Es necesaria una Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Informacin

Pblica en el Per?
Fernando Castaeda Portocarrero1

I.- Introduccin
En el presente texto propongo la necesidad de crear una Autoridad nacional, autnoma y
especializada en transparencia y acceso a la informacin pblica, con el mandato central
de garantizar que las personas accedan efectivamente a la informacin pblica. Para lo
que debe contar con un conjunto de atribuciones tales como: resolver controversias en
sede administrativa, establecer criterios vinculantes de interpretacin, fiscalizar y
sancionar los incumplimientos, promover una cultura de transparencia, capacitar y
asesorar a los funcionarios pblicos, por mencionar algunas de sus funciones.
Reconozco que la transparencia y el acceso a la informacin pblica guarda enormes
ventajas para las personas y para el Estado. Por ello, explico sus bondades para la lucha
contra la corrupcin, la mejora de la inclusin social, la efectiva participacin poltica y la
conduccin democrtica del Estado. Adems, evalo el modelo de garanta previsto en la
Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, a partir de
algunas las obligaciones elementales all contenidas.
II.- Beneficios de la transparencia y el acceso a la informacin pblica para las
personas y para el Estado
En la actualidad existe un consenso importante de que la transparencia y el acceso a la
informacin pblica son herramientas claves para la consolidacin de la democracia en un
Estado Constitucional. El profesor Bobbio apunta que la democracia naci bajo la
perspectiva de erradicar para siempre de la sociedad humana el poder invisible para dar
vida a un gobierno cuyas acciones se analicen en pblico2. Para el filsofo italiano existe
una relacin directa entre el gobierno democrtico y el principio de transparencia, en
donde un Estado tendr mayor o menor democracia segn sea la extensin del poder
visible respecto del invisible.
Lo que afirma Bobbio es clave porque un Estado Democrtico debe proporcionarle a las
personas las herramientas suficientes para obtener y analizar la informacin que posee la
administracin pblica. Esto supone por un lado, una alta dosis de transparencia en el
ejercicio del poder y por otro lado, que las personas o las organizaciones tengan acceso
directo a las fuentes primarias de informacin, es decir, los documentos elaborados por la
propia administracin que documentan y justifican sus acciones3.
Cabe indicar adems que la transparencia y el acceso a la informacin pblica son
factores necesarios para detectar oportunamente corrupcin e irregularidades, favorecer

1 Profesor en la Facultad de Derecho PUCP. Ex Adjunto en Asuntos Constitucionales de la Defensora del Pueblo.
2 Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracia. 3 Edicin. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2007 Pag. 36-37.
3 Lpez Aylln, Sergio. Derechos Fundamentales y Acceso a la Informacin Pblica: Los Desafos de una Legislacin
Necesaria. En Derechos Fundamentales y Estado. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional.
Miguel Carbonell Coordinador. Universidad Autnoma de Mxico. Mxico, 2002. Pg. 471

la inclusin social, la participacin poltica y la conduccin democrtica del Estado de

Derecho.
Gracias a la transparencia las posibilidades de actos de corrupcin e irregularidades
disminuyen debido a la amenaza de que sean puestos en evidencia ante la opinin
pblica. Esta rendicin de cuentas detallada, peridica y completa, inhibir aquellas
conductas y acciones que atentan contra el inters pblico4.
La transparencia y el acceso a la informacin pblica contribuyen a la inclusin social
porque las personas, en particular las que se encuentran en especial situacin de
vulnerabilidad requieren acciones pblicas para satisfacer necesidades bsicas a travs
de los servicios de agua, desage, luz, salud, educacin, trabajo, entre otras. En este
contexto, los mecanismos de transparencia y acceso a la informacin pblica permiten
identificar oportunamente las expectativas, los cuestionamientos y las inquietudes de la
poblacin.
Del mismo modo, la transparencia de los asuntos pblicos tiene un claro sentido
participativo, porque desde el intercambio de razones pblicas entre los funcionarios y la
opinin pblica se va generando un sentido de pertenencia en la comunidad poltica 5. Esto
contribuye a que las personas conozcan efectivamente como enfrentan sus actividades,
definen sus retos y logran sus metas como sociedad. A travs de la informacin pblica
asegura la confianza ciudadana y el consentimiento de las decisiones de gobierno6.
Por ltimo, la publicidad de los asuntos pblicos puede verse desde el foco de la
modernizacin de la gestin, que tiene como objetivos generales, la legitimidad y la
eficiencia de los procesos de gobierno. Los mecanismos de informacin, control y
evaluacin de los procesos de gobierno deben potenciar que los ciudadanos se involucren
en la implementacin de las polticas pblicas y en la mejora de la calidad de los servicios
estatales7.
En sntesis, la transparencia y el acceso a la informacin pblica son herramientas
valiosas para las personas y para el Estado porque inhiben actos de corrupcin e
irregularidades, facilitan la inclusin y la participacin social, as como contribuyen a la
modernizacin de la gestin pblica.
III.- Obligaciones para garantizar la transparencia y el acceso a la informacin
pblica

4 Tribunal Constitucional. Sentencia de 14 de setiembre de 2009, recada en el Expediente N 4407-2007-HD/TC. Caso

Francisco Javier Casas Chardon. Fundamento Jurdico N 28.

5 Rodrguez Cpeda, Jess. Estado y Transparencia: Un paseo por la Filosofa Poltica. Cuadernos de Transparencia N 4.
IFAI. 5 Edicin, Mxico, 2008. Pg. 42.

6 Aguilar Rivera, Jos Antonio. Transparencia y democracia: Claves para un Concierto. Cuadernos de Transparencia N 10.
IFAI. 4 Edicin, Mxico, 2008. Pgs. 29-32.

