EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA

Brayan Orlando Ortiz Ariza

INTRODUCCIN

El desarrollo de la seguridad social en nuestro pas se remonta desde la misma

independencia del dominio de Espaa y pocas de desarrollo posterior que abarcaron el
siglo XIX el cual fue testigo de grandes transformaciones del Estado que dieron lugar a
diversas situaciones sociales que exigan la atencin del legislativo naciente durante este
periodo.
Con esta situacin social y la tensa situacin poltica en el pas, en Europa se empezaban a
formar los primeros vestigios de la seguridad social en estricto sentido, especficamente en
Alemania durante la gestin de Otto Von Bismarck quien empezaba a introducir medidas
favorables a los trabajadores con el fin de incrementar el bienestar social de esta clase
social y as mantener el andar de la economa alemana en ptimas condiciones , adems,
una de las primeras medidas introducidas por este personaje consisti en la introduccin de
la pensin de vejez en conjunto con un seguro de indemnizaciones a los trabajadores y un
seguro de enfermedad promulgados en la dcada de 1880 1. En suma la importancia de este
prototipo de seguridad social alemn radica en que fue el caldo de cultivo para que la
seguridad social se propagara durante los comienzos del siglo XX alrededor del mundo.
Posterior al ejemplo alemn de la seguridad social, en el mundo se presentaron varios
momentos de ruptura, por ejemplo las crisis econmicas 2 que dieron cabida a nuevas
alternativas de concebir el bienestar social como una prioridad para el estado, y en este
sentido Colombia no fue ajeno a estas fluctuaciones que dieron origen a importantes
instituciones para la seguridad social.
Para estudiar el desarrollo de la seguridad social en Colombia emplearemos en este
documento, un breve repaso histrico de la evolucin de la seguridad social en nuestro pas
analizando de manera breve algunas normas que fueron esenciales en la construccin del
sistema de la seguridad social en todas sus dimensiones, partiendo desde la poca
1 Sobre el mismo: (Hofman, 2009)
2 Referencia a la crisis econmica desencadenada despus del crack del 29.

independentista, pasando por el desarrollo legal que se le dio al tema durante finales del
siglo XIX y el transcurrir del siglo XX hasta nuestra actualidad.

Periodo de Dispersin: Hasta 19453

Los primeros actos que se pueden considerar como el germen de la seguridad social
pueden relacionarse, en nuestro pas, con los montepos militares en poca colonial, estos
montepos consistan en una caja de socorro para las familias de los militares, esta
institucin se prolonga hasta tiempo despus de la independencia, posteriormente a partir
de decretos emitidos en poca posterior a la campaa militar de independencia liderada por
Simn Bolvar en los cuales se establecan auxilios para las viudas y los hurfanos de la
guerra, que a mi modo de ver puede considerarse como el prototipo de lo que muchos aos
ms adelante se denominara como pensin de sobrevivientes, adems de una pensin
vitalicia para el mismo Bolvar.
Ahora bien durante el siglo XIX no se ve un desarrollo de la seguridad social como sistema,
an persisten las figuran del montepo y otras obras en pro del bienestar de los menos
favorecidos a cargo de la iglesia, se hace evidente la tendencia a el favorecimiento de estos
primeros mtodos hacia el sector militar, que a mi modo de ver responde en gran medida a
factores polticos.
A partir de la constitucin de 1886 cuando se establece un Estado fuerte a travs de la
sujecin a la ley y a las instituciones mediante las cuales se ejerca el poder, se puede
observar el surgimiento de las primeras normas respecto de mecanismos asistenciales para
el sector oficial, como lo fue en su momento la ley 50 de 1886 mediante la cual se
amparaban el derecho a la pensin de retiro o jubilacin y a la pensin de invalidez siempre
y cuando se cumplieran con determinados requisitos.
Dentro de este sector oficial los primeros beneficiados son los educadores a travs normas
como la ya mencionada ley 50 de 1886 y ley 39 de 1903 que conceban el mecanismo de
pensiones para los educadores.
Los magistrados de la corte suprema tambin se vieron beneficiados por la nueva
legislacin en materia pensional pues se estableca pensin para los magistrados que
cumplieran los requisitos expuestos en la ley 29 de 1905.
Cabe destacar que una de las figuras en el mbito poltico que tuvo gran repercusin en el
establecimiento de una seguridad social en Colombia a comienzos del siglo XX fue el
general Rafael Uribe Uribe quien a partir de propuestas legislativas lograba introducir en el
3 La periodizacin que estructura este documento es tomada de (Arenas Monsalve, 2008)

