ALTERIDADES, 2008

18 (35): Pgs. 33-46

El indigenismo brasileo en tiempos

de multiculturalismo*
RICARDO VERDUM**

Abstract
BRAZILIAN INDIGENISM IN TIMES OF MULTICULTURALISM. This article
analyzes the changes that occurred within the politicaladministrative structures of the Brazilian State after
the 1988 Federal Constitution, particularly in regards
to the relation to the indigenous peoples, the limitations
and obstacles to understand the multicultural nature of
Brazilian society as well as the special rights guaranteed
to these peoples. Lastly, an evaluation is carried out
concerning the current reality and the future perspectives.
Key words: Brazil, multiculturalism, indigenism, neoliberal social policy, Brazilian indigenous

Resumen
El artculo analiza los cambios en las estructuras
poltico-administrativas del Estado brasileo despus
de la Constitucin Federal de 1988, particularmente la
relacin con los pueblos indgenas, las limitaciones y
obstculos para comprender el carcter multicultural
de la sociedad brasilea, y los derechos especiales garantizados a esos pueblos; por ltimo, se efecta una
evaluacin de la realidad actual y las perspectivas
futuras.
Palabras clave: Brasil, multiculturalismo, indigenismo,
poltica social neoliberal, indgenas, Brasil

Introduccin

n las dos ltimas dcadas del siglo XX, en casi todos los pases de Amrica Latina, las comunidades indgenas
formaron movimientos regionales o nacionales que han logrado un espacio importante en la esfera poltica.
En los noventa, los movimientos indgenas lucharon para obtener su reconocimiento constitucional y, en los
casos de Colombia, Ecuador y Venezuela, participaron con voz y voto en las Asambleas Constituyentes que les reconocieron una gran variedad de derechos. Donna Lee Van Cott (2000) denomin constitucionalismo multicultural a ese periodo de cambios y reformas constitucionales (vanse Van Cott, 2004 y Montejo, 2004). No obstante,
11 pases (Argentina, Brasil, Paraguay, Bolivia, Per, Ecuador, Colombia, Venezuela, Nicaragua, Guatemala y
Mxico) han reformado su Constitucin nacional; y, en cuanto a Bolivia y Colombia, se instituy el pluralismo
legal, aunque todava persisten restricciones respecto a sus derechos al territorio y al control de los recursos naturales, incluido el subsuelo. En realidad, lo que se verifica hoy es que esos cambios fueron y son limitados,
puesto que se realizaron asegurando no colocar en riesgo los intereses de los poderes econmicos y polticos dominantes en sus pases. Entonces, pese a que en la retrica oficial se ha registrado una incorporacin de elementos que dan a entender que las diferencias culturales son y deben ser valoradas y respetadas, y que la diversidad debe manifestarse abiertamente, en la prctica esa libertad concedida est acotada, pues no est permitido
que los indgenas vayan ms all del proyecto cultural del capitalismo multicultural, so pena de ser acusados

* Artculo recibido el 08/05/07 y aceptado el 31/08/07.

** Asesor Senior para Poltica Indgena y Socioambiental en el Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), Brasilia. SCSQuadra 08, bloco B-50, sala 433. Edifcio Venncio 2000, Braslia, DF-Brasil. Cep. 70333-970. verdum@inesc.org.br

El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

de promover acciones antidemocrticas y terroristas. En Brasil hay varios casos de este tipo sobre
todo en la regin Noreste, en la Amazonia y en la frontera con Paraguay, donde en la actualidad se encuentran
presos por estos y otros motivos ms de 600 indgenas.
De all que, en este contexto adverso, la Asociacin
Brasilea de Antropologa (ABA) y el Centro de Trabajo
Indigenista (CTI) se hayan esforzado por llamar la atencin y dar mayor visibilidad a este problema. Como ha
quedado asentado en un informe del CTI:
De acuerdo con las fuentes oficiales consultadas, los estados de Mato Grosso do Sul, Robdonia y Roraima indican
la urgencia de conocer la situacin de los indgenas presos y la necesidad de obtener datos suficientes para la
creacin de un sistema de apoyo y de lucha a favor de emprender modificaciones del sistema penitenciario, as como
tambin del proceso penal, en el sentido de que se respete
todo lo relativo a los derechos de los pueblos indgenas; y
estos derechos deben de garantizarse para aquellos indgenas que estn privados de su libertad.1

Como puede constatarse, en Brasil, al igual que en

muchos otros pases latinoamericanos, existe un proceso de criminalizacin de la protesta social, as como
una violacin de los derechos humanos y colectivos
que les asisten a los pueblos indgenas, a pesar de que
han pasado casi 20 aos desde que en Brasil se aprob
la actual Constitucin de la Repblica Federal (1988),
en la cual se incluy un captulo especfico referente
a los derechos de los pueblos indgenas (captulo
VIII. De los Indios). Empero, ninguno de los sucesivos gobiernos ha aceptado realizar las modificaciones
necesarias en la estructura y en las prcticas polticogerenciales del aparato del Estado nacional para que
respondan y garanticen el respeto al carcter multicultural de la sociedad brasilea reconocido en dicha
ley. En el artculo 231, por ejemplo, el texto constitucional establece que se reconoce a los indgenas su
organizacin social, costumbres, lenguas, creencias,
tradiciones, as como sus derechos originarios sobre
las tierras que tradicionalmente ocupan. A la Unin
compete demarcar y proteger las mismas, garantizando el respeto por todos sus bienes. El mismo artculo
tambin define como tierras tradicionales las habitadas
por los pueblos indgenas en carcter permanente, a
las utilizadas para sus actividades productivas, y a las
imprescindibles para la preservacin de los recursos
ambientales necesarios para su bienestar, as como

las necesarias para su reproduccin fsica y cultural

de acuerdo con sus usos, costumbres y tradiciones.
Por otro lado, los procesos administrativos emprendidos
para el reconocimiento de tierras y territorios indgenas por la Fundacin Nacional del Indio (Funai), rgano
responsable de esta tarea, se ven sometidos a presiones
de diferentes actores que se oponen a su reconocimiento
tanto en el mbito local como en el regional, y de otros
actores cuyos intereses econmicos sobre las tierras
indgenas y sus recursos imperan en diversas estructuras del Estado, pues estn asentados en el interior
del gobierno federal y en el Congreso Nacional Brasileo;
de este modo, dentro de las propias estructuras gubernamentales existen voces que se oponen a reconocer
los conceptos y prcticas territoriales indgenas, por lo
que se esfuerzan para que no sean reconocidos o que
lo sean lo menos posible al momento de definir el permetro del territorio formalmente clasificado como tierra indgena en el Estado nacional brasileo.
Al proceso constitucional de los aos 1986-1988 le
sigui una etapa de efervescencia organizacional y entusiasmo por parte de los pueblos indgenas, con la
asesora y el apoyo financiero de la Iglesia catlica,
la cooperacin internacional oficial (gubernamental y
multilateral) y de entidades civiles (organizaciones no
gubernamentales, ONG) nacionales e internacionales.
La Constitucin de 1988 abri asimismo una nueva
ventana de oportunidad al indigenismo brasileo, en
el sentido de promover un giro a su poltica tradicional,
para encaminar sus esfuerzos a renovarse en trminos
morfolgicos y gerenciales. Por ejemplo, se ampli el
acceso de los indgenas a los servicios prestados por
el Estado, particularmente en lo relativo a las polticas
sociales: salud, educacin, asistencia social, etctera.
Con esta perspectiva fueron creados 34 distritos sanitarios indgenas, que cubren al conjunto de la poblacin que vive en las tierras indgenas, y se construy
un sistema de educacin escolar especfico. Adems
se crearon una serie de carteras de financiamiento de
proyectos de apoyo a la gestin econmica de los recursos naturales existentes en los territorios indgenas
(vanse Albert, 1997, 1998 y 2001; Athias, 2002; Ricardo, 1996b, 2001 y 2006; Souza Lima y BarrosoHoffmann, 2002).
Sin embargo, los indios an son considerados por
los sectores gubernamentales clave, como el Gabinete
de Seguridad Institucional (GSI) de la Presidencia de la
Repblica, un tema de seguridad y un factor de riesgo

Sobre la situacin penitenciaria de indgenas en Brasil, vanse www.trabalhoindigenista.org.br/acoesestrategicas_detentos.

asp y www.abant.org.br/index.php?page=2.31 (consultadas el 10 de octubre de 2007).