7 Larraaga, Pablo. La Poltica Pblica del Principio de Transparencia. En El Derecho de Acceso a la Informacin en la
Constitucin Mexicana: Razones, Significados y Consecuencias. Pedro Salazar Aguarte Coordinador. Universidad
Autnoma de Mxico. Instituto Federal de Acceso a la informacin Pblica. Mxico, 2008. Pgs. 161-163.

En la medida que la transparencia y el acceso a la informacin son herramientas para la

consolidacin de la democracia en un Estado Constitucional, los Estados emiten normas
que reconocen obligaciones para lograr su efectiva garanta.
En el Per se public en el 2003 la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica, Ley N 27806. Esta ley constituy un avance significativo en el compromiso del
Estado peruano para terminar con la cultura del secreto y dirigirnos como sociedad hacia
una gestin pblica transparente al servicio del ciudadano.
Sin embargo, luego de haber transcurrido ms de una dcada de la publicacin de la
citada Ley, corresponde analizar la situacin del modelo nacional de transparencia y
acceso a la informacin pblica. Para tal fin propongo revisarlo a partir del cumplimiento
de las siguientes obligaciones:

Obligacin de contar con un marco jurdico adecuado

Obligacin de difundir y dar a conocer la normatividad en materia de transparencia

y acceso a la informacin pblica

Obligacin de facilitar y asegurar el ejercicio del derecho de acceso a la

informacin pblica.

Obligacin para conservar y custodiar adecuadamente los documentos que

contienen informacin

Obligacin de generar una institucionalidad necesaria para que se entregue

efectivamente la informacin pblica que solicita la ciudadana

Obligacin de contar con mecanismos de cumplimiento y solucin de conflictos

El cumplimiento de estas obligaciones impacta directamente en la efectividad de la

transparencia y el acceso a la informacin pblica.

III.1 Obligacin de contar con un marco jurdico adecuado

Esta obligacin supone contar con un marco jurdico, as como con estructuras y
condiciones necesarias para garantizar a las personas el derecho de acceso a la
informacin pblica.
Dicha obligacin constituye adems uno de los compromisos suscritos en la Declaracin
de Nuevo Len por los Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas 8. A partir de ello,
un grupo de expertos se reuni durante un ao para discutir, editar y finalizar una Ley
Modelo Interamericana sobre Acceso a la informacin, as como una gua de
implementacin. La versin final fue aprobada el 8 de junio de 2010.
a.- Nacimiento y desarrollo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin

8 Aprobada a los trece das del mes de enero del ao dos mil cuatro.

Pblica en el Per
En nuestro ordenamiento jurdico, el derecho fundamental de acceso a la informacin
pblica ha sido reconocido en la Constitucin Poltica de 1993, especficamente en el
artculo 2 inciso 5) que establece que toda persona tiene derecho:
A solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla de
cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.
Se exceptan las informaciones que afecten la intimidad personal y las que
expresamente se excluya por ley o por razones de seguridad nacional.
A nivel legal, la normativa vigente en materia de transparencia y acceso a la informacin
pblica tiene como antecedente el Decreto Supremo N 018-2001-PCM 9 dictado durante
el gobierno de transicin, el cual reglament las obligaciones de transparencia y entrega
de informacin por parte de las entidades pblicas establecidas en el Decreto Legislativo
N 757. Esta norma estableci la obligacin de la administracin pblica de contar con un
procedimiento especial para el derecho de acceso a la informacin pblica. Asimismo,
durante dicho gobierno se dict el Decreto de Urgencia N 035-2001, que regul el acceso
a la informacin sobre finanzas pblicas.
Posteriormente, la Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales
del Congreso de la Repblica, presidida por el congresista Henry Pease, conform el
Grupo de Trabajo sobre Transparencia de la Accin del Estado y Participacin Ciudadana
en su sesin del 19 de agosto del 2002. Dicho grupo multipartidario elabor un Dictamen
y un texto sustitutorio de los nueve proyectos de ley mencionados. Aprobada dicha
propuesta en la Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, el
proyecto final se convirti en la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica10.
Ahora bien, el 24 de abril del 2003 se public el Decreto Supremo N 043-2003-PCM que
aprob el Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley N 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica. Asimismo, el 7 de agosto del mismo ao se public el
Decreto Supremo N 072-2003-PCM que aprob el Reglamento de la Ley de
Transparencia y acceso a la Informacin Pblica.
En ese contexto, el TUO de la Ley ha establecido algunos aspectos importantes, entre los
que menciono los siguientes:

La designacin de un funcionario en cada entidad que sea responsable de

Publicado el 27 de febrero del 2001.

10 Publicada el 3 de agosto del 2002.

entregar la informacin (artculo 3 del TUO de la Ley N 27806)

La difusin a travs de cada entidad de sus datos generales, disposiciones y

comunicados emitidos, su organizacin, organigrama y procedimientos, las
adquisiciones de bienes y servicios que realicen, informacin presupuestal,
remuneraciones y beneficios del personal, actividades oficiales, informacin
adicional que la entidad considere pertinente, entre otras (artculo 5 del TUO de la
Ley N 27806)

La prohibicin de destruir la informacin que posea la entidad (artculo 21 del TUO

de la Ley N 27806)

La obligacin de la Presidencia del Consejo de Ministros de remitir un informe

anual al Congreso de la Repblica dando cuenta de las solicitudes de informacin
atendidas y no atendidas por las entidades de la Administracin Pblica dicha
informacin (artculo 22 del TUO de la Ley N 27806)

