De La Democracia Liberal A La Soberanía Popular

De la democracia liberal a la soberana popular : gobiernos latinoamericanos : los desafos
del Estado, la acumulacin y la seguridad /

Francisco J. Cantamutto ... [et al.] ; coordinacin general de Francisco J. Cantamutto ; Adrin
Velzquez Ramrez ; Agostina Costantino. - 1a ed. . - Ciudad Autnoma de Buenos Aires :
CLACSO, 2015.
Libro digital, PDF - (Grupos de trabajo de CLACSO / Atilio Alberto Boron)
Archivo Digital: descarga
ISBN 978-987-722-100-8
1. Democracia Participativa. 2. Democracia Directa. I. Cantamutto, Francisco J. II. Cantamutto,
Francisco J., coord. III. Velzquez Ramrez , Adrin , coord. IV. Costantino, Agostina, coord.
CDD 323.1
Otros descriptores asignados por CLACSO:

Democracia Representativa / Democracia Participativa / Polticas Pblicas / Estado /
Ciudadana / Movimientos Sociales / Gobierno / Pueblo / Amrica Latina
Luis Ortiz , Ignacio Gonzlez y Celeste Gmez
SISTEMA POLTICO Y DESIGUALDAD

SOCIAL EN PARAGUAY. EN TORNO
AL PROCESO GUBERNAMENTAL
DE 2008-2012
1. INTRODUCCIN
El presente artculo tiene como propsito analizar los principales aspectos de la experiencia de un gobierno que aventur introducir elementos de reformulacin de las relaciones polticas en Paraguay. El
gobierno de la Alianza Patritica para el Cambio (APC) con Fernando
Lugo a la cabeza, no estuvo exento de limitaciones y contradicciones,
propias de una coalicin poltica de signo pluripartidario, heteroideolgico y multisectorial. Sin embargo, su carcter irruptor al buscar
asentar el endeble rgimen democrtico paraguayo sobre la base de
la ciudadana poltica, conllev un paulatino proceso de oposicin de
todo el sistema poltico paraguayo as como un desgaste interno.
Tanto la inconsistencia organizacional de la coalicin poltica como la debilidad institucional del Estado paraguayo hallaron
en la tradicin poltica amalgamada con la desigualdad social, las
condiciones de posibilidad de interrupcin abrupta de la experiencia
*
Socilogo. Doctor en Sociologa. Investigador del Instituto de Ciencias Sociales

de Paraguay (ICSO Paraguay).
**
Socilogo. Master en Historia. Profesor de la Universidad Nacional de Asuncin

y de la Universidad Catlica Ntra. Sra. de la Asuncin. Investigador del Centro
de Estudios Germinal.
***
Politloga. Maestrante en Ciencias Sociales de FLACSO-Paraguay. Investigadora

asociada del Instituto de Ciencias Sociales de Paraguay (ICSO Paraguay).
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DE LA DEMOCRACIA LIBERAL A LA SOBERANA POPULAR
VOL. 2
gubernamental en cuestin. La misma, con un trayecto lento e incierto de redefinicin de las bases sociales de la democracia, apostando a
travs de polticas sociales compensatorias reducir la inequidad en la
estructura social y a travs de un enfoque de derecho implementarlas
rompiendo con una modalidad histrica e institucionalizada de dominacin oligrquica.
Sin que el acceso al gobierno del Estado signifique una ruptura
radical con dicho modelo de dominacin, la combinacin de un enfoque de polticas pblicas con una compenetracin territorial del
Estado con la poblacin, sugiri a la oligarqua paraguaya la amenaza de cuestionamiento y superacin de su lgica de ejercicio del poder, a saber: las extendidas necesidades sociales insatisfechas sobre
las cuales asegurar el acaparamiento de los recursos y las oportunidades que permite la persistencia de una relacin poltica de patronazgo y clientelismo.
Como podr observarse a lo largo del texto, juegan un rol fundamental en las dinmicas patrn-cliente las caractersticas de los
dos partidos tradicionales del Paraguay: el Colorado y el Liberal.
Como bien seala Abente Brun (2012), al igual que en el resto de
Latinoamrica, los primeros partidos polticos paraguayos surgieron
como partidos de notables1 a finales del siglo XIX. Pero en el caso
paraguayo se sigui un itinerario distinto, tal como afirma este autor.
La Constitucin de 1870 (promulgada bajo la ocupacin de las fuerzas militares aliadas, tras el fin de la Guerra contra la Triple Alianza)
incluy el sufragio universal masculino, hecho que marc la fundacin de los partidos tradicionales una dcada y media despus (1887),
impulsndoles a incorporar en sus filas a tanta gente como fuera posible. Estas reglas, sumadas a una sociedad altamente fragmentada
(fruto, en gran medida, de la relacin latifundio-minifundio) y de
baja densidad social, generaron las condiciones ideales para el desarrollo de vnculos clientelistas que, con el acceso al poder poltico,
permitieron a los patrones la posibilidad de facilitar la interaccin
de los clientes con la burocracia del Estado. Es as que la estrecha
relacin que en la actualidad se contempla entre el Partido Colorado
y las estructuras del Estado, podra rastrearse mucho ms lejos del
inicio de la dictadura Stronista (1954) o la Guerra Civil de 1947, sin
circunscribirse con exclusividad a slo uno de los dos partidos tradicionales del pas.
A los efectos de mostrar las implicaciones de la estructura social, los rasgos del sistema institucional estatal y las caractersticas
1 Caracterizados por una organizacin laxa, al estilo de clubes, basada en el
prestigio de ciertas personalidades que los integran.
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Luis Ortiz, Ignacio Gonzlez y Celeste Gmez
organizacionales del gobierno de la APC, el texto abordar, en primer lugar, los antecedentes de la forma oligrquica de dominacin
en Paraguay, consonante con la estructura social, mostrando cmo
los partidos tradicionales dirimieron a modo de pacto oligrquico
la disputa histrica entre diferentes facciones de la clase dominante
para capturar el Estado y valerse de l como medio de acumulacin
econmica y poltica. En este nivel, la hiptesis que se plantea es que
la irrupcin de un nuevo agente en el gobierno del Estado constituy
en el imaginario de dichas facciones un riesgo potencial de deterioro
de su forma histrica de dominacin.
En segundo lugar, el escrito esbozar los lmites institucionales
sobre los cuales el gobierno de la APC tuvo que ejercer el poder, revelndose el alcance limitado de un proyecto poltico cuya organizacin
interna y cuya legitimidad externa se mostr desde un inicio como
ambivalente, ambigua e incierta. En este marco, la hiptesis que se
plantea en el trabajo es que la correlacin de fuerzas en la misma
Alianza Patritica para el Cambio no permiti orientar el proceso
poltico hacia un cambio institucional, tan necesario como urgente
para redefinir las reglas de juego del Estado y del rgimen democrtico; por el contrario, el gobierno qued preso de la ilusin de gobernar
desde el Poder Ejecutivo, en un arreglo institucional donde se trasladaron varias facultades y atribuciones al Parlamento, una de las
cuales consiste en vetar y amenazar la permanencia de un gobierno
democrticamente constituido.
En tercer lugar, el texto mostrar la tensin irresuelta entre dominacin oligrquica y ciudadana, en una formacin econmica y
social marcada por la desigualdad y donde la participacin poltica
se halla disociada de las condiciones de su ejercicio por ciudadanos,
persistiendo ms bien una relacin desigual entre patrones y clientes.
Sobre esta base social y su lgica poltica, la democracia en Paraguay
toma la forma de una endeble institucionalidad carente de vigor y de
tradicin, de modo que la arbitrariedad y discrecionalidad en el ejercicio del poder constituyen las ineludibles reglas de juego.
Ante el desafo de entender un complejo proceso donde convergieron factores de orden econmico, poltico e institucional, el anlisis enfatiza una mirada desde la Sociologa poltica, intentando dar
cuenta de la inextricable trabazn de los procesos polticos con la estructura social en la cual los agentes hallan sus mrgenes de maniobra y sus horizontes de posibilidad. Sin que una u otra dimensin sea
especialmente ponderada en la interpretacin, nuestro enfoque metodolgico, centrado en el proceso, permite mostrar que sin la consideracin de las condiciones objetivas del sistema poltico, el anlisis de
las relaciones entre agentes e instituciones pierde fuerza heurstica.
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VOL. 2
2. OBERTURA TERICA: DEMOCRACIA, DOMINACIN

OLIGRQUICA Y DESIGUALDAD
Trataremos aqu de ensayar, de manera sucinta aunque fundada, una
aproximacin sobre aquellos elementos ms destacados que permiten comprender cmo se consolida la adaptacin entre formacin
econmico-social y sistema institucional democrtico. Tal adaptacin, histricamente configurada, posee relativa similitud en gran
parte del subcontinente latinoamericano, y de las cuales no escapa
el caso paraguayo. Lo que s puede advertirse en el mismo son ritmos y duraciones diferentes en comparacin con el resto de la regin;
ritmos diferentes en la consolidacin como en la vigencia de las ya
referidas caractersticas a las cuales nos dedicaremos a continuacin. Todas ellas comprendidas en lo que se denomina la forma de
dominacin oligrquica.
La forma de dominacin oligrquica en Amrica Latina puede
rastrearse hasta el final de la dominacin colonial y los inicios de
los procesos independentistas en la regin. Autores como Marcos
Roitman sealan incluso que su advenimiento como forma de dominacin predominante en las nacientes republicas no fue indefectible,
sino que se debi al producto de luchas internas dentro de lo que
constitua la clase dominante conformada en siglos de colonizacin
ibrica en la regin (Roitman, 2008). Al respecto, este autor seala:
A las luchas por el control poltico del nuevo Estado poscolonial, y
a la derrota estratgica de los sectores democrticos de la burguesa
liberal y progresista, le sigue el triunfo de la oligarqua. En Amrica
Latina no hubo revolucin burguesa, en su lugar asistimos a un proceso de reformas del Estado en funcin del tipo de incorporacin de
las oligarquas al proceso de divisin internacional de la produccin,
el trabajo y los mercados. Reformas polticas coincidentes con la propuesta de integracin dependiente al mercado mundial (Roitman,
2008: 165). Tal incorporacin se desarrolla asignndole a la regin el
papel de provisin de materias primas, consolidando as economas
primario-exportadoras, que constituira el contexto en el que se consolidar la dominacin oligrquica en sus inicios.
Incubada y desarrollada en el interior de sociedades estructuralmente agrarias, fuertemente estratificadas, con prcticas paternalistas, la dominacin oligrquica se erige, en palabras de Waldo
Ansaldi, como [] una red tendida vertical, jerrquicamente, combinando centralizacin y descentralizacin entre grupos dominantes
de diferente alcance (nacional, regional, provincial o estadual o departamental, local), clientelismo y burocracia, con mecanismos de
control intra-oligrquico. Patrones, coroneles, gamonales, caudillos,
caciques, compadres y clientes constituyen los sujetos partcipes de
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la forma oligrquica de ejercicio de la dominacin poltica (Ansaldi,

