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Tema 1

Sociedad Moderna y Burocracia. El paradigma burocrtico y su


crisis.

Reservados todos los derechos. No est permitida la reproduccin total o parcial en ningn tipo de
soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright
: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejera de Administraciones Pblicas. Escuela de
Administracin Regional
TTULO: Documentacin sobre gerencia pblica, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administracin
General, de la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1.
AUTOR: Manuel Villora Mendieta
ISBN: 978-84-7788-550-4
DEPSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario
1. INTRODUCCIN, ANTECEDENTES HISTRICOS
2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIN IDEOLGICOS.
3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL
3.1. Preburocracia
3.2. La Burocracia
3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional
4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRTICO
4.1. Cambios sistmicos y crisis de modelo.
4.2. Rasgos de la gestin pblica hoy.
5. LA ADMINISTRACIN PBLICA HOY: LA BSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO.
5.1. La Administracin pblica hoy: un paradigma integrador.
5.2. La gobernabilidad y la gobernanza
5.3. La organizacin del gobierno.

1. INTRODUCCIN, ANTECEDENTES HISTRICOS

La burocracia es el fruto de un largo proceso de depuracin histrico que, ciertamente, no tiene


su expresin ms antigua en Europa. La reflexin sobre la Administracin y la conciencia de s
misma por parte de sta como sujeto de poder no comienzan en la Europa del Renacimiento,
con el desarrollo del Estado-nacin, como ya nos advirti Weber, sino en China. El pensamiento
sobre el gobierno y la burocracia comienza en China en la dinasta Zhou (771 a.C.-256 a.C).
Durante este periodo una burocracia rudimentaria empez a surgir y las tres escuelas de
pensamiento ms importantes de la historia china (confucionismo, legalismo y taosmo)
comenzaron a emitir reflexiones sobre la Administracin.

La burocracia en sentido estricto comenz en realidad a desarrollarse durante la dinasta Han


(206 a.C. - 220 d.C.). En ese periodo los ministros y funcionarios de alto nivel eran cambiados de
forma regular, declinaron los puestos hereditarios en nmero, la promocin y carrera se realiz
en base a mritos personales, se limit la extensin de mando territorial-administrativo para los
altos funcionarios, se cre la figura del primer ministro y los ministerios de agricultura, obras
pblicas y asuntos militares, y se introdujo la moneda. En esta dinasta se empiezan a instaurar
los exmenes pblicos competitivos para acceso al funcionariado superior; en torno al 196 a.C.
el emperador solicit que se le enviaran a la capital hombres capaces y decentes para ponerlos
a su servicio. La carrera empezaba por va de recomendacin y culminaba con exmenes en la
capital del imperio, aunque ms tarde ya se empiezan a realizar exmenes en las provincias. Las
materias fundamentales de enseanza y regulacin tenan que ver con la gestin de recursos
humanos y con la transmisin de una tica de servicio.

El taosmo como escuela de pensamiento tiene curiosas coincidencias con el pensamiento


libertario-conservador actual, salvadas las enormes distancias histricas, sociales y culturales.
As, afirma en el Tao Te Ching, "cuando los impuestos son muy elevados la gente est
hambrienta, cuando el gobierno se inmiscuye demasiado la gente pierde su iniciativa" o "acta
en beneficio del pueblo; confa en los ciudadanos; djalos solos". Por su parte, el confucionismo
ha sido la gran escuela de pensamiento chino; sus postulados estn basados en valores como:
reverencia a la tradicin, paciencia, visin a largo plazo, integridad, lealtad, sentido del deber,
honestidad. Su visin se basa en la idea de la divisin del trabajo en funcin de la capacidad de
cada uno, por ello, algunos piensan y otros ejecutan, los que piensan deben ser los ms
capaces, de ah que deban ser seleccionados objetivamente. En su libro La sabidura, hecho por
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sus discpulos con fragmentos de sus escritos y reflexiones, Confucio dice "me preguntas qu es
un buen gobernante, un buen gobernante es aquel que es fcil de servir pero difcil de
contentar...alguien que emplea a otros en funcin de su capacidad".

Finalmente, el pensamiento legalista se opuso al confucionismo al considerar que exista una


maldad natural en el hombre y, por ello, sin educacin y leyes la sociedad no funciona.
Defendan que la ley deba reemplazar a la moralidad, estructurar el gobierno con controles y
equilibrios internos, buscar la eficiencia, y procedimientos de seleccin impersonales. En
resumen, la historia de la Administracin china y de su pensamiento anticipa los grandes temas
de la Administracin moderna: la separacin entre poltica y administracin, el control de la
burocracia, el mrito en el acceso y carrera, la permanencia del funcionario, el papel del derecho
para la Administracin, la gestin como arte o como ciencia, etc.

2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIN IDEOLGICOS.

En Europa, el origen de la burocracia y el servicio civil moderno est relacionado con la


produccin histrica de cinco fenmenos:
1. La separacin de lo pblico y lo privado;
2. La separacin de lo poltico y de lo administrativo;
3. El desarrollo de la responsabilidad individual frente al funcionamiento en
Consejos;
4. La seguridad en el empleo;
5. La seleccin por mrito e igualdad.

Ciertamente, antes habra que considerar la separacin entre Iglesia y Estado como un factor
con el que contar. Para San Agustn, el "Estado" era inferior a la Iglesia, pues era a sta a la que
corresponda la ms importante labor: salvar las almas. Esta teora llev al Papa Gregorio VII
(1073-1085) a arrogarse el derecho de deponer al emperador; ciertamente, hasta que este
conflicto no se solventa y empieza a configurarse la moderna nacin-Estado no puede iniciarse
el desarrollo de la moderna Administracin.

