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CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Conceito
Segundo Hely Lopes Meirelles1,
Contrato administrativo o ajuste que a Administrao Pblica, agindo
nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa
para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies
estabelecidas pela prpria Administrao. (grifos nossos)
conhecidos
como
contratos
atpicos,
semipblicos
ou
horizontais;
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Comentrio: de acordo com pargrafo nico do artigo 2 da LLC, considerase contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da
Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de vontades
para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual
for a denominao utilizada.
Gabarito: correto.
2. (Cespe - TA/IBAMA/2012) Todo contrato celebrado pela administrao pblica
ser considerado um contrato administrativo.
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Formalidade
Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus
representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o nmero
do processo da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeio dos
contratantes s normas da Lei de Licitaes e Contratos e tambm s
prprias clusulas contratuais (art. 61).
Alm dessas exigncias, necessria a publicao resumida do
instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial
como condio indispensvel para sua eficcia. Essa publicao deve
ocorrer independentemente do valor do contrato, inclusive se ele for sem
nus. A eficcia representa a produo dos efeitos do contrato.
De acordo com a Lei 8.666/1993,
Art. 62. O instrumento de contrato obrigatrio nos casos de
concorrncia e de tomada de preos, bem como nas dispensas e
inexigibilidades cujos preos estejam compreendidos nos limites
destas duas modalidades de licitao, e facultativo nos demais em que
a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais
como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de
compra ou ordem de execuo de servio.
realizadas
concorrncia e
dispensa
ou
nas
modalidades
tomada
de
preos,
prego4;
inexigibilidade
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de
licitao,
cujo
valor
esteja
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convites;
Termo de contrato
obrigatrio
Termo de contrato
facultativo
Contrato verbal
carta-contrato;
nota de empenho;
autorizao de compra;
ordem de
servio.
execuo
de
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Clusulas necessrias
Enquanto no direito privado os particulares so livres para estipularem
a maioria das clusulas do contrato, como consequncia da autonomia da
vontade que impera para os administrados (sociedade em geral); nos
contratos administrativos existem algumas clusulas necessrias,
impostas pelo artigo 55 da Lei de Licitaes e que, sempre que for o caso,
devem constar nos termos do ajuste, sob pena de nulidade. So elas:
I.
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V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
os casos de resciso;
o reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de
resciso administrativa pela inexecuo total ou parcial do contrato;
X.
XI.
XII.
XIII.
XIV.
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Gabarito: correto.
12. (Cespe - AA/PREVIC/2011) As clusulas do contrato administrativo devem ser
negociadas de comum acordo entre a administrao e os interessados.
Comentrio: as clusulas do contrato so aquelas previstas na Lei 8.666/1993,
em particular no art. 55, e outras conforme dispuser o edital de licitao.
Ademais, os contratos administrativos so considerados contratos de
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Exigncia de garantia
Administrao facultada a exigncia de garantia a fim de assegurar
a execuo do contrato. Neste caso, porm, a garantia s poder ser exigida
do licitante vencedor e dever estar prevista no instrumento convocatrio.
Ademais, uma vez exigida a garantia, caber ao contratado optar por
uma das modalidades previstas na Lei. Ou seja, cabe autoridade
competente decidir se o caso ou no de exigir garantia; contudo, a escolha
cabe ao vencedor da licitao, dentre uma das seguintes modalidades de
garantia (Art. 56, 1):
seguro-garantia;
fiana bancria.
O valor da garantia no poder exceder a cinco por cento do valor do
contrato, com exceo dos contratos de obras, servios e fornecimentos de
grande vulto envolvendo alta complexidade tcnica e riscos
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b)
c)
d)
Apenas para ilustrar, vamos apresentar o contedo dos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI da Lei
8.666/1993. Ressalto, contudo, que no h necessidade de decorar esses incisos. Lembrem-se apenas
que eles esto relacionados com segurana e defesa nacional e tecnologia.
Art. 24. dispensvel a licitao:
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos casos
estabelecidos em decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional; [...]
