoladas com dias de trabalho redundariam pena de demisso por
inassiduidade habitual, enquanto que uma quantidade muito maior de faltas,
sem o carter interpolado e sem intencionalidade, no ensejaria demisso.

Inciso IV - improbidade administrativa

Histrico e Definio

O art. 37 da CF deu valor jurdico ao termo moralidade, ao eleg-lo como um

dos princpios reitores da administrao e ao dispor sanes para atos de
improbidade administrativa (sendo a probidade uma espcie do gnero
moralidade administrativa, entendem-se esses atos como uma espcie

qualificada de violao ao princpio da moralidade). Destaque-se que, at

ento, em termos jurdicos, no Direito ptrio, improbidade era um delito previsto
apenas na lei trabalhista (art. 482, a da CLT). Todavia, a CF outorgou lei a
definio jurdica daquilo que social e eticamente se conhece como ato eivado
de desonestidade, m-f, fraude, m inteno e deslealdade.
Base Legal
4

Em imediato reflexo do dispositivo constitucional, a Lei n 8.112, de 11/12/90,

ao reescrever o Estatuto do servidor pblico civil federal, adequando as
relaes de trabalho entre servidor e administrao aos princpios e valores
adotados pela nova Carta Magna, incluiu o ato de improbidade administrativa,
em seu art. 132, IV, como um dos enquadramentos ensejadores de pena
expulsiva do servidor.

A improbidade administrativa, entendida como um plus da imoralidade,

configura-se como uma mcula de personalidade do infrator, merecendo
severas crtica e punio, da no dever ser confundida com mero equvoco
culposo na conduta, ainda que por contornos morais, enquadrvel no art. 116,
IX do Estatuto, conforme 2.3.9. Resta claro que aqui se refere a atos
relacionados ao cargo (ainda que por presuno legal), no importando, a
princpio, atos cometidos na vida privada do servidor (entendidos como atos
sem nenhuma correlao com a administrao pblica, com a instituio ou
com o cargo, uma vez que pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda
que cometidos fora da instituio ou do horrio de exerccio do cargo, mas que
com eles se relacionem ou que neles interfiram).

Perceba-se, todavia, que a Lei n 8.112, de 11/12/90, adequou-se nova

ordem constitucional, mas no objetivou atender ao dispositivo do 4 do art.
37 da CF. Para esse fim especfico, o ordenamento foi novamente inovado um
ano e meio mais tarde, com a edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, que

estabeleceu trs gneros de atos de improbidade administrativa (causadores

de enriquecimento ilcito, de leso ao errio e contrrios a princpios reitores da
administrao) e a eles associou as penas previstas no 4 do art. 37 da CF.
Portanto, pode-se configurar ato de improbidade apenas com a caracterizao
do enriquecimento ilcito, sem a necessidade de leso ao errio, e vice-versa.
Por outro lado, um mesmo ato pode enquadrar-se em dois ou at trs daqueles
gneros.

De modo que a improbidade administrativa, definindo-se intrinsecamente

como transgresso de risco, no requer de rigor, para a sua configurao legal,
que tenha a pessoa jurdica pblica sofrido efetivamente prejuzo patrimonial.
Jos Armando da Costa, Contorno Jurdico da Improbidade Administrativa,
pg. 23, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2000.

De imediato, de se entender que a Lei n 8.429, de 02/06/92, no interfere

nas respectivas competncias dos entes federados, a molde de seus estatutos
disciplinares, que prevem sanes administrativas para seus servidores
mprobos; aquela Lei apenas dispe, como lei nacional, vinculante em toda a
federao, sobre as sanes cveis judiciais cabveis para atos de improbidade,
independentemente no s das repercusses administrativas mas at penais.
Em outras palavras, no h instncia nica para apurao de improbidade.
Enquanto na sede administrativa o bem tutelado a manuteno da
regularidade interna corporis, a Lei n 8.429, de 02/06/92, tambm tutela o bem
maior da moralidade administrativa como um direito pblico subjetivo.
A Lei Federal n. 8.429/92 no revogou a Lei Federal n. 8.112/90, nem as
leis estaduais e municipais, no que diz respeito s faltas funcionais e
correlatas sanes, processo administrativo e competncia no exerccio do
poder disciplinar, inclusive no tocante improbidade administrativa. So
esferas distintas e independentes de represso. (...)

Qualquer que seja a penalidade administrativa (...), nenhum bice existe ao

cmulo com as sanes da Lei Federal n. 8.429/92, em razo da diversidade
da natureza jurdica de cada uma delas (...).

(...) a previso de aplicao judicial das sanes da improbidade

administrativa, delineada no art. 12 da Lei Federal n. 8.429/92, no significa
que a legislao infraconstitucional instaurou uma instncia nica para a
matria e retirou o exerccio da competncia administrativa derivada do
poder disciplinar. (...)

Somente a punio especfica da Lei Federal n. 8.429/92 que se sujeita ao

crivo jurisdicional (...). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade
Administrativa, pgs. 179 e 180, Editora Saraiva, 1 edio, 2001.

Acresce consignar que, ao STJ, foi levada discusso acerca de eventual

nulidade do PAD pela falta de cincia aos rgos fiscalizadores. O Ministro
Relator do Mandado de Segurana n 15.021 - DF exarou deciso no sentido
de que a mera irregularidade de procedimento em processo administrativo
disciplinar (no comunicao ao MP e ao Tribunal de Contas) no suficiente
para anular a punio aplicada pela comisso processante.
STJ. Mandado de Segurana n 15.021 DF

MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO CIVIL. PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. MINISTRIO PBLICO. TRIBUNAL DE
CONTAS. CINCIA. ARTIGO 15 DA LEI 8.429/92. FALTA. MERA
IRREGULARIDADE. NULIDADE. NO OCORRNCIA. PRESCRIO DA
PRETENSO PUNITIVA. NO OCORRNCIA. DEMISSO.
PROPORCIONALIDADE. SEGURANA DENEGADA.

I - Constitui mera irregularidade, incapaz de gerar nulidade, o fato de a

comisso processante no ter dado cincia imediata ao Ministrio Pblico e

ao 247 Tribunal de Contas da existncia do procedimento administrativo

disciplinar, para eventual apurao da prtica de ato de improbidade.

II - Na espcie, ademais, o processo disciplinar somente foi instaurado aps

o recebimento de ofcio oriundo do prprio Ministrio Pblico Federal, que
noticiava indcios de atos de improbidade administrativa. (...) (MS 15.021 DF, Rel. Min. Og. Felix Fischer, julgado em 25/08/2010) (Grifos nossos)

Pg. 2
Os trs artigos que se seguem da Lei n 8.429, de 02/06/92, apresentam listas
exemplificativas, no exaustivas, de espcies de atos de improbidade
(omissivos ou comissivos) de cada um daqueles trs gneros. A Lei cuidou de
destacar alguns exemplos, sem vedar o enquadramento de qualquer outra
situao real residual apenas em algum dos trs caputs, j que ao seu final,
empregou-se a expresso e notadamente.
Descreve a lei trs espcies ou modalidades de atos de improbidade
administrativa (...).

Para cada uma, a lei arrola exemplificadamente certas situaes ou condutas

(reveladas pela expresso e notadamente), pois o caput dos arts. 9, 10 e
11 j definem no que consistem essas espcies ou modalidades. Assim
sendo, mesmo imprevisto o ato em qualquer das hipteses do rol desses
dispositivos, constituir improbidade administrativa se se acomodar
definio de enriquecimento ilcito, prejuzo ao patrimnio pblico e atentado
aos princpios da Administrao Pblica (e esta ltima residual em relao
s primeiras). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade Administrativa, pg.
181, Editora Saraiva, 1 edio, 2001 (...) a Lei 8.429/92 posiciona as
clusulas gerais [caputs] como soldados de reserva. Atuam quando no
tiverem antes incidido como normas especficas constantes dos incisos dos
arts. 9, 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa. Fbio Medina
Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pg. 407, Editora Revista dos
Tribunais, 2 edio, 2005.

O art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em doze incisos exemplos de atos

que importam enriquecimento ilcito; em sntese, auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio do cargo, funo ou
emprego. O enquadramento no citado art. 9 requer a ganho de qualquer
vantagem indevida, de forma dolosa, mas no requer, necessariamente, a
presena tambm de dano ao errio (nada impede, todavia, de se configurarem
simultaneamente esses dois efeitos). Esse enquadramento se configura com
exigncia, solicitao ou recebimento de vantagem patrimonial, por parte do
servidor, para si mesmo ou para terceiro ou interposta pessoa, mediante ao
ou omisso, lcita ou ilcita.
Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 9

Pg. 3
O art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em treze incisos exemplos de atos
que causam leso ao errio; em sntese, qualquer ao ou omisso que,
dolosamente ou culposamente, enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades pblicas.
Embora o enquadramento no art. 9 da mesma Lei, ao coibir o enriquecimento
ilcito, tambm possa, indiretamente, proteger os cofres pblicos, no visa a
esse objetivo. Tal tutela de coibir o dano ao errio reside especificamente no
art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/02. Como regra, este dispositivo cuida das
hipteses em que o particular indevidamente beneficiado, s custas de
prejuzo do errio, independentemente de o servidor ter tido ou no vantagem
ilcita. Ainda quanto a esse enquadramento, acrescente-se que pode ser
justificado mesmo que no se configure efetivamente o dano aos cofres
pblicos com a conduta do servidor, em funo de a tutela moral, por vezes, se
sobrepor tutela patrimonial.

Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 10

E o art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em sete incisos exemplos de atos

que atentam contra os princpios da administrao pblica; em sntese,
qualquer ao ou omisso que, dolosamente, viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies. Esse dispositivo de ser
aplicado, ainda que o servidor no tenha auferido enriquecimento ilcito e que o
errio no tenha sofrido prejuzo, mediante conduta que atente contra qualquer
princpio reitor da administrao pblica (no s aqueles descritos no prprio
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, mas tambm no art. 4 dessa mesma Lei,
que reflete o art. 37 da CF, e todos os demais inerentes ao sistema), com a
qual se revele desvio tico de conduta funcional e inabilitao moral do
servidor. Ou seja, um enquadramento de natureza residual em relao aos
arts. 9 e 10 da citada Lei. Essa previso legal de ato de improbidade
administrativa vem, enfim, positivar o entendimento conceitual de que afronta a
qualquer princpio reitor da administrao pblica ato de grave
antijuridicidade -por vezes de maior repulsa que descumprimento de norma
expressa, vez que os princpios formam a base orgnica em que se sustenta
todo o ordenamento da sede administrativa.
Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 11

Pg. 4
A princpio, parece incoerncia da Lei n 8.429, de 02/06/02, citar ato de
improbidade administrativa de natureza culposa, conforme se l, por exemplo,
no caput do seu art. 10, uma vez que este tipo de ato est, por definio,
associado a ideia de m-f e dolo. No obstante, por um lado, cabvel
interpretar que tenha o legislador vislumbrado a possibilidade de o juzo civil
at poder cogitar de aplicar to pesada crtica (ato mprobo) por ato culposo
restritamente para essa sede patrimonial reparadora. Tanto deve ser
verdadeira tal interpretao que o legislador expressou, dentro do escopo da
Lei n 8.429, de 02/06/92, mais precisamente em seu art. 5, o ressarcimento
civil por atos causadores de leso, de ser lido em conjunto com a base legal
extrada dos arts. 186 e 927 do CC.

Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 5

Mas, de outro lado, em sede punitiva, seja penal, seja disciplinar, no se

vislumbra a aplicao das severas penas associadas conduta mproba
(desonesta, desleal e corrupta) se o ato, na verdade, foi cometido por
negligncia, impercia ou imprudncia. Assim, administrativamente, no cabe
enquadrar atitude culposa em improbidade administrativa (destaque-se, por
exemplo, a impropriedade do inciso X do citado art. 10, que se refere a agir
com negligncia na arrecadao de tributos).

Base Legal
Parecer-AGU n GQ-200

Rito Administrativo e Sobrestamento

Tem-se que a Lei n 8.429, de 02/06/92, no trata de responsabilizao
administrativa, pois os ilcitos no so funcionais, as penas extrapolam a
competncia da autoridade administrativa e a Lei cita institutos judiciais.
Indubitavelmente, as penas da Lei n 8.429, de 02/06/92, no incumbem
administrao, mas to-somente ao Poder Judicirio, com promoo do
Ministrio Pblico Federal (ou tambm do rgo pblico lesado). Tambm no
se trata de responsabilizao penal, pois o art. 37, 4 da CF ressalvou a ao
penal cabvel e as sanes no so meramente penais (a nica passagem em
que a Lei emprega a palavra crime ao se referir representao por ato de
improbidade sabidamente injusta, no art. 19). Alis, aproveita- se para registrar
que o ordenamento ptrio no contempla a expesso crime de improbidade; o
que ocorre que tal irregularidade funcional de forte gravidade e de ndole
dolosa amolda-se a tipos que o CP enumera como crimes contra a
administrao pblica, em seus arts. 312 a 326.
Base Legal
Constituio Federal, Art. 37, 4

Da, embora tambm no trate exclusivamente de responsabilizao civil (pois

majoritariamente aborda conceitos afetos administrao pblica,
transbordando os limites do Direito privado, e as penas extrapolam a reparao
do dano), a Lei n 8.429, de 02/06/92, prev um rito civil. A propsito, quanto s
penas, percebe-se que o legislador constituinte incluiu a indisponibilidade dos
bens no 4 do art. 37 da CF, embora no seja uma sano em si, mas sim
apenas uma medida cautelar, preparatria para eventual pena de perda dos
bens; e informe-se ainda que a Lei n 8.429, de 02/06/02, dilatou aquele
dispositivo constitucional, incluindo ainda as penas de perda de bens, multa
civil, proibio temporria de contratar com o poder pblico e proibio
temporria de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, todas
vlidas nos termos do art. 5, XLVI da prpria CF.

Portanto, a rigor, caso se adotasse enquadramento puro na Lei n 8.429, de

02/06/92, o rito administrativo seria apenas investigatrio e serviria de pea de
instruo da ao judicial civil pblica competente para apurar a
responsabilizao nos termos daquela Lei de Improbidade, em seu art. 17.
Em resumo, as sanes no so penais ou administrativas; as matrias
reguladas pela Lei Federal n. 8.429/92 so a responsabilidade civil por ato
de improbidade administrativa e o seu processo, nos termos do art. 37, 4,
da Constituio Federal (...). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade
Administrativa, pg. 176, Editora Saraiva, 1 edio, 2001.

Em razo disso, da mesma forma como se defendeu no inciso I do art. 132 da

Lei n 8.112, de 11/12/90 (dos crimes contra a administrao pblica), no
deve a comisso indiciar com base apenas nos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92, pois, se assim fizer, por no ser a autoridade administrativa
competente para impor as penas previstas na Lei de Improbidade, poder
haver o questionamento a respeito do sobrestamento do processo at a
deciso judicial da ao civil de improbidade.

de se compreender que no h vedao legal para que se cumulem

repercusses administrativas (previstas na Lei n 8.112, de 11/12/90) e judicial
(previstas na Lei n 8.429, de 02/06/92), vista da consagrada independncia
das instncias (art. 125 da primeira Lei), pois estes dois diplomas legais tm
diferentes naturezas jurdicas. No obstante ser possvel que graves ilcitos
luz da Lei n 8.112, de 11/12/90, possam tambm configurar atos previstos na
Lei n 8.429, de 02/06/92, apontando uma conexo entre os preceitos das duas
Leis, no h obrigatria repercusso da deciso judicial sobre a sede
disciplinar.

Para o enfoque administrativo, o que importa que a Lei n 8.112, de 11/12/90,

antes mesmo da edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, tratou o ato de
improbidade, em gnero, como ilcito administrativo autnomo. Enquadrando

no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade administrativa

competente para processar o servidor, no rito do Estatuto, por fato em si
mesmo eivado de m-f, dolo e desonestidade, punido com pena de demisso.
Destaque-se que este grave enquadramento absorve o enquadramento por
conduta (culposa) incompatvel com a moralidade administrativa, previsto no
art. 116, IX do Estatuto.
Na seara pblica, a desonestidade, no comportando graduao, sempre
que enquadrar-se numa das fatispcies previstas na Lei n 8.429/92, por
mais suave que seja o seu gesto mprobo, dever necessariamente acarretar
pena capital (demisso) do servidor imputado. Sim, porque, repita-se, o meio
honesto no pode, com legitimidade, prosseguir exercendo funo pblica.
Jos Armando da Costa, Contorno Jurdico da Improbidade Administrativa,
pg. 25, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2000.

Defende-se que, para a aplicao da pena de demisso ao servidor que incorre

em ato de improbidade administrativa enquadrado no art. 132, IV da Lei n
8.112, de 11/12/90, embora encontre definio em algum dos incisos dos arts.
9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, bastante a competncia
estatutria da autoridade administrativa, no sendo, para tal, necessria a
interveno do Ministrio Pblico Federal e do Poder Judicirio. Esta
independncia extrada dos arts. 12 e 14 da prpria Lei n 8.429, de
02/06/92:
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 12. Independentemente das sanes penais,
civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel
pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes:

Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa

competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a
prtica de ato de improbidade.

 3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a

imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser
processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de
dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os
respectivos regulamentos disciplinares.

Pg. 6
Seria absolutamente contraditrio que a Lei n 8.429, de 02/06/92, se
importasse em revogar o dispositivo por meio do qual a Lei n 8.112, de
11/12/90, prev a apurao administrativa de ato de improbidade administrativa
ao mesmo tempo em que seus arts. 12 e 14 no s mencionam como
independentes as apuraes administrativa e judiciais mas ainda remetem a
apurao administrativa ao rito previsto nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de
11/12/90.

Do contrrio, investir-se-ia em tese contrria interpretao sistemtica de

todo o ordenamento e dissociada do contexto histrico em que se situa o tema.
Equivaleria a afirmar que a Lei n 8.429, de 06/02/92, teria sido editada no
para dotar o Estado de mais um instrumento de combate s graves infraes
funcionais, facilitando o enquadramento em improbidade administrativa ao
clarear as hipteses de emprego de tal conceito, mas sim para dificultar tais
apuraes, revogando o dispositivo do art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Nesse rumo, embora no vinculante para a toda a administrao pblica

federal, vez que no se tem notcia de aprovao presidencial e publicao
oficial, mas por se tratar de didtica manifestao exarada pelo rgo mximo
de assessoramento jurdico do Poder Executivo, como referncia, convm
reproduzir a manifestao da Advocacia-Geral da Unio, em Despacho do
Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, aprovando o Despacho do ConsultorGeral da Unio n 361/2006, aps provocao da Procuradoria-Geral da

Fazenda Nacional, acerca do entendimento a ser dado sobre o alcance do art.

9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92:
Base Legal
Acerca do entendimento sobre a Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 9, VII

A mesma linha de entendimento prevalece na jurisprudncia. necessrio

destacar que o Supremo Tribunal Federal, ao prover o Recurso de Mandado de
Segurana n 24.699, anulando demisso de servidor por improbidade
administrativa, em decorrncia de no haver nos autos provas de tal ilcito,
inseriu na ementa a passagem que induziria ao entendimento de que a
administrao no seria competente para tal ato, cabendo apenas
representao ao Ministrio Pblico Federal, para ajuizamento de ao de
competncia que seria exclusiva do Poder Judicirio. Todavia, a controvrsia
trazida por esse julgado levou publicao de Embargos de Declarao, por
meio dos quais se esclareceu que a anulao do ato demissrio decorrera tosomente de a Corte no vislumbrar nos autos elementos que caracterizassem
o ato de improbidade. Atualmente, o tema encontra-se pacificado na
jurisprudncia superior, com inquestionveis julgados mais recentes,
asseverando o poder de administrao em demitir o servidor, no rito da Lei n
8.112, de 11/12/90, por ato mprobo.

Base Legal
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.901

Pg. 7
Subsidiariamente, necessitando de definio jurdica mais detalhada,
recomenda-se comisso enquadrar no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, acrescentando a definio de ato de improbidade especificamente
contida em algum inciso dos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92,
que seja cabvel. Com isso, se obtm uma melhor delimitao da expresso

genrica improbidade administrativa, definindo o fato em concreto em alguma

hiptese legal, tomada como parmetro.

Seja enquadrando apenas no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, seja

acrescentando alguma definio da Lei n 8.429, de 02/06/92, certo que, em
regra, possvel ainda combinar o enquadramento de improbidade
administrativa com outros enquadramentos administrativos, de forma a tornar
mais robusta a pea, como, por exemplo, o art. 117, IX, de valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da
funo pblica. Com isso, previne-se a instncia disciplinar, pela falta residual
do valimento de cargo, na hiptese de a defesa conseguir sobrestamento
judicial em funo do conceito de improbidade.

De acordo com o art. 15 da Lei n 8.429, de 02/06/92, dentre as providencias

inaugurais, no caso especfico de apurao de improbidade administrativa, a
comisso deve comunicar ao Ministrio Pblico Federal e ao Tribunal de
Contas da Unio (por meio da Secretaria de Controle Externo - Secex - do
respectivo Estado), a existncia de processo administrativo disciplinar em que
se apura ato de tal natureza.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 15. A comisso processante dar
conhecimento ao Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas da
existncia de procedimento administrativo para apurar a prtica de ato de
improbidade. Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou o Tribunal ou
Conselho de Contas poder, a requerimento, designar representante para
acompanhar o procedimento administrativo.

Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso

representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que
requeira ao juzo competente a decretao do sequestro dos bens do agente
ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimnio pblico.

Portanto, em sntese, uma vez que o rgo administrativo tenha conhecimento

de suposto ato de improbidade, cabe-lhe instaurar o apuratrio de sua
competncia, nos termos dos arts. 143 e 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90
(cujas repercusses no se confundem com as da Lei n 8.429, de 02/06/92,
de competncia exclusiva do Poder Judicirio) e noticiar ao Ministrio Pblico
Federal e ao Tribunal de Contas da Unio, para que promovam as apuraes
de suas respectivas competncias, sobretudo a ao civil pblica da Lei de
Improbidade.

Enriquecimento Ilcito Decorrente de Apurao Fiscal de Variao (ou

Acrscimo) Patrimonial Desproporcional (ou a Descoberto) ou de Sinais
Exteriores de Riqueza ou de Movimentao Financeira Incompatvel
Especificamente no inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, tem-se
que, em princpio, configura ato de improbidade administrativa o fato de o
servidor adquirir, ao tempo do exerccio do cargo, bens de qualquer natureza
incompatveis com sua renda. Destaca-se, por bvio, que tal enquadramento
se justifica to-somente no cotejo com os bens adquiridos ao tempo de
ocupao do cargo, no importando os bens obtidos antes do exerccio do
cargo.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 9

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,

emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;

So tambm de se destacar o sentido amplo da expresso bens de qualquer

natureza (englobando no s bens imveis e mveis, tambm moeda e at
mesmo itens de consumo e gastos) e a extenso do enquadramento at para
beneficiamento de outras pessoas que no o prprio agente pblico.

Cabe informar que a variao patrimonial desproporcional se configura quando,

em determinado ms de apurao, as aplicaes de recursos por parte do
servidor-contribuinte (seus gastos e despesas em geral, inclusive com
aquisio de bens) superam os valores de origens de recursos declarados ao
Fisco. Tal hiptese faz pressupor omisso de rendimentos declarados, a
despeito de estes rendimentos terem, de alguma forma, se materializado,
chegando ao patrimnio do agente atravs de bens mveis, imveis, moeda,
etc, e que suportaram os dispndios declarados. Tal quadro leva
caracterizao de vantagem patrimonial para o servidor- contribuinte, com a
evoluo de seu patrimnio em valores no suportados pelos rendimentos
declarados.

Bastando administrao a comprovao da desproporcionalidade do bem

adquirido em relao renda, exsurge a presuno legal relativa (juris tantum)
de ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilcito, cabendo ao
servidor, no curso do devido processo legal, sob rito contraditrio, comprovar
outra origem do bem a descoberto, dissociada do exerccio do cargo, a fim de
afastar a presuno e, por conseguinte, o enquadramento administrativo. Em
outras palavras, se, por um lado, no se exige da administrao a
comprovao de que o patrimnio a descoberto decorreu de ato associado ao
cargo, por outro lado, no se cogita de presuno absoluta (jure et de jure) do
ato de improbidade, aceitando-se justificativa por parte do servidor,
comprovando outra origem para o enriquecimento, dissociada do cargo.

No h que se confundir esta construo da Lei (de fazer nascer a presuno

passvel de prova em contrrio) com inverso do nus da prova, como poderia
induzir uma leitura precipitada ou parcial. Como no haveria de ser diferente na
matria disciplinar, o citado enquadramento decorre de um fato inicial (a
aquisio desproporcional de bens) cuja prvia comprovao cabe
administrao. Uma vez e to-somente se tendo tal comprovao, legitima- se
a acusao por parte da administrao, cabendo ao servidor provar a origem
do enriquecimento.

Nesse rumo, embora no vinculante para a toda a administrao pblica

federal, vez que no se tem notcia de aprovao presidencial e publicao
oficial, mas por se tratar de didtica manifestao exarada pelo rgo mximo
de assessoramento jurdico do Poder Executivo, como referncia, convm
reproduzir a manifestao da Advocacia-Geral da Unio, no j citado Despacho
do Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, aprovando o Despacho do
Consultor-Geral da Unio n 361/2006, aps provocao da Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional, acerca do entendimento a ser dado sobre o alcance do
art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92:
6. Em outros termos, a lei no estabelece a uma presuno de culpa mas
uma presuno de fato, supondo verdadeiro que a aquisio de bens de
valor incompatvel com a evoluo do patrimnio ou da renda do servidor
uma aquisio de bens de valor desproporcional, e essa presuno
prevalece at que o servidor demonstre que esse fato no verdadeiro. Por
certo, no h a nem presuno inconstitucional de culpa nem inverso do
nus da prova, j que a administrao (se tambm valem tais princpios no
processo administrativo) fez a prova da desproporo pela demonstrao do
valor dos bens adquiridos e da evoluo do patrimnio ou da renda do
servidor. A atribuio definitiva da responsabilidade por ato de improbidade
ou a aplicao da penalidade disciplinar, mesmo base dessa presuno de
fato, no entanto, no prescinde da oportunidade de defesa em que o servidor
poder desfazer a presuno de fato com as provas de que dispuser. Mas
este um nus do servidor, no da administrao.

Pg. 9
Tendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional submetido a matria
novamente a exame da Advocacia-Geral da Unio, por entender que a primeira
manifestao continha discrepncias, este rgo exarou o Despacho do
Advogado-Geral da Unio, de 14/09/06, aprovando o Despacho do ConsultorGeral da Unio n 616/2006, ratificando o entendimento supra, nos seguintes
termos:

Base Legal
Despacho do Consultor-Geral da Unio n 616/2006

E no h que se cogitar de incongruncia desta tese acerca da aplicabilidade

do inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, com o caput do mesmo
artigo, uma vez que esse, expressamente, menciona que o enriquecimento
ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do
exerccio do cargo. O caput do art. 9 (e tambm dos arts. 10 e 11) daquela Lei
traz uma definio genrica do que seja ato de improbidade causador de
enriquecimento ilcito, como um tipo em aberto, e, ao terminar com a expresso
e notadamente, faz-se seguir de uma lista exemplificativa e no exaustiva de
condutas que, embora, por bvio, tambm configurem enriquecimento ilcito,
podem ter autonomia em relao quele enunciado geral. Ou seja, no
correto interpretar que o enquadramento em algum inciso somente estaria
correto se o fato, ao mesmo tempo, tambm se enquadrasse no caput.

Acrescente-se ainda que, dentre o universo de condutas circunscritas ao art. 9

da Lei n 8.429, de 02/06/92, tem-se que o patrimnio a descoberto de ser
compreendido como uma hiptese residual de enriquecimento ilcito.
(...) o art. 9, caput, da Lei 8.429/92 abrange conceito jurdico
indeterminado e clusula geral que alcana as hipteses no
contempladas nos incisos do mesmo dispositivo legal, tanto que a redao
desses ltimos guarda autonomia em relao base. O art. 9, em seus
mltiplos incisos, cria figuras de improbidade administrativa autnomas,
podendo ampliar ou restringir os requisitos de responsabilizao,
dependendo dos suportes descritivos, que so independentes e, por si ss,
autoaplicveis. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador,
pg. 509, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.

Menos ainda se sustenta o entendimento da necessidade de se comprovar a

vinculao entre o enriquecimento ilcito e o exerccio do cargo em funo de o
texto original do projeto de lei expressar a mencionada presuno legal e de tal

dispositivo ter sido eliminado na verso final, como se essa fosse a vontade do
legislador, uma vez que o aplicador da norma no se vincula a exposies de
motivos, atas de sesses legislativas, anteprojetos e projetos de lei.
Discordo, no entanto, de posicionamento to restritivo e, data venia,
francamente ilegal, que parte da fictcia vontade originria do legislador, algo
realmente difcil de constatar. Com efeito, saliento que no seria a fictcia
vontade do legislador que poderia ensejar um determinado enfoque ao
aplicador da lei. A supresso de um enunciado da lei no inibe a
possibilidade de que se considere, posteriormente, presente aquele mesmo
enunciado na compreenso do sentido da legislao no sistema jurdico
como um todo. A eliminao de previses legais em projetos legislativos
pode ter causas mltiplas, indefinidas e impossveis de conceituao
finalstica. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs.
503 e 504, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.

Pg. 10
Esta tese, da desnecessidade da comprovao do ato associado ao cargo e da
presuno legal de que cabe ao servidor comprovar a origem, recebe
relevantssimo reforo, tornando-a praticamente incontestvel, ao se trazer
tona a interpretao sistemtica do ordenamento, em conjunto com o contexto
em que se situa a questo. Tal interpretao reflete tendncia internacional,
conforme se v nas definies de enriquecimento ilcito adotadas em dois
acordos internacionais. Tanto a Conveno Interamericana contra a Corrupo,
de 29/03/96, quanto a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, de
31/10/03, promulgadas no Brasil pelos respectivos Decretos n 4.410, de
07/10/02, e 5.687, de 31/01/06 - sendo, portanto, admitidas no ordenamento
nacional com fora de lei -, estabelecem que os pases signatrios tipificaro
em sua legislao, como delito, o acrscimo patrimonial do servidor em relao
sua renda, que no possa ser razoavelmente justificado por ele.

Conveno Interamericana contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto n

4.410, de 07/10/02 - Art. IX. Enriquecimento ilcito. Sem prejuzo de sua
Constituio e dos princpios fundamentais de seu ordenamento jurdico, os
Estados Partes que ainda no o tenham feito adotaro as medidas
necessrias para tipificar como delito em sua legislao o aumento do
patrimnio de um funcionrio pblico que exceda de modo significativo sua
renda legtima durante o exerccio de suas funes e que no possa justificar
razoavelmente.
Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo - Promulgada pelo
Decreto n 5.687, de 31/01/06 - Art. 20. Enriquecimento ilcito. Com sujeio
a sua Constituio e aos princpios fundamentais de seu ordenamento
jurdico, cada Estado Parte considerar a possibilidade de adotar as medidas
legislativas e de outras ndoles que sejam necessrias para qualificar como
delito, quando cometido intencionalmente, o enriquecimento ilcito, ou seja, o
incremento significativo do patrimnio de um funcionrio pblico relativo aos
seus ingressos legtimos que no podem ser razoavelmente justificados por
ele.
(Nota: O Supremo Tribunal Federal vaticinou, na Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 1.480, que tratados, acordos ou convenes
internacionais, aps promulgados por decreto presidencial, situam-se, no
sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de eficcia e de
autoridade em que se posicionam as leis ordinrias.)

Por fora do art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92, comprovando a

administrao a aquisio, por parte do servidor, para si ou para terceiros, ao
tempo do exerccio do cargo, de bens de qualquer natureza incompatveis com
sua remunerao, esto satisfeitos os requisitos do enquadramento. Se nada
mais exige a Lei de Improbidade, no cabe ao agente administrativo, mero
aplicador, exigir requisitos que a norma no previu, sob pena de at torn-la
inaplicvel, vez que a identificao da origem do bem a descoberto
praticamente impossvel, ou, no mnimo, de se ter de consider-la dispensvel,
no sentido de que nada teria inovado, dois anos mais tarde, quanto tutela da
conduta do servidor, j existente por fora da Lei n 8.112, de 11/12/90. Isto

porque esta Lei anterior j previa a hiptese de se comprovar o recebimento de

vantagem indevida no exerccio do cargo, em outro enquadramento (art. 117,
IX ou art. 117, XII, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, diferindo que o primeiro
-valer-se do cargo em detrimento da dignidade -se aplica remunerao
auferida para executar ato irregular, enquanto que o segundo -receber
presente, propina, comisso ou vantagem em razo das atribuies -se aplica
remunerao pela prtica de ato regular).

Ainda na mesma linha de valer-se da interpretao sistemtica de todo o

ordenamento, associada ao contexto histrico (inclusive das Convenes
internacionais mencionadas), para demonstrar cada vez mais robusto o
entendimento favorvel presuno legal relativa e desnecessidade de
comprovar o vnculo entre o enriquecimento ilcito e o ato associado ao cargo,
traz-se tona o fato de que a Presidncia da Repblica apresentou ao
Congresso Nacional o Projeto de Lei n 5.586, de 28/06/05, propondo a
insero do art. 317-A ao CP, definindo como crime de enriquecimento ilcito o
fato de o servidor possuir, manter ou adquirir, para si ou para outrem, bens ou
valores de qualquer natureza incompatveis com sua renda ou com a evoluo
do patrimnio. Novamente se questiona o que se teria buscado inovar no
ordenamento com tal tipificao criminal proposta, se fosse necessrio
comprovar sua associao com atos do exerccio do cargo, vista de crimes
contra a administrao pblica j existentes, tais como peculato, corrupo
passiva, concusso, advocacia administrativa, dentre outros.

de se esclarecer ainda que, conforme j exposto no ttulo deste tpico, no

caso do enquadramento no inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, a
expresso enriquecimento ilcito no deve ser aferida apenas como
decorrncia de lanamento de crdito tributrio em procedimento fiscal
instaurado com o fim de apurar variao (ou acrscimo) patrimonial
desproporcional (ou seja, do crescimento incompatvel do patrimnio, medido
em momentos diferentes, em relao sua renda). Deve-se atentar tambm
para a hiptese em que o patrimnio propriamente dito at pode no

apresentar crescimento ao longo do tempo, mas, vista de sinais exteriores de

riqueza (por exemplo, indicaes de elevado patamar de consumo e padro de
vida ou de vultosos gastos necessrios para manter e conservar o alto padro
do patrimnio, inclusive com carto de crdito), apuram-se gastos
incompatveis com a renda. E, por fim, deve-se atentar ainda para o
enriquecimento ilcito decorrente de lanamento de crdito tributrio em
procedimento fiscal instaurado com o fim de apurar movimentao financeira
incompatvel.

Mas, por outro lado, no menos importante a ressalva acerca da necessria

relevncia da desproporo. O presente ilcito, de improbidade administrativa,
como j aduzido anteriormente, alm de requerer o dolo do servidor para sua
configurao, tambm clama pela aplicao de princpios caros sede
disciplinar, como razoabilidade e proporcionalidade. Percebe-se que, falta de
uma delimitao legal para a desproporo, a anlise deve ser individualizada,
caso a caso, vista das respectivas peculiaridades. No devem ser
confundidas como atos de enriquecimento ilcito pequenas incoerncias entre
renda e bens, oriundas de meras incorrees em declaraes de natureza
fiscal, limitadas relao fisco-contribuinte. s despropores menores, ainda
que formalmente enquadrveis mas que no possuem lesividade suficiente
para afrontar o bem jurdico tutelado (que da preservao da probidade
administrativa), pode ser aplicado o conceito de ausncia de ilicitude material.

Na hiptese de no se afastar a j mencionada presuno legal, o

enriquecimento ilcito pode ser entendido como uma espcie do gnero ato de
improbidade, podendo ser decorrente de lanamento de crdito tributrio em
procedimento fiscal instaurado com o fim de apurar variao (ou acrscimo)
patrimonial desproporcional (ou a descoberto) ou sinais exteriores de riqueza
ou movimentao financeira incompatvel. Cogita-se, portanto, de trs aferies
de incompatibilidade com a renda: na primeira, da evoluo patrimonial em si;
na segunda, dos gastos; e, na terceira, da movimentao financeira.

Prosseguindo nesse rumo, afora hipteses casuais lcitas (prtica de outras

atividades compatveis, acumulao lcita de cargos, recebimento de herana,
sorteios, etc), parte-se do pressuposto de que a remunerao auferida pelo
exerccio do cargo a nica origem regular de recursos do servidor. Havendo
aquisio de qualquer outro bem (no sentido mais amplo do termo) de origem
no comprovada, a princpio, presume-se inidnea. Assim, o crescimento do
patrimnio ou os sinais de consumo ostensivo ou a movimentao financeira
desproporcionais renda so tidos como hipteses residuais que podem
acarretar a configurao do enriquecimento ilcito; mesmo no havendo prova
da conexo do bem auferido com a execuo de ato lcito ou ilcito associado
ao cargo, resta o enriquecimento desproporcional e presumivelmente ilegtimo.

Ademais, todos os outros incisos do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92,

descrevem prtica de ato ou absteno, enquanto que o inciso VII se
concretiza com a simples aquisio desproporcional de bens, no requerendo
prova de qualquer atitude. Da, para a configurao da materialidade deste
inciso, basta a variao patrimonial desproporcional ou os sinais exteriores de
riqueza ou a movimentao financeira incompatvel.

Pg. 11
Independente da forma como se configura, repise-se que a Lei no exige que a
administrao comprove a correlao daqueles bens (lato sensu) incompatveis
com o exerccio do cargo. Em outras palavras, no tendo a administrao
notcia de qualquer outra origem de renda, cabe ao servidor afastar a
presuno relativa de que o fato j comprovado e incontestvel na sede fiscal
de ter adquirido bem desproporcional sua remunerao oficial no configura
a infrao administrativa do enriquecimento ilcito (embora seja fato-tipo da
Lei), demonstrando origem no relacionada ao cargo. Por outro lado, prevalece
a mxima de que atos da vida privada, em regra, no repercutem em sede
disciplinar, de forma que at pode ocorrer de, em funo de auferir o bem
mediante crime comum (totalmente dissociado do cargo), o servidor sofrer

repercusso apenas criminal, afastando a presuno de improbidade

administrativa.

Em funo de o presente tema guardar forte correlao com matria fiscal,

torna-se relevante destacar que, mesmo nos limites internos da via
administrativa, reflete-se a mxima da independncia das instncias,
preservando-se a autonomia das competncias e das reas de atuao. Com
isso, enquanto a sede disciplinar, como regra, encontra resoluo interna na
cadeia hierrquica do prprio rgo, a sede fiscal de competncia exclusiva
da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

No obstante, a princpio, at pareceria mais razovel que tambm restasse

afastada a sede disciplinar se o rgo especializado e competente em matria
fiscal, usando as ferramentas legais de que dispe, no lanasse crdito
tributrio em decorrncia de procedimento fiscal instaurado com o fim de
apurar variao (ou acrscimo) patrimonial desproporcional (ou a descoberto)
ou sinais exteriores de riqueza ou movimentao financeira incompatvel,
contra o servidor, quando este se investe na condio de contribuinte perante o
Fisco, ou at nem mesmo instaurasse em virtude de decadncia. Todavia,
vista da mxima da independncia das instncias ora defendida, na hiptese
acima, o fato de o servidor no ter contra si o lanamento do crdito tributrio
no necessariamente afasta eventual instaurao do apuratrio disciplinar, se
for o caso, em alguma situao especfica e peculiar, uma vez que tal fato no
pode ser interpretado como se a administrao tivesse referendado o possvel
ato infracional de enriquecimento ilcito.

Analogamente, o fato de a sede fiscal ter procedido ao devido lanamento para

o mesmo contorno ftico acima no supre a suposta ilicitude disciplinar e no
interfere em nada no ato de a autoridade competente, aps o devido processo
legal, punir o servidor tambm com pena estatutria, independentemente de ter
havido ou no o pagamento, no se configurando bis in idem. No obstante,

nesse caso, para instruir a sede disciplinar, aproveitam-se todas as provas j

coletadas no rito fiscal, como provas emprestadas e vlidas (com exceo de
dados bancrios, cujo uso depende de autorizao judicial), desde que se
notifique o acusado da juntada aos autos, a fim de que ele possa contradit-las.
Da mesma forma, o lanamento fiscal no necessariamente impe repercusso
disciplinar se esta no cabvel luz da legislao correcional.

Por outro lado, a aplicao da punio disciplinar vinculada ao ato infracional

de enriquecimento ilcito no supre o devido lanamento em sede fiscal, de
crdito tributrio decorrente de procedimento em que se apuraram variao (ou
acrscimo) patrimonial desproporcional ou sinais exteriores de riqueza ou
movimentao financeira incompatvel. Da mesma forma, a repercusso
disciplinar no necessariamente impe lanamento fiscal se este no cabvel
luz da legislao tributria. Tambm, como ltima manifestao da mxima
da independncia das instncias, tem-se que eventual comprovao de que o
bem tem origem dissociada do uso indevido do cargo afasta apenas a
responsabilizao disciplinar, no tendo o condo de afastar eventual
repercusso fiscal.

Tanto verdadeira a independncia do resultado da apurao em sede fiscal

da apurao disciplinar por ato de improbidade administrativa por variao
patrimonial desproporcional (e, extensivamente, por sinais exteriores de
riqueza ou por movimentao financeira incompatvel) que o ordenamento a
estabelece de forma expressa. O Decreto n 5.483, de 30/06/05, que
regulamenta o art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, prev que os indcios
daquela espcie de ilcito sejam inicialmente apurados por meio de sindicncia
patrimonial e, se for o caso, posteriormente, por meio do processo
administrativo disciplinar; e, ademais, determina que, ao final, a apurao seja
informada Secretaria da Receita Federal do Brasil, para que esta exera sua
exclusiva competncia na matria fiscal.

Base Legal
Decreto n 5.483, de 30/06/05, Arts 8 ao 10

Em sntese, as duas sedes administrativas em tela, disciplinar e fiscal, cuidam

de diferentes tutelas: enquanto a sede fiscal se satisfaz precipuamente com a
submisso, tributao, da renda com a qual se presume a aquisio do bem,
a sede disciplinar avana, requerendo ainda a comprovao de que este bem
(no sentido mais amplo, seja de bem adquirido com a renda, seja a posse de
moeda corrente) no adveio do uso indevido do cargo.

O entendimento acima se sedimenta ao se trazer tona, figurativamente, trs

situaes exemplificativas em que se pode cogitar do que mais
especificamente se cuida no presente tpico, ou seja, de enriquecimento ilcito
configurado na sede disciplinar como espcie de ato de improbidade
administrativa, decorrente de lanamento de crditos tributrios em
procedimentos em que se apuraram variao (ou acrscimo) patrimonial
desproporcional ou sinais exteriores de riqueza ou movimentao financeira
incompatvel.

Em uma primeira hiptese, o servidor-contribuinte aufere e declara

determinada renda, ofertando-a tributao (aqui pouco importando a origem
dessa renda, segundo o princpio do non olet, consagrado no art. 118 do CTN,
segundo o qual a definio legal do fato gerador independe da validade jurdica
e dos efeitos do ato praticado pelo contribuinte) e paga o devido imposto. Nas
duas demais hipteses, o servidor-contribuinte omite da tributao a renda
auferida e, uma vez sujeito ao fiscal, consegue ou no demonstrar a
origem dessa renda no declarada.

Reflete-se a consagrada independncia das instncias ao se perceber que,

embora nas trs hipteses acima haja diferentes repercusses fiscais
(enquanto na primeira hiptese sequer se configura ilcito fiscal, nas duas

outras hipteses em que a renda no declarada no s haver repercusses

fiscais como elas podero at ser diferentes entre si), sob tica correcional, a
princpio, as trs situaes pouco diferem, uma vez que, caso se cogite de
apurao disciplinar, dever o servidor afastar a presuno legal,
demonstrando que a obteno do bem no decorreu do uso indevido do cargo.

Melhor descrevendo e reforando o que se exps, resta inquestionvel a

independncia das instncias fiscal e disciplinar, uma vez que, nas duas
hipteses acima em que a renda no declarada, enquanto o senso comum
apontaria para uma inequvoca e vinculada repercusso disciplinar mais grave
na hiptese de o servidor no demonstrar a origem do bem, no
necessariamente o mesmo ocorreria na sede fiscal, em que so possveis
diferentes entendimentos, por parte da autoridade fiscal, inclusive de que a
omisso continuada de renda, ainda que de fonte comprovada, pode configurar
o dolo ensejador da aplicao de multa qualificada de 150% sobre o imposto e
de representao fiscal para fins penais, por crime (em tese) contra a ordem
tributria, previsto na Lei n 8.137, de 27/12/90, diferentemente de uma
eventual omisso de renda de origem no comprovada, em que a sede fiscal
pode entender apenas pela aplicao da multa de ofcio de 75% sobre o
imposto, nos termos do art. 44 da Lei n 9.430, de 27/12/96.

A diferenciao entre as instncias fiscal e disciplinar ainda mais se evidencia

ao se lembrar que, para a primeira, indiferente a origem da renda a ser
tributada, enquanto que, na segunda, justamente a origem da renda que
importa para configurar ou no ato de improbidade administrativa. Omitir
rendimento fiscalizao tem efeito diferente de ter um rendimento decorrente
de atitude mproba no exerccio do cargo. Se o servidor-contribuinte consegue
comprovar uma origem dissociada do cargo para a renda intencionalmente
omitida, por um lado, no haver imputao disciplinar, mas, por outro lado,
essa justificativa da origem ser incua para fim fiscal, uma vez que, para essa
instncia, a origem indiferente.

Registra-se que, encontrando-se o servidor em situao de acumulao lcita

de cargos pblicos, em conformidade com o artigo 37, inciso XVI, da
Constituio Federal, caracterizado o enriquecimento ilcito por
incompatibilidade patrimonial, a presuno de ilegitimidade do patrimnio
adquirido deve ter reflexos em relao a todos os cargos acumulados, levando
inevitvel concluso de que essa incompatibilidade advm de aes ilcitas
praticadas em todos eles.

Declarao de Bens e Sindicncia Patrimonial

Em reforo ao j defendido linhas acima, acerca da relevncia com que se
dotou no atual ordenamento a questo da transparncia da evoluo dos bens,
relembre-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece a entrega, por parte do
servidor, de declarao de bens que integram seu patrimnio, como prrequisito para a posse.
Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 13.
5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores
que constituem seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de
outro cargo, emprego ou funo pblica.

Na mesma linha, tem-se que o art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, imps que,
para tomar posse em cargo pblico, deve o futuro agente pblico (sentido lato
da expresso) entregar declarao de bens; e, uma vez investido, o agente
pblico deve atualiz-la anualmente e na data em que deixar o mandato, cargo,
emprego ou funo, podendo tais exigncias serem supridas com cpia da
declarao anual de bens entregue Secretaria da Receita Federal do Brasil.

Base Legal
Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 13

Ainda segundo a norma, a recusa em prestar a declarao de bens ou faz-la

falsa pode implicar pena de demisso. Sendo cristalina a aplicao de
demisso na hiptese comissiva de apresentao de declarao
intencionalmente falsa, diante da grave repercusso, requer que se interprete
este dispositivo para a hiptese de ausncia de apresentao. No condiz com
a gravidade da sano a sua aplicao simples conduta omissiva culposa,
devendo-se interpretar cabvel a demisso na reincidncia dolosa, quando,
instado a apresentar a declarao, o agente pblico se recusa a faz-lo.

Caso o agente se omita em apresentar sua declarao, ou no a atualize,

aps regular notificao e resposta (devido processo legal), o ato poder
ensejar sua demisso, salvo no caso da primeira investidura, hiptese de
regra especfica j analisada (impedimento de posse e exerccio).

Podemos ainda cogitar de hiptese onde o agente apresenta declarao

incompleta. Poder, antes do ato de demisso, complement-la ou atualizla.

O dispositivo anotado pune com demisso o agente que se recusa a prestar

declarao de bens injustificadamente ou presta informaes falsas. certo
que o regime jurdico estatutrio a que est submetido garante-lhe o
procedimento adequado. No caso dos servidores federais, vide a Lei n
8.112/90. Marcelo Figueiredo, Probidade Administrativa -Comentrios
Lei n 8.429/92 e Legislao Complementar, pg. 81, Malheiros Editores, 3
edio, 1998.