El anlisis histrico exige una conciencia de la continuidad profunda de los valores a pesar de las
grandes fechas y los fenmenos revolucionarios, no obstante, si hubiera que indicar un momento
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para iniciar esta andadura que nos llevar a la burocracia moderna, tal vez tendramos que
aceptar el perodo 1050-1150 como el ms importante, en l se desarrollan las ciudades, el
comercio y las universidades. La iglesia catlica durante el proceso de lucha contra el imperio
desarrolla un pensamiento organizativo de gran modernidad; as, promueve el principio de
unidad de mando, la jerarqua, la centralizacin, la carrera por mrito, el aplanamiento de
estructuras y la formacin jurdica del clero.

La separacin de lo pblico y lo privado est vinculada al desarrollo del Estado-nacin. La


necesidad del monarca de controlar todo el territorio le exige expandir sus servicios domsticos y
crear departamentos gubernamentales separados de su propia corte. Al tiempo, el pensamiento
nacional configura la idea de reino frente a la idea de monarca y, as, Claude de Seychelle, en
1519, defiende, en La Monarchie de France, que "le Roi n'est que l'administrateur temporaire du
royaume" (EL Rey no es sino el administrador temporal del reino). En suma, el Rey no es el
dueo del pas, es dueo de sus posesiones y administrador de lo ajeno.

El desarrollo de la figura del alto funcionariado, la centralizacin y la expansin de las actividades


estatales va generando una clase funcionarial con cada vez ms conciencia de su papel y de la
dificultad de control desde la corte; en Prusia, esta burocracia de origen aristocrtico alcanza un
poder desusado ya en el comienzo del siglo XVIII y el centralismo alcanza una intensidad muy
elevada con el nombramiento, por Federico Guillermo II, de los steuerrt para controlar los
gobiernos regionales y locales; en Francia, la centralizacin exige la creacin de intendentes
regionales que consiguen con el tiempo tener sus cargos de forma hereditaria; en Inglaterra, sin
embargo, no hubo un intento de control territorial tan intenso y se dej la gestin del da a da
local en manos de los jueces de paz reclutados entre la burguesa local; en Espaa, subsiste una
Administracin seorial paralela a la de los municipios, pero perviven algunos de stos con
autogobierno, a todo ello se aaden los corregidores regios. Lo cierto es que "el aparato
administrativo, que se va consolidando al tiempo que aumenta la conciencia nacional, comienza
a desviar su fidelidad de la persona del Rey a la nocin abstracta e impersonal del Estado".

De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que requiere el


funcionamiento del Estado, empiezan a desarrollarse en el siglo XVIII las denominadas ciencias
cameralistas y de polica. Este desarrollo genera una conciencia de los conocimientos tcnicos y
una idea de servicio al Estado y no a la monarqua. La toma de decisiones en Consejo, que
garantizaba un debate y una responsabilizacin colectiva, empieza a no ser necesaria a finales
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de siglo cuando se genera conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial
mnimamente competente. Antes, ya se haban desarrollado los departamentos ministeriales o
las Secretaras de Despacho en Francia (desde Francisco I en el siglo XVI) o Espaa, en torno a
las cuales poco a poco se va desarrollando la idea de la responsabilidad ministerial y, ms tarde,
la impersonalidad del servicio civil.

Con el desarrollo de la Administracin postal, el archivismo, el registro y control de la tierra, y la


administracin tcnica (Ecole Polytechnique, 1795; Ecole de Ponts et Chausses, 1747) se
empieza a plantear la separacin entre poltica y administracin. Surge el concepto de lealtad a
la carrera y no a la faccin poltica en el gobierno y la masa de funcionarios de nivel medio y bajo
se consideran separados de la participacin activa en la labor poltica del gobierno. El siglo XVIII
aparece todava dominado por el patronazgo y la cooptacin como sistema de acceso. No
obstante, a finales de siglo el sistema retributivo de los funcionarios empieza a estar despojado
de sinecuras y prebendas, se crean fondos de pensiones para ciertos grupos de funcionarios y
salarios regulares y adecuados.

La preocupacin por el mrito y la igualdad es la gran asignatura del siglo XIX. Francia es el
primer pas que reconoce el derecho de igualdad en el acceso al empleo pblico, en concreto lo
hace en la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789,
suprimiendo con ello el patrimonialismo y la venta de cargos. Sin embargo, el principio de mrito
tuvo que esperar algo ms de un siglo para implantarse. En Estados Unidos comienza el proceso
con la oficializacin y justificacin del spoils system (o sistema que legitima la idea de que los
despojos de la batalla electoral son para quienes la ganan), la utilizacin abusiva de la Tenure of
Office Act por parte del Presidente Jackson es la expresin de dicha opcin. Segn la doctrina
oficial de la poca los empleos pblicos deben ser para los vencedores en las elecciones, con
ello se contribuye a fortalecer los partidos polticos, se consolida el poder presidencial, se abre a
un abanico mayor el privilegio de servir al pueblo y se evita la generacin de una elite
funcionarial. La corrupcin e ineficacia a que dio lugar tal sistema, as como el asesinato, en julio
de 1881, del presidente Garfield por Charles J. Guiteau (una persona que esperaba ser
nombrada funcionario y no lo logr) llev en Estados Unidos a la creacin de la Liga por la
Reforma del Servicio Civil y a un movimiento social que, tras las presiones e informes
correspondientes (Eaton Report) provoc la Pendleton Act, en 1883, que establece la reforma
del Servicio Civil y la introduccin de la Comisin del servicio Civil y los exmenes abiertos
competitivos para acceso.
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Con diferencias notables de nfasis, en cada pas europeo tambin se va produciendo el mismo
proceso. En el Reino Unido son la colonizacin de la India y el informe Northcote-Trevelyan, de
1854, los eventos que provocan que, en 1855, se cree la Comisin del Servicio Civil y que una
Order in Council de 1870 estableciera los principios de mrito e igualdad en el acceso y
promocin. Y en Espaa, tras sucesivos intentos (los Reales Decretos de Lpez Ballesteros en
1827 y 1828, y el Estatuto de Bravo Murillo en 1852) es, finalmente, con el Estatuto de Maura de
1918 cuando se consigue superar el modelo de cesantas y consolidar, hasta cierto punto, un
servicio civil profesional protegido del uso partidista.

