LOR RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Introduccin
Dentro del estudio de los diversos aspectos del procedimiento administrativo, la regulacin
de los recursos administrativos debiera merecer particular atencin si se considera que
stos se configuran como una de las herramientas ms relevantes para controlar la
legalidad de la actuacin administrativa, y al mismo tiempo, para defender los derechos de
los administrados que pudieran considerarse afectados por alguna decisin administrativa.
En el caso del ordenamiento jurdico peruano, la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Ley No. 27444 , estableci una serie de disposiciones que permiten la correcta
articulacin de estos dos valores como los fines fundamentales de los recursos
administrativos. Del mismo modo, estableci orgnicamente las pautas ms importantes
que deben regir el trmite de estos recursos buscando tambin compatibilizar el ejercicio
del derecho de defensa propio de los administrados y el principio de seguridad jurdica
materializado en la estabilidad de la que deben gozar las actuaciones administrativas.
[1]

Sin embargo, como toda norma, sta cuenta con aspectos an perfectibles que podran
ser objeto de nueva regulacin o, en todo caso, clarificados por el legislador, con el
objetivo de dotar a los funcionarios pblicos de las herramientas necesarias para actuar y
no imponer sobre ellos una responsabilidad interpretativa que muchas veces no se ve
desarrollada debido al temor que es capaz de imprimir un mal entendido principio de
legalidad.
En el presente trabajo buscaremos delimitar la naturaleza y funciones de los recursos
administrativos, nos referiremos a las condiciones y exigencias que regula la normativa
administrativa actual para su interposicin, analizaremos el trmite que deben seguir y
explicaremos las clases de recursos que se han establecido en nuestra legislacin general,
cuyo ejercicio resulta exigible como paso previo para acudir a la va judicial. Por lo dems,
en algunos casos presentaremos ciertas alternativas que consideramos deberan ser
objeto de evaluacin con la finalidad de perfeccionar el sistema de recursos
administrativos, desde nuestra opinin.

ETIMOLOGIA:
El termino recurso viene del latin jurdico recursos, us de igual
significado. En el lenguaje comn de la poca clsica significa
solamente retroceso, del verbo recurro. Ere, que significaba: Correr
hacia atrs, o de vuelta.
En la acepcin de la real academia de la lengua, es accin y efecto de
recurrir. Memorial o peticin por escrito.
RECURRIR:
En sentido general, es acudir ante una autoridad o juez con una
peticin o demanda para que sea resuelta; es tambin acogerse al
favor de alguien o emplear medios no comunes para el logro de una
finalidad.

En lenguaje forense, recurrir es entablar recurso contra alguna

resolucin, significando la expresin recursos, la accin y efecto de
recurrir, o ms precisamente la accin por medio de la cual se
reclama de las resoluciones dictadas por la autoridad
En sentido amplio, recurso es el medio, el acudimiento a personas o
cosas para la solucin de un caso difcil.
SENTIDO JURIDICO:
S e denomina recurso:

A los medios de impugnacin que se utilizan con la finalidad de

conseguir un nuevo examen de la resolucin, sea por el mismo
rgano que la expidi o por el superior. Estos persiguen siempre
la anulacin o la correccin de una resolucin. El recurso abre
en el proceso o procedimiento un nuevo curso, que sigue un
sentido inverso del alcanzado en la resolucin recurrida ya que
mediante el recurso se toma como punto de partida dicha
resolucin para remontarse hasta los actos procesales que la
hubieran originado.
A la accin que concede la ley al interesado en un juicio o en
otro procedimiento para reclamar contra las resoluciones, ora
de la autoridad que las dicto, ora ante alguna otra.
A todos los medios o remedios de proteccin de alcance del
administrado para impugnar los actos y hechos administrativos
que lo lesionan y, en general, para defender sus derechos
frente la administracin publica.
A los actos por el que una persona ya sea natural o jurdica, que
se considera lesionada por una decisin, medida u omisin de
las autoridades, recurre ante una autoridad. Es la accin que
concede la ley al administrado en un juicio o en otro
procedimiento para reclamar contra las resoluciones, ora de la
autoridad que las dicto, ora ante alguna otra.
El acudir ante una autoridad pblica para que una resolucin o
sentencia judicial sea modificada o dejada sin efecto, es recurso
en tanto y en cuanto se deduce en relacin con una decisin de
un rgano pblico. Si el medio tcnico de impugnacin y
subsanacin de errores de que eventualmente puede adolecer
una resolucin judicial o administrativa, dirigido a provocar la
revisin de la misma, ya sea por el juez quela dicto o por otro
de superior jerarqua.
Al escrito o exposicin en el cual el litigante ejercita el derecho
de impugnacin correspondiente y formula el peticionario de
revisin por el rgano competente, de la decisin judicial.

A la accin, pretensin, peticin dirigida a un rgano judicial.

Los ordenamientos jurdicos regulan, como presupuesto del

procedimiento, unos medios de impugnacin ante la propia
administracin, que son los recursos. En la va administrativa se
denomina recursos administrativos.
Eduardo J. Couture: Seala acerca de recurso:
a) Medio tcnico de impugnacin y subsanacin de los errores de
que eventualmente puede adolecer una resolucin judicial,
dirigido a provocar la revisin de la misma, ya sea por el juez
que la dicto o por otro de superior jerarqua.
b) Escrito o exposicin en el cual el litigante ejercita el derecho de
impugnacion correspondiente y formula el petitorio de revisin
por el organo competente, de la decisin judicial.

DEFINICION:
La doctrina define habitualmente los recursos administrativos como
los medios de impugnacin de un acto administrativo del que pueden
valerse los administrados para obtener su revisin en la propia va
administrativa.
Diciendo que son medios de impugnacin es el carcter
instrumental de los recursos administrativos y su utilidad, pero no se
atiende a su sustancia o naturaleza, se percibe de inmediato que, en
sustancia, un recurso administrativo es una peticin del sujeto
recurrente a la administracin. Se trata de una peticin de dictado de
un acto administrativo mediante el cual se revoque, modifique o
sustituya otro acto anterior de la misma naturaleza que ha lesionado
al recurrente.
Por lo tanto, la interposicin de recursos administrativos constituye
ejercicio del derecho de peticin reconocido por el artculo 2 inciso 20
de la Constitucin peruana, en el artculo 106.1 de la LPAG. La
inclusin de los recursos administrativos dentro de la categora
derecho de peticin est explcitamente consagrada en los artculos
106.1, 106.2 y 109.1 de la ley peruana.
Los Recursos Administrativos surgen como un remedio a la legal
actuacin de la administracin. Son la garanta del particular para una
efectiva proteccin de su situacin jurdica. Son denominados
Recursos, porque se trabaja con un acto preexistente, es decir, con

una materia procedimental ya decidida, que en este caso, es un acto

administrativo de efectos particulares, nunca general (Artculo 85).
Los Recursos Administrativos se interponen y resuelven ante la misma
Administracin, por lo que esta se convierte as en Juez y parte de los
mismos. De ah que la garanta que se pretende asegurar ofreciendo
mediante la interposicin de recursos una posibilidad de reaccin
contra las resoluciones administrativas se vea limitada por el hecho
de ser la propia Administracin la que ha de resolver el litigio
planteado y que deriva de un acto suyo.
Y de ah que en muchas ocasiones, tras la resolucin administrativa,
haya que acudir a otras instancias (la va judicial) para la ltima
consideracin y sentencia sobre el asunto en cuestin.
Los recursos se ejercitan por una sola vez en cada procedimiento nos
bis in dem y nunca simultneamente, siempre que no establezca
expresamente lo contrario, su interposicin no suspender la
ejecucin del acto impugnado.
CARACTERISTICAS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
El fundamento de los recursos administrativos: Radica en las
potestades de la administracin pblica de revisin de oficio. La
administracin pblica es titular de unas potestades de revisin de
sus actos, con independencia de los recursos que se interpongan. El
recurso no tiene otro sentido que obligar a la administracin publica
el ejercicio de aquellas potestades. Y esas potestades se le confieren
por ley.
Los principales elementos que lo caracterizan son:
Estn fijados por la ley, es decir, que su creacin no depende de
la voluntad de las partes. Estas no pueden emplear medios
impugnatorios distintos de los que la ley seala y permite.
Finalidad: Tiene como finalidad la impugnacin de un acto
administrativo finalidad impugnatoria de actos o disposiciones
pre-existentes que se estiman a derecho. El recurso consiste en
una impugnacin. Mediante el mismo se impugna un acto
anterior, dando lugar a un nuevo procedimiento de naturaleza
administrativa, en el que la administracin examina de nuevo
un acto dictado por ella, a fin de pronunciarse sobre su nulidad,
anulacin o reforma.
Los recursos constituyen siempre una actividad de control
administrativo, en efecto cualquiera que sea la forma que ellos
adopten, estos recursos no son sino un juicio lgico-juridico

sobre la actividad administrativa impugnada. La finalidad de

mantener la juricidad de la actividad administrativa, para poder
garantizar, subsidiariamente, los derechos e intereses de los
administrados.
Es un acto: Es decir, es un derecho de la accin, es un acto, una
declaracin de voluntad de los particulares para solicitar la
anulacin o la reforma de los actos de la administracin. Es el
ejercicio efectivo y concreto a recurrir. Existe un decreto
subjetivo del administrado de solicitar la anulacin o reforma de
un acto administrativo. Este derecho subjetivo, de carcter
publico, es una concreta manifestaciones del derecho de
peticin que se reconoce en casi todas las constituciones, y por
supuesto, en el derecho peruano.
Es una facultad o derecho: El administrado puede y tiene que
ejercer la impugnacin. Las partes pueden hacer uso de
recursos impugnatorios.
Estas facultades o derecho deben interponerse dentro de los
limites y normas que la misma ley procidimental establece.
Las partes solo tienen la facultad o derecho cuando han sido
perjudicados con la resolucin a la que se refieren.
Deben interponerse dentro de los plazos que la ley seala,
porque el recurso nunca se tramita de oficio, la ley seala el
tiempo en que dispone el administrado para presentar su
impugnacin.
Se dirige ante un rgano administrativo: Se plantean y deducen
contra actos administrativos y en procura de otro acto
administrativo que sustituya, modifique o revoque el que ha
sido objetado, totalmente o al menos en la parte motivo de la
impugnacin.
Constituyen una actividad de control sobre la actuacin de la
autoridad administrativa para verificar si esta se ajusta al
derecho, es decir, si es o no legitima.