La publicacin trimestral de informacin sobre finanzas pblicas y la obligacin de

remitirla a la vez al Ministerio de Economa y Finanzas para que sea incluida en su
portal de internet (artculo 25 del TUO de la Ley N 27806)

b.- Algunas acciones para cumplir y mejorar el marco normativo

Se ha implementado el Portal de Transparencia Estndar11, a travs del cual se uniformiza
en un formato inteligible, informacin de inters general, exigindose para ello la
designacin de un funcionario responsable de elaborar este portal y de mantener
actualizada la informacin contenida en el mismo.
Asimismo, se elabor y puso en vigencia el Reglamento de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica, norma infra legal a la que posteriormente se le
introdujeron algunos cambios.
A su turno, se generaron las bases para una poltica pblica en materia de transparencia y
acceso a la informacin pblica. Primero, con la Vigsimo Cuarta Poltica de Estado
adoptada en el Acuerdo Nacional12 con el norte de reafirmar la necesidad de un Estado
eficiente y transparente que garantice a la ciudadana el acceso a informacin pblica.
Por su parte, el Estado peruano se incorpor a la Alianza Global para una Sociedad de
Gobierno Abierto, que establece compromisos concretos para promover un gobierno ms
abierto, eficaz y responsable, y en el Primer Plan de Accin se comprometi a evaluar la

11 El Decreto Supremo N 063-2010-PCM del 3 de junio del 2010, a travs del cual se aprueba la implementacin del
Portal de Transparencia Estndar.

12 La suscripcin se realiz el 22 de julio del 2002.

creacin de una institucin autnoma y especializada que garantice la proteccin del

derecho de acceso a la informacin13.
A pesar de estos esfuerzos positivos, el Poder Ejecutivo public el Decreto Legislativo N
1129. En su artculo 12 establece que toda informacin o documentacin que se genere
en el mbito de la Seguridad y Defensa Nacional ser considerada como secreta. Esta
norma establece una regla absoluta que prohbe el ejercicio del derecho de acceso a la
informacin pblica en dicho mbito. La Defensora del Pueblo demand14 su
inconstitucionalidad en febrero del 2013, no obstante, han pasado ms de tres aos y
hasta el momento el Tribunal Constitucional no expide sentencia.
En conclusin, existen algunos avances a nivel normativo en el compromiso del Estado
peruano para dirigirnos hacia una gestin pblica moderna. Sin embargo, el camino no ha
estado exento de retrocesos, el artculo 12 del Decreto Legislativo N 1129 es un ejemplo
de ello y en un mbito de especial inters para la lucha anticorrupcin.
III.2 Obligacin de difundir y dar a conocer la normatividad en materia de
transparencia y acceso a la informacin pblica
Conforme lo recomienda la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Informacin, los
Estados tiene la obligacin de promover el acceso a informacin pblica, para lo cual se
requiere difundir y dar a conocer el marco normativo correspondiente.
Lamentablemente, en el Per el conocimiento del marco normativo en materia de acceso
a la informacin pblica es manifiestamente deficiente. Veamos la siguiente situacin: de
100 sentencias de habeas data emitidas por el Tribunal Constitucional, en 6 de cada 10
(58%) fueron declaradas improcedentes [48%] e infundadas [10%] porque se solicit
informacin sobre una empresa privada, no se precis el tipo de informacin requerido o
no se pagaron los costos de reproduccin.15
Esto evidencia que se desconoce a quien se le debe solicitar la informacin y cuales son
los aspectos bsicos del procedimiento de acceso a la informacin.
Otro factor que tambin incide en la comprensin de la normativa de transparencia y
acceso a la informacin es el reconocimiento de la diversidad idiomtica de nuestro pas.
Conviene llamar la atencin que la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica no se encuentra traducida al quechua y al aymara, lenguas
constitucionalmente reconocidas como oficiales.16

13 Aprobado por Resolucin Ministerial N 085-2012-PCM. En dicho plan se destaca como un compromiso concreto en
materia de transparencia y acceso a la informacin pblica evaluar la creacin de una institucin autnoma y especializada
que garantice la proteccin del derecho de acceso a la informacin pblica, resolviendo los conflictos que se presentan
entre los sujetos obligados a brindar informacin y las personas que la solicitan y con capacidad de penalizacin ante el
incumplimiento. La discusin se realizar tomando como referencia la Ley Modelo Interamericana sobre Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica.

14 Expediente N 05-2013-AI. La demanda fue presentada el 15 de febrero del 2013.

15 Tomando como fuente la base de datos de la ONG Suma Ciudadana.
16 Constitucin

Poltica del Per. Artculo 48. Son idiomas oficiales el castellano y, en las zonas donde predominen,
tambin lo son el quechua, el aimara y las dems lenguas aborgenes, segn la ley.

Existe la necesidad de traducir dicha norma debido a que 7 de cada 10 peruanos (68.2%)
que viven en zonas rurales tienen una lengua materna distinta al castellano 17. De acuerdo
al Censo Nacional 2007, en Apurmac, Ayacucho, Huancavelica y Cusco, 6 de cada 10
ciudadanos tiene como lengua materna el quechua, y en Puno 3 de cada 10 ciudadanos
tienen como lengua materna el aymara.18
Por lo tanto, existen obstculos reales de orden educativo y lingstico que impiden a un
sector importante de peruanos y peruanas conocer y ejercer adecuadamente el derecho
fundamental de acceso a la informacin pblica.
III.3 Obligacin de facilitar y asegurar el ejercicio del derecho de acceso a la
informacin pblica.
La Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la informacin establece obligaciones
concretas para que la informacin solicitada sea entregada en el menor plazo posible, que
las solicitudes sean atendidas de forma razonable y precisa por los funcionarios
especialmente designados para esta tarea19. Cabe indicar que, tanto la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, como su Reglamento tambin han
establecido reglas semejantes en torno al procedimiento de acceso a informacin
pblica20.