sistema jurdico del pas normas encaminadas a la proteccin de los trabajadores y los
sectores vulnerables de la sociedad4. Entre los aportes ms importantes a la seguridad social
de este importante poltico se pueden mencionar la ley 57 de 1915 la cual fue propuesta por
Uribe Uribe antes de su muerte y que desarrollaba un aspecto muy importante de su
discurso poltico pues a partir de esta ley se protege al trabajador respecto de los riegos en
el desarrollo de sus labores.
En el transcurso de este periodo tambin es importante destacar como un acontecimiento
importante para el desarrollo de las instituciones afines a la seguridad social la
promulgacin de la ley 82 de 1912 en la cual se creaba el sistema de previsin social para
las comunicaciones como primer antecedente de una caja pensional para el sector oficial
especialmente los miembros del servicio postal (Arenas Monsalve, 2008).
En cuanto al sistema de proteccin para los militares se cre a partir de la ley 75 de 1925 se
crea la caja de sueldos de retiro de las fuerzas militares el cual concebida la pensin para
el retiro de los miembros de las fuerzas militares y en caso de muerte se convertan en
pensin para los sobrevivientes (Arenas Monsalve, 2008).
En este periodo normas como la ley 32 de 1922 dispona que la nacin, los departamentos y
los municipios en caso de tener una empresa, podan asumir como aseguradoras de sus
empleados (Martinez Cifuentes, 2009).
Adems de las normas ya mencionadas en este periodo se dan avance en la normatividad
que cubra sectores necesitados en la sociedad como lo son la reglamentacin del trabajo de
menores a travs de normas como la ley 48 de 1924 y la ley 15 de 1925, y otras que versan
sobre la salubridad pblica y las que complementan las normas ya dictadas sobre los riegos
y accidentes laborales como las leyes 37 de 1921 y 44 de 1939, que segn Arenas 5 son
normas que tienen una naturaleza reivindicativa para con las luchas sociales del naciente
movimiento obrero en Colombia.
Durante la dcada de los treinta, la marcada influencia de los acontecimientos econmicos
mundiales y las nuevas propuestas para hacer frente a la crisis6, incrementa la preocupacin
del gobierno por aspectos como la salud, el empleo y la asistencia social, y dicha
preocupacin se ve materializada en su mxima expresin mediante la reforma
constitucional de 1936 en la cual se introduce el concepto de asistencia pblica como una
funcin del Estado y la cual deba ser prestada a quien lo necesitara y no pudiese ser un
miembro productivo y activo econmicamente por encontrarse en condicin de desempleo,
4 Informacin sobre legislacin obtenida de : (Arenas Monsalve, 2008)
5 (Arenas Monsalve, 2008)
6 New Deal

as el gobierno a travs de un modelo interventor se interesa en mayor medida por la

seguridad social y el asistencialismo.
En conclusin, en principio durante los primeros acontecimientos relacionados con la
seguridad social a partir de la promulgacin de la primera normatividad posterior a 1886 y
la mitad de la dcada de los cuarenta del siglo XX se dictaron algunas normas sobre
previsin social y asistencial, sin embargo estas medidas se ven limitadas para cubrir
sectores de poblacin muy reducidos como las exclusividad de militares y algunos sectores
de los empleados del sector oficial, adems estas medidas solo se concentraban en la
subvencin de algunas de las muchas dificultades y necesidades sociales. Por estas razones
para el siguiente periodo se ve la clara necesidad de establecer la creacin de instituciones
las cuales se encarguen de los aspectos concernientes a la seguridad social con el fin de
proporcionar mayor cobertura de manera ms organizada.