3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL

Creemos que, a efectos de comprender, a grandes rasgos, cul es la situacin de los distintos
pases frente al reto de la construccin de un servicio civil de carrera eficaz, una herramienta
analtica que nos puede ayudar es la de distinguir tres tipos de paradigmas con los que las
Administraciones pueden ser observadas, comprendidas y sintetizados sus rasgos esenciales.
Estos tres paradigmas son: el preburocrtico, el burocrtico y el postburocrtico. Procederemos
a explicar en este epgrafe los dos primeros, dejando para epgrafes posteriores la explicacin de
la crisis del modelo burocrtico y la consolidacin de la postburocracia.

3.1. Preburocracia. En una Administracin preburocrtica el empleado pblico es reclutado por


la autoridad que nombra entre las personas afines ideolgica y personalmente, es seleccionado
por el poder poltico al que sirve sin controles internos o externos, se busca en l la lealtad firme,
y se prefiere a personas conectadas al partido y, dentro del partido, a la faccin del que nombra.
La buena evaluacin del rendimiento est conectada a la fidelidad y disciplina hacia los
responsables polticos de quien depende. Las normas jurdicas no tienen por qu representar un
impedimento para la consecucin de objetivos polticos. No existe seguridad en el empleo, ni
formacin reglada, ni carrera definida, ni planificacin de recursos humanos, entre otros
muchos dficit.

Este tipo de Administracin se sita en sistemas polticos donde el

prebendalismo es el rasgo comn de los partidos, el Estado de derecho es dbil, la corrupcin


alta y la economa de mercado se enfrenta a continuos incumplimientos de las condiciones en
las que operara adecuadamente (competitividad, transparencia, informacin e igualdad), por lo

que la economa tiene profundos problemas para un funcionamiento adecuado. Este modelo de
Administracin hace difcil la industrializacin y el desarrollo.

3.2. La Burocracia. La Administracin burocrtica, por el contrario, ha sido un componente


esencial de todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. La burocracia es
congruente con el fenmeno del desencanto (entzauberung para Max Weber) y con sus
consecuencias, es decir, intelectualizacin y bsqueda del fin mediante el clculo de los medios;
las sociedades modernas, frente a las antiguas, ya no se explican el mundo desde los mitos y la
religin, sino que tratan de alcanzar una comprensin racional del mismo y buscan su
transformacin. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno, sino que busca
ponerlo al servicio de la persona. El sistema poltico moderno, al buscar legitimacin, tiene que
ofrecer razones y procedimientos adecuados de generacin y expresin de las decisiones. Las
sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, "creen" en
una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de
acuerdo con dichas normas y obedecen los productos de los procesos racional y legalmente
establecidos, es decir, a las leyes y no a las personas. La legitimidad del Estado, en la visin
sociolgica y emprica, de acuerdo con lo observable en las sociedades occidentales, es una
legitimidad procedimental, es legtimo y se obedece aquello que las autoridades, elegidas de
acuerdo con los procedimientos de seleccin de elites, establecen, siempre que se formalicen en
leyes elaboradas de acuerdo con las normas procedimentales; en definitiva, se obedece a las
leyes.

Dicho todo esto, surge la inevitable pregunta qu modelo de Administracin es ms congruente


con este modelo de legitimacin del poder poltico? Qu modelo es ms congruente con el
Estado de Derecho y con la economa de mercado? Sera congruente un modelo de
Administracin en el que los empleados pblicos dependieran del gobierno plenamente e
hicieran lo que ste ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho? Sera congruente un
modelo basado en decisiones coyunturales, sin base racional y sin planificacin? Obviamente,
no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de Administracin coherente es un
modelo basado en la racionalidad y el respeto a las leyes. Es decir, un modelo burocrtico
profesional.

Los rasgos ideales de esta organizacin, que constituye el tipo ms puro de la legitimidad
racional-legal, seran, entre otros:
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1. La especializacin de funciones: coherente con la necesaria tecnificacin racional.


2. La jerarqua: coherente con el principio democrtico (se obedece a los electos y a los
nombrados por stos) y con la racionalidad del sistema (principio de la unidad de
mando).
3. La delimitacin rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organizacin y
seguridad jurdica.
4. Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurdica, pues
toma las decisiones a quien compete segn la ley.
5. El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la
norma y la garanta de los derechos ciudadanos (culmina con el principio de audiencia al
interesado).
6. El uso de documentos y comunicacin por escrito: coherente con la seguridad
jurdica y la posibilidad de apelacin.
7. La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su
desconexin del respeto a la norma y la jerarqua.
8. La preparacin tcnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad
y especializacin.
9. Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al
derecho y la racionalidad de las decisiones.

Adems, la burocracia, en consecuencia, tambin es congruente con los siguientes procesos:

1. El desarrollo del capitalismo y la industrializacin: pues proporciona seguridad


jurdica que permite la previsin e inversin a largo plazo.
2. La urbanizacin y la especializacin ocupacional: pues est abierta a una constante
especializacin y profesionalizacin interna.
3. El desarrollo de la ciencia y la tecnologa: pues promociona, hasta un cierto nivel, la
sistemtica entrega a la profesionalizacin tcnica de por vida.
4. La difusin de normas jurdicas abstractas: pues garantiza una elaboracin y
aplicacin sistemtica de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de
lucha de poder partidista.

El modelo de empleado congruente con este tipo de organizacin y sistema de legitimidad es


el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a Weber, el modelo rene las siguientes
caractersticas:

1. El cargo es asignado a funcionarios individuales.


2. Estn sometidos a relaciones jerrquicas.
3. Son nombrados por autoridad competente.
4. Estn tcnicamente preparados para desempear su cargo.
5. Su relacin es voluntaria.
6. Tienen seguridad de empleo.
7. Su dedicacin al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo.
8. Trabajan dentro de un sistema de carrera.
9. Son retribuidos con un salario peridico y suficiente y poseen derechos de pensin.
10. Son retribuidos de conformidad a su rango.
11. Promocionan por antigedad.
12. Trabajan bajo la proteccin formal de su cargo.