17 Montero, Ricardo y Yamada, Gustavo. Raza, corrupcin y acceso a servicios pblicos en el Per: Exclusin o
discriminacin?. Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2011. Pg. 21

18 Informacin disponible en: http://censos.inei.gob.pe/censos2007/

19 Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la informacin.Artculo 5. Derecho de acceso a la informacin.
Toda persona que solicite informacin a cualquier autoridad pblica que est comprendida por la presente ley tendr los
siguientes derechos, sujetos nicamente a las disposiciones del captulo IV de esta ley:
a) a ser informada si los documentos que contienen la informacin solicitada, o de los que se pueda derivar dicha
informacin, obran o no en poder de la autoridad pblica;
b) si dichos documentos obran en poder de la autoridad pblica que recibi la solicitud, a que se le comunique dicha
informacin en forma expedita;
c) si dichos documentos no se le entregan al solicitante, a apelar la no entrega de la informacin;
d) a realizar solicitudes de informacin en forma annima;
e) a solicitar informacin sin tener que justificar las razones por las cuales se solicita la informacin;
f) a ser libre de cualquier discriminacin que pueda basarse en la naturaleza de la solicitud; y
g) a obtener la informacin en forma gratuita o con un costo que no exceda el costo de reproduccin de los documentos.
Artculo 29. Oficial de Informacin
El titular de la autoridad pblica responsable de responder las solicitudes de informacin deber designar un Oficial de
Informacin. Este ser el encargado de implementar la ley en dicha autoridad pblica. La informacin de contacto para cada
Oficial de Informacin deber publicarse en la pgina web de la autoridad pblica y estar fcilmente accesible al pblico.
Artculo 34. Perodo de respuesta
Toda autoridad pblica deber responder a una solicitud de informacin lo antes posible y, como mximo, dentro de [veinte]
das hbiles contados a partir de la recepcin de la solicitud.

20 Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Artculo 3.- Principio de publicidad:
Artculo 11.- Procedimiento
b) La entidad de la Administracin Pblica a la cual se haya presentado la solicitud de informacin deber otorgarla en un
plazo no mayor de siete (7) das tiles; plazo que se podr prorrogar en forma excepcional por cinco (5) das tiles
adicionales, de mediar circunstancias que hagan inusualmente difcil reunir la informacin solicitada. En este caso, la
entidad deber comunicar por escrito, antes del vencimiento del primer plazo, las razones por las que har uso de tal
prrroga, de no hacerlo se considera denegado el pedido.
Artculo 17.- Tasa aplicable
El solicitante que requiera la informacin deber abonar solamente el importe correspondiente a los costos de reproduccin
de la informacin requerida. El monto de la tasa debe figurar en el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA)
de cada entidad de la Administracin Pblica. Cualquier costo adicional se entender como una restriccin al ejercicio del
derecho regulado por esta Ley, aplicndose las sanciones correspondientes.

En tal sentido, existen un conjunto de obligaciones inherentes al funcionamiento del

procedimiento de acceso a la informacin pblica, que en caso no se cumplan,
constituirn barreras para que el ciudadano acceda a la informacin pblica solicitada.
Estas barreras son incumplimientos recurrentes a la Ley N 27806, Ley de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica por parte de las entidades de la administracin pblica.
Adems, conviene mencionar que la Defensora del Pueblo recibe quejas de los
ciudadanos relacionadas con la vulneracin del derecho de acceso a la informacin
pblica, efectuando recomendaciones a diversos sujetos obligados a brindar informacin,
en caso lo amerite. Sobre el particular, en el periodo 2008 - 2011 dicha institucin recibi
en promedio unas 1245 quejas anuales, de las cuales 967 fueron declaradas fundadas.
Se considera reiteradamente que la entidad obligada:

No entrega la informacin a pesar del pago realizado y del cumplimiento del plazo.

Entrega la informacin pero no es la requerida.

No cumple con los criterios establecidos por el TC (por ejemplo: costos), dando
lugar a cobros ilegales o arbitrario.

No designa al funcionario responsable de acceso a la informacin.

No justifica porqu la informacin solicitada sera confidencial.

Niega informacin basada en excepciones no contempladas en la ley.

Se evidencian una serie de barreras irrazonables que perjudican a las personas. En el

70% de estas 1200 quejas el ciudadano tiene la razn, advirtiendo con ello la vulneracin
del derecho fundamental.
Otro elemento a destacar es que actualmente no es posible sistematizar, ni conocer con
precisin el total de solicitudes de acceso a la informacin pblica, a pesar de que la
Presidencia del Consejo de Ministros tiene competencias para realizar dichas labores.21
Decreto Supremo N 072-2003-PCM. Reglamento de Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
Artculo 3.- Obligaciones de la mxima autoridad de la Entidad
Las obligaciones de la mxima autoridad de la Entidad son las siguientes: ()
b. Designar a los funcionarios responsables de entregar la informacin de acceso pblico;
c. Designar al funcionario responsable de la elaboracin y actualizacin del Portal de Transparencia ()

21 Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Artculo 19.- La Presidencia del Consejo
de Ministros remite un informe anual al Congreso de la Repblica en el que da cuenta sobre las solicitudes pedidos de
informacin atendidos y no atendidos.
Para efectos de lo sealado en el prrafo anterior la Presidencia del Consejo de Ministros se encarga de reunir de todas las
entidades de la Administracin Pblica la informacin a que se refiere el prrafo anterior.
Decreto Supremo N 072-2003-PCM. Reglamento de Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
Artculo 22
Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artculo 22 de la Ley, la entidades remitirn a la Presidencia del
Consejo de Ministros, segn cronograma que esta ltima establezca, la informacin relativa a las solicitudes de acceso a la
informacin atendidas y no atendidas. El incumplimiento de esta disposicin por parte de las entidades acarrear la
responsabilidad de su Secretario General o quien haga sus veces, la Presidencia del Consejo de Ministros remitir el
Informe Anual al Congreso de la Repblica antes del 31 de marzo de cada ao.