MOTIVACIN CONSTITUCIONAL Y LEGAL:

La Constitucin Poltica 1993, noma:

Articulo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son

susceptibles de impugnacin mediante la accin contenciosos
administrativa.

El Codigo Procesal Civil, norma:

Articulo 486.- Procedencia: Se tramitan en proceso abreviado los

siguientes procesos contenciosos.

La Ley N 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso

Administrativo, norma:

Artculo 1 Finalidad.- La accin contenciosa administrativa prevista

en el Artculo 148 de la Constitucin Poltica tiene por finalidad el
control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la
administracin publica sujetas al derecho administrativo y la efectiva
tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la accin contencioso administrativa se
denominara proceso contencioso administrativo.

La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,

norma:

Articulo 206.- Facultad de contradiccin.

206.1 Conforme a lo sealado en el articulo 108, frente a un acto
administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o
interes legitimo, procede su contradiccin en la via administrativa
mediante los recursos administrativos sealados en el articulo
siguiente..

El Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera

Administrativa y Remuneraciones del Sector Publico, norma:

Articulo 33.- El servidor que se considere afectado por una sancin

podr interponer recurso de reconsideracin o apelacin, con cuya
resolucin quedara expedita el recurso ante el respectivo Consejo
Regional del Servicio Civil o Tribunal de Servicio Civil, segn
corresponda.

Decreto Supremo N 005-90.PCM, Reglamento de la Ley de la

Carrera Administartiva, norma:

Articulo 125.- Antes resoluciones que afecten sus derechos, los

funcionarios y servidores tienen expedidos los recursos impugnatorios
establecidos em las normas generales de procedimientos
administrativos. Asimismo, tienen derecho a recurrir ante el
respectivo consejo regional del servicio civil o tribunal del servicio
civil, segn corresponda.
Fundamento y funciones de los recursos administrativos

Como se sabe, la regulacin nacional contempla nicamente dos vas para llevar a cabo la
revisin de una decisin administrativa: (i) la revisin de oficio y (ii) la interposicin de
recursos administrativos. En el primer caso, la revisin de oficio se constituye como una
herramienta a travs de la cual la Administracin, por su propia decisin, puede resolver
dar inicio a un procedimiento de revisin de alguna decisin administrativa previamente
adoptada, buscando su correccin, su modificacin o, simplemente, dejarla sin efectos.
En el segundo caso, en cambio, es el administrado quien solicita a la Administracin que
revise determinado acto por considerar que ste le causa algn tipo de agravio y que
resulta contrario al rgimen de legalidad establecido para la adopcin de decisiones
administrativas. A diferencia del primer supuesto, los recursos administrativos constituyen,
entonces, mecanismos de impugnacin a travs de los cuales los administrados
reaccionan ante un acto de la Administracin que los perjudica, promoviendo que ste sea
dejado sin efectos.
Es posible definir a los recursos administrativos, entonces, como aquellas actuaciones a
travs de las cuales un sujeto legitimado le solicita a una entidad pblica que revise una
resolucin administrativa, o excepcionalmente un acto de trmite, de acuerdo con las
condiciones exigidas por el marco legal vigente, con la finalidad de obtener la anulacin o
modificacin de un acto emitido por la misma entidad.
Tomando estos aspectos en consideracin, debemos partir por advertir que la doctrina ha
discutido durante mucho tiempo si los recursos administrativos tienen por finalidad
convertirse en una garanta de defensa para los administrados o si es que en realidad se
trata de un privilegio de la Administracin proveniente de su caracterstica autotutela. De
acuerdo con la primera posicin, los recursos se configuran como un mecanismo para que
los administrados puedan cuestionar una decisin que consideran que los agravia y,
adems, obtener una decisin acorde con su inters en sede administrativa sin la
necesidad de verse involucrados en un proceso judicial que importe un mayor gasto de
tiempo y recursos.
Quienes se refieren al sistema de recursos administrativos como privilegio de la
Administracin, en cambio, sealan que no puede soslayarse que la exigencia de
interponer recursos administrativos antes de poder recurrir a la va judicial supone
necesariamente una limitacin al derecho a la tutela judicial efectiva, el mismo que solo se
puede ver realmente satisfecho ante la justicia ordinaria donde existe un verdadero juez
imparcial y no a travs de la revisin de actos por parte de la misma entidad que emiti la
decisin objeto de cuestionamiento.
Esta ltima posicin sirve muchas veces para respaldar una opinin segn la cual, en el
marco de un Derecho Administrativo moderno que tiene un enfoque garantista sobre el
administrado, los recursos administrativos no deberan existir y se debera permitir que el
administrado acuda directamente a la sede judicial cuando quiera cuestionar una decisin
administrativa. Una posicin un poco ms moderada propone que los recursos
administrativos tengan carcter potestativo de manera tal que, ante un acto administrativo
que consideren contrario a sus intereses, los administrados tengan la posibilidad de
cuestionar la decisin ante la propia Administracin o de acudir directamente al proceso
contencioso administrativo en sede judicial.
[2]

Desde nuestro punto de vista, no cabe duda de que los recursos administrativos, al menos
en el ordenamiento peruano, ofrecen hoy una alternativa nada despreciable para que los
administrados puedan cuestionar una decisin que les agravia. As, frente a los problemas
que presenta la justicia ordinaria en nuestro pas, estimando la larga duracin de los
procesos judiciales, la complejidad que supone contar con jueces especializados en cada
materia de aquellas que atiende la Administracin y los altos costos que supone la
asistencia letrada permanente en el desarrollo de un juicio, el procedimiento recursivo se
presenta como una alternativa mucho ms expeditiva, flexible y menos costosa, lo que
realmente se convierte en una garanta para el administrado .
[3]

No puede perderse de vista, adems, que en algunos casos los costos de un proceso
contencioso administrativo pueden ser sorprendentemente desproporcionales frente al
objeto del acto administrativo que resulte objeto de cuestionamiento. Pinsese, por
ejemplo, en el inicio de un proceso judicial de esta naturaleza solo por la denegatoria de
una licencia de funcionamiento o una licencia de construccin a nivel municipal, solicitada
exclusivamente para fines domsticos.
El beneficio de obtener una solucin al problema en va administrativa, por lo dems,
resulta ambivalente en la medida que beneficia tanto al administrado como a la
Administracin quien no tiene que verse sometida a un proceso judicial con el
correspondiente compromiso de recursos pblicos que eso significa. As, establecer una
regla segn la cual todos los cuestionamientos a la Administracin Pblica deban dar lugar
inmediatamente al inicio de un proceso contencioso administrativo supondra inundar a las
entidades de procesos judiciales, los mismos que, evidentemente, seran costeados con
recursos pblicos.
Por otro lado, la propuesta de hacer potestativos los recursos administrativos o de
suprimirlos deja de lado la observacin de que el sistema de recursos administrativos se
configura tambin como una forma de control institucional , en la medida que a travs de
stos, muchas veces, la Administracin puede ejercer un control interno producto de sus
reglas de jerarqua o tutela en las organizaciones pblicas. As, los recursos se configuran
como una herramienta de informacin que facilita el autocontrol de la Administracin
Pblica y que pone en evidencia, ante la mirada de los superiores jerrquicos, la actuacin
de determinados rganos administrativos.
[4]

Tal vez por ello coincidamos con aquellos que consideran que la mejor alternativa resulta
reconocer las debilidades que ofrece el sistema de recursos administrativos por su propia
naturaleza y, a partir de ello, establecer la regulacin ms adecuada que permita que este
sistema funcione de la mejor manera posible . Y es que no cabe duda de que se trata de
un sistema que debe mantenerse en constante revisin para evitar que los recursos dejen
de cumplir con todas aquellas funciones que tienen encomendadas por su naturaleza.
[5]

De acuerdo con lo propuesto hasta el momento, en consecuencia, es posible afirmar que,

segn la doctrina, los recursos administrativos cumplen con distintas funciones:
(i)
Garanta para los administrados.- Muchos autores consideran que los recursos
constituyen un mecanismo de garanta de los administrados en la medida que a travs de
aquellos stos pueden solicitarle a la Administracin que revise su decisin de una manera
menos formal y ms expeditiva de lo que supondra iniciar un proceso contencioso
administrativo.

(ii)
Control de legalidad.- Es posible afirmar tambin que los recursos forman parte
de un sistema institucional de control de legalidad de la actuacin administrativa. Ello en la
medida que, a travs de su ejercicio, es posible verificar si la Administracin est
sujetndose a los controles de legalidad propios de su actuacin en un Estado
constitucional. De esta manera, se permite que la Administracin evale desde su interior
la regularidad en la actuacin de los rganos que la componen.

