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Algumas consideraes sobre a representao

de interesses no processo de formulao de polticas


pblicas*
lenaura lobato**
I. Introduo; 2. Consideraes sobre polticas pblicas e a representao de interesses; 3. Especificidades do processo de formulao de polticas; 4. Formulao de polticas sociais e representao de interesses.
Palavras-chave: polticas pblicas; polticas sociais; representao de interesses.
Este artigo discute a especificidade do processo de formulao de polticas pblicas e,
em particular, das polticas sociais, pela perspectiva da representao de interesses, a
partir de diferentes abordagens tericas para a anlise de polticas pblicas e dos interesses representados na relao Estado/sociedade.

A lew considerations about the representation 01 interests in the process 01 public


policy lormulation
This article discusses the peculiarities of the process oI' public ando especially, social
policy formulation, through the perspective of the representation of interests. considering different theoretical approaches for the analysis of public policies and of the interests represented in the State/society relationship.

1. Introduo
Os estudos que, no campo da administrao pblica, se dedicam formulao
e implementao de polticas avanaram bastante nas ltimas dcadas, no sentido
de superar anlises que procuravam apreender o desenvolvimento de uma determinada poltica segundo os padres de eficcia, eficincia e mesmo efetividade
que esta impunha sua rea fim. Apesar de sua importncia para o acompanhamento de metas institucionalmente definidas, este enfoque se mostrou insuficiente
para dar conta da complexidade que, na verdade, constitui o longo processo que
vai da proposio de uma determinada poltica, passa por sua definio ao plano
legal e segue por sua implementao. Este processo sabidamente inclui uma gama
de relaes e decises que extrapolam em muito quaisquer anlises fotogrficas
que delas possamos ter.
A troca terica entre a administrao pblica e disciplinas afins, como a cincia poltica e a sociologia, estimulou o desenvolvimento de referenciais analticos

* Artigo recebido em ago. e aceito em novo 1996. Este artigo parte da monografia de mestrado da
autora apresentada EBAPIFGY.
** Sociloga, mestre em Administrao Pblica e professora da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense.

RAP

RIO DE JANEIRO 31 (I ):30-48. JAN.lFEV. 1997

que permitem uma melhor compreenso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
Diante da inegvel complexidade das relaes Estado/sociedade nas sociedades industriais modernas, sejam elas avanadas ou no, diferentes matrizes tericas tm procurado dar conta das formas que regem esse relacionamento,
reconhecendo ser ele o {oeus por excelncia de concretizao dessas polticas.
Para tanto, apesar das diferenas s vezes bastante profundas que guardam entre
si, reconhecem cada vez mais a importncia do que a literatura convencionou chamar de representao de interesses.
Nossa inteno neste artigo discutir a especificidade do processo de formulao de polticas pblicas e, entre elas, as das polticas sociais, luz da representao de interesses, conforme abordagem de diferentes matrizes tericas.
Inicialmente, apontamos, a partir da literatura, as linhas gerais de anlise de polticas pblicas e dos interesses representados no nvel da relao Estado/sociedade.
Posteriormente, procuramos identificar as especificidades do processo de formulao de polticas, para, finalmente, localiz-Ias no interior das polticas sociais.

2. Consideraes sobre polticas pblicas e a representao de interesses


Em linhas gerais, so basicamente trs as grandes matrizes tericas sob as
quais pode ser apreendido o processo de formulao de polticas pblicas. Apesar
de todas possurem diferenas, interessa-nos trat-Ias em blocos, por suas concepes da relao entre Estado e sociedade.
Uma das vertentes, chamada pluralista, desenvolvida principalmente a partir
da experincia americana, tem como base terica a noo de que a formulao de
polticas dada segundo o jogo de foras empreendido por diferentes grupos de
interesses que, atuando junto ao governo, procuram maximizar benefcios e reduzir custos. Os indivduos se reuniriam nesses grupos com vistas a defender interesses similares, e sua conquista dar-se-ia pela capacidade de serem politicamente
mais fortes que outros grupos com interesses contrrios. A forma de intermediao desses interesses, com vistas a impedir o excesso de poder poltico pelos detentores de maior poder econmico, seria o processo eleitoral, como garantidor
supremo de um equilbrio extremo entre grupos diversos (Vaitsman, 1989: 145).
Segundo Labra (1990:58), a poltica pblica seria aqui "a busca permanente
de um compromisso amoral entre foras contrapostas, ou bem a imposio de tal
compromisso acima dos grupos contendores por algum corpo soberano". A esse
corpo soberano caberia "manter o equilbrio entre os grupos, sendo ele prprio um
grupo de lderes cujo poder deriva de apoio que recebe de interesses corporificados em grupos" (Labra, 1990). Para os tericos do pluralismo, o equilbrio entre
foras opostas, garantidor de uma sociedade livre, no que tange s polticas pblicas, ocorreria assim como no mercado econmico. Pela inexistncia de um "poder
monoltico a impor ao pas um nico estilo de vida" (Labra, 1990), o equilbrio
seria dado pela competio plural, garantia de acesso de todos vida poltica.

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE REPRESENTAO DE INTERESSES

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Os pluralistas no acreditam - ou o fazem secundariamente - na existncia


