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Introduo
A inteno da Carta da ONU foi apresentar opes para soluo de disputas entre
Estados, quando a fora pode ou no ser usada, e dar Organizao capacidade de
colocar em prtica o sistema de segurana coletiva. Apesar de no constarem
especificamente na Carta, as operaes de paz foram iniciadas em 1948 e at hoje 69
delas foram realizadas (UN, 2015).
Atualmente, 16 operaes de paz esto em andamento em quatro continentes
comandadas pelo Departamento de Operaes de Manuteno da Paz Department of
Peacekeepeng Operations (DPKO). Em meados de 2014 a ONU empregava 84.511
militares armados, 12.401 policiais e 1.843 observadores militares de 122 diferentes
pases (UN, 2014).
As operaes de paz surgiram pela aplicao das medidas expressas no captulo
VII da Carta, combinado com o Artigo 43 que estabelece que os membros da ONU se
comprometem a proporcionar ao CSNU, foras armadas, assistncia e facilidades,
inclusive direitos de passagem, necessrios manuteno da paz e da segurana
internacionais" (CARTA, 2009, p. 1121).
O Relatrio do Secretrio Geral das Naes Unidas (SGNU), Dag Hammarskjold,
de outubro de 1958, sobre a United Nations Emergency Force (UNEF) estabelecida no
Sinai, resultou no modelo de operaes de paz que foi seguido nas dcadas seguintes: as
foras de paz no deveriam tomar a iniciativa de usar a fora, mas unicamente
responder no caso de um ataque armado em defesa prpria, o consenso do pas
hospedeiro e a imparcialidade em relao s partes do conflito (UN, A/3943, 1958). A
UNEF apresentou, ento, as caractersticas das misses tradicionais: o uso da fora
limitado autodefesa; o consenso e cooperao das partes em conflito; comando e
controle da ONU; composio multinacional da operao; neutralidade dos
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base da violncia, ou seja, nas causas dos conflitos permitindo que, se no for possvel
fazer com que essas causas desapaream, ao menos se consiga conviver com elas.
A Doutrina Capstone, de 2008 (UN, 2008), apresentou um manual de princpios e
linhas orientadoras para as aes das misses de paz no terreno, agregando a elas as
naturezas multidimensional e integrada.
O documento Uma Nova Agenda de Parceria, de 2009, apontou como
fundamental o apoio aos atores nacionais para que os mesmos possam prover sua
prpria segurana por meio da reforma do setor de segurana; que a transio ou a
estratgia de retirada de uma misso de manuteno de paz depende dos pases
hospedeiros conseguirem prover sua prpria segurana e a ONU deve auxili-los a
atingir esse objetivo por meio de um melhor estado de direito e da assistncia reforma;
e que os componentes do setor de segurana tm importantes papis em auxiliar as
autoridades locais a construir capacidade para proteo de civis e em promover a
responsabilidade nacional de proteger a populao (UN, 2009).
A resoluo de um conflito busca promover o consenso e a cooperao e implica,
normalmente: no controle da violncia fsica (separao das partes em luta); criao de
ambiente favorvel ao dilogo (por meio de incentivos ou coero); uso da diplomacia
para estabelecer acordos (de cessar fogo e de paz); eliminao das causas e condies
responsveis pelo conflito (preveno contra uma nova violncia) (LANGHOLTZ,
2010). Sendo ferramentas de gesto de conflitos, as atuais operaes de paz apresentam
a segurana apenas como parte do processo de paz, sendo que o foco se concentra na
forma como so gerenciados os aspectos polticos do processo de paz (CONING,
2012, p. 126).
As mudanas no sistema internacional ps Guerra Fria, a prevalncia de guerras
intraestatais sobre as internacionais, a diminuio do uso do poder de veto no CSNU, o
alargamento conceitual do termo segurana, a maior conscincia sobre a
responsabilidade dos Estados em prestar assistncia, as repercusses negativas da forma
como se deu o envolvimento da ONU nas guerras civis da Iugoslvia, Ruanda e
Somlia, o crescimento dos debates acerca dos direitos humanos e da proteo de
pessoas ameaadas pelo Estado ou por faces em luta, dentre outros, provocaram
alteraes nas operaes de paz. Os mandatos passaram a combinar um maior uso da
fora do componente militar com um maior componente civil encarregado das aes de
transio de uma situao de conflito para a construo da paz ps-conflito.
