LA COOPERACIN JUDICIAL EN MATERIA PENAL

En la actualidad, cada vez ms gente viaja, trabaja, estudia y reside fuera de su pas, incluidos
los delincuentes. La delincuencia se ha convertido en un fenmeno sofisticado e internacional.
En la Unin Europea, hemos desarrollado un espacio comn de justicia penal en el que
impera la confianza y el respaldo entre las autoridades responsables de la aplicacin de la
ley. El punto de partida es el cumplimiento de uno de nuestros principios ms importantes:
el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en todos los Estados miembros de la
UE. El Tratado de Lisboa proporciona una base ms slida para el desarrollo de un espacio
de justicia penal, a la vez que otorga nuevas competencias al Parlamento Europeo.

FUNDAMENTOS JURDICOS
Artculos 82 a 86 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE).

OBJETIVOS
La eliminacin progresiva de los controles fronterizos en la UE ha facilitado considerablemente
la libre circulacin de los ciudadanos europeos, pero tambin ha permitido a los delincuentes
actuar con mayor libertad a escala transnacional. A fin de abordar el desafo que supone la
delincuencia internacional, la UE est avanzando hacia un espacio nico de justicia penal. El
punto de partida es el respeto del principio de reconocimiento mutuo. Combatir la delincuencia
y garantizar la proteccin, dentro de la Unin, de los derechos de las vctimas, los sospechosos y
los detenidos, aunque estos crucen las fronteras nacionales, constituye la base de una autntica
ciudadana.

RESULTADOS
A.

Un marco institucional nuevo: el Tratado de Lisboa y el Programa de Estocolmo

1.

El Tratado de Lisboa

El papel del Parlamento Europeo, que era meramente consultivo en el marco del antiguo
tercer pilar (cooperacin policial y judicial en materia penal), se ha visto reforzado gracias al
Tratado de Lisboa, que introduce ms efectividad, responsabilidad y legitimidad en el espacio
de libertad, seguridad y justicia (ELSJ). El Tratado ha generalizado (con ciertas excepciones)
el mtodo comunitario, basado en la codecisin con el Parlamento (la codecisin pasa a ser
el procedimiento legislativo ordinario) y la votacin por mayora en el Consejo. La antigua
estructura de los pilares ha desaparecido. Por lo que respecta a los acuerdos internacionales, se
ha introducido un nuevo procedimiento: el de aprobacin. La eliminacin del antiguo tercer pilar
ha conllevado la armonizacin de los instrumentos legislativos. En lugar de adoptar decisiones
marco y decisiones o celebrar convenios, ahora la UE adopta solo instrumentos comunitarios
tradicionales (reglamentos, directivas y decisiones).
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El Tratado de Lisboa tambin ha reforzado el papel del Tribunal de Justicia. As, se aplican los
procedimientos ordinarios para las cuestiones preliminares y los procedimientos de infraccin
iniciados por la Comisin (con el establecimiento de disposiciones transitorias, vlidas hasta el
1 de diciembre de 2014, para los actos ya vigentes en el mbito de la cooperacin policial y
judicial en materia penal).
Los Estados miembros todava pueden proponer medidas legislativas, pero ahora las iniciativas
requieren el respaldo de una cuarta parte de ellos. Se prevn medidas especiales en materia
de cooperacin reforzada, autoexclusin y el denominado freno de emergencia. La Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unin Europea est integrada en el Tratado de Lisboa y es
jurdicamente vinculante para la Unin Europea (as como sus instituciones y organismos) y
para sus Estados miembros al aplicar el Derecho de la UE.
2.

El Programa de Estocolmo

Tras los programas de Tampere (octubre de 1999) y La Haya (noviembre de 2004), el

Consejo Europeo adopt, en diciembre de 2009, un nuevo programa plurianual para el periodo
2010-2014 en el marco del ELSJ: el Programa de Estocolmo. El Parlamento Europeo, por
su parte, aprob una resolucin relativa a dicho programa el 25 de noviembre de 2009. El
11 de marzo de 2014, la Comisin adopt dos comunicaciones que definan las prioridades
polticas para el programa posterior a Estocolmo. El 2 de abril de 2014, el Parlamento adopt
una resolucin sobre la revisin intermedia del Programa de Estocolmo. En las conclusiones de
su reunin de los das 26 y 27 de junio de 2014, el Consejo Europeo defini las orientaciones
estratgicas de la programacin legislativa y operativa en el ELSJ, con arreglo al artculo 68
del TFUE. Uno de los objetivos clave es desarrollar la cooperacin judicial en materia penal
dentro de la UE.
B.