XIX - para as compras de material de uso pelas Foras Armadas, com exceo de materiais de uso
pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronizao requerida pela
estrutura de apoio logstico dos meios navais, areos e terrestres, mediante parecer de comisso
instituda por decreto; [...]
XXVIII para o fornecimento de bens e servios, produzidos ou prestados no Pas, que envolvam,
cumulativamente, alta complexidade tecnolgica e defesa nacional, mediante parecer de comisso
especialmente designada pela autoridade mxima do rgo. [...]
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Por fim, nos termo do 2, Art. 57, toda prorrogao de prazo dever
ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade
competente para celebrar o contrato.
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XXXI - nas contrataes visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3, 4, 5 e 20 da Lei no 10.973,
de 2 de dezembro de 2004, observados os princpios gerais de contratao dela constantes.
Obs.: a Lei 10.973/2004 dispe sobre incentivos inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no
ambiente produtivo e d outras providncias.
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Gabarito: correto.
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cronograma
financeiro
fixado,
sem
correspondente
restabelecer
relao
que
as
partes
pactuaram
fornecimento,
objetivando
manuteno
do
equilbrio
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Teoria da impreviso
A teoria da impreviso abrange os fatos extracontratuais,
extraordinrios e imprevisveis ou previsveis, mas que ocorreram
num grau imprevisvel surgidas ou descobertas aps a celebrao do
contrato, que acarretam, na execuo do contrato: (a) maior demora;
(b) excessiva onerosidade para uma das partes; ou (c) a
impossibilidade absoluta de execuo.
A origem da teoria da impreviso vem da doutrina e da jurisprudncia,
mas, atualmente, encontra-se normatizada na legislao. Nessa esteira, em
que pese no consta na Lei 8.666/1993 exatamente a designao teoria
da impreviso, podemos encontrar diversas formas de sua aplicao, em
especial no trecho do art. 65, II, d, que permite alterao para
manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato: na
hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de
conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da
execuo do ajustado, ou, ainda, em caso de fora maior, caso
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lea
econmica7
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 295), lea econmica todo acontecimento externo ao
contrato, estranho vontade das partes, imprevisvel e inevitvel, que causa desequilbrio muito grande,
tornando a execuo do contrato excessivamente oneroso para o contratado
8
Carvalho Filho, 2014, p. 213.
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Nesse sentido podemos citar: Meirelles (2013, p. 251); Carvalho Filho (2014, p. 214); e Justen Filho (2014, p.
552).
10
Carvalho Filho, 2014, p. 215.
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Fato do prncipe
O fato do prncipe uma determinao estatal geral, imprevisvel
ou inevitvel, que atinge reflexamente o contrato, ocasionando onerao
excessiva ao particular, independentemente da vontade deste. Por
conseguinte, o fato do prncipe autorizar a reviso ou a resciso do
contrato, neste ltimo caso quando tornar impossvel o cumprimento das
obrigaes.
Segundo Maral Justen Filho, a teoria do fato do prncipe consagra o
direito de indenizao a um particular em vista da prtica de ato lcito e
regular imputvel ao Estado. Ademais, a determinao estatal deve ser
geral, influenciando no contrato apenas de forma reflexa ou indireta. Por
exemplo, a elevao da carga tributria incidente sobre a execuo da
prestao devida pelo particular.
O fato do prncipe difere do fato da Administrao porque este
corresponde a uma ao ou omisso do Poder Pblico que reflete
diretamente na execuo do contrato, ou seja, direcionado
especificamente ao contrato; enquanto os efeitos daquele surgem de
forma indireta. Por exemplo, o aumento da carga tributrio no se direciona
especificamente ao contrato, mas pode atingi-lo de maneira reflexa. Agora
se a Administrao Pblica no liberar um bem que estava previsto no
contrato para viabilizar a sua execuo, teremos um ato da Administrao,
uma vez que se vocacionou especificamente ao contrato.