Y este modelo es la base para evitar la corrupcin y la desprofesionalizacin propios del spoils
system y para hacer real el sistema de dominacin racional-legal y el avance tcnico en el que
las sociedades modernas se han embarcado. Por ello, Weber dice: el funcionariado moderno
se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados
mediante una larga preparacin y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor
supremo es la integridad. Sin este funcionariado se cernira sobre nosotros el riesgo de una
terrible corrupcin y una incompetencia generalizada, e incluso se veran amenazadas las
relaciones tcnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economa aumenta
continuamente y aumentar gracias a la creciente socializacin.

3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional. En una variante ya ms desarrollada y


sofisticada, la burocracia culmin con la construccin de servicios civiles fuertemente
profesionalizados. La profesionalidad del servicio pblico, en el modelo terico ideal, implica
bastante ms que la mera seleccin por mrito o la permanencia en el empleo. Combinando las
obras de diversos autores, podramos decir que el modelo institucionalmente ideal de servicio
civil de carrera implica lo siguiente:

1. El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios constitucionales.


Esta obligacin ya nace del propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesin.
2. A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autnomo, con
respecto a otras instituciones democrticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica
que los funcionarios deban permanecer pasivos en la accin de gobierno. Los funcionarios
tienen el derecho legtimo, amparado por la Constitucin, de controlar el poder de los lderes
polticos electos.
3. La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representacin. Dicha labor la ejerce
a travs de su constante participacin en los procesos de toma de decisiones, as como en
el ejercicio de su obligacin de asegurar que en las opciones de polticas se produce una
razonada deliberacin por parte de todos los implicados en el asunto.
4. Las burocracias no slo ejercen labores administrativas, sino que tambin ejercen, de forma
delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razn, su
permanencia y estabilidad es fundamental para la generacin y aplicacin imparcial del
derecho.
5. La objetividad e imparcialidad con la que acta, hace que su bsqueda de eficacia pueda
beneficiar o perjudicar al partido poltico en el Gobierno, es decir, que su eficacia es
indiferente al inters partidista del poder.
6. Las condiciones esenciales de trabajo de estos peculiares empleados son definidas
unilateralmente por el Parlamento, autntico representante de los propietarios de la
Administracin, y la determinacin de dichas condiciones de trabajo se realiza en una norma
con rango formal de ley. Posteriormente, el Gobierno actualiza dichas condiciones de trabajo
mediante su competencia reglamentaria. En consecuencia, no existe negociacin colectiva
obligatoria de las condiciones de trabajo con los sindicatos de funcionarios, sino una
participacin de stos en los debates previos a la elaboracin de las normas, participacin
que puede, finalmente, reflejarse en un pacto o acuerdo que obliga moralmente al gobierno a
proponer al Parlamento la norma pactada. En las materias competencia del gobierno
(condiciones de trabajo de menor importancia o adaptaciones de la norma general) s puede
darse la negociacin obligatoria y con eficacia legal.
7. Los funcionarios son seleccionados de forma que se garanticen los principios de publicidad,
igualdad y mrito. Nadie puede ser discriminado, si rene los requisitos de la convocatoria
pblica de empleo, en su acceso al proceso selectivo. Y, una vez admitido, debe ser
seleccionado y, posteriormente nombrado por la autoridad competente, si rene ms mritos
que los otros competidores por el puesto. Estos mritos se pueden descomponer en
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curriculum, conocimientos tericos, habilidades especficas y actitudes hacia el servicio


concreto a desempear.
8. Pero la seleccin no es sino un primer paso en el desarrollo del principio de mrito; a partir
de su ingreso, el funcionario correspondiente debe ser promocionado cada vez que exista
una vacante y l acredite ms mritos que los otros candidatos. El derecho a la carrera si se
acreditan los conocimientos, el esfuerzo y la dedicacin debe estar garantizado y favorecido
por el sistema.
9. El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las fases de seleccin, es un
ingreso definitivo, es decir, existe una garanta de permanencia. Ciertamente, existen
supuestos jurdicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podran, tras el justo y
adecuado proceso, dar lugar a la expulsin de la carrera del empleado correspondiente; pero
estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisin de hechos
delictivos, al prctico abandono del servicio o a la permanente falta de rendimiento y lealtad
al servicio pblico. En suma, no se puede expulsar del servicio pblico al funcionario por
razones poltico-partidistas, por negarse a cumplir rdenes que atenten contra el
ordenamiento jurdico, o por perjudicar al gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio de
sus competencias y con respeto a la ley y el Derecho.
10. Los funcionarios actan de acuerdo a un cdigo tico formal o informal, en el que la defensa
del inters general con objetividad es el principio bsico de referencia; son socializados en
los valores del servicio pblico y su xito profesional est vinculado al respeto a dichos
valores y a las normas deontolgicas en que se desarrollan.

4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRTICO.

Pues bien, el modelo burocrtico, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con
notable xito la generacin y desarrollo del Estado liberal y la generacin y desarrollo del Estado
de bienestar, est sometido ahora a un importante proceso de deslegitimacin y crtica. La
crtica al modelo burocrtico en la prctica, como modelo de gestin, tiene una larga historia. El
propio Weber consideraba a la burocracia una jaula de hierro que atrapara a la humanidad en
su maquinizacin, disciplinarizacin y fra bsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin
alma y sin capacidad de reflexin moral. Adems de esta importante y muchas veces olvidada
crtica, se nos ha demostrado por diversos autores que dicho modelo:

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1. Generaba una tendencia hacia la alienacin, al no considerar todas las


necesidades humanas.
2. Desconoca los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de
adaptacin y uso interesado de los privilegios.
3. Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptacin y anlisis
crtico en el empleado.
4. Desresponsabilizaba, pues, dados los fines, el empleado slo se ocupa de los
medios.
5. Provocaba falta de iniciativa.
6. Despilfarraba potencialidades del ser humano.
7. Incapacitaba para la solucin negociada de problemas, dada la rigidez de las
normas y criterios con los que el funcionario acta.