2005: 157).
En este marco, se hace necesaria una redefinicin terica del
trmino oligarqua, con el objeto de convertirlo en un concepto, en
una categora analtica. Consecuentemente, y continuando con lo
sealado por Ansaldi, sostenemos que la oligarqua no es una clase
social y en tanto categora histrica (descriptiva o identificatoria), es
un trmino polismico, no unvoco. Asimismo, oligarqua es una categora poltica que designa una forma de ejercicio de la dominacin,
caracterizada por su concentracin y la angosta base social, es decir
por la exclusin de la mayora de la sociedad de los mecanismos de
decisin poltica; es fundamentalmente coercitiva y cuando existe
consenso de las clases subalternas, ste es pasivo. La dominacin oligrquica puede ser ejercida por clases, fracciones de clase o grupos
sociales (incluyendo redes familiares) diversos (vgr. terratenientes no
capitalistas, terratenientes capitalistas, burgueses y/o una alianza de
clase o de fracciones) (Ansaldi, 2005).
Al ser una categora que da cuenta de una forma de organizacin
y ejercicio de la dominacin y no una de clase especfica, el concepto
oligarqua define un tipo de rgimen o de Estado: el rgimen o Estado
oligrquico. Contrariamente a lo que el sentido comn asume, el rgimen (o Estado) oligrquico no se opone al rgimen (o Estado) burgus o capitalista, sino al democrtico. De esta forma, oligarqua y
democracia se asumen como formas de dominacin antagnicas.
La forma de dominacin oligrquica incorpora la exclusin de
los disidentes o de la oposicin como tctica para la resolucin de
los conflictos, as como la cooptacin de los individuos o grupos.
Combina adems centralizacin y descentralizacin en el ejercicio
del poder poltico a travs del patronazgo y el clientelismo, usados
como mecanismos de control intra-oligrquico y movilizando lealtades familiares o grupales personales, ms que partidarios, dando pie
a autoritarismos, paternalismos, verticalismos. La limitacin efectiva del derecho de sufragio de elegir y de ser elegido (aunque no exclusivamente por la va legal), permite un predominio de la dominacin
en mbitos de direccin en el plano poltico, no reducido a la coercin
o violencia fsica, pues sta va acompaada de una constante y cotidiana violencia simblica (Ansaldi, 2005).
Las citadas caractersticas no slo permiten definir con mayor
precisin aquello que intentamos abarcar bajo la categora de dominacin oligrquica; permiten adems precisar lo que queremos
expresar al referirnos a la oligarqua. Entindase pues por este trmino la directa referencia a fracciones de las clases dominantes que
sustentan y ejercen la forma de dominacin oligrquica (ya sea bajo
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VOL. 2
condiciones de consenso y/o fuerza). Bajo tal acepcin se contempla

la posibilidad (al menos en un nivel terico) de la existencia de otras
fracciones de clase que, aunque dominantes en trminos econmicos,
colisionen con la forma de dominacin oligrquica (ya sea por proyectos histricos o miradas de largo aliento, como por conflictos de
intereses en una coyuntura especfica). Tal situacin implicara una
de dos opciones: la confrontacin cada vez ms fuerte y explcita entre
fracciones de las clases dominantes beneficiadas y no beneficiadas
por la forma de dominacin oligrquica (oligarqua versus democracia); o una reconfiguracin de los sectores dominantes a travs de
una mayor flexibilidad e incorporaciones de fracciones de clase hasta
entonces excluidas.
A tal respecto seala Marcos Kaplan que con el devenir de los
aos, las crisis y las transformaciones en la composicin y estructura
de clases en toda la regin, las tradicionales fracciones de las clases
dominantes que forjaron los cimientos de la forma de dominacin
oligrquica fueron debilitndose en su hegemona. Y si bien fue perdiendo parte de su poder poltico con el paso del tiempo, no han visto
afectados sus poderes socioeconmicos y cultural-ideolgicos. Como
afirma este autor: Su influencia y primaca siguen hacindose sentir
en la economa, la sociedad, la cultura y la ideologa, y se manifiesta
sobre todo en la capacidad de controlar y manipular a otras clases,
grupos, partidos y al Estado. Oligarqua y sociedad se muestran ms
flexibles y permeables de lo que se hubiera supuesto; absorben ciertos
elementos de cambio y modernizacin, privndolos de empuje, rapidez y profundidad; logran as conservar lo esencial de sus intereses y
posiciones del sistema que han dominado, usufructuado y moldeado
a su imagen y semejanza. Ello le ha sido posible a la oligarqua por la
conservacin de sus bases materiales y por un proceso de auto-transformacin adaptativa, que la convierte en nueva lite oligrquica, fraccin de las clases dominantes que pretende o llega a ser detentora de la
hegemona en la sociedad y en el sistema poltico (Kaplan, 1996: 140).
La nueva lite oligrquica, ahora ms abierta y heterognea, se
entrelaza con las empresas transnacionales y sus metrpolis-base, a
partir de la vinculacin con el mercado mundial de bienes y servicios,
capitales e informacin que las empresas transnacionales constituyen
y controlan. De esta manera, las nuevas lites oligrquicas coparticipan en las empresas transnacionales y los Estados de los pases desarrollados en la apropiacin del excedente econmico extrado a los
pases latinoamericanos. Pero ms an, estas nuevas lites dependen
de dichas empresas para subsistir y progresar, en trminos de oferta y
de demanda, de capacidades financieras y tecnolgicas, de crdito, de
apoyos polticos, diplomticos y militares (Kaplan, 1996: 141).
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A propsito de esta nueva lite oligrquica, seala Pablo Gonzlez

Casanova: La vinculacin estrecha entre la oligarqua y la plutocracia, que es la base del aparato, descansa en gran medida en un sector latifundista, no obstante el debilitamiento proporcional de este
en el interior de los grupos oligrquicos contemporneos, la vieja
oligarqua es lo suficientemente fuerte como para impedir cualquier
reforma agraria confiscatoria, que incremente el mercado interno a
su costa y, en ocasiones, mucho ms frecuentes de lo que se piensa,
ni siquiera se pueden distinguir los intereses de la vieja y la nueva
oligarqua, pues las mismas familias de grandes propietarios de la
tierra poseen empresas mineras, comerciales y financieras, a modo
de combinados de las explotaciones antiguas y modernas (Gonzlez
Casanova, 1972: 390).
La traba a la participacin de las clases desfavorecidas en el rgimen democrtico, por parte de las oligarquas polticas, se dio durante
un perodo del Estado oligrquico latinoamericano a travs de la represin y la fragmentacin social. En la actualidad, en el nuevo modelo de dominacin oligrquica, se da por el desarrollo de la tecnologa
clientelista: la desigualdad social funda las condiciones asimtricas
de la distribucin del poder, sobre lo cual las oligarquas erigen el formato institucional del rgimen democrtico, dejando intacta su base
social. La reproduccin de las condiciones de vida de sta ltima permite mecanismos de participacin inocuos a la dominacin vigente.
En el reciente proceso democrtico, por lo tanto, las instituciones se adaptaron, sin ms, porque eran el atajo ms corto a la reorganizacin por parte de las oligarquas de los estados del perodo
post-autoritario. Ahora bien, como refiere Hans Burhardt, la crisis del
modelo de representacin poltica durante el perodo de ajuste estructural, apenas iniciado el proceso poltico en cuestin, llev al centro
de la preocupacin de los diferentes sujetos y de las instituciones el
problema de la desigualdad, haciendo que el xito electoral de aquellos movimientos y/o partidos polticos que tuvieron una apuesta por
la cuestin social, significara ms un desencanto generalizado con el
modelo de representacin democrtica tal cual se instaur a partir de
la dcada del ochenta que un apoyo amplio y homogneo a un proyecto poltico de giro a la izquierda (Burhardt, 2008: 79).
Para Carlos Strasser, la aparente paradoja de una mayor desigualdad social en tiempos de mayor igualdad poltica implica, en verdad,
la concrecin de una asociacin perfectamente posible; la democracia
realmente existente cargando el peso del aumento de la desigualdad
como constitutivo de una formacin econmico-social cuyo sistema
institucional es elstico respecto de la estructura de distribucin. Esta
democracia consustanciada con una estructura social de desigualdad,
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VOL. 2
en trminos del autor, es lgicamente posible as como empricamente plausible, con implicaciones variadas, no siempre coherentes,
incluso contradictorias en los trminos de la disyuntiva en cuestin
(Strasser: 2000).
La perspectiva terica de la transicin democrtica, o teora de
la transicin, constituye un corpus de conceptos que dan cuenta de
un proceso de avance hacia la democracia sin escollos y sin marcha
atrs, en todos los estados nacionales que hayan sido terreno de regmenes autoritarios. El nudo de su tesis es que habra un recorrido
hacia la vigencia plena de un rgimen democrtico de gobierno como
parte de una evolucin prescripta de antemano y en abstracto; la nica condicin es el transcurso de sucesivas etapas hacia ese fin.
La continuidad de las estructuras sociales de desigualdad en
Amrica Latina y en Paraguay, demuestra que la pretensin institucionalista de instauracin de la democracia es una mera pretensin
de instalar reglas de juego y de decretar la participacin poltica por
medio de elecciones libres, all donde los sectores ms desfavorecidos no son libres ni pueden elegir.
Lo problemtico, en este marco, es la construccin social de ciudadana: proceso todava inconcluso pero que constituye la condicin
social de posibilidad de la democracia. A partir de la experiencia paraguaya, se puede constatar que las relaciones polticas no se asientan
en el principio de ciudadana, sino que an estn presas de la tensin
entre la persistencia de las desigualdades sociales o bien la inclusin
social de los sectores histricamente relegados de la esfera pblica.
El orden poltico de la denominada transicin democrtica, por
lo tanto, reproduce una lgica poltica segn la cual la concentracin
del poder (oligarqua) es perfectamente compatible con la diseminacin del control social. La institucionalizacin del clientelismo est
en estrecha correlacin con la institucionalizacin del sistema de necesidades insatisfechas, que tras los mecanismos de lealtades siempre
ser abordado como cuotas de ddivas insuficientes, pero simblicamente legtimas (Ortiz, 2007: 277-278). En trminos de Gustavo
Setrini, el rgimen democrtico paraguayo no tiene por base la ciudadana sino un clientelismo plural. La diversificacin del modelo clientelista fue necesario en Paraguay para conservar la estructura social
de desigualdad con la fuerte jerarquizacin de las decisiones polticas y un modelo oligrquico de dominacin, que de modo latente o
manifiesto se topa con luchas sociales por mayor acceso al bienestar
(Setrini, 2011).
As, el sistema poltico paraguayo articula necesidades sociales
expandidas en la poblacin con oportunidades polticas escasas de
las que se ampara un sector reducido de la misma: la oligarqua. Tal
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articulacin termina configurando el rgimen de dominacin menos

