LA REFORMA POLTICA EN COLOMBIA

Fernando Cepeda Ulloa

Introduccin
El anhelo de realizar una reforma poltica en Colombia tiene una larga historia. Sin
demeritar los esfuerzos de administraciones anteriores, hay que sealar que la
administracin de Belisario Betancur (1982-1986) hizo una propuesta que dio lugar a una
legislacin en materia de partidos polticos, financiacin de campaas, 1 eleccin popular de
alcaldes, etc. Se trat de una aproximacin inicial que no tuvo mayores consecuencias, pero
que abri el camino para futuras reformas en los mismos asuntos. La reforma que
verdaderamente tuvo significado fue la de La eleccin de alcaldes, Acto Legislativo 1 de
1986, producto de un consenso liberal-conservador y que muchos atribuyen a un
compromiso con los grupos guerrilleros, como parte del proceso de paz que puso en marcha
tal administracin.2
Luis Carlos Galn, desde el Nuevo Liberalismo, agit en forma permanente el tema
de la reforma poltica, y algunas de sus propuestas comenzaron a ser incorporadas desde la
administracin Virgilio Barco (el tarjetn electoral) y, sin duda, inspiraron tambin las
reformas incorporadas a la Constitucin de 1991.
Durante la administracin Barco (1986-1990) se present el proyecto de ley por
medio del cual se reglament la eleccin popular de alcaldes (Proyecto de Ley 75 del 15 de
1

Ley 58 de 1985 (recoga disposiciones que fueron declaradas inconstitucionales del Acto Legislativo 1 de
l979).
2
Fernando Cepeda Ulloa, Las reformas, Ministerio de Gobierno, 1987. En esa poca Alfonso Gmez
Mndez, como ponente del Proyecto de Acto Legislativo sobre Circunscripcin Nacional, propuso volver al
texto original de la Reforma de 1979 para introducir el voto obligatorio, p. 192.

2
septiembre de 1986, Comisin Primera del Senado), que se tradujo en la Ley 78 de 1986,
sancionada el 30 de diciembre del mismo ao. 3 Las primeras elecciones se realizaron en
1988. Sin duda, esta innovacin constituye uno de los cambios polticos ms significativos
en la historia reciente.
Al mismo tiempo, la administracin Barco present en sus inicios un proyecto de
Acto Legislativo (No. 137) para crear una circunscripcin nacional que favoreciera a las
minoras mediante un sistema especial de cociente nacional. Para ello se propona la
reforma de los artculos 93, 99, 172, 176 y 177 de la Constitucin Nacional. En el mismo
proyecto de Acto Legislativo se propuso, en el artculo primero, la reforma del artculo 47
de la Constitucin, as: Mediante ley aprobada por los dos tercios de los votos de los
asistentes, podr disponerse que el Estado asuma, total o parcialmente, los gastos
electorales de los partidos. La ley podr, igualmente, estimular el ejercicio de la funcin del
sufragio.4
No se incluy una frmula de reforma constitucional sobre la regulacin legal de los
partidos polticos, porque la jurisprudencia constitucional de la Corte Suprema estableci
que el legislador tena competencia para ello sin necesidad de una disposicin
constitucional.
La financiacin estatal de los gastos electorales (y no de los partidos polticos y de
otras actividades polticas) se propuso sobre la base de que las elecciones inequvocamente

Ibid., p. 97 y ss. La historia de Acto Legislativo 1 de 1986 y los documentos sobre el proceso legislativo de
la reglamentacin de la eleccin popular de alcaldes se pueden consultar en Fernando Cepeda Ulloa, La
reglamentacin de la eleccin popular de alcaldes, Ministerio de Gobierno, Bogot, 1987.
4
Ibid., p. 77 y ss.