Organizacin del sistema (1945 1967)

Durante este periodo sin duda los aportes ms importantes a la seguridad social son la
creacin de instituciones propias de un sistema de seguridad social. Tuvo que transcurrir
casi medio siglo para que, en un contexto mundial de posguerra y de preocupacin por el
bienestar de los trabajadores, se optara por el desarrollo de legislacin en pro del trabajador.
Es a travs de esta dinmica que se expide la ley 6 de 1945, la cual autorizo la creacin de
la Caja Nacional de Previsin social y estableci un sistema de prestaciones para el sector
oficial adems de otras medidas de proteccin para el trabajador que cumpliese unos
requisitos para optar por la pensin de vejez y los requisitos para la pensin de invalidez,
dicha ley fue reglamentada a travs del decreto 2127 de 1945. De dicha caja de previsin se
veran beneficiados solo los empleados y obreros del sector oficial.
En el ao siguiente, a travs de la ley 90 de 1946 se crea el seguro obligatorio y se
estructura el Instituto colombiano de seguros sociales basado en el modelo de seguro
social alemn.
En los primeros aos la las dos entidades nacionales fueron tomando forma, hasta
extenderse por todo el pas y se encaminaron a cubrir las reas principales de la seguridad
social: Riesgos profesionales, enfermedades laborales, riesgos econmicos cubiertos a
travs de las figuras pensionales de invalidez, vejez y muerte adems de otros auxilios no
concebidos anteriormente como los seguros funerarios. Sin embargo el Instituto de seguros
sociales se vio mermado en sus primeros aos debido a la situacin socioeconmica del
pas, por lo que tuvo que ir incluyendo paulatinamente, y segn las circunstancias

econmicas lo permitieran, los seguros econmicos tales como las pensiones de vejez o
invalidez o los riesgos profesionales, asumiendo en sus primeros momentos los seguros
relacionados a las enfermedades y la maternidad (Arenas Monsalve, 2008).
Otro de los obstculos que tuvo que afrontar el seguro social fue el dficit hospitalario en
sus primeros aos por lo cual tuvo que limitar el nmero de afiliados dando cuenta del
agobio presupuestal al que se vio sometido el ICSS durante sus primeros aos de
funcionamiento.

Durante la dcada de los cincuentas y los sesentas se da cuenta de un amplio desarrollo de

la legislacin laboral con la codificacin del derecho laboral en 1950, cdigo en el cual se
estableca la obligatoriedad del seguro social para particulares. A partir de 1961 el seguro
social empieza una transicin que tiene como objetivo asumir seguros econmicos como
los referentes a las pensiones de vejez, invalidez y muerte.
Durante este periodo aparecen los primeros trazos del subsidio familiar y las cajas de
compensacin familiar que si bien estaban previstas en la ley 90 de 1946 su desarrollo
efectivo se logr con legislacin posterior. Ya en 1962 con el decreto 3151 permiti un
amplio campo de accin social a las cajas de compensacin familiar a travs de la figura del
subsidio familiar.
Mancomunadamente con la legislacin laboral, se establecen durante este periodo normas
de carcter sancionatorio para los despidos injustificados, como lo fue la ley 171 de 1961 la
cual obligaba a los empleadores de particulares a reconocer la pensin cuando se despidiera
sin justa causa al trabajador antes de cumplir los requisitos pensionales, estas medidas
tenan tendencia a proteger al trabajador que no alcanzaba a cumplir los requisitos
pensionales al momento del despido.

Periodo de expansin (1967 -1977)

Esta etapa se va a caracterizar por la ampliacin del espectro de accin de la seguridad

social en el pas, sin embargo va a ser una etapa que servir de cultivo a lo que ser la crisis
de la seguridad social en Colombia. Dentro de estas caractersticas de ampliacin se puede
observar la puesta en marcha del seguro de invalidez, vejez y muerte por parte del instituto
colombiano de seguros sociales, adems de esto se pudo ver una considerable ampliacin
del seguro social en el aspecto territorial como tambin en el aspecto de capacidad de
afiliados, pues se foment la creacin de oficinas del seguro social en distintas regiones del
pas y se increment el nmero de afiliados al seguro social adems de la creacin del
seguro social campesino con el nimo de abarcar de manera ms ptima otros sectores de la