Asistencia judicial mutua en materia penal

El 29 de mayo de 2000, el Consejo de Ministros de la UE adopt el Convenio relativo a

la asistencia judicial mutua en materia penal, cuyo propsito es alentar la cooperacin entre
las autoridades judiciales, policiales y aduaneras dentro de la Unin, complementando las
disposiciones relativas a los instrumentos jurdicos existentes y en aplicacin del Convenio
Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de
1950. Asimismo, ciertas organizaciones internacionales han suscrito una serie de acuerdos como
el Convenio del Consejo de Europa sobre ayuda mutua en materia penal, de 1959.
C.

Reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal

El Consejo Europeo de Tampere estableci que el reconocimiento mutuo debera convertirse en

la piedra angular de la cooperacin judicial en materia penal. El principio del reconocimiento
mutuo fue confirmado en los programas de La Haya y de Estocolmo. Se trata de un concepto
esencial para el espacio judicial europeo, ya que solo a travs del reconocimiento mutuo
se pueden superar las dificultades que plantean las diferencias entre los sistemas judiciales
nacionales. No obstante, este principio solo puede desarrollarse si existe un alto grado de
confianza mutua entre los Estados miembros.
D.

La orden de detencin europea

La Decisin marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detencin europea
ha revolucionado el sistema clsico de extradicin mediante la adopcin de reglas innovadoras
como, por ejemplo, la limitacin de los motivos para denegar la ejecucin, la transferencia de
la toma de decisiones de las autoridades polticas a las judiciales, la posibilidad de entregar a
nacionales del Estado de ejecucin y el establecimiento de unos plazos claros para la ejecucin
de cada orden de detencin europea. Por lo que respecta a la aplicacin de la orden de detencin
Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2015
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europea, se han encontrado ciertas dificultades, tanto a escala nacional como de la UE. Europol,
Eurojust y la Red Judicial Europea pueden realizar una contribucin importante al campo de
la asistencia judicial mutua y las peticiones relativas a la orden de detencin europea. El 27
de febrero de 2014, el Parlamento adopt una resolucin que contena recomendaciones a la
Comisin sobre la revisin de la orden de detencin europea.
E.