(iii)
Autocorreccin de la Administracin Pblica.- Como se ha sealado, otra de las
concepciones caractersticas de los recursos administrativos es aqulla que viene dada
por estimar que los recursos se configuran como una manifestacin de la autotutela de la
Administracin Pblica y, en ese sentido, se constituyen como un privilegio de la
Administracin que provoca el sometimiento al administrado a la obligacin de pedirle que
revise alguna de sus decisiones en lugar de sujetarse directamente a la jurisdiccin

ordinaria como todos los ciudadanos. La funcin de los recursos desde esta perspectiva
sera, entonces, la de permitir a la Administracin que corrija su decisin sin la necesidad
de verse involucrada en un proceso judicial para ello.

(iv)
Va para administrativizar asuntos inter privatos.- Finalmente, como exponen
algunos profesores , hoy en da, los recursos administrativos se han constituido en una
forma de administrativizar algunos conflictos que en principio operan entre sujetos
privados. Tal es el caso de las industrias dedicadas a la prestacin de servicios pblicos en
nuestro pas, en cuyo caso el ordenamiento usualmente exige que las reclamaciones de
los usuarios se hagan valer, en primer trmino, ante las empresas prestadoras del servicio
y solo en caso no se obtenga una decisin satisfactoria, ser posible recurrir al organismo
regulador correspondiente. Es, entonces, a travs de la va del recurso administrativo que
se acude a una autoridad administrativa para poner en su conocimiento un asunto que
originalmente poda ser considerado inter privatos.
[6]

Ahora bien, como es evidente, cada ordenamiento jurdico, en atencin a sus

circunstancias particulares, propone una serie de regulaciones de las cuales deben ser
objeto lo recursos administrativos, con mayores o menores exigencias, o con definiciones
especiales para su trmite. Muchas veces un anlisis de estas regulaciones permite
evidenciar cual de todas las funciones antes referidas es la que ha decidido priorizar el
legislador en determinado ordenamiento. De la regulacin establecida para el trmite de
los recursos administrativos en el caso peruano nos ocuparemos en las lneas que siguen
a continuacin.
Actuaciones objeto de impugnacin
Indudablemente, uno de los aspectos ms relevantes dentro del estudio del rgimen legal
de los recursos administrativos lo constituye la definicin de qu actos emitidos por la
Administracin Pblica pueden ser considerados objeto de impugnacin. Por supuesto,
cada ordenamiento resuelve esta pregunta de manera distinta, sin embargo, existe cierto
consenso en considerar que en la medida que un procedimiento administrativo constituye
muchas veces una larga de secuencia de actos de la Administracin, no todas las
decisiones que la entidad adopte en su desarrollo pueden ser objeto de impugnacin toda
vez que esto tornara el procedimiento en interminable y, en consecuencia, en intil.
En este contexto, el ordenamiento peruano ha regulado a travs de dos disposiciones
contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General los casos en los cuales
procede la contradiccin de decisiones administrativas a travs de la interposicin de
recursos administrativos. As, por un lado, en el artculo 109 de la LPAG, situado
orgnicamente en el captulo correspondiente al inicio del procedimiento administrativo, el
legislador ha establecido que cabe cuestionar cualquier acto que viole, afecte, desconozca
o lesione algn derecho o inters legtimo en la forma prevista por esta ley. De una revisin
de las disposiciones posteriores es posible afirmar que la forma prevista por esta ley es
aquella que viene concretizada en el artculo 206 de la referida norma, el mismo que,
adems de reiterar esta regla general de contradiccin, delimita el objeto de impugnacin
sealando que nicamente pueden ser cuestionados a travs de recursos administrativos:
(i) los actos definitivos que ponen fin a la instancia, (ii) los actos de trmite que determinen
la imposibilidad de continuar con el procedimiento administrativo, o (iii) los actos de trmite
que siten al administrado en un supuesto de indefensin.
En el primero de los casos, no cabe duda de que el legislador se refiere a aqul acto
administrativo que es probablemente la razn de ser del procedimiento administrativo, es
decir, al acto que es el objetivo que se busca lograr una vez iniciado el procedimiento
administrativo. En ese sentido, se est haciendo referencia a aqul acto que aprueba o

deniega una licencia, al que impone una sancin, al que deniega una pensin, al que
aprueba el otorgamiento de la buena pro en el marco de un proceso de seleccin, etc.
Como es evidente, ante un acto de esta naturaleza, en tanto se configura como una
decisin definitiva que genera efectos directos para un administrado determinado,
corresponde que proceda su impugnacin a travs de los recursos administrativos
correspondientes.
Asimismo, el legislador ha establecido que tambin procede, excepcionalmente, la
impugnacin de actos de trmite. El rasgo de excepcionalidad se deduce porque para que
proceda la impugnacin de un acto de esta naturaleza, el legislador exige que stos
cumplan con ciertas condiciones como es el caso en el cual el acto de trmite impide
continuar con el procedimiento administrativo o genera un supuesto de indefensin en el
administrado. El primero de los casos puede venir dado por aquel acto que declara el
abandono en el procedimiento administrativo por asumirse la falta de inters del
administrado. El segundo puede configurarse, entre otros casos, cuando un acto de la
Administracin deniega al administrado aportar medios probatorios por considerar que
stos no son pertinentes.
Es evidente que esta excepcionalidad radica en la consideracin de que solo aquellos
actos de trmite que puedan tener consecuencias graves y directas para los administrados
puedan ser objeto de impugnacin y no aquellos que simplemente tienen efectos indirectos
o que suponen un mero impulso para la continuacin de un procedimiento.
De estas disposiciones tambin se extraen otras conclusiones importantes como aquella
que permite afirmar que en el marco de un procedimiento administrativo no todo acto
administrativo, por solo tener la calidad de tal, resulta impugnable. Pinsese, por ejemplo,
en el caso del acto administrativo de imputacin de cargos a travs del cual se da inicio a
un procedimiento administrativo sancionador. Es claro que, a menos que por serios
defectos formales se constituya en un acto que cause indefensin, nos encontramos ante
un acto administrativo pero no frente a un acto impugnable.
Ahora bien, el hecho de que no nos situemos frente a un acto impugnable pero ste
incurra en algn vicio o cause algn agravio al administrado, no quiere decir en ningn
caso que aquellos actos no puedan ser objeto de cuestionamiento por otra va. La misma
norma establece residualmente que para el caso de los dems actos que deban ser objeto
de cuestionamiento lo que debe hacer el administrado es alegar su cuestionamiento en el
momento pero esperar el acto definitivo para cuestionarlos por la va del recurso
administrativo correspondiente. En este supuesto, de verificarse la nulidad del acto de
trmite se deber valorar si sta tambin genera la nulidad del acto final o si es un hecho
perfectamente subsanable en cuyo caso se deber preferir la conservacin del acto.
A este respecto, por lo dems, hay que decir que, por reglas elementales de debido
procedimiento, la falta de denuncia oportuna de los actos irregulares no impide la
posibilidad de impugnacin posterior va recurso. Esto porque, adems, debe entenderse
que las irregularidades en la actuacin de la Administracin, sujeta siempre a la legalidad,
no pueden quedar convalidadas en este caso, solo porque no fueron alegadas en su
momento por parte del administrado .
[7]

En relacin con aquellos actos que no son impugnables por la va de los recursos
administrativos, es importante tomar en cuenta que existe tambin la alternativa de la
queja por defectos de tramitacin. Una herramienta de naturaleza no impugnativa a
disposicin del administrado que tiene por finalidad denunciar la comisin de
irregularidades en el desarrollo de un procedimiento administrativo frente al superior
jerrquico del rgano encargado de tramitar el mismo, con la finalidad de remitirle una
denuncia por incumplimiento de las normas procedimentales correspondientes. De este
modo, el administrado tiene a su disposicin otro mecanismo de correccin o remedio
procesal que, pese a no tener naturaleza impugnativa, puede ayudarlo a solicitar la
revisin de alguna presunta irregularidad formal.
[8]

Ahora bien, no obstante la importancia de estas alternativas, consideramos que la

delimitacin del concepto de acto impugnable resulta trascendental en la medida que la va
del recurso administrativo es una camino inmediato y efectivo para que el administrado
reaccione frente a un hecho que le puede causar agravio. Si bien entendemos que el
objetivo del legislador ha sido delimitar lo ms posible el uso de los recursos
administrativos para que stos sean utilizados solo en aquellas situaciones en las que
resultan verdaderamente necesarios, lo cierto es que consideramos que, muchas veces, la
definicin resulta ser demasiado estricta y termina dejando fuera de su mbito actos cuyo
cuestionamiento debera permitir la interposicin de un recurso administrativo.
As, por ejemplo, en ninguno de los supuestos de acto impugnable es posible enmarcar la
posibilidad de interponer un recurso administrativo contra el dictado de una medida
provisional o medida cautelar dictada en el marco de un procedimiento administrativo.
Como sabemos, las medidas de esta naturaleza, pese al indudable agravio que pueden
causar al administrado, no constituyen un acto administrativo definitivo y no
necesariamente pueden considerarse actos de trmite que causen indefensin en todos
los casos. Recurdese que, a diferencia de lo dispuesto en sede judicial, en la regulacin
del procedimiento administrativo no est claro que una medida cautelar deba dictarse
siempre inaudita parte, razn por la cual pueden existir medidas provisionales que hayan
sido dictadas sin desatender el derecho de defensa de un administrado . En ese caso, es
decir en aqul supuesto en el que una medida cautelar no genera per se un situacin de
indefensin, cmo podra ser impugnada en caso el administrado estime que la medida
preventiva es ilegal y que le causa un agravio irreparable? Tendra el administrado que
esperar a que se dicte el acto definitivo para poder cuestionar recin en ese momento la
decisin?
[9]

