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Poltica Mundial*
Andrew H urrell
' Este trabalho se baseia, com a devida autorizao, em Louise Fawcett e Andrew
Hurrell, eds., Regionalism in Wor/d Politics, Oxford, Oxford University Press, no prelo.
O autor. agradece a Louise Fawcett, Ngaire Woods, William Wallace, Andrew WyattWalter, Robert O'Brien e aos referees da revista por seus comentrios oportunos.
[Traduo de Francisco de Castro Azevedo.]
CONTEXTO INTERNACIONAL, Rio de Janeiro, vol. 17, n2 1, jan/jl.ln 95, pp. 23-59.
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1.1 - Reaionalizaco
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do regionalismo contemporneo. Todas as regies so, at certo ponto, definidas subjetivamente, podendo ser entendidas em termos do que Emanuel Adie r
chamou de "regies cognitivas". 13 Da mesma forma que as naes, as regies
tambm podem ser vistas como comunidades imaginadas que se apiam em
mapas mentais, cujas linhas destacam certas caractersticas e ignoram outras.
O debate acadmico sobre conscincia regional d grande nfase linguagem
e retrica, ao discurso do regionalismo e dos processos polticos pelos quais
as noes de regionalismo e identidade regional so constantemente definidas
e redefinidas, compreenso compartilhada e ao significado dado atividade
poltica pelos atores envolvidos. Como o caso europeu deixa claro, o res.surgimento da questo da identidade regional um fenmeno ao mesmo tempo
subestatal e supra-estataL
A conscincia regional e a percepo compartilhada de pertencer a uma
determinada comunidade podem apoiar-se em fatores internos, muitas vezes
definidos em termos de cultura, histria e tradies religiosas comuns. Podem
tambm ser definidas em contraposio a um "outro" externo, que pode ser
entendido primctriamente como ameaa poltica (a auto-imagem da Europa
definida contra a URSS ou o nacionalismo latino-americano definiqo contra a
ameaa da hegemonia norte-americana), ou um desafio cultural externo (a
longa tradio segundo a qual se definia "Europa" por oposio ao mundo
no-europeu, sobretudo quele islmico, ou, mais recentemente, o despertar
de uma identidade asitica em contraposio "ocidental").1 4 Embora seja
caracterstica marcante do "novo" regionalismo, a preocupao com a "idia"
de Europa, Amricas e sia apresenta-se emoldurada por argumentos de
profundas razes histricas em torno da definio de regio e dos valores e
propostas que representa- no obstante uma boa dosagem de redescoberta
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2.1.1 -
Neo-Realismo
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di reo integrao europia.25 O fim da Guerra Fria torna mais fcil entender
o quanto a dramtica mudana na Europa da dcada de 40 e incio da de 50,
que saiu da guerra e competio para a cooperao regional e depois para a
promoo da integrao regional, dependeu de um conjunto muito particular
de circunstncias geopolticas: a eroso e depois o colapso dos imprios
coloniais sobre os quais Gr-Bretanha e Frana tinham constru do seu poder;
a imensa destruio fsica e a exausto psicolgica causada pelas duas guerras
mundiais; a percepo de uma ameaa crescente por parte da URSS; a
transformao h muito vaticinada na escala de poder e na emergncia de urna
nova classe de superpotncias, com as quais os tradicionais Estados-nao
da Europa Ocidental no mais poderiam competir individualmente; e a poderosa presso por parte dos EUA no sentido de maior cooperao regional.
Para os neo-realistas, a hegemonia norte-americana foi especialmente
importante. Eles destacam at que ponto a integrao europia foi estimulada
pelo encorajamento e presso direta dos EUA - por exemplo, as condies
associadas ao Plano Marshall, que levaram formao da Organizao para
a Cooperao Econmica Europia (OCEE) e da Unio Poltica Europia
(UPE); ou a determinao de Washington de continuar pressionando a favor
do rearmamento da Alemanha Ocidental aps o incio da Guerra da Coria,
forando a Europa a encontrar uma maneira de conviver com a reabilitao do
poder alemo. Eles chamam tambm a ateno para o fato de a integrao
europia, que era na realidade uma integrao sub-regional, se inserirem uma
estrutura de segurana transatlntica. Isto significa que as tarefas imensamente difceis de cooperao poltico-militar e de segurana poderiam ser deixadas
de lado. A aceitao do fato da dependncia na rea de segurana foi, por
conseguinte, um dos compromissos essenciais sobre os quais se construram
a cooperao e a integrao europias - o que torna vital o exame das
relaes entre as questes de economia e segurana em outras partes do
mundo.