Pg. 13
vista da Lei n 8.429, de 02/06/92, de se destacar as diferentes naturezas
deste enquadramento, em seu art. 13, e do enquadramento em seu art. 9, VII,
por enriquecimento ilcito decorrente da aquisio de bens de valor
desproporcional evoluo do patrimnio ou da renda do servidor, analisado
linhas acima. Aquele primeiro ato, por si s, to-somente configura um grave
descumprimento de mandamento legal para o qual a prpria Lei n 8.429, de
02/06/92, prev a pena de demisso, com capitulao apenas em seu art. 13,
3. Trata-se do nico caso em que a autoridade administrativa competente
para demitir o servidor enquadrando apenas na Lei de Improbidade, sem se
socorrer no art. 132, IV do Estatuto. J o segundo enquadramento mencionado
configura ato de improbidade, para o qual, alm da mesma pena de demisso
aplicada pela autoridade administrativa (esta sim, obrigatoriamente capitulada
no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, e com vedao de retorno,
conforme art. 137, pargrafo nico da mesma Lei), a Lei de Improbidade prev
ainda outras sanes de ndole judicial, sem prejuzo da ao penal, conforme
art. 37, 4 da CF. Ou seja, na Lei n 8.429, de 02/06/92, o enquadramento no
seu art. 13, 3 o nico em que se prev demisso, independente de rito
judicial e sem configurar, em si, ato de improbidade administrativamente
enquadrado no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90. No obstante, no
haveria prejuzo nenhum (e at se recomenda assim proceder, por cautela,
para evitar questionamentos) em se utilizar o enquadramento no art. 132, IV da
Lei n 8.112, de 11/12/90, combinado com a definio dada pelo art. 13, 3
da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Fechado este parntese sobre a natureza do ilcito capitulado no art. 13, 3

da Lei n 8.429, de 02/06/92, retorna-se questo da declarao de bens em
si. Em seguida a esse dispositivo do art. 13, 3 da Lei n 8.429, de 02/06/92,
a Lei n 8.730, de 10/11/93, em seu art. 1, ratificou para agentes polticos
detentores de cargos eletivos, membros da magistratura e do Ministrio Pblico
Federal e, no que aqui mais interessa, para os titulares de cargos, empregos
ou funes de confiana a obrigao de entregar declarao de bens, na

investidura, anualmente e na sada, no s a seu prprio rgo, mas tambm

ao Tribunal de Contas da Unio.
Base Legal
Lei n 8730, de 10/11/93, Arts 1, 3 e 4

Visando a regulamentar a obrigao disposta no citado art. 13 da Lei de

Improbidade, a administrao editou o Decreto n 5.483, de 30/06/05, que
prev que o prprio servidor autorize a Secretaria da Receita Federal do Brasil
a repassar para a Controladoria-Geral da Unio sua declarao de ajuste anual
de Imposto sobre a Renda.
Base Legal
Lei n 5.483, de 30/06/05, Arts 2, 3 e 5

Pg. 14
Atendendo a esse Decreto, foi editada a Portaria Interministerial-MPOG/CGU
n 198, de 05/09/07, regulando as formas pelas quais qualquer servidor (efetivo
ou comissionado), anualmente, deve suprir administrao a informao
acerca de seus bens, seja permitindo acesso sua declarao de ajuste anual
de Imposto sobre a Renda, seja apresentando declarao anual especfica
para esse fim. A obrigao tambm se aplica aos momentos de posse e
exerccio e desinvestidura do cargo, emprego, funo ou mandato.
Portaria Interministerial-MPOG/CGU n 298, de 05/09/07 - Art. 1 Todo
agente pblico, no mbito do Poder Executivo Federal, como forma de
atender aos requisitos constantes no art. 13 da Lei n 8.429, de 2 de junho
de 1992, e no art. 1 da Lei n 8.730, de 10 de novembro de 1993, dever:

I - autorizar o acesso, por meio eletrnico, s cpias de suas Declaraes de

Ajuste Anual do Imposto de Renda da Pessoa Fsica, com as respectivas

retificaes, apresentadas Secretaria da Receita Federal do Brasil, do

Ministrio da Fazenda; ou

II - apresentar anualmente, em papel, Declarao de Bens e Valores que

compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no Servio de
Pessoal competente.

Com isso, a administrao passa a dispor de instrumentos para analisar a

compatibilidade da evoluo dos bens do servidor com sua remunerao. Alm
dessa via automtica de controle, o suposto ato de improbidade pode chegar
ao conhecimento da administrao por diversas outras formas, tais como: por
denncia ou representao noticiando indcio de enriquecimento ilcito, nos
termos do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92; por exame das declaraes de
bens, conforme art. 13 da citada Lei; por comunicaes de operaes
financeiras suspeitas, a cargo do Conselho de Controle de Atividades
Financeiras (COAF), conforme determina o art. 15 da Lei n 9.613, de 03/03/98
- Lei da Lavagem de Dinheiro; e at por notcia divulgada na mdia. Nessa
anlise prvia de compatibilidade, alm de se checar o teor da denncia,
representao, notcia ou comunicado, pode a administrao apreciar as
declaraes de ajuste anual de Imposto sobre a Renda, em conjunto com a
situao patrimonial (imveis, veculos, etc) e com a movimentao financeira
do servidor, podendo se fazer necessrio ao conjunta com outros rgos,
como Ministrio Pblico Federal e Departamento de Polcia Federal.

Se essa anlise prvia detectar incompatibilidade, deve a Controladoria-Geral

da Unio, ou outra autoridade competente, instaurar sindicncia patrimonial,
sigilosa (sem publicidade) e investigatria, sem fim punitivo, conduzida por dois
ou mais servidores ou empregados pblicos, em prazo de trinta dias e
prorrogvel por igual perodo, cujo fim pode ser o arquivamento ou a
instaurao de PAD, caso se confirmem os indcios de ato de improbidade
propiciador de enriquecimento ilcito. No obstante, da mesma forma como se
aplica ao processo administrativo disciplinar, esses prazos no devem ser

entendidos como fatais, podendo, desde que haja motivao e justificativa, a

sindicncia ser novamente designada aps sessenta dias. No que for cabvel,
podem ser adotados os dispositivos dos arts. 16 a 19 da Portaria-CGU n 335,
de 30/05/06.
Base Legal
Decreto n 5.483, de 30/06/05, Arts 7 ao 9

A sindicncia patrimonial tem o condo de se fazer instruir com dados

protegidos por clusulas de sigilo fiscal ou bancrio, desde que obtidos nos
termos das respectivas legislaes de regncia.

Base Legal
Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Art. 16

No obstante, tendo em vista que indcios de variao patrimonial

desproporcional ou de sinais exteriores de riqueza ou de movimentao
financeira incompatvel com a renda declarada configurariam infrao grave,
passvel, a princpio, de pena capital, pode a autoridade com competncia
correcional de imediato instaurar PAD.

Conforme jurisprudncia do STF e STJ(1), desnecessria a prova da prtica de

um ilcito antecedente para se configurar o tipo previsto no art. 9 da Lei de
Improbidade (enriquecimento ilcito do servidor), cuja pena disciplinar a
demisso.

Deve-se ressaltar que possvel a instaurao direta de processo

administrativo disciplinar, sem prvia deflagrao de sindicncia patrimonial, na

circunstncia de j estarem formados e evidenciados indcios claros de

enriquecimento ilcito do agente pblico, rito em que sero respeitados todas as
garantias processuais ao investigado (devido processo legal, ampla defesa e
contraditrio).

(1) Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n 12480

(2006/0276547-0). Rel. Ministro Sebastio Reis Jnior.

Inciso V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio

O inciso estabelece duas infraes que, em que pese s suas peculiaridades,
gravitam ao redor de um aspecto comum: comportamental.

Incontinncia a falta de moderao, de comedimento. Como bem ilustra o

professor Lo da Silva Alves a incontinncia de conduta a maneira
desregrada de viver. Trata-se da pessoa depravada, de procedimentos
vulgares, escandalosos, que chocam os valores morais e os costumes[1]. J a
conduta escandalosa entendida como o desprezo s convenes ou moral
vigente.

Tambm, par a ambas, em razo da definio do processo administrativo

disciplinar, no se admite a repercusso de atos da vida particular do servidor
na instncia disciplinar. Assim, de imediato, conclui-se que a melhor
interpretao que se apresenta para a literalidade do inciso que a vrgula que
antecede a expresso na repartio faz aplicar essa condicionante s duas
infraes. Tanto a incontinncia pblica quanto a conduta escandalosa devem
ocorrer na repartio para que repercutam disciplinarmente (se o legislador
quisesse que a restrio se aplicasse somente conduta escandalosa, no as
teria separado por vrgula). Claro que essa interpretao da expresso na
repartio afasta do enquadramento disciplinar os atos cometidos fora da

relao de trabalho, na vida privada, mas no exclui atos porventura

associados ao exerccio do cargo e que, pela prpria natureza da atividade
pblica, so exercidos fora da repartio.

Assim, o termo pblica para a incontinncia cometida na repartio faz com

que se entenda que a conduta em tela se refere ao cometimento de atos de
quebra de respeito e de decoro, contrrios moral, cometidos de forma
habitual, ostensiva e em pblico ( frente de outros servidores ou de
particulares), sem a preocupao de preservar a normalidade da repartio e a
credibilidade da causa pblica. A primeira parte do enquadramento em tela no
alcana atos cometidos s ocultas.

Conforme visto, os conceitos de incontinncia e conduta escandalosa so

semelhantes e esto relacionados a desvios comportamentais. Sob o ponto de
vista do estatuto funcional, a principal diferena entre eles reside no fato de que
a conduta escandalosa no precisa ser cometida publicamente para que
caracterize a infrao disciplinar, dizer, os atos praticadas s escondidas,
desde que ofendam fortemente a moral, devem ser enquadradas como
condutas escandalosas, a exemplo dos atos de conotao sexual praticados
de forma reservada

J a conduta escandalosa abrange atos similares aos da incontinncia pblica

(atos de falta de decoro e de respeito e perturbadores do ambiente da
repartio), com a diferenciao de serem praticados sem o requisito da
publicidade, bastando que sejam fortemente negativos moral, aos costumes,
regularidade das relaes de trabalho, ainda que praticados de forma
silenciosa ou reservada (de que so exemplos o assdio sexual ou atos
libidinosos).

Ressalte-se que a infrao disciplinar em questo se consuma no momento em

que o servidor pratica o ato classificvel como incontinncia pblica ou conduta

escandalosa, sendo que, a rigor, no se exige a reiterao de atos para a

configurao da falta funcional.

Por fim, essas duas condutas devem ser vistas com reserva e cautela, no se
recomendando cogitar da configurao de uma ou de outra por atos
insignificantes ou de nfimo poder de ofensa. Deve-se atentar para a gradao
permitida na Lei n 8.112, de 11/12/90, cujo art. 116, IX prev penas noexpulsivas para a afronta ao dever de manter conduta compatvel com a
moralidade administrativa.

[1] - ALVES, 2008, p. 130

Inciso VI - insubordinao grave em servio

Insubordinao sinnimo de rebeldia, de indisciplina. Juridicamente, o termo
insubordinao utilizado para qualificar o comportamento do servidor que
desrespeite uma ordem direta e pessoal, no manifestamente ilegal, de seu
superior hierrquico. J a indisciplina caracterizada pela inobservncia de
uma ordem geral.

Convm anotar que a ordem ser manifestamente ilegal quando a ilegalidade

for evidente, perceptvel para as pessoas de um modo geral. Neste caso, o no
cumprimento da ordem no implicar em falta funcional.

Figurando como um degrau acima do dever funcional estabelecido no art. 116,

IV do Estatuto (cumprir ordens superiores, exceto as manifestamente ilegais), o
presente inciso se concretiza quando o descumprimento, alm de ser um ato
de consciente quebra de hierarquia e de desrespeito s autoridades e s

normas, se manifesta ostensiva e explicitamente com revolta e indisciplina. Da

mesma forma que no inciso anterior, a expresso em servio contempla atos
associados ao exerccio do cargo, que podem ser cometidos dentro ou at fora
da repartio (dependendo da natureza da atividade pblica).

Para configurar a irregularidade em tela, punvel com demisso, faz-se

necessrio, diante dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, que
a insubordinao seja grave e que estabelea elevado grau de
incompatibilidade entre o infrator e no s o ofendido, mas tambm o servio
pblico como um todo. Via de regra, a insubordinao ser grave quando
comprometer seriamente o poder de direo do superior hierrquico perante os
demais servidores, acarretando prejuzo normalidade dos trabalhos.
Formulao-Dasp n 296. Insubordinao grave.

A insubordinao grave em servio pressupe acintoso desrespeito ordem

diretamente recebida de superior hierrquico.

Caso contrrio, o enquadramento deve ser feito do artigo 116, IV da Lei n

8.112/90 - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais
-, destinado a situaes de menor repercusso.

Inciso VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em

legtima defesa prpria ou de outrem

Apenas em situaes excepcionais, bem delineadas pelo legislador, que o

uso da fora fsica se justifica. E, ainda assim, desde que observados critrios
especficos. Nesse sentido, o legislador previu a excludente da ilicitude no caso
de o servidor agressor agir em legtima defesa, prpria ou de terceiros.
Entende-se por terceiros qualquer pessoa que esteja sofrendo agresso

injusta, a abrangidos os colegas de trabalho, superiores hierrquicos,

subordinados e particulares.

Uma situao intermediria que pode se configurar quando o servidor

agressor inicialmente provocado e ofendido pelo agredido e reage em defesa,
mas o faz de forma desproporcional ofensa recebida, por exemplo, quando o
servidor, que aps dominar completamente o agressor, continua a agredi-lo.
Nesse caso, a reao desproporcional atua em seu desfavor, impedindo que se
considere a excludente de ilicitude por legtima defesa; mas o fato de ter sido
originalmente provocado e ofendido e agido em defesa pode fazer com que se
pondere e no se enquadre nesse inciso punvel com pena expulsiva, mas
talvez (de acordo com as peculiaridades caso a caso) em outro de menor
repercusso.

Em interpretao sistemtica do ordenamento, trazendo tona conceitos do

art. 23, I e III do CP, embora o dispositivo em tela expresse a legtima defesa,
tambm devem ser consideradas como excludentes da ilicitude o estado de
necessidade, o estrito cumprimento de dever legal e o exerccio regular de
direito.

O fato de o servidor ter sido previamente provocado ou ofendido verbalmente

no autoriza o uso da fora fsica. Se o fizer, o servidor no estar agindo em
legtima defesa e, desse modo, estar incorrendo em falta funcional.
Recomenda-se, nesses casos, dependendo da gravidade da ofensa verbal ou
da provocao previamente lanadas contra o servidor, que este seja
enquadrado em inciso de menor gravidade. Sobre a descaracterizao da
legtima defesa na hiptese do uso de agresso fsica para repelir agresso
verbal, veja-se o acrdo abaixo transcrito, cujo entendimento pode ser
transposto para o processo disciplinar:

1. Merece confirmao a condenao pela prtica do crime de leses

corporais (art. 129, caput, do C.P.), se, alm de presentes os pressupostos
caracterizadores do tipo penal, no houve comprovao da alegada legtima
defesa, incabvel, por sinal, na hiptese de agresso fsica oriunda de
eventual ofensa verbal honra do agente. (TJPR-Apelao Crime: ACR
715935 PR Apelao Crime - 0071593-5)

Consigna-se, por fim, que tambm no incorre em infrao disciplinar o

servidor que pratica ofensa fsica, em servio, para defender o patrimnio
pblico da agresso de terceiros. a legtima defesa do patrimnio, de
reconhecida aplicao no mbito do direito penal, e perfeitamente verificvel no
plano disciplinar, tendo em vista, inclusive, o dever legal atribudo aos
servidores de zelar pela conservao do patrimnio pblico (art. 116, VII, da Lei
n 8.112/90).

Como no poderia ser diferente, o legislador previu a excludente da ilicitude no

caso de o servidor agressor agir em legtima defesa. Uma situao
intermediria que pode se configurar quando o servidor agressor
inicialmente provocado e ofendido pelo agredido e reage em defesa, mas o faz
de forma desproporcional ofensa recebida. Nesse caso, a reao
desproporcional atua em seu desfavor, impedindo que se considere a
excludente de ilicitude por legtima defesa; mas o fato de ter sido originalmente
provocado e ofendido e agido em defesa pode fazer com que se pondere e no
se enquadre nesse inciso punvel com pena expulsiva, mas talvez (de acordo
com as peculiaridades caso a caso) em outro de menor repercusso.

Em interpretao sistemtica do ordenamento, trazendo tona conceitos do

art. 23, I e III do CP, embora o dispositivo em tela expresse a legtima defesa,
tambm devem ser consideradas como excludentes da ilicitude o estado de

necessidade, o estrito cumprimento de dever legal e o exerccio regular de

direito.

Inciso VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos

O presente inciso tutela a aplicao dos recursos pblicos, configurando-se o
ilcito com a destinao intencionalmente contrria s normas (sobretudo
quelas que regem a sede contbil, financeira e oramentria pblica). Probese aqui tanto o descaso consciente na administrao dos recursos quanto o
seu emprego de forma perdulria.

Inclui-se no presente enquadramento a vedao a que recurso que j possui

determinada destinao legal seja desviado para outro fim, ainda que tambm
pblico (isto , ainda que o novo destino no seja particular ou ilcito de
qualquer forma). Em outras palavras, os recursos at podem ser aplicados a
favor da administrao, sem haver desvio a favor do servidor infrator ou de
terceiros; mas no so aplicados da melhor forma.

Por um lado, similarmente a uma das condutas descritas no inciso X (leso

aos cofres pblicos), o presente ilcito, em geral, cometido por servidor que
tem poder e competncia para gerir ou acessar recursos pblicos. Por outro
lado, diferentemente daquela conduta descrita no inciso X, o presente
enquadramento no se configura com apropriao indbita, furto ou desvio de
dinheiro pblico ou com qualquer hiptese de o servidor dolosamente obter
para si a vantagem ou admitir que outros a obtenham.

Ao contrrio do que possa parecer, a finalidade da norma no a proteo do

dinheiro pblico, mas da lei que estabelece sua destinao. Nesse sentido:

Formulao-Dasp n 56. Aplicao irregular de dinheiros.

A aplicao irregular de dinheiro pblico no se configura, se houver furto,

desvio ou apropriao indbita.

Acrescente-se ainda que esse enquadramento disciplinar tambm pode

configurar simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista de
diversos incisos do art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

No mbito do dispositivo em comento, a aplicao ser irregular sempre que

inobservar as normas legais que cuidam da destinao dos recursos pblicos,
em especial aquelas relacionadas ao oramento pblico. Destaca-se, por fim,
que o emprego irregular de verbas pblicas conduta condenada tambm pelo
Direito Penal, onde tratada como crime, consoante os termos do artigo 315
do Cdigo Penal Brasileiro:

Emprego irregular de verbas ou rendas pblicas

Art. 315 - Dar s verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da estabelecida

em lei:

Pena - deteno, de um a trs meses, ou multa.

Pg. 2 - Responsabilidade Fiscal e Infraes Administrativas de Natureza

Financeira
Objetivando que os recursos pblicos sejam efetivamente aplicados pelos
respectivos gestores de acordo com as leis oramentrias, a Lei de
Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n 101, de 04/05/00, prev

punies para os responsveis por desvios e, por conseguinte, pelo

desequilbrio nas contas pblicas.
Lei Complementar n 101, de 04/05/00 - Art. 73. As infraes dos dispositivos
desta Lei Complementar sero punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de
7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de
1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2
de junho de 1992; e demais normas da legislao pertinente.

Na esteira, a Lei n 10.028, de 19/10/00, trouxe ao ordenamento jurdico novos

tipos penais que repercutem a preocupao com a regular aplicao de
recursos pblicos. No CP, os arts. 359-A, 359-B e 359-C passaram a compor o
novo Captulo IV -Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas, inserido no
Ttulo IX -Dos Crimes Contra a Administrao Pblica; e na Lei n 1.079, de
10/04/50, que define crimes de responsabilidade, o Captulo VI, que trata Dos
Crimes Contra a Lei Oramentria, o art. 10 recebeu oito novos tipos polticodisciplinares associados responsabilidade fiscal.
A inobservncia das normas financeiras relacionadas com a
responsabilidade na gesto fiscal dos agentes pblicos e polticos das vrias
esferas da federao brasileira, compreendendo os Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio -a par de acarretar conseqncias de ordem penal e
poltico-disciplinar, nos termos do Cdigo Penal (Crimes contra as finanas
pblicas), da Lei n 1.079/1950 (Crimes de responsabilidade contra a lei
oramentria) e do Decreto-Lei n 210/1967 (Dispe sobre a
responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores) -sujeita o seu infrator s
sanes disciplinares catalogadas na lei de improbidade administrativa (Lei
n 8.429/1992) e s reprimendas administrativas catalogadas no art. 5 da
Lei n 10.028/2000. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 505 e 506, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

A mencionada Lei n 10.028, de 19/10/00, define as seguintes infraes

administrativas de natureza financeira e a elas associa a pena de multa,
correspondente a trinta por cento dos vencimentos anuais do agente pblico,
aplicada pelo respectivo Tribunal de Contas.
Base Legal
Lei n 10.028, de 19/10/00, Art. 5

Inciso IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo

Aqui se trata de revelao de informao, acessvel to-somente em funo
das prerrogativas que a administrao garante ao detentor do cargo, que no
se lhe admite revelar, como uma espcie de valer-se do cargo do art. 117, IX
do Estatuto, j abordado. Decerto, a conduta em questo decorre sempre de
atitudes dolosas, tais como revelar um dado sabidamente protegido por
clusula de sigilo fiscal ou bancrio, vazar informao de alguma ao
estratgica que dependia do sigilo e do efeito-surpresa, etc.

Doutrinariamente, tem-se que a ao de revelar concretiza-se com o

vazamento de informao para apenas uma nica pessoa, j que o vazamento
da informao para mais de uma pessoa (pela mdia, por exemplo) referido
como divulgar (e, obviamente, engloba tambm a primeira irregularidade).

No caso do dispositivo em questo, tal divulgao refere-se a um segredo da

Administrao Pblica. Sob a tica de Jos Armando da Costa o segredo aqui
tutelado o que se refere segurana da sociedade e do Estado, assuntos
estes que esto fora do alcance do cidado, embora, em princpio, lhe seja
assegurado o mais amplo direito de acesso aos documentos pblicos[1].

O carter sigiloso da informao no est relacionado apenas segurana da

sociedade e do Estado, mas tambm preservao da inviolabilidade da

intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas[2]. Assim, as

informaes que detenham tais caractersticas so classificadas com
classificadas como sigilosas e sua revelao pelo servidor pblico implica na
falta funcional em voga.

A diferenciao entre este enquadramento e o art. 116, VIII do Estatuto

(guardar sigilo sobre assunto da repartio) radica, majoritariamente, no
elemento subjetivo da revelao; enquanto aqui se trata de conduta intencional
e consciente, o outro dispositivo enquadra revelaes culposas, cometidas por
negligncia ou imprudncia. Assim, aqui podem se enquadrar revelaes
intencionais de informaes que possam comprometer estratgias, aes ou
diretrizes oficiais; que possam beneficiar contratante ou licitante junto
administrao; ou que possam ser confundidas como posicionamento
institucional, comprometendo a imagem do rgo; enquanto que l podem ser
enquadradas revelaes similares eivadas de culpa. E, em menor grau de
relevncia, talvez se possa inferir, com reservas, que a diferena do nimo
tambm guarde relao com o objeto da revelao em si, recaindo a revelao
de atos meramente rotineiros da repartio e dos assuntos nela abordados no
enquadramento em que no se cogita de m-f.
Muito genrica e sinteticamente, pode-se esboar o seguinte encadeamento: o
mero acesso sem motivao aceitvel a banco de dados informatizados, pode
configurar inobservncia de norma (art. 116, III do Estatuto); j a revelao,
para outro servidor pblico, dos dados sigilosos acessados, pode, de acordo
com as peculiaridades do caso concreto, configurar inobservncia de norma e
quebra do dever de guardar sigilo sobre assunto interno (no presente art. 116,
VIII do Estatuto); j a revelao, para estranhos ao servio pblico, dos dados
acessados, pode configurar a grave irregularidade de revelao de segredo
obtido em razo do cargo (presente art. 132, IX do Estatuto).

Desse modo, tem-se que o enquadramento num ou noutro dispositivo depende

do carter da informao divulgada. Se no sigilosa, representa quebra de

dever funcional, punvel com advertncia. Se sigilosa, importar em ofensa

norma sob anlise.

Corroborando tal entendimento, a Lei de Acesso Informao (Lei n

12527/2011) define que, obtido acesso informao classificada como sigilosa,
o servidor tem obrigao de mant-la em segredo.

Art. 25. dever do Estado controlar o acesso e a divulgao de informaes

sigilosas produzidas por seus rgos e entidades, assegurando a sua proteo.

2 O acesso informao classificada como sigilosa cria a obrigao para

aquele que a obteve de resguardar o sigilo.

Nessa esteira, a referida lei aponta claramente a imputao da

responsabilidade ao agente pblico que divulgar indevidamente informao de
carter sigiloso, conduta esta a ser apurada nos termos da Lei n 8.112/90,
com penalidade mnima de suspenso, a saber:
Art. 32. Constituem condutas ilcitas que ensejam responsabilidade do
agente pblico ou militar:

[...]

IV - divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso indevido

informao sigilosa ou informao pessoal;

[...] 1 Atendido o princpio do contraditrio, da ampla defesa e do devido

processo legal, as condutas descritas no caput sero consideradas:

[...]

II - para fins do disposto na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990 , e

suas alteraes, infraes administrativas, que devero ser apenadas, no
mnimo, com suspenso, segundo os critrios nela estabelecidos.

[...]

2 Pelas condutas descritas no caput, poder o militar ou agente pblico

responder, tambm, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas
Leis ns 1.079, de 10 de abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.

A depender da lesividade da conduta praticada pelo servidor, a comisso

dever analisar apossvel subsuno ao art. 11, III, da Lei n 8.429/92 (Lei de
Improbidade Administrativa), e, em caso afirmativo, sugerir o enquadramento
disposto no art. 132, IV, da Lei n 8.112/90.

[1] - COSTA, 2009, p. 528.

[2] - Consoante o Art. 23, Parg. 1, da Lei n 8.159/1991.

Inciso X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional

Este enquadramento alberga duas condutas, sendo ambas dolosas. Como
conseqncia, a nenhuma das duas se aplica a Instruo Normativa-CGU n 4,
de 17/02/09, que prev o emprego do TCA, como forma de simplificao de
investigao, sem rito disciplinar, para condutas culposas e sob determinadas
condies.

A leso aos cofres pblicos compreendida como a m administrao ou a

perda do dinheiro pblico (expresso que figura como sntese dos valores
monetrios e mobilirios ou bens e mercadorias em poder da administrao e
destinados venda ou de qualquer forma conversveis em moeda). Da,
igualmente no inciso VIII (aplicao irregular de dinheiros pblicos), seu
cometimento recai, em geral, sobre servidores que tm poder e competncia
para gerir ou acessar recursos pblicos. Tambm se enquadram neste
dispositivo a apropriao indbita, o furto ou o desvio do dinheiro pblico.

A dilapidao, por sua vez, a m conservao, a destruio, o desperdcio

dos bens pblicos permanentes ou de consumo, materiais ou imateriais, no
destinados venda e no conversveis em dinheiro. Essa infrao pode ser
cometida pelos servidores de um modo geral, no havendo, nesse ponto, a
exigncia de que o ato seja praticado por servidor que gerencie recursos
pblicos.
Base Legal
Parecer-Dasp - Dilapidao do patrimnio nacional

Destaque-se que, a princpio, o extravio ou o dano de um bem pblico no

necessariamente acarreta instaurao de processo administrativo disciplinar
contra o servidor cujo nome consta do respectivo termo de responsabilidade ou
que o tinha em uso ou guarda. A responsabilizao administrativa requer se
comprove que, de alguma forma, o servidor atuou ou contribuiu para o evento.

Por oportuno, ressalta-se que os termos da Instruo Normativa-CGU n 4, de

17/ 02/ 09, que regulam a utilizao do Termo Circunstanciado Administrativo,
so inaplicveis s condutas enquadradas no dispositivo em tela, j que o rito
nela previsto pressupe que o dano ou extravio do bem pblico tenha ocorrido
por meio de conduta culposa, enquanto o inciso sub examine abrange somente
condutas de carter doloso.

Por fim, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista do inciso XI do art.
9 e de diversos incisos do art. 10 ambos da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Inciso XI corrupo

No sentido em que aqui se emprega, corromper ao de quem perverte,

deprava, a si prprio ou a outrem. Sob o ponto de vista disciplinar, o termo
designa a conduta do servidor que se vale das prerrogativas inerentes funo
pblica para obter vantagens prprias ou de terceiros.

Aqui importante mencionar que para caracterizao do ilcito funcional em

tela necessrio que o servidor atue de forma ilegal ou indevida. Deste modo,
acaso o servidor tenha recebido vantagem indevida para a prtica de ato
regular, o ilcito funcional ser outro - [artigo 117, XII - receber propina,
comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas
atribuies].

Embora a corrupo passiva esteja tipificada como um dos crimes funcionais

contra a administrao pblica, no art. 317 do CP (solicitar ou receber, para si
ou para outrem, vantagem indevida ou aceitar promessa de tal vantagem), a
Lei n 8.112, de 11/12/90, a destacou no inciso XI do art. 132. Com isso, uma
vez que no se admite letra morta na norma, tem-se que, conceitualmente, a
corrupo, administrativamente, ilcito autnomo, de forma que o
enquadramento no art. 132, XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, dispensa ao
penal pblica, podendo ser processado de forma independente na via
administrativa, sem as ressalvas do enquadramento no art. 132, I da Lei n
8.112, de 11/12/90.

A rigor, como a Lei n 8.112, de 11/12/90, considerou como ilcito administrativo

a corrupo de forma genrica, sem adjetivar as espcies passiva ou ativa,
impe interpretar que, luz do Estatuto, tambm aqui se enquadra a conduta
do servidor que, no exerccio do seu cargo, corrompe ou tenta corromper outro
servidor.

Essa independncia do enquadramento no art. 132, XI da Lei n 8.112, de

11/12/90, em relao tipificao no art. 317 do CP (e ao enquadramento no
art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90) tambm se reflete no fato de que o
ilcito administrativo em tela tem maior campo de incidncia que o crime, de
forma que pode ocorrer de um ato no preencher a tipicidade acima descrita do
crime de corrupo passiva, mas restar enquadrvel no ilcito administrativo de
corrupo.
Formulao-Dasp n 71. Corrupo passiva.

A administrao pode demitir funcionrio por corrupo passiva com base,

apenas, no inqurito administrativo.
Advirta-se, contudo, que em relao ao delito disciplinar previsto no inciso X
(sic) do art. 132 do mesmo diploma legal supramencionado, embora possa a
hiptese de incidncia ali definida enquadrar-se no art. 317 do Cdigo Penal
(corrupo passiva), no sobrevive essa dependncia da instncia penal,
podendo a Administrao Pblica demitir o servidor acusado com respaldo
to- somente no processo administrativo disciplinar. Jos Armando da
Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 182,
Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005.

(Nota: Subentende-se que o autor quis se referir ao inciso XI e no ao X do

art. 132.)

O certo que, em ambos os casos, somente se cogita de corrupo quando a

conduta do servidor ilegal ou indevida, ao contrrio do enquadramento no
inciso XII do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (receber propina, comisso,
presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas atribuies),
em que a conduta do servidor regular.

Ainda assim, para se evitar questionamento da defesa de que a definio deste

ilcito a mesma do crime da corrupo e da ter de provocar manifestao
definitiva judicial, a exemplo do que se recomendou acerca do enquadramento
do art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, tambm convm que a comisso
no enquadre em corrupo, mas sim, por exemplo, em valerse do cargo para
lograr proveito pessoal ou de outrem e/ou em improbidade administrativa, do
art. 117, IX ou do art. 132, IV, ambos daquela Lei.

Inciso XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas

A princpio, na administrao pblica, vigora a vedao acumulao
remunerada de cargos e empregos pblicos, estendendo-se os institutos aos
proventos de aposentadoria, salvo excees para duas reas muito especficas
e de relevante interesse pblico (educao e sade) e ainda assim sujeitas
compatibilidade de horrios e limitada a dois vnculos (no se admite trplice
acumulao). Acerca dessa matria, a Lei n 8.112, de 11/12/90, remete s
proibies previstas na CF. Por ser matria constitucional, a vedao
acumulao se projeta em qualquer esfera da administrao federal, estadual e
municipal.

Base Legal
Constituio Federal, Art. 37, Incisos XVI e XVII

Tanto verdadeira a regra da no-acumulao que a Lei n 8.112, de 11/12/90,

estabelece a entrega, por parte do servidor, de declarao de que no exerce
outro cargo, como pr-requisito para a posse.
Lei n 8.112, de 12/11/90 -Art. 13.

5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores

que constituem seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de
outro cargo, emprego ou funo pblica.

A exceo, ento, da licitude da acumulao de dois de cargos pblicos requer

dois requisitos cumulativos: compatibilidade de natureza dos cargos e de
horrio. Assim, somente h licitude nas acumulaes de dois cargos da rea
de sade, ou de um cargo tcnico ou cientfico com um cargo de professor, ou
dois cargos de professor (no podendo em nenhum desses casos o professor
ter aderido a regime de dedicao exclusiva) e, em todos os casos, com
compatibilidade de horrio. Ainda que materialmente determinada acumulao
seja lcita, restar ilcita se houver incompatibilidade de horrio.

Pg. 2
de se ressaltar que a vedao da acumulao de proventos da
aposentadoria com a remunerao de outro cargo foi uma inovao trazida
pela Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98. A partir desta data, o inativo
aposentado pelo exerccio de cargo pblico no pode acumular os proventos
da aposentadoria com eventual remunerao de cargo pblico em que tenha
sido investido e que seja inacumulvel com aquele cargo no qual se aposentou
(esse servidor ter de optar pelos proventos da aposentadoria ou pela
remunerao do novo cargo). No existindo tal vedao antes da data da
publicao da Emenda Constitucional, fora dizer que as acumulaes de
proventos de aposentadoria com remunerao de cargos quando o reingresso
no servio pblico deu-se antes de 16/12/98 no so alcanadas pela proibio

em tela. E assim realmente expressou o art. 11 daquela Emenda

Constitucional.
Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98 - Art. 11. A vedao prevista no
art. 37, 10, da Constituio Federal, no se aplica aos membros de poder e
aos inativos, servidores e militares, que, at a publicao desta Emenda,
tenham ingressado novamente no servio pblico por concurso pblico de
provas ou de provas e ttulos, e pelas demais formas previstas na
Constituio Federal, sendo- lhes proibida a percepo de mais de uma
aposentadoria pelo regime de previdncia a que se refere o art. 40 da
Constituio Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hiptese, o limite de
que trata o 11 deste mesmo artigo.

O tema de acumulao de cargos pblicos apresenta algumas peculiaridades

quando se traz tona cargo em comisso (tambm chamado de cargo de
confiana). Por sua prpria definio, um cargo em comisso pode ser exercido
por quem j possua cargo efetivo (cabendo ao servidor a opo quanto
composio de sua remunerao) e por aposentado, conforme leitura conjunta
do art. 37, V e 10 da CF.

Infraconstitucionalmente, o art. 120, em conjunto com o art. 19, 1, ambos da

Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecem que, como regra, devido necessria
dedicao exclusiva relao de confiana depositada (que autoriza a
convocao do servidor sempre que houver interesse da administrao), o
cargo em comisso no pode ser acumulado quando o servidor licitamente j
acumula dois cargos efetivos, devendo ento o servidor se afastar desses dois
cargos, a menos que haja comprovada compatibilidade de horrio e local com
um deles. Ainda na Lei n 8.112, de 11/12/90, novamente em funo da exigida
dedicao confiana depositada, extrai-se que os cargos em comisso no
so acumulveis entre si, com exceo da interinidade, conforme leitura
conjunta do art. 119 com o pargrafo nico do art. 9 daquele Estatuto.

Destaque-se que este inciso XII do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
refere-se vedao do exerccio de mais de um cargo, emprego ou funo
pblica, de acordo com as condies definidas nos arts. 118 a 120, no se
confundindo com a possvel incompatibilidade do exerccio de um mnus
pblico com atividades privadas, definida no art. 117, XVIII, todos daquela
mesma Lei.

Em funo da exceo constitucional de se permitir acumular um cargo de

professor com outro cargo tcnico ou cientfico, faz-se necessrio definir essas
duas espcies, em diferenciao s atividades administrativas. Diz-se
cientfico o cargo cujas atribuies se desempenham na rea de pesquisa. A
princpio, diz-se tcnico o cargo para o qual exigido, para investidura,
formao profissional de nvel superior (universitrio). No obstante, tambm
h possibilidade de assim serem classificados determinados cargos de nvel
intermedirio quando, em funo de suas atribuies, exija conhecimentos
especficos na matria de atuao. Conclui-se, da, que a mera denominao
do cargo em nada importa para, juridicamente, lhe emprestar natureza tcnica
ou cientfica nos termos exigidos pelo ordenamento.

Na administrao pblica federal, h muitos cargos tcnicos, os quais,

portanto, podem, vista de compatibilidade de horrio, acumular licitamente
com cargo de professor. Nesse particular, tem-se que, em regra, os cargos
tcnicos federais, por fora do art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, sujeitam-se
jornada de quarenta hora semanais. No obstante, existe a possibilidade de
reduo de jornada de cargos efetivos (para trinta ou vinte horas semanais),
conforme Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01.

Base Legal
Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01, Arts 5 e 6

Pg. 3
J os cargos de professor, de acordo com a manifestao vinculante exarada
no Parecer-AGU n GQ-145 e com os dispositivos da Lei n 4.345, de 26/06/64,
e do Decreto n 94.664, de 23/07/87, podem ter jornadas de vinte ou de
quarenta horas semanais. Destaque-se a peculiaridade de que os professores
do magistrio superior somente exercem jornada de quarenta horas semanais
em regime de dedicao exclusiva, enquanto que o magistrio de ensino mdio
ou fundamental pode ter jornada de quarenta horas com ou sem dedicao
exclusiva. Informe-se que determinados cargos pblicos, em decorrncia da
natureza de suas atribuies (por exemplo, professores e pesquisadores, por
leis especficas, e tambm os cargos em comisso de forma geral, esses
ltimos pela literalidade do art. 19, 1 da prpria Lei n 8.112, de 11/12/90),
comportam a condio ou a prerrogativa de o servidor, em jornada de quarenta
horas semanais, dedicar-se exclusivamente quela atividade, eliminando
qualquer possibilidade de exercer outra atividade, pblica ou at mesmo
privada.
Base Legal
Lei n 4.345, de 26/06/64, Arts 11 e 12

Ainda segundo o Parecer, pode ser considerada aceitvel a acumulao de um

cargo tcnico com outro de professor de forma a totalizar at sessenta horas
semanais (por exemplo, quarenta horas semanais para o primeiro e vinte para
o segundo). Por outro lado, vista da necessidade intransponvel de descanso,
cuja preservao visa a tutelar o interesse pblico da qualidade de
desempenho das duas atribuies, no se tolera como lcita a acumulao de
um cargo tcnico com outro de professor, ambos com jornadas de quarenta
horas semanais, totalizando oitenta horas. Destaque-se que, para tal hiptese,
o citado Parecer abordou que nem mesmo a considerao de que o professor
no executa integralmente sua jornada em sala de aula valida a acumulao
com um cargo tcnico. Por bvio, a possibilidade acima exposta, de
acumulao lcita de cargo tcnico com professor afastada no caso de

magistrio superior em que o servidor optou pelo regime de dedicao

exclusiva.
Base Legal
Parecer-AGU n GQ-145, vinculante

Pg. 4
Compete Unio apurar a acumulao de cargo federal com outro cargo
estadual ou municipal. E, no caso de acumulao de dois cargos federais, a
apurao caber ao rgo que realizou o ltimo provimento.
Decreto n 99.210, de 16/04/90 - Art. 1 O art. 2 do Decreto n 99.177, de 15
de maro de 1990, passa a vigorar com a seguinte redao:

"Art. 2 A responsabilidade pela apurao de casos de acumulao de

cargos e empregos federais e a desses com outros de Estados, do Distrito
Federal ou de Municpios, caber aos rgos de pessoal das entidades
federais, preferencialmente aqueles que realizaram o ltimo provimento.

Formulao-Dasp n 190. Acumulao.

Na acumulao de cargo federal com outro estadual ou municipal, a

competncia para examinar e decidir da administrao federal.

Informe-se que a acumulao ilegal de cargos, por si s, repercute apenas

administrativamente, no configurando crime.
atpica a conduta daquele que acumula dois cargos pblicos
remunerados, sujeito o agente apenas a sanes administrativas
(RJDTACRIM 32/151). Julio Fabbrini Mirabete, Manual de Direito Penal,
pg. 347, Editora Atlas, 17 edio, 2001.

A exemplo do abandono de cargo e da inassiduidade habitual, a acumulao

ilegal de cargos tem seu apuratrio em rito sumrio, com a materialidade
descrita no 1 do art. 133 da Lei n 8.112, de 11/12/90, dando-se ao servidor,
antes da instaurao do processo disciplinar, a oportunidade de optar por um
dos cargos, no prazo de dez dias, conforme se ver adiante, mas no configura
nulidade a apurao em rito ordinrio, visto que nenhum prejuzo traz defesa
(ao contrrio, um rito mais completo).

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133. Detectada a qualquer tempo a

acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas, a autoridade a
que se refere o art. 143 notificar o servidor, por intermdio de sua chefia
imediata, para apresentar opo no prazo improrrogvel de dez dias,
contados da data da cincia e, na hiptese de omisso, adotar
procedimento sumrio para a sua apurao e regularizao imediata, cujo
processo administrativo disciplinar se desenvolver nas seguintes fases:
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).
1 A indicao da autoria de que trata o inciso I dar-se- pelo nome e
matrcula do servidor, e a materialidade pela descrio dos cargos,
empregos ou funes pblicas em situao de acumulao ilegal, dos
rgos ou entidades de vinculao, das datas de ingresso, do horrio de
trabalho e do correspondente regime jurdico. (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

A materialidade da acumulao ilcita pode ser obtida, dentre outros, por

contracheques, fichas financeiras, recibos, folhas de pagamento, contrato de
trabalho, carteira de trabalho, folhas de ponto, portarias ou quaisquer outros
atos de nomeao, admisso ou designao, declarao de ajuste anual de
Imposto sobre a Renda, etc.

A acumulao ilegal importa na aplicao da pena de demisso a todos os

cargos em acumulao, ainda que de diferentes rgos federais ou mesmo de
outro ente federado, j que o ilcito previsto em sede constitucional. Neste
ltimo caso, a autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar em
que se apurou a ilicitude, alm de promover a demisso do cargo ocupado em
seu rgo, deve comunicar respectiva autoridade competente do outro rgo,
por meio de ofcio com cpia dos autos.

Configura-se acumulao ilegal mesmo se o servidor estiver de licena sem

remunerao de um dos cargos, pois o que importa a natureza remunerada
dos dois cargos e no o fato em si de receb-la ou no.
Base Legal
TCU, Enunciado da Smula n 246

A alterao promovida no art. 133 do Estatuto pela Lei n 9.527, de 10/12/97,

eliminou a previso de devoluo de toda a importncia recebida
indevidamente, por conta da acumulao ilcita. O Parecer-AGU n GQ-145, ao
apreciar a questo, comentando a inovao trazida pela Lei supra, asseverou,
de forma vinculante, a vedao da reposio, na hiptese de terem sido
efetivamente prestados os servios, com o fim de inibir o enriquecimento sem
causa do Estado. de se perceber que o mencionado Parecer-AGU no
impede que a administrao exija a reposio proporcional remunerao
paga por horas efetivamente no trabalhadas em algum (ou alguns) dos rgos
em que o servidor no cumpriu completamente a jornada, em decorrncia de
superposio de horrios.
23. (...) b) silenciou no respeitante devoluo da importncia percebida
durante a comprovada acumulao de m f, assim tornando-a inexigvel,
em face da conseqncia imediata do princpio da legalidade, que restringe a
atuao do administrador pblico de modo a somente fazer o que a lei
permite. Houve evoluo legislativa no regramento do instituto, elidindo a

reposio dos estipndios pagos, s vezes por longos anos, em virtude da

prestao de servios, com o que o Estado fica impedido de locupletar-se
com o trabalho de seus agentes administrativos.

Inciso XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117

Esses enquadramentos foram abordados no Mdulo III - Proibies elencadas
no Art. 117 da Lei n 8.112 de 11/12/90.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117

IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em

detrimento da dignidade da funo pblica;

X - participar de gerncia ou administrao de empresa privada, sociedade

civil, salvo a participao nos conselhos de administrao e fiscal de
empresas ou entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente,
participao do capital social, sendo-lhe vedado exercer o comrcio, exceto
na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; (Redao dada pela
Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)

XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas,

salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de
parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro;

XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie,

em razo de suas atribuies;

XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro;

XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;

XV - proceder de forma desidiosa;

XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou

atividades particulares.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo IV - Proibies elencadas no Art.

132 da Lei n 8.112 de 11/12/90 do curso de Direitos e Deveres do Servidor
Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que
voc faa uma releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O
resultado no influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de
avaliar o seu domnio do contedo.
Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das suas
respostas!

Mdulo V - Responsabilidades

Ao final do Mdulo V, o aluno dever ser capaz de diferenciar as esferas de

responsabilizao funcional no mbito da administrao pblica federal.

Unidade 1 - Responsabilidades
Um nico ato cometido por servidor pode repercutir, simultaneamente, nas
esferas administrativa, penal e civil.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 121. O servidor responde civil, penal e

administrativamente pelo exerccio irregular de suas atribuies.

Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo,

doloso ou culposo, que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros.

Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes

imputadas ao servidor, nessa qualidade.

Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou

comissivo praticado no desempenho do cargo ou funo.

Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se,

sendo independentes entre si.

Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso

de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.

de se reiterar que uma das possveis consequncias do processo

administrativo disciplinar a configurao da responsabilidade administrativa

do servidor por atos cometidos no exerccio do cargo ou a ele relacionados. De

acordo com a tripartio da responsabilidade estabelecida no art. 121 da Lei n
8.112, de 11/12/90, e a consequente enumerao de trs responsabilizaes
nos arts. seguintes (122, 123 e 124), interpreta-se que o art. 124, mencionando
a responsabilidade civil-administrativa, reporta-se responsabilizao
administrativa propriamente dita (de forma que o prefixo civil se refere
natureza cvel da responsabilizao administrativa, que, embora no possua o
dolo e a culpa expressos em seus enquadramentos, deles no pode prescindir
para se cogitar de enquadramento disciplinar). No obstante, no curso dessa
apurao administrativa, pode a comisso se deparar com ilcitos civis ou
penais. Nestes casos, a administrao deve adotar algumas providncias
legalmente previstas.

Ou seja, alm da responsabilizao administrativa (por atos contrrios ao

Estatuto), apurada no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, detalhadamente
descrito em todos os tpicos anteriores do presente texto, pode haver
responsabilizao civil (por danos causados ao errio e a terceiros e que tanto
pode se esgotar excepcionalmente na via administrativa quanto em regra pode
necessitar de ingresso na via judicial) e responsabilizao penal (por crimes ou
contravenes cometidos como servidor e que obrigatoriamente segue o rito
judicial do CPP).

Essas responsabilidades possuem caractersticas prprias, sofrendo gradaes

de acordo com as situaes que podem se apresentar como condutas
irregulares ou ilcitas no exerccio das atividades funcionais, possibilitando a
aplicao de diferentes penalidades, que variam de instncia para instncia.

Responsabilizao Administrativa

A responsabilizao do servidor pblico decorre da Lei n 8.112/90, que lhe

impe obedincia s regras de conduta necessrias ao regular andamento do

servio pblico. Nesse sentido, o cometimento de infraes funcionais, por

ao ou omisso praticada no desempenho das atribuies do cargo ou
funo, ou que tenha relao com essas atribuies, gera a responsabilidade
administrativa (arts. 124 e 148), sujeitando o servidor faltoso imposio de
sanes disciplinares. Em geral, os deveres e proibies ao servidor pblico
esto previstos nos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112/90[1].

Ao tomar conhecimento de falta praticada pelo servidor cabe Administrao

Pblica apurar o fato, aplicando a penalidade porventura cabvel. Na instncia
administrativa a apurao da infrao disciplinar ocorrer por meio de
sindicncia contraditria ou de processo administrativo disciplinar (art. 143).
Isso porque o processo disciplinar lato sensu o instrumento de que dispe a
Administrao para apurar a responsabilidade do servidor por infrao
praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com as
atribuies do cargo que ocupa (art. 148).

Importa registrar que ao servidor pblico investigado em sindicncia punitiva ou

em processo administrativo disciplinar so assegurados todos os direitos
constitucionais, inclusive o direito ao contraditrio e ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes (art. 5, inciso LV, Constituio Federal).

Uma vez comprovada a infrao disciplinar pela prpria Administrao Pblica,

por meio de sindicncia punitiva ou de processo administrativo disciplinar, ser
possvel a aplicao das sanes previstas no art. 127 do Estatuto Funcional: I
- advertncia; II - suspenso; III - demisso; IV - cassao de aposentadoria ou
disponibilidade; V - destituio de cargo em comisso; ou VI - destituio de
funo comissionada.

[1] - MEIRELLES, 2011, p. 494.