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para estabelecer, o mais rpido possvel, ambiente seguro para a atuao das operaes
humanitrias na Somlia (UN, S/Res/794, 1992, traduo nossa).
Para executar o mandato, foi criada a United Task Force (UNITAF) com 37 mil
militares de 24 pases, liderada pelos Estados Unidos. A UNITAF apresentou uma srie
de problemas, dentre eles, o relacionamento deficiente com a UNOSOM, que
permaneceu com a responsabilidade da assistncia humanitria. Alm disso, os norteamericanos no tinham experincia ou uma doutrina para operaes de paz e os diversos
componentes da UNITAF entendiam de maneira diferente o significado do uso da fora
e da proteo s organizaes humanitrias (FINDLAY, 2002).
Em maro de 1993, foi criada a UNOSOM II para substituir a UNITAF, com o
mais ambicioso mandato da ONU at ento, combinando aes de construo da paz
com enormes tarefas militares. Mas, alm dos problemas de transio da UNITAF para
a UNOSOM, o mandato impositivo causou confuso na aplicao tanto das aes
ofensivas como da ajuda humanitria e a ONU no providenciou os meios necessrios
para seu cumprimento. Em conseqncia, as faces somalis se fortaleceram. Uma ao
das milcias contra as foras da ONU em 5 de junho resultou em 24 militares
paquistaneses mortos, 57 feridos e um desaparecido, alm de um soldado italiano e trs
norte-americanos feridos (maior nmero de baixas num nico dia em uma operao de
paz) (FINDLAY, 2002, p. 193).
Em consequncia, o CSNU autorizou todas as medidas necessrias contra todos
os responsveis (UN, S/Res/837, 1993, traduo nossa). Em decorrncia das aes que
se seguiram contra as foras da ONU por parte do United Somali Congress/Somali
National Alliance (USC/SNA), as ordens fragmentrias passaram a fazer referncia a
foras inimigas. Na prtica, o cumprimento do mandato se tornou uma caada ao lder
do USC/SNA Mohamed Aideed, mas sem o devido planejamento estratgico. As
operaes sem resultado e as baixas que ocorreram, levaram ao colapso da vontade
poltica e o CSNU aprovou a retirada total da UNOSOM II at maro de 1995
(FINDLAY, 2002).
O caso da Somlia indicou a dificuldade da ONU em gerenciar operaes
complexas, especialmente quando h componentes militares que no se subordinam ao
seu comando e controle, como foi o caso da UNITAF. Indicou, tambm, que as
operaes desse tipo s devem ser criadas com a certeza de que haver a continuidade
do apoio por parte da Organizao e de seus Estados membros, de modo a garantir os
meios necessrios, inclusive em caso de alteraes no conflito e nos mandatos.
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mandato ou a proteo de civis. Pode-se dizer que, com o tempo, formou-se o consenso
de que as operaes de paz devem estar preparadas para deter ataques contra seus
membros e/ou contra o mandato estabelecido. No entanto, s desdobrar tropas no
suficiente, tem-se que dot-las de capacidade.
De apenas dois exemplos no perodo da Guerra Fria, termos como todos os
meios necessrios para conduo do mandato, dentro de suas capacidades e nas reas de
desdobramento e proteo de civis sob iminente ameaa de violncia fsica passaram
a ocorrer com mais freqncia nos mandatos aprovados pelo CSNU (GUTRY, 2012).
Desde 1999, com a United Nations Mission in Sierra Leone (UNAMSIL), vrias
operaes foram autorizadas a proteger civis sob ameaa iminente de violncia como
nos casos do Timor Leste, Kosovo, Congo, Costa do Marfim, Haiti e Sudo, dentre
outras.
Outra mudana no padro de procedimentos do CSNU se deu em relao
questo do consentimento. Com as guerras civis de carter tnico-religioso, o princpio
do consenso do (s) Estado (s) envolvido (s) no conflito para o estabelecimento de uma
operao de paz foi expandido para consenso das partes do conflito, ou seja, das faces
em luta. No entanto, em 2006, nos casos do Sudo e da Somlia, a autorizao para
estabelecimento de operaes de paz se deu sem o pedido ou o consentimento prvio do
pas hospedeiro (UN, S/Res/1706, 2006). Mesmo que na Somlia o desdobramento no
tenha ocorrido e em Darfur o desdobramento efetivo da misso s ocorreu aps o
consentimento do governo sudans, a atitude do CSNU pode ser entendida como uma
tendncia de aprovar mandatos sem o consentimento do Estado hospedeiro.