O neo-realismo concentra sua ateno tanto nas presses do poder
poltico quanto na dinmica da concorrncia econmica. Isso sugere aos
neo-realistas que as presses "de fora para dentro" continuaram a influenciar
o caminho da integrao europia, mas que tinham cada vez mais a ver com
a rivalidade econmica. Assim, ainda na dcada de 60, De Gaulle deu grande
nfase cooperao europia - se bem que na forma de uma Europe des
patries- como meio de conter /e dfi amricain e reduzir o que lhe parecia ser
um "privilgio exorbitante" dos EUA. Da mesma forma, o relanamento da
integrao europia na dcada de 80 pode ser interpretado como resposta au
dfi japonais e perda de competitividade, sobretudo em setores estrategicamente (sic) importantes de alta tecnologia. Dessa perspectiva, os
objetivos econmicos da integrao regional no derivam da busca do bemestar, mas da estreita relao que existe entre riqueza econmica e poder
poltico e da preocupao "inevitvel" dos Estados com lucros e perdas.
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plausvel para a teorizao das variaes nas caractersticas do regionalismo
em diferentes partes do mundo. Considere-se, por exemplo, o contraste entre
as estruturas de institucionalizao relativamente complexas do NAFTA, de um
lado, e o carter frouxo da APEC, de outro. Em ambos os casos, os EUA tinham
um conjunto claro de objetivos econmicos que no podiam ser inteiramente
promovidos por meio do GATI (a incluso nos "regimes comerciais" de regras
sobre investimentos, servios e direitos de propriedade intelectual). Quanto ao
Mxico e aos pases relativamente fracos da Amrica do Sul, a oposio aberta
se-ria perigosa e cara. O equilbrio de incentivos, portanto, favorece uma ordem
hegemnica limitadora, na qual se troca a aceitao de importantes objetivos
dos EUA pelo acesso mais seguro ao mercado norte-americano e na qual nveis
relativamente altos de institucionalizao restringiro - espera-se - sua
vulnerabilidade ao exerccio unilateral do poder pelos EUA. No Pacfico Asitico, ao contrrio, os Estados muito mais fortes da regio resistiram com xito
aos esforos norte-americanos de promover a APEC condio de veculo
formal alternativo de presso a favor de sua agenda econmica externa. Do
ponto de vista da APEC, um frouxo instrumento regional mantm os EUA
envolvidos na segurana da regio, ao mesmo tempo em que restringe sua
capacidade de pressionar a agenda econmica desses pases.
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Terceira, esse tipo de comportamento se associa, com freqncia intimamente, tendncia dos Estados mais fracos de buscar acomodao
regional com o poder hegemnico local, na esperana de receber recompensas
especiais (bandwagoning, no jargo realista). A teoria neo-realista prediz que
esse tipo de comportamento mais provvel quando os diferenciais de poder
so muito grandes, quando so poucas as alternativas externas de acomoda~
o com o poder hegemnico e q'uando grande a proximidade geogrfica do
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desnecessrio ou, na melhor das hipteses, marginal. O declnio de hegemonia, porm, poder pressionar o poder hegemnico a criar instituies comuns
com o objetivo de perseguir seus interesses, compartilhar os nus, resolver
problemas comuns e gerar apoio e legitimidade internacionais para suas
polticas. Essa combinao de desigualdade ainda marcante e nveis gerais
declinantes de poder pode ser muito eficaz para a criao de instrumentos
regionalistas. De um lado, o Estado central forte ainda o bastante para exercer
liderana efetiva e, se necessrio, coero; de outro, o esquema fica equilibrado pela percepo de que o poder declinante torna a cooperao ainda mais
necessria. 28
O neo-realismo demonstra pouco interesse pela regionalizao ou integrao econmica regional, acreditando que os chamados "processos autnomos de mercado" so basicamente determinados pelas estruturas do sistema poltico internacional e pelas polticas dos Estados principais. A coeso
regional possvel, mas como resultado do poder do Estado hegemnico
regional ou da convergncia sustentada de interesses e incentivos materiais.
pequeno o peso atribudo noo de conscincia regional. Dentro de seus
limites, a teoria neo-realista tem ainda muito a nos dizer tanto sobre a relevncia
das presses "de fora para dentro" quanto sobre a importncia da hegemonia.