Unidade 2 - Responsabilizao Civil

Para o foco pessoal do agente pblico, de imediato, antecipe-se que, no atual
ordenamento jurdico, a responsabilidade civil de servidor tem natureza
subjetiva. Em outras palavras, a obrigao pessoal do agente pblico em
reparar dano em decorrncia do exerccio do seu cargo requer a comprovao
de que a sua conduta causadora do prejuzo foi dolosa ou culposa, em ato
comissivo ou omissivo. Sem esse pr-requisito essencial, ainda que a atuao
pblica do servidor tenha acarretado dano, no se cogita de responsabiliz-lo
civilmente a reparar. A responsabilidade civil no tem ndole punitiva, mas sim
patrimonial e indenizatria.

Da mesma forma como se aduziu para a responsabilidade administrativa, temse que a simples comprovao de que, objetivamente, de fato, ocorreu dano
(avaria ou quebra) ou desaparecimento (perda, extravio, furto ou roubo) de um
bem, mercadoria ou processo no necessariamente implica responsabilidade
civil reparatria para o servidor cujo nome consta do respectivo termo de
responsabilidade e/ou para o servidor (se diferente) que o tinha em uso ou
guarda no momento da ocorrncia do fato. A responsabilizao civil tambm
de ndole subjetiva, no se tolerando cogitar de imposio meramente objetiva
de reparar o dano ou perda, sem a comprovao do nimo subjetivo do
responsvel.

Nesse rumo, repete-se, com maior aplicabilidade, uma vez que trata
justamente de repercusso civil, a seguinte deciso adotada pelo Tribunal de
Contas da Unio:

TCU, Tomada de Contas n 450.131/96-3, Relatrio

No obstante, novamente recomenda-se que o servidor signatrio do termo de

responsabilidade e/ou detentor do bem objeto de furto ou roubo registre a
ocorrncia policial e comunique o fato a seu chefe imediato (esta comunicao
chefia recomendvel tambm no caso de dano de bem).

Como visto, a Lei n 8.112/90, no respectivo Art. 122, estabeleceu duas

situaes em que o servidor poder ser chamado a ressarcir os prejuzos
causados ao errio. A primeira, quando causar danos diretamente
Administrao Pblica. A segunda, quando causar danos a terceiros no
exerccio da funo pblica[1].

Na hiptese de dano causado Administrao Pblica, prev o art. 46 da Lei

n 8.112/90 que a indenizao do prejuzo financeiro causado pelo servidor
poder ocorrer ainda no mbito administrativo, mediante desconto autorizado
do valor devido em folha de pagamento.

A indenizao ao errio ser previamente comunicada ao servidor para

pagamento, no prazo mximo de 30 (trinta) dias, podendo ser parcelada. O
valor de cada parcela no poder ser superior a 10% (dez por cento) da sua
remunerao. Quando o pagamento indevido houver ocorrido no ms anterior
ao do processamento da folha, a reposio ser feita imediatamente, em nica
parcela.

Na hiptese de valores recebidos em decorrncia de cumprimento deciso

liminar, tutela antecipada ou sentena que venham a ser revogadas ou
rescindidas, sero eles atualizados at a data da reposio. O servidor em
dbito com o errio, que for demitido, exonerado ou que tiver sua
aposentadoria ou disponibilidade cassada, ter o prazo de 60 (sessenta) dias
para quitar o dbito. O vencimento, a remunerao e o provento no sero
objeto de arresto, sequestro ou penhora, exceto nos casos de prestao de
alimentos resultante de deciso judicial (Arts. 46 a 48).

Analogamente ao que se exps para responsabilizao administrativa, no se

cogita de responsabilizar civilmente um servidor, obrigando-o a indenizar a
Unio por um bem danificado ou extraviado, descontando de sua remunerao,
sem antes se ter comprovado, no devido processo legal, com ampla defesa e
contraditrio, seja em via administrativa, seja em via judicial, que ele, no
exerccio de seu cargo, agiu com culpa ou dolo no evento.

Neste ponto, ressalve-se a simplificao introduzida pela Instruo NormativaCGU n 4, de 17/02/09. Segundo essa norma, o dano ou desaparecimento de
bem decorrente de conduta culposa por parte do servidor e causador de
prejuzo inferior a R$ 8.000,00 pode ter sua apurao encerrada em TCA, sem
rito disciplinar, se o agente pblico aquiescer em ressarcir ao errio, poupandose a instaurao de PAD ou sindicncia punitiva. Ou seja, aquela norma atuou
inovando apenas a sede disciplinar, em nada alterando a repercusso civil, no
sendo relevante para o presente tpico.

Menos ainda se pode cogitar de exigir de um grupo de servidores a

indenizao de um bem pelo simples fato de todos trabalharem no local onde
se deu o sinistro, diluindo a responsabilidade civil sem o devido processo legal,
se foi impossvel a individualizao ou se a administrao no foi capaz de
identificar o responsvel. Assim, repetem-se as citaes de fontes
administrativas e doutrinria.

Parecer-AGU n GM-1, vinculante: Ementa: A imputao administrativa da

responsabilidade civil exige que se constate a participao de todos os
envolvidos nas irregularidades, considerados individualmente.

Formulao-Dasp n 261. Responsabilidade administrativa.

A responsabilidade administrativa deve ser individualizada no respectivo

processo, vedada, na impossibilidade de indicao do culpado, a sua diluio
por todos os funcionrios que lidaram com os valores extraviados.
(...) no se permite a extenso da responsabilidade, de modo genrico,
quando no for possvel a individualizao da responsabilidade. Antnio
Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 184, Editora
Consulex, 2 edio, 1999.

A imputao de que foi determinado servidor que, com inteno, negligncia,

impercia ou imprudncia, danificou ou extraviou o bem (ou propiciou que
terceiro o fizesse) pode decorrer de vrias formas juridicamente lcitas de
comprovao, sendo aceitos desde o reconhecimento no-litigioso por parte do
prprio servidor (como o TCA) ou apuratrios administrativos (de que a
sindicncia contraditria e o PAD so os principais exemplos, podendo-se
ainda citar a tomada de contas especial, detalhada ao final do presente texto),
at apuraes em processos civis judiciais (ao de reparao de dano - ou
ao indenizatria - e ao de improbidade), antes mesmo de apuraes
administrativas, vista da consagrada independncia das instncias.

[1] - DI PIETRO, 2006, p. 588-589.

Pg. 2
No se confunde a concluso obtida em meios administrativos de que o
servidor, no exerccio culposo ou doloso de seu cargo, acarretou prejuzo com
a independente apurao da responsabilidade civil indenizatria, que, em
regra, requer rito judicial. Obviamente que a apurao da responsabilidade civil
(de repercusso patrimonial), no rito judicial, independente da apurao da
responsabilidade administrativa (de repercusso punitiva, no rol do art. 127 da
Lei n 8.112, de 11/12/90), podendo ocorrer antes, simultaneamente ou depois
desta ltima. Nada impede o ajuizamento da ao civil antes mesmo de sequer
se ter instaurada apurao administrativa ou antes de se ter tal apurao
concluda.

Destaque-se que, mesmo que j exista apurao administrativa acerca de dano

causado por servidor com dolo ou culpa no exerccio de seu cargo, pode haver
a independente ao judicial, com seus requisitos probatrios prprios do CPC
e garantindo ao acusado o exerccio da ampla defesa e do contraditrio, para
apurar a responsabilizao civil, cujo resultado pode at discrepar daquele
obtido na sede administrativa. No obstante, sem negar a independncia das
instncias, o que se recomenda, no caso de j haver a prvia apurao da
responsabilidade administrativa, que a administrao aproveite-a como pea
de instruo da ao civil judicial, auxiliando na individualizao da
responsabilidade civil de indenizar, uma vez que ambas as instncias guardam
ndole subjetiva.

No caso especfico em que a apurao da culpa subjetiva deu-se no escopo da

sindicncia contraditria ou do PAD, a comisso, aps ter quantificado ou ao
menos indicado o prejuzo, ao final, prope autoridade julgadora que proceda
comunicao do fato unidade do local de ocorrncia do fato, Consultoria
Jurdica do rgo e Controladoria-Geral da Unio, conforme exposto em
4.10.7.3. Este comunicado se justifica para que as instituies acima possam
tomar suas respectivas providncias na busca do ressarcimento do dano, que

podem variar desde a simples lavratura de acordo com o responsvel at um

processo judicial de execuo.

Lembre-se de que o processo administrativo disciplinar no pode ter por

efeito ou penalidade compelir o servidor a ressarcir os prejuzos causados
Administrao, visto que as penalidades cabveis em seu bojo so apenas
aquelas previstas em lei (art. 127, I a VI, art. 130, 2, todos da Lei federal n
8.112/1990. Antnio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 122 e 123, Editora Fortium,
2008, 1 edio.

Conforme se ver adiante, dependendo de a quem o servidor tenha causado

prejuzo exercendo seu cargo, a responsabilizao de reparar pode encerrar-se
totalmente na esfera administrativa, sem necessidade de provocao judicial,
ou pode ser necessrio o ingresso em juzo. Na verdade, a cobrana
administrativa direta do dbito exceo, possvel apenas com aquiescncia
do servidor ou em razo de impossibilidade de execuo judicial. Em regra,
tem-se a inscrio do dbito em dvida ativa no tributria, para execuo
judicial.

A ao civil por responsabilidade do servidor em razo de danos causados ao

errio imprescritvel.

CF - Art. 5
XLV - nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a
obrigao de reparar o dano e a decretao do perdimento de bens ser, nos
termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, at o
limite do valor do patrimnio transferido;

Art. 37.
5 A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por
qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio,
ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.
No sendo a responsabilizao civil de ndole punitiva, tem-se que a ela no
se aplica a garantia constitucional de que a pena no passa da pessoa do
acusado, sendo certo que, em caso de morte do responsvel, os sucessores
arcam com a obrigao de reparar o prejuzo causado pelo agente, at o
limite da herana.
Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 122.
3 A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles
ser executada, at o limite do valor da herana recebida.

A apurao de responsabilidade pelos danos causados Administrao

Pblica Federal e a obteno do respectivo ressarcimento podem ser
efetuadas, tambm, por meio da Tomada de Contas Especial (TCE),
regulamentada pela Instruo Normativa TCU n 56, de 5 de dezembro de
2007.

A TCE tem a finalidade de apurar os fatos, identificar os responsveis e

quantificar o prejuzo causado ao errio. De acordo com o art. 1 da IN/TCU n
56/2007 c/c o art. 8 da Lei no 8.443, de 16 de julho de 1992 (lei orgnica do
TCU), so determinantes para a instaurao de TCE a ocorrncia de pelo
menos um dos seguintes fatos: a) omisso no dever de prestar contas; b) no
comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, mediante
convnio, contrato de repasse ou instrumento congnere; c) ocorrncia de
desfalque, desvio ou desaparecimento de dinheiros, bens ou valores pblicos;
e d) prtica de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano
Administrao Pblica Federal.

Na via judicial, em regra, o dbito regularmente apurado inscrito em dvida

ativa da Unio e constitui ttulo executivo passvel de cobrana por intermdio

de ao de execuo fiscal proposta pela Unio perante o Poder Judicirio (Lei

n 6.830, de 22 de setembro de 1980). Entretanto, existem outras formas de
ressarcimento judicial dos prejuzos causados ao errio pelo servidor, tais
como a ao indenizatria (de ressarcimento ou reparatria) e a ao de
improbidade administrativa de que trata a Lei n 8.429/92.

[1] - DI PIETRO, 2006, p. 588-589.

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Ressarcimento

dos prejuzos

e faa

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Unidade 3 - Dano e Desaparecimento de Bem

De imediato, faz-se necessrio estabelecer o enfoque extenso da presente
abordagem, que inclui todas as hipteses de dano (avaria ou quebra) ou de
desaparecimento (perda, extravio, furto ou roubo) de qualquer tipo de material
que possa ser includo na abrangente expresso bem pblico. Isto porque,
primeiramente, o termo material empregado pela Instruo Normativa-Sedap
n 205, de 08/04/88, em seu sentido mais estrito, alberga os bens devidamente
patrimoniados pela administrao, incluindo obviamente os bens durveis ou
que fazem parte de seu ativo permanente e excepcionalmente at alguns bens
de consumo que possuam valor relevante. Mas aquela expresso alberga no
s os bens j incorporados ao patrimnio pblico como tambm inclui aqueles
bens ou mercadorias retidos ou apreendidos, ainda sob custdia, que teriam
emprego aps a destinao formalmente prevista em norma, visto j serem
itens sob domnio do Estado, mesmo que provisoriamente. E, por fim, pode-se

considerar que inclui ainda os processos administrativos danificados ou

extraviados, uma vez que parte do que aqui se expor para bens ou materiais,
em termos procedimentais, pode ser adaptado tambm para autos
processuais, embora tenham natureza distinta daqueles objetos.

Firmado este enfoque abrangente, convm ento destacar que, nas hipteses
de dano ou desaparecimento de bens pblicos (lato sensu), comum
configurar prejuzo ao errio e/ou a terceiro, o que remete ao conceito de
responsabilidade civil, cuja ndole no punitiva, mas sim patrimonial e
indenizatria, apurada em regra em rito judicial.

Tem-se que, a princpio, a simples comprovao de que, objetivamente, de

fato, ocorreu o desaparecimento ou o dano de um bem, mercadoria ou
processo no necessariamente implica responsabilidade administrativa para o
servidor cujo nome consta do respectivo termo de responsabilidade ou para o
servidor (se diferente) que o tinha em uso ou guarda no momento da
ocorrncia do sinistro. Sob tica meramente conceitual para este tema (antes
de adentrar nas especificidades do ordenamento de regncia), no se tolera
cogitar de responsabilizao meramente objetiva -ou seja, vista apenas de
que objetivamente um fato criticvel ocorreu para fim punitivo, sem a
comprovao do nimo subjetivo do responsvel.

Como resta bvio que no h necessria e direta vinculao entre ter o nome
no termo de responsabilidade ou deter o bem no momento do sinistro e atuar
ou se omitir a favor da ocorrncia, no se deve confundir, pela simples
similaridade das expresses, termo de responsabilidade com
responsabilizao administrativa. Em um caso especfico, at pode coincidir
de o responsvel pelo ilcito ser aquele que assinou o termo de
responsabilidade e/ou ser aquele que detinha o bem no momento do fato, mas
tambm pode ser que esses agentes no sejam as mesmas pessoas.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa

resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou
funo.

Nesse rumo, embora se refira especificamente tutela de sua competncia

(reparao civil), perfeitamente aplicvel tambm sede administrativa
disciplinar a seguinte manifestao exarada pelo Tribunal de Contas da Unio:

TCU, Tomada de Contas n 450.131/96-3, Relatrio

De toda forma, recomenda-se ao servidor signatrio do termo de

responsabilidade e/ou detentor do bem objeto de furto ou roubo que registre a
ocorrncia policial e comunique o fato a seu chefe imediato (esta comunicao
chefia recomendvel tambm no caso de dano de bem).

A imputao de que foi determinado servidor que, com inteno, negligncia,

impercia ou imprudncia, danificou ou extraviou o bem (ou propiciou que
terceiro o fizesse) pode decorrer de vrias formas juridicamente lcitas de
comprovao, sendo aceitos desde o reconhecimento no-litigioso por parte do
prprio servidor ou apuratrios administrativos (de que o processo
administrativo disciplinar o principal exemplo, podendo-se ainda citar a
tomada de contas especial), at apuraes em processos civis judiciais (ao
de reparao de dano -ou ao indenizatria -e ao de improbidade), antes
mesmo de apuraes administrativas, vista da consagrada independncia
das instncias.

Ainda sob a tica meramente conceitual, sem abordar as liberalidades que o

ordenamento ptrio previu para o tema, no se cogita de responsabilizar
administrativamente um servidor, impondo-lhe em seu assentamento funcional
a concluso de que cometeu ilcito disciplinar e aplicando-lhe a pena

associada, sem antes se ter comprovado, no devido processo legal, com ampla
defesa e contraditrio, que ele, no exerccio de seu cargo, agiu com culpa ou
dolo em sua conduta acarretadora de dano ou perda de bem pblico.

Menos ainda se pode cogitar de responsabilizar indistintamente um grupo de

servidores pelo simples fato de todos trabalharem no local onde se deu o
sinistro com determinado bem, sem o devido processo legal. No se tolera
diluio da responsabilizao entre diversos servidores se for impossvel a
individualizao ou se a administrao no for capaz de identificar o
responsvel.

Parecer-AGU n GM-1, Vinculante

Pg. 2
Na hiptese mais frequente para o presente tema, quando se tem notcia
apenas genrica de dano ou de desaparecimento de bem pblico, de
mercadoria apreendida e de extravio de processo administrativo, sem nenhum
indcio que aponte o possvel autor ou responsvel pelo fato, no se justifica,
de plano, instaurar a onerosa e residual sede administrativa disciplinar, com
todos os nus que lhe so inerentes. Repisa-se aqui que o simples fato de se
identificar quem tem o nome consignado em termo de responsabilidade e/ou
quem tinha o bem sob guarda ou uso no momento do sinistro no tem o
condo de autorizar qualquer ilao acerca de algo muito mais grave e
residual, que a possibilidade de responsabilizao administrativa. Somente
se cogita de tal responsabilizao se houver, no mnimo, indcios de conduta
culposa ou dolosa de servidor.

O caso especfico de a apurao de dano (avaria) ou desaparecimento

(extravio, furto ou roubo) de bem pblico transcorrer em via administrativa traz
tona a segunda exceo, de no- aplicao do devido processo legal previsto

na Lei n 8.112, de 11/12/90, e faz com que se abra um parntese para abordar
esta questo.

Assim, nessa segunda exceo, de ato causador de dano ou de

desaparecimento de bem, quando no h indcios que a priori indicam possvel
autor ou responsvel, no se tendo de imediato a quem se garantir o exerccio
do contraditrio e da ampla defesa, por meio de sindicncia punitiva ou de
processo administrativo disciplinar, inicialmente, fica a cargo da unidade de
ocorrncia do fato realizar um procedimento administrativo prvio, sem
nenhuma participao da autoridade competente em matria correcional. Se,
nesse primeiro momento, se est diante de uma notcia limitada objetivamente
ao fato de que um bem foi danificado ou extraviado, ainda sem qualquer indcio
de responsabilizao a servidor, no h nenhuma necessidade de a unidade
local provocar, por meio de representao, o sistema correcional.

A princpio, ainda limitado ao enfoque meramente conceitual, o que determina

a necessidade de remessa da apurao para o sistema correcional no o
simples fato de se poder identificar quem estava com o bem no momento do
sinistro, mas sim a possibilidade de se cogitar que algum servidor tenha agido
com culpa ou dolo no evento danoso. Nesta abordagem inicial, o bem at
poderia estar em mos de algum servidor perfeitamente identificvel quando
ocorreu o sinistro e ainda assim o procedimento administrativo prvio se dar
no mbito da unidade local se no houver indcios de nimo subjetivo (culpa ou
dolo) na conduta.

Avanando para alm do enfoque meramente conceitual e iniciando a anlise

sob a luz do ordenamento de regncia e abordando primeiramente o sentido
mais estrito de bens (bens patrimoniados e bens retidos ou apreendidos,
excluindo desse conceito os processos administrativos), tem-se que a matria
foi disciplinada em sede do Poder Executivo federal pela Controladoria-Geral
da Unio, por meio da Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09. de se

antecipar que esta norma revogou a j mencionada Instruo NormativaSedap, de 08/04/08, apenas no que se referia obrigatoriedade de apurao
de responsabilidade disciplinar decorrente de dano ou desaparecimento de
bem de pequeno valor; a antiga norma no foi revogada nos tpicos em que
aborda outros temas, tais como controle contbil e inventrio de bens pblicos.

A Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09, estabeleceu uma apurao

simplificada, a cargo da prpria unidade de ocorrncia do fato, margem do
sistema correcional, a ser realizada por meio do instrumento processual
chamado Termo Circunstanciado Administrativo (TCA), para casos de dano ou
desaparecimento de bem pblico que implicar prejuzo de pequeno valor
(assim entendido quando o preo de mercado -e no de registro contbil -para
aquisio ou para reparao do bem extraviado ou danificado for igual ou
inferior ao limite legal para dispensa de licitao, conforme o art. 24, II da Lei n
8.666, de 21/06/93 -atualmente de R$ 8.000,00). O tema conta ainda com um
Perguntas e Respostas disponvel no endereo
http://www.cgu.gov.br/Destaques/TCA_ CRG.asp.

Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09 -Art. 1 Em caso de extravio ou

dano a bem pblico, que implicar em prejuzo de pequeno valor, poder a
apurao do fato ser realizada por intermdio de Termo Circunstanciado
Administrativo (TCA).
Pargrafo nico. Para os fins do disposto neste artigo, considera-se prejuzo
de pequeno valor aquele cujo preo de mercado para aquisio ou reparao
do bem extraviado ou danificado seja igual ou inferior ao limite estabelecido
como de licitao dispensvel, nos termos do art. 24, inciso II, da Lei n
8.666, de 21 de junho de 1993.

Com isso, de imediato j se limita o emprego do TCA: somente permitido se

j se sabe, de antemo, que o prejuzo decorrente de dano ou extravio de bem
inferior a R$ 8.000,00, no se podendo aplicar aquele rito simplificado
quando o prejuzo supera este limite. Obviamente, em casos em que no se

sabe ao certo o valor do prejuzo, pode-se dar incio ao TCA justamente

elegendo-o como o meio hbil para, de imediato, buscar a quantificao do
prejuzo; quantificando o prejuzo abaixo do limite, a princpio, pode-se
prosseguir no rito simplificado e quantificando-o acima, tem de se encerrar o
TCA e adotar o rito adequado, conforme adiante se expor.

Pg. 3
O TCA, claramente, foi institudo objetivando a eficincia e a racionalizao do
emprego dos recursos pblicos, como uma alternativa -sob determinadas
condies de aplicao -ao oneroso rito disciplinar, cujo custo por vezes
desproporcional em relao ao benefcio obtido.

O TCA deve ser protocolizado na forma de um processo administrativo lato

sensu, tendo como folha inaugural o formulrio estabelecido pela PortariaCGU/CRG n 513, de 05/03/09 (cujo modelo segue no Anexo III), no se
exigindo formalismo de publicar ato de instaurao e de designao de seu
condutor, atribuio esta que recai sobre o chefe do setor responsvel pela
gerncia de bens e materiais na unidade. Esse gestor patrimonial deve lavrar o
TCA, descrevendo o fato, identificando o servidor envolvido, propiciando-lhe a
manifestao no processo em cinco dias (prazo prorrogvel por igual perodo,
sendo permitido, se necessrio, realizao de provas, inclusive laudos periciais
ou tcnicos), e, ao final, deve apresentar parecer conclusivo, com proposta de
julgamento para o titular da unidade de lotao do servidor poca do fato,
que pode acatar ou no a proposta.

Arts. 3 e 4

Caso o titular da unidade de lotao do servidor julgue que o prejuzo inferior a

R$ 8.000,00 decorreu do uso regular do bem ou de fatores que independeram
da ao do servidor ou seja, que este no agiu nem com culpa e nem com dolo
-, a apurao se encerra no prprio TCA, com remessa dos autos para o gestor

patrimonial, a fim de se proceder apenas a controles contbeis internos (como

a baixa do bem, por exemplo). Caso aquela autoridade conclua que o prejuzo
inferior a R$ 8.000,00 decorreu de conduta culposa do servidor e este concorde
com o ressarcimento ao errio, desde que o prejuzo se limite a R$ 8.000,00, a
soluo ainda se encerra no prprio TCA (esta via simplificada no tem o
condo de impor o ressarcimento ao servidor). Neste caso, o encerramento se
condiciona ao ressarcimento ao errio, no prazo de cinco dias (prorrogvel por
igual perodo), tanto por meio de pagamento quanto pela entrega de bem igual
ou superior ao bem danificado ou extraviado ou pela prestao de servio
(realizada por terceiro, no pelo servidor) que restitua o bem danificado.

Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09, Art. 3

Pg. 4
Em sentido contrrio, apenas nas hipteses de o servidor no concordar em
ressarcir o prejuzo limitado a R$ 8.000,00 culposamente causado ou de este
superar o limite ou ainda de haver indcios de conduta dolosa
independentemente do valor, a apurao de responsabilidade administrativa
no pode se encerrar na via simplificada do TCA, recaindo na regra geral, via
PAD ou sindicncia punitiva, no rito contraditrio estabelecido na Lei n 8.112,
de 11/12/90. Na hiptese de prejuzo limitado a R$ 8.000,00 e culposamente
causado, o voluntrio ressarcimento por parte do servidor, mesmo aps o
prazo, desde que antes que se instaure o rito disciplinar, afasta esta
instaurao.

Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 5 vedada a utilizao do

modo de apurao de que trata esta Instruo Normativa quando o extravio
ou o dano do bem pblico apresentarem indcios de conduta dolosa de
servidor pblico.
Art. 6 No ocorrendo o ressarcimento ao errio, de acordo com o descrito no
art. 4, ou constatados os indcios de dolo mencionados no art. 5, a
apurao da responsabilidade funcional do servidor pblico ser feita na
forma definida pelo Ttulo V da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

Percebe-se restar ainda uma situao intermediria, quando se tem

configurado prejuzo superior a R$ 8.000,00 mas no se sabe se o dano ou o
desaparecimento do bem decorreu de seu uso regular, sem culpa ou dolo, ou
se decorreu de conduta culposa ou dolosa do servidor. Nesses casos, por fora
da limitao imposta pelo art. 1 da IN-CGU n 4, de 17/02/09, o TCA no se
revela meio legal para a investigao da existncia ou no de nimo subjetivo
e, se for o caso, de sua especificao (se culpa ou se dolo).

Alm disso, tambm cristalino que esta inovao simplificadora trazida ao

ordenamento pela Controladoria-Geral da Unio no se aplica a dano ou a
extravio de processo administrativo, uma vez que a esta espcie no se pode
aplicar o limite do prejuzo (de R$ 8.000,00). Mesmo que o processo
administrativo verse sobre algum valor financeiro (um crdito tributrio, por
exemplo), no se confunde o valor intangvel dos autos com o quantum que
porventura neles se discuta, bem como a providncia administrativa de
reconstituir os autos no se confunde com aquiescncia em restituir valor.

Pg. 5
Uma vez que no h amparo normativo para se utilizar o TCA como rito para
se apurar se houve nimo subjetivo na conduta que acarretou dano ou
desaparecimento de bem com prejuzo superior R$ 8.000,00 ou de processo
administrativo, resta aplicar a estas duas hipteses os regramentos gerais da

responsabilidade disciplinar, previstos na Lei n 8.112, de 11/12/90, sem

exceo para condutas eivadas de culpa ou de dolo. Ainda assim, sem
expressa previso legal, tambm de se buscar a ponderao entre a
proporcionalidade do processo administrativo disciplinar e o grau de
reprovao ao dano ou extravio de processo administrativo.

Assim, resta aqui a necessidade de se abordar a sindicncia inquisitorial, em

razo exclusiva de duas hipteses: de se ter a necessidade de investigar se
houve nimo subjetivo ou no em dano ou desaparecimento de bem causador
de prejuzo superior a R$ 8.000,00 (claro que, quando se sabe de antemo da
existncia de culpa ou dolo para prejuzo superior a R$ 8.000,00, caso
diretamente tratado na instncia correcional, no se necessitando dessa
sindicncia) ou de processo administrativo (para o qual no se cogita de valor);
ou ainda de algum caso residual que no se enquadre na definio de bem
patrimoniado ou apreendido.

A competncia para tal instaurao de rito meramente investigativo repousa

nas genricas atribuies regimentais dos titulares de rgos ou unidades, em
nada se confundindo com a restrita competncia da autoridade correcional para
instaurar ritos contraditrios. Essa sindicncia investigativa inquisitorial, no
possuindo expressa previso e disciplinamento em lei, pode ser conduzida por
somente um sindicante ou por comisso integrada por quantidade de
servidores a critrio da autoridade, com o nico requisito de obrigatoriamente
serem todos lotados na prpria unidade de ocorrncia do fato, no sendo
exigvel a estabilidade do sindicante ou dos integrantes. No possuindo rito
previsto em lei, a praxe administrativa tem sido adequar a esta sindicncia
inquisitorial, no que for cabvel, o rito que a Lei n 8.112, de 11/12/90,
estabelece para a sede disciplinar (por exemplo, o sindicante ou comisso
pode redigir atas de deliberao, emitir documentos de comunicao, ouvir
testemunhas, realizar diligncias e demais atos de instruo e, ao fim, elaborar
relatrio para a autoridade local), mas, por sua natureza apenas inquisitorial,
no pode acusar ningum, nem concluir por responsabilizao.

Se a sindicncia inquisitorial, aps esgotar suas investigaes, concluir tosomente pelos fatos objetivos de que realmente ocorreu o prejuzo superior a
R$ 8.000,00 em decorrncia de dano ou desaparecimento de bem ou de que o
processo administrativo foi danificado ou extraviado, sem nada conseguir
levantar acerca de conduta subjetiva do suposto autor ou responsvel (ou seja,
acerca de conduta culposa ou dolosa), dever ser concluda com relatrio
propondo autoridade o arquivamento do feito para fim disciplinar. Sendo
acatada pela autoridade local a concluso do sindicante ou comisso de que
no foi possvel apontar algum servidor como suposto autor direto do fato ou
nem sequer como eventual responsvel para que terceiro cometesse o fato,
deve-se dar prosseguimento nas providncias atinentes apenas ao apenas ao
controle interno, como baixa contbil do bem ou restituio dos autos, se for o
caso, significando que no haver nenhuma repercusso disciplinar e muito
menos imposio de ressarcimento a quem quer que seja. Ainda nesta
hiptese, por fim, no h nenhuma necessidade de remessa dos autos para a
autoridade competente em matria correcional, sendo arquivados pela prpria
unidade de ocorrncia do fato.

Somente na hiptese de a sindicncia investigativa instaurada na prpria

unidade local obter indcios de suposta autoria (ou concorrncia) por parte de
servidor que, alm das medidas administrativas internas atinentes a controle
interno porventura cabveis, se encaminha o caso para a autoridade com poder
correcional no rgo ou unidade, a fim de se instaurar o apuratrio disciplinar,
sob ampla defesa e contraditrio. Tendo a sindicncia inquisitorial levantado
indcios de que o servidor, seja intencionalmente, seja por impercia,
imprudncia ou negligncia, praticou o ato causador de prejuzo superior a R$
8.000,00 em decorrncia de dano ou desaparecimento de bem ou causador de
dano ou extravio de processo administrativo (ou permitiu que terceiro o
praticasse), no lhe cabe prosseguir, pois sua portaria de instaurao, baseada
apenas em competncia regimental da autoridade local, no se baseia na Lei
n 8.112, de 11/12/90, e, como tal, no tem o poder de acusar ningum e muito
menos de redundar em pena estatutria. Neste caso, deve o sindicante ou a

comisso elaborar relatrio dirigido autoridade local, propondo remessa dos

autos autoridade com poder correcional no rgo ou unidade. Repisa-se mais
uma vez que no basta o simples fato de se identificar o servidor que tinha o
processo danificado ou extraviado sob guarda ou uso no momento do sinistro
para se aduzir que se configurou sua responsabilizao administrativa, pois
esta requer conduta culposa ou dolosa no evento. Caso seja a proposta
aprovada pela autoridade local, este relatrio se consubstanciar em uma
representao para a autoridade correcional submeter a juzo de
admissibilidade a deciso de instaurar ou no sindicncia contraditria ou PAD,
nos termos do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Tanto na hiptese de bem patrimoniado ou apreendido quanto na hiptese de

processo administrativo danificados ou extraviados, tendo decidido a
autoridade correcional, em sua exclusiva competncia, pela instaurao do rito
disciplinar, a comisso designada para tal, aps a instruo coletada sob
manto do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa, tanto pode
concluir pela inocncia do servidor representado e relatar a favor do
arquivamento do feito, quanto pode concluir por sua responsabilizao
disciplinar.

Para que se cogite dessa segunda possibilidade, se faz necessrio que o

colegiado tenha comprovado a conduta culposa ou dolosa do servidor, uma vez
que, repisa-se, no se contenta, para o grave fim de responsabilizao
disciplinar, com a simples comprovao ftica de que objetivamente ocorreu
ato danoso; a responsabilizao de ndole punitiva tem natureza subjetiva e
no objetiva, requerendo ainda que se comprove que no s o fato danoso
ocorreu, mas tambm que sua ocorrncia se deu em virtude de conduta
imperita, negligente, imprudente ou consciente e intencional por parte do
servidor, seja para ele mesmo cometer o ato, seja para propiciar que terceiro o
cometesse. Ressalva-se a simplificao introduzida pela Instruo NormativaCGU n 4, de 17/02/09, conforme j aduzido, que permite, sob condies, que

a conduta culposa acarretadora de dano ou extravio de bem tenha sua

apurao encerrada sem processo administrativo disciplinar.

Igualmente para todos os casos ora analisados, no obstante, se no TCA ou na

sindicncia inquisitorial, so identificados indcios de possvel responsabilidade
contratual da empresa de segurana ou de qualquer outra pessoa jurdica
decorrente de contrato celebrado com a administrao, deve-se remeter cpia
da investigao ao fiscal do contrato administrativo para adotar providncias
administrativas e/ou judiciais para ressarcimento dos valores dos bens
administrao pblica, nos termos avenados no instrumento contratual.

Unidade 4 - Responsabilizao Penal

A responsabilidade penal do servidor pblico decorre da prtica de infraes
penais (art. 123) e sujeita o servidor a responder a processo criminal e a
suportar os efeitos legais da condenao.

A responsabilidade do servidor na esfera penal deve ser definida pelo Poder

Judicirio, com a aplicao das respectivas sanes cabveis, que podero ser,
conforme o caso, privao de liberdade, restrio de direitos ou multa (art. 32,
incisos I, II e III, do Cdigo Penal).

Para fins penais, o conceito de servidor pblico mais amplo e, de acordo com
o art. 327 do Cdigo Penal, considera-se funcionrio pblico quem, embora
transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo
pblica. Por sua vez, o pargrafo 1 do art. 327 do Cdigo Penal equipara a
funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade
paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada
ou conveniada para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica.

Os principais crimes funcionais contra a Administrao Pblica esto tipificados

nos arts. 312 a 326, bem como nos art. 359-A ao 359-H do Cdigo Penal, cujas
sanes variam de acordo com o grau de lesividade aos princpios e interesses
administrativos, e so processados mediante ao penal pblica
incondicionada, proposta pelo Ministrio Pblico perante o Poder Judicirio.

Embora a maioria das condutas delituosas contra a Administrao Pblica

figure nos artigos supracitados do Cdigo Penal, isso no significa que outras
transgresses do tipo no possam se somar quelas. Nesse sentido, cita-se a
Lei Federal n 4.898, de 9 de dezembro de 1965, como exemplo, que disciplina
o abuso de autoridade (ou abuso de poder) que configure crime.

Nessa mesma esteira, merece meno a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993

(lei das licitaes e contratos administrativos), tendo em vista que nos artigos
89 a 98 h tipificao de determinadas condutas consideradas criminosas.

Nesse nterim, a autoridade administrativa que tenha conhecimento de indcios

de crime ou contraveno obrigada a representar ao Ministrio Pblico
Federal. A rigor, como consequncia do julgamento, luz do art. 154,
pargrafo nico, e do art. 171, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, a remessa
ao Ministrio Pblico Federal deve se dar ao final tanto da sindicncia quanto
do PAD, como decorrncia da observncia dos princpios da legalidade, do
devido processo legal e da presuno de inocncia. Todavia,
excepcionalmente, pode ser justificvel que a comisso encaminhe a qualquer
momento, antes do trmino do rito, representao penal autoridade
instauradora, a fim de que esta, se entender cabvel e se assim o caso exigir
(por exemplo, para obteno de provas judiciais ou para prevenir prescrio
penal), remeta-a ao Parquet.
Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 123. A responsabilidade penal abrange os
crimes e contravenes imputadas ao servidor, nessa qualidade.

Mas, em todo caso e sobretudo na hiptese excepcional e atpica da

antecipao, a proposta da comisso passa primeiramente pela autoridade
instauradora, a fim de que se faa anlise crtica jurdica cautelosa, avaliando
apenas a existncia de indcios, j que no competncia de agente
administrativo apreciar crime e tambm com vista ao risco de pr- julgamento
ou de dependncia da instncia penal. Decerto que remessas prvias no
prejudicam a remessa final, prevista em Lei.

A partir da, na esfera penal, instaura-se o rito estabelecido no CPP, sintetizado

abaixo, com as peculiaridades estabelecidas nos seus arts. 513 a 518, em
funo de o agente ser servidor. Especificamente no caso ato de abuso de
autoridade (ou abuso de poder) que configure crime, segue-se o rito dos arts.
12 a 28 da Lei n 4.898, de 09/12/65, e no caso de crimes funcionais
associados a licitaes, segue-se o rito dos arts. 100 a 108 da Lei n 8.666, de
21/06/93.

Diante da representao, o Ministrio Pblico Federal pode ou no solicitar a

instaurao de inqurito policial. Se, com base apenas na cpia do processo
administrativo, o Ministrio Pblico Federal considerar que h indcios ou
provas de crime, pode dispensar o inqurito policial e oferecer diretamente
denncia Justia Federal de primeira instncia, solicitando instaurao da
ao penal. Alm disso, caso haja dano ao errio a reparar, o Parquet pode
tambm solicitar o sequestro de determinado(s) bem(ns) (medida cautelar que
antecede a pena de perdimento, diferindo da indisponibilidade, que recai
genericamente sobre todo o patrimnio). Por outro lado, pode o Ministrio
Pblico Federal entender desde o incio descartada a repercusso criminal e
arquivar a representao.

Apresentada a denncia, o juiz cita o acusado para que este apresente suas
alegaes prvias. O juzo pode acatar essas alegaes e no receber a
denncia do Ministrio Pblico Federal, no instaurando ao penal, podendo o

Parquet recorrer segunda instncia (Tribunal Regional Federal). Por outro

lado, se o juiz no acatar as alegaes do acusado e receber a denncia
(contra o qu ele pode impetrar habeas corpus no Tribunal Regional Federal),
instaura- se a ao penal, procede-se instruo processual e, ao final, o
magistrado emite sua deciso, absolutria ou condenatria. Transitada em
julgado esta deciso, h hipteses (tanto de absolvio quanto de condenao)
que repercutem na via administrativa.

Unidade 5 - Responsabilizao no mbito do Tribunal de Contas da Unio

No tocante separao da instncia administrativa com o campo de atuao
do Tribunal de Contas da Unio - TCU vlido ressaltar que a regularidade de
contas julgada por aquela Corte no impede a responsabilizao disciplinar do
gestor, bem como o julgamento pela irregularidade das contas no
necessariamente impe a responsabilizao disciplinar, conforme Parecer GQ55 da AGU, de 30 de janeiro de 1995, vinculante:
Contraditrio, ampla defesa, prescrio e conseqncias do julgamento da
regularidade de contas pelo Tribunal de Contas da Unio no processo
administrativo disciplinar. [...] 29. A deciso do TCU, adotada em vista de sua
funo institucional, repercute na ao disciplinar dos rgos e entidades
integrantes da Administrao Pblica na hiptese em que venha negar
especialmente a existncia do fato ou a autoria. 30. O julgamento da
regularidade das contas, por si s, no indica a falta de tipificao de infrao
administrativa [...].

Absolvio Criminal por Insuficincia de Provas ou por Fato No Ser

Crime e Falta Residual
Como consequncia, tem-se, por exemplo, que a absolvio penal definitiva
por falta de prova suficiente para imputar criminalmente no afasta a
possibilidade de haver responsabilizaes administrativa e civil, uma vez que a
instruo probatria na ao penal muito mais exigente, de forma que um

conjunto probatrio insuficiente para configurar crime pode ser suficiente para
configurar ilcito administrativo e obrigao de indenizar.

Formulao-Dasp n 278. Absolvio judicial

As provas produzidas no processo criminal podem ser insuficientes para a

respectiva condenao, dadas as caractersticas prprias daquele juzo.
Entretanto, o conjunto probatrio pode ser plenamente adequado para a
apenao nas instncias administrativa e/ou civil, at porque sero produzidas
independentemente do andamento do processo penal.

Nessa circunstncia, se demitido aps apurada sua responsabilidade

administrativa, o servidor no dever ser reintegrado caso o processo criminal
conclua pela absolvio por insuficincia de provas. Tal orientao
corroborada nas seguintes decises exaradas pelos Egrgios STF e STJ,
respectivamente:

FUNCIONRIO PBLICO DEMISSO ABSOLVIO CRIMINAL.

Embora possa ter sido absolvido o funcionrio na ao penal a que
respondeu, no importa tal ocorrncia a sua volta aos quadros do servio
pblico, se a absolvio se deu por insuficincia de provas, e o servidor foi
regularmente submetido a inqurito administrativo, no qual foi apurado ter ele
praticado o ato pelo qual veio

a ser demitido. A absolvio criminal s

importaria anulao do ato demissrio se

tivesse ficado provada, na ao

penal, a inexistncia do fato, ou que o acusado no fora o autor. (BRASIL,

Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 20.814. Relator:
Ministro Aldir Passarinho, Data de Julgamento: 22.03.1991, STF Pleno, Data
de Publicao: 24.05.1991).

PAD. ABSOLVIO PENAL. Cinge-se a controvrsia possibilidade de

condenar servidor pblico na rea administrativa, por infrao disciplinar,

aps sua absolvio criminal pela imputao do mesmo fato. O entendimento

do STJ que, afastada a responsabilidade criminal do servidor por
inexistncia daquele fato ou de sua autoria, fica arredada tambm a
responsabilidade administrativa, exceto se verificada falta disciplinar residual
sancionvel (outra irregularidade que constitua infrao administrativa) no
abarcada pela sentena penal absolutria (Sm. n. 18-STF). No entanto, a
Turma no conheceu do recurso em face do bice

da Sm. n. 7-STJ.

Precedentes citados: REsp 1.199.083-SP, DJe 8/9/2010; MS 13.599-DF,

DJe 28.05.2010, e Rcl 611-DF, DJ 04.02.2002. (BRASIL, Superior Tribunal
de Justia. REsp n 1.012.647-RJ. Relator: Ministro Luiz Fux, julgado em
23.11.2010).
FUNCIONRIO PBLICO DEMISSO ABSOLVIO CRIMINAL.
Embora possa ter sido absolvido o funcionrio na ao penal a que
respondeu, no importa tal ocorrncia a sua volta aos quadros do servio
pblico, se a absolvio se deu por insuficincia de provas, e o servidor foi
regularmente submetido a inqurito administrativo, no qual foi apurado ter ele
praticado o ato pelo qual veio

a ser demitido. A absolvio criminal s

importaria anulao do ato demissrio se

tivesse ficado provada, na ao

penal, a inexistncia do fato, ou que o acusado no

fora o autor. (BRASIL,

Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 20.814. Relator:

Ministro Aldir Passarinho, Data de Julgamento: 22.03.1991, STF Pleno, Data
de Publicao: 24.05.1991).

PAD. ABSOLVIO PENAL. Cinge-se a controvrsia possibilidade de

condenar servidor pblico na rea administrativa, por infrao disciplinar,
aps sua absolvio criminal pela imputao do mesmo fato. O entendimento
do STJ que, afastada a responsabilidade criminal do servidor por
inexistncia daquele fato ou de sua autoria, fica arredada tambm a
responsabilidade administrativa, exceto se verificada falta disciplinar residual
sancionvel (outra irregularidade que constitua infrao administrativa) no
abarcada pela sentena penal absolutria (Sm. n. 18-STF). No entanto, a
Turma no conheceu do recurso em face do bice

da Sm. n. 7-STJ.

Precedentes citados: REsp 1.199.083-SP, DJe 8/9/2010; MS 13.599-DF,

DJe 28.05.2010, e Rcl 611-DF, DJ 04.02.2002. (BRASIL, Superior Tribunal
de Justia. REsp n 1.012.647-RJ. Relator: Ministro Luiz Fux, julgado em
23.11.2010).

Tambm, a absolvio criminal definitiva em razo de o fato no ser tpico (ou

seja, no ser crime) no impede a responsabilizao administrativa se o
mesmo fato for ilcito funcional (chamada falta residual), j que os
enquadramentos administrativos so mais abrangentes que as restritas
tipificaes penais.

STF, Enunciado da Smula n 18

Em outros termos, ainda que no tenha realizado todos os elementos da

definio legal do crime, o fato pode ser considerado suficientemente grave
para a Administrao e estar enquadrado nas descries mais abrangentes da
Lei n 8.112/90.

Excees Independncia das Instncias

Embora a princpio se consagre a independncia das instncias, h situaes
que, uma vez comprovadas no rito penal, repercutem necessariamente nas
outras duas esferas.

Indubitavelmente, a sentena penal definitiva, exarada sob o manto dos rgidos

princpios do Direito Penal e do processo penal (tais como os princpios da
reserva legal, da tipicidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do
contraditrio, da defesa tcnica e da verdade material), apresenta-se,
tecnicamente, a priori e em tese, como uma deciso mais qualificada e
criteriosa que aquelas da esfera civil e administrativa.

Absolvio Criminal por Inexistncia do Fato ou Autoria ou por Excludentes de

Ilicitude

Assim, como exceo independncia das instncias, vista do princpio da

economia processual e buscando evitar decises contraditrias, tem-se que as
responsabilizaes administrativa e civil, decorrentes de crime, sero afastadas
pela absolvio criminal em funo da definitiva comprovao da inocorrncia
do fato ou da no-autoria.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 126. A responsabilidade administrativa do

servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia
do fato ou sua autoria.

Embora no expresso na Lei n 8.112, de 11/12/90, inclui-se tambm como

exceo independncia das instncias a possibilidade de a ao criminal
comprovar a existncia de excludente de ilicitude a favor do servidor (atuao
ao amparo de estado de necessidade, legtima defesa, exerccio regular de
direito ou cumprimento de dever legal) ou comprovar a sua inimputabilidade.
Seria incoerente o juzo criminal aceitar que uma afronta a um bem tutelado
estivesse amparada por excludente de ilicitude e a autoridade administrativa
no acatasse tal concluso.

Cdigo de Processo Penal - Art. 65

Anloga extenso deve ser aceita se o juzo criminal se manifestar pela

excludente da culpabilidade, seja em funo de coao irresistvel, seja em
funo de obedincia hierrquica.

Condenao Criminal Definitiva

Por fim, tem-se que, em primeira leitura, no CPP e na Lei n 8.112, de
11/12/90, a condenao criminal definitiva no vincula de forma expressa as
responsabilizaes administrativa e civil se o ato criminoso englobar tambm
uma falta disciplinar e dele decorrer prejuzo ao errio ou vtima.

Mas, uma vez que a esfera penal, com toda sua cautela e rigor na aceitao da
prova, ainda assim considerou comprovados o fato e a autoria, pode parecer
incompatvel e incoerente que a instncia administrativa chegue a um resultado
diferente.

Alm dessa mencionada incoerncia, refora-se a tese da repercusso da

sentena penal condenatria na sede disciplinar o dispositivo expresso no art.
935 do CPC, uma vez que tal sentena decide acerca da existncia do fato e
do seu autor.

CPC - Art. 935. A responsabilidade civil independente da criminal, no se

podendo questionar mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o
seu autor, quando estas questes se acharem decididas no juzo criminal.
Quando o funcionrio for condenado na esfera criminal, o juzo cvel e a
autoridade administrativa no podem decidir de forma contrria, uma vez
que, nessa hiptese, houve deciso definitiva quanto ao fato e autoria,
aplicando-se o art. 935 do Cdigo Civil de 2002. Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, Direito Administrativo, pg. 592, Editora Atlas, 19 edio, 2006.

Acrescente-se ainda que o art. 92 do CP permite que o juiz manifeste na

sentena a perda do cargo. E, na hiptese de que o magistrado no o faa, em
tese, a repercusso se daria, caso ainda no tivesse sido processada a via
administrativa (o que no comum) com o enquadramento no art. 132, I da Lei
n 8.112, de 11/12/90. Some-se ainda, que o art. 91 do CP prev outra
repercusso: a perda de bens obtidos em razo do crime, em favor da Unio, a
ser precedida pela medida cautelar do seqestro de bens.

Note-se, porm, que os efeitos de que trata o art. 92 do CP no so

automticos, devendo ser motivadamente declarados na sentena, conforme
dispe o pargrafo nico do mencionado dispositivo do CP em tela, somente se
efetivando a medida com a deciso penal transitada em julgado.

Mas, caso haja condenao com aplicao de pena de privao da liberdade

por crime que no tenha conexo com a sua funo pblica, duas hipteses de
penalizao podem ocorrer: a) se a pena imputada for por tempo inferior a
quatro anos, o servidor ficar afastado de seu cargo ou funo, perdendo o seu
vencimento, sendo devido a seus familiares o auxlio-recluso, conforme
dispe o art. 229 da Lei n 8.112/90; b) se a pena for superior a quatro anos, o
servidor perder o cargo, a funo pblica ou o mandato eletivo (art. 92, inciso
I, alnea 'b', do Cdigo Penal).
CP - Art. 91 -So efeitos da condenao:
II - a perda em favor da Unio, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro
de boa-f:
b) do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que constitua proveito
auferido pelo agente com a prtica do fato criminoso.