A modo de ejemplo, en el 2011 la Presidencia del Consejo de Ministros solicit

informacin a las 1988 entidades que conforman la administracin pblica nacional, de las
cuales slo el 30.66% cumpli con remitir mientras que un 69.34% no lo hizo 22. Cuatro
aos ms tarde, el problema subsiste pues en el 2015 se solicit informacin a 1993
entidades pblicas de las cuales el 54% cumpli con remitir mientras que un 46%
incumpli23. Esta situacin resulta preocupante porque si el rgano competente del Poder
Ejecutivo no tiene conocimiento ni del nmero total de las solicitudes ni de las razones de
la falta de cumplimiento, menos an podr determinar soluciones duraderas y efectivas.
En conclusin, existen barreras irrazonables que impiden un adecuado ejercicio del
derecho de acceso a la informacin pblica y que se originan en los incumplimientos
reiterados de las obligaciones de la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica. Situacin que se agrava porque no se puede monitorear el pedido de
informacin al no existir un sistema que registre y analice los pedidos de informacin a
nivel nacional.
III.4 Obligacin para conservar y custodiar adecuadamente los documentos que
contienen informacin
Esta obligacin consiste en el cumplimiento de las normas y lineamientos de archivo,
conservacin y mantenimiento de los documentos e informacin institucional, toda vez
que segn el artculo 32 de la Ley Modelo Interamericana sobre acceso a la informacin
la autoridad responsable de archivos deber elaborar, en coordinacin con la Comisin
de Informacin, un sistema de mantenimiento de documentos que ser vinculante para
toda autoridad pblica.
Adems, conviene indicar que el artculo 21 del TUO de la Ley 27806 tambin establece
que es responsabilidad del Estado crear y mantener registros pblicos de manera
profesional para que el derecho a la informacin pueda ejercerse a plenitud. En ningn
caso la entidad de la Administracin podr destruir la informacin que posea.
En tal sentido, el hecho de contar con un sistema de archivos moderno le permite al
ciudadano acceder a informacin pblica completa y de calidad. Asimismo, una adecuada
gestin de la informacin, contribuye a que la administracin pblica atienda de forma
adecuada el procedimiento de acceso a la informacin pblica.
Sin embargo, en nuestro pas existe una vasta y diversa normativa en materia de archivo,
la cual a su vez es muy antigua, siendo la Ley de 1861 la que inicia el proceso regulatorio
sobre la materia. Recin en el ao 1991 en virtud de la Ley N 25323, se crea el Sistema
Nacional de Archivos y se regula su estructura, siendo un organismo con autonoma
tcnica y administrativa. A travs del mismo cuerpo legal se definen sus atribuciones y

22 Informe Anual 2011: Solicitudes y pedidos de Informacin atendidos y no atendidos por las Entidades de las
Administracin Estatal. Elaborado por la Presidencia del Consejo de Ministros. Pg. 29. Disponible:
http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sc/2011/informe-transparencia-2011.pdf

23 Informe Anual 2015: Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Solicitudes y
pedidos de informacin atendidos y no atendidos por las Entidades de la Administracin Pblica. Pg. 36
Disponible: http://sc.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2016/04/INFORME-ANUAL-2015-PUBLICADO.pdf

competencias, pero es mediante su reglamento que se establecen los procedimientos,

clase documental, plazos de reserva o secreto de la documentacin, entre otras materias.
La finalidad del Sistema Nacional de Archivos, es [...] integrar estructural, normativa y
funcionalmente los archivos de las entidades pblicas existentes en el mbito nacional.
Mediante la aplicacin de principios, normas, tcnicas y mtodos de archivo, garantizando
con ello la defensa, conservacin, organizacin y servicio del Patrimonio Documental de
la Nacin24. En el mismo sentido se expresa el Reglamento, aprobado por el Decreto
Supremo N 008-92-JUS.
Ahora bien, existen algunos problemas en el tratamiento de archivos, como por ejemplo,
la dispersin y diversidad de normas para la conservacin, transferencia y eliminacin de
documentos. Esto genera dificultades en la correcta interpretacin y aplicacin de las
mismas.
Otro problema a nivel normativo es que la mayora de normas que regulan el tratamiento
de archivos no han sido actualizadas. Por ejemplo, la Ley de Defensa, Conservacin de
Incremento de Patrimonio Documental de la Nacin y su Reglamento datan de 1972 y
1975 respectivamente. La Ley del Sistema Nacional de Archivos y su Reglamento fueron
dictados en 1991 y 1992.
Por tal motivo, es necesario sistematizar y actualizar en un solo cuerpo normativo la
legislacin archivstica, tomando en cuenta el avance de las tecnologas de la informacin
y las necesidades archivsticas actuales.
A pesar de los esfuerzos realizados por algunas entidades pblicas para fortalecer sus
archivos, una gran cantidad de ellas no cuenta con el personal y la logstica suficiente
para cumplir con las obligaciones que le demanda la legislacin archivstica, por ejemplo,
existe la imposibilidad para algunas entidades de efectuar la transferencia de la
informacin al Archivo General.
A ello se suma las carencias presupuestarias y de personal que existen tambin en el
Archivo General de la Nacin, para ejercer adecuadamente su facultad sancionadora ante
el incumplimiento de las normas que regulan la conservacin, transferencia y eliminacin
de documentacin, as como la digitalizacin de la misma.
Lamentablemente, es frecuente percibir que en algunas instituciones se considera que el
archivo slo es un depsito de cosas, cuyos trabajadores estn cumpliendo un castigo por
razones diversas, por lo que no necesitan mayor apoyo logstico. Esta falta de apoyo se
refleja, adems, porque a pesar de que existe la obligacin legal de consignar en la
organizacin de una entidad una oficina o departamento de archivo, existen entidades que
no la cumplen y slo tiene oficinas de trmite documentario, en las que se incluye la
funcin de archivos.
Algunos casos que evidencian estas carencias son la desaparicin de ms de 800 cajas
que contenan alrededor de 41 mil documentos del archivo central del Ministerio de Salud
ocurrida en enero del 200925; la destruccin de informacin crediticia (5.000 carpetas de
crdito) perteneciente al Banco de Materiales en un relleno sanitario de Lima denunciada