O fato do prncipe est previsto no art. 65, II, d como uma forma de
alterao bilateral, ou seja, por acordo das partes, buscando garantir o
reequilbrio econmico-financeiro.
Alm disso, a Lei dispe no 5 do art. 65, que quaisquer tributos ou
encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a
supervenincia de disposies legais, quando ocorridas aps a data da
apresentao da proposta, de comprovada repercusso nos preos
contratados, implicaro a reviso destes para mais ou para menos,
conforme o caso.
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Fato da Administrao
O fato da Administrao toda ao ou omisso do Poder Pblico, que
incide direta e especificamente sobre o contrato, retardando ou
impedindo a sua execuo.
Ocorre, por exemplo, quando a Administrao deixa de entregar o local
da obra ou servio, no providencia as desapropriaes necessrias, atrasa
os pagamentos, ou pratica qualquer ato impeditivo dos trabalhos a serem
desenvolvidos pela outra parte12. Nessa esteira, podemos mencionar como
hipteses de fato da Administrao as situaes previstas no art. 78, incs.
XIV a XVI da Lei 8.666/1993, vejamos:
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
[...]
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Interferncias imprevistas
Segundo Hely Lopes Meirelles, as interferncias imprevistas so
ocorrncias materiais, no cogitadas pelas partes na celebrao do
contrato, mas que surgem na sua execuo de modo excepcional e
surpreendente, dificultando ou onerando extraordinariamente o
prosseguimento e a concluso dos trabalhos.
Diferentemente das outras hipteses da teoria da impreviso que
estudamos, as interferncias imprevistas j existiam quando da
celebrao do contrato, no entanto no eram conhecidas pelas partes.
Imagine, por exemplo, que a descrio do objeto de uma obra
considerava a existncia de um terreno arenoso. Porm, ao iniciar as
escavaes, descobre-se que o solo rochoso, fato este que implicar em
gastos excessivamente maiores que os previstos inicialmente.
Com efeito, as interferncias imprevistas no so causas impeditivas
da execuo do contrato, mas geram maiores dificuldades e onerosidades,
ensejando, portanto, a adequao dos preos e dos prazos. Justamente por
isso que esse tipo de situao enquadra-se nas hipteses de alterao por
acordo das partes, nos termos do art. 65, II, d, da Lei 8.666/1993.
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Gabarito: correto.
(Cespe AJ/STF/2008) Com relao aos conceitos e aplicaes gerais da
administrao, julgue os itens abaixo.
18. O poder pblico tem a prerrogativa de modificar, unilateralmente, sem prvia
concordncia do contratado, as clusulas econmico-financeiras dos contratos
administrativos, para adequ-los melhor s finalidades de interesse pblico.
Comentrio: vamos novamente ao texto da Lei:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
[...]
II - por acordo das partes:
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[...]
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram
inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da
administrao para a justa remunerao da obra, servio ou
fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos
imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias incalculveis,
retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou, ainda, em caso
de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea
econmica extraordinria e extracontratual. (grifos nossos)
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Gabarito: errado.
20. (Cespe Analista/MPU/2013) Havendo necessidade de adequar determinado
contrato administrativo s finalidades do interesse pblico, a administrao poder
alter-lo unilateralmente, se a alterao incidir sobre clusulas de servio.
Comentrio: as alteraes unilaterais alcanam as clusulas de servio,
tambm chamadas de clusulas regulamentares ou de execuo. No
alcanam, contudo, as clusulas econmico-financeiras.
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Gabarito: correto.
21. (Cespe - AA/PREVIC/2011) O gestor pblico pode, unilateralmente, diminuir o
valor do contrato administrativo previamente estipulado.