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Ricardo Verdum

para la integridad del territorio brasileo, en especial

en la franja fronteriza de la Amazonia (vanse Gabinete
de Segurana Institucional, 2004a, 2004b y 2004c;
Ricardo, 1996a, 2001 y 2006).

Cuestiones estructurales y emergentes

En Brasil existen aproximadamente 220 pueblos indgenas con una diversidad lingstica que sobrepasa
las 180 lenguas, clasificadas en 35 familias lingsticas.
Los territorios indgenas (reconocidos en la actualidad por el Estado brasileo) conforman cerca de 13 por
ciento de la superficie de la nacin, y albergan una poblacin estimada en ms de 460 mil personas, esto es,
cerca de 0.2 por ciento del total del pas.2
Aun cuando estos territorios indgenas son reconocidos formalmente por el Estado brasileo, en los sectores clave en la toma de decisiones del gobierno federal como en el Congreso Nacional,3 en la Casa Civil
de la Presidencia de la Repblica, y en los ministerios de Minas, Energa y de Agricultura persiste la
nocin de que constituyen reservas de recursos naturales que se incorporarn tarde o temprano para beneficiar a la economa nacional. La reglamentacin
sobre la explotacin de los recursos energticos minerales e hdricos all disponibles ha constituido en los
ltimos diez aos un tpico de permanente debate y
disputa por parte del Poder Legislativo Federal; los
gobiernos federal, estatal y municipal; el movimiento
indgena organizado y sus aliados no indgenas; las
compaas mineras y los grupos de mineros artesanales. Debe reconocerse tambin que no hay una postura
nica respecto a este delicado asunto en el interior del
propio medio indgena (vanse Ricardo, 1996, 2001 y
2006; Ricardo y Rolla, 2005).
Existen distintas posiciones como el etnodesarrollo
y el desarrollo indgena sostenible, que han llegado a
tener en los ltimos aos un importante papel como
instrumentos o mecanismos de articulacin y de construccin de sentido para la accin de numerosas per-

sonas e instituciones (gubernamentales y no gubernamentales, indgenas y no indgenas, nacionales e

internacionales), quienes, desde distintas perspectivas,
han afirmado su inters por cambiar la situacin de
vulnerabilidad e inseguridad alimentaria y pobreza en
que se encuentran varias comunidades; en este sentido,
apoyan procesos locales de asociacin y organizacin
para la produccin mediante proyectos construidos y
gestionados localmente. Cabe subrayar que la expresin etnodesarrollo se ha convertido en la actualidad
en una suerte de objeto de fetichizacin, en particular
por parte de los sectores gubernamentales que se ocupan de las polticas de gestin de recursos naturales
y de la promocin del desarrollo rural. Sin embargo,
a pesar de las tentativas para cambiar la naturaleza
integracionista de la legislacin y la relacin establecida con los pueblos indgenas, en Brasil se encuentra
todava muy presente y activo el viejo vicio tutelar
(vanse Gaiger, 1991 y Verdum, 2006b).
Hoy en da presenciamos en Brasil una discusin
en torno a esta modalidad de indigenismo, el indigenismo etnodesarrollista, que es considerado la manifestacin ms avanzada del colonialismo interno que
solamente es viable en estos tiempos de multiculturalismo, sin embargo, no se ha realizado hasta ahora
un anlisis riguroso y crtico sobre esta fase del indigenismo, condicin necesaria para su deconstruccin
tanto en el campo discursivo como en el poltico.4 De
esta forma, se observa en la esfera gubernamental
brasilea una praxis poltica conducida con un lenguaje tcnico y econmico despolitizado, encubierto por
una retrica de defensa de la pluralidad sociocultural,
la tolerancia y la inclusin de los excluidos, pero que
avanza en el sentido inverso, es decir, mantenerlos
bajo la condicin de tutelados del Estado nacional, y
se avanza en el proceso de integracin de sus territorios y recursos naturales y culturales a los circuitos
econmicos de produccin y comercio regionales, nacionales e internacionales, por medio de acciones que
se detallarn ms adelante. En sntesis, existe un dbil desempeo del gobierno federal en lo que se refiere

En el censo demogrfico de 2000, realizado por el Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), 734 mil personas se
autoidentificaron con la categora de indgena.
Hoy bastante conservador, subordinando la definicin y la aplicacin de los derechos indgenas a los intereses polticos
y econmicos nacionales.
El concepto de etnodesarrollo emergi en la escena latinoamericana a principios de los aos ochenta como una modalidad
alternativa de desarrollo. Para su formulacin contribuyeron personalidades del mundo indigenista y antropolgico como
Stefano Varese (Per); Diego Iturralde (Ecuador); Enrique Valencia, Rodolfo Stavenhagen, Guillermo Bonfil Batalla y
Salomn Nahmad (Mxico); Darcy Ribeiro y Roberto Cardoso de Oliveira (Brasil); entre otros. Promover el etnodesarrollo
implicara, ms all del reconocimiento y de la garanta por el Estado de territorios adecuados, fortalecer la capacidad de
decisin de las sociedades indgenas (no importa cmo se les entienda ni cmo se conciba desarrollo) e incluir la dimensin
etnocultural en la planificacin del desarrollo. Es as como Rodolfo Stavenhagen (1985) califica el etnodesarrollo como una
dimensin ignorada en el pensamiento desarrollista. Vanse Souza Lima y Barroso-Hoffmann (2002), Verdum (2006a).

35

El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

al reconocimiento y la regularizacin de los territorios

indgenas, y la prctica paralizacin del trmite del
Estatuto de los Pueblos Indgenas en el Congreso Nacional desde la ltima dcada. En contrasentido, es
decir vulnerando los derechos de los pueblos indgenas, se encaminan diversas estrategias, como la reciente divulgacin del Anteproyecto de la Ley de Minera
en Tierras Indgenas, por medio de la cual el gobierno
busca atender prioritariamente los intereses del sector
de la minera nacional e internacional. En este rubro
se encuentra el anuncio emitido en enero de 2007
sobre la puesta en marcha del Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC), que incluye un conjunto de
obras de infraestructura (represas, rodovas, hidrovas, etctera) que estn siendo criticadas con severidad
por el movimiento indgena en Brasil, en particular de
la Amazonia, como lo evidencia el siguiente testimonio:

inversiones proyectadas para la expansin de la produccin de los denominados agrocombustibles (etanol,

incluso). El PAC tiene como objetivo formal estimular
la eficiencia productiva de los principales sectores de la
economa, impulsar la modernizacin tecnolgica, acelerar reas en expansin y activar reas deprimidas,
aumentar la competitividad e integrar el Brasil con el
Brasil, con sus vecinos y con el mundo; pues planea
ampliar y fortalecer la capacidad productiva nacional
y viabilizar la circulacin y el comercio en el pas y en
las naciones vecinas.