de um interesse geral, que na teoria liberal clssica, da qual descendem, seria representado por um Estado neutro e imparcial. No entanto, creditam a um interesse
pblico o papel de aliviador de conflitos, exercido pelo governo (que tratam no
lugar de Estado), que para tanto neutraliza-se frente aos grupos. Como aponta Labra (1990:54), o sentido ideolgico em que se havia transformado a teoria dos grupos, como justificativa para o sistema americano de governo, evidencia-se quando
se reputa a defesa de um interesse geral como intrnseca sociedade americana,
que elege a dissenso como instrumento de relacionamento social, mas aposta no
"consenso sobre as questes fundamentais da ordem poltica, a nica base possvel para uma convivncia democrtica".
A complexidade das relaes sociais fez com que, a partir da dcada de 70, o
prprio pluralismo, revisse esses preceitos, principalmente pelo reconhecimento
da presena e conseqente desigualdade de interesses diversos no plano das decises de polticas pblicas. Entretanto, mesmo criticando a idia de que todo o movimento da poltica se d em torno dos grupos fazendo presso sobre o governo,
os pluralistas no conseguiram romper o crculo que recorre s teses originais de
sua matriz (Labra, 1990).
Autores como Schattchneider (1960), Dahl (1956) e Olson (1965), precursores da reviso no interior do pluralismo, procuraram apontar as debilidades da teoria dos grupos. Como resume Labra, Schattchneider, por exemplo, mostra o
desequilbrio de poder entre os grupos ao reconhecer a existncia de "interesses
especiais" de determinados grupos. Entretanto, creditou a uma separao entre
poder econmico e poltico a capacidade de regular esses conflitos, pressupondo
um sistema poltico que plural. Da mesma forma, mas por caminho inverso,
Dahl credita ao sistema poltico americano a possibilidade de priorizar o consenso. Tambm Olson reconhece o desequilbrio entre os grupos, mas confere prpria existncia desses grupos a possibilidade de coeso (Labra, 1990:60-1). Mais
aprofundadas teriam sido as teses de Macpherson (1978), mas que terminam por
reiterar a preexistncia do pluralismo social como mantenedor do "equilbrio entre a procura e oferta de bens polticos" (Labra, 1990:60).
Teorias mais recentes, como o rent seeking ou jogo institucional, partem do
princpio de que a atuao governamental em relao ao conjunto da sociedade, expressa em ltima instncia pelas polticas pblicas, no pode ser entendida como um
corpo uniforme e racional. Criticam os chamados modelos "racional" ou "organizacional", muito utilizados pela administrao pblica, onde as polticas seriam resultantes, no primeiro caso, do processo decisrio do governo (visto a como entidade
individual) ou, no segundo caso, como resultante de processos decisrios fruto das
diferentes unidades de deciso do governo (visto a como organizao, com tarefas
distribudas hierarquicamente por diferentes nveis de deciso). Para esses autores
(Buchanan et alii, 1980; Hartle, 1983; Tollison, 1982), os dois modelos no introduziriam no seio do processo decisrio o conflito entre diferentes interesses inerentes ao processo de formulao de polticas. Ao contrrio destes, o paradigma do

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"jogo institucional" procura caracterizar o processo internamente. Neste modelo, o


"jogo" objetiva a aquisio de ganhos especiais por parte dos "jogadores", caracterizados como agentes de deciso. Para tanto, os diversos agentes (burocratas, polticos e grupos de interesse) procuram garantir para si ganhos que lhes permitam
aumentar seu poder de deciso dentro do setor pblico.
Mesmo desmistificando o altrusmo dos interesses em jogo, essas teorias ainda pecam por insistir em uma falsa delimitao "pblico versus privado", que no
reconhece a ocupao de espaos pblicos por diferentes grupos de interesse.
Principalmente, no chegam a explicar a origem da desigualdade de poder entre
diversos setores.
Para Offe (1989:224-5), terico neomarxista, as anlises pluralistas reduzem
a representao de interesses sua organizao em interesses comuns e formas de
articulao, no considerando que esta sempre "um resultado de interesses mais
a oportunidade mais o status institucional", ou, na "linguagem estruturalista", determinada por "parmetros ideolgicos, econmicos e polticos". Ou seja, para
alm da formao de grupos que intervenham na formao de polticas segundo
seus interesses especficos e para os que utilizam seu poder poltico, existem caractersticas intrnsecas ao prprio Estado, que interferem no direcionamento e
atuao dos prprios grupos. Essas caractersticas respondem a uma determinada
organizao scio-econmica, cujas necessidades devero ser permanentemente
levadas em conta, fazendo com que, em diferentes perodos, determinadas polticas sejam privilegiadas, sendo os que as defendem mais "aceitos" pelo Estado, e
mais "negados" os que as criticam ou a elas se opem.
A carncia de capacidade que o pluralismo tem para explicar o processo de
formulao de polticas nas sociedades industriais contemporneas no se d, portanto, pelo lado do reconhecimento da existncia de grupos organizados, mas sim
no que tange intermediao em si, como forma de relacionamento Estado/sociedade: intermediao que extrapola o plano especfico de uma determinada poltica, mas que nela interfere concretamente. Principalmente para pases com as
caractersticas do Brasil essa matriz no se aplica j que, como afirmam seus prprios tericos, requer um sistema poltico democrtico e plural, o que ainda difere
bastante do nosso.
Outra vertente, o neocorporativismo, surgiu principalmente da crtica ao pluralismo e da anlise dos modelos de relacionamento poltico adotados pelas democracias do Welfare State. Nestas, o consenso pela necessidade da interveno
estatal importou em uma relao mais estreita entre a esfera pblica e a privada,
determinando maior complexidade no atendimento a demandas opostas, expondo
o Estado a conflitos intensos, enfraquecendo os governos representativos e implicando maiores custos. A dinmica pluralista dos grupos de interesse tornava suas
demandas "excessivas", transcendendo os limites da tolerncia da ordem econmica (Offe, 1989:232). Novas formas de relacionamento Estado/sociedade procuram, assim, superar o pluralismo liberal esgotado. Isto ser desenvolvido

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE REPRESENTAO DE INTERESSES

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teoricamente a partir de Philippe Schmitter (1974), no sentido de repensar a dinmica poltica das sociedades modernas.
Schmiter, em Still the century oi corporativislII, define o corporativismo
como um sistema de intermediao de interesses entre Estado e sociedade civil,
constitudo atravs de unidades funcionais, no-competitivas, reconhecidas ou
criadas pelo Estado, garantindo-lhes o monoplio de representatividade junto a
suas respectivas categorias, em troca de controle sobre a escolha de seus lderes e
articulaes de demandas e apoio (Schmitter, 1974). Segundo Labra (1990:6970), o corporativismo pressupe as regras da democracia moderna, mas introduz
"a configurao de uma democracia concertada pela base e pelo alto", baseada
"no somente na soberania popular mas tambm na vontade cupular das organizaes de interesse que, monopolicamente, dominam o mundo do trabalho, do capital e das profisses". Contrariamente aos preceitos do pluralismo, nesse modelo
a intermediao institucionalizada, com vistas no a ordenar a sociedade ou dirigir a economia, mas sim refere-se a um "arranjo poltico" (Labra, 1990:91). O
corporativismo reconhece o conflito como inerente s relaes polticas, tendo
sido o estabelecimento de um novo "contrato" entre Estado e sociedade o resultado no-intencional da atividade poltica moderna. Assim como o marxismo, identifica a contradio de classes no capitalismo como origem dos conflitos, mas, de
forma diferente daquele, acredita na possibilidade de superao dessa contradio.
O corporativismo inerente ao capitalismo como modo de intermediao de
interesses e, como modelo, visa exatamente sua manuteno, de forma pacfica
e democrtica. Ou seja, propugna um novo "contrato" entre Estado e sociedade
como forma de resoluo dos conflitos. Atravs da institucionalizao de grupos,
sindicatos, corporaes, partidos, estes tornam-se co-responsveis pela elaborao da poltica, possibilitando agregar demandas difusas e permitindo uma viso
intersetorial das mesmas. Assim, essas organizaes bloqueiam uma excessiva
politizao dos conflitos, constituindo, portanto, mais um "arranjo".
O corporativismo assume tambm formas diversas segundo o sistema poltico
no qual se insere. Como afirma Offe (1989:242-3), o corporativismo no define
explicitamente uma "situao", mas um "eixo de desenvolvimento", dependendo do "grau em que se atribui status pblico a grupos de interesse organizados".
Estaria avanado onde esse statlls dado a um maior nmero de grupos e "na
maioria das dimenses importantes da institucionalizao". Poucos ou nenhum
grupo representariam a posio inversa.
Como extremos do que poderamos chamar um continulIlI1 e ligados a sistemas polticos tambm polares, Schmitter distingue corporativismo societal e estatal. Enquanto o primeiro relaciona-se a democracias com sistemas eleitorais
partidrios abertos e competitivos, o segundo designaria formaes com rigorosa
centralizao burocrtica e sistemas partidrio e eleitoral fracos ou inexistentes.
O primeiro diz respeito, portanto, s democracias avanadas do Welfare State,
substitutas dos sistemas liberal-pluralistas, enquanto o segundo refere-se aos es-