poblacin colombiana, aunque esta medida est prevista en la ley 90 de 1946 solo se puso
en marcha a partir del decreto 433 de 1971.
Otro aspecto importante de la ampliacin del seguro social se ve claramente en la inclusin
del seguro mdico familiar el cual se empez a modelar desde 1970 pero se pone en
prctica en 1975.
Las cajas de compensacin familiar empiezan a crecer de tal manera que el ministerio de
trabajo y seguridad social tiene que empezar a emplear mecanismos de regulacin de las
mismas, las cuales amplan sus servicios y los diversifican dando subsidio familiar a los
independientes y campesinos.
Empiezan a evidenciarse los problemas de la seguridad social en el sector oficial a travs de
los problemas presupuestales y burocrticos y las crisis por huelgas que se presentan dentro
del instituto colombiano de seguros sociales.

Periodo de cambios y crisis (1977-1990)

Durante este periodo ya se puede ver de manera ms clara la crisis que en materia
econmica envuelve a la seguridad social y por lo cual se intentan introducir cambios y
reformas importantes en el sistema de seguridad social, a raz de esto se buscaron maneras
alternativas de superar la crisis, en esta dinmica se establece la ley 12 de 1977 con la cual
se le confieren facultades al presidente para que intervenga el sistema de seguridad social,
mejorando el rgimen de recursos y servicios del seguro social, con lo cual termina
reestructurando parcialmente el seguro social pero que al final no se aplic de manera
completa dicha reestructuracin (Arenas Monsalve, 2008).dentro de estas medidas de
reestructuracin cabe resaltar el decreto ley 1650 de 1977 con el cual cambia la
denominacin de instituto colombiano de seguros sociales por instituto de seguros sociales
adems de plantear la frmula de separacin entre seguros asistenciales y econmicos. 7
Entre otros aspectos importantes de este periodo pueden destacarse la solucin a las huelgas
y conflictos sindicales al interior del instituto de seguros sociales a travs de la
institucionalizacin de la figura de funcionarios de seguridad social, a nivel judicial, se
toman decisiones importantes que marcaran aspectos importantes de la seguridad social por
parte de la Corte Suprema, se introducen reformas al rgimen pensional del sector oficial a
travs de las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, se redisea el rgimen legal de las cajas de
compensacin familiar y el subsidio familiar.

7 ibdem

Como medidas legislativas importantes para este periodo adems de las ya reseadas
anteriormente, vale enunciar la ley 91 de 1989 que creo el fondo nacional de prestaciones
sociales del magisterio. El decreto 758 de 1990 estableci el reglamento general para el
reconocimiento de las prestaciones en el seguro social. La ley 4ta de 1992, o ley marco,
reglamento el rgimen salarial y prestacional de empleados pblicos de los miembros del
congreso nacional y de la fuerza pblica (Martinez Cifuentes, 2009).

Periodo de reformas estructurales (desde 1990)

El panorama mundial que envuelve este periodo est marcado por cambios muy
importantes que quiebran por decirlo de alguna manera los esquemas polticos y
econmicos vigentes hasta este momento y que dan cabida a unos nuevos a partir de los
cuales se va a desarrollar la poltica en el mundo, en nuestro pas y en el marco de la
seguridad social especficamente.
Son varios los factores que tienen una influencia directa en el rumbo que tomara de aqu en
adelante la seguridad social, por ejemplo la tendencia a la apertura econmica de carcter
neoliberal y la globalizacin a la cual Colombia va a responder de manera favorable, van a
marcar considerablemente la perspectiva econmica que hasta ese momento tena la
seguridad social.
Otro de los factores importantes que caracterizan este periodo, est ms ligado a la creacin
de una nueva constitucin y la relevancia de la consagracin de la seguridad social como
derecho ser esencial en cuanto a la produccin legislativa y las decisiones del naciente
tribunal constitucional, sin embargo surgirn contradicciones entre el derecho a la
seguridad social y aspectos constitucionales de carcter econmico.
Dentro de las medidas ms importantes de este periodo se pueden destacar la que propicio
el desmonte del instituto de seguros sociales, la ley 50 de 1990 mediante la cual se reformo
la legislacin laboral y se flexibilizaron las relaciones laborales, y sin duda la ms
importante en este periodo en cuanto a seguridad social fue la ley 100 de 1993 actual
estatuto de seguridad social.
La ley 100 de 1993 establece el nuevo rgimen de seguridad social integral en desarrollo de
la consagracin constitucional de la seguridad social. Este sistema contiene los sistemas de
pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios (Arenas