Pero hasta muy recientemente no exista una complicidad entre sectores acadmicos, gestores
pblicos y opinin pblica para reclamar la transformacin del modelo. Qu ha pasado para que
ahora s se produzca esta demanda combinada?

4.1. Cambios sistmicos y crisis de modelo. De todo lo anteriormente expuesto sale la


respuesta a esta pregunta. En la propia teora weberiana se encuentra la solucin. Los cambios
de valores culturales, del sistema de produccin y del sistema de legitimacin poltico
provocan cambios en el sistema de organizacin. As:

1. La complejidad del mundo es cada vez mayor, la especializacin es vertiginosa y cada


sistema (Derecho, economa, biologa, etc.) tiende a ser autorreferencial; el papel de la poltica
(sobre todo a travs del Estado) ya no es central, en consecuencia, falta un centro de control y
planificacin que racionalice el mundo.

2. La celeridad de los cambios es cada da mayor, lo cual dificulta, de nuevo, el control y la


previsibilidad.

3. El conocimiento se convierte en el elemento estratgico clave para el poder y la


competitividad. La capacidad de atesorar informacin, usarla y generar nueva informacin es el
factor esencial de productividad.

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4. El sector servicios de la economa es ya el ms importante, frente al sector industrial de la era


moderna.

5. La revolucin tecnolgica, sobre la base de las tecnologas de la informacin, permite una


expansin del conocimiento, la informacin y la comunicacin desconocidas hasta el momento.
Tambin hace ms irrelevantes a los gobiernos, que pierden el monopolio de la informacin. Y
fomenta el individualismo.

6. La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de dilogo y transparencia, una cierta
democratizacin, al menos en los pases ms desarrollados.

7. El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la crisis y casi


desaparicin del comunismo.

8. Se expande un cierto relativismo; los gobiernos carecen de soluciones seguras y no debatibles


frente a los problemas sociales, de ah que se utilicen cada vez ms las encuestas para conocer
la opinin pblica frente a cada problema y posible solucin.

9. Los medios de comunicacin en este contexto de politizacin permanente de la opinin


pblica son instrumentos idneos para generar y alterar opinin. Se convierten en actores clave
del nuevo sistema poltico.

10. Los partidos polticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para instrumentar las
nuevas formas de participacin y cohesionar las mltiples demandas sociales.

11. Est en expansin un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, ms flexible,


preocupado por profundizar en la lgica del beneficio, exigente de apoyo estatal para el aumento
de la productividad y competitividad, exigente de reducciones en los niveles de proteccin social
y laboral.

12. La globalizacin de la produccin, de la circulacin de mercancas y servicios y de los


mercados de capital. Las empresas buscan el lugar ms adecuado para producir, en trminos
de rentabilidad, sin importarles pases ni continentes. La firma del GATT y la creacin de la
Organizacin Mundial de Comercio incitan a una disminucin de las barreras arancelarias y
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comerciales en el mundo. Los capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las
economas que no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos econmicos
internacionales.

13. Cuanta ms globalizacin existe, mayor es la preocupacin por las identidades primarias.
Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a s mismos y construyen
significados en virtud de atributos determinados, con la exclusin de una referencia ms amplia a
otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos
excluyentes. Al tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y
organizaciones ms pequeos y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y
cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la
consiguiente dificultad de gobernabilidad.

En suma, para los pases ms desarrollados, la relativa crisis o transformacin del Estado de
bienestar y la consiguiente entronizacin del mercado favorecen una dinmica caracterizada por
la defensa de una Administracin que funcione ms como una empresa y con criterios surgidos
de la lgica de mercado. Ello, unido a los cambios estructurales antes mencionados, provoca
choques ineludibles con el modelo burocrtico de organizacin. Veamos algunos de estos
conflictos que expresan la crisis del modelo:

1. La fragmentacin y el corporativismo creciente reclaman respuestas personalizadas e


inmediatas y no la remisin a la norma pertinente;
2. La denominada sociedad del conocimiento es una sociedad en transformacin
permanente, lo cual choca con burocracias inercialmente vinculadas a rutinas y
procedimientos preestablecidos: la jerarqua tradicional es inviable en organizaciones
donde el subordinado puede conocer ms que el superior y est en proceso de
formacin permanente en su rea de actividad;
3. La comunicacin vertical y por canales jerrquicos impide la llegada de informacin
desde los implementadores a la direccin poltica, generndose con ello errores muy
importantes para las polticas pblicas;
4. La comunicacin horizontal e informal es clave en entornos abiertos y sometidos a
problemas novedosos que han de estudiarse en equipo;

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5. Los mltiples niveles jerrquicos intermedios son innecesarios donde existen empleados
del conocimiento, capaces de pensar por s mismos y de responsabilizarse de
resultados;
6. La excesiva especializacin en torno a funciones es una rmora en organizaciones en
constante proceso de aprendizaje y negociacin, donde la capacidad de adaptacin e
innovacin exige personal polivalente y que trabaje en equipo;
7. La diversidad del personal en las organizaciones y los cambios constantes en el entorno
dificultan modelos uniformes de gestin de los recursos humanos;
8. La preparacin del personal clama por polticas de participacin y abierta comunicacin
interna frente al secretismo y la jerarqua, etc.
9. Las nuevas realidades sociales generan nuevos problemas a los que la Administracin
tiene que hacer frente con independencia de las divisiones competenciales existentes.
10. Los medios de comunicacin ejercen una presin intensa y una vigilancia continua sobre
los errores de los gobiernos, por ello, hoy, la comunicacin externa y la imagen son
componentes esenciales de las nuevas organizaciones pblicas.
11. El cambio tecnolgico reclama la incorporacin de nuevas profesiones, y la capacidad
de estar al da con independencia de los factores culturales y de la antigedad en el
cargo.
12. La preocupacin por la eficiencia en una sociedad marcada por la competitividad y la
vigilancia de los fallos del Estado exige a la Administracin responder con resultados
muy concretos por los fondos que recibe, cuando no competir con empresas privadas
para la prestacin directa de servicios.