Evidentemente una respuesta negativa a esta ltima pregunta supondra el riesgo de

generarle un grave perjuicio a un administrado, quin sabe irreparable, solo por no
permitrsele hacer uso de un recurso administrativo, en este caso, porque la ley no lo prev
as.
Un supuesto parecido se presenta frente a aquellos actos dictados por la Administracin
cuyo incumplimiento puede generar un perjuicio irreparable. Pinsese en un supuesto en
el cual la Administracin solicita al administrado, como parte de la instruccin del
procedimiento administrativo, informacin que se encuentra protegida por la propiedad
intelectual de un tercero no implicado en el procedimiento. En un caso como ste, si el
administrado cumple con el mandato de la Administracin estara vulnerando un derecho
fundamental, sin embargo, no posee una herramienta con la entidad suficiente para
defenderse ante este mandato, como es el caso de un recurso administrativo. Para estos
actos, como es posible apreciar, no basta contar con una regla segn la cual se deba
esperar hasta la emisin del acto definitivo para impugnar la decisin porque el perjuicio
que se genere puede resultar irreparable.
Finalmente, cabe advertir que una redaccin poco feliz de la norma podra llevarnos a la
conclusin de que, en el caso de los actos administrativos, nicamente aquel acto que
pone fin a la instancia es aquel que resulta un acto impugnable. Esto en la medida que
cuando la norma se pronuncia sobre las actuaciones que causen indefensin o impidan
continuar con el procedimiento como actuaciones impugnables, hace referencia
nicamente a los actos de trmite. Al respecto, debe quedar claro que tambin los actos
administrativos que, aun no siendo actos que ponen fin a la instancia, afecten del derecho
de defensa del administrado o impidan continuar con el procedimiento sern actos
impugnables por la va recursiva. Y es que es evidente que si un acto de trmite puede
afectar el derecho de defensa o impedir continuar con el procedimiento, un acto
administrativo dictado en medio de un procedimiento administrativo tambin puede
hacerlo.
No tenemos duda de que una interpretacin conforme con el principio del debido
procedimiento debera llevar al funcionario pblico a la conclusin de que en todos estos

casos si debera proceder la impugnacin de estas decisiones va recurso administrativo,

sin embargo, hara muy bien el legislador en establecer claramente una redaccin menos
estricta a fin de que la regla de legalidad a la que se encuentran sujetos los funcionarios no
limite la posibilidad de que se ejerza el derecho de defensa en estos casos.
4. Legitimidad para recurrir
Si se parte de la premisa de que en todos los posibles procedimientos administrativos que
desarrolle alguna entidad pblica es posible reconducirnos hacia un inters pblico ulterior,
cualquiera que sea su naturaleza, tericamente, cualquier administrado podra tener
inters en que las decisiones que adopte la Administracin sean legales y compatibles con
el inters pblico protegido en cada situacin. Sin embargo, por evidentes razones de
seguridad jurdica, el legislador ha determinado que solo pueden impugnar una decisin,
por la va de un recurso administrativo, aquellos administrados que cuentan con un inters
legtimo, personal, actual y probado. As lo seala el artculo 109 de la LPAG.
Es posible afirmar, entonces, que salvo los supuestos de acciones pblicas o intereses
difusos, existe una legitimacin restringida de acuerdo a ley en relacin con la facultad
para interponer recursos administrativos. De este modo, segn lo estimado por el
legislador, solo aquel administrado que resulte directamente afectado en su esfera de
derechos o intereses podr considerarse con la aptitud legal para actuar o contradecir la
actuacin de la Administracin Pblica a travs de la va de un recurso administrativo.
El administrado recurrente es, en consecuencia, aqul que puede situarse en cualquiera
de los siguientes dos supuestos. En primer lugar, se trata de un administrado que ostenta
un derecho que puede verse favorecido o perjudicado a partir de lo dispuesto por la
autoridad en el marco de determinado procedimiento administrativo. Es decir, se trata de
un administrado cuyos derechos pueden verse afectados directamente. Al respecto,
conviene tener en cuenta que nos referimos a derechos previamente reconocidos por el
ordenamiento jurdico. Tal sera el caso del administrado que se ve perjudicado en su
derecho de propiedad al disponerse el decomiso de sus bienes o su derecho a la libertad
de empresa porque una resolucin administrativa le ha denegado una licencia de
funcionamiento sin la cual no puede operar en el mercado.
El segundo supuesto es aqul que se produce cuando el administrado no cuenta con un
derecho legalmente reconocido pero s con un inters legtimo al respecto. Como ha
sealado la doctrina este inters legtimo puede entenderse como la situacin en la que
se encuentra una persona en relacin con una actuacin administrativa ante la que carece
de un derecho subjetivo de naturaleza sustantiva frente a la Administracin, pero de la que
puede derivarle un beneficio o un perjuicio . De este modo, el inters legtimo es aquello
que singulariza a un ciudadano respecto de la situacin general en la que se sitan los
dems administrados en relacin con el objeto de determinado procedimiento
administrativo.Este podra ser el caso del propietario de una casa de playa frente al mar
que quiere contradecir el acto que aprueba la licencia de construccin de una empresa que
pretende construir ms pisos de los permitidos legalmente obstaculizando el paisaje que el
vecino afectado tiene al frente.
[10]

En sede nacional, la doctrina ha explicado con suficiente claridad qu supuestos deben

concurrir para considerar que nos encontramos ante un tercero legitimado para recurrir, de
acuerdo a lo previsto expresamente por el artculo 109 de la ley. En ese sentido, se ha
sealado que el inters alegado por el administrado para ser legtimo, y en consecuencia
para que resulte procedente un recurso administrativo, debe contar con las siguientes
caractersticas: (i) Ser personal, esto es, que el objeto del acto cuestionado afecte
directamente al recurrente y no se aleguen solo los intereses generales de la colectividad,
salvo los supuestos permitidos por ley de intereses difusos; (ii) Ser actual, esto es, el acto
cuestionado debe tener incidencia efectiva en el administrado al momento en el que ste
pretende cuestionarlo, de manera que no puede tratarse de una posible afectacin,
remota, hipottica o potencial; y finalmente (iii) Ser probado, es decir, que no basta la mera
[11]

alegacin de afectacin sino que recae sobre el administrado recurrente la exigencia de

probar que l tiene un inters legtimo involucrado en el procedimiento administrativo.
Por ltimo, merece la pena referirnos a un supuesto singular como es el caso del derecho
de impugnacin del administrado denunciante. Tal como lo prev el artculo 143 de la Ley
No. 27444, el denunciante cuenta con derechos muy limitados al no encontrarse
reconocido como sujeto o parte del procedimiento administrativo. De este modo, entre
otras cosas, el denunciante no puede interponer un recurso administrativo contra ninguna
decisin que se adopte en el marco del procedimiento administrativo que pudiera haberse
originado por el mrito de su propia denuncia. Por supuesto, existen suficientes
fundamentos para ello como la regla fundamental de que los procedimientos
administrativos sancionadores nicamente se inician de oficio.
No obstante, conviene tener en cuenta que la regla general segn la cual los denunciantes
no pueden interponer recursos administrativos, debe entenderse nicamente aplicable al
caso de los administrados denunciantes que no cuentan con un inters legtimo
involucrado en el acto que denuncian. Y es que tambin en el caso del denunciante es
posible distinguir a aquel que da cuenta a la Administracin de alguna presunta
irregularidad que, pese a no afectarle directamente, pone en riesgo la tutela de algn
inters pblico, de aquel otro que presenta una denuncia motivado porque el acto del que
da cuenta a la entidad lo agravia directamente. A manera de ejemplo, es ste el supuesto
contemplado en la mayora de los casos de proteccin al consumidor, supuestos en los
cuales, usualmente el denunciante es tambin el afectado y, en consecuencia, cuenta con
un inters que lo legitima para poder interponer un recurso administrativo.
5. Regulacin de la admisibilidad y procedencia
Tal como ha quedado sealado previamente, la finalidad de un administrado al interponer
un recurso administrativo no es otra que la de obtener la nulidad o la modificacin de una
actuacin administrativa en cierto sentido. Si se toma esta premisa en consideracin, la
conclusin obvia es que el recurso administrativo debe encontrarse fundamentado en
alguna de las causales de nulidad contempladas en el artculo 10 de la LPAG, en la
medida que aquellas son las nicas razones que podran llevar a la entidad pblica a
declarar la nulidad de su decisin administrativa tanto para dejarla sin efectos como para
modificarla.
Si bien es cierto que muchos autores han considerado que a travs de los recursos
administrativos tambin se puede solicitar la gracia de la Administracin para modificar su
decisin no solo debido a la existencia de una causal de nulidad, creemos que,
actualmente, una actuacin en este sentido solo estara permitida en supuestos realmente
excepcionales en la medida que su utilizacin frecuente o regular podra atentar contra el
tratamiento igualitario hacia los administrados concretamente manifestado en los principios
de uniformidad y predictibilidad del procedimiento administrativo reconocidos por la propia
ley. Y es que no est de ms recordar que este tipo de gracias constituyen vestigios del
Estado pre constitucional en el que este tipo de privilegios otorgados por las autoridades
pona en cuestin los alcances de la igualdad.
En todo caso, consideramos que aquellos supuestos que no se encuentran sustentados en
alguna causal de nulidad como tal deberan ser los menos. Tal vez sera el caso de aquel
recurso que no se sustenta en algn vicio de nulidad sino en una incorrecta apreciacin de
criterios de graduacin de sanciones que, quizs, no determinaran la nulidad del acto pero
s su eventual modificacin si el administrado cuenta con las razones suficientes para que
su recurso sea fundado .
[12]