sobre la representacin poltica de ciudadanos que disputan mayor
igualdad que sobre la heteronoma de sectores sociales excluidos
respecto de patrones y caudillos, aggiornando el modelo clientelista
al nuevo modelo de representacin. Carlos De la Torre refiere que
al contrario de la experiencia occidental donde los ciudadanos individuales tienen derechos, en Amrica Latina la mayora de la gente
tiene acceso a los recursos del Estado [] como privilegios, como
miembros de instancias corporativas o redes clientelares. Dadas las
relaciones personalizadas de dominacin, los sectores subalternos
han sido incorporados a travs del clientelismo y el populismo (De
la Torre, 1998: 93).
En el margen de asegurar su existencia fsica, los sectores sociales de extraccin desfavorecida consideran arriesgado superar el
clientelismo, sobre todo si como lo refiere Barrington Moore es
de presumir que, con las instituciones sociales en vigor, los beneficios
se los llevaran otros. Lo nico que tiene sentido, en esas circunstancias, es adaptarse a un nivel de vida abismalmente bajo y reducir
las esperanzas al mnimo (Moore, 1999: 343). Para estos sectores la
dominacin oligrquica, se presenta bajo una paradjica antinomia:
si se resisten [] pueden perder el acceso a bienes vitales, viendo as
profundizada su condicin de privacin; si se asimilan al mundo de
verdad del mediador (o patrn), son cooptados por las prcticas institucionalizadas del clientelismo, participando as en la reproduccin
de las relaciones jerrquicas dentro del campo de la poltica local y
dentro del espacio de vida (Auyero, 2001: 180).
El sistema de gobierno, en tanto medio de ejecucin de la voluntad popular, se condice con un modelo clientelista de participacin poltica. En este sentido, el arreglo institucional que implica un
sistema de gobierno dado y en el cual se enmarca la representacin
democrtica, depende de la formacin social y de la historia poltica. El debate sobre las mejores formas de gobierno, que versa sobre
la oposicin entre parlamentarismo y presidencialismo, hall varios
crticos a sta segunda forma de gobierno, por verificar mayores
quiebres y procesos de crisis respecto a la forma parlamentarista.
En Amrica Latina, el presidencialismo con una influencia marcada de la tradicin constitucional norteamericana constituy el
arreglo institucional gubernamental que facilit la emergencia de
regmenes autocrticos.
Respecto a las fortalezas y debilidades del presidencialismo,
Juan Linz seala como aspectos negativos los siguientes: la legitimidad dual de la que gozan tanto el presidente como los miembros del
Parlamento; el perodo fijo que, segn el autor, conduce a una rigidez
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VOL. 2
institucional, al imposibilitarse la restriccin del mandato; la unipersonalidad del cargo que configura un esquema de ganador nico bajo
la lgica de suma cero y que no incentiva la cooperacin y/o formacin de coaliciones; la bidimensionalidad del cargo, subsumiendo en
una figura la jefatura del Gobierno y del Estado, lo que podra generar conflictos en determinados momentos (Aznar; De Luca, 2006). Sin
embargo, Mainwaring y Shugart sealan que la inestabilidad del presidencialismo est ms relacionada al subdesarrollo y al escaso apego
de las lites a la democracia en pases donde este sistema define
la forma de gobierno que al arreglo institucional mismo (Aznar;
DeLuca, 2006).
El peso del Parlamento en mbitos del Poder Ejecutivo vara segn las tradiciones institucionales en Amrica Latina. No existe un
patrn de corte histrico tal como la institucionalidad monrquica o
republicana propia de los pases europeos2, sino ms bien la incidencia de un path dependency, criterio heurstico que indica la tradicin
pragmtica que cada sociedad sigui para establecer un equilibrio
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo3. Entender el marco
institucional en que se ejerce el gobierno del Estado permite entender la razn por la cual el Parlamento, rgano de articulacin de la
oligarqua paraguaya, cuenta con alto poder de veto que lo habilita a
2 Por ejemplo, la modalidad presidencialista o parlamentarista responde en el

caso de los estados europeos a largas tradiciones poltico-institucionales que dan
cuenta de la forma ms eficiente en que la representacin popular se expresa en un
Poder Ejecutivo efectivo, es decir en gobernabilidad sin controversia de legitimidad.
Tenemos as estados de ininterrumpida tradicin parlamentarista como Inglaterra,
Holanda, Blgica, los pases escandinavos, Alemania o Espaa, independientemente
de la forma de Estado que adquieren dichas sociedades (Repblica o Monarqua). En
otros casos, donde el Estado cobr la forma republicana adecundose a los cambios
histricos, el sistema de gobierno adopt modalidades variadas. As, se pusieron en
prctica experiencias presidencialistas (Francia, con cierto peso del Parlamento) y
experiencias parlamentarias de alta eficacia ejecutiva (Italia o Austria).
3 El derrotero marcante (path dependency) del sistema de gobierno en Paraguay fue
la modalidad autocrtica de ejercicio del Poder Ejecutivo, cuya mxima expresin
en el siglo XX fue el rgimen dictatorial de Alfredo Stroessner. Tras la cada de ste
y con el objetivo de evitar la vuelta a un gobierno autoritario, la Asamblea Nacional
Constituyente de 1992 otorg al Congreso Nacional atribuciones en diferentes niveles
que en principio deban resguardar el abuso del poder. De este modo se incorpora el
Juicio Poltico al Presidente de la Repblica (Art. 225) y a los miembros de la Corte
Suprema de Justicia; asimismo, establece la atribucin de expedirse y decidir sobre
cuestiones del Presupuesto General de Gastos de la Nacin, contando incluso con la
atribucin sin limitacin de reestructurar el presupuesto analizado y proyectado por
el Poder Ejecutivo. Adems, adquiri otras funciones y competencias que llevaron
a hacer del Parlamento Nacional una institucin de marcado poder en el Estado
paraguayo.
132
interponer constantemente la amenaza de un golpe legislativo (Perez

Lin, 2009: 92).
3. IRRUPCIN E INTERRUPCIN DE UN PROCESO DE INCLUSIN

POLTICA
3.1. EL DESGASTE DE UN PACTO OLIGRQUICO DE DOMINACIN
En Paraguay, el pacto oligrquico expresado en un consenso
tcito posterior a la guerra civil de 1947 entre los partidos tradicionales, consisti en la subordinacin de un sector de la oligarqua, el
representado en el Partido Liberal respecto del otro sector, representado en la Asociacin Nacional Republicana (Partido Colorado). Este
consenso fue necesario para garantizar un sistema de dominacin
oligrquico, ante la tensin latente de un conflicto social apuntalado
por los grupos campesinos organizados, cuyas demandas de acceso a
la tierra y a condiciones dignas de vida se hicieron ms amenazantes
a partir de la segunda mitad del siglo XX, y cuyas reivindicaciones
apuntaron durante la transicin democrtica reciente a una reforma agraria integral, lo que implica para la oligarqua articulada en
los partidos tradicionales el cuestionamiento en su base misma al
statu quo. La clase dominante toma conciencia de clase cuando despuntan demandas y acciones colectivas hacia ella por parte de las
clases dominadas (Marx, 1978).
La relacin poltica entre el Estado paraguayo y los diferentes
sectores sociales del pas se defini de modo crucial con la incorporacin de las clases campesinas al sistema poltico oligrquico a travs
de los mecanismos clientelistas que administr el Partido Colorado.
Estos mecanismos se hicieron posibles con la represin de todo intento de articulacin independiente al poder,4 as como sobre la base de
la cooptacin.
La simbiosis (de esas clases) con el Estado hizo posible el enriquecimiento de los socios del poder y, al mismo tiempo, brind canales para la movilidad social de cuadros de extraccin popular financiando la actividad
4 Ese fue el caso de las Ligas Agrarias Cristianas (LAC), movimiento campesino
que se conform con apoyo de la Iglesia Catlica en el ao 1963. Su finalidad fue
la organizacin de las poblaciones rurales en torno a un proyecto econmicosocial que hiciera posible la articulacin beneficiosa de los sistemas de produccin
minifundistas con el capitalismo que se estaba expandiendo en el campo, as como
la mayor autonoma con respecto a los hacendados y agentes polticos en el proceso
de desarrollo econmico. El movimiento se desarroll en varios departamentos del
pas hasta que a mediados de la dcada del setenta el rgimen autoritario de Alfredo
Stroessner lo desmantel a travs de una violenta persecucin y represin.
133
VOL. 2
poltica de dirigentes de base o sea en cargos rentados en la administracin poltica del pas, las empresas estatales. El coloradismo oper como un
partido de patronazgo, esto es, un instrumento de seleccin y colocacin
de sus cuadros en los puestos de la burocracia. Tal es as que su crecimiento
fue paralelo a la expansin del empleo estatal (Arditi, 1993: 163).
Sin embargo, en la fase post-autoritaria, desde 1989, el deterioro de la