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tados autoritrios, de capitalismo retardatrio, sem experincia plena do pluralismo (Schmitter, 1974). Para a caracterizao de corporativismo estatal, Schmitter
baseou-se em estudos sobre o Brasil. Mesmo que no representemos mais um caso
tpico, so bastante presentes ainda caractersticas desenvolvidas nos perodos autoritrios de Vargas e no ps-64, no tocante s instituies pblicas, organizao
da sociedade civil e economia, determinando a persistncia de formas de relacionamento poltico que nos aproximariam mais dessa categoria do que daquela
de corporativismo societal.
Como matriz bastante abrangente, que procura abarcar aspectos tanto do pluralismo quanto do marxismo (Vaitsman, 1989), o corporativismo discutido por
ambos e encontra atualmente diversas interpretaes. Das transformaes pelas
quais passou, o corporativismo tem procurado se ajustar como modelo passvel de
aplicao a sistemas polticos diversos, que no aqueles que se aplicam ao seu
constructo tpico ideal, onde as polticas so negociadas sob a superviso do Estado, tendo como premissa a negociao com vistas reduo dos conflitos e onde
a democracia premissa e resultado do ajuste de interesses de blocos do capital,
trabalho e Estado. Na verdade, a negociao tripartite, institucionalizada, com regimes polticos democrticos e estveis, exemplo em muito poucos pases, entre
os quais no podemos incluir o Brasil.
Independentemente, contudo, da existncia de formas institucionalizadas de
negociao via corporaes e Estado, da diversidade de regimes polticos e sistemas eleitorais, e das caractersticas polticas que propiciam as bases da negociao, inegvel que atravs da representao de interesses que se desenvolve
atualmente a dinmica de relacionamento poltico nas sociedades industriais modernas. Assim, essa matriz tem avanado de um nvel macro de comparao de
sistemas polticos nacionais, de difcil generalizao, para a anlise de formas de
intermediao de interesses segundo as caractersticas especficas de diferentes
formaes sociais, o que levou a que fossem privilegiadas situaes de formulao de polticas setoriais. I
A contribuio do corporativismo reside para ns no reconhecimento de que
o processo de formulao de polticas no se reduz presso de grupos frente ao
governo, como no pluralismo. E principalmente contribui no debate com o marxismo, no sentido de superar as anlises desse processo como restrito contradio de classes. Contudo, sua aplicao aqui seria temerria, sob pena de
reduzirmos um modelo terico a um mero instrumento de anlise, j que suas premissas no se aplicam ao caso do Brasil. Ou seja, seria arriscado proceder ao simples mapeamento das organizaes de interesse, suas demandas e os resultados da
poltica, deixando de lado seu potencial explicativo e portanto prospectivo no toI Importante vertente neste caso o chamado mesocorporativismo, que procura adaptar a intermediao de interesses a um rol menor de premissas do corporativismo macro (Cawson, 1985). Contudo, carece ainda de modelos que dem conta da complexidade do polie)' maki/lg pblico. Em
especial para as anlises de polticas dos setores sociais, o prprio Cawson reconhece sua limitao
diante da preponderncia dos processos histricos de cada formao social.

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE REPRESENTAO DE INTERESSES

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cante a novos arranjos poltico-institucionais, o que consideramos fundamental


para a administrao pblica.
A matriz marxista, que agrega outras contribuies, tem procurado avanar na
compreenso do campo de formulao de polticas pblicas frente a frente com o
relacionamento Estado/sociedade, principalmente atravs do aprofundamento da
anlise do Estado capitalista, buscando superar a viso clssica onde este representaria exclusivamente os interesses da classe dominante. Mesmo que esta viso
esteja ainda bastante presente na literatura latino-americana, refletindo, portanto,
caractersticas de um capitalismo onde o Estado tem sido mais restrito que nos
pases centrais, j se reconhece, principalmente a partir do debate com o corporativismo, que a dinamizao e setorizao em formaes como a nossa indicam
tambm um aumento da complexidade do papel do Estado e a conseqente presena de interesses diversos, no diretamente identificados com os interesses de
classes.
A partir do tratamento das caractersticas estruturais do capitalismo, juntamente com as caractersticas histricas de seu desenvolvimento em diferentes formaes sociais, foi possvel identificar diversas etapas e formas do processo de
acumulao, e sua relao quanto evoluo do papel do Estado e suas instituies, constituindo padres diversos de relacionamento Estado/sociedade. No
entanto, o que antes simplificava a compreenso da interveno estatal determinao, "em ltima instncia", dos interesses de classe no conjunto da dinmica social, passou a tomar o papel inverso, qual seja, de como preencher o gap que
possibilite relacionar desenvolvimento histrico-estrutural com processos polticos concretos e especficos. Em outras palavras, se diferentes padres de relacionamento Estado/sociedade so responsveis por formas tambm diversas de
emergncia das polticas pblicas, a dificuldade estaria em conseguir estabelecer
um [oeus de anlise dessas polticas que, mesmo embasando-se em suas caractersticas histrico-estruturais, desse conta de explic-Ias segundo sua especificidade.
As anlises marxistas que se referem a formaes capitalistas avanadas tm
procurado enfatizar a permanncia do antagonismo de classes no capitalismo, mas
de forma renovada. De acordo com o conceito de Offe de seletividade estrutural
do Estado capitalista, este selecionaria, segundo interesses invisveis de classe, as
questes que seriam ou no tratadas pelas instituies do Estado (Gerschman,
1989: 131). Assim, criticando o modelo pluralista, para Offe os grupos de interesse
no seriam os determinantes na formulao da poltica mas, ao contrrio, o "status
pblico" que o Estado daria a um ou outro grupo que seria mais determinante
em sua constituio e, portanto, em sua capacidade de interferir nas polticas. J
quanto ao corporativismo, o mesmo autor defende que este merece uma explicao "dual" ou "combinada". Visando sempre atenuao do conflito, ao dar "status pblico" a organizaes da classe trabalhadora, estaria o Estado impondo
restrio e disciplina; j no caso dos grupos de interesse pluralistas, visaria "de-