24 Artculo 1 de la Ley N 25323.

en agosto de 201126; y el incendio ocurrido en marzo de 2012 en el almacn del Ministerio

de Educacin donde, adems de material educativo, se perdieron legajos y archivos 27.
Por tal motivo, es necesario desterrar la idea del archivo como depsito e impulsar la
nocin del archivo como condicin bsica para la transparencia y el ejercicio del derecho
de acceso a la informacin pblica, por lo que es importante capacitar permanentemente
al personal, as como dotarlo de todas las condiciones necesarias para el xito de sus
labores. De otro lado, la legislacin archivstica debe ser un medio adecuado para la
gestin de la informacin, no obstante, la dispersin, diversidad y antigedad de las
normas puede dificultar el cumplimiento de dicho objetivo.
En consideracin de lo expuesto, es urgente fortalecer el Sistema Nacional de Archivos,
otorgndole el personal capacitado y los recursos necesarios al Archivo General de la
Nacin para que est a la altura de las exigencias de la Ley N 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
III.5 Obligacin de generar una institucionalidad necesaria para que se entregue
efectivamente la informacin pblica que solicitan las personas
Esta obligacin consiste en el establecimiento y dotacin de medidas de promocin y
cumplimiento de la Ley en las instituciones obligadas, toda vez que segn el artculo 67 y
68 de la Ley Modelo Interamericana de acceso a la informacin el Oficial de Informacin
deber garantizar el suministro de capacitacin adecuada para los oficiales de la
autoridad pblica, en la aplicacin de esta Ley, as como la Comisin de Informacin
deber asistir a las autoridades pblicas en la capacitacin para oficiales en la aplicacin
de esta ley.
Asimismo, se debe considerar que los funcionarios cuenten con las condiciones, as como
las herramientas institucionales, que les permitan garantizar mnimamente la
transparencia de la gestin pblica y as como un procedimiento satisfactorio y efectivo de
acceso a la informacin pblica.
Esta institucionalidad supone que se nombre a los funcionarios responsables de atender
las solicitudes de acceso a la informacin tal como lo exige la normativa en la materia 28,
as como que dichos funcionarios sean debidamente capacitados. De otro lado, son
necesarias investigaciones que nos permitan profundizar en torno al ejercicio del derecho.
Y finalmente que las entidades pblicas cuenten con lineamientos o directivas que guen
el trabajo de los funcionaros encargados de entregar la informacin a la ciudadana.

25 http://peru21.pe/noticia/252024/comision-fiscalizacion-investigara-robo-cajas-minsa
26 http://peru21.pe/noticia/1054036/banmat-otra-vez-envuelto-escandalo
27 http://peru.com/2012/03/10/actualidad/nacionales/incendio-almacen-ministerio-educacion-pudo-provocado-noticia-46040
28 Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Artculo 8.- Entidades obligadas a informarLas
entidades obligadas a brindar informacin son las sealadas en el artculo 2 de la presente Ley. Dichas entidades
identificarn, bajo responsabilidad de su mximo representante, al funcionario responsable de brindar informacin solicitada
en virtud de la presente Ley. En caso de que ste no hubiera sido designado las responsabilidades administrativas y
penales recaern en el secretario general de la institucin o quien haga sus veces.

En relacin con este punto, el Estado peruano carece de una poltica slida de
capacitacin de los funcionarios responsables de cumplir con la Ley de Transparencia y
Acceso a la informacin, a efectos que conozcan adecuadamente las obligaciones en la
materia y que pueden ejercer sus funciones debidamente.
Adicionalmente, no existen otras entidades pblicas dedicadas a generar las condiciones
necesarias (capacitacin, investigaciones, lineamientos) que contribuyan a que los
funcionarios pblicos entreguen la informacin solicitada.
Por lo tanto, los funcionarios pblicos no cuentan con una institucionalidad que genere las
herramientas adecuadas para cumplir con las obligaciones establecidas por la Ley N
27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
III.6 Obligacin de contar con mecanismos de cumplimiento y solucin de
conflictos
Esta obligacin consiste en la adopcin de un procedimiento de acceso a la informacin
pblica permite que estos se resuelvan de forma simple, rpida y garantizando el principio
de mxima publicidad de la informacin estatal.
Al respecto, el artculo 6 de la Ley Modelo Interamericana sobre acceso a la informacin
establece:
el Oficial de Informacin deber hacer esfuerzos razonables para ayudar al
solicitante en relacin con la solicitud, responder a la solicitud de forma precisa y
completa y, de conformidad con la reglamentacin aplicable, facilitar el acceso
oportuno a los documentos en el formato solicitado, as como tambin la Comisin
de Informacin deber hacer esfuerzos razonables para ayudar al solicitante en
relacin con un recurso de apelacin interpuesto ante una negativa de divulgacin
de informacin.
Por su parte, el artculo 11 del TUO de la Ley 27806 que establece que el acceso a la
informacin pblica se sujeta a un procedimiento especfico. De ah que es importante
determinar es si el diseo legislativo del procedimiento de acceso a la informacin pblica
permite que estos se resuelvan de forma simple, rpida y garantizando el principio de
mxima publicidad de la informacin estatal.
No debemos olvidar que la resolucin de los procedimientos debe responder a algunos
principios bsicos, como mxima publicidad, simplicidad, rapidez, gratuidad del mismo; la
exigencia de un costo razonable de reproduccin de la informacin; claridad y seguridad
en las etapas procedimentales, as como autoridad y firmeza en la conclusin del
procedimiento29.
En nuestro pas el control administrativo es realizado por cada entidad estatal a travs del
establecimiento de un procedimiento administrativo de acceso a la informacin pblica en
su Texto nico de Procedimientos Administrativos TUPA, y a partir de la expedicin de
directivas o normas internas que regulan el procedimiento de atencin de las solicitudes
de acceso a la informacin pblica. Es decir, cada sujeto obligado a entregar informacin
se regula y se supervisa a si mismo.