No queremos um modelo de desenvolvimento que

implique em misria, destruio e morte para os nossos
povos. Temos que defender os nossos territrios, que so
espao sagrado para a nossa sobrevivncia. No queremos
que nossas geraes futuras fiquem sem territrio, sem
identidade e cultura. Por isso somos contra empreendimentos hidreltricos e obras de infra-estrutura que desrespeitam a nossa especificidade e que atingiro inclusive
povos indgenas voluntariamente isolados. Temos direito
a ser ouvidos, sobre o desenvolvimento que queremos
para Amaznia, levando em considerao a nossa viso
de mundo e o nosso modo de vida, declarou el coordenador
general de la Coordenao das Organizaes da Amaznia
Brasileira (Coiab), Jecinaldo Barbosa Cabral Sater-Maw,
no III Frum Permanente dos Povos Indgenas da Amaznia
(Porto Velho, del 28 al 30 de noviembre de 2007).5

El anuncio del PAC 2007-2010 del gobierno federal

brasileo gener una infinidad de debates y posiciones
en favor y en contra, cuyas variaciones dependen de la
perspectiva adoptada y de los intereses especficos de
cada interlocutor. En el mbito de las organizaciones
y los movimientos que se congregan en el llamado
campo socioambiental brasileo hubo consenso en
oponerse a la iniciativa desarrollista, en especial sobre los posibles y previstos impactos ambientales y
sociales provocados por las obras de infraestructura e

No queremos un modelo de desarrollo que conlleve miseria, destruccin y muerte para nuestros pueblos. Tenemos que
defender nuestros territorios, que son espacios sagrados para nuestro bien vivir. No queremos que las generaciones futuras
queden sin territorio, sin identidad y cultura. Por eso nos oponemos a desarrollos hidroelctricos y obras de infraestructura
que no respetan nuestra especificidad y que alcanzarn inclusive a pueblos indgenas voluntariamente aislados. Tenemos
derecho a ser escuchados sobre qu desarrollo queremos para la Amazonia, tomando en consideracin nuestra visin del
mundo y nuestro modo de vida, declar el coordinador general de la Coordinacin de las Organizaciones de la Amazonia Brasilea (Coiab), Jecinaldo Barbosa Cabral Sater-Maw, en el III Forum Permanente de los Pueblos Indgenas de la
Amazonia.

36

Ricardo Verdum

Sobre la modernizacin
en la gestin del indigenismo
En lo que corresponde al debate sobre la modernizacin
de la gestin de las polticas pblicas, algunos conceptos como democracia participativa y participacin ciudadana han asumido un destacado papel. En la dcada
de 1990 se produjo una relativa flexibilizacin en la
gestin de la poltica indigenista gubernamental. En
este contexto, en el mbito federal, a partir de la publicacin de los decretos 23, 24, 25 y 26, del 4 de febrero
de 1991, algunas competencias de la Fundacin Nacional del Indio que a finales de los ochenta era el nico rgano centralizador de las diferentes acciones y
responsable de la tutela, asistencia y proteccin de las
comunidades locales y pueblos indgenas fueron
delegadas a los ministerios de la Salud, del Medio
Ambiente, de la Agricultura y de la Educacin. Este
proceso de descentralizacin continu durante los 15
aos siguientes, y, en la actualidad, ms de 15 ministerios desarrollan acciones junto con los pueblos indgenas. Ahora bien, este proceso de modernizacin
ha generado algunos cambios positivos con relacin al
modelo anterior, que arrastraba ya una crisis de legitimidad frente al ascendente movimiento indgena
organizado en Brasil (vanse Barroso-Hoffmann et al.,
2004; Ricardo, 1996b, 2000 y 2006; Souza Lima y Barroso-Hoffmann, 2002; Verdum, 2003, 2005a y 2005b).
No obstante, esta reforma poltica y administrativa
es, a nuestro entender, incompleta, aunque reconocemos que incorpor un componente innovador con relacin a los modelos anteriores de gestin pblica, al
posibilitar la creacin de comisiones y consejos consultivos y deliberativos para la implementacin de las polticas sectoriales en distintos rganos federales en
donde las comunidades locales, entidades indgenas y
ONG no indgenas conquistaron asiento, voz y, en ciertos casos, poder de decisin en la construccin de dichas polticas. En varias ocasiones, las organizaciones
indgenas de segundo y tercer nivel, y algunas entidades indigenistas no gubernamentales se volvieron
propositivas y gestoras de acciones locales de mejoramiento de las condiciones del medio ambiente, de
salud, educacin y capacitacin, en la produccin y en
la generacin de rentas. Naturalmente, estos procesos participativos no han estado libres de conflictos
y disputas tanto entre actores gubernamentales como
entre stos y otros actores no gubernamentales indgenas y no indgenas.
A pesar de los cambios discursivos (morfolgicos) y
gerenciales en el modo de tratar la cuestin indgena
por parte del Estado, no ha podido superar la perspectiva integracionista (cultural, poltica, econmica e

ideolgica) que histricamente caracteriz las iniciativas indigenistas en Brasil. Se puede ver la misma
incapacidad en torno a la baja articulacin e integracin
entre las polticas sectoriales y las resistencias y conflictos ocurridos en el interior del aparato estatal durante los ltimos 15 aos. Por ejemplo, a lo largo de los
noventa se observ dentro del aparato administrativo
del Estado una lucha feroz entre la Fundacin Nacional del Indio y la Fundacin Nacional de Salud (Funasa) respecto a los medios financieros destinados a
la atencin de la salud indgena. Este tipo de contiendas continu hasta 1999, cuando se cre bajo el Sistema nico de Salud (SUS) un subsistema destinado a
atender a las poblaciones indgenas, estructurado en
34 distritos sanitarios y especiales indgenas. Este hecho se consider en su momento como un avance en
el sentido de incorporar a pueblos indgenas en la construccin de una democracia participativa en Brasil,
y se tradujo en la formacin de consejos paritarios en
los diferentes niveles de complejidad del subsistema
(nacional, distrital y local). Hoy este proyecto participativo es percibido con decreciente euforia en relacin
con la arquitectura de gestin y la participacin entonces creada, porque en la prctica signific una prdida
de autonoma de gestin y la subordinacin de los distritos sanitarios y especiales indgenas a las coordinaciones estatales de la Funasa. Por desgracia, el efectivo
protagonismo indgena pregonado en la definicin para
el control social de las polticas sectoriales e intersectoriales, y que fue anunciado como un objetivo por alcanzar, sigue siendo en la actualidad un ideal lejano.
La primera tentativa poltico-administrativa para
articular acciones sectoriales en el mbito del gobierno federal ocurri en 1999 con la implantacin de una
metodologa de planificacin plurianual basada en
la nocin de programa, concretndose en el Plan Plurianual (PPA). Las acciones hasta entonces dispersas
en diferentes ministerios sin conexin formal se agruparon en el PPA 2000/2003 en dos grandes programas
orientados por objetivos y metas especficas: el Programa Etnodesarrollo de Sociedades Indgenas y el Programa Territorio y Culturas Indgenas. No obstante las
buenas intenciones que orientaron a los planificadores gubernamentales, dicha iniciativa no logr limar,
ni mucho menos superar en la prctica, la fragmentada
situacin ni los conflictos de inters y de concepciones
en el interior del aparato indigenista gubernamental
(vase Barroso-Hoffmann et al., 2004).
Durante el primer mandato del presidente Luis
Incio Lula da Silva (2003-2006) se mantuvo el concepto
de etnodesarrollo como una palabra-eje de la poltica
indigenista del gobierno federal y, en consecuencia, se
esbozaron acciones especficas que apuntaban hacia