3
constituyen una funcin pblica en cuya adecuada realizacin est directamente
comprometido el Estado.5
La circunscripcin nacional en favor de las minoras buscaba introducir un factor de
correccin luego de examinar varias alternativas para garantizar que los partidos
minoritarios obtuvieran una representacin nacional correspondiente a su presencia
electoral en toda la Repblica, pero en la que se mantuviera el sistema electoral
proporcional y el sistema de cociente electoral por circunscripciones, primero corrigindolo
y ajustndolo para facilitar la representacin nacional de las minoras, mediante el
mecanismo de sumar todos sus votos en una circunscripcin nacional; segundo, poniendo
como requisito que el total de votos fuera equivalente al cociente nacional, y, tercero,
tratando de evitar que ello se tradujera en un crecimiento adicional e ilimitado del nmero
de senadores y de representantes. En la ponencia respectiva se hicieron modificaciones y el
proyecto jams fue aprobado.6
Tambin la reforma poltica planteada al comienzo de la administracin Barco
incluy el Proyecto de Ley 109 del 31 de octubre de 1986, que reglamentaba las consultas
populares en los municipios para tomar decisiones en asuntos administrativos del orden
local.7 Estas propuestas respondan a un compromiso del presidente Barco, quien las reiter
en su discurso de posesin el 7 de agosto de 1986, cuando dijo:
El proceso de perfeccionamiento de nuestra democracia tiene que ser an
ms profundo. Y esto se lograr con una ms amplia participacin
ciudadana. Mi gobierno impulsar la tarea legislativa dirigida a reglamentar
tanto la eleccin de alcaldes, como la consulta popular en el nivel
municipal. Propiciar, tambin, la creacin de una circunscripcin nacional

Ibid., p. 184.
Ibid., pp. 183 y ss.
7
Ibid., p. 197.
6

4
que permita a las minoras obtener una adecuada representacin en el
Congreso.8
La dimensin poltica del cambio en la administracin Barco estaba enmarcada en el
esquema gobierno-oposicin, que buscaba crear una alternativa a la va armada como forma
de protesta. Como se sabe, la oposicin es una forma pacfica y civilizada de tramitar los
conflictos en una sociedad. Los conceptos contemporneos de gobernabilidad democrtica
encuentran en el ejercicio de la oposicin uno de sus principales elementos: accountabillity,
o sea, rendicin de cuentas, responsabilidad de los gobernantes ante los ciudadanos,
transparencia en el proceso poltico y, por lo tanto, una oportunidad para una eficaz
fiscalizacin y una herramienta poderosa para el control de la corrupcin. En esencia, un
gobierno eficiente es, en mucho, producto de un esquema gobierno-oposicin, y en un pas
donde la utilizacin de las vas de hecho est en el orden del da, es fundamental que la
crtica, el desacuerdo, la inconformidad y la protesta encuentren un escenario legal y
legtimo para expresarse y se no es otro que el de las corporaciones elegidas
democrticamente: Congreso, asambleas y concejos.9
Como se ve, las ideas centrales que luego inspiraron la convocatoria de la Asamblea
Constituyente y el proyecto de reforma que deriv en la Constitucin de 1991 venan
acaricindose desde aos atrs: profundizacin de la democracia por la va de una mayor
participacin popular, mediante instrumentos como la financiacin poltica (inicialmente
slo los gastos electorales), la circunscripcin nacional para las minoras, los mecanismos
populares de participacin (inicialmente la consulta popular en el mbito local), el voto
obligatorio y, aunque no los hemos mencionado, los proyectos de ley sobre la carrera
administrativa de empleados pblicos en las entidades territoriales y la organizacin
8
9

El Proyecto de Ley sobre Consulta Popular desarrollaba el artculo 6 del Acto Legislativo 1 de 1986.
Fernando Cepeda Ulloa, El esquema gobierno-oposicin, Imprenta Nacional de Colombia, Bogot, 1987.