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legao", levando demandas para campos que no afetassem a estabilidade do governo nem sobrecarregassem sua agenda (Offe, 1989:247-8).
Contrariamente ao defendido pelo corporativismo, para o qual no capitalismo
avanado as classes no se definiriam mais por sua posio na estrutura produtiva,
mas segundo a relao de diversos setores com o Estado, as anlises marxistas
procuram relevar o carter de classe das relaes entre Estado e setores sociais organizados.
Para os pases capitalistas de industrializao retardatria (Brasil e diversos
pases da Amrica Latina), a formulao de polticas pblicas tem, contudo, outros complicadores. No Brasil, onde o processo de acumulao requereu a interveno do Estado em quase todos os campos da sociedade, a identificao das
formas de relacionamento Estado/sociedade so como uma faca de dois gumes,
pois revestem-se de uma dubiedade de difcil apreenso. Por um lado, a ausncia
quase total, com breves interregnos, de sistemas representativos legtimos; a excluso de amplos setores sociais do processo poltico, e um tratamento variante
entre a cooptao dominadora e a coero estrita sobre os setores populares indicariam uma fcil identificao dos setores dirigentes e dominantes do Estado,
apontando para uma certa restringncia deste. Por outro lado, as mesmas caractersticas da acumulao induziram a uma complexidade na dinmica social, atravs
da convivncia pari passl/ de padres diferenciados de relacionamento entre diferentes segmentos sociais e destes com o Estado, com o acmulo de formas prcapitalistas ou marginais ao processo dominante, junto com formas tpicas do capitalismo avanado. A diversidade implicou na fragilidade dos setores envolvidos
para a articulao do consenso necessrio acumulao, via industrializao, papeI reconhecidamente assumido pelo Estado.
Se em nosso caso o Estado conquistou uma autonomia bastante ampla frente
s prprias classes, impedindo sua anlise segundo uma perspectiva restrita, esta
mesma autonomia dificulta o entendimento de sua relao com a sociedade, que
se d de diferentes formas. Assim, o complicador passa a compreender quais so
essas formas e, no plano da representao de interesses, como se manifestariam
em relao a diferentes padres de relacionamento.
O'Donnell (1976:2), ao analisar o corporativismo em regimes que denomina
burocrtico-autoritrios (onde o Brasil foi caso exemplar), ressalta ser ele til apenas se limitado a "certas estruturas que vinculam Estado e sociedade", mas no se
ampliado "para utiliz-lo como caracterizao suficiente de um ou outra". Para o
autor, esse corporativismo se distingue daquele predominante nos regimes populistas, onde apesar de o Estado visar corporatizao das classes trabalhadoras
com o objetivo de control-Ias, ele possibilitava sua politizao. J nos casos dos
regimes burocrtico-autoritrios, o corporativismo seria "bifronte", com dois
componentes. Um que ele chama de "estatista" e consiste na "conquista" pelo Estado e posterior subordinao de organizaes da sociedade civil. O outro o
componente "privatista", onde o Estado abre a setores da sociedade civil reas institucionais prprias a ele, para a representao de interesses privados (O'Donnell,

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE REPRESENTAO DE INTERESSES

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1976:3). Alm de bifronte, o corporativismo nesses regimes seria segmentrio,


pois a forma de relacionamento estaria definida em funo das classes. O autor
no encontra, portanto, possibilidade de incorporar a matriz do corporativismo
como forma de compreenso das relaes Estado/sociedade na maioria dos pases
latino-americanos. Para ele, alguma semelhana se daria no elemento privatista,
mas apenas no plano formal, de "assessoramento", e no na deciso de polticas.
O carter do corporativismo nesses pases, ao contrrio de promover a coeso e
negao de classes, aprofundou as diferenas estruturais (0'Donnell,1976:22-3).
Alm do corporativismo, persiste em nossa sociedade o clientelismo. Forma
que conviveu juntamente com o corporativismo populista e o "bifronte" dos perodos burocrtico-autoritrios, mantm-se de maneira bastante forte como canal
de relacionamento entre a sociedade e o Estado de maneira ainda bastante forte.
Com efeito de legitimao nos perodos populistas ou cooptao nos autoritrios,
visa a "troca de favores". Ademais, so caractersticas concomitantes na constituio histrica de nosso pas, a ausncia de sistemas partidrios fortes e a ainda
fraca organizao de grupos pluralistas de interesse.
incontestvel, portanto, a presena do Estado brasileiro como formador da
prpria sociedade, diferindo daqueles dos pases centrais, e que poderia indicar
pouca similaridade no plano da formulao das polticas pblicas luz da representao de interesses. No entanto, acreditamos que, exatamente pela enorme presena do Estado, as anlises sobre polticas pblicas devem considerar aspectos
da representao de interesses.
No Brasil, a presena "absoluta" do Estado sobre a sociedade importou no direcionamento de todas as demandas ao seu interior. No entanto, o processo de
transio democrtica demonstrou uma "inabilidade" desse mesmo Estado em
conviver com demandas advindas de formas diferenciadas daquelas tradicionais,
que surgiram da dinmica societria, determinando formas plurais de representao de interesses, assim como diferenciaes nos padres ento existentes. Os
movimentos populares, a criao de partidos de base e a excluso, mesmo que espasmdica, do Estado nas negociaes entre capital e trabalho, so, ao nosso ver,
exemplares nesse sentido. A "negao" do Estado em abrir espaos a esses setores
no impediu, contudo, que suas demandas fossem consideradas.
Ao contrrio dos pases com sistemas democrticos consolidados, onde formas plurais de organizao no necessariamente dirigem suas demandas ao Estado, no nosso caso o Estado o alvo principal. Contudo, essas formas plurais se
localizam fora dele, sendo essa localizao a condio de possibilidade de que
suas demandas sejam atendidas. Ou seja, elas emergem em oposio ao carter
"pactuado" da transio democrtica no Brasil que, ao manter inalteradas as elites
(O'Donnell, 1987), supunha a ampliao de canais de democratizao mas no a
alterao ou mesmo a ampliao das bases de negociao do regime burocrticoautoritrio, onde prevaleciam a cooptao ou excluso de demandas de amplos setores sociais. O atendimento s demandas pode ocorrer independentemente de
suas formas correspondentes de representao serem institucionalizadas pelo Es-