economa, el debilitamiento de la seguridad social, la profundizacin
de la desigualdad social y de la pobreza resultaron en el desgaste del
Estado paraguayo montado por el rgimen poltico dictatorial basado
fuertemente en una lgica patronal y clientelista. La crisis de legitimidad del sistema poltico que progres hasta el ao 2008 con la ANR a
la cabeza, se bas en la exclusin social de mayores segmentos de la
poblacin bajo una lgica que adecu instituciones de la democracia
con modelo oligrquico de acumulacin.
El partido Colorado afectado en sus cpulas por una disputa en
torno a la administracin del atraco al Estado con dficit de ingresos y
en sus bases por la desproteccin social, hall su flanco dbil en el rezago de la economa nacional, la alta concentracin de la renta, el aumento de los poderes fcticos y la pauperizacin de su poblacin cliente.
La crisis de la acumulacin tradicional de la oligarqua colorada
implic la disminucin relativa de los fondos estatales para su captura equitativa como renta fcil forma que tomaba la distribucin
del poder en la cpula partidaria, lo que acrecent el encuentro de
intereses contrapuestos entre los sectores de dicha dirigencia, dando
lugar a un perodo que se inicia alrededor de 1998, en que se resuelven
las disputas a travs del fratricidio republicano y la escisin partidaria (basta referir la muerte de Luis M. Argaa, ex vicepresidente de
la Repblica, que desata los eventos del marzo paraguayo en 1999,
as como la divisin entre el sector neostronista argaista y el neostronista oviedista).
Asimismo, el avance de los sistemas productivos sojeros que no se
subsumen a la lgica del clientelismo agrario a diferencia de los sistemas minifundistas llev a la disminucin sensible de la obtencin
de excedentes a favor de los patrones y caudillos locales porque disminuye progresivamente la poblacin campesina con la cual se realizaba
esa exaccin, agravando la crisis colorada por la descomposicin de
las bases sociales de sus caudillos rurales.
Con las elecciones internas en 2007 para la campaa presidencial del ao 2008, con un cuestionado escrutinio electoral, se consum la divisin que valdra el quiebre electoral y su cada del gobierno
del Estado despus de casi 62 aos. En 2008, la dirigencia de la ANR
134
representaba ntidamente a la oligarqua latifundista tradicional5 ligada a dicho partido y a la burocracia estatal. En dicho perodo, la
primera atravesaba una crisis econmico-poltica, por el mercado externo comprometido para productos de tipo no estandarizado, por
el avance de los sistemas productivos ligados al agronegocio y por
la baja capacidad de sostener una clientela poltica local rural en un
proceso de pulverizacin de los minifundios y la pauperizacin de los
campesinos sin tierra6. La burocracia estatal, que histricamente fue
su segmento cautivo, se dividi entre la opcin por el coloradismo,
por el oviedismo o por la coalicin luguista (dado que una parte de la
misma es de extraccin oligrquica tradicional).
Otro sector del partido, vinculado a la ganadera, al capital financiero especulativo y a las importaciones, se escindi a inicios de
la dcada de 2000 del partido tras la figura de Lino Oviedo, buscando
actualizar un discurso populista agrario conservador que, empero,
ya no tiene la misma fuerza que en otra poca, pues se trata de la misma base social: campesinos empobrecidos, migrantes rural-urbanos
diversificndose sus experiencias sociales y sus preferencias polticas.
El modelo de dominacin colorado, basado en el prebendarismo
en la funcin pblica y en el clientelismo agrario7 se consagr con
Stroessner, a travs del asistencialismo seccionalero controlando socialmente a la poblacin al otorgar asistencia social a cambio de la
lealtad de los sectores sociales ms desfavorecidos.
El control se basaba en retornar a los campesinos una parte de
sus ingresos que fueron previamente extrados por acopio e intermediacin8 transfigurados como regalo del Partido. Dada la constante necesidad en la que se hallaba la poblacin rural, el mecanismo
se presentaba como solucin a problemas concretos e inmediatos.
Comerciantes locales se convierten en presidentes de las seccionales
5 La de los ganaderos no-innovadores, ligados al sistema latifundio-minifundio
tradicional, en zonas de antiguo poblamiento, o bien en regiones del bajo Chaco.
6 Las bases campesinas del Partido Colorado eran ms difciles de ser acarreadas a
los puestos de votacin dado que un caudal significativo de votos se diversific entre
Oviedo y la coalicin de Lugo.
7 El clientelismo agrario consiste en una lgica poltica que funciona en los espacios
rurales paraguayos, segn la cual los patrones locales (propietarios terratenientes,
comerciantes, funcionarios pblicos) controlan y cooptan a los grupos campesinos
y de otros sectores desfavorecidos con transferencias de recursos nfimos para los
primeros, pero preciados para los segundos, condicionadas a lealtades polticas.
8 El sistema de acopio e intermediacin consiste en adelantar a los campesinos
sin disponibilidad monetaria mercancas y bastimentos necesarios para su
reproduccin en forma de anticipo.
135
VOL. 2
coloradas, y por lo tanto caudillos que distribuan de forma populista excedentes extrados por anticipos y sobreprecios. Los pagos de
servicios de salud, de apoyo en caso de deceso, de transporte o de
alimentos eran las tpicas prebendas monopolizadas por el Partido.
Este sistema se fue debilitando. Se debilitaron las tierras algodoneras y aumentaron los costos de produccin del algodn. Tambin
los latifundios aumentaron en detrimento de la pequea propiedad
minifundista, al mismo tiempo que se increment la superficie de la
soja, manejado por colonos extranjeros y que no se prest a la intermediacin. Estos, de hecho, ganaron mayor peso y autonoma hasta tal
punto que comenzaron a prescindir de proteccin poltica. Su avance
lento y subrepticio fue, con el desgaste del sistema algodonero, la causa del ocaso del clientelismo agrario de la ANR.
Con el aumento demogrfico de la ltima dcada del siglo pasado
y la primera del siglo XXI, la urbanizacin aguda y la persistencia de
una economa de baja productividad, la sociedad paraguaya se fragiliz en trminos de la seguridad civil y social, dndose las condiciones para el aumento de la delincuencia y el escepticismo respecto del
sistema poltico y la mayor complejidad de ste.
3.2. EL GOBIERNO DEL CAMBIO. COMPOSICIN Y
CONTRADICCIONES
Tras el sealado desgaste del Partido Colorado luego de seis dcadas
en el poder, aparece en la escena poltica el obispo Fernando Lugo
como referente de una gran movilizacin de protesta en contra de
los poderes Ejecutivo y Judicial llevada adelante en el ao 2006. As,
en torno a l comienza a aglutinarse un amplio espectro de fuerzas
polticas y sociales. Logra instalarse en el imaginario colectivo como
una figura capaz de agrupar a todas las fuerzas polticas opositoras,
a la sociedad civil organizada y a los movimientos sociales a fin de
conseguir el tan anhelado cambio.
Con un discurso moderado pero que recuperaba las consignas de
sectores olvidados como el campesinado, las amas de casa, los trabajadores informales y los sectores pobres en general, Lugo mostraba
un marcado perfil popular. Pero tambin asuma las reivindicaciones
de aquellas capas medias y ms pudientes que rechazaban el mal manejo del Estado. Consigui as constituirse en el gran aglutinador de
diferentes sectores de la poblacin, todos ellos hartos de la situacin
de injusticia imperante en el pas durante varias dcadas (Gonzalez
Bozzolasco, 2010: 36).
Las diferentes organizaciones de izquierda y los partidos polticos
de derecha intentaron promover de manera exclusiva la candidatura del ex obispo, imprimindole desde un principio una determinada
136
Ejes programticos del Gobierno de la Alianza Patritica para el Cambio

Pese al carcter excesivamente laxo y electoral del acuerdo que sell el pacto entre las fuerzas polticas promotoras
de la candidatura de Fernando Lugo, el mismo contempl seis ejes programticos sobre los cuales se deba constituir,
ganadas las elecciones, el futuro plan de gobierno*. Los mencionados ejes fueron elaborados a partir de las acciones
urgentes avizoradas por la coalicin de cara al siguiente perodo presidencial:
El primer eje se refera a la reactivacin econmica, centrada en el impulso de un crecimiento econmico sostenido
y de beneficio para la mayora de la poblacin. Para lograrlo se propona fomentar la inversin y el fortalecimiento
de las pequeas y medianas empresas, desarrollando la infraestructura necesaria y generando empleos mediante la
revitalizacin y recuperacin de sectores rezagados de la economa.
El segundo eje comprenda uno de los temas ms sensibles en la sociedad paraguaya durante toda su historia: la
reforma agraria. Esta se orientara a la modificacin de la estructura agraria vigente, impulsando la reactivacin
econmica del campo. Se mencionaba dentro de dicha reforma el apoyo al pequeo y mediano productor, la
implementacin de polticas ambientales bajo los criterios del desarrollo sustentable, la combinacin de diferentes
tipos de produccin agrcola, adems de la construccin de las bases para un modelo diversificado de produccin
agropecuaria en el Paraguay.
El tercer eje haca mencin a la recuperacin institucional del pas y el combate a la corrupcin, impulsados mediante
el fortalecimiento de las instituciones del Estado y la profesionalizacin de la funcin pblica.
El cuarto eje estableca la instauracin de una justicia independiente, basndose en el principio de la independencia
de los poderes, con el fin de lograr su autonoma e imparcialidad judicial. Se planteaba entonces avanzar hacia este
objetivo mediante el fomento del correcto funcionamiento de las instituciones encargadas de seleccionar y designar a
las autoridades judiciales.
La recuperacin de la soberana nacional fue el centro del quinto eje planteado. A travs de este enunciado se
expresaban las intenciones de otorgar nuevamente al pueblo paraguayo la autoridad suprema del poder pblico de la
Nacin, para lo cual se impulsara recuperar la soberana territorial, energtica, alimentaria y cultural.
Por ltimo, como sexto eje, fue planteada la implementacin de un programa nacional de emergencia, cuyo objetivo
general consistira en apuntalar las bases para la consolidacin del Estado Social de Derecho en nuestro pas.
* La alianza que dio nacimiento a la Alianza Patritica para el Cambio (APC) fue consumada en un multitudinario acto en la sede del Club San Antonio de la
ciudad capital el 27 de agosto de 2007. De all que el documento que contiene los mencionados ejes programticos como base del acuerdo electoral fue
conocido como Acuerdo de San Antonio.
orientacin poltico-ideolgica. Finalmente, fue una articulacin de

los dos sectores la que acab sustentando la candidatura presidencial. Se destacaba all la participacin del Partido Liberal Radical
Autntico (PLRA) que acceda a apoyar la candidatura del ex obispo a
cambio de hacerse con la candidatura a vicepresidente. Se conforma
de esta manera la Alianza Patritica Para el Cambio (APC), plataforma electoral multipartidaria que propone a Fernando Lugo como
Presidente y el liberal Federico Franco como Vicepresidente.
Los sectores de izquierda ms reducidos y dispersos slo coinciden entonces en el apoyo a la chapa presidencial. Y esa accin unitaria no alcanz a traducirse en una alianza a nivel parlamentario,
lo cual redujo la posibilidad de acceso de estas fuerzas al Congreso.
Los resultados electorales fueron desfavorables para los sectores de
izquierda, que obtuvieron una baja cantidad de escaos. La derecha
fue la ganadora en el Congreso, en especial la opositora al gobierno,
obteniendo una holgada mayora. De esta manera, el 20 de abril de
2008, el Paraguay eligi un gobierno de moderada seal progresista
y, contradictoriamente, un Parlamento de claro signo conservador
137
VOL. 2
(Gonzalez Bozzolasco, 2012: 139).Una vez ganadas las elecciones, la