Este reto de gestin por resultados parece requerir un modelo de gestin donde la seguridad en
el empleo, la igualdad retributiva, el respeto a los procedimientos ocupen papeles secundarios.
Es el mundo de la gestin postburocrtica.

4.2. Rasgos de la gestin pblica hoy. Ante todos estos retos, cambia el papel y las
posibilidades de accin del gobierno. De forma coherente con estas complejas tendencias, la
gestin pblica actual se caracteriza por rasgos como los que siguen:

1. La preocupacin por la eficiencia ocupa un lugar preeminente. Los programas de


privatizacin en todo el mbito de los monopolios naturales se combinan con fuerte
subcontratacin en reas de infraestructuras e, incluso, sociales. La llegada de nuevos
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actores impulsa la posible introduccin de competencia entre el sector pblico y el privado


por la gestin de servicios (es el market testing britnico), o la competencia entre organismos
pblicos, previamente estructurados como fundaciones o agencias, por un mismo
presupuesto o unos mismos clientes.
2. Mejora de la capacidad tcnica de seguimiento del rendimiento de la Administracin. A
travs de auditorias contables, financieras y econmicas; a travs de la evaluacin de
programas que se incorporan como requisito para la renovacin del propio programa;
mediante las tecnologas de la informacin aplicadas al control contable; mejorando los
procesos de elaboracin y seguimiento presupuestario, etc.
3. Desarrollo de criterios gerenciales con el nfasis en aspectos como la gestin de los
rendimientos (numerosas agencias trabajan con contrato programa o se exige la
elaboracin de planes estratgicos a controlar anualmente, como en la estadounidense
Government Performance and Results Act), la fragmentacin de grandes unidades en
centros de responsabilidad por tipo de usuarios, y la clientelizacin o la introduccin del
concepto de cliente en la configuracin del servicio.
4. Deterioro de la estructura estatutaria tradicional de la Administracin pblica. Frente a
la uniformidad salarial y el ascenso por antigedad, se implanta la evaluacin del
rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen
mecanismos de reduccin de plantillas y de eliminacin de excedentes de personal; frente a
la determinacin unilateral de condiciones de trabajo se acepta la negociacin colectiva con
limitaciones.
5. Democratizacin relativa de la gestin y preocupacin por la receptividad. Hacia el
exterior, mediante las encuestas al usuario, la mejora de los puntos de contacto, la
clarificacin del lenguaje administrativo, la formacin de los informadores y del personal de
ventanilla, la apertura de informacin y de consulta de archivos, los ncleos de intervencin
operativa, las conferencias de consenso, los grupos de mediacin; hacia el interior,
mejorando los servicios de asesoramiento del empleado, preocupndose por la prevencin
de riesgos laborales y la ergonoma, introduciendo mecanismos de participacin, como los
crculos de calidad, etc.
6. Reorganizacin de las estructuras. Mediante sistemas organizativos ms flexibles,
reduccin de niveles intermedios, creacin de agencias independientes, promoviendo la
descentralizacin territorial y funcional y, sobre todo, desarrollndose el trabajo en red.

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7. Transformacin de la cultura interna. Mediante procesos de formacin continua y de


desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio al cliente, frente a la
cultura legalista y de divisin competencial estricta.
8. Generacin de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupcin y de construccin
de infraestructura tica. As, los cdigos de conducta, la proteccin de los denunciantes de
corrupcin, el establecimiento de organismos de direccin en la poltica de control de la
corrupcin, etc.

5. LA ADMINISTRACIN PBLICA HOY: LA BSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO.

5.1. La Administracin pblica hoy: un paradigma integrador. Los estudios sobre el


Gobierno y la Administracin pblica en los ltimos 25 aos han estado marcados, en
consecuencia, por los cambios en el modelo o paradigma burocrtico (sobre todo en el mundo
anglosajn) y, al tiempo, por el progresivo abandono de la consideracin de la gobernabilidad
entendida como mera gobernacin o capacidad de control vertical de la sociedad por el Estado.
Si analizamos el sistema de valores que ha enmarcado la accin de la Administracin en estos
aos, podremos constatar que se ha pasado de una Administracin esencialmente (aunque
no totalmente) preocupada por la imparcialidad y la aplicacin objetiva de la ley en el marco
del paradigma burocrtico, a una Administracin preocupada ante todo por la eficiencia y la
economa, especialmente en los pases anglosajones y durante los primeros aos de la reforma
conservadora de los 1980s; posteriormente, en los 1990s, a una Administracin que retoma la
eficacia y, sobre todo, que se abre a la innovacin y flexibilidad, para acabar ms
recientemente con la priorizacin de valores vinculados a la democracia, como la transparencia,
la participacin o la rendicin de cuentas.

En todo caso, lo cierto es que, transcurridos todos estos aos de transformacin, las
Administraciones actuales constituyen un plural y diverso campo de configuraciones mixtas en el
que junto a organizaciones an fuertemente burocrticas conviven otras claramente
neoempresariales, y donde los valores se suman en capas sucesivas que son priorizados en
unos pases de una forma y en otros de otra, aun manteniendo todas las variables axiolgicas
prcticamente vivas. Existen pases, especialmente los anglosajones, donde los valores
eficientistas an son prioritarios, pero que mantienen la imparcialidad en mltiples servicios como
un valor insoslayable. En todo caso, en los pases menos desarrollados de la Commonwealth las
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ideas provenientes del Reino Unido han tenido una influencia desproporcionada, a pesar de las
enormes diferencias culturales y de capacidad administrativa, lo que ha ocasionado una difcil
convivencia entre el ser y deber ser. Otros, sobre todo los escandinavos, han hecho de los
valores vinculados a la democracia su referencia primordial, pero siguen manteniendo valores
burocrticos en ciertas reas e, incluso, han desarrollado mecanismos conectados a la eficiencia
de gran sofisticacin.