Por fim, vlido atentar que o ato de improbidade administrativa tambm pode
dar ensejo perda da funo pblica (Lei n 8.429/92, art. 12, incisos I, II e III)
e a transao penal, prevista na Lei n 9.099/95 para os casos de infrao
penal de menor potencial ofensivo, no inibe a apurao administrativa, tendo
em vista justamente a independncia de instncias.

Unidade 6 - Regra Geral da Independncia das Instncias

Como regra geral, prevalece a independncia das instncias, de forma que, em
decorrncia de determinado ato cometido no exerccio do cargo, pode-se
configurar a responsabilizao administrativa a despeito de no se
configurarem as outras duas. Ou, por outro lado, configurando-se mais de uma
responsabilizao, as respectivas apuraes so realizadas de forma
independente, na via correspondente e pela autoridade competente para cada
caso, sem que, a princpio, uma tenha de aguardar a concluso da outra e
podendo as penas se cumularem.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 125

Mdulo VI - Descumprimento dos Deveres e suas

Consequncias

Objetivos

Ao final do Mdulo VI, o aluno dever ser capaz de identificar os ritos

processuais empregados na apurao de irregularidades administrativas.

Contexto
Acatada a admissibilidade da representao ou da denncia, e verificado o
descumprimento de dever do servidor pblico, instaura-se ento a sindicncia
ou o processo administrativo disciplinar, com o objetivo de esclarecer se h ou
no responsabilizao funcional por suposto ato ilcito, cometido no exerccio
do cargo ou indiretamente a ele associado.

Preliminarmente, cabe registrar que a Lei n 8.112/90 estabelece o regime

disciplinar entre os arts. 116 e 142, definindo os deveres e as infraes
funcionais (arts. 116, 117 e 132), as penalidades administrativas (art. 127), a
competncia para aplicao das penalidades (art. 141) e o prazo prescricional
(art. 142). Lado outro, o processo administrativo disciplinar corresponde ao rito,
sequncia ordenada de atos que compem o apuratrio e encontra-se
disciplinado nos arts. 143 a 182 da referida lei.

A clareza quanto ao alcance do processo disciplinar de fundamental

importncia. A autoridade instauradora, quando do juzo de admissibilidade,

verificar a pertinncia objetiva e subjetiva para determinar a instaurao do

processo. A comisso processante conduzir as apuraes dentro dos limites
fixados. Do mesmo modo, a autoridade julgadora proferir sua deciso atenta
demarcao legal em comento.

Destaca-se que a apurao de responsabilidade disciplinar deve estar voltada

para a suposta prtica de ato ilcito no exerccio das atribuies do cargo do
servidor pblico, salvo hipteses previstas em legislao especfica. Tambm
passvel de apurao o ilcito ocorrido em funo do cargo ocupado pelo
servidor e que possua apenas relao indireta com o respectivo exerccio.
Ambas as hipteses de apurao esto previstas no art. 148 da Lei n
8.112/90, conforme transcrio abaixo:

Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar

responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas
atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se
encontre investido.

Extrai-se do artigo acima que a apurao recai sobre o quadro de servidores

pblicos e restringe-se s condutas listadas nos arts. 116, 117 e 132 da Lei n
8.112/90, bem como em leis especficas, no caso de determinadas carreiras.

Unidade 1 - Abrangncia Subjetiva (autoria) e Objetiva (materialidade)

Abrangncia Objetiva: Ilcitos

Por ser elemento integrante do objetivo do processo administrativo disciplinar,

faz-se ento necessrio entender o que seja ilcito. Ilcito toda conduta
humana antijurdica, seja por ao (conduta comissiva), seja por omisso
(conduta omissiva), que afronta a um ou mais ramos do Direito, de forma que
um nico ato pode acarretar diferentes responsabilizaes. Portanto, um
gnero de que so espcies, por exemplo, os ilcitos civil, administrativodisciplinar, penal, administrativo-fiscal, etc.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 121. O servidor responde civil, penal e
administrativamente pelo exerccio irregular de suas atribuies.

Dessas diversas espcies de ilcitos, aqui se importa com o ilcito

administrativo, no obstante tambm se abordarem os ilcitos civil e penal, visto
poderem ocorrer simultaneamente (mas que no so o objeto da apurao
disciplinar).

de se compreender que, por um lado, um ato pode ter repercusses civil e/ou
penal e no necessariamente configurar infrao disciplinar. Por outro lado, um
ato pode configurar infrao administrativa disciplinar mesmo que no tenha
repercusses civil e penal.

Antes de se adentrar nas espcies de ilcitos, restringindo a anlise para o foco

pessoal do agente pblico, de imediato, antecipe-se que, no atual ordenamento
jurdico, no s a responsabilidade penal como tambm a responsabilidade
administrativa e a responsabilidade civil de servidor, decorrentes de ato
funcional, no obstante por regra serem independentes, tm a mesma natureza
subjetiva. Em outras palavras, alm da cedia necessidade que tem a sede
penal, de forte ndole punitiva, de ter a comprovao do nimo subjetivo do
autor antes de se sentir provocada, tem-se que a imposio de pena estatutria
ao servidor e a obrigao pessoal de reparar dano em decorrncia do exerccio
do seu cargo igualmente requerem a comprovao de que a sua conduta

infratora foi dolosa ou no mnimo culposa, em ato comissivo ou omissivo. Sem

esse pr-requisito essencial, ainda que a conduta do servidor formalmente
pudesse encontrar enquadramento disciplinar ou at mesmo tenha
efetivamente acarretado dano, no h que se cogitar de nenhuma das duas
responsabilizaes. Ou seja, prevalece a mxima de que a responsabilizao
de servidor, em nosso ordenamento, em decorrncia de ato funcional, requer a
comprovao do nimo subjetivo do agente na sua conduta, seja por culpa,
seja por dolo.

Segundo o Cdigo Civil (CC), no sentido amplo da expresso, abrangendo os

atos da vida civil de qualquer pessoa, judicialmente tutelados (ou seja, alm do
limite dos atos funcionais), o ilcito civil possui definio genrica - toda conduta
que cause dano a algum - da no possvel que a lei estabelea
enumerao exaustiva de todos os atos que o configurem. O cometimento de
ato causador de dano acarreta, para o agente (que tanto pode ser privado, por
seus atos de vida particular, como pblico, por seus atos funcionais ou
privados), responsabilizao patrimonial de indenizar. Essa responsabilizao
civil no recai sobre a pessoa do infrator com fim punitivo, mas sim sobre seu
patrimnio, com o objetivo de reparar o prejuzo causado, restaurando o estado
anterior do ofendido, e, na sede judicial, apurvel em rito do Cdigo de
Processo Civil (CPC), tutelando-se direitos privados, uma vez que o litgio entre
o agressor e o agredido no move toda a sociedade.

CC - Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou

imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilcito.

Pg. 2

O ilcito penal, enfocando apenas o aspecto material (sem se levar em conta as

condicionantes da ao ou omisso e do agente), toda conduta
exaustivamente descrita em lei, contrria ordem jurdica e ao interesse
pblico. Acarreta responsabilizao pessoal do agente (que tanto pode ser
privado, por seus atos de vida particular, como pblico, por seus atos
funcionais ou privados), de ndole punitiva, com penas do CP e de leis
especiais, apurvel no rito do Cdigo de Processo Penal (CPP), com promoo
do Ministrio Pblico Federal, instaurando uma relao de direito pblico, pois
a afronta do agressor atinge um bem tutelado e caro a toda a sociedade.

O ilcito administrativo-disciplinar toda conduta do servidor que, no mbito de

suas atribuies ou a pretexto de exerc-las, contraria dispositivo estatutrio.
Ou seja, aqui, ao contrrio das duas sedes anteriores, por bvio, o agente
apenas pblico e os atos limitam-se aos funcionais, como servidor.
Dependendo da relevncia do bem jurdico atingido, pode ser:

Ilcito administrativo puro, que afeta somente a administrao internamente.

Acarreta responsabilizao funcional, de ndole punitiva, apurvel via processo
administrativo disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90, com penas do Estatuto.
Ilcito administrativo-civil, que toda conduta contrria a dispositivo estatutrio
e causadora de prejuzo ao errio ou a terceiro. Acarreta responsabilizaes
funcional (com penas do Estatuto) e patrimonial (de indenizar), podendo ser
ambas apurveis na via administrativa, com possibilidade de repercusso
processual civil.
Ilcito administrativo-penal, que afeta no s a administrao, mas a sociedade
como um todo. Acarreta responsabilizaes funcional (com penas do Estatuto)
e penal (com penas do CP e de leis especiais), apurveis de forma
independente, respectivamente via processo administrativo disciplinar e
processo penal.
Ilcito administrativo-penal-civil, que alm de afetar a administrao e a
sociedade como um todo, ainda causa prejuzo ao errio ou a terceiro. Acarreta

responsabilizaes funcional (com penas do Estatuto), penal (com penas do

CP e de leis especiais) e patrimonial (de indenizar), apurveis de forma
independente, respectivamente via processo administrativo disciplinar,
processo penal e possivelmente processo civil.
Os ilcitos administrativos englobam inobservncia de deveres funcionais do
art. 116, afrontas s proibies do art. 117 e cometimento de condutas do art.
132, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90, apurveis conforme o rito previsto
naquele Estatuto; e, portanto, tm plo passivo restrito pessoa legalmente
investida em cargo pblico, seja de provimento efetivo, seja de provimento
comissionado.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 1 Esta Lei institui o regime jurdico dos
servidores pblicos civis da Unio, das autarquias, inclusive as em regime
especial, e das fundaes pblicas federais.
Art. 2 Para os efeitos desta Lei, servidor a pessoa legalmente investida em
cargo pblico.
Art. 3 Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um
servidor.
Pargrafo nico. Os cargos pblicos, acessveis a todos os brasileiros, so
criados por lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres
pblicos, para provimento em carter efetivo ou em comisso.

J na relao jurdica penal, o plo passivo engloba desde particulares (que

cometem crimes comuns sem nenhuma relao com a administrao) at
servidores (que tanto podem cometer crimes comuns como podem cometer,
mais restritivamente, crimes em pleno exerccio do cargo). De se destacar que,
quando a sede penal volta sua ateno para os atos criminosos cometidos em
sede da administrao pblica, seu plo passivo bem mais extenso que o da
sede disciplinar (que se limita ao detentor de cargo em carter efetivo ou
comissionado, conforme arts. 2 e 3 da Lei n 8.112, de 11/12/90), abarcando
no s quem exerce cargo, emprego ou funo pblica, mesmo que

transitoriamente ou sem remunerao, mas ainda inclui quem tem exerccio em

entidade paraestatal e quem trabalha para empresa prestadora de servio, que
executa atividade tpica da administrao.

CP - Funcionrio pblico
Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem,
embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou
funo pblica.
1 Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou
funo em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora
de servio contratada ou conveniada para a execuo de atividades tpicas
da administrao pblica.

Por bvio, dentre a imensa gama de atuao do Direito Penal, aqui o que mais
detidamente interessa sua parcela de interseco com o Direito
Administrativo Disciplinar, ou seja, onde se encontram as condutas acima
definidas como ilcitos administrativo-penais. Para essa anlise mais limitada
da sede penal, afasta-se do interesse o agente privado particular, estranho aos
quadros pblicos, que comete o crime comum, em sua vida privada, para o
qual no se exige a qualidade especial de o agente ser servidor. Na parcela de
maior interesse, onde se situam os crimes especiais (em que a conduta
criminosa, por sua prpria definio legal, s pode ser realizada por um
servidor) o que se tem o servidor que, no ato associado direta ou
indiretamente a seu cargo, afronta tanto a Lei n 8.112, de 11/12/90, quanto ao
CP ou leis especiais que definem crimes. Alm de possvel instncia civil, esse
servidor, em tese, pode ser processado, de forma independente, tanto pela
sede administrativa (no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo, se for o
caso, ser punido com advertncia, suspenso, demisso, cassao de
aposentadoria ou destituio do cargo em comisso), quanto pela sede criminal
(no rito do CPP ou no rito que porventura a lei especial estabelecer, podendo,
se for o caso, ser punido com multa, deteno e recluso).

De se mencionar ainda que a lei penal pode prever, como efeito acessrio da
condenao (efeito esse que pode ser automtico ou no, dispensando ou no
a expressa manifestao do juiz na sentena), a perda do cargo, para
determinados crimes - comuns ou funcionais - em que o agente criminoso seja
servidor. Essa perda do cargo faz parte da deciso judicial e no se confunde
com a pena administrativa de demisso, tanto que se configura em exceo de
possibilidade de ato de vida privada (um crime comum praticado por servidor)
ter repercusso em sua vida funcional -mas no como resultado de processo
administrativo disciplinar, pois a perda de cargo uma ordem judicial a ser
cumprida imediatamente pela projeo de recursos humanos e gesto de
pessoas, j devidamente amparada no rito da apurao criminal.

Pg. 3
Os atos funcionais cometidos por servidor que podem ser considerados crimes
no sero administrativamente apurados como tal - como crimes - em funo
da independncia das instncias, da harmonia entre os Poderes e das
competncias exclusivas de cada Poder. No se aceita que uma comisso
disciplinar, no termo de indiciao ou no relatrio de um processo
administrativo disciplinar, enquadre o ato funcional infracional que tambm
configura crime no dispositivo da lei penal, sob pena de sobrestar a instncia
administrativa at a manifestao definitiva da sede penal, exclusivamente
competente para tal. Mas isso no significa que tais atos restem impunes na
sede administrativa. Ao contrrio, se o ato associado ao exerccio do cargo
pblico comporta tal gravidade e reprovabilidade social a ponto de configurar
crime, tambm configurar ilcito administrativo disciplinar e, dentro dessa
definio e com o devido processo legal da Lei n 8.112, de 11/12/90, que
ser administrativamente apurado e, se for o caso, penalizado, com
enquadramento em algum dos incisos dos arts. 116, 117 ou 132 dessa Lei.

Embora o ato funcional possa tambm configurar crime, vista da

independncia das instncias, ele pode ser regularmente processado no
mbito da administrao, por uma comisso disciplinar, julgado e, se for o
caso, apenado pela autoridade administrativa competente, antes mesmo de ser
apreciado pelo Poder Judicirio, desde que devidamente enquadrado na lei
estatutria.

Como exemplo de ilcitos de natureza penal passveis de serem cometidos por

servidores pblicos nessa condio (ou seja, restritivamente como servidores,
em decorrncia do exerccio do cargo), citam-se os crimes contra a
administrao pblica dos arts. 312 a 326 do CP e os crimes contra a ordem
tributria do art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90.

Todos esses crimes so apurveis judicialmente, por meio de ao penal

pblica, promovida pelo Ministrio Pblico Federal, nos moldes previstos no
CPP (a Lei n 8.137, de 27/12/90, definiu os crimes contra a ordem tributria
como crimes a serem includos na lista dos crimes contra a administrao
pblica, do CP).

Ainda nessa linha, de se mencionar os atos cometidos por servidor com

abuso de autoridade, conforme definidos nos arts. 3 e 4 da Lei n 4.898, de
09/12/65. Esta Lei definiu uma srie de atos abusivos por parte das autoridades
e estabeleceu que eles podem redundar, de forma independente, em
repercusses administrativa, civil e penal. Diferentemente dos crimes contra a
administrao pblica e contra a ordem tributria, cujos diplomas legais
remetem o processamento ao rito do CPP, no caso dos atos de abuso de
autoridade que configurem crime, a Lei n 4.898, de 09/12/65, estabeleceu um
rito penal especfico, adotando o CPP apenas como fonte subsidiria e previu
penas de multa, deteno ou at a perda do cargo. Quanto repercusso civil
indenizatria, aquela Lei remeteu ao rito do CPC. Quanto responsabilizao
administrativa, aquela Lei determinou a instaurao de inqurito administrativo

de acordo com a lei de regncia do ente federado -em funo do contexto

histrico de sua edio, no caso de lacuna normativa, indicava a aplicao
supletiva do antigo Estatuto do servidor pblico civil federal (a Lei n 1.711, de
28/10/52) e previa as penas estatutrias vlidas quela poca (desde a
advertncia at a demisso). Tendo sido revogada a Lei n 1.711, de 28/10/52,
de se interpretar que o dispositivo da Lei n 4.898, de 09/12/65, hoje se aplica
adequando a remisso para o rito processual e para as penas da Lei n 8.112,
de 11/12/90.

Lei n 4.898, de 09/12/65, Art. 6

Assim, em outras palavras, a maioria dos atos cometidos por servidor civil
federal que se amoldam em uma das definies de abuso de autoridade
listadas pela Lei n 4.898, de 09/12/65, pode acarretar, por um lado, tanto o rito
penal estabelecido naquele diploma legal (que pode redundar at na perda do
cargo) como, por outro lado, tambm o processo administrativo disciplinar da
Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo ser enquadrado, por exemplo, nos incisos
VIII, IX ou XI do art. 116, ou nos incisos III, IV, V, VII ou IX do art. 117, ou nos
incisos V, VII ou IX do art. 132 e, se for o caso, ser punvel de acordo com o
art. 127 do atual Estatuto at com demisso. Uma vez que a Lei n 4.898, de
09/12/65, no definiu os atos nela descritos especfica e exclusivamente como
crimes (como fazem o CP e a Lei n 8.137, de 27/12/90), mas sim como atos
em gnero de abuso de autoridade que, simultnea e independentemente,
podem configurar infrao administrativa, crime e ilcito civil, aceitvel que o
enquadramento em algum dos incisos dos arts. 116, 117 ou 132 da Lei n
8.112, de 11/12/90, tenha a ele adicionado a definio de ato de abuso de
autoridade encontrada em algum inciso do art. 3 ou do art. 4 da Lei n 4.898,
de 09/12/65, como forma de propiciar ao mesmo tempo maior suporte legal
acusao e elementos de informao defesa (de forma anloga como se
defender para o emprego das definies de ato de improbidade
administrativa da Lei n 8.429, de 02/06/92).

Pg. 4
H ainda outros exemplos de leis que, sem se reportarem a ritos
administrativos e, portanto, sem estabelecerem penas estatutrias, definem
como crimes determinados atos que podem ser praticados por particulares e
por servidor pblico e, nesta segunda hiptese, prevem como efeito da
condenao judicial a perda do cargo.

Dentre tais exemplos, pode-se citar a Lei n 8.666, de 21/06/93, que trata das
licitaes na administrao pblica. Embora esta Lei, em vrios dos
dispositivos elencados entre seus arts. 89 a 98, tenha definido como crimes
determinados atos que so exclusivos do servidor pblico (atuante em
licitaes) e tenha para eles previsto a perda do cargo como efeito automtico
da condenao judicial, no os incluiu na definio de crimes contra a
administrao pblica (conforme a Lei n 8.137, de 27/12/90, expressamente
incluiu). Da mesma forma que a Lei n 4.898, de 09/12/65, a Lei n 8.666, de
21/06/93, estabeleceu um rito penal especfico, adotando o CPP apenas como
fonte subsidiria. No obstante, um ato cometido por servidor civil federal que
se amolda em uma das definies de crime da Lei n 8.666, de 21/06/93, pode
acarretar, por um lado, tanto o rito penal estabelecido naquele diploma legal
(que pode redundar at na perda do cargo, como efeito da deciso judicial)
como, por outro lado, tambm o processo administrativo disciplinar da Lei n
8.112, de 11/12/90, podendo ser enquadrado, por exemplo, nos incisos I, II, III
ou IX do art. 116, ou nos incisos IX ou XI do art. 117, ou nos incisos IV, IX ou X
do art. 132 e, se for o caso, ser punvel de acordo com o art. 127 do atual
Estatuto at com demisso.

Lei n 8.666, de 21/06/93 - Art. 82. Os agentes administrativos que

praticarem atos em desacordo com os preceitos desta Lei ou visando a
frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes previstas nesta Lei e
nos regulamentos prprios, sem prejuzo das responsabilidades civil e
criminal que seu ato ensejar.
Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados,
sujeitam os seus autores, quando servidores pblicos, alm das sanes
penais, perda do cargo, emprego, funo ou mandato eletivo.

Mencionem-se ainda a Lei n 7.716, de 05/01/89, que definiu em seus arts. 3 a

14 e 20 os crimes resultantes de discriminao e de preconceito de diversas
naturezas, e a Lei n 9.455, de 07/04/97, que em seus arts. 1 e 2 definiu o
crime de tortura. Os atos nelas definidos no so exclusivos de servidor pblico
(sobretudo os da primeira Lei, em que a maioria dos atos recaem sobre
agentes particulares) e no se inserem em crimes contra a administrao
pblica. Nenhum desses dois diplomas legais estabeleceu rito especfico e
ambos previram como efeito da condenao judicial, no caso de os atos nelas
definidos serem praticados por servidor pblico, a perda do cargo (efeito no
automtico na primeira e automtico na segunda).

Lei n 7.716, de 05/01/89, Art. 1

Novamente, de se destacar que tais condutas funcionais elencadas nos arts.

312 a 326 do CP e nas Leis n 8.137, de 27/12/90, 4.898, de 09/12/65, e 8.666,
de 21/06/93, bem como as condutas descritas Leis n 7.716, de 05/01/89, e
9.455, de 08/04/97, nas hipteses de serem cometidas por servidor no
exerccio do cargo, merecero processamento administrativo disciplinar,
podendo se encontrar para elas enquadramentos nos arts. 116, 117 ou 132 da
Lei n 8.112, de 11/12/90 (no devendo jamais os dispositivos do CP e dessas

Leis fazerem parte de termo de indiciao e do relatrio da comisso

disciplinar), sem prejuzo de independente ao penal.

Atos da Vida Privada

Atos da vida privada, como regra, no guardam nenhuma correlao com a

administrao pblica, com a instituio ou com o cargo. Ou seja, ainda que
cometidos por servidor inserido na abrangncia subjetiva, no satisfazem
abrangncia objetiva da matria disciplinar. Por este motivo, no deve
interessar administrao a vida pessoal de seus servidores. Quando muito, o
desvio no comportamento exclusivamente pessoal pode importar crtica luz
de cdigos de tica ou de conduta, que no se confundem com normas
disciplinares, ou podem acarretar repercusso civil ou at penal, mas no
provocam responsabilizao administrativa, apurvel por meio de processo
administrativo disciplinar.

O comportamento na vida privada do servidor somente possui reflexos

disciplinares quando a conduta cometida fora da instituio ou do horrio de
exerccio do cargo relaciona-se, direta ou pelo menos indiretamente (nem que
seja sob presuno legal, com as atribuies do cargo, como, por exemplo,
aquelas situaes que possam, pelo menos potencialmente, causar conflito de
interesse (situaes que, sem jamais terem recebido definio legal, foram
objeto de tentativa de definio por parte da Comisso de tica Pblica, em
sua Resoluo-CEP n 8, de 25/09/03, j mencionada anteriormente, e que
aqui pode ser tomada extensivamente).

(...) a responsabilidade do servidor s pode ser cobrada como resultante de

ao ou omisso, praticados no desempenho de seu cargo. Afinal, sua vida
privada no pode ser invadida pela Administrao Pblica. (...) os atos da
vida privada dizem respeito somente a ele. Judivan Juvenal Vieira,
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 115, IOB Thomson, 1 edio, 2005
(...) a m conduta na vida privada, para caracterizar-se como ilcito
administrativo, tem que ter, direta ou indiretamente, algum reflexo sobre a
vida funcional, sob pena de tudo, indiscriminadamente, poder ser
considerado procedimento irregular (...). Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
Direito Administrativo, pg. 596, Editora Atlas, 19 edio, 2006

A regra acima apresentada, de que a atividade privada no gera reflexos

disciplinares, comporta excees, legalmente previstas em estatutos prprios,
especficos de determinadas atividades pblicas. Por exemplo, consta previso
legal de irregularidade administrativa, prpria do comportamento privado e
social do servidor, no Estatuto da Atividade Policial Federal (Lei n 4.878, de
03/12/65) onde a inadimplncia habitual de dvida legtima ou a manuteno de
relaes de amizade, com pessoas de desabonadores antecedentes criminais,
constitui transgresso disciplinar.

O fundamento legal para eventual repercusso administrativo-disciplinar de

atos da vida privada do servidor extrado do art. 148 da Lei n 8.112/90, que
prev a apurao de responsabilidade por infrao que tenha relao com as
atribuies do cargo em que se encontre investido.

A redao no deixa dvida acerca da abrangncia de condutas cometidas fora

do estrito exerccio das atribuies do cargo, ou seja, os reflexos de eventual
desvio de conduta do servidor ultrapassam os limites do espao fsico da
repartio e as horas que compem sua jornada de trabalho. Incluem-se a
perodos de frias, licenas ou afastamentos autorizados. Exige-se, porm, que
as irregularidades tenham alguma relao, no mnimo indireta, com o cargo do

servidor ou com suas respectivas atribuies, ou que, de alguma maneira,

afetem o rgo no qual o infrator est lotado.

Em resumo, a repercusso disciplinar sobre atos de vida privada residual e

excepcional, amparada pela parte final do art. 148 da Lei n 8.112/90.

Irregularidades Cometidas Antes da Aposentadoria ou de Pena Expulsiva

No escapa da apurao disciplinar o servidor removido ou redistribudo aps a

prtica da infrao. Do mesmo modo, responder se j estiver ocupando novo
cargo. A justificativa de que remanesce o poder-dever da Administrao de
apurar os fatos irregulares de que teve conhecimento e, quando cabvel, o
condenado sofrer a reprimenda prevista na Lei n 8.112/90.

Tanto verdade, que licenas ou afastamentos e incidentes aps o

cometimento da infrao, tais como remoo para outra unidade, pena capital
em processo administrativo disciplinar anterior, aposentadoria e exonerao,
no afastam o dever legal de se apurarem os fatos. Tampouco se afasta a
responsabilizao por ato cometido em desvio de funo.
(...) Se (...) o servidor desviado de funo comete infrao (...) em razo
daquele cargo que estava ocupando de modo irregular, cabvel a apurao
pela via do processo disciplinar, ou este deve apenas ser instaurado quando
forem irregularidades (...) que tenham relao com as atribuies do seu
cargo, o de investidura regular? Em nosso entender, quando o dispositivo
fala em cargo em que se encontre investido, a expresso atinge a
investidura regular, o desvio de funo ou mesmo a situao por demais
anmala do funcionrio de fato. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pgs. 102 e 103, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Nas hipteses acima suscitadas, em que se tem a manuteno do vnculo

estatutrio, a competncia para instaurao ser da autoridade da unidade de
lotao do servidor poca da infrao, independentemente da data da cincia
da irregularidade pela Administrao. A regra aplicvel ao caso de investidura
em outro cargo pblico federal, no mesmo ou em distinto rgo.

Jos Armando da Costa ilustra a situao ora aventada:

Se a falta somente veio chegar ao conhecimento do chefe quando o
indigitado faltoso j havia sido removido para outro rgo regional, o
processo, nesse caso, dever ser aberto pela autoridade sob cujo comando
tenha ocorrido a falta, ainda que no mais esteja subordinado a esta o
servidor removido[1].

No tocante ao julgamento, convm antecipar que se o acusado estiver

ocupando novo cargo pblico federal em outro rgo, a deciso competir
autoridade desse segundo rgo.

Nesta linha, o Advogado-Geral da Unio, por meio do Aviso-AGU n 331, de 14

de outubro de 2010, aprovou o Parecer-MP/CGU/AGU n 01/2010, nos termos
do Despacho do Consultor-Geral da Unio n 73/2010. Em que pese versar
sobre a competncia ministerial para aplicar pena de demisso, os
fundamentos indicam que a competncia para julgamento est vinculada ao
poder hierrquico no momento da referida deciso. Em outros termos, o
acusado ser julgado pela autoridade a qual se encontra subordinado na data
do julgamento.

O caso em tela cingia-se definio da competncia para julgamento de

processo, com proposta de demisso, envolvendo servidor lotado em autarquia
do Ministrio das Minas e Energia, mas cuja transgresso teria ocorrido quando
vinculado a autarquia do Ministrio da Fazenda, conforme ParecerMP/CGU/AGU n 01/2010 abaixo:

9. A quem compete julgar o PAD - certo que, nos casos de demisso do

servidor, que

constitui a proposta constante do relatrio, a competncia

sempre do Presidente da Repblica (art. 141, I).Contudo, o Senhor

Presidente da Repblica a delegou aos seus Ministros (Decreto n. 3.035, de
27.04.1999), para, no mbito dos rgos da Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional que lhes so subordinados ou vinculados
(art. 1), julgar processos administrativos disciplinares e aplicar
penalidades, nas hipteses de demisso e cassao de aposentadoria ou
disponibilidade de servidores (art. 1, I).
10. Ento, se o processo devesse ser a ele remetido, nenhuma dificuldade
quanto competncia surgiria. A dificuldade nasceu da delegao cometida
a seus Ministros, para que agissem no mbito dos rgos da Administrao
Pblica Federal direta, autrquica e

fundacional que lhes so

subordinados ou vinculados. Em sendo assim, parece-me que, se o servidor

tivesse permanecido na CVM [Comisso de Valores Mobilirios], no
haveria dvida de que o Ministro competente, em razo da delegao, seria
o Ministro da Fazenda. Tendo, porm, o servidor assumido cargo na Agncia
Nacional do Petrleo, no pode o Ministro da Fazenda julgar o processo, sob
pena de transpor os lindes da delegao que lhe foi outorgada e que est
limitada aos rgos que lhe so subordinados.
11. Em assim sendo, o Ministro competente para agir em nome do
Presidente o Senhor Ministro de Minas e Energia, j que o servidor que
responde ao processo no tem mais

nenhuma vinculao com o cargo que

anteriormente ocupava, e que, hoje, servidor efetivo da Agncia Nacional

do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis - ANP, autarquia vinculada ao
Ministrio das Minas e Energia.

Do mesmo modo que a investidura em novo cargo ou os deslocamentos do

cargo originrio no representam bice instaurao de processo disciplinar,
prevalece o entendimento de que o fim do vnculo funcional no empecilho
para a apurao.

Nesta direo, manifestou-se a Advocacia-Geral da Unio (AGU), no ParecerAGU n GM-1, de 15 de maro de 2000, vinculante, ao apontar a manuteno
do processo e do regime disciplinares inclusive nos casos de desvinculao do
servio pblico depois do cometimento da falta funcional:

Ementa: No impeditivo da apurao de irregularidade verificada na

Administrao Federal e de sua autoria o fato de os principais envolvidos terem
se desvinculado do servio pblico, anteriormente instaurao do processo
disciplinar. (...)

9. Impe-se a apurao se o ilcito ocorre no servio pblico, poder-dever de

que a autoridade administrativa no pode esquivar-se sob a alegao de que
os possveis autores no mais se encontram investidos nos cargos em razo
dos quais perpetraram as infraes (...).

17. Embora a penalidade constitua o corolrio da responsabilidade

administrativa, a inviabilidade jurdica da atuao punitiva do Estado, advinda
do fato de alguns dos

envolvidos nas transgresses haverem se desligado

do servio pblico, no de molde a obstar a apurao e a determinao de

autoria no tocante a todos os envolvidos, inclusive em se considerando o
plausvel envolvimento de servidores federais, bem assim o julgamento do
processo, com a conseqente anotao da prtica do ilcito nas pastas de
assentamentos funcionais, por isso que, em derivao dessa medida: (...)

c) no caso de reingresso e no ter-se extinguido a punibilidade, por fora do

decurso do tempo (prescrio), o servidor pode vir a ser punido pelas faltas
investigadas no processo objeto do julgamento ou considerado reincidente
(...).

Sobre o assunto, destaque-se deciso do Superior Tribunal de Justia em

relao ao seguinte julgado:
Ementa: Mandado de segurana. Administrativo. Ministro dos Transportes.
Ex-servidores do DNER. Procedimento administrativo. Apurao das
irregularidades possivelmente cometidas quando no exerccio das
respectivas funes. Possibilidade. Ausncia do alegado direito lquido e
certo. No se vislumbra o alegado direito lquido e certo, considerando que a
Administrao est, no exerccio de seu direito, apurando as possveis
irregularidades dos impetrantes, quando no exerccio de suas funes.
Ordem denegada. (BRASIL, Superior Tribunal de Justia. MS no 9.497.
Relator: Ministro Jos Arnaldo da Fonseca, Data de Julgamento: 10.03.2004,
3a Seo, Data de Publicao: 18.10.2004).

Enfrentando essa questo, a Comisso de Coordenao de Correio (CCC)

da Controladoria-Geral da Unio aprovou o Enunciado n 2, de 4 de maio de
2011, nos seguintes termos:

EX-SERVIDOR. APURAO. A aposentadoria, a demisso, a exonerao

de cargo efetivo ou em comisso e a destituio do cargo em comisso no
obstam a instaurao do procedimento disciplinar visando apurao de
irregularidade verificada quando do exerccio da funo ou cargo pblico.

Assim sendo, a exonerao, a aposentadoria ou a aplicao de penas capitais

decorrentes de outro processo administrativo disciplinar no impedem a
apurao de irregularidade praticada quando o ex-servidor encontrava-se
legalmente investido em cargo pblico.

Insta destacar que a Lei n 8.112/90 j previu tais situaes dispondo sobre a
penalidade cabvel no caso de ex-servidores que tenham cometido falta
disciplinar no exerccio da funo, a saber:

a) o servidor faltoso que j se encontre aposentado est passvel de ter sua

aposentadoria

cassada (art. 134); e

b) aquele que foi exonerado do cargo poder ter tal situao convertida em
destituio docargo comissionado ou em demisso (art. 135 e art. 172,
pargrafo nico, respectivamente).

Ademais, eventual penalidade expulsiva tem o condo de frustrar o retorno do

ex-servidor em caso de reintegrao administrativa ou judicial no primeiro
processo em que sofreu a pena capital. Convm observar que a portaria que
materializa a penalidade expulsiva deve ser formalmente publicada e a
concluso registrada nos assentamentos funcionais do ex-servidor. A cautela
visa tornar o ato jurdico perfeito e acabado, afastando eventual alegao de
prescrio da segunda irregularidade no caso de anulao da primeira sano.

[1] - COSTA, 2011, p. 202-203.

Unidade 2 - Abrangncia Subjetiva: Servidores

Agentes Pblicos, Agentes Polticos e Vitalcios

Em sede disciplinar, verifica-se que o polo passivo sofre uma restrio em

comparao com as esferas civil e penal. O processo administrativo disciplinar
da Lei n 8.112/90 limita-se aos agentes referidos nos arts. 1, 2 e 3 do
diploma legal em apreo.

Isso posto, entende-se por oportuno iniciar o presente tpico com a leitura
atenta dos arts. 1 ao 3 da Lei n 8.112/90, razo pela qual sero transcritos a
seguir:

Art. 1: Esta Lei institui o regime jurdico dos servidores pblicos civis da
Unio, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundaes
pblicas federais.
Art. 2: Para os efeitos desta Lei, servidor a pessoa legalmente investida
em cargo pblico.
Art. 3: Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um
servidor.
Pargrafo nico. Os cargos pblicos, acessveis a todos os brasileiros, so
criados por lei,

com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres

pblicos, para provimento em carter efetivo ou em comisso.

Aquela primeira definio, extrada do art. 327 do CP, remete ao que

genericamente se chama de agente pblico: todo aquele que presta qualquer
tipo de servio ao Estado (funes pblicas, no sentido mais amplo possvel
dessa expresso, significando qualquer atividade pblica). Todos os agentes
includos nesta definio ampla so passveis de cometer crimes associados
ao exerccio da funo pblica e sujeitam-se responsabilizao penal.
Embora no seja uma lei de ndole penal, vale acrescentar que o plo passivo
a que se aplica a Lei de Improbidade (Lei n 8.429, de 02/06/92) ainda um
pouco mais abrangente que o do art. 327 do CP, estendendo o conceito de
agente pblico.

Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos

desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer

outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo

nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Em contraponto ao significado extremamente amplo adotado acima para a

expresso funes pblicas, informe-se que a CF, ao tratar da administrao
pblica, em diversas passagens, refere-se a cargos, empregos e funes
pblicas, na qual aquela mesma expresso tem um sentido mais restrito.
Nesse caso, a expresso funes pblicas significa o conjunto de atribuies
cometidas a qualquer um que desempenha uma atividade pblica, podendo
estar ou no associado a um cargo, na administrao direta ou indireta. Isto
porque, por um lado, o pessoal contratado temporariamente, nos termos do art.
37, IX da CF, exerce uma determinada funo pblica, todavia sem provimento
em cargo. Por outro lado, h o sentido ainda mais restrito para a expresso
funo pblica, quando se refere especificamente funo de confiana,
exclusiva de detentor de cargo efetivo, de que tratam o art. 37, V da CF e a Lei
n 8.112, de 11/12/90, que se abordar adiante.

Dito isto, ainda que sem se ter a inteno de esgotar e aprofundar a anlise do
assunto (para qu se recomenda pesquisa em farta doutrina), importa
enumerar as inmeras espcies de agentes pblicos cabveis nessa definio
ampla. Pela sua diversidade, esses agentes mantm diferentes graus de
vinculao com a administrao pblica, graus esses que definem se, alm de
figurarem nos abrangentes plos passivos do CP e da Lei n 8.429, de
02/06/92, tambm se sujeitam responsabilizao administrativa via processo
administrativo disciplinar.

Primeiramente, esta definio geral de agente pblico engloba os agentes

polticos, que, em sntese, so os integrantes da alta administrao
governamental, titulares e ocupantes de poderes de Estado e de
responsabilidades prprios e especificamente enumerados na CF. Dividem-se
em dois subgrupos, em funo da forma de provimento.

No primeiro subgrupo, posicionam-se os detentores de cargos eletivos, eleitos

por mandatos transitrios, como os Chefes de Poder Executivo e membros do
Poder Legislativo, alm de cargos de Diplomatas, Ministros de Estado e de
Secretrios nas Unidades da Federao, que no se sujeitam ao processo
administrativo disciplinar.

Parecer-AGU n GQ-35, vinculante: 4. A Lei n 8.112, de 1990, comina a

aplicao de penalidade a quem incorre em ilcito administrativo, na condio
de servidor pblico, assim entendido a pessoa legalmente investida em cargo
pblico, de provimento efetivo ou em comisso, nos termos dos arts. 2 e 3.
Essa responsabilidade de que provm a apenao do servidor no alcana os
titulares de cargos de natureza especial, providos em carter precrio e
transitrio, eis que falta a previso legal da punio. Os titulares dos cargos de
Ministro de Estado (cargo de natureza especial) se excluem da viabilidade legal
de responsabilizao administrativa, pois no os submete a positividade do
regime jurdico dos servidores pblicos federais aos deveres funcionais, cuja
inobservncia acarreta a penalidade administrativa.

Como parntese antes de prosseguir na classificao dos agentes pblicos,

com o fim de expor correta interpretao do Parecer-AGU acima, de se
mencionar o Despacho n 129, de 04/02/05, do Consultor-Geral da Unio
Substituto, por meio do qual foi aprovada a Nota-AGU n WM 6/2005,
esclarecendo que nem todos os ocupantes de cargo de natureza especial tm
direito s prerrogativas de Ministro de Estado, dentre as quais a de no ser
processado no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Outro entendimento, contido na alnea c do item 8 da presente Nota (fls.

10,11 e 12), diz respeito legislao a que estariam submetidos os ocupantes
de cargo de natureza especial, essencialmente para afirmar que teriam
prerrogativas, garantias, vantagens e direitos equivalentes aos de Ministro de

Estado, com base no disposto no art. 15 da Lei n 9.527, de 10 de dezembro

de 1997, nas Leis ns 9.030, de 13 de abril de 1995, 10.415, de 21 de maro de
2002, e 10.539, de 23 de setembro de 2002, bem como nos arts. 38, 39 e 40
da Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003.

Vale ressaltar, entretanto, que de acordo com a legislao citada, nem todos os
cargos de natureza especial tm asseguradas essas prerrogativas, vantagens
e direitos equivalentes aos cargos de Ministro de Estado.

Com efeito, apenas aos cargos de natureza especial de que trata o art. 38 da
Lei n 10.683, de 2003, especificamente em razo do disposto em seu 1,
que estariam asseguradas essas prerrogativas, garantias, vantagens e direitos.
Quanto aos demais, de que tratam os arts. 39 e 40 da Lei n 10.683, de 2003, e
as Leis ns 10.415, de 2002, e 10.539, de 2002, no h previso legal nesse
sentido.

Retomando a apresentao dos agentes pblicos, no segundo subgrupo,

alinham-se os detentores de cargos vitalcios, de ocupao permanente, at a
aposentao compulsria (por idade): os membros da magistratura, do
Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas, os quais, por garantia
constitucional (arts. 95, I; 128, 5, I, a; e 73, 3 da CF), tm a prerrogativa
da desinvestidura se dar apenas mediante processo judicial (no so
demissveis administrativamente). Mas este destaque exclusivo dos membros
propriamente ditos competentes pelas respectivas atividades-fim, no
alcanando os serventurios das atividades-meio daquelas trs instituies.

No h que se confundir os crimes praticados pelo servidor comum, com os

denominados crimes de responsabilidade, cujos autores somente podem ser
os agentes polticos - Presidente da Repblica, governadores de Estado e do
Distrito Federal, ministros de Estado e secretrios de Governo (federal,

estadual e distrital) -, bem como os magistrados. Ou, disciplinada a questo

em outra Lei, a responsabilidade de Prefeitos e Vereadores. Antnio Carlos
Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 192, Editora Consulex, 2
edio, 1999.

Servidores Efetivos (Estveis ou em Estgio Probatrio) e Servidores em

Comisso
Obviamente, mencionando agora a parcela que aqui mais interessa, aquela
definio ampla engloba tambm aqueles que participam do aparelho estatal,
tanto na organizao direta como na indireta. Sabe-se que a administrao
pblica divide-se em administrao pblica direta (ou centralizada, formada por
rgos estatais politicamente autnomos, como os ministrios e secretarias) e
em administrao pblica indireta (ou descentralizada, formada por pessoas
jurdicas de direito pblico, como as autarquias, e pessoas jurdicas de direito
privado, como empresas pblicas e sociedades de economia mista, alm das
fundaes pblicas, que tanto podem ser de direito pblico quanto de direito
privado).

Na administrao pblica direta como um todo e em parte da administrao

pblica indireta (nas autarquias e nas fundaes pblicas de direito pblico),
encontram-se os cargos pblicos, criados por lei e ocupados por servidores
nomeados. O provimento dos cargos pblicos pode ser efetivo ou em
comisso.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 9 A nomeao far-se-:

I - em carter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo
ou de carreira;
II - em comisso, inclusive na condio de interino, para cargos de confiana
vagos. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Pargrafo nico. O servidor ocupante de cargo em comisso ou de natureza

especial poder ser nomeado para ter exerccio, interinamente, em outro
cargo de confiana, sem prejuzo das atribuies do que atualmente ocupa,
hiptese em que dever optar pela remunerao de um deles durante o
perodo da interinidade. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

Os cargos efetivos so providos em carter definitivo, por nomeao em

carter efetivo, decorrente de aprovao em concurso pblico (que passou a
ser requisito necessrio para investidura em cargo efetivo a partir da
promulgao da CF, em 05/10/88) e so os nicos que podem propiciar
estabilidade ao servidor (aps trs anos de efetivo exerccio e tendo sido
aprovado nas avaliaes do estgio probatrio ao longo daquele). Por outro
lado, a desinvestidura de fim punitivo de cargo efetivo, independentemente se o
servidor estvel ou se est em estgio probatrio, requer processo
administrativo disciplinar para aplicao de pena de demisso ou deciso
judicial definitiva para se operar a perda do cargo ao servidor.

CF - Art. 41. So estveis, aps trs anos de efetivo exerccio, os servidores

nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98).

A estabilidade no se vincula ao cargo, mas sim um atributo pessoal,

conquistado pelo servidor ocupante de cargo em provimento efetivo aps
atender condies especficas do ente da administrao pblica (Unio, no
caso que ora interessa). E essas condies, em sntese, so duas: aprovao
no estgio probatrio aps trs anos de efetivo exerccio no cargo investido
mediante concurso pblico ou ter cinco anos de exerccio no cargo na data da
promulgao da CF, em 05/10/88 (ou seja, ter entrado nos quadros pblicos

federais, no caso, antes de 06/10/83), nos termos do art. 19 do Ato das

Disposies Constitucionais Transitrias.

CF, ADCT - Art. 19. Os servidores pblicos civis da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, da administrao direta, autrquica e das
fundaes pblicas, em exerccio na data da promulgao da Constituio,
h pelo menos cinco anos continuados, e que no tenham sido admitidos na
forma regulada no art. 37, da Constituio, so considerados estveis no
servio pblico.
2 O disposto neste artigo no se aplica aos ocupantes de cargos, funes
e empregos de confiana ou em comisso, nem aos que a lei declare de livre
exonerao, cujo tempo de servio no ser computado para os fins do caput
deste artigo, exceto se se tratar de servidor.

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Pg. 3
No obstante o inciso II do 1 do art. 41 da CF indicar apenas para o servidor
estvel a necessidade de processo administrativo para aplicao de demisso,
ao se trazer tona o art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, interpreta-se que
aquele mandamento constitucional no requer leitura restritiva, como se
somente o servidor estvel tivesse a seu favor a garantia de um rito sob ampla
defesa antes de ser demitido. No h excluso do mesmo direito ao servidor
ocupante de cargo efetivo e ainda em estgio probatrio e tambm no h
restrio desse direito em funo da penalidade a ser aplicada. Assim, aplicase o processo administrativo disciplinar ao servidor lato sensu, seja estvel ou
no ou ainda em estgio probatrio em cargo efetivo, seja provido em cargo
em comisso, como elemento indispensvel aplicao de qualquer das penas
previstas no Estatuto. Ademais, a leitura restritiva do art. 41, 1, II da CF se
chocaria frontalmente com os dispositivos do art. 5, LIV e LV da mesma CF,
que asseguram a todos o devido processo legal e aos acusados em geral,
mesmo em sede administrativa, o contraditrio e a ampla defesa. No se deve
confundir a possibilidade de exonerao de ofcio a que se sujeita o servidor
em estgio probatrio, sem fim punitivo, com aplicao de pena de demisso.

Art. 41, 1

Por sua vez, os cargos em comisso (tambm chamados de cargos de

confiana, podendo-se citar os cargos do Grupo-Direo e Assessoramento
Superiores -DAS) so providos em carter transitrio, por livre nomeao em
comisso e tambm de livre exonerao, sem rito processual.

Aqui, convm distinguir, doutrinariamente, os mencionados cargos em

comisso das funes de confiana (tambm chamadas de funes
comissionadas, podendo-se citar as funes de direo, chefia e
assessoramento), uma vez que a Lei n 8.112, de 11/12/90, os cita
conjuntamente em diversas passagens mas no cuidou de conceituar as tais

funes (no sentido mais restrito para a expresso funo pblica ou

simplesmente funo, conforme j abordado acima). Da, comum haver
confuso com esses dois diferentes conceitos, em razo de suas
denominaes serem semelhantes e de ambos decorrerem de relao de
confiana existente entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado.

Por um lado, ambos so criados por lei e se destinam apenas s atribuies de

direo, chefia e assessoramento na administrao pblica federal e so
respectivamente preenchidos ou exercidas mediante livre nomeao pela
autoridade competente, na contrapartida das respectivas livres exonerao e
dispensa, a qualquer tempo (ad nutum), seja a pedido, seja de ofcio, pela
mesma autoridade que nomeou. Definem-se direo e chefia como posies
superiores na hierarquia do rgo, voltadas para o comando, sendo que a
direo se refere especificamente ao titular do rgo, ao seu dirigente mximo,
enquanto que chefia se refere s posies de mando intermedirias;
assessoramento no se confunde com comando, mas sim se refere posio
de adjunto, auxiliar ou assistente da autoridade a que se vincula. Mais
enfaticamente quanto aos cargos em comisso (sem ser invlido estender em
parte a idia para as funes de confiana), de se dizer que no podem ser
criados para meras atividades rotineiras e burocrticas da administrao, sob
pena de inverter a regra geral de que o provimento se d por concurso

pblico, sendo que, para os servidores efetivos, existem as funes de

confiana.

Mas, por outro lado, enquanto as funes de confiana so exercidas

exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, os cargos em
comisso podem ser preenchidos por servidores que j detenham cargos
efetivos de carreira, de acordo com percentuais estabelecidos na sua lei de
criao. Isto significa que, devendo ser ocupados por um percentual mnimo
legal de servidores de carreira, pode-se ter ento as vagas restantes dos

cargos em comisso ocupadas por pessoas sem vnculo definitivo com a

administrao. Alm disso, como seu prprio nome indica, a investidura em
cargo em comisso requer o formalismo e tem o condo de provimento em um
cargo, ao qual se associa, portanto, um conjunto de atribuies e deveres e
denominao prpria, todos previstos em lei (ou seja, o carter de
transitoriedade no do cargo em si, mas sim do servidor que o ocupa),
diferentemente da designao para funo de confiana, que no requer
provimento em cargo. Em suma, ao critrio do legislador, balizado por
princpios constitucionais, pode-se ter atribuies de direo, chefia e
assessoramento para as quais a lei entenda imprescindvel criar um cargo
especfico para seu desempenho, cujo provimento precipuamente se dar com
pessoas estranhas aos quadros, em relao apenas de confiana com a
autoridade; no obstante, pode-se ter outras atribuies de direo, chefia e
assessoramento para as quais a lei entenda desnecessrio criar novo cargo,
podendo ser conciliadas com o cargo efetivo j exercido pelo servidor tambm
escolhido por confiana.