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tado. A especificidade aqui que essas formas plurais se institucionalizam (legitimam) na sociedade civil pela negao do Estado em considerar suas demandas
ou por consider-Ias na forma de cooptao, mas com este mesmo Estado como
principal interlocutor.
Essas formas de associao no representam, pois, grupos de presso como
no pluralismo, j que seu acesso ao governo no supostamente garantido, sendo
a ausncia dessa garantia fator crucial em sua constituio. No so tambm condizentes com as formas de associao do corporativismo, j que sua emergncia
e relacionamento com o Estado pressupem a ausncia da premissa de atenuao
de conflitos. Assim mesmo, se considerarmos a caracterizao de Offe (1989),
para quem o corporativismo requereria uma forma "dual ou combinada" de relacionamento entre Estado e interesses representados, j que essas formas plurais
no tm por parte do Estado nem um tratamento de dar-lhes "status pblico", nem
delegao.
O surgimento de novos atores e os movimentos sociais so exemplares nesse
sentido. No Brasil, sua emergncia esteve estreitamente vinculada falta de demandas, em sua maioria sociais, negadas pelo Estado. E sua articulao foi determinada mais pela ausncia, impossibilidade de utilizao ou descrena nos canais
institudos de representao poltica, do que propriamente pela abrangncia de
segmentos sociais diferenciados atingidos pelo mesmo tema ou problema. Mesmo
sendo a capacidade do Estado de rearticular-se bem maior, a partir da presso de
demandas constitudas desde fora dele (e mesmo apesar dele), os interesses no seu
interior tambm se diversificam, determinando novos arranjos. Assim, apesar da
persistncia e mesmo predominncia das formas tradicionais de intermediao,
outras passam a surgir. Se estas so marginais ao Estado. definitivamente no o
so poltica.
A perspectiva da representao de interesses traz, portanto, a possibilidade de
superarem-se as anlises que vem as polticas pblicas como exclusivamente internas ao plano estatal, onde, no caso do Brasil, estariam presentes interesses articulados segundo as clssicas formas ou corporativista ou c1ientelista, onde os
diferentes atores ou so excludos, ou representados, ou cooptados, ou legitimadores. Se estas caractersticas refletem o padro predominante de relacionamento
Estado/sociedade, no do conta do processo de formulao de polticas, dado que
Estado e sociedade exigem nveis diferentes de anlise, apesar de estarem mtua
e estreitamente vinculados.

3. Especificidades do processo de formulao de polticas


Como loclls por excelncia de realizao das polticas pblicas, o relacionamento Estado/sociedade determinado pelas condies histrico-estruturais de desenvolvimento de uma dada formao social. Essas condies remetem ao
desenvolvimento das relaes de produo, que, interagindo dialeticamente com
caractersticas histricas e culturais, determinam padres diversos desse rela-

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE REPRESENTAO DE INTERESSES

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cionamento, em momentos histricos tambm diferentes, que permeiam direta ou


indiretamente toda a sociedade. Mas os padres desse relacionamento no so necessariamente passveis de apreenso e podem, mesmo, ser contrariados, em situaes polticas especficas.
J o plano de formulao de polticas pblicas requer outras condies, que
residem em um nvel mais singular e so dadas pela organizao sociopoltica especfica onde se formula a poltica pblica. Nesta so relevantes as organizaes
social e poltica vigentes (regime poltico e padro de organizao da sociedade),
as condies econmicas e, em maior ou menor grau, as condies tecnolgicas e
culturais. Como nvel intermedirio, a anlise de formulao de polticas tambm
no possibilita que se incorra diretamente sobre padres de relacionamento Estado/sociedade.
Para a anlise do processo de formulao de polticas pblicas necessrio,
portanto, o tratamento de condies especficas de uma dada formao social. A
importncia da representao de interesses reside em que essas condies, quando
referidas ao processo poltico que inscreve uma determinada poltica pblica, no
esto previamente dadas. Elas se manifestam atravs de diferentes atores sociais,
que representam interesses diversos. Tanto as condies histrico-estruturais
quanto as especficas que determinam direta e/ou indiretamente uma dada poltica
pblica, se localizam no processo poltico que a circunscreve e se manifestam
atravs de diferentes atores sociais. Os interesses so, portanto, a representao,
no nvel poltico, daquelas condies. A possibilidade de que se perpetuem ou sejam modificadas, expressa na forma de demandas e atravs de grupos e/ou movimentos especficos da sociedade.
O processo poltico tanto mais amplo, quanto mais atores sociais dele fizerem parte, sejam institucionalizados ou no, estejam ou no representados em grupos formais de interesse. Mesmo sob as mais variadas formas organizacionais,
com interesses os mais diversos e, portanto, com diferentes graus de poder, o processo poltico engloba tantos atores sociais quantos dele quiserem fazer parte, ao
menos onde existirem canais democrticos de manifestao de demandas. Das relaes estabelecidas entre esses atores resultar a poltica pblica em si, sendo esta
apenas uma das etapas de todo o processo.
A representao de interesses no pode ser vista como restrita ao acesso de
diferentes grupos ao aparelho estatal. Ela deve buscar o processo poltico que determina a poltica pblica, buscar a poltica em seu sentido lato. E isso nos parece
vlido principalmente para aquelas sociedades onde o Estado amplamente dominado por interesses privados.
Como vimos anteriormente, o acesso de grupos ao aparelho estatal como predominante para uma maior ou menor interferncia na elaborao da poltica pblica tratado de forma diversa pelas diferentes matrizes tericas. A diferena nas
abordagens est no s no referencial terico que adotam, como tambm nas especificidades das formaes sociais onde predominam.