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El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

la creacin de una poltica pblica de promocin del

desarrollo etnosostenible de los pueblos indgenas.
En este escenario, el 16 de enero de 2004, con la Ley
10.837, la Presidencia de la Repblica sancion el presupuesto federal para 2004. Como aconteci con el PPA
2000/2003, las acciones del gobierno federal para los
pueblos indgenas en el PPA 2004/2007 se concentraron
en dos programas: el denominado Identidad tnica y
Patrimonio Cultural de los Pueblos Indgenas, con el
ambicioso objetivo de garantizar el pleno ejercicio de
los derechos sociales de los indios y la preservacin del
patrimonio cultural de las sociedades indgenas; mientras que el segundo, Proteccin de Tierras Indgenas,
Gestin Territorial y Etnodesarrollo, tuvo el no menos
ambicioso fin de garantizar y proteger la integridad
del patrimonio territorial y ambiental de las sociedades
indgenas. Junto a estos dos programas, que totalizan
41 acciones, existen otras iniciativas ms: la denominada Apoyo a Acciones Socioambientales en Tierras
Indgenas en la Cuenca del Alto Paraguay; el programa
Desarrollo Sostenible del Pantanal, bajo la responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente; y la Ampliacin de Acciones de Saneamiento Bsico en Aldeas
Indgenas, en el marco del programa de Saneamiento
Rural, a cargo del Ministerio de la Salud.
En comparacin con el PPA 2000/2003 se observa
que, adems de reformular los nombres de los dos programas especficos, en el PPA 2004/2007 se redistribuyeron ciertas acciones y se crearon otras. En el programa Identidad tnica, por ejemplo, se han concentrado
acciones de educacin escolar, promocin de la salud
y seguridad alimentaria indgena, saneamiento, asistencia tcnica, capacitacin en actividades productivas,
defensa de derechos de investigacin y conservacin
de acervo documental, asistencia y capacitacin general
incluso del personal tcnico de la Funai y de la Funasa. Mientras que en el programa Proteccin de Tierras Indgenas figuran las acciones relacionadas con
el reconocimiento y la garanta de las tierras indgenas,
as como con las destinadas a la gestin sostenible de
sus territorios y de los recursos naturales all existentes.
No obstante los innumerables intentos emprendidos por los ltimos tres gobiernos federales, el establecimiento de una poltica indigenista intersectorial es
un reto pendiente. En mayo de 1994 con el Decreto
1.141, y en abril de 2001 con el Decreto 3.799, el gobierno federal cre comisiones intersectoriales sin la
participacin indgena; slo se incorpor a representantes de rganos gubernamentales y de instituciones
calificadas como entidades con notorio conocimiento
de la realidad indgena.
6

Entre diciembre de 2003 y abril de 2004, durante

el gobierno del presidente Lula da Silva, se crearon dos
grupos de trabajo en poltica indgena: uno en el mbito de la Secretara General de la Presidencia, que incorpor a representantes indgenas y gubernamentales, pero que no lleg a funcionar efectivamente; y otro
bajo la coordinacin del Gabinete de Seguridad Institucional (GSI) de la Presidencia de la Repblica.6 Este
ltimo tena como propsito elaborar una nueva poltica
indigenista y presentarla a la Cmara de Relaciones
Exteriores y Defensa Nacional; pero, como haba ocurrido anteriormente en las comisiones, no se consider
la participacin de representantes de organizaciones
y movimientos sociales indgenas, y se termin encuadrando las demandas indgenas por derechos y por
una nueva ciudadana como cuestiones de seguridad
institucional y territorial.
Por fin, en noviembre de 2004, mediante el decreto
que dio origen al Reglamento [Portara] Interministerial, se cre un Grupo de Trabajo Interministerial (GTI)
de Poltica Indigenista con la finalidad de definir, despus de escuchar a las entidades representativas de
los Pueblos Indgenas, las acciones prioritarias para la
ejecucin de la poltica gubernamental en el rea y monitorear su implementacin.
De acuerdo con el texto del Reglamento, el GTI tendra como objetivos generales promover la articulacin
de las polticas gubernamentales destinadas a las poblaciones indgenas brasileas e incorporar la participacin de esas poblaciones en la ejecucin de las polticas pblicas dirigidas a ellas. Hasta el 22 de agosto
de 2005 el GTI, coordinado por la presidencia de la
Funai, slo haba llevado a cabo dos reuniones de
trabajo: la primera para elaborar un diagnstico de las
polticas pblicas y formular las directrices para una
nueva poltica indigenista; la segunda con objeto de
discutir la forma actual y los cambios indispensables
en el manejo y en la vinculacin de las acciones por
ministerios y por otros rganos.
Una tercera reunin tuvo lugar el 22 de agosto
registrada slo despus de ms de un mes de presiones sobre los representantes gubernamentales, en
donde se entreg oficialmente la propuesta para crear el
Consejo Nacional de Poltica Indigenista (CNPI). La presin fue ejercida por la Coordinacin de las Organizaciones Indgenas de la Amazonia Brasilea; la Articulacin
de los Pueblos Indgenas del Noreste, Minas Gerais y
Espritu Santo; la Federacin de las Organizaciones
del Alto Ro Negro; el Consejo Indgena de Roraima; y
entidades no indgenas como el Instituto Socioambiental, el Instituto de Estudios Socioeconmicos, el Consejo

Con la Portara [Reglamento] 15 CH/GSI, del 11 de mayo de 2004.

38

Ricardo Verdum

Indigenista Misionario, el Centro de Trabajo Indigenista,

la Comisin Pro-Yanomami y la Asociacin Brasilea
de Antropologa, que integran en conjunto el Foro de
Defensa de los Derechos Indgenas (FDDI). Diecisiete
representantes de organizaciones indgenas, junto con
las entidades indigenistas del FDDI, fueron invitados a
evaluar la poltica indigenista y su propuesta de tener
en el CNPI el rgano mximo de deliberacin para la poltica indigenista y sus directrices. Finalmente, el 22
de marzo de 2006, el presidente de la Repblica firm
el Decreto que cre una Comisin Nacional de Poltica
Indigenista, instalada en abril de 2007.7
En su reporte final, el GTI considera el etnodesarrollo
como la estrategia adecuada para garantizar una actuacin articulada de los rganos y una mejor eficacia
en la formulacin y ejecucin del Programa de Etnodesarrollo para los Pueblos Indgenas, que se pretenda
incluir en el PPA 2008/2011 del gobierno federal.
Lo que llama la atencin en la retrica del etnodesarrollo all firmada es la centralidad de la dimensin
productiva y econmica bajo su mbito. En Brasil, el
proteccionismo y el asistencialismo indigenista, asociados con incentivos para el uso econmico de los territorios indgenas y sus recursos disponibles (naturales
y culturales), configuran como tambin lo reconocieron Gagliardi (1989) y Souza Lima (1995) el marco del
sistema tutelar de indigenismo implantado bajo la batuta del Estado brasileo. Ahora bien, a los puestos indgenas de las oficinas administrativas de la Funai se
les asign la funcin de unidad localmente responsable de las relaciones con la poblacin y de la gestin
econmica del llamado patrimonio indgena. Una de
las nuevas atribuciones del indigenismo brasileo fue
involucrar a las familias indgenas en actividades que
les permitieran algn tipo de renta por ejemplo la
extraccin maderera, la plantacin y las actividades
pecuarias, entre otras, lo cual fue considerado una
accin educacional, al igual que un medio para hacer
viable la sostenibilidad econmica de las unidades
y, sobre todo, del aparato poltico-administrativo de
proteccin de los indgenas. Roberto Cardoso de Oliveira, quien acompa de cerca y analiz este proceso
a lo largo del periodo 1950-1970, advirti8 que durante los aos del Sistema de Proteccin para el Indgena
(SPI)9 tuvo lugar una forma de diezmo, es decir un
pago porcentual sobre la renta generada en tierras
indgenas por la proteccin indgena del que se apropiaba la institucin indigenista. Pasados casi 40 aos

7
8
9

desde la creacin de la Funai, el Estado nacional contina cobrando esa tasa administrativa a los pueblos
indgenas, quienes no tienen ningn control sobre el
destino de tal contribucin.