Escrever Art. 37, V

Pg. 4
Somente so passveis de responsabilizao administrativa, apurada mediante
processo administrativo disciplinar, os servidores ocupantes de cargos pblicos
efetivos ou em comisso, na administrao pblica direta, nas autarquias ou
nas fundaes pblicas de direito pblico. Ou seja, possvel responsabilizar
tanto o servidor ocupante de cargo efetivo (estvel ou no), quanto o ocupante
exclusivamente de cargo em comisso, que no detm simultaneamente cargo
efetivo.

No caso de servidor que possui apenas o vnculo comissionado com a

administrao, ou seja, que no detm cargo efetivo mas sim somente cargo
em comisso, a eventual pena expulsiva prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90
(em seus arts. 127, V e 135), a destituio do cargo em comisso, no
havendo que se aplicar o termo demisso. J no caso de servidor que possui
cargo efetivo e ocupa tambm cargo em comisso ou funo de confiana no
mesmo ente federado (Unio, Estado, Distrito Federal ou Municpio), e, no
exerccio desse mnus comissionado ou de confiana, comete irregularidade
grave, a eventual pena expulsiva a demisso do cargo efetivo (arts. 127, III e
132 da Lei n 8.112, de 11/12/90), que far cessar em definitivo a relao
funcional do servidor com a administrao -neste caso, a relao comissionada
ou de confiana pode ser mantida ou cessada a qualquer tempo, a critrio da
autoridade nomeante, em mero ato de gesto de pessoas, independentemente
de ser exercida no mesmo rgo ou em rgo distinto daquele em que o
servidor detm o cargo efetivo.

Como acima ressalvado, a repercusso de que aqui se cuida cristalina

quando ambos os rgos inserem-se em mesmo ente federado, regidos por
mesmo Estatuto por exemplo, quando ambos os cargos so de rgos
federais, ainda que de diferentes Poderes (a irregularidade grave cometida no
exerccio de cargo em comisso no Poder Legislativo ou Poder Judicirio
federais repercute no cargo efetivo que o servidor ocupa no Poder Executivo
federal e vice-versa). A princpio, em razo da autonomia constitucionalmente
garantida, no haver essa repercusso se os cargos em comisso e efetivo
so de diferentes entes federados (a irregularidade grave cometida no cargo
em comisso estadual, distrital ou municipal no repercute no cargo efetivo que
o servidor ocupa na administrao federal e vice-versa). A exceo de que se
pode cogitar quando o ato cometido no cargo em comisso de outro ente
federado encontra definio como infrao e tem previso de apenao
expulsiva em lei de aplicao nacional, como, por exemplo, a Lei n 8.429, de
02/06/92, que define os ilcitos de improbidade administrativa.

 de se destacar que o alcance subjetivo da sede disciplinar se preserva no

tempo, vez que o processo administrativo disciplinar se reporta condio
funcional poca do cometimento da infrao. Da, aplica-se ao servidor que,
ao tempo da apurao, j se encontra removido para outra unidade ou ainda
que licenciado ou afastado. Tambm se aplica a ex-servidor, seja punido com
pena capital em processo administrativo disciplinar anterior, seja aposentado
ou exonerado, por ato cometido quando do exerccio do cargo. Quanto a
servidor j punido com pena capital, de se ressaltar que eventual
inaplicabilidade da pena no afasta o dever legal de apurar o fato.

de se mencionar, ainda, os militares, que at a Emenda Constitucional n 18,

de 05/02/98, eram considerados espcie de servidores pblicos. A partir da, a
rigor, integram uma categoria parte de agentes pblicos que, vista de seu
especfico estatuto militar, no se subordinam Lei n 8.112, de 11/12/90, e
esto fora do escopo do presente texto.

Celetistas e Temporrios
Ainda na administrao pblica direta, autarquias e fundaes pblicas de
direito pblico, mas j fora da abrangncia subjetiva que aqui interessa, a Lei
n 9.962, de 22/02/00, prev empregos pblicos, ocupados pelos empregados
pblicos contratados sob regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
A resciso desses contratos, em ato unilateral da administrao, deve ser
precedida de procedimento administrativo, com garantias ao empregado de
participao na produo de provas, ampla defesa e julgamento impessoal.

Por outro lado, agora abordando a parcela restante da administrao pblica

indireta, nas empresas pblicas, nas sociedades de economia mista e nas
fundaes pblicas de direito privado, tambm se tm os empregos pblicos,
ocupados pelos empregados pblicos, contratados sob regime da CLT. Esta
relao de trabalho pode se manifestar de trs diferentes formas.

Na primeira forma, por meio da requisio prevista no art. 93, 5 da Lei n

8.112, de 11/12/90, o empregado pblico ocupa cargo em comisso. Portanto,
na acepo do art. 2 da citada Lei, considerado servidor pblico federal,
ocupante de cargo em comisso. E, como tal, submete-se a todo o rito regular
do processo administrativo disciplinar previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90.

Na segunda forma, o empregado pblico requisitado de empresa pblica ou

sociedade de economia mista, com fundamento em lei ou medida provisria
especfica, que presta regularmente servios administrao pblica direta,
fundaes ou autarquias. Neste caso, o empregado no considerado
servidor. Todavia, envolvendo-se este empregado em irregularidade,
recomenda-se que a apurao disciplinar seja realizada por meio de processo
com o mesmo rito do processo disciplinar, em ateno aos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, uma vez que a CF, no art.
5, LV, estendeu aquelas garantias a todos acusados em geral, inclusive em
via administrativa.

CF - Art. 5
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;

A deciso sobre o encerramento das requisies nas duas formas acima

relatadas ato de gesto assentado sobre convenincia e oportunidade da
administrao pblica e no fica condicionada ao encerramento do processo.

Na terceira forma, tem-se o empregado celetista de empresa que presta

servios administrao pblica direta, fundaes ou autarquias. No
incomum (embora deva ser evitado, pois ilegal) que o empregado passe a
realizar as atividades prprias dos servidores do rgo onde esteja prestando
servios. Nesta hiptese, caso o empregado envolva-se em cometimento de
irregularidades executando as atividades imanentes do rgo, deve ser
adotado o mesmo procedimento previsto para o empregado requisitado para a
administrao pblica que no ocupe cargo em comisso, apresentado linhas
acima, ou seja, instaurao de processo com o mesmo rito do processo
disciplinar, em ateno aos princpios constitucionais do contraditrio e da
ampla defesa.

Como na segunda e na terceira formas no se cogita de aplicao de

penalidade estatutria, indiferente se trata-se de sindicncia ou de processo
administrativo disciplinar.

Justia Federal de 1 Instncia/CE, Mandado de Segurana n

2001.81.00.017551-1: Ementa: (...) 2. Administrativo. Instaurao de
inqurito administrativo. Empregado regido pela CLT. Possibilidade. Lei n
8.112/90.

H ainda outras funes pblicas desempenhadas por agentes pblicos,

desvinculadas de cargos ou de empregos pblicos de forma precria e
temporria, como os contratados por tempo determinado para necessidade
temporria de interesse pblico, desobrigados de concurso pblico. Regulados
pela Lei n 8.745, de 09/12/93, no se sujeitam aos dispositivos da Lei n
8.112, de 11/12/90.

A Lei que define a contratao de pessoal por tempo determinado pela

Administrao Pblica regulamentou o inciso IX do art. 37 da Constituio
Federal, que determinou o que se segue: inciso IX do art. 37 da Constituio
Federal, que determina o seguinte: a lei estabelecer| os casos de contratao
por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico.

O art. 10 do diploma legal em comento estabelece que as infraes

disciplinares atribudas aos referidos agentes devem ser apuradas mediante
sindicncia, concluda no prazo de at 30 (trinta) dias e assegurada a ampla
defesa. O art. 11 faz referncia a dispositivos da Lei n 8.112/90 aplicveis a
esse pessoal, incluindo deveres, proibies, responsabilidades e penalidades,
mas no lhes estende a prerrogativa do rito previsto para os servidores
estatutrios.

Tendo em vista a ausncia de referncia aos arts. 143 a 182 da Lei n

8.112/90, conclui-se que no se exige a observncia do rito correspondente.
Explicitou-se que a apurao das irregularidades imputadas ao pessoal
contratado sob a gide da Lei n 8.745/93 ser realizada mediante sindicncia.
No silncio da lei, afigura-se cabvel a conduo dos trabalhos por um nico
sindicante[1].

[1] - FURTADO, 2007, p. 893-894.

Unidade 3 - Apuraes Disciplinadas em Normas Diferentes da Lei n 8.112/90

As duas matrias que se seguem possuem previses legais especficas para o
poder-dever de apurao, de forma que, a princpio, no necessariamente so
realizadas nos moldes do rito processual da Lei n 8.112, de 11/12/90 (o que
no se confunde com vedar sua adoo subsidiria).

Pessoal Contratado por Tempo Determinado

Nesse primeiro caso, tem-se que a Lei n 8.745, de 09/12/93, dispe sobre a
contratao de pessoal por tempo determinado, para atender a necessidade
temporria de excepcional interesse pblico, nos termos do art. 37, IX da CF,
por parte de rgos da administrao pblica federal direta ou indireta. Em seu
art. 10, aquela Lei estabelece que as infraes disciplinares atribudas a esse
pessoal devem ser apuradas mediante sindicncia, concluda no prazo de at
trinta dias e assegurada a ampla defesa. Todavia, a Lei n 8.745, de 09/12/93,
em nenhum momento estende a esses contratados a prerrogativa do rito
estabelecido na Lei n 8.112, de 11/12/90, para os servidores estatutrios.

CF - Art. 37.
IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para
atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico;

No se deve confundir o fato de o art. 11 da Lei n 8.745, de 09/12/93,

estabelecer que se aplicam ao pessoal contratado temporariamente os artigos
da Lei n 8.112, de 11/12/90, que tratam, na matria disciplinar, de algumas
irregularidades, responsabilidade, penalidades e prescrio, vez que no se fez
remisso aos arts. 143 a 182 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em que est
definido o rito processual propriamente dito para os servidores estatutrios.

Arts. 1, 10 e 11

Dessa forma, para apurao e responsabilizao dos ilcitos administrativos

envolvendo o pessoal contratado na forma da Lei n 8.745, de 09/12/93, no h
obrigatoriedade de seguir o rito processual estabelecido na Lei n 8.112, de
11/12/90, e de constituir comisso disciplinar. A apurao, mediante
sindicncia, pode ser realizada por um nico sindicante.

Unidade 4 - Objetivo, Conceito e Finalidade do processo disciplinar (art. 148)

Aps a compreenso da abrangncia objetiva (o conceito de ilcito, partindo da
definio mais geral at ter-se atingido especificamente a natureza do ilcito
que aqui mais interessa aquele associado ao exerccio do cargo) e da
abrangncia subjetiva (os servidores estatutrios, regidos pela Lei n 8.112, de
11/12/90, detentores de cargo efetivo ou de cargo em comisso na

administrao pblica federal), pode-se ento apresentar a definio

doutrinria do processo administrativo disciplinar.

Antes, sintetiza-se: a decorrncia do cometimento do ato ilcito a

responsabilizao e o processo administrativo disciplinar o instrumento legal
necessrio para responsabilizar administrativamente o servidor infrator por ato
associado diretamente ao exerccio das atribuies do seu cargo ou,
indiretamente, a pretexto de exerc-las. Assim, o processo administrativo
disciplinar a sucesso formal de atos realizados pela administrao pblica,
por determinao legal e em atendimento a princpios de Direito, com o objetivo
nico de apurar os fatos relacionados com a disciplina de seus servidores (ou
seja, os ilcitos administrativos).

O processo administrativo disciplinar tem como objetivo especfico esclarecer a

verdade dos fatos constantes da representao ou denncia associadas, direta
ou indiretamente, a exerccio do cargo, sem a preocupao de incriminar ou
exculpar indevidamente o servidor.

Parecer-AGU n GQ-98, no vinculante: 11. Porm, investigao se

procede com o objetivo exclusivo de precisar a verdade dos fatos, sem a
preocupao de incriminar ou exculpar indevidamente o servidor.

Materialidade, Autoria, Processo e Procedimento (ou Rito)

A responsabilizao administrativa requer que se comprovem nos autos a
materialidade do ilcito (ou seja, que se identifique a extenso do fato irregular,
de ao ou omisso, contrria ao ordenamento jurdico, associada ao exerccio
do cargo) e a autoria (que se identifique o servidor envolvido com o fato
irregular -nem sempre especificamente como o autor do fato, mas mesmo que
apenas como o responsvel para que outro o tenha cometido). Interpreta-se

que o art. 124 da Lei n 8.112, de 11/12/90, mencionando a responsabilidade

civil-administrativa, reporta-se responsabilizao administrativa
propriamente, a cuja leitura se remete. Uma possvel responsabilizao ao final
e conseqente apenao so meras decorrncias do poder-dever de apurar os
fatos; a aplicao de pena, por si s, no objetivo do processo administrativo
disciplinar.

Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa

resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou
funo.
Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas
atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se
encontre investido.

O processo propriamente dito constitui-se em uma conjugao ordenada de

atos na busca do objetivo acima descrito. Por outro lado, chama-se de
procedimento (ou rito) o caminho, a forma utilizada para se conjugar
ordenadamente os atos do processo, na busca daquele objetivo. A Lei n
8.112, de 12/11/90, prev trs diferentes procedimentos: o processo
administrativo disciplinar stricto sensu (ou de rito ordinrio), a sindicncia e o
rito sumrio.

O processo administrativo disciplinar obrigatrio para a aplicao de qualquer

tipo de penalidade administrativa e instrumento de prova de inocncia do
servidor. Deve ser entendido como uma prerrogativa, uma faculdade exclusiva
do servidor somente ser penalizado, se for o caso, aps submeter-se a rito com
garantia de ampla defesa e de contraditrio.

Formulao-Dasp n 215. Inqurito administrativo

O inqurito administrativo no visa apenas a apurar infraes, mas tambm
oferecer oportunidade de defesa.

Se verdade que, dentre as inmeras atividades que competem

administrao pblica encontra-se o poder disciplinar sobre seus agentes, o
processo administrativo disciplinar funciona, ao mesmo tempo, como
instrumento de exerccio controlado desse poder e como instrumento de
proteo dos direitos que a legislao prev para os servidores, como o rito
garantidor do emprego desses direitos, afastando-se perseguies pessoais.

STF, Enunciado da Smula n 19

inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no mesmo
processo em que se fundou a primeira.
Na administrao pblica federal, o processo administrativo disciplinar tem
como base legal a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seus Ttulos IV (do Regime,
arts. 116 a 142) e V (do Processo, arts. 143 a 182).

Dito isto, de se destacar a importncia que o aplicador deve prestar ao art.

148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em geral mitigada talvez pelo fato de o
legislador t-lo inserido no meio do Ttulo V, que trata da matria processual,
quando, por sua imediata relevncia, deveria ter sido destacado como uma
disposio geral, como um prembulo de toda a matria disciplinar do Estatuto,
restringindo a abrangncia objetiva do processo administrativo disciplinar. Na
matria que aqui interessa, tal mandamento, acerca das delimitadas
abrangncias objetiva e subjetiva do processo, se volta tanto autoridade
instauradora, em seu juzo de admissibilidade antes de instaurar o processo;
quanto comisso processante, ao conduzir o apuratrio e concluir pelo

cometimento ou no de irregularidade; quanto, por fim, autoridade julgadora,

ao decidir pelo arquivamento ou pela punio do servidor.

Unidade 5 - Juzo de Admissibilidade

A Lei n 8.112, de 11/12/90, exige a imediata apurao, inserida em via
hierrquica (sem prejuzo de se contar atipicamente com unidade
especializada), mas no outorga a competncia de forma ampla e generalizada
para qualquer autoridade situada nesta linha e muito menos especifica, em
cada rgo pblico federal, a que autoridade hierrquica caber o juzo (ou
exame) de admissibilidade da denncia ou representao. Em regra, a lei
orgnica ou o estatuto ou o regimento interno que estabelece a competncia
disciplinar.

Neste ponto, de se dizer que, por um lado, o art. 143 da Lei n 8.112, de
11/12/90, obriga que a autoridade competente, ao ter cincia de suposta
irregularidade, promova a imediata apurao, mediante sindicncia ou
processo administrativo disciplinar. Mas, por outro lado, o art. 144 do mesmo
diploma legal indica a necessidade de anlise prvia da representao ou
denncia, para instruir eventual deciso de arquivamento, em caso de falta de
objeto (ou seja, quando no houver sequer indcios de materialidade ou de
autoria). A essa anlise prvia, em que a autoridade competente levanta todos
os elementos acerca da suposta irregularidade e os pondera vista da
necessidade e utilidade de determinar a instaurao da sede disciplinar (e da
potencial responsabilizao do servidor), se d o nome de juzo (ou exame) de
admissibilidade.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 143. A autoridade que tiver cincia de

irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao

imediata, mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar,

assegurada ao acusado ampla defesa.
Art. 144.
Pargrafo nico. Quando o fato narrado no configurar evidente infrao
disciplinar ou ilcito penal, a denncia ser arquivada, por falta de objeto.

Tem-se que incidentes envolvendo o infrator, tais como remoo para outra
unidade, aplicao de pena capital em outro processo administrativo disciplinar,
aposentadoria ou exonerao e tambm frias, licenas ou outros
afastamentos no eliminam as vinculaes estatutrias do servidor, referentes
ao cargo; tampouco afastam o dever de apurar o fato e a competncia da
autoridade jurisdicionante poca do cometimento.

Por outro lado, quando se aduziu que a competncia para decidir pela
instaurao ou pelo arquivamento preliminar do feito da autoridade
administrativa, mediante juzo de admissibilidade fundado em motivao, no
possuindo o Ministrio Pblico Federal poder para requisitar a instaurao em
sede administrativa.

Unidade 6 - Investigao Preliminar e Chamamento do Representante ou do

Representado
Tendo em vista o carter restrito e reservado com que deve ser empregada a
sede administrativa disciplinar, a anlise, acima mencionada, no juzo de
admissibilidade, deve ser aprofundada, detalhada e o mais fartamente possvel
instruda, para que se evite a instaurao de processos administrativos
disciplinares em situaes de falta de objeto (em caso de flagrante
improcedncia da representao ou denncia, em razo de o fato em si ou de
o seu autor no se submeter seara correcional ou de o fato ser passvel de
esclarecimento liminar).

Destaque-se que, pela sua prpria natureza, a sede disciplinar importa nus
(materiais e imateriais). Da, no deve ser provocada diante de atos de
gerncia administrativa de pessoal ou de pequenos aspectos comportamentais.
O juzo de admissibilidade deve atentar para os delimitadores de emprego da
sede, tanto em termos objetivos (apurar irregularidades estatutrias, da Lei n
8.112, de 11/12/90) quanto subjetivos (cometidas por servidor).

Jos Armando da Costa, "Teoria e Prtica do Processo

Administrativo

Disciplinar", pg. 204 e 205, Ed. Braslia Jurdica,

5 edio, 2005.

Nesse rumo, podem chegar ao conhecimento da autoridade notcias de

supostas irregularidades com diferentes graus de detalhamento e preciso.

Abordando primeiramente a hiptese de a representao ou denncia nem ser

descartvel de plano por absoluta falta de plausibilidade e nem ser
satisfatoriamente instruda, para a formao do juzo de admissibilidade, a
autoridade instauradora pode promover diligncias, averiguaes ou qualquer
outro tipo de procedimento prvio, a fim de amparar sua deciso.

O objetivo dessas investigaes preliminares suprir, autoridade

instauradora, o mximo possvel de informaes internas ou externas, a fim de
lhe propiciar o devido amparo e instruo para a relevante deciso de instaurar
ou no a sede disciplinar.

Em sntese, pode-se afirmar que o ideal das anlises (embora nem sempre
seja possvel atingi-lo) a serem processadas em sede de admissibilidade que
se consiga atingir o esclarecimento acerca da ocorrncia ou no de fato ilcito.
Em outras palavras, dessa forma, a deciso de instaurar j segue instruda com

a comprovao da ocorrncia do fato irregular, de forma que a sede disciplinar

propriamente dita, a cargo da comisso processante, possa se concentrar tosomente na tentativa de elucidar a autoria daquele fato j comprovado e as
condicionantes do cometimento.

Atingindo tal grau de refinamento no juzo de admissibilidade, sem dvida

haver duas repercusses positivas: a primeira, de evitar instauraes incuas
(em que os primeiros atos do inqurito j so suficientes para o deslinde), com
o imediato arquivamento da representao ou denncia; e a segunda, de, no
caso de se instaurar, a comisso j ter, como ponto de partida, um rumo
apuratrio a prosseguir e antecipada parte de seus trabalhos.

Essas investigaes preliminares, como peas de instruo do juzo de

admissibilidade, so processadas internamente, de forma inquisitorial, sem
acusao contraditria e carter punitivo, e sem rito legal, podendo ser
estabelecidas sem publicidade, de ofcio, designando-se um servidor ou uma
comisso (ou equipe) de servidores. O juzo de admissibilidade reservado, de
forma que no se obriga a administrao a fornecer vista ou cpia dos
documentos a defensor, ainda que formalmente este seja um advogado. Este
juzo de admissibilidade, de certa forma (h peculiaridades), equivale ao
inqurito policial no processo penal. Portanto, se a notcia chegou autoridade
de forma vaga e imprecisa tanto acerca do fato (materialidade) quanto da
autoria (ou concorrncia), mas no de todo descartvel, busca-se seu
refinamento por meio de um procedimento de apurao prvia, o qual, se bem
sucedido pode vir recomendar a sede disciplinar.

Pg. 2
A princpio, sem ser uma regra fixa, pode se supor que as tais investigaes se
faam mais necessrias em juzos de admissibilidade decorrentes de
denncias de particulares, de denncias annimas ou divulgadas pela mdia do
que nos casos em que decorrem de representaes ou resultados de
investigaes disciplinares, auditorias ou sindicncias meramente
investigativas e no contraditrias.

Mas no se pode pr-estabelecer uma lista de atos a se realizar, pois cada

caso em concreto pode ter diferentes anlises. Esse procedimento prvio tanto
pode se reduzir a algumas instantneas pesquisas em sistemas informatizados
internos, quanto pode se estender, procedimentalmente, na forma dos ritos
investigativos e inquisitoriais acima citados.

Assim, a priori, pode-se elencar, como atos possveis e cabveis de serem

realizados em sede de admissibilidade, aqueles para os quais no se necessita
suprir imediato contraditrio. Por exemplo, podem ser citados, em lista no
exaustiva, a manifestao por escrito nos autos por parte do representado ou
denunciado; a solicitao de documentos ou outras informaes, ao
representante ou denunciante; a solicitao, a outras unidades ou rgos, de
documentos ou outras informaes ou at mesmo de realizao de diligncias,
inclusive na forma de consultas ou assistncias tcnicas rea tcnica
especializada, sobre aspectos procedimentais; a solicitao de apuraes
especiais; o estudo de legislao de regncia; as pesquisas em sistemas
informatizados e a impresso dos respectivos extratos; a designao de
investigaes disciplinares ou auditorias procedimentais ou correcionais; a
designao de sindicncia inquisitorial; e a juntada do resultado desses atos
anteriores ou de quaisquer outros documentos ou meios lcitos de prova.

No que for cabvel, podem ser adotados os dispositivos dos arts. 4, I e II e 6 a

9 da Portaria-CGU n 335, de 30/05/06.

Por outro lado, em regra (e, como tal, at cabvel em casos especficos, sem o
condo de trazer nulidade processual), pode-se apontar que no convm
realizar atos que podem requerer imediato contraditrio, tais como oitivas de
testemunhas, acareaes e percias. Ressalte-se que a afirmao anterior
reflete uma regra geral e, dessa forma, passvel de ser excepcionada em
casos especficos.

Por exemplo, excepcionalmente, pode ser necessrio ouvir o representante ou

o denunciante ou mesmo outras pessoas. Como regra geral, nesses casos
residuais, nada impede de se tomar o comprometimento de verdade do
depoente e de configur-lo como testemunha, a fim de agregar maior valor
jurdico ao ato (em analogia ao inqurito no processo penal, em que a
autoridade policial pode tomar testemunho). Por bvio, caso venha a ser
instaurada a sede disciplinar e essa prova oral seja relevante para formao de
convico, ela deve ser refeita pela comisso, sob manto do contraditrio
(notificando o acusado para acompanhar e contraditar, se desejar), ainda que
tenha sido tomada como testemunho no juzo de admissibilidade.

A princpio, no h expressa previso legal para representante (denunciante)

e/ou representado (denunciado) se manifestarem em sede de juzo de
admissibilidade, nem por escrito e muito menos em prova oral. Todavia,
primeiramente conforme dito linhas acima, a manifestao por escrito de
alguma dessas pessoas uma prova incontestavelmente cabvel em sede de
admissibilidade; e, alm disso, avanando na anlise, nada impede que, em
casos excepcionais, a autoridade instauradora intime algum deles, ou mesmo
ambos, para prestar esclarecimentos prvios em prova oral. Quanto ao
representante ou denunciante, alm de esse chamamento prvio no ser regra,
deve ser visto com extremada cautela e reserva, pois pode se estar
antecipando, sem o devido contraditrio, uma prova oral relevante no posterior
rito contraditrio e que, neste caso, ter de ser refeita. De forma ainda mais
residual e excepcional se toma a prova oral prvia do representado ou

denunciado, primeiramente porque, de um lado, ele ainda nem sequer foi

formalmente acusado mas, por outro lado, j pode se ver obrigado a alegar a
clusula de no-autoincriminao, o que pode lhe causar situao embaraosa
no processo; e tambm porque pode propiciar ao infrator a destruio de
provas, antes da instaurao da sede disciplinar.

Em regra, o representante ou denunciante, na figura de uma pessoa fsica, no

tem direito de acesso aos autos ou de ser informado sobre o tratamento dado
sua representao ou denncia. Tampouco, depois de apresentada sua pea,
lhe dado o poder de dela desistir, de retirar a acusao a fim de extinguir o
processo. Quem representa contra irregularidade de que tem conhecimento
nada mais faz seno cumprir dever funcional, conforme art. 116, VI e XII da Lei
n 8.112, de 11/12/90. E o cumprimento desse dever no tem o condo de
elevar esse representante ou denunciante qualidade de interessado no
processo. Uma vez recepcionada a representao ou denncia, o processo,
com a apurao nele contida, passa a ser da administrao. O processo
administrativo disciplinar encerra uma atpica relao jurdica, em que os plos
so ocupados, de um lado, pelo Estado e, de outro, pelo servidor investigado.
Os interesses envolvidos so indisponveis. Em regra, sequer ao final do
processo, mesmo depois do julgamento (em que, se houver apenao, o ato
publicado), se tem indistintamente franqueado o acesso aos autos. Para tal, o
representante, denunciante ou qualquer outro peticionante deve comprovar
autoridade competente a pertinncia de seu pedido, demonstrando razes e
interesses juridicamente aceitveis e justificveis.

O carter restrito ora defendido no invalidado pelo dispositivo dos arts. 3, II;
9, I e 46 da Lei n 9.784, de 29/01/99 (que regula o processo administrativo no
mbito da administrao pblica federal):

Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 3

No se deve confundir o enfoque que a Lei n 9.784, de 29/01/99, d aos

termos representao ou representante. Trata-se da Lei Geral do Processo
Administrativo, lato sensu, que no tem como vocao a matria disciplinar e
punitiva. Nessa Lei, aqueles termos so empregados no sentido de atuar como
procurador, em favor de algum, em sentido oposto ao da matria disciplinar.
Tanto que o enfoque do dispositivo acima de exerccio de direito, enquanto
que o tema trata de cumprimento de dever funcional.

Ademais, ainda que se quisesse insistir, com base na Lei n 9.784, de

29/01/99, que o fato de representar teria o condo de levar o representante (no
sentido de denunciante) qualidade de interessado no processo, por ter-lhe
dado incio, tal interpretao extensiva no poderia prosperar porque a Lei mais
especfica (a Lei n 8.112, de 11/12/90) regulou a matria, em seu art. 150,
dispondo sobre a reserva. O art. 69 da Lei n 9.784, de 29/01/99, autoriza seu
emprego apenas subsidiariamente, quando no h regramento na Lei n 8.112,
de 11/12/90.

Pg. 3
Diferentemente, representantes institucionais (tais como Ministrio Pblico
Federal, Poderes Judicirio e Legislativo) possuem direito de acesso cpia
dos procedimentos adotados para apurar os fatos. Normalmente, comunica-se
a tais entes independentemente de solicitao. No se trata de acesso ao
curso do processo administrativo disciplinar e, sim, ao procedimento apuratrio
prvio e ao processo concludo.

Ainda nesse tema, caso o representante (ou denunciante) venha manifestar,

aps ter apresentado sua pea inicial que, ao ter provocado a administrao,
no objetivava a instaurao de processo administrativo disciplinar, cumpre
esclarecer que qualquer servidor, ao tomar conhecimento de suposta
irregularidade no mbito da administrao pblica federal, por expresso dever
legal, deve representar autoridade competente. Esta, por sua vez, quando
justificvel, sob tica correcional, fica obrigada a instaurar a devida apurao
contraditria, nos termos dos arts. 116, VI (ou XII) e 143 da Lei n 8.112, de
11/12/90, no se cogitando de qualquer discricionariedade, sob critrios de
oportunidade e convenincia, na formulao de representao e do
conseqente juzo de admissibilidade. Assim, a manifestao volitiva do
representante, divorciada de valor jurdico, no sentido de se arrepender e
desistir de sua representao, no tem, por si s, o condo de interferir no
poder-dever de esclarecer o fato.

Anloga ausncia de discricionariedade se aplica ainda que seja um

denunciante no servidor, pois tal manifestao, como regra geral, no tem o
condo de afastar o poder-dever de instaurar a devida apurao contraditria,
nos termos do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Um outro incidente possvel de acontecer o representante (ou denunciante)

informar que dispe de outras provas mas que somente as entregar no
momento em que considerar oportuno e conveniente.

de se dizer que, vista do carter restritivo e residual da sede disciplinar,

com todos os nus que lhe so inerentes (materiais e imateriais), cedio que
devem ser traados requisitos bsicos para admissibilidade de representaes.
Por esse motivo, a princpio, convm que esta pea inicial se faa acompanhar,
dentre outros, das provas que o representante dispuser. A representao
incompleta pode ser devolvida, mediante intimao, para que o representante
preste os esclarecimentos adicionais indispensveis para subsidiar o juzo de

admissibilidade e para possibilitar ao representado o conhecimento preciso da

notcia que lhe contrria, de modo a garantir-lhe ampla defesa.

No cabe ao representante dispor de provas para apresent-las no momento

em que lhe convier ou lhe for oportuno. O juzo de admissibilidade de
representao, instruindo a deciso, a cargo da autoridade instauradora, de
instaurar ou no processo disciplinar, deve ser feito ao amparo de todos os
elementos disponveis acerca do fato representado, visto que justamente da
sua integral ponderao que se extrai a concluso de possibilidade ou no de
se ter configurada a repercusso disciplinar. Dessa forma, todas as provas de
que o representante tenha conhecimento de possvel irregularidade devem ser
disponibilizadas autoridade instauradora desde a pea inicial para o juzo de
admissibilidade e no aps instaurado o suposto processo disciplinar ou em
qualquer outro momento que, a seu exclusivo talante, considere oportuno e
conveniente. A normatizao da matria, amparada nos princpios reitores, no
confere tal discricionariedade ao representante, visto que, a rigor, seu dever
representar e contribuir para o esclarecimento de fatos de interesse da
administrao.

Anloga ausncia de discricionariedade se aplica ainda que seja um

denunciante no servidor.

Mdulo VII - Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar

Objetivos

Ao final do Mdulo VII, o aluno dever ser capaz de identificar os ritos

processuais empregados na apurao de irregularidades administrativas.

Unidade 1 - Sindicncia Investigativa (ou preparatria) inquisitorial

Historicamente, o termo sindicncia sempre foi empregado para se referir
apurao de qualquer fato supostamente ocorrido, acerca de qualquer matria
de que trate a administrao pblica - no necessariamente para apurar
irregularidade disciplinar cometida por servidor -, de que se teve conhecimento
de forma genrica e sem prvia indicao de autoria (ou concorrncia). Da, em
geral, nessa acepo, o termo refere-se a procedimento administrativo
investigativo (ou preparatrio) discricionrio (sem rito previsto em norma,
margem do devido processo legal) e de natureza inquisitorial (sem a figura de
acusado a quem se conceder ampla defesa e contraditrio). A sindicncia
inquisitorial pode ser instaurada por meio de ato de desnecessria publicidade,
designando apenas um sindicante ou uma comisso com nmero de
integrantes a critrio da autoridade competente.
STF, Mandado de Segurana n 22.791: Ementa: A estrita reverncia aos
princpios do contraditrio e da ampla defesa s exigida, como requisito
essencial de validez, assim no processo administrativo disciplinar, como na
sindicncia especial que lhe faz s vezes como procedimento ordenado
aplicao daquelas duas penas mais brandas, que so a advertncia e a
suspenso por prazo no superior a trinta dias. Nunca, na sindicncia que
funcione apenas como investigao preliminar tendente a coligir, de maneira
inquisitorial, elementos bastantes imputao de falta ao servidor, em
processo disciplinar subsequente.

Esta sindicncia inquisitorial, que pode ser instaurada por qualquer autoridade
administrativa, no prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90, e, como tal, no se
confunde com a sindicncia contraditria, prevista nos arts. 143 e 145 daquele
diploma legal e que, de forma excludente, somente pode ser instaurada por
autoridade competente para a matria correcional. No obstante, a sindicncia
inquisitorial, por falta de rito definido em qualquer norma, pode adotar,
extensivamente, no que cabvel, os institutos, rito e prazos da sindicncia
contraditria.

A sindicncia inquisitorial, alm de poder servir como meio preparatrio para a

sindicncia contraditria ou o processo administrativo disciplinar (mas no
necessrio), pode ser aplicada em qualquer outra circunstncia que
comprometa a regularidade do servio pblico. Assim, o seu relatrio tanto
pode recomendar instaurao de rito disciplinar, como tambm pode esclarecer
fatos, orientar a autoridade sobre falhas e lacunas normativas ou operacionais,
propor alterao ou resciso de contratos de terceirizados e de prestadores de
servios em geral, instaurao de tomada de contas especial, recomendar
medidas de gesto de pessoal ou de gerncia administrativa, alterao do
ordenamento e criao ou aperfeioamento de rotinas e de sistemas internos
de controle.

A Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, em seus arts. 4, II e 12, 1,

reconhece o instituto da sindicncia investigativa (ou preparatria) como um
instrumento de apurao de irregularidades.

Na hiptese de seus trabalhos culminarem no entendimento, ainda que

preliminar, de suposto cometimento de irregularidade administrativa, o
sindicante ou a comisso de sindicncia, obrigatoriamente, representar
autoridade instauradora, propondo instaurao de procedimento disciplinar,
conforme determina o art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Dessa maneira,

no recomendvel que esse sindicante ou esses integrantes da comisso,

consubstanciando-se em representantes, e tendo exarado em seu relatrio
convico formada unilateralmente, sem participao contraditria do servidor,
atuem no consecutivo rito contraditrio. Acrescente-se que o mesmo se aplica
a membros de equipe de auditoria.

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Unidade 2 - Sindicncia Contraditria (ou Acusatria) Disciplinar da Lei n

8.112/90
No antigo ordenamento, reservava-se apenas a expresso processo
administrativo disciplinar para se referir ao rito de fim correcional ao qual se
garantia ampla defesa (o revogado Estatuto, a Lei n 1.711, de 28/10/52, previa
um nico rito, o do processo administrativo disciplinar, e, a rigor, exigia sua
observncia apenas para aplicar as penalidades mais graves, de suspenso de
mais de trinta dias e penas capitais).

J no atual ordenamento, nos Ttulos IV e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, que

tratam da matria disciplinar, o legislador empregou no s a expresso
processo administrativo disciplinar mas tambm o termo sindicncia. Ou
seja, sem prejuzo da manuteno daquele uso genrico para o termo
sindicncia, acima descrito, com fim meramente investigativo preparatrio, a
Lei n 8.112, de 11/12/90, expressamente passou a prever a especfica
sindicncia autnoma contraditria (ou acusatria), de ndole disciplinar (que
parte da doutrina chama ainda de sindicncia apuratria).

 provvel que a inteno do legislador tenha sido dotar a administrao de um

instrumento clere para apurar fatos irregulares de menor gravidade.

Todavia, a Lei no cuidou de expressar um rito para a sindicncia, somente o

tendo feito para o processo administrativo disciplinar. Tendo em vista que esta
sindicncia de que aqui se trata -unicamente a sindicncia prevista nos Ttulos
IV e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, de natureza disciplinar -pode redundar em
punio, torna-se necessria a eleio de um rito, com o fim de se obedecer a
mxima do devido processo legal (e, simultaneamente, aos dois princpios dela
decorrentes, da ampla defesa e do contraditrio).

Ora, na ausncia de especfica previso legal e diante da necessidade de se

estabelecer um rito, a soluo mais coerente estender para a sindicncia o
rito que a prpria Lei previu para o processo administrativo disciplinar. Com
isso, devem ser igualmente adotados na sindicncia instaurada com base nos
arts. 143 e 145 da Lei n 8.112, de 11/12/90, todos os atos normatizados entre
os arts. 143 e 182 da mesma Lei.

Francisco Xavier da Silva Guimares, "Regime Disciplinar do Servidor

Pblico Civil da Unio", pgs 127, Ed. Forense, 2 edio, 2006.

E tal interpretao aqui proposta encontra apoio na percepo de que a leitura

dos Ttulos IV e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, sugere que o legislador, em
diversas passagens, empregou indistintamente a expresso processo
administrativo disciplinar, por vezes atribuindo-lhe o sentido estrito da forma
processual mais completamente ali prevista e, em outras passagens, a
empregou no sentido amplo, em que cabem o processo em si e a sindicncia
de ndole disciplinar, sob princpios do contraditrio e da ampla defesa.

Portanto, conceitualmente, pode-se interpretar que a expresso genrica

processo administrativo disciplinar comporta as espcies processo
administrativo disciplinar (PAD) e a sindicncia prevista na Lei n 8.112, de
11/12/90. E, ao se deparar com aquela expresso no texto da citada Lei,
somente a leitura do contexto pode indicar se o legislador est se referindo ao
gnero lato sensu ou espcie stricto sensu.

Em termos concretos, assenta-se que, a partir deste ponto, ao longo deste

texto, em regra, somente se mencionar processo administrativo disciplinar,
dispensando-se a meno tambm da sindicncia, ficando ento subentendido
que, salvo expressa meno em contrrio, tudo o que se escrever para o
primeiro absolutamente vlido tambm para a segunda. Assim, aqui, como
regra geral, convenciona-se que a expresso processo administrativo
disciplinar compreender tanto o PAD stricto sensu quanto a sindicncia.
Quando se quiser se referir especificamente a um ou a outro tipo de apuratrio
especfico, far-se- expressa ressalva, empregando-se a sigla PAD para se
referir apenas forma mais completa.

O que importa repisar que, tratando-se de apuratrio de ndole disciplinar,

seja sindicncia, seja PAD, ambos seguem o mesmo rito da Lei n 8.112, de
11/12/90, e obedecem aos mesmos princpios de Direito.

No que for cabvel, podem ser adotados os dispositivos dos arts. 4, III, 11 e 12
da Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, descritos em 2.1.4. Adverte-se, apenas,
com as mximas vnias, quanto impropriedade da terminologia adotada
naquela norma, chamando a sindicncia de punitiva, quando se sabe que a
punio, em sede disciplinar, quando aplicvel, mera decorrncia da
apurao dos fatos.

Pg. 2
Basicamente, quanto sindicncia, pode-se dizer que a Lei n 8.112, de
11/12/90, instituiu-a mas no a descreveu; to-somente demarcou algumas
diferenciaes em relao ao PAD, a saber, no prazo de concluso e no
alcance das penas. Enquanto a sindicncia deve ser concluda em at trinta
dias a partir da instaurao, prorrogveis por igual perodo, para aplicao das
penas estatutrias brandas, o PAD deve ser concludo em at sessenta dias a
partir da instaurao, prorrogveis por igual perodo, para aplicao de
qualquer pena estatutria, branda ou grave.

Nesse contexto, a sindicncia pode resultar em proposta: de arquivamento; de

punio com advertncia ou suspenso de at trinta dias; ou de abertura de
processo administrativo disciplinar, para que neste se possibilite aplicar penas
de suspenso superior a trinta dias, demisso ou cassao de aposentadoria
ou de disponibilidade ou de destituio do cargo em comisso.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Arts 145, 146 e 152

Na ltima hiptese, se a comisso de sindicncia vislumbra indcios de

irregularidade grave, convm que de imediato solicite autoridade instauradora
a converso em PAD. No faria sentido prosseguir na instruo, indiciar,
coletar defesa, para somente depois provocar a instaurao do PAD.
(...) sem ofensa ao princpio do contraditrio e da ampla defesa, e diante de
superveniente constatao inequvoca de falta de natureza grave, pode a
sindicncia ser encerrada de plano, sem que se cumpram todas as demais
fases (...), com proposta de imediata instaurao de processo administrativo
disciplinar. E ocorrendo tal hiptese, no h falar em cerceamento de defesa,
visto que no configurada ainda uma acusao formal. Ademais, no processo
administrativo disciplinar, o acusado ter oportunidade de exercitar com toda

plenitude o contraditrio e a ampla defesa, rebatendo, assim, ponto por

ponto, as imputaes contra si formuladas. Sebastio Jos Lessa, Do
Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicncia, pg. 100, Editora
Braslia Jurdica, 4 edio, 2006.

De forma coerente com a postura de se estender para a sindicncia de ndole

disciplinar os institutos e atos previstos na Lei para o PAD (a menos de
expressa determinao em contrrio), a interpretao sistmica do art. 149 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, impe, a princpio, que a comisso de sindicncia
seja composta por trs membros estveis. Todavia, alguns rgos inferem
ainda outra diferenciao entre PAD e sindicncia, no sentido de que, como a
Lei manifestou apenas que o PAD, obrigatoriamente, deve ser conduzido por
comisso composta por trs integrantes, a contrario sensu, a sindicncia
poderia ser conduzida por comisso de dois ou trs integrantes (j que a Lei
menciona comisso de sindicncia, no art. 149, 2, afasta-se de plano a
designao de apenas um sindicante). vista das limitaes de pessoal
reinantes na administrao pblica federal e da praxe administrativa de
determinados rgos pblicos, desde que o apuratrio seja conduzido em
estrito respeito s garantias da ampla defesa e do contraditrio,
excepcionalmente, pode-se aceitar a sindicncia de ndole disciplinar,
instaurada com base no art. 145 da Lei n 8.112, de 11/12/90, conduzida por
apenas dois integrantes.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 149

Nesse rumo, de se citar que a Portaria-CGU n 335, de 30/05/06,

mencionada em 2.1.4, aceita a designao de comisso de sindicncia
disciplinar com dois ou mais servidores estveis.

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 12.

2 No caso de sindicncia acusatria ou punitiva a comisso dever ser

composta por dois ou mais servidores estveis.
A instaurao de sindicncia singular (elaborada por agente sindicante)
somente se legitima na modalidade inquisitorial, em que o feito
procedimental, por no contar com a figura formal do servidor imputado,
dever ser realizada sem obedincia ao princpio do contraditrio e sob a
regncia da sigilosidade e da discricionariedade. Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 339, Editora
Braslia Jurdica, 5 edio, 2005.

Pg. 3
Em sntese, a escolha entre sindicncia e PAD, a cargo da autoridade
instauradora, d-se basicamente em funo da existncia ou no de
indicadores de autoria (ou concorrncia) e da gravidade da infrao
denunciada. A princpio, diante de representao ou denncia com indcios
apenas sobre o fato (materialidade), se recomendaria a instaurao de
sindicncia; e com indcios tanto da materialidade quanto da autoria (ou
concorrncia), se recomendaria a instaurao do PAD.
Dito isto, chegamos inquestionvel concluso de que quando no definida
bem a infrao, mas justificadamente presumida a sua existncia, e quando,
mesmo neste carter ou, ainda, conhecida perfeitamente a sua existncia,
desconhecida autoria, instaura-se a sindicncia. Egberto Maia Luz, Direito
Administrativo Disciplinar -Teoria e Prtica, pg. 130, Edies Profissionais,
4 edio, 2002.

Todavia, ressalte-se que nada impede que PAD resulte na aplicao de

penalidade de advertncia ou suspenso de at trinta dias e que a autoridade
competente possa instaurar de imediato PAD, no sendo a sindicncia prrequisito. Os arts. 145, 146 e 154 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecem
apenas que, se a pena cabvel for suspenso superior a trinta dias ou
demisso, a apurao deve se dar atravs de inqurito, sem vedarem, todavia,
que este rito seja imediatamente adotado, mesmo para casos que
posteriormente se resolvam em cominaes mais brandas. Nesse sentido, as
manifestaes da Advocacia-Geral da Unio, nos Pareceres-AGU n GM-1 e n
GQ-37, ambos vinculantes, e tambm do Supremo Tribunal Federal,
respectivamente:

Pareceres-AGU n GM-1 e n GQ-37

Pelo exposto, tendo que se submeter ao mesmo rito contraditrio do PAD,

podendo este adotar todas as concluses possveis e defendendo a
convenincia de, a princpio, se designar comisso de sindicncia tambm com
trs membros, na prtica, torna-se pouco recomendvel a instaurao de
sindicncia (sem prejuzo de se respeitar, conforme abordado linhas acima, a
praxe administrativa, de alguns rgos pblicos federais, de designar comisso
de sindicncia com apenas dois membros, como forma de atenuar a carncia
de pessoal).

Portanto, a sindicncia deve ser evitada, mesmo porque, se concluirmos que

a sindicncia no tem rito prprio e isto nos obriga a adotar os mesmos ritos
do PAD; e ainda, considerando que o prazo reduzido para a concluso da
sindicncia, na prtica, no cumprido, no traz nenhum benefcio para a
Administrao a abertura de sindicncia no lugar de PAD., Vincius de
Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 72, Fortium Editora,
1 edio, 2008.

Alm da hiptese de a sindicncia, ao se deparar com infrao grave, ter de se

constituir em PAD, aquela primeira forma impe administrao um menor
prazo de interrupo da contagem prescricional (como se ver adiante).

Tendo sido devidamente apurada a responsabilidade do servidor por meio de

processo administrativo disciplinar, irrelevante a ocorrncia de nulidade na
sindicncia que o antecedeu, conforme j se manifestou a Advocacia-Geral da
Unio, no Parecer-AGU n GQ-37, vinculante, e tambm o Supremo Tribunal
Federal:

Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar independe da validade da

investigao, efetuada atravs da sindicncia de que adveio aquele
apuratrio.
STF, Mandado de Segurana n 22.103: Ementa: Tendo a pena imposta ao
ora impetrante decorrido de processo administrativo disciplinar que se seguiu
sindicncia, e pena essa imposta com base nas provas colhidas no
inqurito integrante desse processo, despiciendo o exame dos alegados
defeitos que haveria na sindicncia, e que no influram na imposio da
pena que foi dada ao ora impetrante.
(...) no h razo para se defender que as nulidades da sindicncia atingem
o PAD, quando ela for apenas uma pea preparatria deste. Afinal, toda
nulidade cometida quando da celebrao da sindicncia poder ser corrigida
quando da celebrao do PAD (...). Judivan Juvenal Vieira, Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 226, IOB Thomson, 1 edio, 2005.

Unidade 3 - PAD Decorrente de Sindicncia Disciplinar

Diferentemente do que se recomendou para integrantes de sindicncia
inquisitorial (e tambm de equipe de auditoria), na hiptese de se instaurar
PAD em decorrncia de sindicncia de ndole disciplinar, uma vez que os atos

foram realizados sob manto de ampla defesa e contraditrio (no se podendo

afirmar que a convico constante do relatrio da sindicncia tenha sido
formada de maneira inquisitorial e unilateral), possvel que membro desta
comisso de sindicncia faa parte da comisso de inqurito do PAD
decorrente.

Tal hiptese se configurar, e at se tornar recomendvel, vista do princpio

da eficincia, quando a sindicncia relatar autoridade instauradora de forma a
to-somente, luz de suas preliminares investigaes, solicitar uma extenso
de seus poderes investigativos, sem manifestar de forma expressa uma prvia
convico de mrito acerca de suposta responsabilizao funcional.