relacin de fuerza en que el partido Liberal tuvo una fuerte ventaja
sobre los dems, en la APC incidi desfavorablemente en la posibilidad
de que el gobierno de Fernando Lugo haya ido adelante con un proyecto de transformacin de la estructura social y del Estado. Adems, la
presencia mayoritaria de los sectores conservadores en el Parlamento
constituy un obstculo para los proyectos de reforma impulsados por
el gobierno.
El Congreso Nacional ha sido, durante toda la transicin democrtica, el terreno de arreglos de los diferendos de la oligarqua paraguaya, para que la distribucin de los privilegios en una sociedad
desigual mantenga un equilibrio entre los que le sacan provecho. La
organizacin oligrquica de la sociedad debi siempre asegurarse9. El
gobierno de la APC no ha logrado en dos aos ampliar su margen de
maniobra que le permita cumplir con las propuestas de su campaa
electoral de 2008.
Pero la vocacin oligrquica del Partido Liberal se constat en el
hecho de que, formando parte del gobierno, se negara a las mencionadas reformas que promovi durante la campaa electoral. Pero la
responsabilidad tambin la tienen las luchas intestinas dentro de la
coalicin de centroizquierda de la APC. La Alianza Patritica para el
Cambio naci con los vicios de las componendas tpicas de la poltica
paraguaya. Los grupos sociales y los sectores polticos que la constituyeron no partieron de un consenso ni discutieron los problemas previsibles del choque de intereses que los esperaba, sino que depositaron
en Lugo el arbitraje de las diferencias que los enfrentaba.
La posibilidad de que el gobierno de Lugo haya avanzado en reformas estructurales dependi de dos factores: la viabilidad poltica
de sus proyectos ante una oligarqua que continuaba empotrada en el
Parlamento y donde el presidente no tena mayora y la cuestin
de la capacidad de Lugo de administrar la contraposicin de intereses
que constitua su coalicin poltica. Los proyectos del gobierno del
cambio para impulsar el desarrollo econmico, la reforma agraria, la
reforma fiscal (la implementacin del Impuesto a la Renta Personal),
el desarrollo del sistema de proteccin social, entre otros, fueron obstaculizados por el Congreso Nacional.
Tales trabas tambin estuvieron presentes en el desarrollo de la
poltica exterior, especialmente en lo que respecta a la integracin
9 Supuestos representantes del pueblo, los parlamentarios paraguayos son
detentadores de grandes fortunas y beneficiarios de un proceso histrico que los
llev a acumular privilegios econmicos, de modo que su furibunda oposicin a las
reformas del gobierno de Lugo era un hecho previsible.
138
regional. Siendo todos los gobiernos de los pases integrantes del

MERCOSUR de signo poltico progresista y claramente favorables al
nuevo gobierno en el Paraguay, el mismo hall fuertes trabas en el
Parlamento para la designacin de sus embajadores10.
Adems, en lo que respecta al mbito de la poltica exterior, se
hallaban los casos de los tratados que dieron origen a las represas
hidroelctricas binacionales Itaip y Yaciret11. Por dcadas dichos
tratados haban sido fuertemente cuestionados debido a las desventajosas condiciones en las que ubicaban al pas, asumiendo deudas elevadas y aceptando vender parte de la energa elctrica a su contraparte
a precios por debajo de los de mercado. Para ambos casos el gobierno
impuls instancias de articulacin y dilogo con sus contrapartes vecinas, aunque las conversaciones adquirieron mayor significacin y
realce en el caso de Itaip. Las negociaciones tuvieron avances importantes en base a las reivindicaciones paraguayas12, acordndose con el
gobierno brasileo nuevas condiciones de cesin de energa que permita al Paraguay triplicar los ingresos recibidos como pago de compensacin por ceder la energa elctrica a Brasil.
3.3. POLTICAS SOCIALES Y PROMOCIN DE CIUDADANA
Desde los sectores progresistas de la Alianza Patritica para el Cambio,
una de las prioridades en las polticas pblicas fue la incorporacin
del enfoque de derecho como aproximacin terico-metodolgica
para la implementacin de las polticas sociales. A propsito, Vctor
Abramovich seala que al introducir este concepto se procura cambiar la lgica de los procesos de elaboracin de polticas pblicas, para
que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a requerir determinadas acciones, prestaciones y conductas (Abramovich, 2004: 3).
Los distintos niveles de intervencin pretendan pasar de la asistencia a la proteccin, luego a la seguridad social. Rachel Marcus,
citado por Imas, define la Proteccin Social como el Conjunto de
10 Segn la Constitucin paraguaya el Poder Ejecutivo tiene en sus manos la
conduccin de la poltica exterior, pero debe contar con el acuerdo mayoritario del
Senado para la designacin de sus embajadores en todos los casos.
11 Ambas acordadas y construidas durante la dictadura del general Alfredo Stroessner
(1954-1989). Itaip fue construida en acuerdo con el Brasil, mientras que Yaciret lo
fue en acuerdo con la Argentina.
12 Las negociaciones por parte del Paraguay se establecieron a partir de cinco
puntos de reclamo: 1. Justo precio; 2. Libre disponibilidad del excedente energtico
paraguayo; 3. Auditoria de la deuda de Itaip; 4. Administracin paritaria del ente; 5.
Ingreso de las Contraloras de ambos pases en la entidad; 6. Culminacin de las obras
pendientes.
139
VOL. 2
medidas encaminadas a: (i) proteger a las personas de choques que los

puedan llevar a la pobreza, (ii) hacer a las personas menos vulnerable
a estos choques, (iii) proteger a las personas contra la pobreza extrema
y sus efectos sobre el bienestar, y iv) proteger el bienestar durante perodos de vulnerabilidad del ciclo de vida (Imas, 2011: 7). Vctor Imas
agrega que la Proteccin Social implica [] acciones de prevencin
de la pobreza y acciones de reduccin de la pobreza; constituyendo
una serie de intervenciones pblicas para: a) ayudar a las personas,
familias y comunidades a manejar mejor el riesgo y, b) apoyar a los pobres que ya se encuentran en una crtica situacin. El primer conjunto
de intervenciones refiere a una poltica de aseguramiento (Seguridad
Social) y el segundo a una poltica de Asistencia Social. Las polticas
de Seguridad Social sirven para proteger a los trabajadores frente a
las eventuales cadas de los ingresos, originadas por problemas de salud, desempleo o vejez (Imas, 2011: 7).
En esta senda, varias fueron las polticas en la lnea de lucha contra la pobreza implementadas por el gobierno de la Alianza Patritica
para el Cambio, a saber, la gratuidad en salud y educacin, transferencias monetarias condicionadas, proteccin de la infancia y de adultos mayores. En especial, la declaracin de gratuidad de la salud y la
adopcin de forma decidida de un enfoque de derecho propuesta desde el movimiento social por la salud implic la estrategia de Atencin
Primaria en Salud (APS).
En este ltimo sector se plantearon medidas tales como el cambio administrativo, que consisti en la eliminacin de aranceles en
consultas, anlisis de laboratorio y medicamentos, descomprimiendo
de esta manera el gasto de bolsillo que recaa sobre las personas y
posibilitando el acceso. Segn registros de la Direccin General de
Informacin Estratgica en Salud (DIGIES) del Ministerio de Salud
Pblica y Bienestar Social, en 2008 consultaron 2.053.602 personas,
mientras que en 2009 lo hicieron unas 2.541.551, lo que arroja que
unos 500.000 paraguayos ingresaron al sistema pblico de salud.
La incorporacin de la estrategia de atencin primaria en salud
se basaba en una mirada integral y territorial de la problemtica, que
consista en llegar adonde est la gente, con unidades de salud de
la familia (USF), compuesta por profesionales tcnicos y de enfoque
comunitario, con una cobertura asignada de entre 3.500 y 5.000 personas cada una.
Estas dos medidas minaban indirectamente las formas tradicionales de operar en el sector de la salud pblica, que beneficiaban a los
grupos de la oligarqua paraguaya. Por una parte, al ejercicio privado
de la medicina, que se beneficiaba del pago de los servicios que los centros asistenciales pblicos no provean y a los profesionales de la salud,
140
principalmente vinculados a los sindicatos del Partido Colorado, que

con la APS vean una afrenta a los beneficios obtenidos a lo largo de
sus carreras sanitarias, con eventuales traslados a lugares recnditos
del pas. Tambin implic la discusin en el seno de las USF, el compartir saberes y poner en tela de juicio a partir de la nueva forma
de organizacin el poder de conocimiento depositado en el cuerpo
mdico.
As, la asignacin presupuestaria para la cartera de salud en el
seno del Parlamento estuvo enmarcada por discusiones, que como se
menciona en este artculo giraban en torno a la sospecha de que los
agentes comunitarios que formaran parte de las USF seran potenciales operadores de los sectores polticos que acompaaban el proyecto
de Fernando Lugo. La gratuidad fue bienvenida por una amplia mayora ciudadana, que la recibi con buenos ojos, mientras los partidos
tradicionales la cuestionaron porque vieron en ella mermada su capacidad de dar respuestas en trminos clientelares, a partir del intercambio de recursos por lealtades.
Tras el golpe de Estado legislativo, el Movimiento Nacional por el
Derecho a la Salud denunci que el avance de la epidemia del dengue
desde fines de 2012, en el contexto del ataque y la cada de la estrategia de APS y de las Unidades de Salud de la Familia (USF) as como
de la ausencia de trabajo comunitario y con los gobiernos locales,
son una muestra de los efectos de dichas medidas en la poblacin
(CODEHUPY, 2013: 189).
Por otro lado, como parte de la reduccin de la pobreza, desde
la Secretara de Accin Social se llev a cabo la implementacin del
programa de Transferencias Monetarias Condicionadas, denominado Tekopor, programa que ya fuera implementado entre 2005 y
2008 bajo la administracin del gobierno colorado de Nicanor Duarte
Frutos, con un alcance de 14.000 familias. En la era Lugo tom una
mayor amplitud bajo un enfoque de derecho, llegando a 90.000 familias beneficiarias, con apoyo financiero bajo criterios de corresponsabilidad, consistente en la asistencia escolar y atencin sanitaria de los
hijos de las familias beneficiarias. La proyeccin en el Presupuesto
General de Gastos de la Nacin pretenda alcanzar a alrededor de
200.000 familias para el ao 2012.
La implementacin de dicho programa fue blanco de crticas tanto por sectores conservadores como de reducidos grupos de la izquierda radical. sta, por tratarse de un programa auspiciado por organismos financieros multilaterales como el Banco Mundial (BM) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID); aquellos por sospechar de
estar direccionado con propsitos clientelares a favor del partido poltico del Secretario Ejecutivo de la Secretara de Accin Social (SAS),
141
VOL. 2
entidad gubernamental encargada de su administracin, a modo de