5
administrativa del Distrito Especial, que estaban dirigidos a buscar mayor eficiencia en la
administracin pblica y a ponerle coto al clientelismo municipal y departamental. 10 Todos
ellos pretendan generar un sistema de garantas, restricciones, protecciones y limitaciones
para impedir el ejercicio caprichoso, subjetivo o arbitrario de la administracin pblica y el
abuso o desviacin de poder.11
Estas ideas iniciales constituyeron apenas una tmida aproximacin a lo que iba a ser
una reforma poltica de mucho mayor calado: la que se impuls a partir de la propuesta de
realizar un plebiscito hecha por el presidente Barco el 30 de enero de 1988, que dio lugar
luego a la propuesta de un referndum (20 de febrero de 1988) y que, finalmente, se
materializ en la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente y, ya durante la
administracin de Csar Gaviria, en la nueva Constitucin de 1991. 12 As se cumpli una
visin del presidente Barco, quien pocos das antes de asumir el mando le dijo al politlogo
francs Pierre Gilhods: La gente piensa que me elige para administrar bien el pas, pero
lo que me va a corresponder es la Reforma Poltica. 13
En esencia, se estaba poniendo en marcha el impulso de reforma que el presidente
Alfonso Lpez Michelsen desat cuando propuso la Asamblea Constitucional, el 3 de
agosto de 1976, y que luego fue continuado por las administraciones de Julio Csar Turbay,
Belisario Betancur, Virgilio Barco, Csar Gaviria, Ernesto Samper y Andrs Pastrana.

La Constitucin de 1991

10

Ibid., p. 143 y ss.

Ibid.. p. 39.
12
Vase, Fernando Cepeda Ulloa, Una Colombia nueva. La visin poltica de Barco, en Malcolm Deas y
Carlos Ossa (coord.), El gobierno Barco. Poltica, economa y desarrollo social en Colombia, Fedesarrollo,
Bogot, 1994, pp. 49 y ss.
13
Ibid., p. 49.
11

6
No es del caso entrar a explicar en detalle las instituciones que estableci la
Constitucin de 1991 que, sin duda, constituy una revolucin poltica. Desde la papeleta,
que sirvi para su convocatoria (Decreto Legislativo 927 de l990), se plante el tema de
una democracia participativa. Y as quedaron consagradas en un ttulo especial (Ttulo IV:
De la participacin democrtica y de los partidos polticos) un nmero de formas de
participacin democrtica que prcticamente cubren todo el espectro de opciones:14

Iniciativa popular legislativa.

Iniciativa popular normativa en el mbito departamental.

Iniciativa popular normativa en el mbito local.

Consulta popular.

Consulta popular para convocar una Asamblea Constituyente.

Referndum.

Referndum derogatorio.

Referndum aprobatorio.

Referndum constitucional.

Revocatoria del mandato.

Plebiscito.

Cabildo abierto.

Todo lo anterior sin hacer referencia a otras formas de participacin popular que se
tuvieron en cuenta para todos los escenarios con la sola excepcin de los partidos polticos
(artculo 108 de la Constitucin Nacional, pargrafo 2: En ningn caso podr la ley
establecer exigencias en relacin con la organizacin interna de los partidos y movimientos
14

Fernando Cepeda Ulloa (comp. ley estatutaria), Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana,
Universidad de los Andes, Bogot, 1994.

7
polticos, ni obligar la afiliacin a ellos para participar en las elecciones). Sera
interminable sealar estos escenarios, pero la persona interesada en apreciar la dimensin
participativa de la Constitucin de 1991 puede consultar el trabajo que sobre la materia
realizaron dos investigadores que concentraron su atencin en el mbito local. 15 El artculo
103 de la Constitucin, pargrafo 2, establece esta filosofa de participacin en la siguiente
forma:
El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las
asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benficas o de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento de su
autonoma, con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de
representacin en las diferencias instancias de participacin, concertacin,
control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.
La reforma poltica contenida en la Constitucin de 1991 incluye tambin a los
partidos, a los movimientos polticos y a las agrupaciones o grupos significativos de
ciudadanos que postulen candidatos. Se refiere tambin al uso de los medios masivos de
comunicacin y al acceso que tendrn los candidatos a esos medios, y considera
especficamente el estatuto de la oposicin (artculo 112), as como la representacin de los
partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados.
Aparte de ello se introdujo una reforma al Congreso, tanto en el nmero de sus
miembros como en el sistema electoral para la eleccin de Senado, al introducir la
circunscripcin nacional que favoreca a las minoras en una forma mucho ms generosa
que la planteada por la administracin Barco. Adems, se introdujo el Consejo Nacional
Electoral, para asegurar la transparencia democrtica, y el sistema ms ambicioso de