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o pluralismo predominante nos Estados Unidos, onde so historicamente


mais delimitados os espaos pblico e privado, decorrncia de uma mais discreta
presena do Estado nos diversos domnios da vida privada. Essa matriz defende,
portanto, uma separao clara entre esses espaos, sendo o privado diretor do pblico e onde se d a conformao de demandas e suas representaes, segundo a
iniciativa, anuncia e associao voluntria de seus prprios membros. O corporativismo tanto aplicvel para os Estados Unidos, pela crtica ao pluralismo,
quanto a democracias com Estados de bem-estar consolidados, que apresentam
forte interveno estatal. Tem procurado relevar a dimenso associativa de setores
funcionais da sociedade como vertente importante da representao, para alm da
dimenso corporativa, no intento de superar a referncia nos grupos plurais ou no
Estado. Entretanto, a referncia ainda de sistemas polticos cuja base a intermediao com vistas ordem social. J o marxismo, ao relevar, com justeza, as
caractersticas histrico-estruturais do desenvolvimento do Estado no capitalismo, tende, em certa medida, a tornar absoluto esse Estado. Em verdade, a predominncia do Estado na formulao da poltica realidade em formaes sem
sistemas democrticos consolidados e com forte interveno estatal. Entretanto,
as revises do marxismo a partir das experincias com sistemas polticos democrticos e complexos, onde o pblico e o privado estiveram mais mesclados por
uma maior incidncia do Estado, tm apontado, como no corporativismo, para
uma limitao prevalncia deste na anlise da conformao de polticas pblicas.
Ao tentarmos, mesmo que superficialmente, encontrar parmetros de comparao dessas formaes sociais com o Brasil, esbarramos logo na ausncia de um
sistema poltico democrtico consolidado. Dada a forte presena do Estado, altamente privatizado, tenderamos a concluir que o Estado quem principalmente
determina a interveno ou no de grupos nas polticas pblicas. No entanto, se
essa assertiva verdadeira para o padro predominante de relacionamento Estadosociedade, no o , ao nosso ver, para o plano da formulao de polticas. Por isso
insistimos no tratamento diferenciado desses dois planos de anlise.
No nvel da formulao de polticas pblicas, interagem mutuamente interesses diversos, representados por vrios setores, entre eles o Estado. Este, no entanto, a tanto arena quanto tambm ator, a partir ou para onde so canalizadas
demandas e onde no existe como entidade autnoma e homognea. arena quando, atravs do aparelho estatal, poder constitudo que possibilita a concretizao
institucional-legal de uma determinada poltica, assim como quando possui domnios diversos cuja apropriao total ou parcial favorece negociaes no seu interior e fora dele. E ator, tanto como constituio peridica de uma determinada
hegemonia dirigente, quanto como hegemonia dominante. Enquanto esta referida, no capitalismo, ao carter estrutural de classes, aquela representa sua direo
peridica.
principalmente como representante dos interesses dos setores dirigentes que
o Estado atua no plano da formulao de polticas, fato que muitas vezes no

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE REPRESENTAO DE INTERESSES

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devidamente considerado. Os interesses das fraes de classe dirigentes dizem


respeito muito mais anlise da formulao de polticas do que o carter de classe
do capitalismo e sua reproduo atravs do Estado o fazem. Assim como interessam tambm as disputas no interior das diversas fraes, que so conflituosas e
podem perpassar, em muitos casos, amplos setores da sociedade. J o carter estruturaI da dominao garantido, no nvel da formulao de polticas, pelo que
Offe (1984) denomina seletividade estrutural do Estado, mecanismo de seleo
antecipada de demandas. Alm disso, h a constante possibilidade do uso da coero, assim como, numa analogia ao termo de Offe, h uma "seletividade da sociedade" que, estrutural ou no, garante tambm a manuteno da dominao.
Se o Estado no capitalismo seleciona demandas no sentido de garantir sua permanncia, reproduo e expanso, essas demandas existem e, como vimos, so a
tentativa de perpetuar ou modificar condies existentes. Como demandas, so a
representao de interesses e so expressas de alguma forma. A interveno estatal em forma de poltica significa uma necessidade dada pela impossibilidade de
que essas demandas sejam canalizadas por outros mecanismos, sejam do Estado
ou no. Assim, h um momento onde a interveno requerida e um movimento
circunscreve esta interveno, onde o Estado precisa "abrir-se" para a negociao
de interesses diversos. o processo poltico que circunscreve a poltica pblica.
o momento frgil do Estado, e ser tanto mais frgil quanto mais interesses estiverem envolvidos e quanto mais divergentes sejam.
Da a necessidade estratgica do Estado de manter vnculos estreitos com setores diversos da sociedade e, conseqentemente, o far com aqueles que so virtuais demandantes, no s pela possibilidade de prever ou acomodar demandas,
mas tambm pela capacidade que tenham de difundir interesses ou amortecer interesses contrrios. No entanto, para que tenham esse "status pblico" (Offe,
1989), necessrio que os interesses se coadunem, principalmente em se tratando
daqueles setores que o Estado visa a cooptar. Isso porque, para os setores do capital, a divergncia pode ser recompensada com privilgios na mquina estatal ou
mesmo em outras polticas. J para os setores no dominantes, essa possibilidade
praticamente inexiste, ou se d apenas para parcelas ou mesmo indivduos isolados. Assim, se possuem "status pblico" no coercitivo, no esto necessariamente sendo cooptados, nem tm seus interesses moldados por privilgios junto ao
Estado, mas sim h uma convergncia de interesses para tanto.
Isso ainda mais verdadeiro para sociedades menos democrticas, onde o
"status pblico" atribudo a poucos grupos ou parcelas dos setores no dominantes. Na histria brasileira, por exemplo, podemos identificar o perodo populista,
onde a participao do operariado foi proveniente de uma real emergncia de interesses, mesmo que a longo prazo o sentido fosse a cooptao. Assim tambm o
foi em boa parte do perodo varguista. J os perodos de regimes discricionrios
no podem ser considerados como tal, dado o uso da coero e a impossibilidade
de os setores pretensamente representados se manifestarem.