gestar una base electoral que pudiera ser instrumentalizada para las
elecciones generales de 2013. Durante el gobierno post golpe, el plantel
de funcionarios pblicos de la SAS fue uno de los ms afectados por
descontrataciones injustificadas, con el objetivo de permitir el acceso
al empleo pblico por parte de afiliados al Partido Liberal (PLRA) que
particip finalmente del golpe de Estado legislativo contra la coalicin
de la que formaba parte.
En el marco de la asistencia social tambin se hallaba la Pensin
Alimentaria a Adultos Mayores, a partir de la Ley 3728/03, dirigida a
personas de la tercera edad en situacin de pobreza, a la que se asign
un subsidio ligado al sistema de pensiones no contributivas para la
adquisicin de alimentos.
En materia de educacin, se dio nfasis a la distribucin gratuita
de tiles escolares a la poblacin de escasos recursos, la obligatoriedad y gratuidad de la educacin preescolar anteriormente exclusiva
entre los estratos medio-altos y altos de la sociedad paraguaya, as
como la gratuidad de la educacin media, en 2010. Otra de las propuestas provenientes del Ministerio de Educacin y Cultura fue la del
Marco Rector Pedaggico para la Educacin Integral de la Sexualidad,
que fuera contestado por los sectores conservadores, manifestaciones
a las que se uni el entonces vicepresidente de la Repblica, Federico
Franco, demostrando las contradicciones al interior del gobierno.
Otro de los emprendimientos que demostr las divergencias en
la implementacin de polticas pblicas para la igualdad de oportunidades, fue el de la profesionalizacin del servicio civil, a travs de la
implementacin del concurso pblico, a modo de poltica apuntalada
por la Secretara de la Funcin Pblica. A mediados de 2012 sumaban
50 las instituciones estatales que aplicaron dicho mecanismo para el
acceso a la funcin pblica, dndose principalmente en aquellas entidades dirigidas por ministros y/o secretarios ejecutivos de partidos
y movimiento progresistas. De todos modos, la estructura de la burocracia, copada por funcionarios afiliados al Partido Colorado, no fue
modificada, lo que para algunos se entendi como un pacto tcito de
gobernabilidad en tiempos de alternancia.
Por otra parte, desde los medios de comunicacin, por lo menos
durante el primer ao de mandato del gobierno de Lugo, se busc deslegitimar su figura como cabeza del gobierno, en tanto conductor de
un proyecto unificado y a travs de diversos estudios de opinin intentaron minar la frgil cohesin existente al interior del Poder Ejecutivo,
constituido por fuerzas polticas de intereses divergentes. As, determinados ministros o ministras, que gozaban de la aceptacin de los
medios de comunicacin, eran mostrados como los artfices de las
142
mejoras y cambios llevados adelante. Sin embargo, en los ltimos meses del gobierno de Lugo, cuando an no se diriman las candidaturas
presidenciales, algunos de los mismos en tanto potenciales figuras
para participar de la contienda electoral se constituyeron, sin reparo, en depositarios de crticas que ponan en entredicho la integridad
de su gestin ante la ciudadana.
Por ltimo, en el marco del enfoque de derecho como eje central de las polticas pblicas, caben mencionar los intentos desplegados desde el Poder Ejecutivo en materia de participacin ciudadana.
En este sentido, Celeste Gmez seala los Das de Gobierno y la
Mesa Interinstitucional de Participacin Protagnica dirigida por la
Asesora de Participacin Ciudadana y Protagnica del Gabinete Civil
de la Presidencia, como los mecanismos innovadores que reforzaron
aquellos existentes como la de padres y madres en las Asociaciones
de Cooperadora Escolar y los Consejos Locales de Salud, as como
la incorporacin de espacios de participacin de nivel local como lo
fue en las Unidades de Salud de la Familia (Gmez, 2012).
De esta forma, al reconocer a los sectores excluidos como titulares de derechos por parte del Estado y fomentar la autonoma en el
acceso a servicios pblicos y oportunidades de desarrollo humano, se
pona en tela de juicio el modelo excluyente basado en el patronazgo y
el clientelismo, formatos tpicos de una dominacin oligrquica.
3.4. ANTECEDENTES Y CAUSAS DEL GOLPE LEGISLATIVO

El conflicto agrario, tanto en el caso de las tierras mal habidas de
acunday como las de Marina Kue, mostraban la desidia de los sucesivos gobiernos de la transicin democrtica en transformar las bases
de la estructura agraria asentada sobre la extrema desigualdad de la
distribucin de la tierra.
Durante el rgimen autoritario (1954-1989), el otorgamiento de
grandes extensiones de tierra por parte del dictador a sus leales durante dcadas, no fue revisado en los aos de la transicin, manteniendo
el carcter espurio de la mayora de las propiedades as como la superposicin de ttulos falsos como resultado de negocios en el Instituto de
Bienestar Rural (IBR), hoy Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de
la Tierra (INDERT). La situacin de caos en el registro y catastro de la
propiedad rural es su consecuencia tangible.
Los vicios y delitos relacionados, no solamente con las formas
prebendarias de adjudicacin de ttulos, sino con la complicidad de
la justicia y de los adjudicatarios, indican que la estructura agraria
adolece de serios cuestionamientos de legalidad. Los vicios de origen se complementaron con la facilidad en la cesin de propiedades
a productores extranjeros de soja, sin el respeto de las normativas de
143
VOL. 2
prohibicin de venta de tierras a colonos extranjeros en la franja de

cincuenta kilmetros de la frontera.
En los aos de la transicin se intensificaron la compra y venta de
derecheras de tierras de campesinos pobres, afectados por la degradacin de sus suelos, por la contaminacin de los cauces hdricos y por
la vulnerabilidad de sus hogares ante el intenso avance del sistema
de produccin de soja. Hay que sumar el beneficio que recibieron los
agroempresarios en el fcil acceso a la tierra, el apoyo tcnico y crediticio as como los incentivos fiscales para la exportacin de granos
en bruto.
Las adjudicaciones de tierra en el marco de la reforma agraria se
realizan a una poblacin beneficiaria, definida exclusivamente como
campesinos que no tienen tierra o la tienen en cantidad insuficiente, establecindose en la Ley un tamao mximo de las fincas. La
transferencia (legal o espuria) a personas no beneficiarias de esa Ley,
tanto de fincas no destinadas a la reforma agraria como de fincas de
dimensiones mayores a las establecidas, adolece de nulidad. Este es
precisamente el caso del inmueble en litigio en las inmediaciones de
Curuguaty y en torno al cual se dio el enfrentamiento entre campesinos y policas el 15 de junio de 2012 con el saldo fatal de la muerte de
11 de los primeros y 6 de los segundos.
La desigualdad de la tenencia de la tierra en Paraguay se ampara
en un modelo de acumulacin basado en la ilegalidad. La modalidad
en que grandes grupos de propietarios se enriquecieron durante la
dictadura stronista como en los aos de la denominada transicin
democrtica, conserv el rgimen de propiedad de casi sesenta aos.
La constante fue la transferencia de tierras a latifundistas ganaderos
y empresarios desfavoreciendo a los campesinos, dificultando insertar
a stos en el mercado nacional an cuando sea de manera econmicamente dependiente. Con este proceso se debilit el modelo de dominacin clientelista y de cooptacin poltica, inicindose una abierta
persecucin y expulsin de los productores minifundistas.
La pronunciada desigualdad entre dos sectores rurales con dos
sistemas productivos distintos contribuy a sostener en los hechos un
modelo econmico que favorece a una minora privilegiada, ante lo
cual el Estado ha sido histricamente complaciente, sin capacidad ni
voluntad de inclinar la balanza hacia una sociedad ms equitativa.
Los gobiernos de la transicin incluido el de Fernando Lugo no
hicieron nada por tocar la base jurdico-legal de la estructura agraria.
Ante una sociedad paraguaya enormemente benvola con los grupos agro-exportadores, que se benefician de enormes ingresos y de
una contribucin irrisoria al fisco, el Estado no implement un sistema impositivo que favoreciera a la mayora de la poblacin rural el
144
acceso a la propiedad y desincentive la concentracin de la tierra en

manos de una minora terrateniente. En suma, en un pas en que la
actividad agropecuaria representa la principal generadora de riqueza,
la desigualdad de la distribucin de la tierra se constituye en el fundamento de la desigualdad social.
La clase terrateniente, beneficiaria de la irregularidad en la tenencia de la tierra y responsable de la anarqua en el ordenamiento
jurdico agrario, promovi sistemticamente el enmascaramiento del
orden jurdico imperante y acus a las investigaciones sobre la legalidad de las propiedades, como violadoras de derechos y carentes de
legitimidad. El Poder Judicial, por su parte, desestim las denuncias y
los pedidos de investigacin, demarcaciones y restitucin de tierras de
origen espurio al patrimonio fiscal.
El acuerdo entre el gobierno de Lugo y los campesinos, sobre la
base de compra de tierras a condicin de disminuir amenazas de ocupaciones, fue visto por la oligarqua con sospecha. La salida institucional al conflicto por la tierra que el gobierno plante, buscaba garantas a todas las partes involucradas. Pero una salida institucional
sin resolver el problema estructural result ineficaz.
La oligarqua, al no apoyar en el Parlamento las leyes de reforma
agraria, insisti en culpar a los campesinos por la afrenta a la propiedad privada y al gobierno por agitador social. Ante la amenaza a sus
privilegios tradicionales, los sectores sociales oligrquicos presentes
en el Parlamento, a travs de sus partidos, defendieron sus privilegios
de manera compacta como una sola clase social.
Los hechos de Curuguaty sirvieron de excusa perfecta para volver
al estado de cosas previo al 20 de abril de 2008. Lo que se expres en
el golpe de Estado fue la reversin de un tablero desfavorable para la
oligarqua durante el gobierno de Lugo. Aunada en el Congreso para
la defensa de sus intereses corporativos, consum su tiro de gracia
contra el avance de un campo sociopoltico de signo socialdemcrata
y contra sus polticas redistributivas (Ortiz, 2012: 115).
El constatado veto constante, por parte del Parlamento, a las polticas sociales pro-equidad del gobierno de la Alianza Patritica para
el Cambio (APC), as como el carcter arbitrario y discrecional con
el que se desenvolvi el juicio poltico express a Fernando Lugo en
junio de 2012, permiten entender porqu el rgimen democrtico y
el sistema de gobierno presidencialista suponen una fuerte debilidad
institucional. La desigualdad social estableci los contornos y los lmites a un proceso poltico que ante la inexperiencia y la ineficiencia
result vctima de sus propias utopas.
Indagar sobre el nivel alcanzado y el impacto de las movilizaciones populares y ciudadanas en contra del golpe parlamentario llevado
145
VOL. 2
a cabo contra Fernando Lugo Mndez, necesita de estudios especficos