15

Miguel Ceballos y Gerard Martn, Participacin y fortalecimiento institucional a nivel local en Colombia,
Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, 2001. Se trata de un trabajo en el cual se hace un listado de los
canales y de los instrumentos formales de participacin en el mbito local y donde se presentan, tambin, el
marco legal de esos canales y se describen en forma detallada algunos de ellos. Tambin se describen los
instrumentos nacionales, departamentales y municipales para la promocin de la participacin. Sobre este
tema tambin se puede consultar el Documento Conpes 2779, de 1995. El libro tiene 313 pginas.

8
descentralizacin, tanto fiscal como poltico, al consolidar la eleccin popular de alcaldes y
de gobernadores.
Aparte de ello, se introdujo la vicepresidencia de la Repblica y el sistema de dos
vueltas para la eleccin presidencial; se confirm el nuevo sistema de votacin por la va
del tarjetn, elaborado por la autoridad electoral y distribuido por esa misma autoridad en
las mesas de votacin, y se incorpor un sistema parcial de financiacin estatal de los
partidos polticos y de las campaas electorales.
No sobra recordar que en cinco puntos fundamentales la Asamblea Constituyente se
apart del proyecto gubernamental:16

La creacin de la vicepresidencia.

La introduccin de la segunda vuelta para la eleccin presidencial.

La desobligatoriedad de la democratizacin de los partidos polticos.

La no introduccin de lmites a la reeleccin indefinida de los congresistas (se

propona un mximo de tres periodos consecutivos).

La creacin del Consejo Superior de la Judicatura, en contrava de la propuesta

gubernamental.

Como se ve, cuatro temas afectaron directamente la reforma poltica, y, luego, la

reforma a la Constitucin de 1991, introducida por el Acto Legislativo 3 de 1993, en virtud
del cual se adopt un sistema perverso de suplencias en las corporaciones pblicas, que
result peor que el sistema anterior a 1991, el de las suplencias personales. Con esa
modificacin se implant un sistema de suplencias colectivas de acuerdo con cada lista
electoral que se ha prestado para las ms deplorables tcticas.

16

Manuel Jos Cepeda, La Constitucin de 1991 ante nuestra realidad. Respuesta a algunas crticas,
Ctedras de Grado-Esap, Bogot, 1992.

9
Qu pas? Por qu a estas alturas, apenas diez aos despus de la Constitucin de
1991 y, quiz desde antes, se habla con tanta insistencia de la urgencia de una reforma
poltica? La verdad es que algunas instituciones han sido radicalmente deformadas en la
prctica (tal es el caso de la Circunscripcin Nacional); otras han fallado por razn de la
debilidad del Consejo Nacional Electoral, que no ha cumplido a cabalidad su funcin
(financiacin de campaas, regulacin de los partidos polticos, etc.), y algunas de
tremenda importancia, que hubieran podido servir para realizar oportunamente ajustes
necesarios, fueron limitadas en su eficacia por una reglamentacin demasiado estricta (la
Ley Estatutaria No. 134 de 1994). Para colmo de males, el Congreso Nacional no desarroll
legalmente aspectos fundamentales de la reforma poltica de 1991.

Los fallidos intentos de reforma poltica

La Comisin para el Estudio de la Reforma de los Partidos Polticos (1995)
Se puede afirmar que el primer intento serio de realizar una reforma poltica fue el
promovido por el Decreto 763 de 1995, reformado por el Decreto 842 de 1995, del 9 y 23
de mayo, respectivamente, que crearon la Comisin para el Estudio de la Reforma de los
Partidos Polticos, y en la cual participaron los presidentes de los directorios de los
partidos, los independientes, los sindicatos, la academia y el sector industrial. Esta
Comisin logr un consenso en torno a un conjunto de recomendaciones: 17
1. La democratizacin interna de partidos y movimientos polticos.
2. La financiacin estatal de las campaas presidenciales.
3. El estudio de la conveniencia y costo de la financiacin de otras campaas.