Aproximacin de las legislaciones

El funcionamiento del espacio judicial de la UE puede verse afectado por las diferencias en
el Derecho penal de los distintos Estados miembros. Cabe recordar que la aproximacin del
Derecho penal en la UE se traduce en el establecimiento de una norma comn mnima y no en
una unificacin completa. La delincuencia organizada, la trata de seres humanos, la explotacin
de los nios y la pornografa infantil, el terrorismo, la delincuencia financiera (fraude, blanqueo
de dinero y corrupcin), la ciberdelincuencia, la delincuencia medioambiental, la falsificacin,
el racismo y la xenofobia son algunos de los mbitos en los que se han aprobado textos
jurdicos o se estn negociando para adoptar definiciones comunes y armonizar el nivel de las
sanciones. El artculo 83 del TFUE prev que el Parlamento y el Consejo establezcan, con
arreglo al procedimiento legislativo ordinario, normas mnimas relativas a la definicin de las
infracciones penales y de las sanciones en mbitos delictivos que sean de especial gravedad
y tengan una dimensin transfronteriza derivada del carcter o de las repercusiones de dichas
infracciones o de una necesidad particular de combatirlas segn criterios comunes.
F.
Eurojust, la Red Judicial Europea, los equipos conjuntos de investigacin y la Fiscala
Europea
Eurojust es un rgano de la Unin Europea creado en 2002 por una Decisin del Consejo
modificada en diciembre de 2008. Fomenta y mejora la coordinacin de investigaciones y
actuaciones entre autoridades competentes de los Estados miembros, en concreto, facilitando
la prestacin de asistencia judicial mutua transfronteriza y el cumplimiento de las peticiones
de extradicin y las rdenes de detencin europeas. De acuerdo con el Tratado de Lisboa,
para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unin,
el Consejo podr crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento
legislativo especial, una Fiscala Europea a partir de Eurojust. Asimismo, el Tratado contempla
la posibilidad de, en una fase posterior, ampliar las competencias de la Fiscala Europea a
la lucha contra la delincuencia grave que tenga una dimensin transfronteriza. El 17 de julio
de 2013, la Comisin present propuestas legislativas a fin de constituir la Fiscala Europea y
reformar Eurojust, que se convertir en la Agencia de Cooperacin en materia de Justicia Penal
de la UE.
En junio de 1998, se cre la Red Judicial Europea en materia penal para mejorar la cooperacin
judicial entre los Estados miembros. El objetivo de esta Red es ayudar a los jueces y los fiscales
a llevar a cabo investigaciones y actuaciones transfronterizas.
El Consejo Europeo de Tampere pidi que se creasen equipos conjuntos de investigacin a fin
de combatir el trfico de droga, la trata de seres humanos y el terrorismo. El Convenio relativo
a la asistencia judicial en materia penal de mayo de 2000 tambin prev el establecimiento
de equipos conjuntos de investigacin. En junio de 2002, el Consejo adopt una Decisin
marco sobre esta cuestin. Dos o ms Estados miembros pueden crear un equipo conjunto de
investigacin en el que pueden participar tambin representantes de Europol y de Eurojust. An
no se ha desarrollado plenamente este instrumento.

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G.

Derechos procesales

El derecho de las personas sospechosas y acusadas a tener un juicio justo es un derecho

fundamental reconocido. La propuesta inicial de Decisin marco del Consejo relativa a las
garantas procesales en los procedimientos penales, presentada por la Comisin en 2004, fue
bloqueada debido a la divergencia de opiniones entre las delegaciones nacionales. En noviembre
de 2009, el Consejo adopt un plan de trabajo para reforzar los derechos procesales de los
sospechosos y los acusados en procesos penales e invit a la Comisin a que presentase
propuestas ad hoc. El plan de trabajo determin seis mbitos principales en los que convena
adoptar iniciativas legislativas o de otro tipo: traduccin e interpretacin; informacin sobre
derechos e informacin sobre los cargos; el asesoramiento y la asistencia jurdicos, el derecho
a comunicarse con los familiares, el empleador y las autoridades consulares, las garantas
especiales para sospechosos o acusados vulnerables y la prisin preventiva (mediante un Libro
Verde sobre la cuestin). En octubre de 2010, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva
2010/64/UE relativa al derecho a interpretacin y a traduccin en los procesos penales. En mayo
de 2012, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva 2012/13/UE relativa al derecho a la
informacin en los procesos penales (la denominada carta de derechos). En octubre de 2013,
el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva 2013/48/UE sobre el derecho a la asistencia
de letrado en los procesos penales y a comunicarse en el momento de la detencin. En junio
de 2011, la Comisin Europea public el Libro Verde relativo a la aplicacin de la legislacin
de justicia penal de la UE en el mbito de la detencin. En diciembre de 2011, el Parlamento
Europeo adopt una resolucin en la que se pedan unos criterios comunes en la UE para las
condiciones de detencin. El 27 de noviembre de 2013, la Comisin present un paquete de
propuestas legislativas con objeto de completar la hoja de ruta sobre las garantas procesales.
Las tres propuestas de directiva (que actualmente examinan el Parlamento y el Consejo) afectan
a las disposiciones reforzadas relativas a la presuncin de inocencia y al derecho a estar presente
en el propio juicio, garantas especiales para los menores sospechosos o acusados en procesos
penales y la asistencia jurdica gratuita provisional de los sospechosos o acusados.
H.