Ela til para esclarecer como as restries externas e a estrutura do sistema
internacional moldam as opes regionalistas em todos os Estados, mas
sobretudo no caso dos Estados relativamente fracos. E serve tambm para
explicar a lgica da interao estratgica quando se conhecem e entendem
bem a identidade dos atores e a natureza de seus interesses.
Contudo, o neo-realismo diz pouco sobre as caractersticas da cooperao regional depois de estabelecida, e sobre o modo como os hbitos de
cooperao sustentada podem envolver estruturas institucionais muito diferentes da idia tradicional de coalizo; aliana ou organizao internacional. O
funcionamento dessas instituies poder conduzir a uma nova definio de
interesses prprios e talvez a uma nova concepo de "prprio". O neo-realismo tambm diz pouco sobre o impacto dos fatores internos. Fala muito de
Estados enquanto atores com interesses prprios competindo em um mundo
anrquico, mas deixa sem explicao a identidade dos "prprios" e a natureza
dos interesses, ou simplesmente as pressupe. Alm disso, se existem limitaes em relao aos fatores internos e ao funcionamento das instituies
regionais, existem tambm dificuldades importantes no que diz respeito ao lado
de fora, e para elas que nos voltamos agora.
2.1.2 -
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globais, como alterao do clima e perda da bodiversidade, e embora numerosas outras questes, como os problemas do meio ambiente e dos efugiados,
constituam na verdade uma questo global quando agregadas, possvel que
seus efeitos se faam sentir mais diretamente em determinadas regies, sendo,
portanto, mais no nvel regional que no global que o equilbrio dos interesses e
ir1centivos provavelmente pressionaro os Estados a procurar as polticas de
resposta. Assim, embora, em sentido abstrato, a lgica da cooperao aponte
para o globalismo, so numerosos os argumentos prticos em favor das
contribuies de base regional soluo de problemas giobais ou da coiocao
em prtica em mbito regional de padres ou medidas globalmente acordados.
Terceiro, existe ainda o argumento relacionado de que o regionalismo
representa o nvel mais vivel para reconciliar o mercado integrador e as
presses tecnolgicas para a globalizao e integrao, de um lado, e as
tendncias igualm~nte visveis fisso e fragmentao, do outro. Os liberais
reconhecem as tenses envolvidas, mas encaram o processo de reconciliao
como um ajuste necessrio s novas oportunidades tecnolgicas que no longo
prazo ampliaro o bem-estar global. Os tericos radicais, por sua vez, destacam at que ponto o deslocamento geral da autoridade, que sai do Estado
para o mercado, regido pela mudana das estratgias empresariais do capital
transnacionaJ.33 Eles argumentam que a reduo da funo reguladora do
Estado e sua substituio por instituies internacionais politicamente fracas
nos nveis regional e global tm implicaes importantes para o equilbrio da
riqueza e poder entre os grupos sociais dentro das regies e entre elas. A
poltica do regionalismo concentra-se, portanto, em torno das questes da
desigualdade e redistribuio.