Mientras, los pases del sur de Europa han emprendido grandes transformaciones del sistema
poltico, con descentralizaciones muy potentes en algunos casos, como el espaol o el italiano,
al tiempo que han mantenido estructuras clientelares, lo que ha producido que las reformas
administrativas hayan tenido que luchar contra la corriente, al tiempo que han permanecido en
segundo plano; en cualquier caso, privatizaciones, agencificacin, gestin de la calidad son
realidades que conviven con la burocracia tradicional en Espaa e Italia, mientras que en Francia
la burocracia est conviviendo con una profunda reforma gerencial articulada en torno a una
nueva estructuracin del presupuesto.Y qu decir de los antiguos pases comunistas en proceso
de democratizacin e incorporacin a la Unin Europea, pues, adems de transformar el sistema
poltico y econmico, han debido incorporar isomrficamente, por presin de la Unin Europea,
toda una serie de valores eficientistas, al tiempo que luchaban contra la corrupcin y promovan
el Estado de Derecho. Pluralidad y diversidad que podemos comprobar tambin en
Latinoamrica donde conviven experiencias guiadas por la eficacia y flexibilidad, al tiempo que
se comprueba la subsistencia de modelos fuertemente burocrticos e, incluso preburocrticos o
clientelares.

Todo ello confirma hasta cierto punto la perspectiva de transformacin de Cristensen y


Laegreid, que afirman que las propuestas de reforma administrativa son transformadas por cada
pas en virtud de su historia, sistema poltico y legal, modelo de liderazgo existente, etc. Lo cual
genera ineludiblemente la diversidad constatable en el mundo administrativo actual.

5.2. La gobernabilidad y la gobernanza. Junto a todas estas transformaciones organizativas y


gerenciales de la Administracin pblica, otro tipo de cambio profundo se ha estado produciendo,
y es el relativo a la forma en que el Gobierno se relaciona con su entorno, ms an, el relativo al
rol del Estado y sus organizaciones en la elaboracin e implementacin de las polticas pblicas.
Desde esta perspectiva, parece que hemos superado la fase de la gobernabilidad,
caracterizada por un gobierno legal y jerrquico, y entramos en la poca de la gobernanza.
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Esta afirmacin implica para algunos que el Estado ha dejado de poseer capacidad de gobernar
y se ha convertido en un actor ms de los procesos de gobernacin colectiva. Algunos hablan de
una gobernanza sin gobierno, en concreto, Rodhes navega en este ltimo sentido cuando habla
de la gobernanza como un nuevo proceso de gobernacin que se caracteriza por redes interorganizacionales y autoorganizadas, caracterizadas por la interdependencia, las interacciones
permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una
significativa autonoma respecto del Estado. Otros afirman que el Estado carece de poder en el
mercado internacional de ah la prdida de su preeminencia.

Sin embargo, Joan Prats promueve una versin ms templada: en la actualidad se habla
cada vez ms de la transicin del gobierno hacia la gobernanza. Con esta frase no se
quiere indicar ninguna sacudida de los fundamentos del sistema poltico-institucional del
gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino
sencillamente reconocer que las polticas pblicas se formulan y se implementan a travs
de una pltora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que
toman formas muy variadas y que expresan pautas de interaccin entre los gobiernos, la
sociedad y el sector privado; a todo esto llamamos gobernanza. Por su parte, Aguilar
tambin adopta una versin menos radical y distingue entre gobernanza y nueva gobernanza. La
primera se refiere a el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus
objetivos de convivencia (fundamentales y coyunturales) y las formas de coordinarse para
realizarlos: su sentido de direccin y su capacidad de direccin. La segunda consiste
entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas
de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociacincoproduccin/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y
sociales. Pero, segn l, es cambiante el peso o la influencia que el Gobierno y la sociedad
tienen en su definicin y su realizacin. En suma, acepta la posibilidad de redes donde el
Gobierno sea subsidiario, aunque no sea lo normal.

No obstante, desde una perspectiva fuertemente emprica, Agranoff, estudiando las redes
pblico-privado, nos afirma lo siguiente: 1. Aunque estemos entrando en la era de la red, ello
no significa que las redes estn reemplazando a las jerarquas. La mayora de los gestores
pblicos sigue trabajando en el marco de procesos jerrquicos dentro de sus organizaciones. 2.
Las redes son muy diferentes y dependiendo de su propsito funcionan de una u otra forma. 3.
Aunque las redes son no-jerrquicas y autoorganizadas, el proceso de estructuracin y
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operacin no surge automticamente, alguien debe guiar el proceso, y es normalmente el


Estado. 4. Las redes no se limitan a aportar recursos e informacin, sino que introducen nuevo
conocimiento y permiten desarrollar nuevas competencias. 5. Las redes generan una diferencia y
aaden valor a las actuaciones pblicas, sobre todo frente a problemas difciles y que cruzan
fronteras organizativas. 6. Las redes cambian la forma en que trabajan los gestores pblicos,
pero no tan radicalmente como algunos proponen.

Con una visin ms comprometida an, Peters afirma que el gobierno contina ejerciendo un rol
esencial y dominador en la nueva gobernanza, y que ha sabido adaptarse a los cambios en la
generacin de ingresos pblicos va impositiva, adems de ser la nica institucin capaz de
realizar la tarea de plantear e implantar metas colectivas de una manera efectiva y de aportar
responsabilizacin y rendicin de cuentas. Por ello, tal vez sea an demasiado pronto para
defender la gobernanza como la nueva forma de gobernar, y tal vez convendra defenderla,
simplemente, como filosofa complementaria que debe impulsar ciertos cambios de actitud en la
labor gubernamental y que junto con la intergubernamentalidad y el gobierno holstico oferta
aportes tiles a la accin de gobierno para el siglo XXI.