Ahora bien, debe quedar claro tambin que la fundamentacin que lleve a cabo el
administrado respecto de las razones que sustentan su impugnacin puede responder a
fundamentos de hecho y de derecho. A diferencia de lo que ocurre en algunos casos en
sede judicial, en el caso del procedimiento administrativo, la doctrina siempre ha entendido

que cualquier recurso administrativo puede estar sustentado tanto en razones fcticas
como jurdicas. De este modo, el administrado puede vlidamente obtener la anulacin o la
modificacin de un acto administrativo tanto porque a travs del recurso con una prueba
nueva pudo probar que l no fue quien cometi la infraccin que se le imputa o porque, a
travs de la va de la interpretacin jurdica, logra probar que el hecho descrito como
infraccin en determinada ley no constituye la misma conducta que l ha llevado a cabo.
Por supuesto, el recurso administrativo interpuesto por el administrado tambin puede
cuestionar una decisin administrativa por razones de fondo o de forma. As, la
Administracin deber declarar fundado un recurso administrativo, por ejemplo, cuando la
vulneracin del derecho al debido procedimiento alegada por el administrado sea
comprobada o cuando se confirme que efectivamente un administrado debi ser calificado
con un mejor puntaje en el marco de determinado proceso de seleccin porque cumpla
con una serie de condiciones exigidas en las bases del concurso.
Dems est decir que el mismo fundamento permite que el administrado solicite a travs
de un recurso administrativo tanto la nulidad total como la nulidad parcial de una decisin
administrativa. Una premisa como sta puede encontrar un doble fundamento. De un lado,
el fundamento ms general nos remite a la idea de estabilidad y conservacin del acto
administrativo segn la cual si solo una pieza perfectamente separable del acto
administrativo adolece de una causal de nulidad no existira ninguna razn para declarar la
nulidad del acto administrativo en su integridad. Sin embargo, por otro lado, es posible
comprender que esta premisa tambin encuentra un fundamento garantista para el
administrado que se basa en no exigirle al mismo el cuestionamiento del acto
administrativo en su integridad como requisito para que proceda su impugnacin por la va
recursiva sino que basta con que una pieza del acto administrativo, perfectamente
divisible, sea nula para que la solicitud de anulacin sea legtima.
Y es que, como puede apreciarse de la elaboracin de estas ltimas precisiones, lo que se
busca en el marco de la idea del sometimiento de la Administracin a la legalidad plena, es
fomentar una amplitud de control , tambin por parte del administrado, sobre cada una de
las decisiones que aqulla adopta. De este modo, si desde la regulacin restringida del
acto impugnable y de la legitimidad para recurrir se establecen ms bien reglas estrictas
para que no cualquier acto pueda ser cuestionado por cualquier sujeto, en este caso se
establecen reglas amplias que permitan generar un balance a favor tambin de la amplitud
de control de la actuacin administrativa. No puede dejar de tomarse en cuenta, por lo
dems, que en la medida que la interposicin de recursos est vinculada directamente a
un derecho fundamental, como es el caso del derecho de defensa o el debido
procedimiento, el criterio interpretativo que debe primar en cuanto al anlisis de su
procedencia ser siempre el de favor actioni .
[13]

[14]

Ms all de estas consideraciones, la regulacin general de los requisitos del recurso

administrativo establecida en el artculo 211 de la Ley No. 27444 seala que a stos le
aplican los mismos requisitos que aquellos exigibles a los escritos que, en general, son
presentados a cualquier entidad de la Administracin Pblica y cuyos alcances se
encuentran regulados en el artculo 113 de la LPAG.
La nica exigencia adicional, de acuerdo con el referido artculo 211 de la Ley, parecera
ser aquella que establece como requisito de admisibilidad del recurso la firma de un
abogado. Un requisito que, por lo dems, resulta a todas luces cuestionable. En primer
lugar, porque si, como hemos sealado, un recurso administrativo puede encontrarse
sustentado en razones tanto de hecho como de derecho, por qu sera necesario contar
con el auxilio legal para que el administrado explique por escrito los hechos que justifican
su peticin? Si bien, en nuestra opinin, la exigencia de autorizacin letrada no debera
proceder en ninguno de los dos supuestos, queda claro que en el supuesto en el que un
recurso administrativo se justifique nicamente en razones de hecho, esta exigencia se
transforma en un obstculo injustificable para el administrado.

Es todava ms difcil entender por qu el legislador establece un requisito como tal si,
precisamente, tal como sealramos, una de las ventajas y razones que justifican la
subsistencia de los recursos administrativos radica en la facilidad de su trmite y en los
menores costos que el procedimiento recursivo importa frente a la activacin de un
proceso judicial. En ese sentido, el establecimiento de una exigencia como sta
desnaturaliza la propia idea del procedimiento de impugnacin y termina erigindose como
una limitacin ilegtima al derecho de defensa del administrado.
Por otro lado, una exigencia que vale la pena resaltar es la del sometimiento de los
recursos a un plazo perentorio para su interposicin. Como se sabe, el artculo 207 de la
Ley establece que los recursos administrativos debern ser interpuestos en un plazo
mximo de quince (15) das despus de que haya quedado consentido el acto objeto de
impugnacin. Sobre el particular, es evidente que el legislador ha considerado relevante
establecer un plazo perentorio con un criterio de seguridad jurdica de manera que las
decisiones de la Administracin no queden sometidas de manera indefinida a la libertad de
los particulares para cuestionarlas y promover que sean dejadas sin efecto. Se entiende
que abrir una puerta en ese sentido eliminara cualquier atisbo de predictibilidad y
estabilidad jurdica de la que, ms bien, deben gozar las decisiones administrativas.
Se trata, s, de un plazo indudablemente breve pero tambin razonablemente suficiente
para que un administrado pueda plantear una argumentacin que permita cuestionar las
razones por las cuales la Administracin ha adoptado determinada decisin. No obstante,
conviene destacar que, debido a la naturaleza perentoria de este plazo, las consecuencias
de la no interposicin de un recurso administrativo a tiempo pueden ser gravsimas en la
medida que el acto puede devenir incuestionable y, en consecuencia, no procedera
ningn tipo de accin en su contra por estimarse consentido.
Ahora bien si se entiende tambin que nos encontramos ante un plazo de caducidad como
afirma la doctrina, debe sealarse que la interposicin de un recurso que no resultara
procedente no debera suspender el cmputo del plazo total de quince (15) das . Es decir,
que si, por ejemplo, diez (10) das despus de consentido el acto administrativo objeto de
impugnacin se interpone un recurso que resulta siendo improcedente pues debe
entenderse que no quedan ms que los cinco (5) das restantes para que el administrado
pueda presentar un nuevo recurso buscando su procedencia. En la mayora de los casos,
como es evidente, la Administracin resolver sobre la procedencia del recurso despus
de ese plazo de cinco (5) das o, mejor dicho, despus del cumplimiento del plazo total
para la interposicin del recurso, razn por la cual ser imposible presentar un nuevo
recurso porque el plazo para la presentacin del mismo habr caducado.
[15]

Los fundamentos de estas premisas son consecuencia de la valoracin del principio de

seguridad jurdica toda vez que se busca establecer un plazo especfico de manera que
una decisin de la Administracin no se encuentre permanentemente expuesta a
cuestionamientos que puedan determinar su invalidacin. Sin embargo, conviene
preguntarse si esta consecuencia derivada de la fijacin de este plazo perentorio debera
aplicarse en el mismo sentido en todos los casos tal y como lo ha previsto el legislador en
la Ley No. 27444.
En concreto, llama la atencin que en los casos de solicitudes de reconocimiento de
derechos el solo hecho de que no se haya impugnado a tiempo una decisin
desestimatoria genere como consecuencia la eliminacin de toda posibilidad para solicitar
un derecho en la va administrativa. Pensemos, por ejemplo, en el supuesto de un
administrado que solicita una pensin a la Administracin porque sta legalmente le
corresponde. El rgano que atiende su solicitud se equivoca en la apreciacin de los
requisitos y determina, errneamente, que el administrado no cuenta con derecho a la
pensin solicitada. Este administrado que vive solo y tiene ms de sesenta aos, olvida
presentar el recurso a tiempo y lo interpone recin en el da veinte. El solo transcurso de
un plazo tan breve debera eliminar toda posibilidad de que el administrado pueda
defenderse en un caso del reconocimiento de un derecho que le corresponde? Qu

sucedera si no hubiera un plazo perentorio en estos casos? Se afectara la seguridad