29 Lpez-Aylln, Sergio. Op. Cit. Pg. 26.

En cuanto al control jurisdiccional, debemos sealar que este se ejerce a travs de

procesos constitucionales como el Hbeas Data. En este tipo de procesos, el Tribunal
Constitucional se ha ocupado de algunos aspectos del derecho de acceso a la
informacin pblica, tales como su contenido, su doble dimensin, la perspectiva
individual y colectiva del mismo, los costos de reproduccin de la informacin, las
obligaciones de las entidades pblicas, entre otros.
Sin embargo, investigaciones realizadas por el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) han
demostrado que la mayora de procesos de hbeas data suponen una excesiva demora
que desnaturaliza la esencia misma del proceso de acceso a informacin pblica. Un
ejemplo de ello es que entre junio de 2010 y mayo de 2011 ms de la mitad procesos de
Hbeas Data no se resuelven en sede judicial, sino que son impugnados hasta llegar al
Tribunal Constitucional.
De otro lado, ms de la mitad de las sentencias emitidas han declarado fundada la
demanda, ordenando a la entidad demandada a entregar la informacin que les fue
solicitada en la va administrativa30.
En tal sentido, la recurrencia al sistema de justicia termina postergando la entrega de
informacin al ciudadano perjudicndole en el ejercicio de su derecho fundamental.
De otro lado, en dichas investigaciones se revel que, de 100 sentencias que llegaron al
Tribunal Constitucional, en 7 de cada 10 (66%) el proceso dur ms de 570 das, lo que
afecta significativamente la atencin adecuada del procedimiento de acceso a la
informacin.
Por consiguiente, esta situacin revela la inexistencia de una instancia administrativa que
resuelva controversias y fije criterios vinculantes en tiempos menores que el sistema
judicial. Se requiere crear e implementar un sistema que garantice la resolucin razonable
y efectiva del acceso a la informacin.31
IV.- Propuesta para mejorar la efectividad del derecho de acceso a la informacin
pblica en el Per
La problemtica evidenciada en los puntos precedentes obliga a fortalecer los
mecanismos institucionales. Y ello se lograr con una Autoridad Nacional de transparencia
y acceso a la informacin pblica que se encargue de resolver conflictos; fiscalizar y
sancionar los incumplimientos de la ley; modernizar la gestin documental pblica;
capacitar a los funcionarios pblicos, asesorar tcnicamente a las instituciones, as como
promover y difundir el derecho de acceso a la informacin a la poblacin; entre otras
funciones vinculadas a la materia.
Esta propuesta toma en cuenta lo dispuesto en la Ley Modelo Interamericana sobre
acceso a la informacin pblica, as como la experiencia del Instituto Federal de Acceso a

30 El Derecho de Acceso a la Informacin Pblica a travs del habeas Data: Insumos para una Poltica Pblica de
Transparencia (Informe 2010-2011).

31 Carbonell, Miguel. La Reforma Constitucional en materia de Acceso a la Informacin: Una aproximacin General. Hacia
una Democracia de Contenidos: La Reforma Constitucional en Materia de Transparencia. Miguel Carbonell Coordinador.
Universidad Autnoma de Mxico. Instituto Federal de Acceso a la informacin Pblica. Mxico, 2007. Pg. 13.

la Informacin Pblica (hoy INAI) y del Consejo para la Transparencia, instituciones