Quarto, e talvez o mais importante, a integrao global pode ter atuado
como poderoso estmulo ao regionalismo econmico, alterando e intensificando padres da concorrncia comercial. Mudanas na tecnologia, nas telecomunicaes, na operao dos mercados globais e no crescimento dos sistemas
globais de produo certamente exerceram um impacto profundo sobre a
definio do desenvolvimento econmico e autonomia poltica e sobre a faixa
de trade-offs aceitveis entre elas. De um lado, globalizao significa que os
Estados enfrentam presses poderosas para a homogeneizao das polticas
econmicas, a fim de atrair investimentos e tecnologia estrangeiros e competir
em um mercado cada vez mais vinculado. Essas presses, sistematicamente
orientadas para polticas liberais de mercado, aumentaram a importncia da
expanso das exportaes e da liberalizao do comrcio nos nveis global e
regional. Por outro lado, a natureza da competio pressiona em direo
formao de unidades maiores, tanto por razes de eficincia quanto para
garantir o poder poltico necessrio para influenciar efetivamente as regras e
instituies que governam a economia mundial. importante observar que,
nesse quadro, os Estados deixam de ser os nicos atores relevantes. A
regionalizao econmica conduzida cada vez mais pelas polticas e
preferncias de companhias transnacionais, enquanto as polticas de in-
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tegrao econmica regional precisam ser entendidas em termos de convergncia de interesses entre as elites estatais e as empresas em resposta s
mudanas estruturais na economia mundial.
2.2.1 -
Neofuncionalismo
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t erdependncia estabeleceriam o ritmo de um processo contnuo de cooperao que acabaria levando integrao poltica. As instituies supranacionais
eram vistas como os meios mais efetivos para resolver problemas comuns,
comeando pelas questes tcnicas e no controvertidas, mas com "respingos"
ou efeitos secundrios no domnio da alta poltica e conduzindo a uma redefinio de identidade de grupo em torno da unidade regional.
A predio central do neofuncionalismo era a de que a integrao se
tornaria auto-sustentada e a metfora fundamentai seria a do "respingar"
( spil/-ovet}. Dois tipos de efeitos secundrios aprofundariam a integrao,
atuando por meio da presso de grupos de interesse, da opinio pblica e da
socializao da elite. Primeiro, o efeito secundrio funcional, pelo qual os
pequenos passos iniciais na estrada da integrao criariam novos problemas
que s seriam resolvidos com mais cooperao.-A integrao parcial representava um abrigo instvel a meio caminho, e a complexidade crescente da
interdependncia significava que a cooperao em uma rea foraria os
governos a expandirem seus esforos para outras reas. Segundo, o efeito
secundrio poltico, pelo qual a existncia de instituies supranacionais dispararia um processo de autoconsolidao na construo de instituies. Sob
esta tica, a complexa interdependncia exige gesto tecnocrtica centralizada. Uma vez criadas, as instituies adquirem uma dinmica interna
prpria - da a grande ateno a ser dada ao papel da Comisso da CE na
articulao de metas e propostas e na intermediao das negociaes.37 O
resultado final seria a mudana nas lealdades. Para Ernst Haas, a integrao
seria
"[... ]o processo pelo qual os atores em distintos contextos nacionais so persuadidos a deslocar suas lealdades, expectativas e atividades polticas para um novo
centro, cujas instituies possuem ou exigem jurisdio sobre os Estados nacionais preexistentes".3B
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2.2.2 -
lnstitucionalismo Neoliberal
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Do ponto de vista institucionalista, a emergncia dos regimes de segurana regional (a CSCE, o Frum Regional ASEAN e a rede da construo de
medidas de confiana na Amrica do Sul) no deveria ser vista em termos de
equilbrio de poder ou formao de alianas. Em vez disso, eles foram criados
e sobrevivero em funo dos benefcios que propiciam: facilitao de comunicao, informao e transparncia; reduo das percepes de ameaas
mtuas e dos piores cenrios; e eliminao das profecias de auto-realizao
que esto no mago do dilema da segurana. Finalmente, a coeso regional
emergiria, sob esse ponto de vista, no de grandes propostas visando criao
de novas estruturas federais, mas da cooperao individual ou especfica em
determinada questo, a partir do que se formaria uma rede cada vez mais
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2.2.3
Construtivsmo
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2.3.2 -
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3 - Concluso