El presupuesto indigenista
del gobierno federal
Al sistematizar la informacin en cuanto al desempeo
presupuestario del gobierno federal en los programas
y acciones en el periodo 2000-2005 (vase tabla 1), que
incluye los tres ltimos aos del segundo mandato de
Fernando Henrique Cardoso y los tres primeros del
de Lula da Silva, se muestra un relativo aumento de la
inversin de la administracin pblica estatal dirigida
a los pueblos indgenas. Se trata de un crecimiento relativo porque de manera paralela al incremento de la
inversin se produjo una disminucin de los recursos
financieros destinados a reas estratgicas para la
sostenibilidad social y econmica de esos pueblos en
reas vitales, como son la regularizacin y la proteccin de sus territorios. Hubo tambin una sensible reduccin en las inversiones y en el ritmo de los trabajos,
que sin duda se relaciona con los compromisos del
gobierno federal hacia los llamados sectores estratgicos para generar supervit primarios en especial inversiones de capital en agronegocios, para desacelerar
y hasta llegar a paralizar la demarcacin de las tierras
indgenas.
Durante el periodo 2000-2005, el punto ms elevado de inversiones fue alcanzado en 2001, cuando se
gastaron 33 302 millones de dlares. Posteriormente,
las inversiones bajaron a 26 449 millones de dlares
en 2002, 25 314 en 2003, 23 745 en 2004 y 21 079 en
2005. En el presupuesto de 2006 se conserv la tendencia descendente, pues se previeron 20 873 millones
de dlares para el mismo conjunto de acciones. Para
tornar comparables los nmeros de los gastos anuales
del gobierno federal, realizamos su correccin multiplicando las cuantas nominales anuales por el respectivo ndice de precios al consumidor (IPCA/IBGE), tomando como base el mes de febrero de 2006. Esa
operacin nos permiti verificar que, si desde el punto
de vista nominal hubo un incremento del gasto de
2002 a 2003 (de 95 141 millones de dlares a 104 770),
desde el punto de vista real hubo, al contrario, una
disminucin del gasto indigenista gubernamental: en

Para el reporte final del GTI, vase Presidncia da Repblica (2005).

Comunicacin personal con el doctor Cardoso de Oliveira.
Organismo previo a la Funai y que era el responsable de implementar la poltica indigenista del Estado brasileo.

39

El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

Tabla 1
Ministerios estatales y gastos dirigidos a la poltica indigenista
(USD - valores deflactados)
Ministerio/Ao

2000

Ministerio de la Salud
44 940 905
Ministerio de la Justicia
25 954 570
Ministerio del Medio
Ambiente
216 865
Ministerio de la Integracin
278 929
Ministerio de la Educacin
309 695
Ministerio del Desarrollo
Agrario
0
Ministerio de la Agricultura
y Abastecimiento
102 273
Ministerio de los Deportes
0
Total

71 803 237

2001

2002

2004

2005

Total

71 722 786
51 147 225

83 069 779
44 262 981

79 794 859
41 889 393

108 266 823

41 872 404

126 509 930

41 742 135

514 305 082

246 868 708

1 458 863
128 359
213 984

726 164
0
174 262

1 251 097
0
187 189

844 725
0
1 043 485

500 212
0
1 454 598

4 997 926
407 288
3 383 213

809 322

745 433

1 554 755

161 825
0

25 485
0

0
0

0
0

0
409 351

289 583
409 351

124 833 042

128 258 671

123 122 538

152 836 759

171 361 659

772 215 906

2002, el gasto totaliza 128 258 millones de dlares y,

para 2003, 123 122 millones una disminucin real de
5 136 millones de dlares.10
El esfuerzo de hacer comparables los gastos ao
tras ao tambin nos ha permitido comprobar que
entre 2000 y 2005 se gast en las 73 acciones sectoriales indigenistas (prestar asistencia mdica, realizar el
censo indgena, apoyar proyectos de produccin agrcola, entre otras), distribuidas en seis programas, un
monto cercano a los 772.2 millones de dlares. De este
total invertido, llama la atencin el predominio de gastos en acciones de prevencin, control y recuperacin
de la salud indgena, responsabilidad de la Funasa,
que ascendieron a 514.3 millones de dlares. En la
tabla 1 se muestran los gastos de ocho ministerios entre 2000 y 2006 con acciones discriminadas como especficas para indgenas en los planes plurianuales.
Si se consideran las constantes entradas por la
fuerza y asaltos en las oficinas centrales de la Funasa
por parte de las/los indgenas, as como las frecuentes
denuncias sobre el uso poltico del aparato administrativo y un sinnmero de casos de desvo de recursos,
a los que se suman los paros de funcionarios y los problemas de relacin entre tcnicos contratados e indgenas, esto tiene consecuencias profundamente negativas en las poblaciones indgenas que los programas
indigenistas deberan beneficiar. En este contexto, es
entendible el agravamiento de los problemas de salud
que se presentan entre las etnias como la guaran, los
xavante y los yanomami. Por tanto, es urgente evaluar
el destino y el uso de los recursos financieros que estn designados dentro del presupuesto federal para
este fin, pues el aumento de los presupuestos, en este
10

2003

caso los asignados al rubro salud, no se est traduciendo en beneficios ni resuelve problemas, sino ms
bien en ocasiones agudiza las dificultades de sus beneficiarios (vase Verdum, 2006c).
De 2000 a 2005, el aparato institucional indigenista
avanz hacia un sistema en el que se combina una relativa transversalizacin de la accin indigenista con
una acentuada sectorializacin, o sea, que al mismo
tiempo en varios rganos gubernamentales se incluyen
acciones para atender las demandas indgenas, y con
mucha frecuencia se produce un difcil dilogo entre
los prestadores de servicios. Al contrario de lo que se
esperaba al poner en marcha estas polticas (se supona
que se generara una democratizacin y un empoderamiento indgena en la gestin de las polticas y acciones),
vemos una escena caracterizada por la fragmentacin
y la falta de coordinacin, circunstancia que empeora
por los reiterados conflictos intersectoriales dentro del
gobierno, con visibles efectos negativos en materia de
cumplimiento y respeto a los derechos indgenas. Asimismo, se ha constatado el reducido alcance que han
tenido las polticas de participacin entre los pueblos
indgenas.
Ahora bien, adems de los ministerios sealados
en la tabla 1, identificamos otros 10 que en el periodo
2000-2005 incluyeron a los indgenas (individual y colectivamente) como potenciales beneficiarios de sus
acciones: Cultura (MinC), Ciudades (MCidades), Integracin Nacional (MIN), Defensa (MD), Trabajo y Empleo
(MTE), Ciencia y Tecnologa (MCT), Relaciones Exteriores (MRE), Minas y Energa (MME), Previsin Social (MPS),
Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS), en conjunto con las Secretaras Especiales para la Promocin

ndices de deflacin utilizados: 1.562002691 (ao 2000); 1.461996857 (ao 2001); 1.348081735 (ao 2002); 1.175158156
(ao 2003); 1.102428882 (ao 2004); y 1.031565131 (ao 2005).