jurdica o los derechos de terceros?
Por supuesto, entendemos que exista un plazo perentorio en la mayora de los casos y
que ste sea la regla general en materia de recursos administrativos. En el caso de un
procedimiento sancionador es obvio que debe existir un plazo perentorio para la
impugnacin porque se requiere terminar el procedimiento para castigar una inconducta o
para poder hacer cumplir la sancin o ejecutarla forzosamente. Lo mismo en el caso de la
impugnacin de una buena pro toda vez que de dilatarse el trmite de impugnacin se
podra perjudicar a los terceros participantes de un proceso de seleccin o a la propia
entidad que requiere de un bien o servicio con cierta prontitud. Pero en los casos en los
que el administrado se sita en un procedimiento frente a la administracin solicitando el
reconocimiento de un derecho que le asiste, realmente existen razones para establecer
un plazo perentorio? Se perjudica a alguien si el recurso administrativo no estuviera
sujeto a ningn plazo y el administrado pudiera interponerlo en cualquier momento?
Creemos que no. Estimamos que la eliminacin del plazo perentorio para impugnar en el
caso de reconocimientos de derechos debera ser una alternativa a considerar por parte
del legislador. Ello en la medida que la falta de diligencia o el solo transcurso del tiempo en
casos como stos no pueden habilitar a la Administracin a desconocer derechos
legtimamente reconocidos en el marco del ordenamiento jurdico.
Si bien no existe ms regulacin que aquella presentada en cuanto a los requerimientos
para dar trmite a un recurso administrativo, en lo que s existe ms detalle ofrecido por la
regulacin y la doctrina es en cuanto a aquello que no se puede exigir al administrado para
definir si su impugnacin debe ser tramitada o no por la entidad pblica. Al respecto,
conviene resaltar tres reglas particularmente relevantes.
De acuerdo con el artculo 213 de la LPAG, el error en la calificacin de un recurso
administrativo no puede ser un obstculo para su tramitacin. Se entiende, as, que si el
administrado se equivoca en la denominacin del recurso administrativo en el escrito que
lo contempla, este hecho no podr constituir una justificacin vlida para que la
Administracin deje de aceptar el recurso. Por el contrario, ante un hecho de esta
naturaleza, la entidad tendr el deber de corregir el error y darle el trmite que
corresponda considerando las caractersticas del recurso que le permitan evidenciar cul
fue la verdadera intencin del administrado. Se trata, indudablemente, una expresin del
viejo principio procesal del iura novit curia, aplicable ordinariamente a la sede judicial.
Por otro lado, tampoco es posible exigir el cumplimiento del acto objeto de impugnacin
para que el recurso administrativo proceda . Se considera proscrita la regla solve et repete
por estimarse vulneratoria del debido procedimiento. Y es que, evidentemente, si la validez
de un acto se encuentra siendo objeto de cuestionamiento no puede exigrsele al
administrado su cumplimiento como requisito para que proceda la interposicin de un
recurso administrativo. Esta regla resulta particularmente relevante para los recursos que
cuestionan actos que imponen a los administrados obligaciones de dar o hacer con las que
stos no se encuentran conformes.
[16]

Finalmente, no se configura como un requisito para la procedencia del recurso

administrativo el aporte de material probatorio adicional al que se haya incluido en el
desarrollo del procedimiento que dio lugar al acto objeto de cuestionamiento . Si bien es
cierto que en el caso del recurso de reconsideracin se exige la presentacin de una
nueva prueba como requisito de procedencia del recurso debe entenderse que en ese
caso nos encontramos ante un supuesto excepcional que responde a la naturaleza
singular de este recurso, como explicaremos ms adelante. Y es que, como es evidente, el
administrado puede plantear un recurso administrativo que se sustente en una
interpretacin distinta de los hechos ms que en hechos nuevos o en el cuestionamiento a
la interpretacin legal formulada por la Administracin. Si esto es as, obligar al
[17]

administrado a presentar pruebas como requisito de procedencia de su recurso terminara

constituyendo un despropsito.
Ahora bien, como es evidente, no existe ningn obstculo para que el administrado pueda
presentar medios probatorios acompaando el recurso administrativo. Por el contrario, el
aporte de material probatorio forma parte de su derecho de defensa y del respeto al debido
procedimiento, razn por la cual l cuenta con plenas facultades para ello. Y, por lo dems,
cabe destacar que puede hacerlo no solo en el momento de la presentacin del recurso
sino en cualquier momento durante el trmite del mismo sin importar que se trate de
hechos nuevos

CARACTERES DE LOS RECURSO DENTRO DE LA PETICIN

Dentro del gnero de las peticiones amparadas constitucionalmente,
los recursos administrativos presentan dos caracteres especficos: su
contenido y el momento de su presentacin.
El contenido de un recurso administrativo se vincula necesariamente
con la existencia de un acto administrativo previo cuya revocacin,
anulacin, modificacin o sustitucin se solicita. Este contenido
aparece englobado en el verbo contradecir en el artculo 106.2 de
la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG), y
expresamente enumerado en el artculo 109.1 de ella, que agrega
como contenido posible la peticin de que sean suspendidos sus
efectos. Cualquier peticin con otro contenido queda excluida de la
especie, toda peticin con ese contenido dirigida a la administracin
por otro sujeto sera un recurso administrativo. Aqu encontramos los
llamados recursos graciosos, as como todo otro recurso ajeno al
agotamiento de la va administrativa, especficamente legislado o
implcitamente admitido conforme a principios generales. Cabra
tambin la peticin de gracia que solicitara la revocacin,
modificacin, anulacin o suspensin de los efectos de un acto
administrativo formulado conforme al artculo 112 de la LPAG.
Resultan cuatro especies dentro del gnero comn de las peticiones,
todas ellas amparadas en cuanto a su presentacin por el derecho de
peticin reconocido constitucionalmente en el derecho:
a) Es una categora vaca, a la luz del artculo 2 inciso 20 de la
Constitucin y del artculo 106.3 LPAG;
b) la peticin formulada, por el titular de un inters simple, al
amparo de los artculos 2 inciso 20 de la Constitucin y 106 de
la LPAG, que crear a cargo de la administracin la obligacin
de darle una respuesta, pero sin que el silencio durante el plazo

legal configure una decisin imputable a la entidad, con lo que

se genera, en cambio, responsabilidad del destinatario de la
solicitud;
c) la peticin formulada por el titular de un derecho o de un
inters legtimo, que crea la obligacin de resolverla a cargo de
la administracin y sobre la cual necesariamente ha de recaer
una decisin administrativa (artculo 107 de la LPAG; artculo
318 de la Constitucin), la forma y el contenido de esa decisin
necesaria depender de la categorizacin del procedimiento
iniciado como de aprobacin automtica, de evaluacin previa
con silencio positivo o de evaluacin previa con silencio
negativo (artculos 30 y 31 de la LPAG, artculo 1 de la ley
29060.
d) el recurso administrativo interpuesto por un sujeto debidamente
legitimado, con contenido tpico y la presentacin en plazo, que
provoca necesariamente una decisin agotadora de la va
administrativa y habilitante, cuando denegatoria, del amparo
jurisdiccional anulatorio.
CLASIFICACION DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
La Ley N 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, los
clasificasin:
a) Recurso de reconsideracin;
b) Recurso de apelacin;
c) Recurso de revisin

LA FACULTAD DE CONTRACCION
La Ley N27444, Ley de Procedimiento Administrativo General,
norma:
Articulo N206.- Facultad de Contradiccin

206.1 Conforme a lo sealado en el artculo 108, frente a un

acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un
derecho o inters legtimo, procede su contradiccin en la via
administrativa mediante los recursos administrativos sealados
en el articulo siguiente.
206.2 Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin
a la instancia y los actos de tramite que determinen la
imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan
indenfension. La contradiccin a los restantes actos de tramite

deber alegarse por los interesados para su consideracin en el

acto que ponga fin al procedimiento y podrn impugnarse con
el recurso administrativo que, en su caso se interponga contra
el acto definitivo.
206.3 No cabe la impugnacin de actos que sean reproduccin
de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los
confirmatorios de actos consentidos por no haber sido
recurridos en tiempo y forma.

Es una realidad, que la administracin mejor organizada e

intencionada es susceptible de incurrir en error y de dictar actos
objetables por cualquier causa.
La exigencia de los recursos en sede administrativa es necesaria, son
medios adecuados para que esta pueda revisar sus propios actos, sin
necesidad que los interesados se vean obligados a recurrir ante una
via contencioso-administrativo o a las acciones de garantas
constitucionales, cuando es un derecho constitucional el amenazado o
violado.
La Ley N27444, Ley de Procedimiento Administrativo General,
norma:
Articulo N109.-Facultad de contradiccin administrativa

109.1. Frente a un acto que supone que viola, afecta desconoce

o lesiona un derecho o un interes legitimo, procede su
contradiccin en la via administrativa en la forma prevista en
esta Ley, para que sea revocado, modificado anulando o sean
suspendidos sus efectos.
109.2. Para que el interes pueda justificar la titularidad del
administrado, debe ser legitimo, personal, actual y probado. El
interes puede ser material o moral.
109.3. La recepcin o atencin de una contradiccin no puede
ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo.

Entonces es un presupuesto de la impugnacion en la via contencioso

administrativa, ya que no se puede acudir a ella, si antes no se h
agotado la via administrativa.
Se debe sealar que para judicialmente se admita la impugnacin o
nulidad de las resoluciones administrativas es requisito sine qua non
que previamente se agoten todos los recursos que prev la ley, salvo
la presuncin de denegatoria por silencio administrativo, o que
pudieran convertirse en irreparable la agresin en otras situaciones
similares LEY N 28237, A rt. 46.

El recurso administrativo se deduce contra un rgano administrativo

LEY N 27584, Art. 1.
ACTOS IMPUGNABLES:
La Ley N 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, ha
normado los siguientes actos impugnables :
a) Actos definitivos o resoluciones: Los actos administrativos que
deciden el procedimiento administrativo y concluyen la
instancia administrativa, cualquiera que sea su contenido.
b) Actos de tramite que determine la imposibilidad de continuar el
procedimiento: Cuando hay abandono, entre otros.
c) Actos de tramite que produzcan indefinicin: Imposibilidad del
administrado de defenderse.
En cuanto a los actos obtenidos mediante el silencio administrativo,
se considera que tambien son susceptibles de impugnacin. Base
Legal: Ley N 27444, aart. 206, inc.206.2.
No son actos impugnables:
a) Actos que reproducen otro acto anterior, sean definitivos o
firmes.
b) Actos de simple impulsin de tramite.
c) Actos confirmatorios de otros anteriores. Por no haber sido
recurrido el acto originario.
d) Actos de administracin: Dictamenes, informes, entre otros
Base Legal N 27444, art. 5, art. 206, inc.206.3.