17

Repblica de Colombia, Ministerio del Interior, Comisin para el estudio de la reforma de los partidos
polticos, Memoria de Trabajo, Publicaciones Audiovisuales, Bogot, 1996.

10
4. El pago anticipado de esa financiacin.
5. La financiacin estatal y privada, que sera solamente para las tesoreras de los
partidos o movimientos.
6. La reduccin de los costos de las campaas (prohibicin de la publicidad pagada
en televisin).
7. Los espacios gratuitos en la televisin y la radio.
8. La reduccin del tiempo de las campaas a tres meses.
9. La financiacin del funcionamiento de los partidos y de los movimientos en los
mbitos nacional, departamental y municipal.
10. Los estmulos financieros y de otra naturaleza para los partidos, movimientos y
grupos que logren la eleccin de mujeres, negros o indgenas en las corporaciones
pblicas.
11. El severo sistema de sanciones para quienes violen el rgimen de financiamiento
de la poltica.
12. La prohibicin de la doble afiliacin a partidos o movimientos polticos.
13. Los mecanismos de disciplina partidista.
14. El control al sistema de expedicin de avales.
15. La cuota del 30% para la participacin de las mujeres en la direccin de los
partidos en las instancias de toma de decisiones y en las listas para las
corporaciones pblicas en renglones con posibilidades de eleccin.
16. El estatuto de la oposicin.
17. La carrera administrativa.
18. La investidura de senador de la Repblica para el candidato mayoritario derrotado
en la eleccin presidencial.

11
19. La eleccin mediante mayora calificada de contralor y de procurador general de
la Repblica de listas de cinco candidatos, presentadas para cada uno de los
cargos, por las bancadas de oposicin.
20. La mantenencia de la estructura bicameral.
21. La introduccin de las bancadas parlamentarias.
22. La incorporacin de mecanismos de racionalizacin del trabajo parlamentario y
del funcionamiento del Congreso.
23. La propuesta de una legislacin sobre el cabildeo poltico en todas las instancias y
mbitos.
24. La propuesta de extender a las asambleas y a los concejos municipales, en lo que
fuera posible, las recomendaciones anteriores. Se propuso, tambin (con reservas
del Partido Conservador), la unificacin del calendario de la primera vuelta de la
eleccin presidencial y la eleccin del Congreso.
25. El voto obligatorio, que fue aprobado por la mayora de los asistentes, pero
finalmente se opt por su aplicacin de manera transitoria durante ocho aos
como una forma pedaggica de adentrarse en la cultura de participacin.
Esta reforma tocaba en forma muy tangencial las normas constitucionales, porque se
busc preservar al mximo la integridad de la Reforma de 1991 y, en cambio, se prefiri
buscar desarrollos legales que consagraran su espritu modernizador.

El pacto Andrs Pastrana-Ingrid Betancourt

Durante la segunda vuelta de la campaa presidencial de 1998, el candidato Andrs
Pastrana hizo un acuerdo poltico con Ingrid Betancourt dirigido a obtener su apoyo
electoral en la segunda vuelta. Se trataba de la convocatoria de un referndum sobre la

12
reforma poltica. Se alcanzaron a preparar borradores, pero nunca lograron materializarse
en un proyecto concreto, porque luego se realiz un acuerdo poltico de mayor envergadura
que se explica a continuacin.