40

Ricardo Verdum

de la Igualdad Racial (SEPPIR), Derechos Humanos

(SEDH), Acuicultura y Pesca (SEAP) y Polticas para las
Mujeres (SEPM).
En cuanto a las acciones relacionadas con la gestin ambiental y la biodiversidad en los territorios
indgenas, se gastaron entre 2000 y 2005 alrededor de
7 394 millones de dlares, incluyendo 3 252 aportados
por la Funai y 4 142 por el Ministerio del Medio Ambiente (MMA). Para 2006, se autoriz un presupuesto inicial de 520.8 millones de dlares para la Funai y
1 838 para el MMA. La Funai concentr sus recursos en
acciones de conservacin y recuperacin de la biodiversidad y en estudios de impacto ambiental, de alcance nacional. En tanto, el MMA dirigi mayoritariamente sus gastos a la regin amaznica, en detrimento
de las tierras indgenas localizadas en otras zonas del
pas, que concentran a su vez una cantidad superior
de casos de degradacin natural y de demandas de
capacitacin, de asesora tcnica y de apoyo a la recuperacin ambiental, por ejemplo los indgenas de las
regiones de Mata Atlntica (de manera sealada en la
zona litoral del pas), del semirido nordestito (bioma
Caatinga) y del rea de Cerrados (en la regin centrooeste, en la frontera con Bolivia y Paraguay).
En 2006 prosigue el aumento de los recursos financieros para acciones indigenistas aprobados por el gobierno federal: mientras que 2005 termin con un
gasto total de 171 361 millones de dlares, 2006 inici
con un presupuesto total autorizado de 187 934 millones de dlares. Las acciones de atencin a la salud
indgena contaron en 2006 con un aumento presupuestario de 11 por ciento en relacin con los gastos
de 2005. Igual ocurri con el rea de saneamiento, a
la que se destin un presupuesto 50 por ciento superior
al total invertido por el gobierno federal en 2005.
Una tendencia semejante se verific en acciones de
educacin escolar indgena por parte del Ministerio
de la Educacin (cerca de 90 por ciento) y en las acciones de gestin ambiental del Ministerio del Medio Ambiente (367 por ciento). Sin embargo, como lo denunciamos en su momento, esa situacin no se repite en
el caso de la proteccin de las tierras indgenas, que sigui contando con presupuestos y gastos decrecientes
en los ltimos seis aos a pesar de su importancia
para el futuro de los pueblos indios.
Lo que se ha observado en Brasil en el transcurso
del tiempo es el esfuerzo por parte del Estado nacional,
con o sin la colaboracin de agencias internacionales
de cooperacin tcnica y financiera, ONG o Iglesias, por
crear consejos y comisiones (consultivos, deliberativos,
tcnicos, de gestin compartida, entre otros adjetivos) que invitan a representantes indgenas a participar y a posicionarse en temas de alta complejidad, a

tratar cuestiones que muy poco contribuyen a la creacin de una efectiva ciudadana indgena. En este sentido, la Coordinacin de las Organizaciones Indgenas
de la Amazonia Brasilea (COIAB), entidad indgena de
representacin poltica fundada en 1989 y con oficina
central en Manaos (Amazonas), tiene hoy representantes en por lo menos 27 comisiones y consejos gubernamentales federales y estatales. Por desgracia, carecemos de datos analticos que nos permitan ver sus
alcances en la toma de decisiones en las instituciones,
en la planeacin de las acciones de gobierno y, sobre
todo, en los pueblos indgenas, ya que la faceta participativa del indigenismo etnodesarrollista es una dimensin a la que no se ha destinado una debida atencin
en Brasil.
Intencionalmente o no, la metodologa de gestin
de la poltica y las acciones implementadas por el gobierno junto con los indgenas han contribuido a generar o a profundizar cambios en las formas de organizacin social y poltica de las comunidades indgenas.
Se demanda de ellas y en ocasiones se otorgan incentivos financieros con este fin que se organicen de una
manera particular, que formen asociaciones con registro oficial, que desarrollen capacidades para la gestin de recursos financieros y para movilizar el capital
social necesario en los proyectos de desarrollo sostenible. Slo en ciertos casos se advierte una movilidad
social de liderazgos indgenas, que se incorporan a estructuras estatales como empleados o consultores y se
enredan en procesos y procedimientos burocrticos,
con bajsimo poder y autonoma para tomar decisiones.

41

El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

La seguridad alimentaria
como prioridad de la inclusin social
La III Conferencia Nacional de Salud para los Pueblos
Indgenas se efectu en la ciudad de Luzinia (en Gois,
Brasil), del 14 al 18 de mayo de 2001. All se concluy
que, en medio del incremento demogrfico de los pueblos indgenas, las transformaciones generadas por
un continuo proceso de reduccin territorial y degradacin ambiental son uno de los principales retos por
enfrentar de inmediato por parte del gobierno y de las
organizaciones indgenas e indigenistas no gubernamentales, adems de ser necesaria la formulacin y
la ejecucin de una poltica que garantice la seguridad alimentaria indgena, el desarrollo sostenible y la
recuperacin del medio ambiente en los territorios
indgenas. Se sugiri asimismo que el rgano gestor de
la poltica de promocin de salud indgena, el Ministerio
de la Salud, estableciera mecanismos institucionales de articulacin junto con otros rganos del gobierno
federal, en especial con los ministerios de Agricultura,
del Desarrollo Agrario, del Medio Ambiente, y la Funai.
Esta orientacin parta de la premisa de que los problemas de salud entre los pueblos indgenas tienen
una relacin ntima con un conjunto de elementos ms
all del sector salud, que estara contribuyendo a una
mala calidad de salud de los pueblos indgenas. Se reconoci que sta se deba a factores como las dificultades de demarcacin y regularizacin de los territorios; la demora en la retirada de los ocupantes no
indgenas de esos territorios; la degradacin ambiental
promovida en el interior y alrededor de ellos, derivada
de la explotacin predatoria impulsada por no indgenas; la poca disponibilidad de alimentos suficientes
para el conjunto de la poblacin en tierra indgena11 o
en el mismo aldeamento indgena (relativo a comunidad local); el tipo de relacin establecida con la sociedad
cercana; la localizacin geogrfica; las formas de produccin y autosostenibilidad indgena; el acceso a los
servicios de salud y educacin escolarizada; y algunos factores ms.
A seis aos de este diagnstico se puede sealar
que la expansin de la economa de mercado, la situacin posdemarcatoria se torna an ms crtica, pues
no se han creado las condiciones que aseguren la sostenibilidad de las tierras demarcadas y la subsistencia
incluso alimentaria de las comunidades indgenas

11

12

en sus territorios, por lo que rpidamente puede cuestionarse la accin gubernamental.