Outra tendncia o maior uso de organizaes regionais para cumprir os
mandatos da ONU, de acordo com o captulo VIII da Carta de So Francisco. A busca
por uma maior participao regional, a partir da dcada de 1990, teve ligao com o
aprofundamento do senso de participao dos Estados membros na soluo de conflitos,
com os novos papis que a OTAN procurava atribuir a si mesma por conta do fim da
Guerra Fria, e com as dificuldades financeiras que a ONU enfrentava em decorrncia do
custo das inmeras operaes que haviam sido estabelecidas. Com o tempo aumentou a
participao de organizaes e instituies regionais. Em 2011 havia mais de 50
operaes de paz, 26 lideradas pela ONU e as demais administradas por organizaes
regionais (20), por coalizes ad hoc de Estados (4) ou dirigida conjuntamente pela ONU
e a Unio Africana (UNAMID no Sudo) (GUTTRY, 2012, p. 102).
Em maro de 2013, a deciso de combinar mtodos tradicionais com o maior uso
da fora para cumprir os objetivos determinados pelo CSNU, amparada no Captulo VII
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da Carta, ficou bem clara com a criao na Repblica Democrtica do Congo (RDC) da
Brigada de Interveno como parte da MONUSCO2 com a misso de neutralizar
grupos armados que operavam no Leste do pas. Nas consideraes apresentadas na
Resoluo, o CSNU condenou as atividades do M233 e de todos os outros grupos
armados e sua contnua violncia e abusos de direitos humanos, incluindo execues
sumrias, violncia sexual e baseada em gnero e o recrutamento de crianas em larga
escala (UN, S/Res/2098, 2013, traduo nossa).4
Pela primeira vez o CSNU autorizou o uso da fora pelo componente militar de
uma operao de paz para combater grupos armados especficos. Apesar de o CSNU
afirmar que a deciso era uma exceo no constituindo um precedente ou prejuzo a
qualquer dos princpios das operaes de paz (UN, S/Res/2098, 2013, traduo nossa),
na prtica, essa postura pode alterar a maneira de conduzir as operaes. A Resoluo
indicou que a imparcialidade pode no mais prevalecer e que o uso da fora pode ser
direcionado a um determinado grupo que ameace civis ou o processo de paz.
Outra inovao foi a autorizao do CSNU para que a operao fosse dotada de
capacidade de vigilncia com o uso de Veculos Areos no Tripulados (VANTs)
para monitorar as reas fronteirias do Congo com Ruanda e Uganda, de modo a
implementar o embargo de armas aprovado anteriormente (UN, S/Res/2098, 2013). A
utilizao de VANTs nas misses de reconhecimento possibilitar a reduo de
observadores militares, cumprindo uma de suas tarefas com mais rapidez e economia de
recursos.
veto, com certeza, d a eles maior poder nas discusses sobre os termos de uma
resoluo, ou seja, sobre o mandato a ser atribudo a uma operao.
Mas, nas ltimas dcadas, percebe-se que as operaes de paz tm sido
executadas pelos pases do Sul. Em agosto de 2013, os dez maiores contribuintes eram
responsveis por 55,2% do total de militares e policiais empregados nas operaes.
Enquanto isso, os membros permanentes do CSNU contribuam com apenas 3,3% do
total (UN, 2013).5 A porcentagem elevada de contingentes africanos envolvidos nas
operaes de paz tem relao com a quantidade delas em andamento na frica (oito
operaes), e com o maior envolvimento regional, ou seja, dos membros da Unio
Africana.
Essa desproporo deve-se ao envolvimento dos EUA e dos pases europeus nas
operaes no Afeganisto e no Iraque, que demandam que outros pases assumam
responsabilidades nas operaes conduzidas pela ONU. Mas pode ser entendida,
tambm, como uma postura das potncias que deixam para os pases em
desenvolvimento questes menores de segurana. Esses, por sua vez, aproveitam essas
oportunidades para exercer certo protagonismo no sistema internacional.