El pacto poltico de casa Medina

Los representantes del Partido Liberal colombiano, el Partido Conservador, el
Movimiento Opcin Vida y los movimientos independientes y la bancada del liberalismo
renovador suscribieron el denominado Acuerdo nacional para la reforma poltica (5 de
octubre de 1998), que fue la base para el Proyecto de Acto Legislativo para la Reforma de
la Poltica Colombiana y la Profundizacin de la Democracia, presentado por el ministro
del Interior, Nstor Humberto Martnez, al Congreso de la Repblica, a manera de cuota
inicial para la paz y para renovar las costumbres polticas.
El temario de esta reforma poltica fue el siguiente:
1. Instrumentos para la paz. Fue el artculo 1 del Proyecto que consideraba poderes
prcticamente constituyentes para el presidente de la Repblica, dirigidos a
facilitar las negociaciones de paz.
2. Reforma al rgimen de partidos y a la postulacin de candidatos.
3. Lista nica, voto preferencial, umbral y cifra repartidora.
4. Rgimen de estmulos al sufragio, transparencia electoral y valor poltico y
jurdico para el voto en blanco.
5. Propuesta de financiacin estatal total de los gastos de la campaa presidencial.
6. Propuesta de un esquema de financiacin mixta para las dems campaas.
7. Prohibicin de la publicidad poltica pagada en radio y televisin.
8. Consideracin de espacios gratuitos.

13
9. Determinacin por ley del trmino de duracin de las campaas.
10. Consagracin de la prdida de investidura o anulacin de la eleccin para quien se
exceda en los topes de financiacin electoral.
11. Revisin de la composicin de la Comisin Nacional de Televisin para
ampliarla.
12. Reforma amplia del Congreso.
13. Introduccin de la mocin de observaciones y una regulacin efectiva de la
mocin de censura.
14. Introduccin de las bancadas parlamentarias y fortalecimiento del estatuto de la
oposicin.
15. Establecimiento de que el procurador, el contralor y el registrador nacional del
Estado civil no debern pertenecer al partido o coalicin de gobierno.
16. Reafirmacin de la independencia de los rganos judiciales y de control y, por lo
mismo, se modifica el sistema de postulacin y nombramiento de los magistrados
de las altas cortes.
17. Fortalecimiento de los instrumentos de lucha contra la corrupcin.
18. Replanteamiento del sistema del Consejo Nacional de la Judicatura y revisin del
mecanismo de juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.
19. Prorrogacin a cuatro aos el periodo de alcaldes y gobernadores.
20. Planteamiento de la promocin del desarrollo de la Constitucin de 1991.
21. Establecimiento de la Mesa del Acuerdo para hacer un seguimiento de los
compromisos adquiridos.
22. Se recuerda que los distintos grupos hicieron reservas sobre aspectos puntuales de
las reformas sugeridas.

14
Este proyecto de reforma constitucional presentado en desarrollo de este Acuerdo,
reformaba sustancialmente la Constitucin de 1991, pues contena 48 artculos, en contraste
con la precaucin que tom la Comisin de 1995, que se propuso utilizar mecanismos
legislativos y tan slo sugiri mnimas reformas. Este proyecto de reforma qued
consagrado en el Proyecto de Acto Legislativo 088 de 1988 Cmara y 018 de 1998
Senado.18
Este intento de reforma poltica se hundi en el ltimo momento como resultado del
desacuerdo en torno a las exorbitantes facultades consideradas en el artculo 1.

La propuesta de referndum del presidente Pastrana

En su alocucin del 30 de marzo de 2000, el presidente Andrs Pastrana anunci un
referndum constitucional dirigido a introducir reformas significativas en el sistema
poltico colombiano. Por primera vez se propona usar un mecanismo de participacin de la
Constitucin de 1991 para que el pueblo colombiano se pronunciara en una materia de tanta
importancia. El diagnstico del gobierno, resultado del escndalo de corrupcin propiciado
por la Mesa Directiva del Senado, era contundente:
Estamos en presencia de un sistema poltico articulado sobre pequeos
intereses y por el clientelismo. La relacin entre el ciudadano y las
instituciones se haya debilitada en grado superlativo, carcomida por el
cncer de la desconfianza [] Se trata de realizar una profunda ciruga a un
tejido institucional que no funciona regularmente a travs de un esquema de
pesos y contrapesos dando lugar a una corrupcin sistmica y a una
disfuncionalidad manifiesta al interior del Estado. 19