que puedan echar luz sobre los mecanismos que operaron en dichos
das. Sin embargo, en la lnea propuesta por este artculo, el planteamiento de que un marco de inclusin subalterna de las clases populares al proceso democrtico basado principalmente en la pertenencia
de redes clientelares ms que a espacios de participacin ciudadana
autnomos jug en detrimento de mayores posibilidades de movilizaciones, que se vieron reducidas a determinados sectores como las
clases medias urbanas de las principales ciudades del pas y el sector
campesino organizado.
El golpe parlamentario, en tanto reacomodamiento de las formas
oligrquicas del ejercicio del poder, constituy el operativo por el cual
se busc reducir la ampliacin de los derechos de ciudadana, que se
traduca en mayores coberturas en el acceso a servicios pblicos. Los
sectores de la poblacin que lograron acceder a los servicios pblicos
revestidos de las consignas de universalidad y equidad, por el breve
perodo en que esto se dio, no contaron con el tiempo suficiente para
traducir estas experiencias en esquemas permanentes de sus propias
percepciones y acciones, que los condujera a defenderlos como conquistas sociales.
En este sentido, los sectores progresistas del Gobierno de
Fernando Lugo no lograron construir un discurso que acompaara
la gestin de polticas pblicas inclusivas como conquista de derechos
ciudadanos, de cara al intento de sentar las bases de un potencial estado de bienestar en Paraguay.
Otros elementos sobre la articulacin de los actores que respondieron a la ejecucin del golpe parlamentario versan sobre las trabas
impuestas a las posibilidades de movilizacin y acercamiento a la capital del pas, tales como controles ms severos por parte de las fuerzas del orden, as como el rechazo por parte de empresarios del transporte a alquilar vehculos destinados a la movilizacin de personas.
De todas formas, ms all de estas estrategias puntuales en los das
del suceso poltico, acompaamos lo sealado por De la Torre (1998),
que indica que Dado las relaciones personalizadas de dominacin,
los sectores subalternos han sido incorporados a travs del clientelismo y el populismo, lo que finalmente conduce a la postura dominante
de statu quo y la aceptacin de los hechos que reconfiguraron la forma
del ejercicio del poder oligrquico.
4. EL NUEVO GOBIERNO Y SU CARCTER

El carcter que asumi el nuevo gobierno post-golpe puede vislumbrarse con claridad a la luz de una somera mirada a sus principales
146
medidas. Como veremos, todas ellas tendientes a garantizar el respeto

y salvaguarda de los intereses de los sectores oligrquicos.
En su asuncin, el entonces nuevo presidente Federico Franco
dio un grandilocuente discurso en el cual esbozaba una pretenciosa
agenda, aunque slo le restaba poco ms de trece meses de gobierno.
Entre los puntos que seal, hizo mencin al impulso de la industrializacin del pas. Tal afirmacin pareca no tener asidero aunque,
apenas transcurridos los primeros das, empezaron a vislumbrarse las
acciones a las que Franco aluda.
A lo largo del gobierno Lugo, referentes liberales realizaron insistentes gestiones para facilitar la instalacin en el pas de la multinacional minera de origen canadiense Ro Tinto Alcan. El proyecto consista en dar amplias facilidades subsidios tales como exenciones
impositivas y precios muy preferenciales de energa elctrica para
que la empresa se instale en el pas, aprovechando el gran volumen
de produccin elctrica con que cuenta el pas. El inters fue de tal
magnitud que el propio Franco, todava como vicepresidente, visit las
instalaciones de Ro Tinto en Canad, invitado por la propia empresa
en octubre de 201013.
Este proyecto cont con crticas tanto locales como internacionales por las conocidas denuncias con que cuenta la empresa en otros
pases, adems del impacto ambiental que tal emprendimiento supondra. Pero una vez nombrado presidente, Franco dot de nuevo impulso al mismo. Uno de los primeros nombramientos que realiz el
nuevo mandatario fue el del Viceministerio de Comercio, cargo que
asign a Diego Zavala, antiguo asesor del gobierno para el anlisis
de la propuesta de Ro Tinto Alcan y nexo entre el gobierno y la empresa. Este abogado, muy favorable a la instalacin de la empresa en
el pas, se enfrent con las oposiciones de otras autoridades mayores
del gobierno anterior, que plantearon entonces seras objeciones al
proyecto de instalacin y subsidio a la empresa extranjera, como los
entonces Ministro del Ambiente y la Viceministra de Minas y Energa.
Finalmente, con el nombramiento de Zavala y el afianzamiento de la
lnea favorable con esta empresa, la crtica viceministra dimite.
El nuevo gobierno, a travs del viceministro, aceler los trmites de negociacin con la empresa para su instalacin en el pas. La
predisposicin lleg a tal punto, que el propio Zavala tom una posicin abierta y desembozada de promocin de la empresa en el pas,
13 Ro Tinto desea invertir US$ 2.500 millones, en <http://www.abc.com.py/edicionimpresa/economia/rio-tinto-desea-invertir-us-2500-millones-181258.html>, acceso 6 de
noviembre de 2012.
147
VOL. 2
haciendo publicidad de las supuestas ventajas que la misma aportara

a la sociedad paraguaya14. Pero pese a la premura impuesta a dichos
trmites, los acuerdos no llegaron a concretarse, mientras que el nuevo gobierno resultante de las elecciones de abril de 2013 no retom
dicho camino.
Otro foco de atencin del nuevo presidente y su gobierno fue la
produccin agroindustrial en su conjunto. El mensaje para los terratenientes de este rubro fue claro e inequvoco. No bast con que el
golpe de Estado a Lugo haya sido realizado bajo el argumento de la
inestabilidad surgida por la supuesta falta de seguridad y garantas a
los propietarios de grandes extensiones de tierra. El nuevo gobierno
fue expeditivo dando rpidas muestras de sus intenciones de favorecer
a los mencionados sectores.
En una de sus primeras declaraciones pblicas, el nuevo Ministro
de Hacienda, Manuel Ferreira Brusquetti, dej claro su rechazo a la
aplicacin de impuesto a la exportacin de productos agrcolas tales
como la soja, el maz y el girasol15. Pero el gobierno de Franco no slo
qued en discursos, sino que rpidamente pudieron verse medidas
concretas en favor de estos sectores.
En lo que respecta a la produccin mecanizada y el uso de biotecnologa, las primeras medidas tomadas fueron ms que favorables
para los terratenientes y las multinacionales de este rubro. El Servicio
Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE), con
sorprendente velocidad aprob la utilizacin de semillas transgnicas
de algodn para la siguiente campaa agrcola16, a la vez que anul
la normativa establecida por el gobierno anterior para la realizacin
de fumigaciones de cultivos17. Esta normativa reglamentaba la reali14 Diego Zavala refiri a los beneficios que tendra instalacin de Rio Tinto Alcan, en
<http://www.nanduti.com.py/v1/include-audio.php?audios_id=81946&tipo=Economia>,
acceso 3 de agosto de 2012.
Viceministro Diego Zavala aprueba instalacin de empresa Rio Tinto Alcan
en anduti, en <http://www.nanduti.com. py/v1/include-audio.php?audios_
id=81451&tipo=Economia>, acceso 3 de agosto de 2012.
Escobar, Rossana 2012, Hay condiciones favorables para negociar con Ro Tinto en
Diario 5 das, en <http://www.5dias.com.py/17260-hay-condiciones-favorables-paranegociar-con-rotinto>, acceso 3 de agosto de 2012.
15 Hacienda asegura que no se aumentar ningn impuesto, en <http://www.

abc.com.py/edicion-impresa/economia/hacienda-asegura-que-no-se-aumentaraningun-impuesto-420849.html>, acceso 3 de agosto de 2012.
16 Por fin, tras siete aos de espera, se podr cultivar algodn transgnico, en
<http://www.abc.com.py/edicion-impresa/economia/por-fin-tras-siete-anos-deesperase-podra-cultivar
-algodon-transgenico-422482.html>, acceso 3 de agosto de 2012.
17 SENAVE invalid reglamentacin para el uso de agrotxicos, en <http://ea.com.py/
148
zacin de fumigaciones a gran escala en las grandes plantaciones de

monocultivo principalmente de la soja, en salvaguarda del bienestar de las poblaciones campesinas aledaas. La disposicin haba
provocado una frrea oposicin de los sojeros, pues estableca entre
otros puntos la obligacin de que el fumigador comunicase a los vecinos acerca de sus pulverizaciones, informando los horarios y productos a utilizar. Tambin estableca ciertas reglas para las fumigaciones
areas en salvaguarda de las poblaciones campesinas aledaas.
Pero fue quizs el gesto ms alevosamente favorable hacia los sectores sojeros y las multinacionales de la biotecnologa el nombramiento de uno de sus principales promotores y empresarios del rubro como
titular del SENAVE. El nuevo presidente Franco nombr a la cabeza
de esta institucin al ingeniero Jaime Ayala, ex presidente y accionista
de una empresa de agroqumicos denominada Pacific Agrosciences18.
Gestos como los mencionados no haban sido observados incluso a lo
largo de los gobiernos del Partido Colorado durante toda la transicin
democrtica, perodo en el cual las multinacionales sojeras no lograron tal aceptacin legal a todos sus paquetes tecnolgicos.
Otras medidas asumidas por el gobierno del golpe legislativo fueron:
- Rechazo de crdito del Fondo de Compensacin Estructural
del Mercosur - FOCEM, que servira para construir la Franja
Costera en Asuncin, por no querer avalar el hecho de que
desde junio de 2012 se ha incorporado a la Repblica Bolivariana de Venezuela al Mercosur. Este hecho coincidi con la
suspensin de Paraguay del bloque regional. Cabe mencionar
que el Parlamento paraguayo viene postergando la entrada de
Venezuela al Mercosur.
- Eliminacin del Programa de Creacin de Centro de Estudiantes (que afecta a 60.000 jvenes) y del Observatorio Nacional de Juventud del Viceministerio de la Juventud. Adems, fueron despedidos 62 jvenes del VMJ.
- Apoyo al proyecto de Ley del Primer Empleo, que flexibilizar
derechos laborales para las personas jvenes.
- Violacin de derechos laborales con el despido injustificado
de ms de 1.500 trabajadores y trabajadoras del Estado como
el-senave-dejo-sin-efecto-reglamentacion-para-el-uso-de-agrotoxicos/>, acceso 3 de
agosto de 2012.
18 Denuncian que Franco nombr en SENAVE a un empresario de agroqumicos, en <http://
ea.com.py/denuncian-que-franco-nombro-en-senave-a-un-empresario-deagroquimicos/>,
acceso 3 de agosto de 2012.
149
VOL. 2
persecucin poltica a funcionarios pblicos que ingresaron