Todavia, tambm na sindicncia disciplinar restar desaconselhvel a

manuteno dos membros quando a respectiva comisso relatar autoridade
instauradora, manifestando convico de cometimento de irregularidade por
parte do servidor acusado, enquadrando-a e justificando, vista da vinculao
existente no regime administrativo disciplinar e da limitao punitiva da
sindicncia, a converso em PAD. Neste caso, diferentemente da hiptese do
pargrafo anterior, no se pode crer na perfeita iseno desses integrantes,
sendo aconselhvel a designao de novos nomes.

E h duas formas de se operacionalizar essa passagem, protocolizando ou no

um n especfico de processo para o PAD. Na primeira forma possvel, mais de
acordo com o texto legal acima, protocoliza-se o novo PAD, que recebe n
prprio de processo e a ele se juntam, por anexao, os autos da sindicncia.
A anexao uma forma de juntada em definitivo de dois processos, sendo
que o processo acessrio (a sindicncia, no caso) passa a fazer parte
integrante do processo principal (o PAD) e tem suas folhas renumeradas, de
forma que se mantm a paginao e o n do processo principal.

Como, neste caso, obrigatoriamente os autos da sindicncia devero ser

entregues autoridade instauradora -a fim de que ela, aps remeter ao
protocolo formador de processos o pedido de formao de novos autos,
proceda anexao -, a forma mais conveniente de a comisso de sindicncia
provocar a converso em PAD ser por meio de relatrio preliminar.

Este relatrio, dirigido autoridade instauradora e submetendo-lhe a proposta

de converso, redigido assim que o colegiado vislumbrar a necessidade de
ter seus poderes estendidos, sem necessidade de esgotar apurao, indiciar e
coletar defesa. Caso a autoridade instauradora concorde com a proposta
relatada, faz emitir a nova portaria, designando comisso de inqurito.

Portaria Normativa-MPOG/SLTI n 5, de 19/12/02, 5.3 Juntada

Ainda na primeira hiptese, de se protocolizar o PAD, no convm fazer a

juntada por apensao, em que o processo acessrio apenas acompanharia
temporariamente o principal, mantendo suas respectivas paginaes e n de
protocolo, para que pudessem ser separados aps a deciso.

Na segunda forma possvel, no se protocoliza especificamente o PAD; faz-se

apenas com que seus autos prossigam nos mesmos autos da sindicncia,
mantendo o mesmo n de processo e a numerao das folhas j existentes.
Neste caso, recomendvel que o PAD se inicie em um novo volume,
lavrando-se o seu termo de abertura e o termo de encerramento do volume
anterior.

Nesse caso, diferentemente da primeira opo, no necessariamente os autos

da sindicncia precisam passar pela autoridade instauradora. Da, vista do
princpio do formalismo moderado, a provocao de converso at pode se dar
de maneira menos formal, mediante ata de deliberao, na qual a comisso de

sindicncia decida pelo pedido de extenso de seus poderes, vista de

motivos elencados, encaminhada autoridade instauradora por meio de
memorando.

Pg. 2
Caso a autoridade instauradora concorde com a proposta, pode enviar para a
comisso, tambm via memorando, a nova portaria de designao de
comisso de inqurito. Esta ata de deliberao deve ser redigida assim que o
colegiado vislumbrar a necessidade de ter seus poderes estendidos, sem
necessidade de esgotar apurao, indiciar e coletar defesa. O emprego dessa
forma de provocao no acarreta perda de tempo com o deslocamento dos
autos da comisso para a autoridade instauradora; enquanto h uma troca de
memorandos, a comisso de sindicncia, desde que dentro de seu prazo, pode
continuar trabalhando j que ela continua de posse dos autos e no se dissolve
com a entrega do relatrio. Assim, esta opo mais justificvel quando se tem
prazo enxuto para os trabalhos ou quando a comisso est fora da sede da
autoridade instauradora. Por bvio, no haveria nenhuma ilegalidade se a
comisso de sindicncia deliberasse agir de maneira mais formal e mais
cautelosa, similar hiptese anterior, redigindo relatrio prvio dirigido
autoridade instauradora e lhe remetendo os autos da sindicncia, para que esta
os devolvesse com a portaria de designao de comisso de inqurito.

No caso de sindicncia (inquisitorial ou mesmo contraditria) redundar na

instaurao de PAD, devem ser refeitos os atos de instruo probatria
porventura realizados no primeiro procedimento sem que se tenha
oportunizado ao acusado o direito ampla defesa e ao contraditrio e que
sejam considerados relevantes para o inqurito (a pedido do servidor ou
porque a comisso entende como necessrios), para que neste ltimo possam
ter valor de prova.
STJ, Mandados de Segurana n 9.850 e n 10.874

Mdulo VIII - Fases do Processo Disciplinar (Rito Ordinrio)

Objetivos

Ao final do Mdulo VIII, o aluno dever ser capaz de Conhecer as fases do

processo administrativo disciplinar ordinrio.

Contexto
De acordo com o art. 151 da Lei n 8.112, de 11/12/90, as fases do processo
administrativo disciplinar so:
1- instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
2- inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio e o
3- julgamento.

Unidade 1 - 1 FASE: Instaurao e Designao da Comisso

Antecipando, muito sinteticamente, tudo o que se ver adiante, na
regulamentao infraconstitucional da repercusso dos princpios da ampla
defesa e do contraditrio no processo administrativo disciplinar, por um lado, no
art. 143, a Lei n 8.112, de 11/12/90, prev a garantia do direito ampla defesa
no curso de todo o processo. Mas, por outro lado, o art. 153 da mesma Lei
garante o direito ao contraditrio apenas na segunda fase do processo,
chamada de inqurito administrativo (que compreende a instruo, defesa e
relatrio).

Assim, a primeira fase (da instaurao), a cargo da autoridade instauradora,

aps o exame de admissibilidade, na verdade, pontual e no comporta

contraditrio. A segunda fase (do inqurito) tem vedada a participao da

autoridade instauradora, sendo conduzida autonomamente pela comisso, e, a
rigor, a nica fase contraditria, marcada pela dialtica entre a conduo
imposta pelo colegiado e as contestaes do acusado (inovao do atual
ordenamento constitucional e legal, visto que, no antigo regramento,
assegurava-se to-somente ampla defesa, por ocasio da entrega de defesa
escrita). Por fim, na terceira e ltima fase (do julgamento), j dissolvida a
comisso, no h rito contraditrio e atua apenas a autoridade julgadora (que,
em regra, a mesma autoridade que instaurou).
Parecer-AGU n GQ-55, vinculante: 6. O comando constitucional para que
se observem o contraditrio e a ampla defesa, no processo administrativo,
silente quanto fase processual em que isto deve ocorrer (cfr. o art. 5, LV).
tema disciplinado em norma infraconstitucional: a Lei n 8.112, de 1990,
assegura a ampla defesa no curso do processo disciplinar e, o contraditrio,
no inqurito administrativo (v. os arts. 143 e 153), que corresponde 2 fase
do apuratrio (art. 151, II).

Quanto competncia para instaurar, deve-se observar o regramento interno

do rgo, de forma que o ato seja realizado pela autoridade expressamente
competente para instaurao do processo administrativo disciplinar. Nos casos
de incidentes aps o cometimento da infrao, tais como remoo para outra
unidade, investidura em outro cargo, pena capital em processo administrativo
disciplinar anterior, aposentadoria, exonerao, licenas ou afastamentos a
competncia para apreciar a representao ou denncia e para instaurar
reporta-se autoridade jurisdicionante poca do cometimento.

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Defesa e do Contraditrio no Processo Administrativo Disciplinar e faa
seus comentrios, fomentando trocas de contedos e vivncias entre
seus colegas de curso.

Publicao da Portaria
Aps o juzo de admissibilidade, inaugurando a sede disciplinar propriamente
dita, a primeira fase do processo chamada de instaurao.

A autoridade competente, diante de indcios de irregularidade, designa

comisso (de sindicncia ou de inqurito), por meio de portaria de instaurao.
Definindo esta que a primeira fase do processo, o art. 151, I da Lei n 8.112,
de 11/12/90, diz que a instaurao se d simplesmente com a publicao da
portaria. A instaurao, portanto, a rigor, no compreende uma fase
processual, mas sim se condensa em um nico ato formal, no comportando
contraditrio, que se estabelecer somente na segunda fase, do inqurito.

STJ, Mandado de Segurana n 8.102:

Ementa: 4. O fato da impetrante encontrar-se em licena para tratamento de
sade, quando da instaurao do processo administrativo disciplinar, por si
s, no enseja a sua nulidade, por ofensa ao princpio do contraditrio e da
ampla defesa.

Embora deva se cuidar para que a instaurao emane sempre de ato de

autoridade competente, a instaurao por autoridade incompetente pode ser
objeto de convalidao.

A instaurao do processo administrativo disciplinar se d, pontualmente, com

a necessria publicao da portaria no boletim de servio (ou no boletim de
pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na jurisdio da unidade
instauradora. Recomenda-se juntar aos autos cpia do boletim. Neste rumo,
em atendimento ao Decreto n 4.520, de 16/12/02, que disciplina a publicao
de atos oficiais no DOU, a Imprensa Nacional editou a Portaria-PR/IN n 310,

de 16/12/02, vedando expressamente a publicao de portarias de instaurao

de feitos disciplinares delimitados a apenas um rgo. A publicao da portaria
em DOU somente exigvel nas hipteses de se ter apuratrio transcorrendo
fora do rgo instaurador ou envolvendo servidores de diferentes rgos ou
Ministrios, quando a portaria ser ministerial ou interministerial, nesse ltimo
caso como ato conjunto de mais de uma autoridade.

Portaria-PR/IN n 310, de 16/12/02, Art. 17

Ademais, a eventual falta de publicao da portaria, sequer internamente, no

necessariamente inquina de nulidade o processo se restar comprovado nos
autos que a parte interessada, de qualquer outra forma vlida (pela notificao
para acompanhar como acusado, por exemplo) teve conhecimento do feito, de
forma a no se configurar prejuzo defesa.

Parecer-AGU n GQ-87

Unidade 2 - 2 FASE: Inqurito Administrativo (instruo, defesa e relatrio)

Aps a instaurao, d-se incio segunda fase do processo, chamada
inqurito administrativo.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve

nas seguintes fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
II - inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.

Em sntese, o inqurito administrativo (ou, simplesmente, inqurito), que a

parte contraditria do processo, conduzida autonomamente pela comisso,
comporta os seguintes atos, na ordem: atos iniciais do inqurito (instalao da
comisso processante; comunicao da instalao; designao do secretrio);
atos de instruo (notificao do servidor, depoimentos, percias, diligncias,
interrogatrio, indiciao e citao para apresentar defesa escrita); defesa
escrita; e relatrio.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 153. O inqurito administrativo obedecer ao

princpio do contraditrio, assegurada ao acusado ampla defesa, com a
utilizao dos meios e recursos admitidos em direito.
Art. 155. Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada de
depoimentos, acareaes, investigaes e diligncias cabveis, objetivando a
coleta de prova, recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e peritos, de
modo a permitir a completa elucidao dos fatos.
Parecer-AGU n GQ-55, vinculante: 6. O comando constitucional para que
se observem o contraditrio e a ampla defesa, no processo administrativo,
silente quanto fase processual em que isto deve ocorrer (cfr. o art. 5, LV).
tema disciplinado em norma infraconstitucional: a Lei n 8.112, de 1990,
assegura a ampla defesa no curso do processo disciplinar e, o contraditrio,
no inqurito administrativo (v. os arts. 143 e 153), que corresponde 2 fase
do apuratrio (art. 151, II).

A indiciao, como ltimo ato da instruo, o instrumento de acusao formal

do servidor inicialmente notificado para acompanhar o processo administrativo
disciplinar, refletindo convico preliminar da comisso de que ele cometeu
irregularidade.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161. Tipificada a infrao disciplinar, ser

formulada a indiciao do servidor, com a especificao dos fatos a ele
imputados e das respectivas provas.

Figurativamente, como se, a partir deste momento, aps a instruo

contraditria, a comisso deixasse de se referir suposta irregularidade e
possvel autoria (ou concorrncia) para afirmar estar convicta do cometimento
do fato por parte do indiciado (sem prejuzo de tal convico poder ser alterada
com a defesa). Deve-se sempre atentar que a responsabilizao disciplinar
pode no atingir apenas quem comete o ato ilcito, mas, em determinados
casos, pode recair sobre quem, embora no o tenha cometido, tenha
propiciado, com sua ao ou omisso, que outro o cometesse, concorrendo
para a ocorrncia. Assim, a autoria deve ser lida tanto no sentido estrito
referente a autor do ato quanto no sentido amplo de responsvel pelo ato,
por concorrncia.

Com a indiciao, o servidor passa da qualidade de acusado para indiciado. Os

termos da Lei n 8.112, de 11/12/90, so imprprios: no momento em que se
chama o servidor aos autos por haver indcios contra ele, chama-o de
acusado; no momento em que, aps a instruo contraditria, formaliza-se a
acusao contra ele, chama-o de indiciado.

STJ, Mandado de Segurana n 7.074: Ementa: (...) 2. Na fase instrutria do

inqurito administrativo, o servidor figura como acusado e, nessa situao,
ter o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermdio de
procurador, produzir contraprovas, reinquirir testemunhas, devendo, logo
aps, ser interrogado (artigos 156 a 159 da Lei 8.112/90).
3. Somente depois de concluda a fase instrutria, onde o acusado ter
direito ampla defesa, que, se for o caso, ser tipificada a infrao
disciplinar, formulando-se a indiciao do servidor, com a especificao dos

fatos e das respectivas provas, sendo, ento, na condio de indiciado,

citado para apresentar defesa (artigo 161 da Lei 8.112/90).
Idem: STF, Mandado de Segurana n 21.721; e STJ, Recurso Ordinrio em
Mandado de Segurana n 11.625.

Esta convico momentnea, antes de se analisarem os argumentos da

defesa escrita, em relao aos quais a comisso no deve ser refratria,
podendo vir a alterar seu entendimento. A indiciao deve ser precedida de ata
de deliberao, considerando encerrada a busca de elementos de convico e
decidindo indiciar o acusado.

Havendo mais de um servidor a ser indiciado, pode ser redigido um termo de

indiciao para cada quando os servidores tm diferentes situaes,
enquadramentos, provas (sobretudo se forem provas sob garantia de
inviolabilidade, como sigilos fiscal ou bancrio). Por outro lado, sendo idnticas
as condies, tambm pode-se redigir apenas um termo de indiciao e, em
seu curso, especificar, de forma individualizada, as acusaes contra cada um.
Decerto que no se aceita que, na ausncia de prova da autoria de
irregularidade (ou da concorrncia para o fato), a comisso dilua a
responsabilidade por todos os servidores arrolados no processo por estarem de
alguma forma envolvidos com o fato.

Art. 5, XLV

Pg. 2
A indiciao delimita a acusao e dentro deste limite o servidor dever
apresentar sua defesa escrita. Portanto, o termo de indiciao (alm da
notificao como acusado e da intimao para interrogar) pea essencial no
processo em que se cogita de responsabilizao funcional.

Em seguida indiciao, a comisso, por meio do presidente, deve elaborar a

citao para que o indiciado apresente defesa escrita. Trata-se de pea
extrada em duas vias, para que seja entregue pessoalmente ao indiciado (a
menos que o procurador tenha poder expresso para receber), coletando-se
recibo datado em uma via que far parte do processo. Por no haver previso
na Lei n 8.112, de 11/12/90, e por se tratar de ato de relevncia especial
dentro do processo administrativo disciplinar, no se recomenda o emprego de
via postal com Aviso de Recebimento (AR) para citar o servidor, para
intimaes e atos de comunicao em geral no curso da instruo. A
interpretao de que a citao deve, a princpio, ser pessoalmente entregue ao
indiciado advm do 4 do art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90, quando
expressa a possibilidade de este recusar a receber.
Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 161

A citao deve conter: o prazo e local para apresentar a defesa; o registro do

direito vista do processo na repartio; e o registro de que tem como anexo
cpia da indiciao (convm complementar a cpia integral do processo,
deduzindo-se o que j foi entregue desde a notificao como acusado ou
desde o interrogatrio, caso este tenha sido o ltimo momento em que se
entregou cpia dos autos, preferencialmente, digitalizada em mdia eletrnica).
Havendo mais de um indiciado, elaboram-se citaes individuais (ainda que o
termo de indiciao seja nico).

Aps a instruo (que vai desde os atos iniciais da comisso, passando pela
busca de prova e fechando com a indiciao), a segunda fase do processo,
chamada inqurito administrativo, prossegue com a defesa.

Em funo do princpio do formalismo moderado que vigora no processo

administrativo disciplinar, o nico requisito de forma que se impe sobre a
defesa que seja escrita. A defesa pode ser feita pelo prprio indiciado ou por
seu procurador j devidamente qualificado no curso do processo ou
apresentado, com o devido mandato, apenas para efetuar este ato. Tampouco
se exige do prprio servidor ou do seu procurador que possua formao
jurdica e que seja advogado. Mas, em ateno tipificao do crime de
advocacia administrativa, a defesa no pode ser feita por outro servidor (a
menos da exceo da defesa dativa, em que o servidor designado formaliza a
defesa de outro com a excludente de ilicitude do cumprimento do dever legal).

Obviamente, a citao e a defesa (alm da notificao como acusado, da

intimao para interrogar e da indiciao) so peas essenciais no processo
em que se cogita de responsabilizao funcional. inadmissvel passar direto
da instruo probatria para a concluso contrria ao servidor sem formalizar
acusao e sem apreciar defesa.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161.

1 O indiciado ser citado por mandado expedido pelo presidente da
comisso para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias,
assegurando-se-lhe vista do processo na repartio.
Formulao-Dasp n 47. Direito de defesa Com base em processo
disciplinar, no se pode punir por infrao, embora leve, de que o acusado
no se tenha defendido.

Pode ocorrer de, no prazo para apresentar defesa, o indiciado solicitar a

realizao de algum ato de instruo probatria, seja a seu prprio encargo,
seja a encargo da comisso. Tanto no caso de ato a ser realizado pelo prprio
acusado, sem participao da comisso e para o qu a defesa entende ser
necessrio prorrogar o prazo, e sobretudo no caso em que o acusado solicita a
realizao de ato a ser conduzido pela comisso, antes de apreciar o pedido,
pode o colegiado intimar o acusado a justificar a sua pertinncia. Com isso, a
comisso adquire maior respaldo para, se for o caso, indeferir ou acatar o
pedido, luz do art. 156, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Destaque-se que, independentemente de quem tenha partido a realizao ou

juntada de provas no prazo de defesa, vista do princpio do prejuzo,
analogamente ao que se abordou em 4.4.16.6, somente se justificam a coleta
de novo interrogatrio (acerca apenas do novo elemento) e, se for caso, o
refazimento da indiciao se esta nova prova tem o condo de agravar a
convico originalmente esposada pela comisso. Se o fato novo no altera ou
abranda a convico, no se faz necessrio reinterrogar e reindiciar o servidor.

Por fim, no caso de prova solicitada pela parte, sendo indeferido o pedido,
convm notificar o requerente da deciso, no postergando a resposta apenas
para a redao do relatrio, quando no mais poder ser contestada.

STJ, Mandado de Segurana n 7.464: Ementa: IV -A comunicao do

indeferimento da prova requerida deve operar-se ainda na frase probatria,
exatamente para oportunizar ao servidor a interposio de eventual recurso
contra a deciso do colegiado disciplinar, sendo defeso comisso indeferi-lo
quando da prolao do relatrio final.

Pg. 3
Aps a instruo probatria sem indiciao de servidor ou aps anlise da
defesa escrita apresentada, deve a comisso apresentar relatrio autoridade
instauradora, encerrando a segunda fase do processo, chamada de inqurito
administrativo. No obstante, no h impedimento de a comisso, ao longo da
instruo probatria, j ir antecipando trechos iniciais do relatrio, tais como
resumos dos fatos antecedentes instaurao do processo e dos atos de
busca de prova realizados -limitando-se descrio ftica dos atos, sem lhes
agregar nenhum juzo de valor ou mrito, como forma de preservar a vedao
de prvia formao e sobretudo manifestao de convico por parte do
colegiado.

A Lei n 8.112, de 11/12/90, dispe ao servidor a instruo e a defesa como

momentos do processo para que ele exera seu direito de intervir a fim de
fornecer comisso e autoridade julgadora elementos a seu favor na
formao da convico acerca dos fatos. Assim, no h previso legal para
que o indiciado intervenha na fase de elaborao do relatrio e tampouco para
que a comisso lhe oferea a oportunidade de apresentar alegaes finais,
entre a defesa e o relatrio e muito menos aps estar concludo o relatrio.

STJ, Mandado de Segurana n 7.985

Este relatrio deve ser minucioso, detalhando todas as provas em que se

baseia a convico final, e conclusivo quanto responsabilizao do indiciado
(inclusive se houve falta capitulada como crime ou dano aos cofres pblicos) ou
quanto inocncia ou insuficincia de provas para responsabiliz-lo. O

relatrio no pode ser meramente opinativo e muito menos pode apresentar

mais de uma opo de concluso e deixar a critrio da autoridade julgadora
escolher a mais justa.

Por um lado, no estando convicta da responsabilizao do indiciado, luz das

provas coletadas, recomenda-se que a comisso altere a postura inicialmente
adotada acerca de benefcio da dvida, passando a adotar a mxima do in
dubio pro reo, em detrimento do in dubio pro societate. Por exemplo, milita a
favor da defesa a dvida reinante em processo cuja instruo se resume tosomente a um testemunho contrrio ao acusado e seu interrogatrio no
reconhecendo a acusao. Com as cautelas devidas, pode, delimitadamente, a
comisso atentar para o princpio da insignificncia.

Parecer-AGU n GM-3, no vinculante

Por outro lado, destaque-se que, quando se cogita de imputao contrria ao

servidor, tanto pode se cogitar de o servidor ter sido efetivamente o executor do
fato em si quanto pode se cogitar de ter sido responsvel por sua ocorrncia,
de ter propiciado com sua conduta concorrente que o fato ocorresse ou que
terceiro o praticasse.

Em qualquer caso, havendo divergncia de mrito ou de convico entre os

integrantes da comisso acerca da deciso de absolver o servidor ou de propor
sua responsabilizao.

Descrio Ftica, Enquadramento e Proposta de Pena

Formalmente, extrai-se da leitura sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, ao

amparo de manifestaes da Advocacia-Geral da Unio (seus Pareceres-AGU
n GQ-12, GQ-35, GQ-55 e GQ-121) e da jurisprudncia, que existe uma
coerente linha evolutiva a se seguir em caso de responsabilizao.
Primeiramente, a portaria instauradora apenas se reporta ao n do processo,
sem indicar fato irregular, enquadramento e autor. Em seguida, a notificao
para acompanhar o processo como acusado o primeiro momento em que se
identifica o possvel autor ou responsvel nos autos, ainda sem descrever a
irregularidade e enquadr-la. Somente aps a instruo contraditria, com toda
a riqueza de verdade que lhe inerente, eis ento que a comisso, na
indiciao, pela primeira vez ao longo do processo, tem autorizao legal para
formalizar acusao do fato apurado. Todavia, neste momento, a rigor, a
comisso ainda no expressamente obrigada na Lei a enquadrar (embora se
defenda a convenincia de j poder faz-lo). Por fim, no relatrio, seu ltimo
ato, que a comisso legalmente obrigada a enquadrar o fato.

A indiciao delimita faticamente a acusao, sendo vedado comisso

acrescentar acusao fatos no includos naquela pea, pois sobre eles no
ter sido ofertado o contraditrio. A indiciao, a defesa e o relatrio reportamse a fatos. Assim, no h nulidade pelo simples fato de a comisso,
motivadamente, alterar, no relatrio, o enquadramento legal acaso includo na
indiciao. At porque, a rigor, sequer obrigatrio que a comisso indique o
enquadramento legal na indiciao (o art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
exige apenas a descrio dos fatos). Mas no se pode alterar a descrio
ftica, acrescentando novos detalhes no includos na indiciao.

Parecer-AGU n GQ-121

Quanto apresentao, por parte da comisso, de proposta de pena no

relatrio, de se reconhecer que a matria comporta polmica. De um lado,
pode-se interpretar que, no art. 165 da Lei n 8.112, de 11/12/90, o legislador
cuidou de elencar todos os elementos essenciais ao relatrio e no incluiu
proposta de pena por parte da comisso. Essa interpretao vem a favor da
viso estanque de que a segunda fase do processo, o inqurito administrativo,
funda-se em dilogo entre comisso e acusado acerca to-somente do fato,
no devendo o colegiado se reportar pena. Nessa corrente, se entende que a
comisso, ao abordar a pena, antecipa a terceira fase, do julgamento,
invadindo a competncia do julgador e criando-lhe maiores dificuldades caso
este tenha entendimento diverso.

Por outro lado, pode-se adotar o entendimento de que a interpretao extrada

do art. 165 da Lei n 8.112, de 11/12/90, acima reproduzido, meramente
literal e no pode prosperar sobre a interpretao sistemtica da Lei, obtida
quando se l o seu art. 168. Nessa linha, se compreende que, alm da
descrio do fato e de seu enquadramento, a comisso deve apresentar a
proposta de penalidade a ser aplicada. O caput do art. 168 do Estatuto
estabelece que o julgamento, como regra, acata o relatrio. Se no se discute
que o ato de julgar inclui a aplicao da pena, defende-se ento que o relatrio,
que a priori de ser acatado, deve abordar a pena. Alm disso, se o pargrafo
nico do mesmo artigo menciona que a autoridade pode abrandar ou agravar a
pena proposta, porque a Lei prev que algum agente propor pena ao
julgador, restando bvio, nessa linha, que tal agente s pode ser a comisso.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 168. O julgamento acatar o relatrio da

comisso, salvo quando contrrio s provas dos autos.
Pargrafo nico. Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos
autos, a autoridade julgadora poder, motivadamente, agravar a penalidade
proposta, abrand-la ou isentar o servidor de responsabilidade.

Pg. 5
Diante de duas formas aceitveis de se interpretar, parece mais recomendvel
a segunda linha. Afinal, ningum mais habilitado que a comisso para se
manifestar sobre o objeto de apurao e sobre a conduta do acusado. Por este
fato, de se defender que pode a comisso destacar, para o julgador
distanciado do fato, qual a exata dosimetria da pena que, na viso qualificada
de quem apurou, melhor atende s condicionantes de atenuao ou de
agravamento. Ademais, a recomendao de proposta de pena no relatrio
contribui para incutir no integrante da comisso maior senso de
responsabilidade ao indiciar e enquadrar, ao faz-lo ver a repercusso do
enquadramento proposto.

(...) apresentao, pela Comisso Processante, de um relatrio, no qual

apreciar, em relao ao indiciado ou indiciados, as irregularidades
apontadas, as provas colhidas, as razes de defesa apresentadas, propondo
ou indicando absolvio ou punio, inocncia ou responsabilidade,
mencionando, no caso positivo, a pena cabvel e sua fundamentao legal.
Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 148,
Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994.
Apesar da Lei no ser clara, dever ser sugerida a penalidade a ser
aplicada. Porm, a ausncia de indicao de pena no causa de
deficincia no relatrio. Simone Baccarini Nogueira, Manual de Sindicncia
Investigatria, Sindicncia Punitiva e Processo Administrativo Disciplinar do
Servidor Pblico Federal, pg. 46, Universidade Federal de Minas Gerais, 1
edio, 2004
(...) a indicao da penalidade procedida pela comisso autoridade
superior. De acordo com o apurado no processo, e a gravidade dos fatos
acontecidos segundo ficou demonstrado, ir a comisso indicar uma pena ao
indiciado (...). Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos
Servidores Pblicos Civis, pgs. 276 e 277, Editora Saraiva, 4 edio, 1995.

Mas, a rigor, a discusso parece ser apenas terica, diante da vinculao

reinante na sede disciplinar para a pena legalmente prevista para cada
infrao. Configurado o ato, a Lei prev exatamente qual pena cabvel. A
nica margem de relativa discricionariedade na matria disciplinar entre
aplicao de advertncia ou suspenso. E, nesses casos, refora-se a tese de
que pode a comisso, como melhor conhecedora do fato, opinar ao julgador
qual das duas penas melhor se aplica (registrando-se que, caso se adote a
postura de a comisso propor a pena, na hiptese de ela entender cabvel
suspenso, deve apenas se manifestar pela pena, sem adentrar na quantidade
de dias a suspender). J nas hipteses graves, punveis com pena capital, tal
discricionariedade no se aplica, sendo inafastvel a aplicao da pena
expulsiva.

Por fim, diante da inconclusividade do tema, por um lado, no se configura

qualquer nulidade se a comisso acatar a recomendao de apresentar a
proposta de pena no relatrio (que no vincula o julgador) e tampouco caso se
restrinja a descrever o fato e a enquadr-lo, deixando a matria punitiva a
cargo apenas da autoridade julgadora.

Decerto, no cabe comisso se manifestar subjetivamente acerca da justeza

ou no da penalidade cabvel; todos os itens que se exige constar do relatrio
so de natureza objetiva, para subsidiar a deciso da autoridade competente.

Caso a comisso tenha, por dvida, no momento da indiciao, optado por

provocar a defesa - em atitude de in dubio pro societat aceitvel at aquele
momento -, no relatrio, aps sopesar as teses de defesa, ela deve concentrar
sua convico (se for o caso de responsabilizao), em termos de
enquadramentos, atentando-se para a necessria inverso da postura, agora a
favor do in dubio pro reo.

O relatrio o ltimo ato da comisso, que se dissolve com sua entrega, junto
com todo o processo, autoridade instauradora, para julgamento. Concludo o
relatrio, nada mais a comisso pode apurar ou aditar, pois juridicamente
sequer ela no mais existe.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 166. O processo disciplinar, com o relatrio
da comisso, ser remetido autoridade que determinou a sua instaurao,
para julgamento.
STJ, Mandado de Segurana n 8.259: Ementa: 6. Inexiste qualquer
determinao legal no sentido de que o indiciado seja intimado pessoalmente
do relatrio final elaborado pela comisso processante, no havendo falar,
assim, em violao do princpio do devido processo legal.

Convm que a comisso, juntamente com os autos originais, entregue cpia do

processo (preferencialmente, digitalizada em mdia eletrnica), a ser arquivada
no rgo ou unidade onde tramita o processo.

No h previso legal para que a comisso fornea cpia do relatrio ao

servidor. Por se inserir na garantia ampla defesa e ao contraditrio, caso seja
solicitada, a cpia deve ser fornecida, mas pela autoridade instauradora (at
porque, juridicamente, no mais existe comisso desde a entrega do relatrio).

STJ, Mandado de Segurana n 8.249: Ementa: O procedimento

administrativo disciplinar detm norma reguladora especfica, qual seja a Lei
8.112/90, que em seu Ttulo V trata exaustivamente da matria, inexistindo
em seu mbito norma que determine a intimao pessoal do acusado do
contedo do relatrio final da comisso disciplinar.

Unidade 3 - 3 FASE: Julgamento

Aps o inqurito, terminada a participao da comisso, o rito se encerra com a
terceira fase do processo, chamada julgamento.

comum o processo administrativo disciplinar chegar a esta fase bastante

volumoso, podendo atingir alguns milhares de folhas, em vrios volumes e
anexos. Nesses casos, como mera recomendao prtica para a autoridade
iniciar o julgamento, convm que se altere a ordem de leitura, comeando do
relatrio. Presume-se que um relatrio bem feito contenha uma sntese do fato
concreto objeto da apurao e um resumo do rito processual (quais os atos de
instruo realizados, a indiciao e a defesa). Prosseguindo, convm ler a
indiciao e a defesa, confrontando um com o outro e cotejando com as
concluses constantes do relatrio. Assim, ao se fazer a leitura dos atos de
instruo propriamente ditos, na seqncia de realizao no processo, a
autoridade j possui uma relativa noo do todo e um certo senso crtico, tanto
em aspectos formais quanto de mrito, que lhe permitiro enfatizar a anlise
nos atos de instruo mais relevantes.

Antes, porm, de se adentrar sobre as nuances do julgamento, convm

informar que essa fase se desdobra em duas anlises, consecutivas.
Primeiramente, a autoridade instauradora (ou qualquer autoridade
hierarquicamente superior) competente para analisar o processo sob
aspectos formais, vcios e nulidades. Superadas as questes formais, apreciase o mrito da questo. Nessa anlise, grosso modo, pode haver proposta de
arquivamento ou de responsabilizao e aplicao de apenao (abstraindose, por ora, da prescrio).

Nesse segundo momento, da anlise de mrito, de se esclarecer que o

julgamento se debrua sobre a anlise se esto configuradas ou no no
processo a materialidade e a autoria do ato ilcito; manifesta como o Direito
enxerga o fato configurado nos autos, ou seja, aplica ao fato concreto a

legislao de regncia; e, por fim, conclui pela inocncia do servidor ou por sua
responsabilizao. Nessa ltima hiptese, quando o julgador, aps ponderar os
fatos autuados e aplicar a legislao de regncia, decide pela
responsabilizao do servidor, o julgamento encerra a aplicao da penalidade
prevista em norma, j considerando os parmetros de dosimetria de pena
especificamente vlidos para o caso concreto (natureza e gravidade da
infrao, existncia de dano, agravantes, atenuantes e antecedentes).

O que aqui se quer destacar que, nesse caso, o julgamento e a aplicao da

pena no so atos dissociveis e produzidos em momentos distintos e muito
menos por autoridades diferentes; ao contrrio, o julgamento contm a
aplicao da penalidade, sendo ele todo um ato nico da autoridade que
valorou os fatos autuados luz do Direito. O que pode sofrer diferimento no
tempo e at ser atribuda a outra autoridade to-somente a execuo (a
efetividade) da pena e o melhor exemplo disso a pena de suspenso, que
pode ser executada em momento posterior sua aplicao ( publicao da
portaria punitiva) e a cargo da autoridade local, enquanto que a advertncia e
as penas expulsivas tm a execuo no exato momento da aplicao (que a
publicao da portaria punitiva). Ento, assevera-se que, em um ato nico e
indissocivel, a autoridade julgadora julga pela inocncia (ou insuficincia de
provas acusatrias) e decide pelo arquivamento; ou julga pela
responsabilizao e aplica a pena vinculada, exigindo tal ato a publicao
como elemento essencial de sua validade. Quando se concretiza o julgamento
com sua publicao, a pena j resta aplicada (podendo apenas, no caso de
suspenso, ter sua efetividade postergada), com todos os seus efeitos.

Mdulo IX - Fases do Processo Disciplinar (Rito Sumrio)

Objetivos

Ao final do Mdulo IX, o aluno dever ser capaz de identificar os tipos legais e
as penalidades previstas no processo administrativo disciplinar sumrio.

Introduo
Este rito, no previsto na redao original da Lei n 8.112, de 11/12/90, foi
acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97. O procedimento aplicvel na
apurao de acumulao ilegal de cargos, de abandono de cargo e de
inassiduidade habitual, sendo a todas cabvel a pena de demisso. A regra
geral de que se trata de rito com instruo clere, pois visa a apurar casos
em que j se tem materialidade pr-constituda.

Outro aspecto inovador a merecer destaque o que faz sobressair a

importncia dos rgos de pessoal de cada repartio, a quem incumbe o
dever de exercer a fiscalizao ininterrupta e tomar as iniciativas tendentes
imediata apurao, mediante prova pr-constituda. que a natureza sumria
do procedimento de apurao faz pressupor que a instaurao do processo se
fundamenta nos vlidos elementos de prova previamente coligidos pelo rgo
de pessoal acerca da acumulao ilegal de cargos, de modo a ensejar que, em
trs dias, contados da publicao do ato constitutivo da comisso apuradora,
como exige o 2 do art. 133, possa ela lavrar o termo de indiciamento. (...)

Vale tambm, para as hipteses ora apreciadas (abandono de cargo e

inassiduidade habitual), pr em evidncia a importncia fiscalizadora dos
rgos de controle ininterrupto, para ensejar imediata apurao da
irregularidade, por meio da comprovao documental preexistente da ausncia

do servidor faltoso ao servio, de forma contnua ou interpolada, conforme o

caso. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pgs. 131 e 133, Editora Forense, 2 edio, 2006.

Em linhas gerais, o rito sumrio possui as seguintes especificidades: os prazos

so reduzidos em relao ao rito ordinrio e a portaria de instaurao deve
explicitar a materialidade do possvel ilcito. Como exemplo, no caso de
abandono de cargo, a portaria deve trazer a indicao precisa do perodo de
ausncia intencional do servidor ao servio por mais de 30 (trinta) dias
consecutivos; no caso de inassiduidade habitual, deve trazer a indicao dos
dias de falta ao servio sem causa justificada, por perodo igual ou superior a
60 (sessenta) dias, interpoladamente, durante o perodo de 12 (doze) meses;
por fim, no caso de acumulao ilegal de cargos pblicos, dever conter a
descrio dos empregos, funes e cargos pblicos ocupados, bem como o
rgo de origem.

Assim, as provas a serem produzidas no processo sumrio seriam, em tese,

meramente documentais.

Destaca-se que, de acordo com o disposto na Lei n 8.112/90, as fases do

processo administrativo disciplinar sob o rito sumrio so diferentes do
submetido ao rito ordinrio, bem como os prazos para sua concluso.

Nos termos do art. 133 da citada lei, a fase inicial do processo administrativo
disciplinar sob o rito sumrio denomina-se instaurao e efetiva-se com a
publicao do ato que, alm de constituir a comisso, que ser composta por
dois servidores estveis, indicar a respectiva autoria e materialidade do ilcito
supostamente praticado.

Aps a instaurao, inicia-se a fase de instruo sumria do processo, que

compreende: a indiciao do acusado, a defesa e o posterior relatrio da
comisso. Por fim, o processo julgado pela autoridade competente, no prazo
de 5 dias, contado do recebimento dos respectivos autos, diferentemente do
disposto no rito ordinrio, para o qual estabelecido o prazo de 20 dias.

A fase apuratria da comisso deve ser desenvolvida no prazo total de at 30

dias, podendo ser prorrogado por at 15 dias, de acordo com o 7 do art. 133,
da Lei n 8.112/90. Saliente-se que esses prazos no so fatais e que so
diferentes tanto do processo administrativo disciplinar sob o rito ordinrio (60 +
60 dias) quanto da sindicncia punitiva (at 30 + at 30 dias).

Unidade 1 - A Possibilidade de Instruo Ordinria e de Aplicao de Outras

Penas
Todavia, bvio que, contra essa especfica determinao legal de instruo
clere (basicamente sem atos de busca de prova), devem prevalecer as
garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditrio, de forma que,
caso se demonstre necessrio e justificvel, a prova pr-constituda possa ser
contestada. Com isso, o fato de a Lei a priori impor rito sumrio no impede
que a defesa provoque formao de provas como no rito ordinrio, com oitivas,
diligncias, interrogatrio, etc., sem prejuzo das prerrogativas da comisso de
denegar aqueles pedidos impertinentes ou protelatrios, conforme o art. 156,
1 da Lei n 8.112, de 11/12/90. E tal incidente excepcional no impede o
prosseguimento do apuratrio sob o rito sumrio, diferentemente do que foi
defendido para o rito ordinrio, inicia-se com portaria de instaurao definindo o
fato a se apurar e designando apenas dois servidores para conduzirem os

trabalhos. A necessidade de realizao de atos instrucionais no impe que se

desconstitua a dupla processante e que se designe trio.

A produo de provas pelo servidor acusado se justifica, por exemplo, no caso

de o abandono de cargo ter decorrido de sequestro, ou de alcoolismo, ou de
doena mental.

Nesse sentido, o STJ firmou entendimento de que, caso seja necessrio, o

processo administrativo disciplinar sob o rito sumrio deve abrir a possibilidade
para produo de provas pelo acusado, conforme in verbis:

Ementa: () III A inteno do legislador ao estabelecer o procedimento

sumrio para a apurao de abandono de cargo e de inassiduidade habitual
foi no sentido de agilizar a averiguao das referidas transgresses, com o
aperfeioamento do servio pblico. Entretanto, no se pode olvidar das
garantias. (BRASIL, Superior Tribunal de Justia. Processo MS 7464/DF
Mandado de Segurana 2001/0045029-6. Relator: Ministro Gilson Dipp,
rgo Julgador: Terceira Seo, Data do Julgamento: 2.03.2003, Data da
Publicao/Fonte: DJ 31.03.2003, p. 144).

Corroborando o entendimento do STJ, os Pareceres GM-7 e GQ-193 da AGU

dispem no mesmo sentido, acrescentando que o rito sumrio no elimina a
necessidade de oportunizar ao indiciado ampla defesa.

Alm disso, tambm excepcionalmente, em um processo iniciado sob rito

sumrio, de acordo com o conjunto probatrio, pode a dupla processante no
comprovar a configurao da irregularidade (dentre as trs previstas) para que
foi designada mas comprovar a ocorrncia de outros ilcitos, de menor
gravidade e conexos ao mesmo fato que ensejou a instaurao (como, apenas

para citar alguns exemplos: falta de assiduidade ou de pontualidade, ausncia

injustificada ao servio, exerccio de atividades incompatveis, etc). Novamente,
no h necessidade de converso desse rito sumrio em rito ordinrio,
designando-se trio processante, e pode-se, ao final, ter a aplicao de pena de
advertncia ou suspenso.

Tambm, nada obsta que um processo instaurado sob rito sumrio para apurar
abandono de cargo ao final conclua por sua desconfigurao e pelo
cometimento de inassiduidade habitual, ou vice-versa.

Como se percebe, para a validade desta situao, basta que esse novo
enquadramento esteja relacionado ao fato ensejador da instaurao, alm,
obviamente, que tambm no haja prejuzo defesa, pois a dialtica
processual instaura-se em torno da autoria e da materialidade do fato apurado,
podendo-se ter alterado o enquadramento legal.

Tampouco configura nulidade se, desde a instaurao, a apurao de qualquer

daquelas trs irregularidades se der em rito ordinrio, visto que nenhum
prejuzo traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo).

Por outro lado, em princpio, o oposto no se admite: a instaurao de rito

sumrio para apurao de fato que desde o incio se sabe totalmente
independente de uma daquelas trs hipteses previstas na Lei para sua
instaurao. Na mesma linha, se a dupla processante, designada sob molde de
rito sumrio no comprova a acumulao ilegal ou o abandono de cargo ou a
inassiduidade habitual, mas depara-se com outra situao irregular e que no
guarda nenhuma relao com o objeto original de sua designao, deve
apresentar relatrio inocentando o servidor acerca do fato originrio e
representar pelo outro ato ilcito, a fim de que seja designada outra comisso
em trio, sob molde ordinrio. A mero ttulo de exemplo, no se vislumbra

correlao entre ilcitos apurveis sob rito sumrio e dilapidao de patrimnio

e leso aos cofres pblicos.
TRF da 4 Regio, na Apelao Cvel n 171.093: Ementa: 1. No inqurito
administrativo, semelhantemente ao que ocorre no processo penal, no pode
o servidor ser punido com base em fato no constante da imputao que lhe
foi inicialmente feita (mutatio libelli). Se o inqurito foi iniciado para apurar
abandono do cargo e inassiduidade habitual, tipificados nos incisos II e III do
art. 132 da Lei 8.112/90, no pode o servidor ser demitido por improbidade
administrativa, tipificada no inciso IV do mesmo artigo, cujo suporte ftico
diverso, sem que lhe seja reaberta oportunidade para defesa.

Formalmente, o prazo total para o rito sumrio de trinta dias, contados da

instaurao, prorrogveis por mais quinze dias.

Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 133.

7 O prazo para a concluso do processo administrativo disciplinar
submetido ao rito sumrio no exceder trinta dias, contados da data de
publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua prorrogao por
at quinze dias, quando as circunstncias o exigirem. (Pargrafo
acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97) 8 O procedimento sumrio
rege-se pelas disposies deste artigo, observando-se, no que lhe for
aplicvel, subsidiariamente, as disposies dos Ttulos IV e V desta Lei.
(Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

Por fim, ressalta-se que, de acordo com o 8 do art. 133 da Lei n 8.112/90,
aplicam-se subsidiariamente ao procedimento sumrio as normas dispostas no
processo disciplinar ordinrio, previstas nos arts. 121 a 182 da Lei n 8.112/90,
e, supletivamente, as normas previstas na Lei n 9.784/99, que rege o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal.

Unidade 2 - Rito para Acumulao Ilegal de Cargos

Detectada a acumulao ilegal (descrita anteriormente), a autoridade
instauradora deve notificar o servidor, por intermdio de sua chefia imediata, a
fim de que, no prazo de dez dias, opte por um dos cargos. A opo pelo outro
cargo acarreta exonerao a pedido do cargo ocupado no prprio rgo. No
caso contrrio, de opo pelo cargo ocupado no prprio rgo, deve-se
aguardar pela comprovao da exonerao do outro cargo.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 133

Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da contagem

de prazos, em seu art. 238, tenha disposto que apenas o termo final deve
recair sobre dia de expediente normal, nada impede que, a favor da parte, se
estenda o art. 184, 2 do CPC, tambm iniciando a contagem somente a
partir do primeiro dia til aps o recebimento da intimao. Assim, se intimao
for entregue em uma sexta-feira, em vez de se contar o prazo de opo a partir
do sbado, pode-se faz-lo a partir da segunda-feira subsequente.

CPC, art. 184.

2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a
intimao.
Advirta-se que, vista da vedao da acumulao remunerada tambm se
estender aos proventos da aposentadoria, nada impede que o aposentado,
em acumulao ilcita, opte pelo cargo, renunciando queles proventos.
(...) ressalte-se que o Dasp, por intermdio de sua formulao n 275, j
havia pacificado o entendimento de que o aposentado que se habilite em
concurso pode ser nomeado, devendo, todavia, ao tomar posse, renunciar
aposentadoria, se no forem acumulveis as duas situaes. (...) V-se,

nesses termos, que admissvel a renncia aposentadoria, que alis

configura assim um direito pblico subjetivo, haja vista que a lei no pode
impedir de o servidor aposentado procure suas melhorias. Jos Armando da
Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pgs. 476 e 477, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004.

A instaurao do processo disciplinar, com comisso integrada por dois

servidores estveis, se dar apenas em caso de omisso por parte do
interessado em manifestar opo.

Tal comportamento omissivo no configura presuno jurdica da m-f, e

sim forte indcio de sua existncia, legitimando, pois, a abertura do respectivo
procedimento disciplinar para apurar se realmente ocorrera esta possvel
premeditao. Sem esse cuidado precautrio, arrosta-se o princpio
constitucional do devido processo legal. Conquanto no se possa presumir a
m-f, destaque-se, todavia, que no de todo imprvia que a lei, por meio
de fico jurdica, conceba a presuno de boa-f, como o caso do art. 133
da Lei n 8.112/90, que, alicerando-se em presuno absoluta de inocncia
do servidor acumulante, admite que este, uma vez notificado pela
administrao, apresente a sua opo por um dos cargos no improrrogvel
prazo de dez dias, contados a partir dessa notificao. No exercitando esse
direito de opo, a sim, dever a administrao abrir o respectivo
procedimento apuratrio (...). Jos Armando da Costa, Direito
Administrativo Disciplinar, pg. 475, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.
Formulao-Dasp n 191. Acumulao
A boa ou a m-f, nos casos de acumulao proibida, apuram-se,
necessariamente, no inqurito administrativo.

Diferentemente do rito ordinrio, a portaria de instaurao j deve indicar a

autoria e a materialidade, ou seja, identificao do servidor, descrio dos
cargos, dos rgos, das datas de ingresso, dos horrios e dos regimes de
trabalho.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 133, 1

Em trs dias da instaurao, deve a comisso indiciar o servidor e cit-lo para

apresentar defesa em cinco dias. Apresentada defesa sem provocao para
busca de provas, em cinco dias a comisso deve elaborar o relatrio conclusivo
acerca da licitude ou no da acumulao. Por bvio que, se diante do rito
ordinrio, com prazos mais elsticos, se defendeu, vista do princpio do
formalismo moderado, no se tratar de prazos fatais, com mais pertinncia se
afirma que a extrapolao de exguos prazos do rito sumrio, por si s, no
acarreta nulidade no processo.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 133, 2 e 3

Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da contagem

de prazos, em seu art. 238, tenha disposto que apenas o termo final deve
recair sobre dia de expediente normal, por um lado, no faz sentido cogitar que
uma instaurao porventura publicada em uma sexta-feira (como inclusive
hbito) imponha que o prazo de indiciao se encerre j na segunda-feira
subseqente, com apenas um dia til a dispor da comisso; por outro lado,
nada impede que, a favor da parte, se a citao for entregue ao indiciado em
uma sexta-feira, se inicie o prazo de defesa somente a partir da segunda-feira
subseqente. Em ambos os casos aqui nada mais se fez que defender a
aplicao extensiva do art. 184, 2 do CPC, que permite que tambm se
inicie a contagem de prazo somente a partir do primeiro dia til aps o
recebimento de determinada provocao.

CPC, art. 184.