Para os pases contribuintes com tropas, os termos dos mandatos e,
principalmente, as alteraes dos mandatos em operaes j em andamento, apresentam
consequncias importantes.
Os membros permanentes do CSNU so os que tm maior capacidade de
interveno militar. O estabelecimento de uma misso de imposio da paz, ou a
deciso de dotar uma operao de manuteno da paz de meios para impor a paz, tem
como consequncia para os decisores (membros do CSNU) e os contribuintes com
tropas, a aceitao do nus, poltico e financeiro, da realizao de operaes ofensivas
contra um Estado ou faces em luta.
Dependendo da situao, para a aplicao de um mandato impositivo, h uma
grande possibilidade de ser formada uma fora multinacional liderada por uma das
potncias, como o exemplo da UNITAF na Somlia. Percebe-se que, nesses casos, h a
relutncia de alguns pases em colocar suas tropas a disposio dessas foras.
Mandatos impositivos onde h o exerccio do chamado direito de ingerncia e
que
sejam
percebidos
como
intervenes
militares
afastam
pases
que
Operaes robustas, criadas para impor os mandatos pelo uso da fora, so mais
caras por exigirem maior nmero de pessoal e armamento mais pesado. Um dos
problemas enfrentados pela ONU garantir o financiamento das operaes e a sua
sustentabilidade. Desde a dcada de 1990 a ONU ressalta a necessidade de maior
compromisso poltico dos tomadores de decises (os membros do CSNU) e dos pases
contribuintes com pessoal e com o financiamento das operaes. A tendncia do uso da
fora exigir dos pases que tradicionalmente financiam as operaes de paz bem como
daqueles que buscam uma maior participao na agenda de segurana mundial, um
maior dispndio de recursos (financeiros e humanos) para garantir as operaes de paz complexas, integradas e mais impositivas - que venham a ser criadas.
A tendncia de dotar a operao de paz de poder de interveno, e a possibilidade
do uso da fora contra determinadas faces, aberta com o caso da MONUSCO na
RDC, pode indicar a disposio do CSNU de atuar com mais pragmatismo e
flexibilidade quando ocorrerem alteraes nos conflitos. O CSNU deve refletir
aspiraes, vises, entendimentos, opinies dos membros da ONU, ou pelo menos das
regies que cada um deles representa. No entanto, em vrias vezes, percebe-se a
aprovao de resolues que no ensejam o desejo da maior parte da sociedade
internacional, representada na ONU. H um peso considervel que pode ser atribudo ao
CSNU como ator singular no campo da segurana internacional. Dessa forma, as
resolues sobre a MONUSCO pode ser uma indicao de que o CSNU (ou a sociedade
internacional) no pretende mais deixar de agir por condicionar as decises aos pilares
bsicos que conduziram as operaes de paz na maior parte do tempo. Com a aplicao
dessa flexibilidade, que permite a transformao ou adio de um mandato impositivo
ou mais intrusivo no Estado hospedeiro, os Estados contribuintes com tropas devem se
manter em condies de, caso necessrio e rapidamente, adaptar suas tropas para usar a
fora alm da situao inicial de legtima defesa.
Dependendo do conflito e da caracterstica da operao de paz, pode haver
mudanas rpidas no ambiente, resultando em alteraes tambm rpidas no mandato
ou nas atividades a serem realizadas, em relao s quais as tropas podem no ter
condies e/ou tempo necessrio para se adequarem. No caso de alteraes no conflito
que resultam em um grau elevado de violncia, a tropa pode ver-se em face a situaes
complicadas que no haviam sido previstas e para as quais no estava devidamente
preparada, e o resultado de suas aes pode ser visto como fracasso, com prejuzo para a
imagem do pas contribuinte dentro do sistema internacional.
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Consideraes finais
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Mas alm das alteraes dos mandatos e a maior disposio para autorizar o uso
da fora nas operaes de paz, h tambm o aumento de processos poltico-diplomticos
(peacemaking) nos quais a ONU necessita da participao, ou apoio, de seus Estados
membros.
Os
esforos
diplomticos,
que
normalmente
ocorrem
antes
do
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Notas
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