Comentrio: o contratado obrigado a aceitar, nas mesmas condies
contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios
ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do
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Reserva de vagas
O art. 66-A da Lei 8.666/1993, includo pela Lei 13.146/2015,
determina que as empresas enquadradas no critrio de desempate previsto
no inciso V do 2 e no inciso II do 5 do art. 3 da Lei de Licitaes (ou
seja, as empresas que se beneficiarem do critrio de desempate ou da
margem de preferncia por reserva de vagas para pessoa com deficincia
ou para reabilitado da Previdncia Social) devero cumprir, durante todo o
perodo de execuo do contrato, a reserva de cargos prevista em lei para
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subsidi-lo
com
informaes
pertinentes
execuo,
se
necessrio;
anotar em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a
execuo do contrato, determinando o que for necessrio
regularizao das falhas ou defeitos observados;
levar ao conhecimento de seus superiores as decises e providncias
que ultrapassarem sua competncia, com vistas adoo das
medidas convenientes;
comunicar autoridade competente, com a antecedncia necessria,
indcios de no cumprimento do objeto contratado com vistas
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adoo de providncias;
levar ao conhecimento do preposto as reclamaes de funcionrios
do ente contratante, ou dos empregados da contratada, para fins de
soluo;
acompanhar e fiscalizar, diariamente se necessrio, e execuo do
objeto contratado;
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medies
(individualmente
ou
em
conjunto
com
execuo
total
ou
parcial
do
objeto
contratado,
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Gabarito: correto.
24. (Cespe APGI/INPI/2013) O contrato que envolve a aquisio de material, de
entrega nica e sem demandar maiores cuidados, no necessitar de
acompanhamento ou fiscalizao por intermdio de fiscal de contrato, designado
em portaria.
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Gabarito: errado.
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do
objeto
podem
ser
fiscalizao,
mediante
provisoriamente,
para
efeito
de
posterior
Para contratos de
verificao da conformidade do material com a
compras ou de
especificao;
locao de
equipamentos: definitivamente, aps a verificao da qualidade
e quantidade do material e consequente aceitao.
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Subcontratao
A subcontratao ocorre quando o contratado firma um ajuste com
uma terceira pessoa para que ela realize parte do objeto do contrato. Para
exemplificar, imagine que voc contratou uma empresa para realizar o seu
casamento. A empresa contratada pode realizar, com seus prprios meios,
todo o evento ou, ento, subcontratar parte dos servios, como fotografia,
filmagem e preparao dos doces. Isso uma subcontratao.
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Os contratos administrativos, em regra, so contratos pessoais (intuitu personae), isto , devem ser realizados
pela pessoa que se obrigou perante Administrao. Assim, somente em casos restritos os servios podem ser
subcontratados.
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Dessa forma, podemos considerar o item correto, uma vez que os contratos
possuem natureza intuitu personae, decorrentes das condies pessoais,
apuradas durante o procedimento licitatrio.
Gabarito: correto.
30. (Cespe - AA/PREVIC/2011) O contrato celebrado pela administrao pblica
possui natureza personalssima.
Comentrio: lembrem-se os contratos administrativos possuem natureza
personalssima (intuitu personae).
Gabarito: correto.
Espcies de contratos
Contratos de concesso de servios pblicos
De acordo com a Constituio Federal de 1988, o Poder Pblico poder
prestar os servios diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao. Dessa forma, a concesso e a permisso so
formas de delegao de servios pblicos, ou seja, representam a
descentralizao de servios por colaborao ou delegao.
Durante algum tempo, houve muita discusso sobre a natureza da
permisso de servios pblicos, se consistia ato ou contrato administrativo.
No nos cabe, neste momento, aprofundar tal debate. Apenas afirmamos
que a Lei 8.987/1995 expressamente dispe que a permisso formalizada
por contrato de adeso. Dessa forma, para fins de concurso, a permisso
de servio pblico formalizada por contrato, conforme expressamente
dispe o art. 40 da Lei 8.987/1995.
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concesso
de
obra
pblica:
prevista
para
as
modalidades
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Contrato de obra
Consoante o art. 6, I, da Lei 8.666/1993, a obra toda construo,
reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por
execuo direta ou indireta. Por conseguinte, o contrato administrativo
de obra ser o ajuste entre a Administrao e um particular, tendo por
objeto pactuado a construo, reforma, fabricao, recuperao ou
ampliao de determinado bem pblico.