Hacia una poltica de Derecho penal de la UE

En septiembre de 2011, la Comisin Europea public una Comunicacin titulada Hacia una
poltica de Derecho penal de la UE: garantizar la aplicacin efectiva de las polticas de la UE
mediante el Derecho penal. En dicha Comunicacin se explica cmo unas normas mnimas
de Derecho penal para toda la UE pueden servir para proteger mejor a los ciudadanos contra la
delincuencia y se establecen unos principios que ayudarn a garantizar la homogeneidad y la
coherencia de la legislacin de la UE en materia de Derecho penal.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

El Tratado de Lisboa ha introducido una efectividad y una responsabilidad mayores en el espacio
de justicia penal de la UE. Ha generalizado (con ciertas excepciones, como la Fiscala Europea)
el mtodo comunitario, basado en la codecisin (que se ha convertido en el procedimiento
legislativo ordinario) y la votacin por mayora en el Consejo. La antigua estructura de los
pilares ha desaparecido. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea est
integrada en el Tratado de Lisboa y es jurdicamente vinculante para la Unin (as como sus
instituciones y organismos) y para sus Estados miembros cuando aplican el Derecho de la UE.
Por lo que respecta a los acuerdos internacionales, se prev un nuevo procedimiento: el de
aprobacin.
El Parlamento ha adoptado resoluciones sobre diversas cuestiones relativas a la cooperacin
judicial en materia penal, como la resolucin de conflictos sobre el ejercicio de la jurisdiccin,
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las medidas de vigilancia como sustitucin de la detencin provisional, las medidas de vigilancia
en la fase posterior al juicio, la transmisin de procedimientos, la orden de detencin europea y
el exhorto europeo de obtencin de pruebas, Eurojust, la Red Judicial Europea, las resoluciones
dictadas en ausencia del acusado, la delincuencia medioambiental, el terrorismo, la delincuencia
organizada, la justicia en lnea, la trata de seres humanos, la explotacin sexual de nios y la
pornografa infantil, la orden europea de proteccin y unas normas mnimas sobre los derechos,
el apoyo y la proteccin de las vctimas de delitos. En mayo de 2009, el Parlamento adopt
una resolucin (que contena tambin una recomendacin al Consejo) sobre el desarrollo de
un espacio de justicia penal de la UE. En mayo de 2012, adopt una resolucin, basada en un
informe de propia iniciativa, sobre un enfoque de la UE acerca del Derecho penal, en la que
se abordaban las siguientes cuestiones: qu criterios pueden emplearse para determinar si es
necesaria una legislacin de la UE en materia de Derecho penal y cmo pueden garantizarse
la coherencia y la calidad del Derecho penal. En octubre de 2013, el Parlamento adopt una
resolucin relativa a la delincuencia organizada, la corrupcin y el blanqueo de dinero, basada
en las recomendaciones de su comisin especial sobre la cuestin (CRIM).
Recientemente el Parlamento ha adoptado resoluciones para aprobar proyectos de directivas
sobre el embargo preventivo y el decomiso de los productos de la delincuencia, sobre las
operaciones con informacin privilegiada y la manipulacin del mercado y la proteccin del euro
frente a la falsificacin. En la actualidad, el Parlamento examina algunas propuestas importantes
de la Comisin en asuntos tales como la creacin de la Fiscala Europea, la lucha contra el fraude
que afecta a los intereses financieros de la Unin mediante el Derecho penal y la prevencin del
uso del sistema financiero para fines de blanqueo de dinero y financiacin del terrorismo.
Tal como se prev en el Tratado de Lisboa, el Parlamento participar en la evaluacin y la
supervisin del espacio de libertad, seguridad y justicia, incluido el mbito de la justicia penal.
En el artculo 70 del TFUE se estipula que se informar al Parlamento Europeo y a los
Parlamentos nacionales del contenido y los resultados de [la] evaluacin de la aplicacin, por
las autoridades de los Estados miembros, de las polticas de la Unin contempladas en el presente
ttulo, en particular con objeto de favorecer la plena aplicacin del principio de reconocimiento
mutuo. En el artculo 85 del TFUE, se prev la participacin del Parlamento Europeo y de los
Parlamentos nacionales en la evaluacin de las actividades de Eurojust. Estas disposiciones
quedarn determinadas en nuevos reglamentos que el Parlamento y el Consejo adoptarn con
arreglo al procedimiento legislativo ordinario.
Alessandro Davoli
06/2015

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