2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a
intimao.
A opo pelo servidor at o ltimo dia de defesa configura boa-f e implica
apenas exonerao a pedido do outro cargo.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133

5 A opo pelo servidor at o ltimo dia de prazo para defesa configurar
sua boa-f, hiptese em que se converter automaticamente em pedido de
exonerao do outro cargo. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de
10/12/97).

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de contedos e vivncias entre seus colegas de curso.

Pg. 2
Em sentido contrrio, caracterizada a acumulao ilegal e m-f, as penas
cabveis so demisso ou cassao de aposentadoria de todos os cargos
acumulados, ainda que de diferentes rgos federais ou mesmo de outro ente
federado, j que o ilcito previsto em sede constitucional.

Nestes casos, a autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar em

que se apurou a ilicitude, alm de promover a demisso do cargo ocupado na
Secretaria da Receita Federal do Brasil, deve comunicar respectiva
autoridade competente do outro rgo, por meio de ofcio, com cpia dos
autos. Em caso de opo tardia do servidor, j no curso do processo
instaurado, at o ltimo dia de defesa, manifestando-se pela exonerao do
cargo ocupado em outro rgo, convm que a autoridade instauradora
condicione o arquivamento do feito disciplinar comprovao oficial da
exonerao naquele outro rgo.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art 133, 6

Em resumo, a materialidade pr-constituda da acumulao ilcita (por no

serem os cargos acumulveis ou por no haver compatibilidade de horrio)
impe que se intime o servidor a optar por um dos cargos, em dez dias. Feita a
opo, por presuno absoluta da lei, configura-se boa-f e o servidor
apenas exonerado do outro cargo, sem se cogitar de sede disciplinar.

Todavia, o oposto no necessariamente ser verdadeiro, pelo menos de

imediato: o fato de no apresentar opo no autoriza presuno absoluta de
m-f; ao contrrio, impe que se instaure o devido processo legal. Ainda que
haja elementos probatrios da m-f, a opo, ainda que tardia, no prazo de
defesa, restabelece a presuno absoluta da boa-f e afasta a aplicao de
pena.

Conquanto seja improrrogvel o prazo de dez dias acima referido, salientese que o servidor acusado de estar acumulando ilicitamente, ainda dentro do
prazo de defesa do procedimento sumrio sobredito, poder realizar tal

opo, providncia esta que, caracterizando a sua boa-f (por presuno

juris et de jure), se converter automaticamente em pedido de exonerao
do outro cargo (art. 133, 5, da Lei n 8.112/90).
V-se, nessas duas chances legais de opo, que o legislador erige a
tomada de deciso do servidor acusado em presuno absoluta de boa-f, o
que implica afirmar que no admite sequer prova a demonstrao de prova
em contrrio. No ocorrendo o exerccio dessa opo num dos dois
momentos acima referidos, dever o procedimento apuratrio ir at ao fim.
Caso seja configurada a acumulao ilcita e demonstrada a m-f, dever o
servidor infrator ser punido com a pena de demisso, perdendo, assim, os
dois cargos. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar,
pgs. 475 e 476, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

A boa-f pode se configurar em situaes tais que, exemplificadamente, haja

manifestaes divergentes acerca da legalidade da acumulao ou mera
aparncia de que se trata de matria de carter tcnico efetivo. J a m-f
caracteriza-se, por exemplo, ao ser provido em um cargo e no declarar o fato
de j ocupar outro.

Francisco Xavier da S. Guimares, "Regime Disciplinar do SPC da

Unio", pg. 80, Editora Forense, 2 edio, 2006.

Pg. 3
Relembre-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece a entrega, por parte
do servidor, de declarao de que no exerce outro cargo, como pr-requisito
para a posse. Ainda que se pudesse cogitar de cometimento de algum crime na
hiptese de se prestar sabida e falsamente essa declarao no momento da

posse, para fim disciplinar, tal fato irrelevante, pois a Lei n 8.112, de
11/12/90, determina que se considere configurada boa-f com a opo tardia,
no havendo que se perquirir, em sede administrativa se havia ou no intuito
por parte do servidor, de iludir a administrao.

Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 13.

5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores
que constituem seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de
outro cargo, emprego ou funo pblica.

A alterao promovida no art. 133 do Estatuto pela Lei n 9.527, de 10/12/97,

eliminou a previso de devoluo de toda a importncia recebida
indevidamente, por conta da acumulao ilcita. O Parecer-AGU n GQ-145, ao
apreciar a questo, comentando a inovao trazida pela Lei supra, asseverou,
de forma vinculante, a vedao da reposio, na hiptese de terem sido
efetivamente prestados os servios, com o fim de inibir o enriquecimento sem
causa do Estado. de se perceber que o mencionado Parecer-AGU no
impede que a administrao exija a reposio proporcional remunerao
paga por horas efetivamente no trabalhadas em algum (ou alguns) dos rgos
em que o servidor no cumpriu completamente a jornada, em decorrncia de
superposio de horrios.

23. (...) b) silenciou no respeitante devoluo da importncia percebida

durante a comprovada acumulao de m f, assim tornando-a inexigvel,
em face da conseqncia imediata do princpio da legalidade, que restringe a
atuao do administrador pblico de modo a somente fazer o que a lei
permite. Houve evoluo legislativa no regramento do instituto, elidindo a
reposio dos estipndios pagos, s vezes por longos anos, em virtude da
prestao de servios, com o que o Estado fica impedido de locupletar-se
com o trabalho de seus agentes administrativos.

Em analogia ao rito ordinrio, em cinco dias do recebimento do processo, a

autoridade instauradora analisa aspectos formais do processo e, se for o caso,
remete os autos para a Consultoria Jurdica do rgo, uma vez que o ilcito
enseja pena expulsiva, a cargo do respectivo Ministro de Estado.

Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 133.

4 No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a
autoridade julgadora proferir a sua deciso, aplicando-se, quando for o
caso, o disposto no 3 do art. 167. (Pargrafo acrescentado pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

Unidade 3 - Rito para Abandono de Cargo e Inassiduidade Habitual

A apurao do abandono de cargo e da inassiduidade habitual segue
basicamente o mesmo rito descrito acima para a acumulao ilegal, previsto no
art. 133 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com exceo da prvia ou posterior
manifestao configuradora de boa-f e de alguns outros pormenores, em que
a leitura do art. 140 faz com que se sobreponham alguns de seus dispositivos
especficos para esses dois ilcitos em relao a dispositivos do art. 133,
voltados to-somente acumulao ilegal (por exemplo, o 1 e 3 do art.
133 do lugar respectivamente aos incisos I e II do art. 140, enquanto que o
caput e os 5 e 6 do art. 133 restam inaplicveis, por serem especficos da
acumulao ilegal). Assim, convm expor de forma didtica a base legal deste
rito excepcional para abandono de cargo e para a inassiduidade habitual,
resultante da leitura conjunta dos arts. 138, 140 e 133 da Lei n 8.112, de
11/12/90.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Arts. 133, 138 a 140

No caso do abandono de cargo, a indicao da materialidade na portaria de

instaurao faz-se com o registro preciso do perodo de ausncia intencional
superior a trinta dias. A definio da materialidade do abandono de cargo se
aperfeioa to somente com a indicao do perodo de ausncia, ou seja, com
a indicao do primeiro e do ltimo dia de ausncia ininterrupta, no sendo
necessrio que a portaria de instaurao de rito sumrio para apurar abandono
de cargo identifique cada um dos dias do intervalo. No aspecto temporal,
portanto, tem-se configurado o ilcito em tela com o lapso de pelo menos trinta
e um dias consecutivos sem um nico dia de efetivo exerccio do cargo. Na
esteira, isto leva a concluir que a contagem temporal de abandono de cargo
inclui fins de semana, feriados e dias de ponto facultativo que estejam
intercalados em dias teis de ausncia ininterrupta do servidor.

A concluso da comisso no deve se ater mera comprovao do

quantitativo de ausncia continuada, mas sobretudo comprovao da
intencionalidade ou no da ausncia superior a trinta dias consecutivos -ou ao
menos da assuno consciente do risco da configurao do ilcito (ou seja, do
dolo direto ou eventual). No cabe aplicao de demisso por abandono de
cargo, com base nos arts. 132, II e 138 da Lei n 8.112, de 11/12/90, se a
comisso no comprovar a inteno do servidor de se ausentar ao servio por
mais de trinta dias, visto ser elemento essencial do enquadramento. Neste
caso, restar contra o servidor algum outro enquadramento relacionado ao
mesmo fato (basicamente associado ausncia, como por exemplo, falta de
pontualidade ou de assiduidade, do art. 116, X do Estatuto). Por fim, caso
nenhum outro enquadramento se configure, restar apenas o efeito pecunirio
da ausncia. Mas basta a comprovao dessa inteno por mais de trinta dias;
a Lei no exige animus de abandono definitivo.

Formulao-Dasp n 271. Abandono de cargo.No abandono de cargo, o

elemento subjetivo (animus) h que ser apreciado com a maior
objetividade.

Uma vez configurado o ilcito de abandono de cargo e caso o servidor

reassuma seu cargo, por um lado, tal fato no significa perdo tcito por parte
da administrao, uma vez que seu poder-dever apurar e, se for o caso, punir
o infrator. Mas tambm, por outro lado, em respeito presuno de inocncia,
nada h de impedir o direito de o servidor reassumir seu cargo e responder ao
processo em servio, at a publicao da portaria expulsiva, caso aplicvel.

Formulao-Dasp n 83. Abandono de Cargo

Pg. 2
No caso de inassiduidade habitual, a indicao da materialidade na portaria de
instaurao faz-se com o registro preciso dos sessenta dias (ou mais) de falta
sem causa justificada em perodo de doze meses. Aqui, diferentemente do
abandono de cargo, a Lei exige a descrio da materialidade com a indicao
individualizada de cada um dos sessenta dias teis, deixando claro que no se
incluem fins de semana, feriados e dias de ponto facultativo, intercalados entre
dias de ausncia, para a configurao da inassiduidade habitual. A concluso
da comisso no deve se ater mera comprovao do quantitativo de faltas,
mas sobretudo em avaliar se h algum motivo para as mnimas sessenta faltas

interpoladas em doze meses e se esse motivo realmente suficiente para

justific-las. No cabe aplicao de demisso por inassiduidade habitual, com
base nos arts. 132, III e 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90, se vierem aos autos
motivos relevantes, aceitveis e razoveis para justificar as faltas. Neste caso,
restar contra o servidor algum outro enquadramento relacionado ao mesmo
fato (basicamente associado ausncia, como por exemplo, falta de
pontualidade ou de assiduidade, do art. 116, X do Estatuto). Por fim, caso
nenhum outro enquadramento se configure, restar contra o servidor apenas
efeito pecunirio.

Tratando-se de servidor cuja conduta funcional marca-se pelo no

comparecimento ao servio, possvel ocorrer de o agente se ausentar por
mais de trinta dias consecutivos por mais de uma vez, bem como somar
sessenta faltas interpoladas em mais de um perodo de doze meses. Pode
ainda ocorrer de o agente se ausentar por mais de trinta dias consecutivos e
tambm, dentro de um perodo de doze meses, incorrer em pelo menos
sessenta faltas interpoladas ao servio (com a configurao da inassiduidade
habitual independente da configurao do abandono de cargo -quando as
sessenta faltas ao servio do primeiro ilcito no tm superposio com
nenhuma das trinta ausncias configuradoras do segundo -ou englobando a
configurao do abandono de cargo -quando parte ou a integralidade das trinta
ausncias deste ilcito tambm so computadas nas sessenta faltas
configuradoras do primeiro).

No caso de o servidor incorrer em mais de um ilcito (mais de um abandono de

cargo, ou mais de uma inassiduidade habitual, ou um abandono de cargo e
uma inassiduidade habitual) pode-se abarcar todas as apuraes em um
mesmo processo sob rito sumrio, com uma nica portaria de instaurao,
descrevendo todas as materialidades constitudas. Na seqncia, pode a
comisso concluir pelo mltiplo cometimento de ilicitudes e pode a autoridade
julgadora decidir pela pena nica de demisso com base nos dois
enquadramentos (sem prejuzo de a comisso e/ou a autoridade julgadora

concluir pelo cometimento de apenas uma das infraes ou at por nenhuma

das duas). No caso especfico de se superporem no tempo as materialidades
de abandono de cargo e de inassiduidade habitual, a concluso da comisso e
o conseqente julgamento tanto podem considerar que um determinado nimo
subjetivo melhor se amolda ao fato apurado (intencionalidade ou ausncia de
justa causa), para concluir por apenas um ilcito, quanto pode concluir que
ambos nimos subjetivos se amoldam igualmente e que se configuram os dois
ilcitos (embora o resultado concreto seja o mesmo: a aplicao da pena nica
de demisso). H jurisprudncia administrativa para essa ltima hiptese,
conforme manifestao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, rgo
mximo de assessoramento jurdico no mbito do Ministrio da Fazenda.

Parecer-PGFN/CJU n 922/2004

Acrescente-se ainda que ausncias ininterruptas de durao tamanha que

perfaam sessenta faltas em dias teis ao servio podem ser consideradas
configuradoras de inassiduidade habitual.

Nada obsta que um processo instaurado sob rito sumrio para apurar
abandono de cargo ao final conclua por sua desconfigurao e pelo
cometimento de inassiduidade habitual, ou vice-versa.

Tanto para abandono de cargo quanto para inassiduidade habitual, em casos

de ausncias ou faltas por motivos de sade, deve o servidor submeter-se
percia mdica ou entregar tempestivamente atestados mdicos particulares.

Mdulo X - Penalidades

Objetivos

Ao final do Mdulo X, o aluno dever ser capaz de diferenciar as penalidades

impostas s infraes disciplinares ocorridas na administrao pblica.

Introduo
Estando a comisso convicta da responsabilizao do indiciado,
obrigatoriamente constam do relatrio a descrio e o enquadramento legal da
infrao apurada e, conforme se recomenda ao longo deste texto, a pena
proposta para aquela infrao, visto que h uma vinculao entre esses dois
institutos na sede disciplinar. Nesse caso, a competncia para julgar depende
da pena proposta (ou da pena mais grave, em caso de diversidade de penas
para mais de um indiciado).

Da porque, nesse ponto do texto, aps ter abordado a parte inicial do

julgamento (referente anlise de forma e de nulidade), convm abrir um
parntese na explanao sobre o ato de julgar para antes expor as penas
previstas em Lei e as respectivas autoridades competentes para aplic-las, a
fim de que se retome a descrio do julgamento, j no que diz respeito
anlise de mrito.

A lista expressa e enumerada das penas administrativas previstas na Lei n

8.112, de 11/12/90, a seguinte:

advertncia;
suspenso;

demisso;
cassao de aposentadoria ou de disponibilidade;
destituio de cargo em comisso ou de funo comissionada.
Pelo princpio da prvia cominao legal, no se admitem no processo
administrativo disciplinar outras penas.

Art. 5, XXXIX

Embora includa no inciso VI do art. 127 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a pena

de destituio de funo comissionada (funo de confiana) restou inaplicvel,
pois a Lei, nos artigos seguintes, no cuidou de expressar hipteses de sua
aplicao. O devido processo legal exige no s a previso da pena mas
tambm o estabelecimento de suas hipteses de aplicao.

O art. 127 da Lei do Regime Jurdico nico, no seu inciso VI, trata, ainda, de
uma penalidade que no disciplinada nos artigos especficos da Lei, a
saber: VI -destituio de funo comissionada. Antnio Carlos Palhares
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pgs. 302 e 303, Editora Consulex, 2
edio, 1999.

Em exerccio de interpretao sistemtica do Estatuto, pode-se inferir que a

inteno do legislador talvez fosse de que essa pena se aplicasse a atos
praticados exclusivamente associados ao exerccio da funo de confiana,
dissociados de seu cargo efetivo. Assim, ela recairia somente sobre essa
funo de confiana, fazendo com que o servidor a perdesse em decorrncia
de deciso administrativa disciplinar, sem repercutir em seu cargo efetivo. Tal
pena teria, ento, natureza diversa da dispensa ad nutum da funo, em
carter discricionrio, a cargo da autoridade nomeante. Todavia, sem a devida
previso legal das hipteses em que seria aplicada, a pena resta inaplicvel em

sede disciplinar. No obstante, pode servidor detentor de cargo efetivo e

tambm ocupante de funo de confiana cometer determinado ato irregular
que lhe acarrete pena estatutria sobre o cargo efetivo e simultnea quebra da
relao de confiana, de forma que a autoridade nomeante o dispense da
funo de confiana, mediante mero ato discricionrio de gesto, independente
da repercusso disciplinar.

Unidade 1 - Vinculao da Aplicao da Pena

A princpio, a Lei n 8.112, de 11/12/90, vincula uma nica pena para cada
infrao, sem conceder autoridade julgadora discricionariedade para decidir
de forma diferente. Ou seja, em regra, uma vez configurado o ilcito, a pena
vinculada. Assim j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no ParecerAGU n GQ-183, vinculante:

7. Apurada a falta a que a Lei n 8.112, de 1990, arts. 129, 130, 132, 134 e
135, comina a aplicao de penalidade, esta medida passa a constituir dever
indeclinvel, em decorrncia do carter de norma imperativa de que se
revestem esses dispositivos. Impe-se a apenao sem qualquer margem de
discricionariedade de que possa valer-se a autoridade administrativa para
omitir-se nesse mister. (...)
8. Esse poder obrigatoriamente desempenhado pela autoridade julgadora
do processo disciplinar (...). Parecer-Dasp. Desqualificao de penalidade
As infraes disciplinares so especficas, no comportando desqualificao
da respectiva penalidade.

Os arts. 129, 130, 132, 134 e 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecem,
respectivamente, que as penas de advertncia, suspenso, demisso,
cassao de aposentadoria e destituio de cargo em comisso sero
aplicadas s hipteses elencadas. Nesse aspecto, no dado autoridade o
poder de perdoar, de compor ou de transigir, aplicando algum tipo de pena
alternativa.

STF, Mandado de Segurana n 22.656: Ementa: A circunstncia de

encontrar-se o impetrante no gozo de licena para tratamento de sade e em
vias de aposentar-se por invalidez no constitua bice demisso, como
no constituiria a prpria aposentadoria que, para tanto, estaria sujeita
cassao, na forma do art. 134 da Lei n 8.112/90.
STF, Mandado de Segurana n 23.310: Ementa: O fato de encontrar-se o
servidor em gozo de licena mdica para tratamento de sade no constitui
bice demisso.

Esta vinculao absolutamente inafastvel para as penas capitais. Como

penas capitais (ou expulsivas), aqui se refere demisso, cassao de
aposentadoria, cassao de disponibilidade e destituio de cargo em
comisso. Ou seja, uma vez configurada hiptese de aplicao de pena capital,
no h previso legal para que a autoridade julgadora atenue para suspenso
ou advertncia, em que pese a todos os atenuantes ou bons antecedentes que
o servidor possa ter para o fato. Assim se manifestou a Advocacia-Geral da
Unio, no Parecer-AGU n GQ-177, vinculante:

Parecer-AGU n GQ-177, vinculante

Tambm, uma vez configurada hiptese de aplicao de advertncia ou de

suspenso, no h previso legal para que se agrave para pena capital, em
que pese a todos os agravantes ou maus antecedentes que o servidor possa
ter para o fato. Da mesma forma, no se pode arquivar processo em que se
configurou ilcito punvel, ainda que com advertncia, e no cabe aplicar-se

advertncia nas hipteses de aplicao originria de suspenso (art. 117, XVII

e XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90).

Unidade 2 - A Aplicao dos Parmetros de Dosimetria de Pena (Natureza

e Gravidade da Infrao, Dano, Atenuantes, Agravantes e Antecedentes)
As definies propriamente ditas dos parmetros elencados no art. 128 da Lei
n 8.112, de 11/12/90 (natureza e gravidade da infrao, dano decorrente da
conduta, agravantes, atenuantes, bons ou maus antecedentes), bem como
alguns exemplos diferenciadores de cada um, de desnecessria repetio. No
presente ponto, busca-se apresentar as formas de aplicao daqueles
parmetros por parte da autoridade julgadora -primeiramente dentro do sentido
estrito da literalidade da Lei; e, em segundo momento, com um sentido mais
abrangente que o texto legal.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a natureza e a

gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o servio
pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes
funcionais.

Sem necessidade de se ir alm da literalidade da Lei, como exceo estrita

vinculao da pena cabvel para cada irregularidade, na primeira forma de
aplicao daqueles parmetros elencados no art. 128, em combinao com a
parte final do art. 129 e com o art. 130, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90,
pode a autoridade julgadora decidir pela imediata aplicao de suspenso (sem
se cogitar de reincidncia) em todos os ilcitos originalmente punveis com
advertncia. Assim, vista da leitura conjunta daqueles parmetros, mitigando
e ponderando a vinculao da pena ao enquadramento, pode a autoridade
julgadora, absolutamente amparada na Lei n 8.112, de 11/12/90:
primeiramente, graduar entre aplicao de advertncia ou suspenso (parte

final do seu art. 129) para os ilcitos cuja pena base a advertncia; e ainda na
seqncia, uma vez tendo se decidido pela aplicao da suspenso, graduar a
quantidade de dias a suspender o infrator (art. 130 da mesma Lei).

Relembre-se que aquele conjunto de parmetros apenas atua horizontalmente

na dosimetria da pena aplicvel conduta, naquelas duas situaes descritas
acima em que cabe certa discricionariedade, no sendo capazes de
desconfigurar o fato em si, ou seja, de alterar verticalmente o enquadramento
e, por conseguinte, fazer a pena cabvel migrar de advertncia ou suspenso
para pena capital ou vice-versa. Ademais, restam to-somente essas duas
aplicaes previstas expressamente na Lei n 8.112, de 11/12/90, j que a
advertncia e as penas expulsivas no comportam nenhum tipo de gradao
ou quantificao.

A autoridade julgadora deve empregar aqueles parmetros de forma dinmica

e no esttica ou estanque, uma vez que no h uma escala prvia de valores
entre eles; cabe ao julgador ponder-los com as peculiaridades de cada caso
em concreto. Por exemplo, um parmetro negativo pode ser compensado por
outro parmetro positivo de similar relevncia, mantendo-se a pena bsica de
advertncia; ou um parmetro negativo de relevncia pode indicar o
agravamento da pena bsica de advertncia para suspenso; e a existncia de
mais outro parmetro negativo pode indicar a apenao por uma quantidade
razovel de dias. Por outro lado, um parmetro positivo e um outro negativo
podem ponderar pela manuteno da pena bsica ou pelo agravamento,
dependendo se um de maior relevncia que o outro ou vice-versa. Em outra
linha de anlise, um determinado parmetro pode ser mais ou menos relevante
em funo da localidade de ocorrncia do fato ilcito ou de caractersticas
pessoais e funcionais do infrator.

Ao abordar esse emprego previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, dos

parmetros de dosimetria, por parte da autoridade julgadora, assim se

manifestou a Advocacia-Geral da Unio, novamente no Parecer-AGU n GQ183, vinculante (de teor repetido nos Pareceres-AGU n GQ140 e GQ-167):

Pareceres-AGU n GQ-140 e GQ-167

E, quando se estimulou, extensivamente, a comisso a refletir sobre aqueles

parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, antes de concluir seu
relatrio, defende-se tambm para a autoridade instauradora uma segunda
forma de aplicao desse conjunto, agora alm da estrita previso legal. A
rigor, pela literalidade do dispositivo legal, os parmetros ali elencados seriam
considerados apenas na aplicao das penalidades, ou, seja, aps a definio
do enquadramento, visto que a definio da pena requer o pr-requisito de j
se saber qual o enquadramento adotado para o fato ilcito. Assim, esses
parmetros atuariam limitadamente de forma horizontal, apenas quantificando
a pena, no possuindo o condo de atuar verticalmente na definio do
menquadramento. Todavia, como aquela Lei contempla degraus de
escalonamento de gravidade para fatos similares e vincula a pena a ser
aplicada ao enquadramento julgado cabvel e esses dois fatores causam
natural senso de responsabilidade no aplicador, deve a autoridade julgadora
aplicar estes parmetros como indicadores de, dentre os enquadramentos
possveis para o fato apurado, qual o mais razovel e qual tem a pena
vinculada mais proporcional e nesse rumo julgar da maneira mais justa e
equilibrada.

A soluo para evitar injustias , ou no abrir o processo -se for possvel

sustentar a inexistncia do ilcito -ou no enquadrar o servidor em uma das
hipteses do art. 132, mas em outro dispositivo legal cuja conseqncia seja
uma pena mais branda. Isto , para que um servidor no seja demitido a
soluo no atenuar sua pena, mas sim, se for possvel, enquadrar sua
conduta num dispositivo da Lei 8.112/90 que no gere demisso, caso
contrrio no haver discricionariedade para atenuar a pena.

Assim, o princpio da proporcionalidade s pode ser utilizado para evitar a

pena de demisso se ele no for invocado para atenuar a pena, mas para
mudar o enquadramento para um tipo legal que no gere demisso. Vincius de
Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 137, Fortium Editora,
1 edio, 2008.

Ademais, no momento de concluir seu relatrio, claramente que aqui se exige

da autoridade julgadora bom senso e razoabilidade, ao se deparar com
conduta caracterizada como um equvoco meramente voluntrio ou eventual e
escusvel, de nfimo poder ofensivo s normas e aos princpios ou
caracterizada como incapaz de afrontar materialmente o bem jurdico tutelado,
embora o faa formalmente, bem como se pode, ainda, com as devidas
cautelas, atentar para os princpios da interveno mnima e da insignificncia.
Ao se abordar o enfoque mais complexo com que deve ser compreendido o
princpio da legalidade, a atuao da administrao tanto deve atender lei,
mas sem se afastar do bom Direito. Mas, por outro lado, mesmo pequeno
prejuzo, desde que em atitude comprovadamente dolosa, pode caracterizar
infrao grave, pois no h autorizao na lei para aplicar anlise quantitativa
(legalmente, no h parmetro de corte).

Unidade 3 - Advertncia
Descrita pelo art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a advertncia pena de
menor gravidade e de menor repercusso no trabalho. Em geral, resulta de
condutas comportamentais associadas a valores bsicos para o funcionamento
da administrao, tais como zelo, dedicao, lealdade, hierarquia, discrio,
presteza, assiduidade, pontualidade, urbanidade, desde que no sejam
reincidentes.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos de violao de
proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservncia de
dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna, que no
justifique imposio de penalidade mais grave. (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

Cabe a aplicao de advertncia nas hipteses de descumprimento de

qualquer dos deveres funcionais elencados no art. 116 da Lei n 8.112, de
11/12/90, e de afronta a proibies do art. 117, I a VIII e XIX.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Arts 116 e 117

Acrescente-se que a leitura conjunta do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

na passagem em que menciona dever funcional previsto em lei,
regulamentao ou norma interna com o art. 116, da mesma Lei, d a clara
notcia de que a lista de deveres funcionais no se encerra neste ltimo, pois,
alm de outras leis que porventura existam impondo deveres a servidor, pode
haver, em cada rgo da administrao, deveres funcionais internamente
regulados na normatizao infralegal.

Em sede disciplinar, no h advertncia verbal. A pena aplicada por escrito,

por meio de portaria da autoridade competente, com registro do fato nos
assentamentos funcionais do servidor, que toma cincia da punio ao final do
processo ou pela publicao no DOU, caso tenha sido ato ministerial. Em
sntese, a advertncia se incretiza com um registro nos assentamentos e com
a publicao para conhecimento por parte do apenado, no comportando
gradao.

Na hiptese de processo aberto contra inativo concluir pelo cometimento de

ilcito que seria punido com advertncia, diante da impossibilidade de
aplicao, apenas registra-se o fato apurado nos assentamentos funcionais do
ex-servidor.

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"Advertncia Verbal e faa seus comentrios, fomentando trocas de
contedos e vivncias entre seus colegas de curso.

Unidade 4 - Suspenso

Aplicao Originria Residual

A suspenso modalidade punitiva que se dirige reincidncia das faltas
punveis com advertncia e s faltas de maior intensidade por desrespeito a
deveres e proibies reveladoras de desvio de comportamento grave que,
todavia, no implicam demisso.
Lei n 8.112, de 11/12/90
Art. 130. A suspenso ser aplicada em caso de reincidncia das faltas
punidas com advertncia e de violao das demais proibies que no
tipifiquem infrao sujeita penalidade de demisso, no podendo exceder
de 90 (noventa) dias.

Excluindo-se a hiptese de injustificada recusa de submisso inspeo

mdica (para a qual o art. 130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, impe
expressamente pena de suspenso de at quinze dias), a aplicao originria
da suspenso na citada Lei de carter residual, ou seja, a Lei no estabelece,
de forma expressa e enumerada, a que irregularidades ela se impe. Nas listas
de infraes dos arts. 116, 117 e 132, descartando-se as hipteses expressas
de aplicao originria de advertncia (qualquer inciso do art. 116 e incisos I a
VIII e XIX do art. 117) e de aplicao de pena capital (incisos IX a XVI do art.
117 e art. 132), por excluso, restam originalmente punveis com suspenso
apenas os incisos XVII e XVIII do art. 117, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 117. Ao servidor proibido:
XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa,
exceto em situaes de emergncia e transitrias;
XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio
do cargo ou funo e com o horrio de trabalho.

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Suspenso e faa seus comentrios, fomentando trocas de contedos
e vivncias entre seus colegas de curso.

Reincidncia e Gradao
Alm disso, aplica-se a suspenso na reincidncia das faltas punveis com
advertncia. A Lei no especificou se considera como reincidncia o
cometimento de uma segunda falta qualquer punvel com advertncia
(reincidncia genrica), ou se considera apenas o segundo cometimento da
mesma falta (reincidncia especfica). Mas, trazendo tona o conceito penal de
reincidncia, prevalece a interpretao mais ampla, pois naquela sede, no s
para considerao do reincidente em contraveno penal, mas at mesmo para
o crime, a lei trata do cometimento de nova infrao de forma genrica, no se
importando com a natureza da infrao antecedente.

CP - Reincidncia
Art. 63. Verifica-se a reincidncia quando o agente comete novo crime,
depois de transitar em julgado a sentena que, no Pas ou no estrangeiro, o
tenha condenado por crime anterior. (Redao dada pela Lei n 7.209, de
11/07/84)
Decreto-Lei n 3.688, de 03/10/41 - Lei das Contravenes Penais
Reincidncia
Art. 7 Verifica-se a reincidncia quando o agente pratica uma contraveno
depois de passar em julgado a sentena que o tenha condenado, no Brasil
ou no estrangeiro, por qualquer crime, ou, no Brasil, por motivo de
contraveno.

Ou seja, configura-se a reincidncia quando, do cometimento de uma segunda

irregularidade, qualquer que seja, punvel com advertncia, j tenham sido a
primeira infrao definitivamente julgada na esfera administrativa e a
advertncia aplicada, podendo-se valorar contrariamente ao acusado, com
maior nmero de dias de suspenso, especificamente quando a reincidncia
da mesma infrao pela qual o servidor j foi punido. Sendo requisito essencial
que a primeira pena j tenha sido aplicada, a ocorrncia de prescrio, por
exemplo, impede que se cogite de reincidncia (nesse caso, configura apenas
o mau antecedente de ter o fato apurado registrado nos assentamentos).

Reincidncia a prtica reiterada da infrao, da mesma natureza ou de

outra, pela qual o funcionrio j tenha sido punido.
A reincidncia pode ser especfica ou genrica, conforme se verifique a
repetio do ato infracional, com a mesma ou com outra modalidade de
atuao. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 58, Editora Forense, 2 edio, 2006.

Na esteira da considerao acima de que a reincidncia genrica, tambm,

se o servidor j foi apenado com suspenso e comete uma segunda
irregularidade, punvel a princpio com advertncia, cabvel a interpretao
por parte da autoridade competente de consider-lo reincidente e, da, agravar
a segunda pena para suspenso, conforme art. 130 da Lei n 8.112, de
11/12/90.

O efeito da reincidncia no perdura por toda vida funcional do servidor.

Os registros de aplicao de penas de advertncia e de suspenso so

cancelados nos assentamentos funcionais do servidor, respectivamente, aps
trs e cinco anos de efetivo exerccio sem nova infrao disciplinar. Nesta
hiptese, um novo cometimento no considerado reincidncia ensejadora de
pena de suspenso.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 131. As penalidades de advertncia e de suspenso tero seus registros
cancelados, aps o decurso de 3 (trs) e 5 (cinco) anos de efetivo exerccio,
respectivamente, se o servidor no houver, nesse perodo, praticado nova
infrao disciplinar.

A suspenso pode ser de at noventa dias (com exceo da hiptese prevista

no art. 130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de suspenso de at quinze
dias), sendo a nica pena que comporta gradao, de acordo com os
parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em atendimento ao
princpio da proporcionalidade. Salvo melhor juzo, luz da vinculao entre
infrao e pena e do princpio da legalidade, a redao deste artigo parece
inadequada, ao se reportar aplicao das penas, genericamente no plural,
visto que natureza e gravidade da infrao, danos, agravantes e atenuantes do
fato e antecedentes funcionais no se aplicam s penas capitais.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a natureza e a
gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o servio
pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes
funcionais.

As condies atenuantes ou agravantes de ordem prtica da conduta ftica

atuam apenas horizontalmente na gradao da pena aplicada quela conduta e
no na desconfigurao do fato em si e tambm no se confundem com os
antecedentes funcionais, avaliados pelos assentamentos, abonadores ou no
de boa conduta profissional pretrita.

Relembre-se que, nos termos do art. 131 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

independentemente de haver sido cancelado nos assentamentos ou no, o
registro de aplicao de pena de advertncia ou de suspenso, decorridos
respectivamente trs e cinco anos de efetivo exerccio sem nova infrao
disciplinar, no pode ser considerado como antecedente funcional e muito
menos como ensejador de reincidncia.

Aplicao da Pena de Suspenso em Hipteses Originariamente Punveis

com Advertncia
A interpretao conjunta dos arts. 128, 129 (em sua parte final) e 130 da Lei n
8.112, de 11/12/90, permite entender que, no nico caso em que a Lei confere
autoridade julgadora certa discricionariedade na aplicao da pena,
legalmente cabvel a aplicao de pena mais grave que advertncia (ou seja,
suspenso) em hiptese que, a princpio, seria punida com advertncia.

Assim, em funo sobretudo da natureza ou da gravidade da infrao e/ou das

circunstncias agravantes e/ou maus antecedentes, pode a autoridade
competente, a seu critrio, aplicar suspenso em caso de afronta a deveres
funcionais do art. 116 e de proibies dos incisos I a VIII e XIX do art. 117 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, ainda que na primeira irregularidade cometida pelo
servidor, sem se cogitar de reincidncia. Destaque-se que pode ser
considerado

negativamente na avaliao da natureza ou da gravidade da infrao o fato de

a concluso final ter se limitado a apenas um enquadramento ou a mais de um
enquadramento, seja em concurso de infraes, seja por infraes
independentes, de forma que, se ambos enquadramentos teria como pena
bsica advertncia, o concurso pode justificar o agravamento para suspenso;
e que, se um dos enquadramentos j teria como pena bsica suspenso, o
concurso pode justificar um agravamento na quantidade de dias da suspenso.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 129 - Parecer-AGU n GQ-127 - STF,

Recurso em

Mandado de Segurana n 24.635 e STJ,

Mandado de Segurana n 5.935

Efetivao da Pena ou Sua Converso em Multa

Por bvio que a punio com suspenso no significa para o servidor dispensa
remunerada de suas atribuies. Os dias de apenao (de um a noventa) no
so contados como de efetivo exerccio para nenhum efeito. O efeito punitivo
reside, precipuamente, no aspecto patrimonial, com que o servidor tem sua
remunerao descontada na proporo dos dias sem comparecer ao servio,
alm de tambm repercutir em demais direitos associados a tempo de efetivo
exerccio do cargo.

A modalidade punitiva de suspenso, alm do carter corretivo, tem

inegveis efeitos patrimoniais, pecunirios, na medida em que os dias de
afastamento so descontados dos vencimentos do servidor apenado.
Reflete, tambm, negativamente, na aquisio de vantagens e promoes,
ante a interrupo na contagem do tempo de servio. Francisco Xavier da
Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg.
59, Editora Forense, 2 edio, 2006.

No obstante, a administrao, vista exclusivamente do interesse pblico,

independentemente da preferncia do servidor apenado, pode converter a
pena de suspenso em multa de 50% por dia do(s) vencimento(s) ou da
remunerao, a critrio da autoridade julgadora, em funo imprescindibilidade
ou no das atividades que o servidor desempenha poca do julgamento e
tambm da gravidade do ilcito, devendo o servidor permanecer em servio.
No h previso legal de consulta ao servidor de acerca de sua preferncia,
mas nada impede que ele espontaneamente se manifeste. A opo pela efetiva
aplicao da pena de suspenso, com o afastamento no remunerado por
determinado perodo, ou pela converso em multa independe da vontade do
servidor e atende to-somente ao interesse pblico. Formalmente, esta deciso
de competncia da autoridade julgadora, sem prejuzo de se recomendar que
esta busque, junto autoridade local, a melhor forma de se atender ao
interesse pblico na unidade onde a pena ser cumprida.

Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 130.

2 Quando houver convenincia para o servio, a penalidade de suspenso
poder ser convertida em multa, na base de 50% (cinqenta por cento) por
dia de vencimento ou remunerao, ficando o servidor obrigado a
permanecer em servio.

Percebe-se a atecnia do 2 do art. 130 da Lei n 8.112, de 11/12/90, ao definir

que a multa incide sobre o vencimento ou sobre a remunerao do servidor,
uma vez que, para muitos cargos, luz dos seus arts. 40 e 41, vencimento a
parcela fixa integrante da remunerao. A prevalecer o carter alternativo, a Lei
teria conferido extrema discricionariedade a esta converso, permitindo que se
aplicasse a sano a toda a remunerao ou apenas a parte dela, no caso de
cargos que possuem vencimento. Uma vez que no faria sentido interpretar
aplicao apenas em parte da remunerao, na contrapartida de dias
efetivamente no trabalhados, aduz-se que a Lei quis se referir remunerao,
que pode ter como sinnimo o termo vencimentos, ali mal redigido no
singular. Acrescente-se ainda a possibilidade de ali tambm se compreender o
termo subsdio, inovado pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98,
como mais uma espcie remuneratria, mediante parcela nica, de servidores
de determinados cargos, organizados em carreira, sobretudo em funes
tpicas de Estado.

(...) Essa converso somente ocorre quando houver convenincia para o

servio, hiptese em que o servidor ficar obrigado a permanecer na
repartio, exercendo suas tarefas durante todo o expediente, percebendo,
nos dias fixados, os vencimentos do cargo pela metade.
A multa, tal como prevista na Lei n 8.112/90, no constitui modalidade de
apenao autnoma, mas forma alternativa, substitutiva, aplicada no
exclusivo interesse da administrao, e na considerao nica de que o
afastamento do servidor afetar o servio. Francisco Xavier da Silva

Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 59,

Editora Forense, 2 edio, 2006.
Remunerao (...) significa o vencimento acrescido das vantagens
pecunirias estabelecidas em lei. Vencimento corresponde ao padro, sem
os acrscimos. Vencimentos, no plural, o mesmo que remunerao, na
terminologia adotada pela legislao. Pode haver desencontro no uso das
expresses, seja na Constituio, seja na lei. No entanto, o que vale o
contedo do conceito. Regis Fernandes de Oliveira, Servidores Pblicos,
pg. 57, Malheiros Editores, 1 edio, 2004.

Na verdade, de se entender que, exclusivamente para a suspenso,

configuram-se dois momentos distintos. A aplicao da pena se d de imediato,
com a publicao da portaria, mas a sua efetividade pode ser postergada. Isto
porque antes da publicao da portaria de punio, recomenda-se que a
autoridade competente para aplicar pena reporte-se ao titular da unidade de
lotao do servidor para que esta manifeste, vista do interesse pblico,
quanto efetivao da pena. Neste caso, cabe autoridade local informar
autoridade julgadora se interessante para a unidade o cumprimento integral
da suspenso ou a manuteno do servidor em servio (convertendo a pena
em multa), bem como, na hiptese de se efetivar a pena (sem converter em
multa), indique o perodo para cumprimento da pena (que pode ser definido de
trs formas: j a partir da data da publicao da portaria; ou posteriormente, a
partir da cincia do servidor -que parece ser a mais adequada; ou a partir de
data especificada na portaria).

De se destacar que, caso a administrao opte em converter a pena de

suspenso em multa, este efeito pecunirio no significa uma sano
disciplinar autnoma, mas to-somente uma forma de execuo daquela pena,
mantendo o servidor em servio com remunerao diminuda. Menos ainda a
converso da suspenso em multa pode levar ao entendimento equivocado de
absolvio do cometimento do ilcito e nem mesmo abrandamento ou
nulificao da pena, uma vez que esta subsiste em seus efeitos (exceto o do

afastamento do servio), mantendo-se outras repercusses funcionais que a

Lei prev para um servidor apenado (de ser considerado reincidente, por
exemplo).

Da mesma forma como na advertncia, na hiptese de processo aberto contra

inativo concluir pelo cometimento de ilcito que seria punido com suspenso,
diante da impossibilidade de aplicao, apenas registra-se o fato apurado nos
assentamentos funcionais do ex-servidor.

Unidade 5 - Penas Capitais

Penas Capitais (Demisso, Cassao de Aposentadoria ou de Disponibilidade
e Destituio de Cargo em Comisso)

A princpio, a expresso penas capitais (ou penas expulsivas) refere-se

demisso, cassao de aposentadoria, cassao de disponibilidade e
destituio de cargo em comisso, j se desconsiderando a destituio de
funo comissionada (funo de confiana).

A demisso, a cassao de aposentadoria e a cassao de disponibilidade tm

as mesmas hipteses de aplicao, variando apenas o plo passivo (servidor
ativo de cargo efetivo para a primeira e inativo para as duas demais). Essas
penas so aplicadas nas violaes das proibies constantes dos incisos IX a
XVI do art. 117 e de todos os incisos do art. 132, ambos da Lei n 8.112, de
11/12/90, sem comportar redao.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Arts 132, 134 e 135

A demisso a pena expulsiva aplicvel ao servidor que comete infrao grave

no exerccio de cargo efetivo e que ainda se encontra na ativa quando da
apurao e da apenao. , portanto, o caso geral da aplicao de pena
expulsiva.

Alguns fatos ensejadores de demisso esto descritos no prprio artigo 132,

junto previso da pena, enquanto outros fatos esto descritos nos incisos IX
a XVI do art. 117 e nos arts. 133, 138 e 139, todos da Lei n 8.112, de
11/12/90. Independentemente do fato ensejador, tem-se que todas as
hipteses de aplicao de demisso esto exaustivamente listadas no art. 132
da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Com isso, mesmo nos casos de fatos enquadrados nos incisos IX a XVI do art.
117 ou nos arts. 133, 138 e 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deve atentar a
autoridade julgadora para a necessidade de embasar o ato de demisso nos
incisos XIII, XII, II e III do art. 132 da norma (aqueles primeiros dispositivos
apenas descrevem fatos, sendo necessria a capitulao nestes ltimos para
se aplicar a pena).

A incluso da cassao de aposentadoria e da cassao de disponibilidade

como penas estatutrias decorre de o dever de apurar impor que servidor
responda por atos cometidos na ativa, quando legalmente investido no cargo,
em seu pleno exerccio, no importando a sua condio poca da apurao.
A aposentadoria e a disponibilidade so espcies de inatividade, sendo a
aposentadoria um benefcio obtido em funo de invalidez permanente ou
parmetro temporal (compulsoriamente ou a pedido), enquanto que a
disponibilidade aplicada ao servidor nos casos de reorganizao ou extino
de seu rgo, de extino de seu cargo ou de declarao de sua

desnecessidade, at que o servidor seja aproveitado em outra vaga, conforme

respectivamente o art. 186 e o art. 37, 3 e 4, ambos da Lei n 8.112, de
11/12/90.

Em caso de cassao de aposentadoria ou de disponibilidade, o ato punitivo

deve combinar o art. 134 com o enquadramento do fato cometido na ativa
(incisos IX a XVI do art. 117 ou I a XIII do art. 132, todos da Lei n 8.112, de
11/12/90).

Pg. 2
A Lei n 8.112, de 11/12/90, no imps restrio para a natureza da
aposentadoria a ser cassada, podendo, ento, a pena ser aplicada inclusive em
aposentado por invalidez. Tampouco importa, para a posterior
responsabilizao que, poca do fato, o servidor j tenha tempo para se
aposentar voluntariamente. A perda da aposentadoria de servidor no impede
que o apenado leve o tempo de contribuio previdenciria para o regime geral
de aposentadoria. Da mesma forma, se a aposentadoria se deu por invalidez,
no prejudica de se alegar a mesma clusula no regime geral. Por fim,
encontra-se superada a alegao de inconstitucionalidade da pena.

STF, Mandados de Segurana n 23.299 e n 21.948

De acordo com a imediata literalidade do art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

a pena de destituio de cargo em comisso somente aplicada ao servidor
que ocupa apenas o cargo de confiana (ou seja, que no detm cargo
efetivo). S que, por expressa vontade do legislador, no art. 135 da Lei n
8.112, de 11/12/90, a aplicao da pena expulsiva desse servidor sem vnculo
efetivo tem um maior alcance que a aplicao da pena expulsiva do servidor

efetivo. A pena de destituio de cargo em comisso abarca no s as

infraes que submeteria o ocupante de cargo efetivo pena de demisso mas
tambm as infraes que o submeteria pena de suspenso.

E uma vez que a pena de suspenso contempla diferentes motivaes

(aplicao originria ou aplicao, seja por reincidncia, seja por agravamento,
em hipteses que a priori seriam punveis com advertncia), tem-se que a
exata compreenso do dispositivo legal requer maior detalhamento da
expresso infrao sujeita pena de suspenso. De imediato, caso o servidor
comissionado tenha cometido fato enquadrvel nos incisos XVII ou XVIII do art.
117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para os quais se prev originariamente a
pena de suspenso, conforme j se exps anteriormente, de forma inequvoca,
sobre ele recair o mandamento do art. 135 da mesma Lei, impondo-lhe a pena
expulsiva de destituio do cargo em comisso.

Mas no se esgotam a as hipteses de aplicao em comento. Some-se que

deve a comisso atentar para a possibilidade de o servidor comissionado j ter
sido apenado com advertncia em prazo inferior a trs anos do cometimento de
nova infrao tambm merecedora originariamente de advertncia, para a qual,
obrigatoriamente, se aplicaria a pena de suspenso, conforme determina o art.
130 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

E tem-se ainda, por fim, que cabe comisso aquilatar se a infrao cometida
pelo servidor comissionado, embora originariamente seja punvel com
advertncia, luz dos parmetros do art. 128, em conjunto com a parte final do
art. 129, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, justifica a imposio de
penalidade mais grave, ou seja, suspenso. Em qualquer das duas hipteses
acima, deve a comisso indicar que, por se tratar de servidor sem vnculo, a
pena que efetivamente ser sugerida a de destituio do cargo em comisso,
conforme o art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, determina.

Dessa forma, a lista de enquadramentos com que se pode aplicar ao servidor

apenas comissionado a destituio de cargo em comisso, alm das hipteses
de aplicao de demisso de servidor efetivo (art. 117, IX a XVI, e art. 132, em
todos seus incisos, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90), ainda acrescida por
todas as hipteses legais de aplicao de suspenso, seja originariamente (art.
117, XVII e XVIII, e art. 130, 1, ambos da mencionada Lei), seja por
agravamento da advertncia (art. 116, em todos os seus incisos, e art. 117, I a
VIII e XIX, ambos da mesma Lei). Em qualquer desses casos, deve o ato
punitivo combinar o mencionado art. 135 do Estatuto com algum dos
enquadramentos acima listados.

Pelo exposto, para o servidor detentor apenas de cargo em comisso e que

comete irregularidade grave, a quebra da relao funcional com a
administrao se d simplesmente com a destituio daquele cargo
comissionado. Mas no caso de servidor que detm cargo efetivo e tambm
ocupa cargo em comisso (ou ainda funo comissionada) e que comete falta
grave, no se aplica o art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para apenao
expulsiva, mas sim aplica-se a pena de demisso, nas hipteses do art. 132 da
mesma Lei.

Neste caso, a relao comissionada (ou de confiana) pode ser mantida, a

exclusivo critrio discricionrio da autoridade que nomeou, bem como pode ser
por ela mesma rompida a qualquer momento -desde o recebimento da
representao ou denncia, ou durante o inqurito administrativo ou ainda
somente aps o julgamento demissrio -, por mero ato de gesto de pessoal,
em nada se confundindo com a esponsabilizao disciplinar, que recai
exclusivamente sobre o cargo efetivo.

Pg. 3

A hiptese em que o poder correcional poderia vir a se limitar relao de

confiana para servidor detentor de cargo efetivo talvez estivesse contida se a
Lei n 8.112, de 11/12/90, tivesse regulado a aplicao da pena prevista no art.
VI, de destituio de funo comissionada, que, todavia, restou sem hiptese
de aplicao definida na Lei. No h, portanto, hiptese de aplicao do poder
correcional expulsivo apenas sobre a relao de confiana no caso de servidor
detentor de cargo efetivo sem quebrar a relao funcional efetiva, ou seja, sem
se traduzir em demisso do servio pblico federal.