RECURSOS
REVISION

IMPUGNATORIOS:

RECONSIDERACIN,

APELACION

Como manifestacin de voluntad (de pedir) del recurrente que

produce ciertos efectos jurdicos, el recurso es en s mismo un acto
jurdico que, en cuanto se perfecciona y cuando se comunica a un
destinatario determinado, entra en la clase de los recepticios.

Con todos estos elementos, el recurso administrativo puede definirse

como la manifestacin de voluntad unilateral y receptivita, emanada
de un sujeto debidamente legitimado que se considera lesionado por

un acto administrativo cuyo contenido consiste en la peticin, dirigida

revocatorio, anulatorio, modificatorio o sustitutivo.
El artculo 207 de la LPAG prev tres recursos: el de reconsideracin,
el de apelacin y el de revisin. El recurso de reconsideracin es
opcional, y su interposicin requiere sustentarse en nueva prueba,
salvo que el acto haya sido emitido por un rgano que constituye
instancia nica, lo que no integra, necesariamente, el agotamiento de
la va administrativa y de su no interposicin, la cual no impide el
ejercicio del recurso de apelacin (artculo 208). El recurso de
apelacin, que corresponde cuando el rgano que dict el acto est
sometido a jerarqua, debe sustentarse en diferente interpretacin de
las pruebas producidas, o en cuestiones de puro derecho, y su
resolucin compete al superior jerrquico (artculo 209 de la LPAG).
El recurso de revisin de carcter excepcional corresponde cuando
las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no
son de competencia nacional, y su resolucin compete al superior
jerrquico, de manera que configure una tercera instancia de
competencia nacional (artculo 210 de la LPAG). Cada recurso se
ejercitar por una sola vez en cada procedimiento administrativo y
nunca simultneamente (artculo 214 de la LPAG), y los tres se
interponen ante el rgano que emiti el acto impugnado dentro de
quince das perentorios.
La administracin estar obligada a dar al interesado una respuesta
por escrito dentro del plazo legal de treinta das (artculos 106.3 y
207.2 de la LPAG), y su omisin producir, en principio, el silencio
administrativo positivo, al tenerse por estimada la pretensin del
recurrente (artculos 217.1 y 188.122). Solo excepcionalmente el
silencio ser negativo, con lo que habilitar en este caso la
interposicin de las acciones judiciales pertinentes por el lesionado
(artculos 188.3 y 218 de la LPAG).

RECURSO DE RECONSIDERACION
Recurso de reconsideracin
El primero de ellos, el recurso de reconsideracin, tiene naturaleza opcional debido
precisamente a los trminos bajo los cuales ste se tramita. Y es que este recurso es uno
que se puede interponer frente al mismo rgano que emiti la decisin objeto de
cuestionamiento con la finalidad de que ste vuelva a revisar la decisin adoptada.
Evidentemente, las probabilidades de xito seran muy pocas si es que en el escrito del
recurso solo se plantea una nueva explicacin sobre por qu la decisin de la entidad
pblica debe ser adoptada en otro sentido. Tal vez por ello, la norma establece como
requisito para la procedencia de este recurso la exigencia de contar con una prueba
nueva. Es decir, para que un recurso de reconsideracin pueda ser tramitado por la

Administracin ste debe ir acompaado de una prueba distinta a todas aquellas que
fueron incorporadas al procedimiento que deriv en el acto objeto de impugnacin. Se
entiende, entonces, que solo ante la revelacin de un hecho nuevo el mismo rgano que
tom la decisin podra cambiar el sentido de la misma.
Ahora bien, de un anlisis de los artculos encargados de regular el recurso de
reconsideracin es posible apreciar que el legislador no ha regulado las caractersticas que
debe tener la nueva prueba que debe acompaar a este tipo de recurso. En ese sentido,
con la finalidad de llevar a cabo una interpretacin conforme con el debido procedimiento
de los administrados, la nueva prueba debe entenderse en un sentido amplio, de manera
que cualquier hecho nuevo del que no se haya dado cuenta a la autoridad administrativa o
cualquier informacin contenida en cualquier instrumento que no haya sido objeto de
evaluacin en el marco del procedimiento que dio origen a la decisin objeto de
cuestionamiento puede ser considerado una nueva prueba. Adems de este requisito
natural, consideramos que la nica exigencia adicional que puede ofrecerse es que el
referido medio probatorio guarde un mnimo de pertinencia con los hechos o fundamentos
que se discuten en el procedimiento.
Por lo dems, no puede dejar de tomarse en cuenta que en caso, por error, el administrado
olvide adjuntar una nueva prueba o equivoque su presentacin, lo que corresponde es
otorgar un plazo para que ste pueda subsanar el error , con la finalidad de no dejarlo
desprovisto de la va de defensa que supone la reconsideracin.
[18]

Debe sealarse tambin que se trata del nico recurso que podr ser interpuesto en los
casos en los que el rgano que emiti la decisin no se encuentre sometido a jerarqua y
que, en esos supuestos, con la finalidad de garantizar el derecho de defensa del
administrado, se podr prescindir de la exigencia de contar con una nueva prueba como
requisito de procedencia del recurso. En estos casos, adems, su carcter opcional se
manifiesta concretamente en el hecho de que no es necesaria su interposicin como
requisito previo para acudir a la va judicial . Dicho de otra manera, la decisin de un
rgano no sometido a jerarqua agota la va administrativa sin que se necesite interponer
una reconsideracin contra esta decisin, salvo disposicin legal especial que establezca
lo contrario.
[19]

Ahora bien, tal como sealamos, se trata de un recurso opcional de manera que el
administrado puede prescindir de su interposicin, ms an si no cuenta con una prueba
nueva, y puede decidir acudir directamente al recurso de apelacin o jerrquico en el que
el trmite de la impugnacin ser seguido por el rgano superior jerrquico a aquel que
emiti la decisin cuestionada. Hay que decir, entonces, que el recurso de reconsideracin
constituye una alternativa que se abre nicamente de manera previa a la va del recurso
de apelacin. En otras palabras, una vez que se ha optado por acudir a la va del recurso
de apelacin ya no es posible interponer, posteriormente, un recurso de reconsideracin.
6.2. Recurso de apelacin
A diferencia del recurso de reconsideracin, el de apelacin o jerrquico es un recurso que
el administrado interpone para que sea resuelto por el rgano superior jerrquico de aquel
que emiti la decisin objeto de cuestionamiento. Por ello se afirma que este recurso le
permite al administrado que el objeto de la controversia sea conocido por un nuevo rgano
que eventualmente pueda manifestar una opinin distinta a aquella expuesta por el rgano
inicialmente encargado del procedimiento administrativo.
Sin embargo, debe tomarse en consideracin que este recurso permite adems favorecer
el control interno de la Administracin al mismo tiempo que expresa uno de los principios
fundamentales de su organizacin como es el principio de jerarqua en la medida que
permite que el rgano superior revise lo resuelto por el inferior. De este modo, la
interposicin del recurso de apelacin, adems de ser un instrumento til en el ejercicio del

derecho de defensa del administrado, activa el control institucional del que se dio cuenta
lneas arriba.
Hace falta sealar tambin que, a diferencia del recurso de reconsideracin, el de
apelacin se presenta como un recurso cuya interposicin es preceptiva u obligatoria para
agotar la va administrativa. De manera que, salvo en los casos en los que el rgano que
tome la decisin no se encuentre sujeto a jerarqua, nunca se podr acudir a la va del
proceso contencioso administrativo si es que antes no se ha interpuesto en sede
administrativa un recurso de apelacin.
Finalmente, debemos sealar que el recurso de apelacin solo puede ser interpuesto por
nica vez independientemente de cuantos superiores jerrquicos existan al interior de una
institucin. Esto es, el hecho de que el rgano que adopt la decisin objeto de
cuestionamiento se encuentre sometido a la jerarqua de otro rgano y este rgano, a su
vez, se encuentre sujeto a jerarqua respecto de un tercer rgano, no determina que sea
posible continuar con la interposicin de distintos recursos de apelacin hasta llegar al
rgano superior jerrquico de toda la entidad, es decir, al titular de la misma.
6.3. Recurso de revisin
Finalmente, el tercer recurso regulado por la Ley No. 27444 es el de revisin. Se trata de
un recurso excepcional que se puede plantear solo en un supuesto singular de acuerdo
con los trminos exigidos por el artculo 210 de la referida ley. Y es que de su lectura se
desprende que este recurso permite la activacin de un tercer mecanismo de impugnacin
en aquellos supuestos en los que existan dos pronunciamientos que no hayan satisfecho
el inters del administrado en instancias que no hayan tenido competencia de carcter
nacional.
De esta premisa puede deducirse que el recurso de revisin es una alternativa que surge
en el marco de los procesos de descentralizacin territorial que, en casos como el
peruano, determinan la existencia de organismos que no cuentan con competencia
nacional sino nicamente con competencia local o regional. El fundamento que aparece,
entonces, detrs de la regulacin de este recurso es la necesidad de que el rgano de
competencia nacional pueda convertirse en la instancia final o definitiva en determinado
asunto en proteccin del administrado y con la finalidad de uniformizar los criterios que
debern seguir los rganos descentralizados sujetos a su tutela.
En cierta medida, nos encontramos nuevamente ante un recurso que tiene por finalidad
tambin activar un control institucional, esta vez, desde el organismo nacional hacia los
organismos descentralizados. Y es que si bien estos rganos no se encuentran
relacionados en funcin a un criterio de jerarqua sino ms bien de tutela, el valor de la
vocacin por un Estado unitario busca que se extiendan mecanismos que favorezcan la
uniformizacin de criterios entre estos rganos y el examen de un caso concreto puede
convertirse en una herramienta til para evaluar el sentido en el que los rganos
regionales y locales vienen desarrollando sus funciones.
Ahora bien, el recurso de revisin debido a su naturaleza excepcional nicamente procede
en los casos en los que una ley as lo establezca y siempre que se cumplan las
condiciones previamente sealadas. En relacin con su obligatoriedad, considerando la
funcin de control institucional que cumple tambin este recurso, adems de permitir el
ejercicio del derecho de defensa por parte del administrado, debera considerarse que nos
encontramos ante un recurso de interposicin obligatoria para dar por agotada la va
administrativa . Sin embargo, la ley no hace expresa referencia a esta regla y, por el
contrario, es posible encontrarse con la regla general establecida en el artculo 218.2 de la
LPAG que seala que el recurso de apelacin es el que agota la va administrativa como
regla general.
[20]