5.3. La organizacin del gobierno. Finalmente, tambin han existido cambios en la forma en
que el Gobierno central marca su estrategia y coordina sus polticas. Nuevamente, parece
que algunos Gobiernos abandonan el modelo funcional de estructuracin, donde cada
departamento ministerial define su estrategia aisladamente y se responsabiliza individualmente
de sus retos, con un control formal centralizado en torno a las reuniones de Consejo de Ministros
o anlogas. Y se empieza a defender que el modelo adecuado a los nuevos tiempos es un
modelo holstico. La verdad es que no se sabe muy bien a qu nos referimos cuando se habla
de gobierno holstico, porque puede referirse a mayor coordinacin horizontal entre diferentes
reas de polticas en el gobierno central, o a mayor coordinacin vertical intergubernamental, o a
mayor coordinacin en la prestacin de servicios en el terreno. Normalmente, y sta es la
opcin de este texto, se refiere a la bsqueda de una mayor coordinacin entre las reas
de polticas del gobierno central. Es lo opuesto al departamentalismo con su visin de
tnel y su incapacidad para cooperar y dar respuestas sinrgicas en el gobierno.
Podramos definirlo como un sistema estructural y cultural que permite a las agencias y
ministerios trabajar ms all de sus lmites competenciales para alcanzar objetivos
comunes y un gobierno que da respuestas integrales a problemas comunes. La
coordinacin puede darse a tres niveles. En primer lugar, de forma negativa, es decir, evitando
20

contradicciones entre unidades de gobierno. Segundo, buscando una cooperacin pero


manteniendo cada uno sus objetivos. Tercero, compartiendo objetivos, que es el verdadero
gobierno holstico. En trminos ideales, el gobierno holstico implicara trabajar por opciones en
la formulacin de polticas y tambin en su implantacin.

Las razones de proponer esta opcin tienen que ver con el desarrollo de la administracin
instrumental y las dificultades de coordinacin crecientes en los gobiernos. Cientos de agencias
y organismos de misin nica surgen y el gobierno pierde capacidad de coordinar y dirigir el
conjunto. A ello se aade la prdida de control de los propios gobiernos sobre las opciones de
poltica, al perder informacin y capacidad de anlisis con la mayor especializacin y
tecnificacin de las agencias. Las agencias se preocupan tan slo de cumplir su contrato
programa y obvian preocuparse por las externalidades negativas o por los objetivos comunes de
gobierno. Al tiempo, se especializan tanto en su objetivo concreto que acaban formulando la
poltica del rea correspondiente, al poseer toda la informacin relevante y los conocimientos
tcnicos. Sin embargo, de los errores de las agencias la ciudadana responsabiliza
especialmente al gobierno, no a los tcnicos que en ellas trabajan. La suma de prdida de
control e informacin y la imposibilidad de eludir responsabilidad poltica ha llevado a los
gobiernos a buscar soluciones. Sobre todo: el joining-up government o gobierno holsitico. Pero
nuevamente en la prctica nos encontramos con modalidades muy diversas de organizacin del
Gobierno, desde gobiernos fuertemente departamentalizados funcionalmente (como el espaol)
a gobiernos con algunas opciones de coordinacin estratgica en torno a la oficina del primer
ministro (como el alemn), pasando por verdaderos gobiernos holsticos (como el britnico o el
finlands).

Todo este conjunto de datos nos puede proporcionar un marco de referencias, de cara a las
investigaciones especficas sobre aspectos concretos de las Administraciones y Gobiernos, que
se podra configurar de acuerdo al cuadro adjunto (ver cuadro 1). En el cuadro se puede
comprobar que se conectan lgicamente unos valores predominantes con unos roles
predominantes de gobierno, de manera que el gobierno holstico se conecta con valores de
eficacia, innovacin y flexibilidad y el Gobierno tradicional vertical-funcional con valores de
imparcialidad y legalidad. Ciertamente, estas conexiones deberan explicarse ms
detalladamente pero por razones de espacio simplemente se ofertan como aproximaciones
heursticas que tratan de simplificar un sistema bastante complejo de interacciones y relaciones.

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En todo caso, ste es simplemente un marco analtico, en la realidad de las Administraciones,


como ya hemos dicho, todo es ms confuso.

Para finalizar con este tema, si se observa la primera fila del cuadro se comprobar que en ella
sintetizamos esencialmente el denominado modelo burocrtico de organizacin con la
consiguiente separacin de poltica y Administracin, al menos formalmente. Las filas 2 y 3 se
corresponden esencialmente con el denominado New Public Management. Y la fila 4 con lo que
podramos llamar la democratizacin de la Administracin y la bsqueda del gobierno
receptivo, responsable y respetado de que nos habla Jocelyne Bourgon con su nueva teora
de la Administracin Pblica. Pues bien, el buen gobierno sera, entre otras cosas, el que
democratiza la Administracin y es receptivo, responsable y catalizador de la energa cvica de
su sociedad. Tambin es un gobierno que se preocupa de la imparcialidad en la gestin, de la
eficacia y de la eficiencia, pero como instrumentos hacia la mejora de la calidad de la democracia
y no como fines en s mismos.

Cuadro 1: Marco analtico


Administracin:

Administracin:

Rol predominante del Gobierno:

Valores

instrumentos tpicos

gobierno

predominantes

en

definicin

la instrumentos tpicos
e

implantacin

de

polticas
1.

Imparcialidad- Servicio

legalidad

civil

de Tradicional

vertical- Consejo de Ministros.

carrera centralizado y divisin funcional.


garantista.

2.

Eficiencia

economa

3.

y Privatizaciones,
subcontrataciones,

gobierno

mercados internos.

State.

Flexibilidad- Agencias,

eficacia-innovacin

Gobernanza

estratgica,

sin Concesiones,
hollow partenariados, redes

gestin Gobierno holstico.

Mirror oficial, reas

gestin

de

de la calidad.
4.

sin jerarqua.

resultados

estratgicos.

Transparencia- Leyes de acceso a Gobernanza

Redes en torno a

rendicin de cuentas- informacin,

democrtica-

metas

participacin

Gobierno catalizador.

gobierno deliberativo.

presupuestos

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colectivas,

participativos,
democratizacin en la
elaboracin

de

normas
Fuente: elaboracin propia.

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