E este entendimento no se altera mesmo se o servidor comete a infrao

grave no exerccio de cargo em comisso (ou funo de confiana) em rgo
distinto daquele em que mantm seu cargo efetivo mas inserido em mesmo
ente federado (Unio, Estado, Distrito Federal ou Municpio). Neste caso, a
nica diferena em relao hiptese de as duas vinculaes se darem no
mesmo rgo que, o processo disciplinar instaurado no rgo em que se
deu o fato irregular, ou seja, onde o servidor exerce o cargo em comisso (ou a
funo de confiana), devendo, ao final, o julgamento (que inclui a apenao)
migrar para a autoridade competente do rgo em que se situa o cargo efetivo
do servidor.

De acordo com o pargrafo nico do art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, se o

servidor ocupante apenas do cargo em comisso tiver sido exonerado deste
cargo (seja por motivada determinao da autoridade nomeante, seja a pedido)
antes de ser processado e, posteriormente, vier a ser responsabilizado
administrativamente com algum dos enquadramentos acima descritos -de
suspenso ou de demisso, a exonerao (no punitiva) convertida na pena
de destituio de cargo em comisso. Assim j se manifestou a AdvocaciaGeral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-35, vinculante:

22. (...) a) compulsria a apurao das irregularidades atribudas aos

servidores em geral, inclusive as atribudas aos titulares somente de cargos

em comisso, indiciando-os e proporcionando ampla defesa aos ocupantes

dos ltimos, mesmo que tenham sido exonerados, pois a lei admite a
converso dessa desvinculao em destituio de cargo em comisso (...).

Todavia, a rigor, para o caso de servidor ocupante de cargo efetivo, no h

similar previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, para converter em demisso a
exonerao, operada de ofcio ou a pedido antes de vir a ser processado
disciplinarmente. A citada Lei prev apenas, no art. 172, quando se objetiva a
exonerao j no curso do processo disciplinar, tal medida deve ser
sobrestada, at que se tenha a deciso.

Atente-se que, de acordo com o objetivo do processo, que de apurar atos

ilcitos cometidos no exerccio do cargo ou a ele associados, tem-se que o
aposentado que retorna administrao como ocupante de cargo em comisso
e, nesse novo exerccio comete irregularidade grave, no passvel de
cassao de aposentadoria, mas sim de destituio do cargo em comisso.

(...) pode o servidor, que est aposentado ou posto em disponibilidade num

cargo, sofrer as sanes do art. 134 por evento praticado em funo de outro
cargo, efetivo ou em comisso?
Seriam as seguintes, algumas das hipteses:
I -servidor com acumulao constitucionalmente autorizada, aposenta-se de
um cargo e, continuando no outro, comete, no exerccio deste, um deslize
capaz de ser demitido. No ser possvel aplicar a sano do art. 134, pois
no h relao entre o antigo vnculo e o fato punvel. Seria estender a
mesma punio, ou punio equivalente, a outro vnculo, o que contraria o
Direito;
II -servidor j aposentado passa a exercer cargo em comisso, de livre
nomeao, sem mais ser ocupante de cargo efetivo. Ao proceder
irregularmente neste, poder ter sua penalidade aplicada na forma do art.
135 seguinte, no podendo ser utilizada a disposio contida neste artigo

[art. 134]. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg.
301, Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Na prtica, tem-se que, dentre as penas expulsivas, as mais comumente

aplicadas so as de demisso, de cassao de aposentadoria e de destituio
de cargo em comisso (a cassao de disponibilidade somente se aplica ao
caso especfico de servidor colocado em disponibilidade, podendo-se
dispensar, de forma geral, suas citaes no restante deste texto). E como a
demisso e a cassao de aposentadoria tm as mesmas hipteses de
aplicao, de forma mais sinttica neste texto, pode-se usar o termo
demisso como representativo de tudo o que se aplica s penas capitais.

Para Enquadramentos Graves, Impossibilidade de Atenuao das Penas

Expulsivas
Diante da gravidade da pena capital, o enquadramento nas irregularidades
acima requer a adequao entre o fato configurado e o texto legal e tambm
exige que a conduta tenha sido dolosa (com exceo da desdia, hiptese de
demisso culposa), guardando ento certa analogia com os requisitos de
tipificao penal. No se aplica para fim punitivo a hiptese de demisso por
improbidade administrativa culposa, em razo de ato que cause prejuzo ao
errio (embora prevista no caput e no inciso X do art. 10 da Lei n 8.429, de
02/06/92).

Uma vez configurado o cometimento de alguma dessas hipteses previstas no

art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade julgadora no dispe de
margem de discricionariedade para abrandar a pena. As penas de demisso e

de cassao de aposentadoria ou de disponibilidade no se comunicam com

advertncia e suspenso, dentre as quais at cabe a aplicao do princpio da
proporcionalidade, ponderando-se todas as condicionantes para se julgar qual
das duas penas mais justa. Se por um lado nenhum ilcito ensejador de
alguma daquelas duas penas mais brandas pode ser punido com demisso ou
cassaes de aposentadoria ou de disponibilidade, por outro lado nenhum
ilcito ensejador dessas punies graves pode ter a pena abrandada,
independentemente dos parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90
(natureza e gravidade da infrao, danos dela decorrentes, circunstncias
agravantes ou atenuantes e antecedentes funcionais). Assim se manifestou a
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-177, vinculante.

Parecer-AGU n GQ-177

Nova Punio de Servidor j Punido com Pena Capital

Uma vez que prevalece o interesse pblico de apurar o fato e no
necessariamente de punir, pode ex-servidor j punido com pena capital ser
novamente processado. Pelo Parecer-AGU n GM-1, vinculante se justificou a
instaurao da sede disciplinar mesmo que o acusado seja ex-servidor, j
apenado em outro processo com demisso, cassao de aposentadoria ou
destituio do cargo em comisso, por outro ato. Ao final desse segundo
apuratrio, tendo-se novamente concludo por grave responsabilizao, sem
ser possvel aplicar de forma concreta a correspondente pena expulsiva (no
caso de o ex-servidor no ter obtido reintegrao, administrativa ou judicial),
deve-se no s registrar o novo fato apurado nos assentamentos funcionais,
mas sobretudo dar publicidade ao segundo ato punitivo, para o que se
apresentam duas opes de instrumentalizao.

A primeira possibilidade, formalmente mais adequada, publicar uma segunda

portaria de punio, descrevendo os novos fatos e enquadramentos, com as
devidas repercusses, e registrando que, por j ter o indiciado sofrido anterior
penalizao expulsiva, a efetiva aplicabilidade da segunda pena se operar em
caso de j ter havido ou se vier a ocorrer futura reintegrao administrativa ou
judicial. Na outra soluo, em extenso ao conceito administrativo do
apostilamento, pode a autoridade julgadora republicar a portaria da primeira
punio, renumerando-a, registrando que no se prejudicam seus efeitos
jurdicos e acrescentando os novos fatos e enquadramentos, com as devidas
repercusses.

Embora se recomende, por aspectos formais, a adoo da primeira dentre as

duas solues, de se reconhecer que ambas atingem idnticos efeitos
prticos e igualmente garantem o interesse maior da administrao. Mais do
que a diferena formal entre as solues, o que importa destacar que no
convm que simplesmente a autoridade julgadora despache para que se
registre o segundo fato nos assentamentos funcionais do ex-servidor, pois
assim o ato do julgamento no se configurar perfeito e acabado.

vista da maior segurana jurdica, ao se assegurar a devida publicidade do

resultado do julgamento, por alguma das duas opes acima descritas,
permite-se presumir a necessria cincia do indiciado. A no materializao do
ato punitivo, por no ter sido publicado, no protege a administrao do
reingresso do ex-servidor, aps a prescrio da segunda pena, seja por
aprovao em concurso pblico, seja por reverso da primeira punio (por
reviso administrativa ou reintegrao judicial). No caso, por exemplo, de um
servidor j demitido ou com aposentadoria cassada sofrer nova
responsabilizao capital, devidamente publicada, e que venha a ser
reintegrado daquela primeira pena, no s ter vedado o retorno como tambm
no far jus reparao pecuniria por todo o perodo em que esteve excludo,
restando-lhe apenas o direito da reparao entre a data da publicao das
duas penalizaes. Alm das razes acima, pode ocorrer de a segunda

responsabilizao expulsiva acarretar repercusso diferente e mais gravosa

que a simples expulso, tais como indisponibilidade de bens, reparao de
dano, representao penal ou vedao temporria ou definitiva de retorno.

Diferenas entre Exonerao, Demisso, Demisso a Bem do Servio Pblico

e Perda do Cargo.
Embora tanto demisso quanto exonerao sejam espcies do gnero
vacncia, comportam significativa diferena em suas naturezas. Enquanto a
demisso tem fim punitivo, a exonerao ato administrativo sem natureza de
penalidade.

A lei prev para o servidor estvel duas hipteses de perda punitiva do cargo.
A primeira, em decorrncia de sentena judicial condenatria, transitada em
julgado, com penalidade superior a um ano de priso por qualquer crime
funcional lato sensu ou por mais de quatro anos de priso por crime comum, se
assim se manifestar o juiz. A segunda, em funo de processo administrativo
disciplinar, com garantias da ampla defesa e do contraditrio.

E o servidor estvel tem trs hipteses de exonerao, todas aplicveis sem

processo disciplinar, mas sem prejuzo da necessria motivao por parte da
autoridade. A primeira, obviamente, a pedido. A segunda, em decorrncia do
inciso III do art. 41 da CF, com a redao dada pela Emenda Constitucional n
19, de 04/06/98, mediante procedimento de avaliao peridica de
desempenho, com ampla defesa, na forma de lei complementar ainda no
existente, em que se garantir o contraditrio. A terceira, nos termos da
redao dada ao art. 169 da CF pela Emenda Constitucional n 19, de
04/06/98, quando for atingido limite com gastos de pessoal, com indenizao,

em que as carreiras tpicas de Estado sero atingidas por ltimo, conforme Lei
Complementar n 101, de 04/05/00, e Lei n 9.801, de 14/06/99.

Constituio Federal, Art. 41

E o servidor efetivo no-estvel tem ainda mais trs possibilidades de

exonerao de ofcio, no-punitiva, sem processo disciplinar. A primeira, se for
reprovado no estgio probatrio, tambm carecedora de motivao por parte
da autoridade; a segunda, se no entrar em exerccio no prazo de quinze dias
da posse, conforme art. 34 da Lei n 8.112, de 11/12/90; e a terceira, se seu
cargo for extinto ou declarado desnecessrio, por ainda no ter direito
disponibilidade, conforme leitura a contrario sensu do art. 41, 3 da CF, com a
redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98, em conjunto
com a Smula n 22 do Supremo Tribunal Federal (O estgio probatrio no
protege o funcionrio contra a extino do cargo.).

A exonerao de servidor, a pedido ou de ofcio, que responda a processo

administrativo disciplinar antes de sua concluso, em virtude de no ter sido
aprovado em estgio probatrio, conforme determina o art. 34, pargrafo nico,
I da Lei n 8.112, de 11/12/90, ser convertida em demisso, caso seja essa a
penalidade a ser-lhe aplicada por ocasio do julgamento do processo.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 22

Quanto demisso a bem do servio pblico, que existia no antigo Estatuto

(Lei n 1.711, de 28/10/52) e na Lei n 8.027, de 12/04/90 (que apenas
atualizava a lista de ilcitos do antigo

Estatuto, sem alterar o rito processual), a Lei n 8.112, de 11/12/90, que

revogou as duas normas acima, no prev a pena com aquela clusula.

Atualmente, a clusula ainda existe na Lei n 8.429, de 02/06/92, para a

hiptese de demisso em razo de no-entrega ou entrega fraudulenta de
declarao de bens para posse, j abordada, e na Lei n 8.026, de 12/04/90.
Esta Lei definiu dois ilcitos funcionais contra a Fazenda Nacional e para eles
previu a pena de demisso, refletindo o contexto histrico muito especfico em
que foi sancionada, com o fim de impor aos agentes bancrios e fazendrios o
cumprimento das medidas econmicas de exceo arbitradas por um plano
econmico da poca.

De acordo com o ordenamento ento vigente, a Lei n 8.026, de 12/04/90,

indicava a aplicao do antigo Estatuto do servidor pblico civil federal (a Lei n
1.711, de 28/10/52). Mesmo tendo sido revogada aquela Lei estatutria, sendo
a Lei n 8.026, de 12/04/90, norma genrica, abstrata e sem prazo de vigncia,
teoricamente, seus dispositivos ainda permanecem em vigor e aceita-se que
hoje seria aplicada adequando-se a remisso para o rito processual da Lei n
8.112, de 11/12/90. Na prtica, todavia, sua aplicabilidade remota, tendo em
vista que os enquadramentos nela definidos foram encampados pela Lei n
8.112, de 11/12/90, que lhe posterior.

Mas nenhuma dessas duas Leis esclarece o sentido da expresso. A doutrina

entendia que significava vedao do retorno ao servio pblico, afastada
somente por reviso processual ou ato de graa do Presidente da Repblica.

Atualmente, a discusso est superada, pois a Lei n 8.112, de 11/12/90,

estabelece expressamente repercusses para a demisso, nos arts. 136 e 137.

Por fim, apenas para esgotar o assunto, uma vez que no guarda correlao
nenhuma com os atos administrativos descritos acima, aborda-se ainda a
perda de cargo.

Conforme j exposto anteriormente, a perda de cargo prevista no CP, em seu

art. 92, ou em leis especiais que definem crime e um efeito acessrio da
condenao, para determinados crimes -comuns ou funcionais -em que o
agente criminoso seja servidor. Alm dos crimes contra a administrao pblica
dos arts. 312 a 326 do CP e do art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90, citam-se
previses desse instituto nas Leis n 4.898, de 09/12/65 (que trata de abuso de
poder), n 8.666, de 21/06/93 (que trata de licitaes), n 7.716, de 05/01/89
(que define crimes de discriminao e de preconceito) e n 9.455, de 07/04/97
(que define crime de tortura). Esse efeito pode ser automtico ou no; ou seja,
pode ser conseqncia direta da sentena condenatria ou pode depender de
expressa manifestao do juiz na sentena.

A perda do cargo faz parte da deciso judicial e no se confunde com a pena

administrativa de demisso e muito menos com o ato de exonerao, tanto que
se configura como uma exceo de possibilidade de um ato de vida privada
(um crime comum praticado por servidor, por exemplo) ter repercusso em sua
vida funcional -mas no como resultado de processo administrativo disciplinar,
pois a perda de cargo uma ordem judicial a ser cumprida imediatamente pela
projeo de recursos humanos e gesto de pessoas, j devidamente amparada
no rito da apurao criminal. Nesse tema, o ordenamento ptrio mantm
coerncia: quando prev ato expulsivo de servidor a cargo do Ministro de
Estado, como resultado do processo administrativo disciplinar regido pela Lei
n 8.112, de 11/12/90, d a essa pena o nome de demisso; quando prev ato
expulsivo dos quadros pblicos em decorrncia da tutela judicial, exarado por
autoridade do Poder Judicirio, d a essa ordem o nome de perda do cargo.

Repercusses das Penas Capitais

De acordo com o Decreto n 3.781, de 02/04/01, voltado a toda a administrao

pblica federal, tem-se que as penas de demisso, de cassao de
aposentadoria e de destituio de cargo em comisso, quando enquadradas no
art. 117, IX a XIV ou XVI ou no art. 132, I, IV, VIII, IX, X, XI ou XII, ambos da Lei
n 8.112, de 11/12/90, impem remessa do processo, aps julgamento, para a
Secretaria da Receita Federal do Brasil, a fim de instruir ao fiscal.

Decreto n 3.781, de 02/04/01, Arts 1 ao 3

A Portaria-RFB n 11.230, de 09/11/07, regulou esta obrigao, dispondo que o

rgo de origem encaminhe Diviso de Fiscalizao da Superintendncia
Regional da Receita Federal do Brasil na respectiva Regio Fiscal
(Difis/SRRF), em at trinta dias da publicao da portaria de pena expulsiva,
cpia integral do processo ou o processo original (e neste caso, a Difis/SRRF
tem prazo de at trinta para extrair cpias das peas de interesse fiscal e
devolver os autos). Aps isso, a Difis/SRRF deve encaminhar o material de
interesse fiscal para a unidade de jurisdio do domiclio fiscal do servidor,
onde ser objeto de deciso acerca de sua incluso ou no no programa de
fiscalizao, segundo os parmetros gerais daquela sede.

As penas de demisso e destituio de cargo em comisso, quando

enquadradas no art. 132, IV, VIII, X ou XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, impem
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio. A indisponibilidade
dos bens no uma pena em si, mas sim uma medida liminar judicial que visa
a proteger o interesse pblico, vedando que o infrator destine seus bens, e o
ressarcimento ao errio reflete a responsabilizao civil de reparar dano,
decorrente de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, no exerccio do
cargo, a qual, em regra tambm requer deciso judicial. Sendo medidas que
requerem deciso judicial, so diligenciadas pela Consultoria Jurdica.

As mesmas penas de demisso e destituio de cargo em comisso, quando

enquadradas no art. 132, I, IV, VIII, X ou XI da Lei n 8.112, de 11/12/90,
impem a vedao definitiva de retorno ao servio pblico federal; e, quando
enquadradas no art. 117, IX e XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, incompatibilizam
nova investidura federal por cinco anos.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 136. A demisso ou a destituio de cargo em

comisso, nos casos dos incisos IV, VIII, X e XI do art. 132, implica a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao
penal cabvel.
Art. 137. A demisso, ou a destituio de cargo em comisso por infringncia
do art. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para nova
investidura em cargo pblico federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos.
Pargrafo nico. No poder retornar ao servio pblico federal o servidor
que for demitido ou destitudo do cargo em comisso por infringncia do art.
132, incisos I, IV, VIII, X e XI.

Pg. 8
H uma linha de entendimento - apoiada em julgado do Superior Tribunal de
Justia (Mandado de Segurana n 1.119), confirmado pelo Supremo Tribunal
Federal (Recurso Extraordinrio n 154.134), no qual se indicou que a vedao
constitucional de carter perptuo no se restringe sanes penais, mas
tambm s penas administrativas - que defende que o efeito da pena expulsiva
previsto no pargrafo nico do art. 137 da Lei n 8.112, de 11/12/90, teria
carter perptuo, o que contrariaria o art. 5, XLVII, b da CF, que veda pena
com tal carter. Todavia, diante do silncio do Supremo Tribunal Federal em
declarar a insconstitucionalidade, por ora, cabe ao agente administrativo que
porventura vier a se deparar com esta questo cumprir e executar o dispositivo
legal, ou seja, impedir nova investidura em cargo pblico federal de servidor
que j foi demitido ou destitudo do cargo em comisso nos casos do art. 132, I,
IV, VIII, X e XI da mesma Lei.

Com essas repercusses expressas, a Lei n 8.112, de 11/12/90, estipulou

clusula ainda mais pesada do que a expresso de demisso a bem do
servio pblico, atualmente inexistente no Estatuto, mas ainda prevista nas
Leis n 8.429, de 02/06/92, e 8.026, de 12/04/90.

Leis n 8.429, de 02/06/92 e n 8.026, de 12/04/90

A vrgula existente no caput do art. 137 da Lei n 8.112, de 11/12/90, entre as

penas de demisso e de destituio de cargo em comisso, deve ser
considerada erro de digitao. Do contrrio, se estaria indo contra o tratamento
similar que sistematicamente a Lei n 8.112, de 11/12/90, atribuiu s duas
penas em toda matria disciplinar.

A existncia de uma vrgula aps a palavra demisso, no caput do art. 137

(...), pode levar interpretao de que qualquer demisso, em princpio,
incompatibiliza o ex-servidor com o servio pblico federal por cinco anos, e
que, no caso da destituio de cargos em comisso que isto ocorreria s
nas hipteses do art. 117, IX e XI.
Preferimos, por ora, a interpretao mais benigna (...), por julgar que o
legislador no daria tratamento diferente aos institutos da demisso e da
destituio de cargo em comisso, contrariando o que fez em todo o Captulo
V (arts. 127 a 142). Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu
Processo, pg. 211, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994.

Repercusso do Julgamento de Contas por Parte do Tribunal de Contas

da Unio
O Tribunal de Contas da Unio tem competncia constitucional (art. 71, II da
CF) de julgar as contas dos responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos e das autoridades que derem causa perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. Desse julgamento, pode o

Tribunal de Contas da Unio aplicar pena de multa, proporcional ao dano (art.

71, VIII da CF).

Destaque-se que essa responsabilidade imposta pela Corte de Contas, como

rgo auxiliar do Congresso Nacional na realizao do controle externo
(fiscalizao contbil, financeira e oramentria) em nada se confunde com a
responsabilizao administrativa a ser imposta pelo Poder Executivo. So
instncias independentes, consagrando a autonomia dos Poderes. Tanto
verdade que cabe ao Tribunal de Contas da Unio, detectando irregularidade,
alm de aplicar as sanes de sua alada, representar ao rgo administrativo
do servidor sobre irregularidades ou abusos que porventura apure quando do
exerccio de sua competncia (art. 71, XI da CF).

Guarda-se analogia ao que acima foi exposto, quanto esfera penal, quando
se tem julgamento de contas dos gestores pblicos por parte do Tribunal de
Contas da Unio. A regularidade de contas julgada pelo Tribunal no impede
repercusso disciplinar, em sede administrativa, contra o gestor, bem como
no necessariamente o julgamento pela irregularidade impe tal repercusso,
pois, em que pese ao seu nome, o rgo no integra o Poder Judicirio e,
portanto, suas manifestaes no tm fora de coisa julgada.

Parecer-AGU n GQ-55, vinculante: 29. A deciso do TCU, adotada em vista

de sua funo institucional, repercute na ao disciplinar dos rgos e
entidades integrantes da administrao pblica na hiptese em que venha
negar especialmente a existncia do fato ou a autoria.
30. O julgamento da regularidade das contas, por si s, no indica a falta de
tipificao de infrao administrativa (...). A aprovao das contas pela
Corte especfica no faz coisa julgada oponvel na esfera administrativa.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 296,
Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Mdulo XI - Prescrio
Objetivos

Ao final do Mdulo XI, o aluno dever ser capaz de conhecer a abrangncia do

instituto da prescrio no mbito do regime administrativo disciplinar.
Introduo
De imediato, antes de adentrar na anlise do tema, assevera-se que, no regime
administrativo disciplinar, o instituto da prescrio acarreta a extino da
punibilidade. Ou seja, se refere aplicao da pena, que matria da
autoridade julgadora, no devendo, a princpio, ser objeto de anlise da
comisso. Todavia, se na defesa o acusado provocar a discusso do assunto,
a comisso pode abord-lo no relatrio apenas de forma condicional,
reservando a deciso autoridade julgadora. Ainda, convm comisso alertar
a autoridade acerca da possibilidade de ocorrncia da prescrio em data
futura prxima.

Por outro lado, por ser de ordem pblica, a prescrio, uma vez configurada,
deve ser declarada pela autoridade julgadora mesmo que o acusado no a
alegue.

Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 112. A prescrio de ordem pblica, no

podendo ser relevada pela administrao.
No Direito Administrativo, a prescrio de ordem pblica -art. 112 da Lei n
8.112/90 e, como tal, deve ser conhecida e declarada pelo julgador,
independentemente de provocao da parte interessada, no podendo ser
relevada pela administrao. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 186, Editora Forense, 2
edio, 2006.

A AGU, por meio da Nota Decor/CGU/AGU n 73/2009-MCL, aprovada pelo

Despacho-CGU/AGU n 1.938/2009, do Consultor-Geral da Unio, entendeu
que, como o processo disciplinar tem como objetivo esclarecer os fatos, buscar
a verdade material ou real, e no punir, ainda que a anlise quanto ao
cabimento do processo disciplinar ocorra aps o vencimento do prazo de
prescrio e, portanto, j extinta a punibilidade, a Administrao poder decidir
pela instaurao e apurao das supostas irregularidades:

Nota Decor/CGU/AGU n 163/2008-PCN: [...] 31. Face ao exposto, conclui-se

que a prescrio da pretenso punitiva da Administrao Pblica Federal no
constitui causa prejudicial instaurao de Processo Administrativo
Disciplinar para fins de apurar infrao funcional imputada a servidor pblico.
32. Em que pese no haver obrigatoriedade de instaurao de PAD, a
autoridade no se encontra isenta de apurar os fatos imputados ao servidor a
fim de que seja constatada a sua existncia, autoria e o elemento subjetivo
da conduta ilcita, o que poder se dar por meio de mera sindicncia,
assegurando-se o contraditrio e ampla defesa quando houver registro nos
assentamentos funcionais do servidor a respeito da extino da punibilidade
pela prescrio (art. 170, da Lei n 8.112/90).
33. Caso a infrao seja capitulada como crime, devero os autos ser
remetidos para o Ministrio Pblico, a fim de que adote as providncias
cabveis (art. 172, da Lei n 8.112/90). Constatado dano ao errio ou a
terceiros, os autos devero ser encaminhados ao rgo responsvel para o
ajuizamento da competente ao ordinria, face imprescritibilidade da ao
de responsabilizao do servidor pblico (art. 37, 5, da Constituio
Federal e art. 122, da Lein 8.112/90).

Ocorre que o art. 52 da Lei n 9.784/1999, segundo o qual O rgo

competente poder declarar extinto o processo quando exaurida sua finalidade
ou o objeto da deciso se tornar impossvel, intil ou prejudicado por fato
superveniente, dispe que a Administrao pode deixar de exercer seu direito
de agir e no instaurar um processo disciplinar cuja punibilidade se encontra

prescrita. Nesse caso, recomenda-se que fundamente sua deciso nos

princpios da legalidade, da oficialidade, da busca da verdade material, da
eficincia e do interesse pblico.

Em relao a no instaurao em razo da prescrio para a aplicao de

penas expulsivas, a deciso da autoridade poder encontrar respaldo legal no
art. 52 da Lei n 9.784/1999 e no Enunciado n04, de 04/05/2011, da Comisso
de Coordenao de Correio, abaixo transcrito:

Enunciado CGU/CCC n 4, de 04/05/11: Prescrio. Instaurao. A

Administrao Pblica pode, motivadamente, deixar de deflagrar
procedimento disciplinar, caso verifique a ocorrncia de prescrio antes da
sua instaurao, devendo ponderar a utilidade e a importncia de se decidir
pela instaurao em cada caso.

Entretanto, diante de perodos de tempo inferiores e, ou de indcios de

cometimento de irregularidades menos graves, para as quais cabvel a
aplicao das penalidades de advertncia ou suspenso, recomenda-se
instaurar o processo disciplinar no caso de prescrio dessas penalidades,
tendo em vista que a apurao dos fatos poder resultar no descobrimento de
outros ilcitos mais graves e que, a princpio, no foram identificados. Alm
disso, esse ilcito poder ter repercusso criminal, caso em que a prescrio
dever ser computada de acordo comas regras estabelecidas na lei penal, ou
repercusso civil.

Unidade 1 - Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional

No regime administrativo disciplinar, a prescrio visa a punir inrcia da
administrao que, sabendo de suposto ilcito, no diligencia na exigida
apurao, embora j tivesse elementos para faz-lo. Assim, em primeiro
momento, pode-se dizer que a prescrio decorre da aferio do tempo

transcorrido entre a cincia de suposto ilcito, por parte da administrao, at a

instaurao de processo administrativo disciplinar.

Resulta de expressa determinao legal (art. 142, 1 da Lei n 8.112, de

11/12/90) que esse cmputo da prescrio no se inicia da data do
cometimento do fato supostamente irregular, mas sim da data em que ele se
tornou conhecido. A prescrio no pune a administrao por inrcia ao tempo
em que ela no tinha condies de promover a apurao, por ainda no saber
do fato.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 142, 1

A Configurao do Conhecimento do Fato

Todavia, a Lei no foi clara ao estabelecer de quem se requer o conhecimento
do fato para dar incio prescrio: se de qualquer servidor, se de qualquer
autoridade ou se apenas da autoridade competente para instaurar o processo.

Primeiramente, se aduz que o instituto da prescrio voltado administrao,

ao ente legalmente detentor do poder-dever de apurar e, se for o caso, de
punir, no objetivo impessoal de restabelecer a sua prpria ordem interna,
institucionalmente. O fato de, na prtica, a administrao ser conduzida por
pessoas no se confunde com a impessoalidade com que se trata a
indisponibilidade do interesse pblico. Essa introduo leva afastar a tese de
que se configura o tal conhecimento exigido no 1 do art. 142 da Lei n
8.112, de 11/12/90, quando qualquer servidor tem cincia de suposta
irregularidade. A leitura que se d ao citado dispositivo legal de que se exige
o conhecimento por parte da administrao, ou seja, por parte de quem a
exerce, de quem administra, de quem, enfim, tem cargo ou funo de

confiana. Ao servidor sem poder decisrio de conduzir a administrao, cabe

o dever de representar, conforme art. 116, VI e XII do citado Estatuto.

Resta, portanto, definir qual a autoridade que representa a administrao

para o fim de que aqui se cuida. A primeira abordagem, meramente conceitual
e terica, seria de que qualquer detentor de cargo em comisso ou funo de
confiana, em ltima anlise, ainda que em diferentes graus, representa a
administrao. Da, ter-se-ia configurado o conhecimento por parte da
administrao no momento em que qualquer autoridade, inserida na via
hierrquica do rgo, desde o chefe imediato do representado at o dirigente
mximo, mesmo que sem competncia estatutria correcional, tivesse
conhecimento de suposta irregularidade.

Embora no desa mincia (e nem poderia mesmo faz-lo, diante da

diversidade e das peculiaridades do conjunto de rgos que integram a
administrao pblica federal), a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 143 e
tambm no pargrafo nico de seu art. 116, aponta no sentido inespecfico e
genrico de que a competncia disciplinar reside em via hierrquica. Ou seja,
para a Lei, a princpio, a autoridade em sentido lato responsvel pela
promoo da imediata apurao. Extrai-se portanto, teleologicamente, que o
instituto da prescrio repercute na via hierrquica, pois de uma autoridade
hierarquicamente superior ao representado que se espera a diligncia no
sentido de deflagrar a apurao, recaindo sobre ela o nus de cuidar da
prescrio diante de sua inrcia.

Percebe-se que a fria leitura da Lei no afasta a impreciso do tema. Assim,

cabe trazer tona a manifestao exarada pela Advocacia-Geral da Unio no
Parecer-AGU n GQ-55. Antes, porm, de se dizer que, na verdade, sobre
matria de prescrio, tal Parecer aborda a questo da normatizao aplicvel
contagem do prazo prescricional por infrao cometida ainda sob a vigncia
da Lei n 1.711, de 28/11/52, antes da edio da Lei n 8.112, de 11/12/90, mas

apurada j depois da entrada em vigor desse atual Estatuto. Ou seja, para este
assunto, o cerne da discusso do referido Parecer era identificar qual a norma
aplicvel quele caso especfico de transio, no sendo o seu foco interpretar
o 1 do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90. No obstante, aps o
esclarecimento que se intencionava, neste Parecer, vinculante para toda a
administrao pblica federal, vez que foi aprovado pelo Presidente da
Repblica e publicado oficialmente, o rgo de assessoramento manifestou
entendimento, bastante restritivo, de que o termo inicial da prescrio somente
se configura com o conhecimento de suposta irregularidade especificamente
pela autoridade competente para instaurar o feito disciplinar.

Parecer-AGU n GQ-55, vinculante: 19. A inrcia da administrao somente

suscetvel de se configurar em tendo conhecimento da falta disciplinar a
autoridade administrativa competente para instaurar o processo.

Pg. 3
Tomando-se em conjunto a interpretao sistemtica da Lei n 8.112, de
11/12/90, e a leitura vinculante do citado Parecer-AGU, tem-se, de imediato,
que no o conhecimento de qualquer autoridade inserida na via hierrquica
entre o representado e o dirigente mximo do rgo ou unidade que configura
o termo inicial da prescrio. Ao contrrio, embora limitado via hierrquica
(pois assim determina a Lei), este momento tem configurao restrita,
concentrado nas mos especificamente do superior que detm a competncia
de instaurar o processo administrativo disciplinar (pois assim, em complemento
Lei, interpreta o Parecer-AGU).

Advirta-se, todavia, que, para se considerar o fato conhecido pela autoridade

competente, no se exige o requinte de se ter a cincia pessoal desta
autoridade. A protocolizao do documento noticiador da suposta
irregularidade ou a sua recepo no gabinete da autoridade, sob presuno de

bom funcionamento da mquina pblica, respeitadas as peculiaridades de cada

caso em concreto, pode fazer com que se assuma conhecido o fato pela
autoridade, desde que essa protocolizao seja feita especificamente no
protocolo da unidade ou rgo em que se exera a competncia disciplinar e
que o documento contenha mnimos elementos que permitam qualific-lo como
uma representao ou denncia vlida.

Vale ainda abordar o momento em que se configura tal conhecimento em trs

situaes especficas. Na primeira, se a notcia de suposta irregularidade
advm de trabalho de investigao preliminar ou auditoria, de ndole
inquisitorial, seja disciplinar ou patrimonial, o seu relatrio equivale a uma
representao, configurando-se o conhecimento do fato no recebimento deste
relatrio na unidade da autoridade competente.

Na segunda situao especfica, quando a comisso, no curso de sua

apurao, tem conhecimento de um novo fato que no guarda conexo com o
fato original que provocou sua designao, este novo fato ser objeto de
representao diretamente apresentada autoridade instauradora. Nessa
hiptese, a data em que esta autoridade receber a nova pea ser considerada
como o termo inicial do prazo prescricional a ser verificado at a publicao da
portaria de instaurao do segundo feito disciplinar. Se este novo fato for
conexo com o fato original, a ser includo na apurao j em curso, configurase o incio do seu prazo prescricional especfico na data do seu conhecimento
por parte do colegiado, sem nova interrupo, computando-se a partir da data
desse conhecimento o prazo em que se deveria ter a deciso definitiva
(cinqenta, oitenta, 140 dias) adicionado ao prazo prescricional da pena (180
dias, dois anos ou cinco anos); ou seja, nesse caso, pode-se cogitar de haver
diferentes prazos prescricionais para fatos apurados dentro do mesmo
processo.

E, por fim, no caso de notcia veiculada em mdia de expresso, circulao ou

divulgao nacional, presume-se o seu conhecimento por todos (em que se
inclui a autoridade) na data de sua divulgao. Advirta-se, no entanto, que
divulgao de notcia de suposta irregularidade em meios de comunicao de
pequeno alcance ou de circulao geograficamente limitada no goza da
presuno de ostensivo conhecimento, podendo no ser considerada marco
inicial da prescrio.

Notcias sobre corrupo e improbidade poltica e administrativa, caindo assim

no domnio do conhecimento comum da comunidade nacional, e s vezes
internacional, chegando a configurar o conceito jurdico de fato notrio, no
deixam margem para que as autoridades administrativas das reparties
referentes justifiquem as suas omisses com alegao de que desconheciam
tais denncias. J que o notrio pblico e conhecido de todos, pode-se inferir
que tais matrias, uma vez veiculadas por jornais, revistas, rdio, televiso e
outros meios de comunicao social, podem legitimar o incio do prazo da
prescrio disciplinar. Jos Armando da Costa, Controle Judicial do Ato
Disciplinar, pgs. 125 e 126, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2002.

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Pg. 4
Por outro lado, o incio do prazo decorre do efetivo conhecimento do suposto
ilcito por parte da autoridade competente, o que no se confunde com o mero
conhecimento da existncia de documento em que se encontra
consubstanciado o ilcito, mas sem saber que o documento carrega uma
ilicitude. O recebimento de um documento fraudulento no permite,
necessariamente, que se confunda com o conhecimento da fraude. Ou seja,
no se inicia o prazo prescricional com o mero encaminhamento de documento
que contenha fraude, presumindo-se o conhecimento desta. A presuno do
conhecimento da fraude incompatvel com o texto legal e com a finalidade
das normas informadoras do instituto da prescrio da punibilidade disciplinar.

Assim, a partir da data em que o fato se torna conhecido, nos moldes acima
descritos, computam-se os prazos respectivos de cada pena at a instaurao
do processo administrativo disciplinar.

Lei n 8.112, de 11/12/90, art. 142, 2 e 3

Estes prazos referem-se s penas julgadas cabveis pela autoridade julgadora,

no se atrelando ao prazo prescricional da pena referente concluso da
comisso, vez que podem ser diferentes.

Para o caso especfico do abandono de cargo, ver anteriormente.

Por fim, releva destacar que, uma vez prescrita a aplicao de penas
expulsivas, seja pelo inciso I, seja pelo 2, ambos do art. 142 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, antes da instaurao do processo administrativo disciplinar, a
administrao no mais deteria direito de agir para responsabilizar o servidor,
restando prejudicada a finalidade do processo, e se poderia buscar amparo no

art. 52 da Lei n 9.784, de 29/01/99, para no se recomendar a instaurao,

sem prejuzo da possvel apurao de quem deu causa prescrio.

Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 52. O rgo competente poder declarar

extinto o processo quando exaurida sua finalidade ou o objeto da deciso se
tornar impossvel, intil ou prejudicado por fato superveniente.

Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional em Razo da

Competncia da Controladoria-Geral da Unio
Determinados rgos da Controladoria-Geral da Unio, a comear por seu
dirigente
mximo, o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, em razo do
que dispe o art. 20, 5, da Lei n 10.683, de 28/05/03, combinado com o art.
4, VIII, do Decreto n 5.480, de 30/06/06, tm competncia para instaurao
de processos administrativos disciplinares, visando a apurar responsabilidades
por ilcitos praticados no mbito da administrao pblica federal.

Portanto, sem prejuzo da competncia genrica para instaurao,

competncia essa vinculada ao poder hierrquico e prevista no art. 143 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, existe a competncia da Controladoria-Geral da Unio
para a instaurao de sindicncia e de processo administrativo disciplinar.

Por conta dessa coexistncia e pela impossibilidade de termos dois prazos de

prescrio para apenas um fato ilcito, vale consignar que se deve considerar o
marco inicial da fluncia do prazo prescricional a data em que o fato se tornou
conhecido pela primeira dessas duas entidades competentes, seja ela a
autoridade competente pela via hierrquica, seja ela a Controladoria-Geral da
Unio, por um de seus rgos componentes do Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal.

Unidade 2 - Interrupo da Contagem do Prazo Prescricional e Retomada da

Contagem
Na hiptese de se ter instaurado validamente o processo ainda no curso do
prazo prescricional, tem-se que esta instaurao interrompe a contagem,
desprezando-se todo o tempo que j havia transcorrido (zerando a contagem
e mantendo-a assim por um determinado perodo).

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.

3 A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar
interrompe a prescrio, at a deciso final proferida por autoridade
competente.

Todavia, no caso de ocorrerem prorrogaes ou designao de novas

comisses, bem como instaurao de PAD em decorrncia de sindicncia
contraditria (disciplinar), a administrao no mais beneficiada com nova
contagem do prazo, pois a interrupo somente se d uma nica vez.

Formulao-Dasp n 279. Prescrio

A redesignao da comisso de inqurito, ou a designao de outra, para
prosseguir na apurao dos mesmos fatos no interrompe, de novo, o curso
da prescrio.

Destaque-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, determina que a instaurao de

sindicncia ou PAD interrompe a prescrio; entende-se que o legislador se
referiu sindicncia contraditria (ou acusatria), prevista nos arts. 143 e 145
da Lei, ao amparo da interpretao sistemtica da prpria Lei (que se referiu
apenas a essa espcie de sindicncia); caso se instaure sindicncia
investigativa inquisitorial, auditoria ou qualquer outro tipo de procedimento de
investigao prvia, disciplinar ou patrimonial, no contraditrio, no se

configura a interrupo do prazo prescricional, mesmo que se faa com a

formalidade de haver uma portaria de instaurao ou de designao.

STJ, Recurso Ordinrio e Agravo Regimental

Vale como demarcador da interrupo do prazo prescricional apenas a

instaurao vlida de sindicncia ou PAD. Uma vez declarada nula esta
instaurao, juridicamente, como se ela nunca tivesse existido.

STJ, Mandado de Segurana n 8.192: Ementa: 6. Havendo anulao da

sindicncia, porque sua declarao determina a excluso do mundo jurdico
do ato viciado, o prazo prescricional da pretenso punitiva volta a ser
contado da cincia, pela Administrao, da prtica do suposto ilcito
administrativo.

O fato de a administrao ter instaurado validamente o processo administrativo

disciplinar de forma tempestiva afasta apenas a primeira forma de se aferir a
prescrio. Mesmo instaurado o feito disciplinar, ainda pode ocorrer prescrio,
seja no curso da apurao, seja no julgamento, at a aplicao da pena, em
razo da demora por parte da administrao em faz-lo. Portanto, na verdade,
como se v, h dois momentos de se aferir o prazo prescricional. No primeiro,
a administrao perde seu poder/dever de punir o infrator por, sabendo do
cometimento de suposta irregularidade, no providenciar a tempo a exigida
apurao. No segundo, aps a instaurao da apurao, a administrao pode
vir a perder seu poder/dever de punir se no diligenciar para uma clere e
eficiente apurao, deixando transcorrer longo prazo com o processo em curso,
o que, por si s, traz repercusses vida funcional do servidor.

Com a abertura de sindicncia ou de PAD, a parte final do 3 do art. 142 da

Lei n 8.112, de 11/12/90, determina a interrupo da prescrio, at a deciso

final proferida por autoridade competente. Como se ver, esta expresso

requer detida anlise e interpretao, pois no se cogita de que bastaria
administrao determinar a tempestiva instaurao e, a partir da, poder dispor
de todo o tempo que lhe conviesse para chegar a uma deciso final. Como se
ver adiante, a Advocacia-Geral da Unio e a jurisprudncia cuidaram de
corretamente interpretar aquela expresso.

Antes de se prosseguir, reiterem-se os prazos que a Lei n 8.112, de

11/12/90, no pargrafo nico do art. 145, no art. 152 e no 7 do art. 133,
respectivamente, considerou factvel para se ter deciso final tempestiva em
cada rito, somando-se o prazo de julgamento do art. 167 ou do 4 do art.
133:
* sindicncia: 30 + 30 + 20 = 80 dias;
* PAD: 60 + 60 + 20 = 140 dias;
* e rito sumrio: 30 + 15 + 5 = 50 dias.

Unidade 3 - Termo Final da Interrupo e Prescrio no Curso da

Apurao (Depois de Instaurar)
O Estatuto prossegue, reportando-se, no art. 142, 3, hiptese esperada de
a concluso do processo ocorrer tempestivamente. Neste caso, aquela
interrupo se mantm at o limite mximo da manifestao da deciso final,
ou seja, at a lavratura desse ato de julgamento, por parte da autoridade
competente (o que, na hiptese aqui tratada, se daria em menos de oitenta,
140 ou cinqenta dias, dependendo do rito).

Mas pode ocorrer de a concluso do processo extrapolar o prazo legal. Neste

caso, a expresso at a deciso final proferida por autoridade competente
interpretada como o prazo original (ou inicial ou previsto) que a Lei estabelece
para que seja concluda a apurao em cada rito.

Ou seja, a interrupo se mantm at a data do julgamento, se este

tempestivo, ou at o prazo legal do rito, se o julgamento intempestivo. A partir
desses pontos, cessa a interrupo.

Parecer-AGU n GQ-144

A recomendao acima assumiu carter normativo quando o Parecer-AGU n

GQ-144 foi citado e sua tese ratificada pela Advocacia-Geral da Unio no
Parecer-AGU n GQ-159, vinculante:

9. Assim sendo, torna-se apropriado realar os fundamentos da juridicidade da

orientao supra (...). ilao indutiva do raciocnio de que o trmino dos
prazos de averiguao da falta, includo o dilatrio, e de julgamento, destarte,
carecendo o processo de deciso final, cessa a interrupo do transcurso do
perodo prescricional, reiniciando a contagem de novo prazo, por inteiro.

Este tambm o entendimento jurisprudencial e doutrinrio:

STF, Mandado de Segurana n 22.728

A partir da, como a interrupo havia zerado a contagem ocorrida desde o

conhecimento do fato at a instaurao, reinicia-se por inteiro a contagem do
prazo prescricional (de 180 dias para advertncia, ou de dois anos para
suspenso ou de cinco anos para pena capital), no mais se interrompendo,
independente de prorrogaes e designao de novas comisses e de
instaurao de processo administrativo disciplinar em decorrncia de
sindicncia.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.

4 Interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a correr a partir
do dia em que cessar a interrupo.

Pg. 2
Convm que o presidente comunique autoridade instauradora a ocorrncia
de suspenso dos trabalhos da comisso, destacando-se que, com exceo de
ordem judicial, razes tais como licena mdica do acusado, falta de recursos
financeiros para dirias e deslocamentos, aguardo de laudos periciais ou
tcnicos, dentre outros, no tm o condo de suspender o prazo prescricional.

Na hiptese de o julgamento ser tempestivo, ou seja, de se ter concluda a

apurao e a autoridade j ter julgado dentro do prazo legal, a administrao
tem a seu dispor todo o prazo prescricional da pena julgada para as
providncias finais, entre o julgamento e aplicao da pena. No segundo caso,
em que o julgamento intempestivo, a administrao tem a seu dispor todo o
prazo prescricional da pena cabvel para concluir a apurao, julgar e aplicar a
pena. Nesse segundo caso, ento, na prtica, a comisso pode ter para si os
seguintes prazos, para que no incida a prescrio, extinguindo a punibilidade
(somando-se o limite mximo dos ritos processuais e o prazo prescricional
relativo pena aplicada):

* em caso de advertncia, a portaria de punio deve ser publicada: em

260 (80 + 180) dias da instaurao da sindicncia;
ou em 320 (140 + 180) dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em 230 (50 + 180) dias da instaurao do PAD em rito sumrio (embora
excepcional, existe essa possibilidade);
* em caso de suspenso de at trinta dias, a portaria de punio deve ser
publicada: em dois anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia;
ou em dois anos e 140 dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em dois anos e cinqenta dias da instaurao do PAD em rito sumrio
(embora excepcional, existe essa possibilidade);
* em caso de suspenso superior a trinta dias, a portaria de punio deve ser
publicada: em dois anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia
posteriormente convertida em PAD (no h nova interrupo e no se conta
com a franquia de 140 dias do PAD);
ou em dois anos e 140 dias da instaurao do PAD ordinrio;
ou em dois anos e cinqenta dias da instaurao do PAD em rito sumrio
(embora excepcional, existe essa possibilidade);
* em caso de pena capital, a portaria de punio deve ser publicada: em
cinco anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia posteriormente
convertida em PAD (no h nova interrupo e no se conta com a franquia
de 140 dias do PAD);
ou em cinco anos e 140 dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em cinco anos e cinqenta dias da instaurao do PAD em rito sumrio;
ou, em caso de pena capital, decorrente de abandono de cargo, como h
possibilidade de tambm se configurar crime de abandono de funo: caso
tenha havido denncia criminal ou instaurao de ao penal, a portaria de
punio deve ser publicada em dois anos e cinqenta dias da instaurao do
PAD em rito sumrio, pois prevalece o prazo prescricional definido no CP, de
dois anos.

Na forma de tabela, sintetizam-se os seguintes prazos prescricionais a serem

computados entre a data da publicao da portaria de instaurao do rito e a
data de publicao da portaria punitiva:

Em PAD
Penalidade

Em sindicncia

sob rito
ordinrio

Em PAD
sob rito sumrio

50 + 180 = 230
Advertncia

80 + 180 = 260

140 + 180 =

dias

320 dias

dias
(excepcional)

Suspenso

2 anos e 140

2 anos e 50 dias

dias

(excepcional)

2 anos e 80 dias

2 anos e 140

2 anos e 50 dias

(excepcional)

dias

(excepcional)

5 anos e 80 dias

5 anos e 140

(excepcional)

dias

2 anos e 80 dias
de at 30 dias

Suspenso
de 31 a 90
dias

Penas
expulsivas

5 anos e 50 dias

Em abordagem bem simples, como se a Lei concedesse administrao

uma franquia, um perodo que, a critrio do legislador, o esperado e o
suficiente para se concluir o apuratrio disciplinar, dentro do qual no se cogita
de cobrar da administrao, por meio da prescrio, a sua inrcia ou demora.
Aps o esgotamento desse perodo franqueado, inicia-se, contra a
administrao, a contagem do prazo prescricional. Da, em reforo a outros
motivos de ordem prtica, tem-se mais uma razo para no se recomendar a
instaurao de sindicncia com base na Lei n 8.112, de 11/12/90: o menor

prazo prescricional, pois, nela, a franquia aps a interrupo de apenas

oitenta dias, enquanto que no PAD de 140 dias. Diante de situao ftica que
impe apurao disciplinar, devendo-se seguir para ambos o mesmo rito
contraditrio, recomendando-se a designao tambm de um trio processante,
e ainda se tendo menor prazo prescricional, no resta justificativa para
instaurar sindicncia.