autnomas que funcionan en Mxico y Chile, respectivamente, y que afrontan
exitosamente la problemtica antes descrita.
En relacin con la resolucin de conflictos, la autoridad nacional permitira solucionar las
controversias entre los sujetos obligados y las personas ante la negativa de la entrega de
informacin pblica, sentando criterios administrativos vinculantes.
Sobre el particular, la experiencia mexicana es la ms importante debido a que desde la
creacin del IFAI, la administracin pblica federal recibi 735,170 solicitudes de
informacin de las cuales, solo 39,538 se plantearon recursos de revisin. Es decir, son
reconsiderados un 5.4% de los casos32. De estos recursos de revisin se resolvieron
12,604 casos, de las cuales 12,502 fueron cumplidas por la administracin pblica federal.
Es decir, existe un nivel de cumplimiento de las resolucin del Instituto del 99.1%33.
De este modo, una autoridad autnoma en materia de transparencia y acceso a la
informacin, que cuente con facultades administrativas de decisin y sancin, es la
institucin idnea para resolver efectivamente los conflictos de la materia.
En referencia con la fiscalizacin de la correcta aplicacin de la norma, la autoridad
nacional supervisara los portales de transparencia (transparencia activa), as como los
procedimiento de acceso y atencin de solicitudes (transparencia pasiva) que se realicen
a las entidades de la administracin pblica.
Al respecto, en el proceso de fiscalizacin de las normas de transparencia activa realizado
en el 2011 por el Consejo para la Transparencia se registr un nivel de cumplimiento del
93,38%34. Por otro lado, en la supervisin realizada por el IFAI durante el ejercicio 2011, la
administracin pblica federal mexicana tuvo un nivel de cumplimiento de las normas de
transparencia activa del 85.8%.35
Adicionalmente, conviene tener presente la experiencia del IFAI mexicano con la
implementacin del sistema INFOMEX. Esta es una gran base de datos conformada por
solicitudes de acceso a la informacin y sus correspondientes respuestas, que se puede
consultar en lnea, sin costo alguno, y se ha convertido en un bien pblico al alcance de
todas aquellas personas interesadas en acceder a dicha informacin. En total, INFOMEX
se encuentra disponible para cerca de 80 millones de habitantes en el pas (71% de la
poblacin mexicana).
Por ello, una autoridad permitira sistematizar de forma efectiva las solicitudes de acceso
a la informacin, dando efectivo cumplimiento a la normativa en materia de transparencia
pasiva. Asimismo, contribuira a obtener mayores niveles de cumplimiento de las
obligaciones en materia de transparencia activa.

32 9 Informe del IFAI dirigido al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Pg. 43.
33 Ibd. Pg. 58.
34 Memoria 2011 del Consejo de la Transparencia. Pg. 57.
35 9 Informe del IFAI dirigido al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Pg. 60.

En relacin con la gestin documental pblica una autoridad nacional aportara en la

modernizacin de los sistemas documentales e informticos de las entidades de la
administracin pblica.
Sobre el particular, corresponde rescatar el trabajo del Consejo para la Transparencia,
institucin que se plante abordar la gestin documental y de archivos como un tema
institucional prioritario36. Dichas actividades han consistido en producir un diagnstico
sobre situacin de la gestin documental en la administracin pblica a efectos de
plantear lineamientos de actuacin y actualizar la normativa vigente37.
Asimismo, en Mxico se aprob la Ley Federal de Archivos, la cual otorga atribuciones al
IFAI para determinar la procedencia del acceso a informacin confidencial con valor
histrico y seala que el Instituto formar parte del Consejo Nacional de Archivos.
Asimismo, precisa que el Instituto expida, en coordinacin con el Archivo General de la
Nacin y con la Secretara de la Funcin Pblica, los lineamientos generales para la
organizacin y conservacin de los archivos del Poder Ejecutivo federal, las bases para la
creacin y uso de sistemas automatizados de gestin y control de documentos, en
formato tanto fsico como electrnico38.
En tal sentido, las autoridades autnomas en materia de transparencia y acceso a la
informacin contribuyen activamente a fortalecer y modernizar la poltica nacional de
archivos.
En referencia con la capacitacin y la asesora tcnica a las instituciones obligadas a los
funcionario pblicos, la autoridad nacional permitira difundira y capacitar a los
funcionarios a travs de cursos presenciales y aulas virtuales; llevar a cabo la firma de
convenios de colaboracin; y brindar asesora tcnica para mejorar los procedimientos
(calificacin de las solicitudes, la negativa a entregar informacin, etc).
Sobre el particular, conviene tomar en cuenta la experiencia de instituciones rectoras en
materia de transparencia como el IFAI quien en el ao 2011 realiz actividades de
capacitacin que consistieron en 69 cursos presenciales y 72 acciones a distancia,
contando con la participacin de 2,116 y 21,394 personas, respectivamente 39. Tambin
esta institucin brind asesora tcnica a 181 instituciones las cuales mejoran sus
procedimientos. De otro lado, el Consejo para la Transparencia durante el perodo 2009
2011 realiz un total de 219 acciones de capacitacin, en diversos sectores como:
rganos de la Administracin Central, Municipalidades, juntas de vecinos, entre otros40.

36 Memoria 2011 del Consejo de la Transparencia. Pg. 27.

37Consejo

para
la
Transparencia
inicia
diagnstico
a
archivos
pblicos.
Disponible
en:http://www.consejotransparencia.cl/se-inicia-diagnostico-a-archivos-publicos/consejo/2012-02-08/113239.html
Consejo
para la Transparencia organiza Primer Seminario sobre Archivos. Disponible en: http://www.consejotransparencia.cl/serealiza-primer-seminario-sobre-archivos/consejo/2012-09-26/180512.html

38 9 Informe del IFAI dirigido al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Pg. 64.
39 9 Informe del IFAI dirigido al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Pg. 66.

Del mismo modo, es importante recoger las experiencias de dichos rganos garantes en
las actividades de difusin para promover una cultura de transparencia en sus Estados 41.
Y es que una autoridad nacional y especializada trabaja arduamente para que los
funcionarios pblicos y las personas conozcan adecuadamente la normativa en la materia.
En sntesis, la creacin de una Autoridad nacional y autnoma encargada de la promocin
de la cultura de la transparencia, as como de garantizar el ejercicio efectivo del derecho
de acceso a la informacin pblica forma parte del gran desafo del Estado Peruano para
lograr una gestin pblica moderna, inclusiva y libre de corrupcin.

Lima, setiembre 2016

40 Memoria 2011 del Consejo de la Transparencia. Pg. 58.

41 9 Informe del IFAI dirigido al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Pg. 93 y Memoria 2011 del Consejo
de la Transparencia Pgs. 13 y 20.