Assim, so exemplos de contratos de obras pblicas aqueles que
tenham por objeto a construo de um edifcio para funcionar uma cmara
municipal, a reforma de uma escola pblica, a construo de um viaduto,
etc.
Para Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, o trao distintivo entre o
contrato de obra e de servio a predominncia, no primeiro, do material
sobre a atividade operativa21. Portanto, na obra, predomina o emprego dos
materiais.
Devemos acrescentar ainda os ensinamentos de Jos dos Santos
Carvalho Filho, que apresenta a definio de cada um dos tipos de
atividades que integram o conceito de obra presente na Lei 8.666/199322:
a)
b)
c)
e)
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2)
3)
pequenos
trabalhos
por
preo
certo,
com
ou
sem
contrata
um
empreitada
integral
ocorre
quando
se
Contrato de servio
Para a Lei 8.666/1993, servio toda atividade destinada a obter
determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais como:
demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao,
reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens,
publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais (art. 6, II).
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Recursos administrativos
Os recursos administrativos, na Lei de Licitaes e Contratos, esto
disciplinados no art. 109. A Lei apresenta trs tipos de recursos
administrativos:
(a) recurso ou recurso propriamente dito;
(b) representao; e
(c) pedido de reconsiderao.
O recurso ou recurso propriamente dito, recurso em sentido estrito
ou recurso hierrquico pode ser interposto no prazo de cinco dias teis
a contar da intimao do ato ou da lavratura da ata, nos casos de:
a) habilitao ou inabilitao do licitante;
b)
c)
d)
e)
f)
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Prazo
Aplicao
At cinco dias
teis (dois dias
teis se for
convite)
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Representao
At cinco dias
teis (dois dias
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Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar
ao contratado as seguintes sanes: [...]
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os
motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que
aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos
resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior. [...]
3o A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia exclusiva do Ministro de Estado, do
Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo,
no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser requerida aps 2 (dois) anos de sua
aplicao.
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Pedido de
reconsiderao
teis se for
convite)
At dez dias teis
isso!
Espero por vocs em nosso prximo encontro!
Bons estudos e at breve.
HERBERT ALMEIDA.
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QUESTES COMENTADAS NA AULA
1. (Cespe - TNS/MP/2013) Contrato administrativo todo e qualquer ajuste entre
rgos ou entidades da administrao pblica e entes particulares, em que haja um
acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes
recprocas.
2. (Cespe - TA/IBAMA/2012) Todo contrato celebrado pela administrao pblica
ser considerado um contrato administrativo.
3. (Cespe - TJ/TRT 10/2013) Para os fins legais, somente ser considerado contrato
o ajuste firmado entre a administrao pblica e particular que seja assim
expressamente denominado em documento formal por escrito.
4. (Cespe - Proc/AGU/2013) Os contratos administrativos, embora bilaterais, no se
caracterizam pela horizontalidade, j que as partes envolvidas no figuram em
posio de igualdade.
5. (Cespe APGI/INPI/2013) obrigatria a publicao resumida dos instrumentos
de contratos administrativos que apresentarem algum custo para a administrao
pblica, sendo facultativo quando no houver nus.
6. (Cespe APGI/INPI/2013) Os contratos administrativos devem ser formalizados
por meio de instrumentos escritos indicados pela Lei n. 8.666/1993, como o termo de
contrato e a carta-contrato, sendo nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
administrao.
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GABARITO
1. C
11. C
21. C
2. E
12. E
22. E
3. E
13. E
23. C
4. C
14. C
24. C
5. E
15. E
25. C
6. E
16. C
26. E
7. E
17. C
27. C
18. E
28. E
9. C
19. E
29. C
10. E
20. C
30. C
8. E
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REFERNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19 Ed. Rio de
Janeiro: Mtodo, 2011.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 31 Ed. So Paulo:
Malheiros, 2014.
BARCHET, Gustavo. Direito Administrativo: teoria e questes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
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