A pesar de estas dificultades es posible afirmar que
las experiencias de los ltimos aos en Brasil revelan
que la demarcacin de tierras indgenas representa
apenas el primer paso, aunque decisivo, para la autosostenibilidad y el desarrollo. Por otro lado, la demarcacin fsica y su regularizacin no garantizan automticamente la seguridad de los territorios indgenas.
Como se comprob en el estudio coordinado por el Instituto de Estudios Socioeconmicos (Inesc) en 19941995 sobre la seguridad alimentaria entre indgenas,
de los 198 territorios indgenas con problemas de
sostenibilidad alimentaria y hambre 102 estaban regularizados, 15 homologados, 30 delimitados y 25 identificados. De un total de 311 mil personas, cerca de
106 mil vivan en situacin de carencia e inseguridad
alimentaria (vase Verdum, 1994 y 1995).
Con este panorama desalentador, a partir de 2001
el tema de la seguridad alimentaria y nutricional pas
a tener una agenda de trabajo especfica en las reuniones de la Comisin Intersectorial de Salud del Indio
(CISI), rgano asesor del Consejo Nacional de Salud
(Ministerio de la Salud). As, en la reunin de la CISI del
5 de julio de 2002, se solicit a la Coordinacin General de la Poltica de Alimentacin y Nutricin del Ministerio de la Salud (CGPAN) y al Departamento de Salud del
Indio (Desai) de la Funasa la elaboracin de una propuesta de adaptacin del Programa Beca-Alimentacin
para los pueblos indgenas.12 Posteriormente, el 23 y
24 de septiembre se lleg a la conclusin de que era
necesario efectuar una reunin con las principales
organizaciones indgenas, en donde las instituciones
gubernamentales presentaran su disponibilidad de
recursos tcnicos, financieros y logsticos, y su disposicin para apoyar la preparacin de una propuesta de
poltica de autosostenibilidad y desarrollo indgena.
La reunin se llev a cabo el 29 de octubre en el Ministerio de la Salud. Los participantes acordaron realizar
un seminario de alcance nacional intitulado Propuesta
de poltica pblica de autosostenibilidad alimentaria y etnodesarrollo de los pueblos indgenas, el cual
tuvo lugar en Brasilia los das 7 y 8 de noviembre, y
donde se aprob impartir talleres regionales de consulta
y buscar subsidios para la propuesta de poltica. La
responsabilidad ejecutiva de la organizacin y la realizacin de los talleres estuvo a cargo de un grupo
formado por tcnicos de los ministerios involucrados

La categora tierra indgena no corresponde a una descripcin sociolgica sino ms bien a una categora jurdicoadministrativa definida por la Ley 6.001, del 10 de diciembre de 1973, conocida como el Estatuto del Indio.
Creado por medio de la Portara [Reglamento] MS 2.405, del 27 de diciembre de 2002 (publicada en el DOU el 30 de diciembre
de 2002).

42

Ricardo Verdum

y representantes indgenas, y correspondieron a la

Secretara de Agricultura Familiar del Ministerio del
Desarrollo Agrario (SAF-MDA) los roles de articulacin y
financiamiento.13
El primer taller se imparti en la ciudad de Palmas
(Tocantins, Brasil), del 3 al 6 de diciembre de 2002, y
se ubic en el marco de las discusiones nacionales
ms generales sobre la necesidad de construir polticas
para combatir el hambre y la pobreza rural. Esta consulta tuvo continuidad a lo largo de 2003, sumando 17
encuentros regionales entre diciembre de 2002 y octubre de 2003. Se moviliz un nmero aproximado de
680 lderes indgenas, pertenecientes a 175 pueblos y
nacionalidades, de prcticamente todas las regiones
de Brasil. Estos talleres, adems de fomentar una discusin para la comprensin local de nociones como
desarrollo sostenible, etnodesarrollo y seguridad alimentaria, permitieron, entre otras cosas, identificar y
discutir algunos de los principales temas y desafos
que perciben y enfrentan las comunidades indgenas,
y que comunidades y organizaciones indgenas presentaran sugerencias sobre temas que les preocupan,
siendo los ms relevantes el reconocimiento y la garanta de sus territorios; la proteccin, recuperacin y
uso sostenible de los recursos naturales; la autosostenibilidad y renta de las actividades productivas; el rol
de la asesora tcnica en el fortalecimiento de capacitaciones locales; la situacin alimentaria y nutricional
en tierras indgenas y sus alternativas; las condiciones
de la salud indgena y los servicios en torno a ella; la
poltica de educacin indgena y su implementacin
en los distintos niveles de formacin; y la necesidad de
mayor participacin y control social indgena en las
polticas pblicas que les corresponden.
En 2003 inici actividades el grupo interinstitucional
responsable de las consultas regionales, cuyo resultado
fue presentar la nica iniciativa en materia de autosustentabilidad alimentaria y etnodesarrollo articulada
en el nivel federal. Su objetivo fue desarrollar una propuesta de poltica pblica de seguridad alimentaria
asociada a la nocin de etnodesarrollo indgena. A partir de ella, se planificaron y elaboraron acciones especficas en los ministerios del Desarrollo Social, del
Medio Ambiente, del Desarrollo Agrario, y en otros ministerios y rganos vinculados.
13

14

A partir de 2003, los trminos seguridad alimentaria

y etnodesarrollo pasaron a ocupar un lugar destacado
en el discurso de los gestores y tcnicos gubernamentales, que asumieron o permanecieron en los cargos
de rganos gubernamentales federales responsables de
las polticas sectoriales para los pueblos y nacionalidades indgenas. El Ministerio del Desarrollo Agrario,
que encabez la organizacin y brind los recursos econmicos para llevar a cabo los 17 encuentros regionales
realizados entre 2002 y 2003, asumi la articulacin
junto a los otros ministerios de la discusin sobre las
posibilidades para crear una poltica gubernamental
de etnodesarrollo orientada a promover la sostenibilidad alimentaria y a combatir la pobreza en los territorios indgenas (vase Verdum, 2005b).
Como extensin del proceso iniciado en 2002 con
los encuentros de consultas regionales y la amplia discusin provocada dentro y fuera del gobierno federal
sobre la necesidad de construir las condiciones para
una nueva poltica de desarrollo que atendiera las
especificidades socioculturales de los pueblos y nacionalidades indgenas, en 2004 surgi en el Ministerio
del Medio Ambiente la llamada Cartera de Proyectos
Fome Zero [Hambre Cero] y Desarrollo Sostenible en
Comunidades Indgenas. Con recursos iniciales que
sumaron los 3.4 millones de dlares,14 proporcionados
por el Ministerio del Desarrollo Social y Combate al
Hambre, la Cartera Indgena busca fomentar y apoyar
proyectos de seguridad alimentaria localmente creados y manejados.
En el mbito del Consejo Nacional de Desarrollo
Rural Sostenible, el rgano colegiado integrante del
Ministerio del Desarrollo Agrario, cuyo objetivo era
plantear directrices para la formulacin y la implementacin de polticas pblicas, se cre en junio de 2004
el Comit de Promocin de Igualdad de Gnero, Raza
y Etnia, a quien se confi la responsabilidad de proponer acciones para una poltica pblica de etnodesarrollo para los pueblos indgenas. En el entorno del
Secretariado de Agricultura Familiar en el MDA, el Departamento de Asistencia Tcnica y Extensin Rural
(DATER) expidi en el primer semestre de 2004 un oficio
destinado a apoyar proyectos de capacitacin de agricultores familiares y tcnicos en el contexto de la promocin del desarrollo rural local sostenible, entendiendo al etnodesarrollo como una de las vas de promocin

La comisin se conform inicialmente por representantes de la Coiab, la Pastoral de la Niez y tcnicos de los siguientes
rganos pblicos: Ministerio del Desarrollo Agrario, Secretara de Agricultura Familiar (SAF-MDA); Fundacin Nacional del
Indio (Funai/MJ); Departamento de Salud Indgena (Desai/Funasa); Coordinacin General de Poltica de Alimentacin y
Nutricin del Ministerio de la Salud (CGPAN/MS); Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa); Subprograma
Proyectos Demostrativos (PDA) del Ministerio del Medio Ambiente; y Coordinacin General de Apoyo a Escuelas Indgenas del
Ministerio de la Educacin (CGAEI/Mec).
1 BRL (real brasileo) = 0.496032 USD (dlar estadounidense).