a la Administracin Pblica durante el gobierno de Lugo.
- Resurgimiento de un discurso nacionalista: Bajo el lema Paraguay Soberano, las fuerzas conservadoras han manipulado la historia de la Triple Alianza (enfrentamiento blico de
Argentina, Brasil y Uruguay contra Paraguay, entre 1865 y
1870). El Ministro de Educacin y Cultura, Horacio Galeano
Perrone, intent realizar en el marco del mes de la Juventud
un desfile con 100.000 estudiantes. Adems, el Ministerio de
Defensa busc eliminar la Objecin de Conciencia frente al
Servicio Militar Obligatorio.
- Nepotismo: ms de 25 parientes del presidente de la Repblica han accedido a cargos pblicos en los tres meses siguientes al golpe parlamentario. Incluso la fiesta de boda de
Federico Franco fue realizada en la residencia presidencial
- Mburuvicha Rga.
- Censura a la Libertad de Prensa y de Expresin. Conato de
censurar programas en la TV Pblica y Radio Nacional. Despidos a funcionarios pblicos que han ingresado por concurso de oposicin y mritos en ambas instituciones. Querella
del parlamentario liberal Julio Csar Franco, hermano de
Federico Franco, contra una periodista por publicar en la
prensa datos sobre nepotismo.
- Debilitamiento del Estado Laico. La Entidad Binacional Itaip (represa hidroelctrica de Brasil y Paraguay) firmar convenio con la dicesis de Ciudad del Este para transferirle la
suma de US$ 97.000 para la formacin de sacerdotes.
- Discriminacin sexual: la Polica Nacional emprendi la represin con base en criterios morales, como el caso de la detencin de dos personas homosexuales en la ciudad de San
Lorenzo a partir de un beso pblico en una plaza.
La oligarqua paraguaya, en especial el importante sector terrateniente que la compone, parecera entonces estar tomando revancha tras
un gobierno que os no serles del todo funcional y abyecto, intentado
respetar adems los derechos e intereses de los sectores mayoritarios
y ms carenciados de la sociedad. Y es que el gobierno de Lugo, como
ya fue mencionado, ni siquiera logr con xito dar los primeros pasos
necesarios para la implementacin de una reforma agraria que se
focalice en el conocido problema de alta concentracin de la tierra en
pocas manos.
150
5. CONCLUSIONES
A lo largo del presente trabajo hemos emprendido un anlisis del reciente proceso poltico en Paraguay, con el objetivo de ensayar algunas reflexiones en torno a la relacin entre sistema poltico y desigualdad social. Tratando de echar luz sobre la compleja trama que se
entrelaza por detrs de las relaciones polticas algo ms evidentes a
la mirada de todo observador, identificamos como prevalecientes an
en el sistema poltico paraguayo los elementos caractersticos de la
forma de dominacin oligrquica.
En dicho pas, que qued relegado durante la ola industrializadora por sustitucin de importaciones, la modernizacin conservadora emprendida con fuerza desde la dcada del setenta signific
la mecanizacin del agro, la cada vez ms acentuada prescindencia
de la mano de obra campesina y la manutencin de una estructura
productiva basada en la gran propiedad rural. Acorde con esta situacin, las formas de dominacin tpicamente oligarcas se mantuvieron
inclumes y, aunque aggiornada a los nuevos tiempos, la oligarqua
paraguaya flexibiliz sus alianzas y sus criterios de enrolamiento e
incorporacin, tal como lo hicieron sus pares de la regin a lo largo
de la primera mitad del siglo XX. De la misma forma, la relacin
patrn-cliente sustentando lazos de dependencia por medio de la
entrega de ddivas a cambio de lealtades supo mutar, adaptarse y
mantenerse acorde con las exigencias del cambio de poca.
La construccin de la democracia en el Paraguay, emprendida
con grandes dificultades desde la cada del rgimen autoritario en
1989, signific importantes avances legales y transformaciones institucionales relevantes, aunque no ha logrado desarticular las tradicionales condiciones propias de la dominacin oligrquica que prevalecen con fuerza en la sociedad paraguaya. Si bien las reformas legales
e institucionales impulsadas desde los inicios de la transicin democrtica enuncian derechos y garantas, los eslabones del patronazgo,
el clientelismo y la prebenda continan fuertemente entrelazados,
garantizando la prevalencia de los grupos oligrquicos de poder. Las
mencionadas condiciones impregnan a partidos polticos tradicionales y emergentes. De este modo, los intereses de los sectores que ostentan el poder econmico se mantienen resguardados sobre la base de
la desigualdad social, la vulneracin fctica de derechos conquistados
y el perverso crculo que forma la trada patrn-necesidad-cliente.
Las desmedidas facultades y atribuciones del Parlamento, principal rgano de articulacin de la oligarqua paraguaya, lo convirtieron
en un decisivo agente de veto, que dado su nuevo carcter multipartidario, permiti implementar un clientelismo plural. En efecto, la fuerte
151
VOL. 2
afinidad de los sectores conservadores en el Congreso conllev la adopcin de una regla de juego segn la cual las disputas interpartidarias
o inclusive intrapartidarias que fue la constante dentro del Partido
Colorado durante toda la transicin democrtica no pueden escamotear el principio de proteccin de privilegios oligrquicos para sus
miembros, que en casi veinticinco aos de democratizacin poltica,
pertenecieron predominantemente a las clases terratenientes, agroexportadoras y comerciante-financieras, todas acaparadoras de recursos
y oportunidades econmicas y polticas en la sociedad paraguaya.
Promovidos los principios como los de inclusin y universalidad,
a travs de polticas de lucha contra la pobreza con la ampliacin
de las transferencias monetarias condicionadas y de gratuidad as
como ampliacin de la salud pblica (de la mano de las unidades de
salud de la familia y del acceso gratuito a los servicios), las medidas
del gobierno comenzaron a colisionar de manera directa con el circuito patrn-necesidad-cliente, uno de los principales pilares de la dominacin oligrquica.
El proceso iniciado tras la victoria de la Alianza Patritica para
el Cambio (APC), con sus contradicciones y limitaciones, implic el
desarrollo e implementacin de polticas sociales orientadas desde un
enfoque de derecho. Sin duda que dicho proceso no signific, en absoluto, la marcha hacia una va populista de ejercicio del poder ni de
desarrollo de una institucionalidad ciudadana. Ms bien, con timidez
y desconfianza, dicho gobierno plante la necesidad de resolver, en el
corto y mediano plazo, una extendida estructura de necesidades bsicas insatisfechas sobre la cual la dominacin oligrquica erosiona la
cohesin social y la democracia.
Asimismo, las polticas sociales emprendidas con este cometido
se enfocaron en la pertinencia de los bienes y servicios sociales que
el Estado conceda a los individuos, especialmente los ms desfavorecidos, bajo el criterio de que en tanto sujetos que pertenecen a una
comunidad poltica merecen ser compensados por un origen social no
elegido, cuando ste erosiona la igualdad de oportunidades y la igualdad real en el sistema poltico (principios de cuo liberal). El enfoque
de derechos fue el mecanismo ineludible para iniciar un proceso de
conversin de clientes a ciudadanos.
Contra este principio fundamental de la ciudadana como marco legitimador de una mnima equidad social, se levant en armas
la oligarqua paraguaya en junio de 2012, mostrando y demostrando
que una dominacin de larga tradicin institucional no se aventura a
transformarla bajo una modalidad experimental con una abigarrada
variedad de criterios y posiciones, pero menos an con una participacin protagnica an si mnima de sectores polticos de cuo
152
socialista y socialdemcrata, que fueron histricamente perseguidos,

desterrados y relegados del sistema poltico paraguayo.
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155

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De la democracia liberal a la soberana popular : gobiernos latinoamericanos : los desafos

del Estado, la acumulacin y la seguridad /

Otros descriptores asignados por CLACSO:

Luis Ortiz , Ignacio Gonzlez y Celeste Gmez

SISTEMA POLTICO Y DESIGUALDAD

Socilogo. Doctor en Sociologa. Investigador del Instituto de Ciencias Sociales

Socilogo. Master en Historia. Profesor de la Universidad Nacional de Asuncin

Politloga. Maestrante en Ciencias Sociales de FLACSO-Paraguay. Investigadora

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2. OBERTURA TERICA: DEMOCRACIA, DOMINACIN

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la forma oligrquica de ejercicio de la dominacin poltica (Ansaldi,

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condiciones de consenso y/o fuerza). Bajo tal acepcin se contempla

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A propsito de esta nueva lite oligrquica, seala Pablo Gonzlez

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articulacin termina configurando el rgimen de dominacin menos

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2 Por ejemplo, la modalidad presidencialista o parlamentarista responde en el

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interponer constantemente la amenaza de un golpe legislativo (Perez

3. IRRUPCIN E INTERRUPCIN DE UN PROCESO DE INCLUSIN

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Sin embargo, en la fase post-autoritaria, desde 1989, el deterioro de la

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Ejes programticos del Gobierno de la Alianza Patritica para el Cambio

orientacin poltico-ideolgica. Finalmente, fue una articulacin de

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(Gonzalez Bozzolasco, 2012: 139).Una vez ganadas las elecciones, la

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regional. Siendo todos los gobiernos de los pases integrantes del

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medidas encaminadas a: (i) proteger a las personas de choques que los

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principalmente vinculados a los sindicatos del Partido Colorado, que

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entidad gubernamental encargada de su administracin, a modo de

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3.4. ANTECEDENTES Y CAUSAS DEL GOLPE LEGISLATIVO

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prohibicin de venta de tierras a colonos extranjeros en la franja de

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acceso a la propiedad y desincentive la concentracin de la tierra en

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a cabo contra Fernando Lugo Mndez, necesita de estudios especficos

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medidas. Como veremos, todas ellas tendientes a garantizar el respeto

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haciendo publicidad de las supuestas ventajas que la misma aportara

15 Hacienda asegura que no se aumentar ningn impuesto, en <http://www.

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zacin de fumigaciones a gran escala en las grandes plantaciones de

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persecucin poltica a funcionarios pblicos que ingresaron

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