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necessrio, portanto, que no se subestime a interferncia dos interesses em


si na definio do "status pblico". No s para que no se d carter absoluto ao
Estado, como tambm para que, ao contrrio, no se subestime a sociedade. Tanto
o Estado quanto os interesses e os grupos que o representam interagem mutuamente na determinao da representatividade que o Estado atribui, perena ou periodicamente, em maior ou menor grau, a diferentes setores.
Assim tambm o no plano especfico da formulao de polticas. O fato de
demandas serem ou no consideradas no reside exclusi vamente na capacidade de
o Estado reprimi-Ias ou coopt-Ias. Reside, tambm, na capacidade que tenham os
diferentes atores sociais de ganhar espaos, institucionais ou no, assim como
conquistar outros atores, estejam ou no representados no aparelho estatal. A necessidade de conquista desses espaos ser, no entanto, inversamente proporcionaI a essa representatividade. Ou seja, quanto mais as demandas forem contrrias
aos interesses do Estado, maior ser a necessidade de aliar-se a outros atores, o
que depender, por sua vez, dos interesses e da forma como sero canalizados.
Por outro lado, o grau de acessibilidade ao Estado dado pela situao de diferentes reas de sua interveno, dependendo da agenda governamental em um
determinado perodo, assim como dos interesses envolvidos. Onde o processo de
formulao da poltica pblica inclui poucos interesses, esta tender a privilegiar
interesses privados e as demandas sero canalizadas basicamente por grupos de
interesse institucionalizados. J onde o processo de formulao inclui uma ampla
gama de interesses diversos, a poltica pblica poder tender a privilegiar interesses pblicos, pela impossibilidade de fragmentar-se no atendimento a inmeros
interesses privados.
Contudo, mais do que a multiplicidade de interesses, importar o carter desses interesses: se mais pblicos ou privados. A existncia de uma multiplicidade
de interesses, mas majoritariamente privados, facilitar o atendimento s demandas de grupos poltica ou economicamente mais fortes, em vez de interesses pblicos. Esta , sem dvida, uma caracterstica das polticas sociais nos pases de
capitalismo retardatrio.
sabido que as polticas sociais tm caractersticas prprias em relao ao
conjunto das polticas pblicas. Apesar de matrizes tericas diversas tratarem diferencialmente essas caractersticas, no cabe aqui discorrer sobre elas. Importa
apenas que as polticas sociais so extremamente dependentes do resultado das relaes polticas. E isso ainda mais verdadeiro na atualidade, onde essas polticas
tm sido responsabilizadas pelo dficit dos Estados, no sendo mais consideradas
como estratgia para o desenvolvimento, como o foram no perodo do ps-guerra.

4. Formulao de polticas sociais e representao de interesses


Se a interveno estatal necessria para garantir determinados bens sociais,
h um princpio intrnseco de que esses bens so incompatveis ou ao menos no
so passveis de aquisio direta no mercado. Por princpio, a poltica social for-

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE REPRESENTAO DE INTERESSES

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necedora de um bem pblico. Um bem que custeado pelo conjunto da sociedade


e dirigido a todos aqueles a ela pertencentes; ou seja, so todos tanto responsveis
quanto merecedores, mesmo que jamais o requeiram. Assim, a poltica social inclui a noo do direito e do dever sobre os bens sociais.
O princpio do que pblico requer a existncia de um [oeus social no aproprivel por qualquer indivduo ou grupo privadamente: a esfera pblica. J o princpio do direito/dever exige o reconhecimento de igualdade de todos frente
quela. Esses dois princpios se efetivam na noo que a sociedade contempornea associa cidadania. Esta, por sua vez, requer regras coletivas que garantam
seu exerccio: a democracia social e um sistema poltico democrtico.
Podemos considerar a poltica social como a interveno estatal pelo fornecimento de bens sociais dirigidos a todos os cidados de uma mesma sociedade (nao) que por eles se responsabilizam e dos quais so merecedores, podendo ou no
deles precisar. A execuo dessa poltica garantida por mecanismos legais e/ou
institucionais aos quais os cidados podem recorrer, isoladamente ou em conjunto, caso no sejam atendidos.
Essa definio pode ser considerada tpico-ideal, pois no inclui as contradies inerentes poltica social no capitalismo. No entanto, tem sido a partir do pblico em oposio ao privado e do direito em oposio ao favor que se tem travado
o debate sobre a possibilidade das polticas sociais na atualidade. E essas polticas
no residem, como pode parecer, no plano estritamente ideolgico, mas se referem aos problemas vividos pela sociedade contempornea, no que diz respeito
nova ordem social que se delineia para o futuro.
Com o fim das idias socialistas tradicionais e o avano das chamadas polticas neoliberais, este embate , na realidade, uma reproduo, em nova roupagem,
do dilema histrico entre liberalismo e bem-estar, ou proteo social.
Na emergncia do Welfare State, a interveno estatal via benefcios sociais
foi a forma vencedora contra os liberais de ento: a opo poltica passvel de direcionar o desenvolvimento capitalista com justia social, freando os movimentos
de esquerda. J hoje, com a falncia do socialismo real, volta-se a pregar, atravs
da justificativa da racionalidade econmica, o princpio bsico da doutrina liberal,
o individualismo, onde o Estado deve fornecer o mnimo ficando o resto para o
mercado.
As doutrinas socialista, social-democrata e suas tantas vertentes encontram
dificuldades em se opor opo neoliberal, principalmente no que diz respeito ao
seu referencial principal- o Estado, entendido como alvo principal de demandas
ou ataques. Umas e outras, guardadas as devidas diferenas, superestimaram o Estado e relegaram a segundo plano a dinmica autnoma da sociedade. As polticas
sociais foram, mesmo com objetivos diversos, o canal principal de consolidao
de ambas, que passaram a ser nas ltimas dcadas um "assunto de Estado".
No entanto, o desenvolvimento das polticas sociais no se restringiu ao Estado. Nem logrou acelerar a conscientizao das classes subalternas e, principalmente, do proletariado no sentido da oposio ao capitalismo, como previam