43

El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

del desarrollo, definido como una poltica de desarrollo que valoriza experiencias histricas y culturales,
recursos naturales, respetando valores y aspiraciones
para potenciar la capacidad autnoma de las poblaciones tnicamente diferenciadas. El etnodesarrollo surge
tambin como uno de los 11 ejes temticos de la poltica de fomento y apoyo al etnodesarrollo en comunidades indgenas y quilombolas [descendientes de esclavos negros], con el objetivo de estimular el desarrollo
etnosostenible de poblaciones indgenas y quilombolas,15 por medio de actividades educativas que promuevan el apoyo y la produccin diversificada, su tratamiento y comercio, gestin territorial, fortalecimiento
de formas de organizacin y conocimientos tradicionales. Es decir, se incluyen en esa retrica prcticamente todos los artculos del ideario del indigenismo
multiculturalista.
Adems de acompaar los proyectos indgenas y
de las ONG no indgenas financiadas por la Secretara de
Agricultura Familiar, que totalizaron 1 015 millones
de dlares a principios de 2006, el MDA expidi en febrero de ese ao un programa de apoyo orientado a

15

16
17

proyectos de capacitacin, asistencia tcnica y extensin rural para organizaciones indgenas e indigenistas
no gubernamentales. Sin embargo, por mucho que se
hayan incluido los indgenas como beneficiarios del
Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura
Familiar (Pronaf),16 persiste la idea de que sera ms
adecuado y viable crear un programa especfico para
los pueblos indgenas, ya que por medio de l podran
tener acceso a los programas de capacitacin, infraestructura y crdito sin la necesidad de someterse a la
rigidez del Pronaf. Cuatro aos despus del inicio del
dilogo respecto de la creacin de un Pronaf Indgena,
la posibilidad de su real efectividad parece todava
muy distante.
Actualmente el gobierno analiza un posible acuerdo
de cooperacin tcnica en los departamentos jurdicos de los ministerios del Desarrollo Agrario, Desarrollo
Social, Agricultura, Medio Ambiente, Salud, Educacin,
y en las fundaciones nacionales del Indio (Funai) y de
la Salud (Funasa), con el objetivo formal de establecer las bases poltico-institucionales de cooperacin
entre los participantes para promover y apoyar acciones de seguridad alimentaria, nutricional y el desarrollo sostenible con nfasis en actividades productivas.
La coordinacin de las acciones quedara a cargo de la
Funai, conjuntamente con una comisin formada por
un representante de cada uno de los dems rganos
gubernamentales implicados y cuatro representantes indgenas elegidos por las organizaciones indgenas
de carcter regional y nacional.17 De naturaleza polmica, en especial porque se mantiene en el marco de
las polticas para los indios, la iniciativa buscara
responder a una de las principales crticas y reivindicaciones de sectores del movimiento etnopoltico indgena en Brasil, representados por organizaciones regionales como la Coordinacin de las Organizaciones
Indgenas de la Amazonia Brasilea y la Articulacin
de los Pueblos y Organizaciones Indgenas del Noreste,
Minas Gerais y Espritu Santo. De cualquier modo, el
problema de la falta de coordinacin entre los rganos
gubernamentales hoy responsables de las polticas
sectoriales de indigenismo en el Estado brasileo sigue siendo una tarea por cumplir.

En este caso la categora quilombola se utiliza de conformidad con lo establecido en la Constitucin Federal de 1988, en el
artculo 68 del Acta de Disposiciones Constitucionales Transitorias (ADCT), donde se atribuye al Estado nacional brasileo
el deber de emitir la titulacin de las tierras quilombolas, siendo garanta de las comunidades el derecho de propiedad
colectiva sobre la tierra: A los remanentes de las comunidades de quibombos que estn ocupando sus tierras le es
reconocida la propiedad definitiva, debiendo el Estado emitir los respectivos ttulos. Vanse ODwyer (2002) y Arruti (2006).
Decreto 3.991 del 30 de octubre de 2001.
La minuta del acuerdo de cooperacin define que los representantes indgenas deben provenir uno de cada regin as definida: Amazonia Occidental, Amazonia Oriental, Regin Noreste/Este y Regin Centro-Sur.

44

Ricardo Verdum

Consideraciones finales
Si aceptamos la premisa de que una ciudadana multicultural implica el reconocimiento jurdico de derechos
polticos y sociales a los pueblos indgenas y con ello
el derecho a la autonoma en la toma de decisiones, al
autogobierno de sus territorios y recursos naturales
all existentes, a la representacin poltica en instancias
de poder legislativo y a tener un papel protagnico en
la formulacin y el control de las polticas pblicas que
tienen que ver con sus intereses y necesidades, en
Brasil todava nos encontramos muy distantes del ideal
de democracia y ciudadana que tal nocin conlleva.
Aunque hayan pasado casi dos dcadas desde la
promulgacin de la actual Constitucin (1988), que
reconoci una serie de derechos a los pueblos indgenas,
constatamos en la actualidad que concepciones que
parecan enterradas en un pasado distante siguen
an activas y orientan el discurso y la prctica de la
administracin indigenista oficial. Una demostracin
de la persistencia del indigenismo integracionista se encuentra, por ejemplo, en el Decreto 4.645 del 25 de
marzo de 2003, que aprueba el estatuto de la Fundacin
Nacional del Indio, en el que se explicita que la finalidad del rgano es garantizar la aculturacin espontnea, la evolucin socioeconmica y la progresiva
integracin de los indgenas en la sociedad nacional.
El riesgo de la continuidad del proyecto integracionista, elaborado e implantado a partir de la primera
mitad del siglo pasado, es fuerte. Hasta hoy es posible
verificar que nociones operacionales como inclusin
productiva y proteccin social bsica como contrapuntos a otra nocin no menos problemtica para
interpretar la condicin de los pueblos indgenas en
Brasil: pobreza siguen informando y estructurando
polticas y acciones en distintos sectores del indigenismo oficial.
El recorrido que hemos realizado sobre el presupuesto federal de los ltimos cinco aos revela con claridad el carcter compensatorio y asistencial que viene
adquiriendo la poltica indigenista gubernamental,
con todos los riesgos que eso supone, en detrimento de
los derechos territoriales originarios y de la autonoma
indgena en la definicin de su proyecto de futuro.
Convivimos todava (y nos movemos) en un rgimen
tutelar y corporativista que con cierta periodicidad renueva sus estrategias para ejercer el viejo colonialismo
interno con relacin a los indgenas. La crisis de legitimidad poltica y administrativa por la que pasan organismos como la Funai y la Funasa, y la rotacin del
personal en esos y otros rganos del indigenismo oficial
en los ltimos aos, muestran apenas la punta de una
crisis ms profunda, que no se resolver con polticas

indigenistas parciales ni acciones paliativas. Se requiere una transformacin integral y profunda del Estado y de la sociedad nacionales, y un cambio de prioridades y del destino de las inversiones y los gastos
gubernamentales. De lo contrario los grupos tnicos minoritarios, como los pueblos indgenas, continuarn
subordinados por polticas econmicas ms rentables para el Estado y el capital, sometidos a agentes
pblicos y privados interesados en la ocupacin productiva de sus territorios, y cada vez ms dependientes de la asistencia social para mitigar sus necesidades
urgentes.

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