18

Los textos de los proyectos de Acto Legislativo y el Pliego de Modificaciones se encuentran en Repblica
de Colombia, Ministerio del Interior, Reforma poltica. Un propsito de nacin, Bogot, 1999. En las pginas
299 y ss. se encuentra el informe de la Consultora Internacional que contrat el gobierno para que
respondiera 17 preguntas sobre aspectos concretos de la reforma poltica.
19
Gaceta del Congreso, Cmara de Representantes, ao IX, No. 98, 5 de abril de 2000, p. 5.

15
El proyecto convocaba un referndum para el 16 de julio de 2000 y al efecto se
propona la aprobacin de un Proyecto de Ley (261 de 2000 Cmara) que contena 17
preguntas especficas que precedan 17 reformas a la Constitucin Nacional, en lo que sera
el texto del referndum que se sometera a la decisin popular.
Esta propuesta gubernamental desat una formidable crisis poltica que bloque
pronto la iniciativa de referndum y que condujo a dos situaciones: la recoleccin de firmas
para la promocin de uno de iniciativa popular y, simultneamente, la presentacin de un
proyecto de reforma poltica en el Congreso, por parte de un grupo de senadores, integrado,
entre otros, por Juan Martn Caicedo y Rodrigo Rivera. Tanto el proyecto gubernamental
como el del Congreso y la iniciativa popular fracasaron en distintos momentos y por
diferentes razones.
El temario de la propuesta gubernamental de referndum consideraba: 20
1. Reduccin, integracin y eleccin del Congreso de la Repblica.
2. Supresin de las

asambleas

departamentales

y creacin de

consejos

departamentales.
3. Reduccin, integracin y eleccin de los concejos municipales y distritales.
4. Remuneracin de concejales y miembros de juntas administradoras locales.
5. Inhabilidad por corrupcin y por prdida de investidura.
6. Fortalecimiento de la prdida de la investidura.
7. Tribunal de tica pblica.
8. Rgimen de partidos y movimientos polticos.
9. Financiacin de campaas.
10. Efectividad del voto en blanco.
20

Proyecto de Ley 261 de 2000 Cmara en Gaceta del Congreso, ao IX, No. 98, 5 de abril de 2000.

16
11. Voto obligatorio por una vez.
12. Cumplimiento de periodos.
13. Funcionamiento del Congreso.
14. Eliminacin de suplencias.
15. Eliminacin de privilegios salariales y prestacionales.
16. rganos de control (procurador general y contralor general).
17. Convocatoria a elecciones y rgimen de transicin (fue la revocatoria).

Proyecto de iniciativa parlamentaria

El texto de la reforma poltica propuesta por varios miembros del congreso inici su
recorrido en el Senado por medio de la propuesta de Acto Legislativo 6. Recibi
aprobacin en la Comisin Primera del Senado el 11 de octubre de 2000 y se logr un texto
definitivo de primera vuelta, acordado en una Comisin Accidental de Mediacin (Proyecto
de Acto Legislativo 118 Cmara, 06 Senado) el 15 de diciembre de 2000. A finales de
2001, no obstante los esfuerzos de un buen nmero de congresistas y del ministro del
Interior, Humberto de la Calle, y, luego, de Armando Estrada, este intento de reforma
poltica tambin fracas.
Los temas son bastante similares a los sealados en los casos anteriores y, por
supuesto, hay variaciones que sufrieron, adems, una evolucin durante el recorrido
legislativo.