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setores socialistas, nem restringiu os benefcios sociais relao entre Estadoprovedor e populao, como garantia da paz social, como prega a social-democracia. Nos pases do Welfare, o diferencial das polticas sociais que elas se desenvolveram como garantidoras de direitos sociais de cidadania. E se desenvolveram
como direitos no por necessidades da acumulao, para o que seria suficiente o
fornecimento de bens para garantia da reproduo, manuteno e formao da
mo-de-obra, nem pela necessidade de legitimao via amenizao de conflitos,
para o que tambm seria suficiente o Estado-provedor, executando a clssica frmula de antecipar-se queles conflitos.
A emergncia das polticas sociais no excluem o Estado e as classes e, portanto, no desconsideram os componentes econmicos e polticos intrnsecos s
contradies estruturais do capitalismo. Como afirma King (1988), os direitos civis e polticos no impuseram s sociedades pr-dcada de 40 a estreita relao
entre Estado e economia, como o fariam os direitos sociais no ps-guerra. Isso no
s teve conseqncias no plano restrito ou do Estado ou da economia, mas determinou um novo arranjo no plano das relaes polticas. Os direitos civis e os direitos polticos, apesar de requererem regras coletivas dinmica social, hoje so
perfeitamente compatveis com os princpios liberais, e dirigem-se, em ltima instncia, aos indivduos. J os direitos sociais requerem um outro grau de arranjo
social, que parta do coletivo e a ele se dirija.
Como instituidoras de direitos de cidadania, as polticas sociais passaram a se
localizar em um plano que subsume o Estado e as classes e que chamaramos de
societrio ou tico-poltico, onde os indivduos atuam no no sentido restrito da
maximizao de seus interesses privados, sejam eles econmicos ou no, mas
onde concordem em abrir mo de recursos em prol de um bem comum, mesmo
que dele no se utilizem diretamente, mas que reconheam seu retorno pela responsabilidade que imputam a si mesmos pelas conseqncias advindas da ausncia de resposta a essas necessidades. Esse plano o que entendemos por esfera
pblica, que transcende o Estado e a sociedade e que no passvel de ser apropriada privadamente.
As polticas sociais na atualidade requerem, portanto, essa dimenso, que as
coloca como garantidoras de bens sociais como direitos reconhecidos pela sociedade, que reclama a interveno estatal para sua efetivao, mas que as localiza
na esfera pblica, em oposio privada e para alm do Estado.
O reconhecimento de que os bens sociais so responsabilidade do conjunto da
sociedade e no exclusivamente do Estado , portanto, o que possibilita sua aquisio como direito. O Estado intermedeia e institui o direito via polticas sociais,
mas no plano societrio que elas alcanam o status de direito e, portanto, o Estado s o far como tal, se assim for definido pelas relaes polticas que se estabelecem entre ele e a sociedade.
Por isso as polticas sociais no se efetivaram plenamente no Brasil e em muitos pases de economia retardatria. Nestes, a incorporao de demandas sociais

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE REPRESENTAO DE INTERESSES

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se deu de fonna alienada, onde a universalizao de bens sociais no passou pela


cidadania, mas pela extenso de privilgios.
A cidadania o canal de intennediao entre Estado e sociedade que viabiliza
polticas sociais como garantidoras de direitos sociais. ela quem estabelece a
criao e manuteno da esfera pblica. Estreitamente vinculada ao conceito de
democracia, a cidadania , na definio de Sonia Fleury Teixeira (1989:33), "a
mediao que d organicidade a esta relao (Estado moderno e sociedade) na
medida em que, para alm ou em negao estrutura social, articula o conjunto
de indivduos de uma nao ao Estado representativo, assegurando-lhe a legitimidade necessria ao exerccio do poder".
Ao constituir padro de relacionamento predominante entre a sociedade e o
Estado, a cidadania distingue um e outro, consente na preservao e autonomia de
ambos e, principalmente, associa o conjunto dos cidados tanto individualmente
quanto coletivamente. A cidadania seria, portanto, a forma contempornea de preservao da coleti vidade e controle sobre o Estado. A possibilidade desse controle
, por sua vez, diretamente proporcional preservao da coletividade. Assim,
quanto mais solidria for a sociedade, mais ampla ser a cidadania e, portanto,
menor possibilidade ter o Estado de ser excludente ou exercer poder de fora.
O ataque s polticas sociais, como causadoras de dficit pblico e, conseqentemente de desemprego, mina a solidariedade social e reduz a cidadania, possibilitando o rearranjo dos grandes cartis internacionais revelia dos interesses
dos cidados. Na verdade, no se reduz o tamanho do Estado, mas sim os interesses nele envolvidos. O "enxugamento" do Estado nas chamadas reas sociais possibilita o desmantelamento de instituies e interesses que no so regidos,
principalmente nas economias de Welfare, por critrios de mercado. Como afinna
King (1988:76), o Estado de bem-estar "altera as percepes pessoais acerca da
natureza das relaes de mercado e de seu alcance efetivo" (grifo nosso); e "isso
pouco surpreendente, dado que o descontentamento com as relaes de mercado
alimentou muitas das demandas originais por servios pblicos e auxlios financeiros".
Sendo os direitos sociais um dos pilares centrais da solidariedade social nas
sociedades contemporneas, sero certamente contraditrios s iniciativas de recuperao do liberalismo e, portanto, alvo principal de ataque, via individualismo.
Sua estreita relao com a cidadania decorre de que, se por um lado, ela por si s
no garante os direitos sociais, estes so fundamentais para que ela se fortalea e
efetive, assim como a ausncia destes a enfraquece.
As polticas sociais requerem, na atualidade, caractersticas que residem no
plano societrio. Mesmo de difcil apreenso, referem-se a uma necessria negociao social, que implica concordncia, estabelecida neste plano societrio, de
que detenninados bens sociais so direitos de todos os cidados e, portanto, dever
de toda a coletividade, que para sua efetivao requer a interveno estatal.
Como procuramos apontar, tanto as caractersticas histrico-estruturais quanto as especficas de uma dada poltica pblica se reproduzem no processo poltico

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que circunscreve sua formulao atravs de interesses diversos, manifestos como


demandas de diferentes atores sociais em interao com o Estado e suas instituies.
No plano especfico da formulao da poltica social, a negociao social se
revela nos interesses envolvidos atravs do que denominamos grau de universalizao, que implica a disponibilidade e/ou possibilidade de que o senso pblico ou
coletivo se sobreponha ao privado, no de forma contraditria, mas que o segundo
possa ser atendido, direta ou indiretamente, pela subsuno ao primeiro.
Em um continl/l/111 que estabelea os interesses essencialmente privados (particulares) em oposio aos exclusivamente pblicos (coletivos), a possibilidade de
que se estabelea uma poltica social plena (que garanta bens sociais como direitos de cidadania) ser dada pela proximidade com o plo pblico, como resultado
da correlao de foras estabelecida pelos diferentes atores no processo poltico.
O grau de universalizao dos diferentes agentes ser, por sua vez, determinado tanto pela interao com outros, quanto por suas caractersticas especficas.
Assim, as demandas "originrias", que os diferentes atores levam para o processo
poltico, tero seu grau de universalizao determinado principalmente por suas
condies particulares (tanto histricas quanto conjunturais). J no processo poltico, essas demandas podero ser modificadas e tomar-se mais ou menos pblicas,
dependendo da interao com outros atores, o Estado e seu aparelho.

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