En un caso como ste, una interpretacin concordante con el debido procedimiento,

debera significar que la definicin sobre si el recurso de revisin resulta obligatorio o
potestativo deber ser resuelta por la legislacin especial en cada caso particular y en los
supuestos en los que la ley especial no establezca ningn criterio al respecto, deber
estimarse que resulta suficiente el recurso de apelacin para dar por agotada la va
administrativa.
Finalmente, en relacin con el ejercicio de todos estos recursos en general debemos
sealar que, de acuerdo al mandato establecido en el artculo 214 de la LPAG, solo
pueden ser ejercidos nica vez cada uno de ellos cuando corresponda y nunca pueden ser
interpuestos de modo simultneo.

La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,

norma:
Artculo 208.- Recurso de consideracin.
El recurso de reconsideracin se interpondr ante el mismo rgano
que dicto el primer acto que es materia de la impugnacin y deber
sustentarse en nueva prueba.
En los casos de actos administrativos emitidos por rganos que
constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso
de apelacin.
El recurso de reconsideracin es aquel que:

Se ejerce contra un acto administrativo (revocable);

Se ejerce ante la misma autoridad que dicto el primer acto que
es materia de impugnacin.
Se ejerce en los rganos:
- Que estn sometidos a subordinacin jerrquica (tienen varias
instancias), siempre con nueva prueba.
- Que no estn sometidos a subordinacin jerrquica (instancia
nica): No se requiere prueba.
Se ejerce opcionalmente
Su interposicin no impide el ejercicio del recurso de apelacin.
Su interposicin no puede ser simultnea con los otros recursos.

Reconsiderar es posibilitar que el rgano que dicto el primer acto que

es materia de impugnacin, pueda nuevamente considerar el caso, en
principio dentro de las misma condiciones anteriores, debiendo
sustentarse con nueva prueba instrumental, si es rgano de
subordinacin jerarquica. La caracterstica principal es que es
opcional y su no interposicin de este recurso, no impide el ejercicio

del recurso de apelacin, es decir, que no es requisito previo

fundamental para que no pueda interponerse este recurso jerarquico.
El revisar sus propios actos: E s un derecho de administracin.
El Codigo Civil, norma:
Articulo 362.- Procedencia
El plazo para interponerlo es de tres das, contado desde la
notificacin de la resolucin. Si interpuesto el recurso el Juez advierte
que el vicio o error es evidente o que el recurso es notoriamente
inadmisible o improcedente, lo declarara asi sin necesidad de tramite.
De considerarlo necesario, el Juez conferir traslado por tres das.
Vencido el plazo, resolver con su contestacin o sin ella.
Si la resolcuion impugnada se expidiera en una audiencia, el recurso
debe ser interpuesto verbalmente y se resuelve de inmediato, previo
traslado a la parte contraria o en su rebelda.
El auto que resuelve el recurso de reposicion es inimpugnable.
El reucrso de reconsideracin constituye una primera etapa en la
posibilidad de impugnar un acto administrativo, sin embargo su no
interposicin no impide continuar con la solicitud de la impugnacin
mediante la via de apelacin.

RECURSO DE APELACION
La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
norma:
Articulo 209.- Recurso de apelacin
El recurso de apelacin se interpondr cuando la impugnacin se
sustente en diferente interpretacin de las pruebas producidas o
cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a
la misma autoridad que expidi el acto que se impugna para que
eleve lo actuado al superior jerarquico.
El recurso es:

En sentido amplio, es quel instrumento de carcter jurdico con

que cuenta una persona para impugnar una decisin que lo
afecta, emanada de una autoridad y como medio de amparar y
proteger sus derechos.

En sentido restringido, el recurso es el remedio con que cuenta

el administrado titular de un derecho subjetivo o un interes
legitimo para impugnar un acto administrativo que lo afecta, a
fin de obtener su modificacin, sustitucin o revocacin, ya sea
por el mismo rgano que lo dicto o por uno superior.

Asi pues, el recurso es un derecho del administrado, derivado de la

garanta constitucional del debido proceso. Que de derecho se ejerce
o pone en actuacin mediante un acto jurdico, y que ese acto
jurdico, adems de ser un derecho, se traduce en un medio de
defensa frente a la autoridad.
Ahora bien, podemos conceptuar el recurso de apelacin o recurso
jerarquico como aquel remedio utilizado por el administrado para
impugnar un acto administrativo ante le superior jerarquico de la
autoridad que lo dicto, a fin de que lo revoque, modifique o sustituya.
CUNDO SE INTERPONDRA EL RECURSO DE APELACION?
Se interpondr cuando la impugnacin:

Se sustente en diferente interpretacin de las pruebas

producidas; o,
Cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo
dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto que se
impugna para que eleve lo actuado al superior jerarquico.

Este recurso de apelacin permite plantear al superior jerarquico de la

autoridad que expidi el acto de revisin del mismo po estar incurso
en causal de nulidad o haberse producido con un error de apreciacin
de pruebas o del derecho.
El recurso de apelacin se interpone ante la autoridad que expidi el
acto impugnado; sin embargo, el pronunciamiento sobre la admisin
o tramite o procedencia del recurso; asi como respecto del fondo de
la pretensin, corresponde a la autoridad jerarquica superior, la
autoridad que expidi el acto impugnado esta en la obligacin de
elevar directamente y sin mas tramite de apelacin formada.
Excepcionalmnete, cuando se trate de recursos en procedimientos
trilaterales, es decir, cuando existan dos partes en conflicto, la
autoridad que expidi el acto impugnado debe de calificar la admisin
y procedencia del recurso antes de elevarlo a la instancia superior.
Esto ultimo se desprende de interpretar la disposicin contenida en el
articulo 227.2 que establece el plazo de elevacin del expediente
desde la expedicin del concesorio de la apelacin y guarda

correspondencia con la regulacin semejante en procesos judiciales

donde el concesorio evalua la admisibilidad y procedencia del recurso
antes de su elevacin.

RECURSO DE REVISION
La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
norma:
Articulo 210.- Recurso de Revision
Excepcionalmente hay lugar a recurso de revision
, ante una tercero instancia de competencia nacional, si las dos
instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de
competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que
expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior
jerarquico.
Conclusiones
Como se puede apreciar, existe una regulacin adecuada de los recursos administrativos
por parte de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aun cuando consideramos
que existen supuestos perfectibles o que requeriran una aclaracin expresa por parte del
legislador con la finalidad de evitar poner en riesgo el cumplimiento de las distintas
funciones que ostentan los mecanismos de impugnacin en sede administrativa.
Un supuesto que merecera particular atencin y que no ha sido contemplado en el marco
legal vigente estara referido a aquellos casos en los que, despus de que un acto ha
quedado consentido, algn hecho nuevo y posterior logra confirmar que el acto incurre en
una causal de nulidad y que debera ser dejado sin efectos. La norma no ha previsto qu
es lo que sucede en estos casos. Si bien la Administracin cuenta con la herramienta de la
nulidad de oficio para los casos en los que solo hayan transcurrido de uno a tres aos para
poder anular la decisin en sede administrativa o en sede judicial, lo cierto es que no se ha
dotado al administrado de ninguna herramienta para reclamar la nulidad de un acto que se
crea vlido pero que ahora, debido a la aparicin de nuevos hechos, se comprueba nulo.
Por lo dems, en la medida que nuestro ordenamiento sujeta a la nulidad de oficio a un
plazo de caducidad, tampoco se sabe qu herramienta se podra utilizar de comprobarse
la nulidad del acto despus del cumplimiento de ese plazo.
No consideramos correcto permitir que un acto nulo se convalide por el solo hecho de que
hayan transcurrido ms de tres aos desde su consentimiento en cuyo caso ni siquiera la
Administracin podr pretender su nulidad de oficio. Tampoco parece tuitivo que no existan
instrumentos para que un administrado cuestione una decisin cuya nulidad, por alguna
razn especfica, recin pudo probarse despus de transcurrido los breves plazos que el
administrado tiene para impugnar. Por esta razn, tal vez habra que contemplar un
supuesto excepcional de manera que el administrado cuente con herramientas de
actuacin en casos como ste y que, un incorrecto respaldo en el principio de seguridad
jurdica, puede hacer creer que el referido acto merece ser convalidado a sabiendas de su
nulidad.

Dentro de estos casos, por supuesto, tambin se encuentran las situaciones en las que se
termine declarando mediante sentencia judicial firme la falsedad de alguna declaracin o
documento que haya servido directamente para justificar el dictado de un acto
administrativo. En estos supuestos nos encontraramos claramente ante una causal de
nulidad derivada de la infraccin penal pero, si nos encontrramos dentro del periodo en el
que la administracin puede ejercer su potestad nulificante de oficio, el administrado
estara sujeto a que la entidad haga uso de la misma sin contar con ninguna herramienta
para exigirle que declare la nulidad de aqul acto, ms all de una simple peticin de
gracia.