Monsalve, 2008). Esta ley estableci que el Estado dirigir y controlara el sistema, gestin
tanto pblica como privada, obligatorio, rgimen de cotizaciones entre otras caractersticas.
En cuanto a las pensiones se establece un sistema dual en el cual se encuentran el rgimen
de prima media y el rgimen de ahorro individual, con libertad de escogencia de los
usuarios y reconocimiento pensional a partir del sistema de cotizaciones.
Tambin en salud se mantiene una dualidad de regmenes el rgimen contributivo, en el
cual los afiliados acceden al POS el cual est pensado para la poblacin que tiene la
posibilidad de aportar y el rgimen subsidiado que es el rgimen para la poblacin en
condicin de vulnerabilidad econmica. Este sistema tendr una administracin bajo la
figura de EPS y las IPS que se encargaran de manejar la parte administrativa y asistencial.
Los riegos profesionales estn conformados por seguros por accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, las encargadas de este sistema sern las ARP (hoy ARL).
En materia judicial la promulgacin de la ley 100 incremento la produccin jurisprudencial
de las tres altas cortes con respecto a la normatividad integral de seguridad social, a travs
de las leyes 362 de 1997 y 712 de 2001 se determin la jurisdiccin ordinaria laboral como
la competente para conocer de asuntos relacionados con seguridad social.
La promulgacin de la ley 100 tiene como consecuencia la creacin de instituciones para su
vigilancia y control como la superintendencia de subsidio familiar y el INVIMA entre otras
entidades.
La participacin de las empresas privadas en la seguridad social a travs de las ARL, las
AFP, las IPS y EPS, las cajas de compensacin familiar entre otras.
Posteriormente a la ley 100 de 1993 se realizan otras reformas que tienden a mejorar
aspectos de esta ley.
El acto legislativo 01 de 2001 y la ley 715 de 2001 constituyen la mayor ajuste en cuanto a
salud, pues determino un nuevo diseo de recursos y su distribucin en los entes
territoriales para el sostenimiento del rgimen subsidiado de salud.
Tal vez el ms relevante en materia pensional fue el acto legislativo 01 de 2005 por el cual
se modific el rgimen general de pensiones el cual contiene aspectos positivos y negativos
a la vez tanto en materia prestacional como econmica.
En la primera dcada del siglo XXI el gobierno se fija el desmote paulatino del instituto de
seguros sociales a travs de normas como la ley 1151 de 2007 primero desmontado el
sector salud a travs de la creacin de EPS de carcter mixto que asumir las funciones del
ISS salud, la fusin de la parte de riesgos profesionales con la Previsora S.A termina el ISS
en riegos profesionales y posteriormente el ISS pensiones pasa a ser Colpensiones.

Posteriormente el ltimo gobierno ha implementado medidas de restructuracin del sector

salud a travs de la unificacin del rgimen y otras medidas que mejoran el acceso a la
salud para mayor porcin de la poblacin.
Para concluir cabe sealar que la historia de la seguridad social en Colombia siempre ha
estado ligada al contexto poltico y econmico del pas, pues como se pudo dar cuenta a
travs de la ley 100 se pudo ver la influencia del nuevo modelo econmico en la
transformacin de la seguridad social, y que sin duda las variaciones en la econmica
tendrn gran repercusin en las futuras transformaciones de la seguridad social en nuestro
pas.

Bibliografa
Arenas Monsalve, G. (2008). El derecho colombiano de la seguridad social . Bogota:
Legis.

Hofman, M. (diciembre de 2009). De Bismarck a Beveridge: La seguridad Social para

todos. (OIT, Ed.) Trabajo: Revista de la OIT(67), 2. Obtenido de
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/--dcomm/documents/publication/wcms_122248.pdf

Martinez Cifuentes, J. (2009). La pension de sobrevivientes . Bogota: Temis.