Este artigo demonstra, no s, que os debates sobre o despertar do
regionalismo esto profundamente associados aos debates tericos mais
amplos que dominam as relaes internacionais, mas tambm que muito se
tem a ganhar com a exposio e a pesquisa sobre a natureza dessas associaes. Demonstra, igualmente, que as teorias da integrao regional que
dominaram a anlise da CE proporcionam apenas um guia parcial e incompleto
para a compreenso do regionalismo contemporneo. Aqui foram analisados
trs grupos separ~dos de teorias em trs nveis de anlise: sistmico, regional
e interno. Contudo, e uma vez mais como acontece com as relaes internacionais de forma mais geral, muito importante levar em conta como
esses nveis se relacionam entre si. So trs as estratgias. 5 9
Primeira: os tericos podem reivindicar primazia para um determinado
nvel de anlise. Os neo-realistas, por exemplo, defendem a primazia do
sistema poltico internacional. Eles no pretendem que a teoria sistmica ou
estrutural explique tudo, mas que, como Kenneth Waltz argumenta, explique
um pequeno nmero de coisas grandes e importantes. 60 As outras teorias se
incumbiriam do preenchimento do restante do quadro, da explicao da "varincia residual". De maneira semelhante, a teoria institucionalista enfoca as
interaes intra-regionais, colocando em segundo plano os fatores internos e
o contexto geopoltico. Muito se tem a ganhar com esta estratgia, sobretudo
quando se usa a teoria para mapear a paisagem poltica, levantar questes
importantes sobre esquemas regionalistas individuais e iluminar acontecimentos histricos. Mas existem duas dificuldades: (1) no est claro se as linhas
gerais dos exemplos histricos de regionalismo podem ser compreendidas de
1orma plausvel mediante o enfoque de um nico nvel de anlise; e (2), como
observa Andrew Moravicsik, os pressupostos sobre os outros nveis de anlise
so muitas vezes contrabandeados sub-repticiamente e depois modificados
para explicar anomalias na teoria.61
Segunda: outro caminho o estudo da natureza da interao das diferentes lgicas que atuam no regionalismo contemporneo. Assim, o construtivismo
propicia uma conceituao teoricamente rica e promissora da interao dos
incentivos materiais, estruturas intersubjetivas e a identidade e interesses dos
atores, no obstante o hiato considervel entre a sofisticao conceitual e a
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aplicao emprica. Os tericos liberais buscam cada vez mais associar idias
institucion alistas sobre cooperao interestata! com teorias de razes internas
sobre a f o r mao de preferncias. 62 Finalmente, preciso dispensar ateno
redobrada tradio da dependncia e da economia poltica radical, que
durante muito tempo colocou em evidncia a necessidade de desempacotar o
"Estado" e de examinar as mudanas das coalizes polticas internas e os
"complexos Estado-sociedade" em que se apoiaram muitos exemplos do novo
regionalismo.
Terceira: pode-se adotar uma abordagem escalonada ou a "teoria dos
estgios" para entender o regionalismo. Se bem que insatisfatria do ponto de
vista terico, historicamente ela por vezes bastante plausvel. Assim,
possvel argumentar que as primeiras fases da cooperao regional podem ter
resultado da existncia de um inimigo comum ou de uma potncia hegemnic
poderosa, mas que, ao serem colocadas juntas, comearam a desenvolver
lgicas diferentes: a lgica funcionalista ou da soluo de problemas, destacada pelos institucionalistas; ou a lgica da comunidade, ressaltada pelos
construtivistas. Portanto, os neo-realistas talvez estejam certos ao enfatizarem
a importncia do contexto geopoltico nos primeiros estgios da unidade
europia, mas errados ao ignorarem o grau em que a integrao informal e a
ampla institucionalizao alteraram a dinmica das relaes internacionais
europias ao longo dos 40 anos que se seguiram. Este tipo de abordagem
"escalonada" tem muito a nos oferecer no aprimoramento de nossa compreenso dos avanos fumo integrao econmica no caso do NAFTA, da
evoluo do padro de cooperao na ASEAN ou do crescimento da cooperao sub-regional na Amrica do Sul.
(Recebido para publicao em julho de 1995)
NOTAS
Para muitos analistas, as tendncias ao regionalismo esto consolidadas. Dominick Salvatore, por
exemplo, acredita que "O mundo j
caminhou, provavelmente de forma
irreversvel, na direo da ordem de
comrcio internacional caracterizada pelos trs blocos principais." (Dominick Salvatore, Protectionism and
Wor/d Welfare, Cambridge, Cambridge University Press, 1993, p.
1O). P eter Drucker considera que a
demanda do que ele chama de "economia do conheciJTlento", '1orna o
regionalismo ao mesmo tempo ine-
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