Hacia una reforma poltica inescapable

Realizado el proceso electoral para la renovacin del Congreso el 10 de marzo de
2002, el tema de la reforma poltica adquiri una nueva vigencia. La proliferacin de listas

17
(321 para Senado con 2.979 candidatos y 906 para Cmara) evidenci una vez ms el
desbarajuste del sistema de partidos colombiano. Los candidatos presidenciales anunciaron
el propsito indeclinable de sacar adelante una reforma y algunos de ellos, as como
congresistas individuales, plantearon iniciativas populares para realizar un referndum,
mientras el candidato lvaro Uribe insista en que el 7 de agosto presentara una iniciativa
gubernamental para un referndum sobre la reforma poltica.
Conviene registrar el esfuerzo hecho por Fedesarrollo, centro de investigaciones, que,
con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y algunas fundaciones y agencias del
gobierno colombiano, realiz un ambicioso proyecto para proponer Reformas
Institucionales en Colombia. Entre ellas se encuentran por lo menos tres captulos que
estn referidos especficamente a la reforma poltica.

La descentralizacin en Colombia.

La divisin de poderes.

El sistema electoral y de partidos de Colombia.

Los anteriores diagnsticos llevan a propuestas, en ocasiones, bastante originales y

diferentes de las que se han venido considerando en los distintos proyectos de reforma
poltica, por ejemplo:

Dar al presidente poderes de va rpida con el fin de proponer al Congreso

proposiciones inmodificables sobre asuntos urgentes de poltica econmica.

Eliminar el voto secreto en el Congreso excepto para asuntos relacionados con la

delincuencia organizada y la actividad guerrillera.

Reducir el tamao del Senado de 102 a 51 miembros.

Mantener el tamao de la Cmara de Representantes en 165 miembros.

18

Que los ciudadanos puedan iniciar un referndum nacional sobre cambios

legislativos y constitucionales con tan slo el 5% de las firmas del censo electoral.

Modificar el sistema electoral.

Trasladar la eleccin presidencial al mismo mes antes de la eleccin de Congreso.

Introducir el registro automtico de votantes.

Definir mejor la relacin entre Cmara y Senado.

Todo ello dirigido a reducir el clientelismo y la fragmentacin poltica, a fin de

reforzar la estructura de los partidos.
Para sorpresa de todos, la administracin Pastrana present al Congreso, cuyo
periodo expiraba el 20 de julio de 2002, una propuesta de reforma poltica, 21 cuyo valor fue
una constancia poltica tarda, en la medida en que el tiempo proyectado para que el
legislativo pudiera aprobarlo era muy corto. Sin embargo, la necesidad de una reforma al
sistema poltico no poda dar espera; por eso, entrado el nuevo gobierno del presidente
lvaro Uribe, se radic un Proyecto de Ley de referendo que convocaba a la ciudadana a
votar sobre 16 preguntas que modificaran las costumbres polticas.
En medio del debate parlamentario que se gener en el Congreso, el Senado aprob el
Proyecto de Ley 47 de 2002 y la Cmara de Representantes hizo lo propio sobre el texto 57
de 2002. Dicha iniciativa de Acto Legislativo fue conciliada entre las dos cmaras a finales
de diciembre de 2002 y curs posteriormente trmite a la Corte Constitucional, que hoy en
da estudia la exequibilidad de las 19 preguntas que forman parte integral del referendo
Uribe y que vinculan entre otros aspectos los siguientes:*

21

Fortalecimiento del rgimen de prdida de investidura.

14 de marzo de 2002.
El presente artculo se edit antes de conocerse cualquier pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre
el referndum, razn por la cual se seala el trmite actual del proyecto de ley.
*

19

Reduccin del Congreso.

Supresin de contraloras y personeras distritales y municipales.

Ampliacin del periodo de alcaldes, gobernadores, concejales, diputados y ediles.

Colombia ha generado muchas expectativas sobre los efectos de su reforma poltica,

tanto en las agencias internacionales de crdito como en la sociedad en general; se
ambiciona y se desea que en el mediano plazo curse una modificacin esencial en la
poltica colombiana, de ah el inters marcado por que el referendo pase su examen
constitucional y reciba, adicionalmente, un amplio respaldo de los electores en las urnas.
Los fracasos han sido suficientes como para que la situacin est madura y se concrete
as una aspiracin que no ha logrado encontrar su camino y que ya es vieja de varias
dcadas.22

Bibliografa
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22

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20
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