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IPPUR
Editor
Henri Acselrad
Con selh o
Ed itorial
Consel ho
Cien tfico
IPPUR / UFRJ
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CADERNOS
IPPUR
Ano XII, N o 2
Ago- Dez 1998
Irregular.
Continuao de: Cadernos P UR / U FR J
ISSN 0103-1988
Apoio
EDITORIAL
CADERNOS
Ano XII, N o 2
Ago-Dez 1998
A S S I S T E N T E D E C O OR D E N A O
Jussara Bernardes
R EVIS O D E POR T U GU S
Andr Dorigo
Lcia Rubinstein
IL U S T R A O D A C AP A
IPPUR
SUMRIO
Resumos e Abstracts ,
7
Atualidade do Planejamento ,
13
Richard Sennett,
15
O Novo Capitalismo
Artigos ,
31
Opinio ,
105
Pe squisas,
127
Resenhas ,
181
Andr Gorz, 183
Misres du prsent, richesse du possible
(por Pedro Cludio Cunca Bocayuva)
Pierre Jourde,
187
Gographies imaginaires
(por Jamil Elias Coelho )
Resumos
A b s tr a c t s
Richard Sennett
O Novo Capitalismo
The economically flexible and high mobile capitalism is changing the way we
work and giving different meanings to
place. The value of work is being impoverished and the value of place is being
increased. The great uncertainties of the
new economy argue for a selfhood, as
well as civic behaviour, unchained from
the conditions of labor. This paper suggests that the places in which people
could conduct a civic existence that did
not merely reflect their personal fortune
can neither be cities of the classical kind
that Hannah Arendt admired, nor can
they be defensive, inward-turning localities. Urban planners need a new kind of
public realm to cope with the new economy.
Resumos / Abstracts
Mario Lungo
Reestructuracin
Econmica,
Reforma del Estado y Mercados
de Tierra Urbana
Cadernos IPPUR
tiene por objetivo explorar las consecuencias sobre el funcionamiento de los mercados de tierra urbana de los procesos
de reestructuracin de la economa y la
reforma del Estado, experimentados por
la mayor parte de los pases latinoamericanos desde los aos 80. La principal pregunta que gua el anlisis trata de conocer
la modificacin de las caractersticas especficas que, hasta la dcada de los 80,
mostraban el funcionamiento de estos
mercados en Amrica Latina, apoyndose en el anlisis del caso salvadoreo.
El trabajo concluye planteando cuatro
proposiciones para la discusin de esta
temtica.
Este estudo aborda problemas de parcelamento do solo sob o aspecto da configurao espacial relacionada ao valor da
terra. No espao urbano ocorrem casos
dicotmicos, como baixa diferenciao
espacial e alto valor do solo ou vice-versa.
Estudos empricos tm demonstrado
resultados satisfatrios quanto correlao entre medidas configuracionais e
valores do solo. Isso permitiu verificar a
convenincia do uso desses modelos
para descrever aspectos significativos da
diferenciao espacial. A complementao de uma proposta metodolgica na
qual so identificados e calculados outros
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Resumos / Abstracts
Society-State relations :
elements of the administrative
paradigm
Cadernos IPPUR
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Resumos / Abstracts
Marcos A. Pedlowski
O Papel do
Formulao
Territoriais
O Caso de
Banco Mundial na
de Polticas
na Amaznia.
Rondnia
Atualidade
do
Planejamento
O Novo Capitalismo *
Richard Sennett
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O Novo Capitalismo
Richard Sennett
Crescimento
Para termos uma idia clara da cultura
que caracteriza a economia poltica
emergente precisamos entender sua
palavra-chave: crescimento. De forma
simplificada, ele ocorre por quatro vias.
Sua manifestao mais simples numrica: formigas mais numerosas, num
formigueiro, ou mais aparelhos de televiso, no mercado. Um crescimento
desse tipo aparece no pensamento econmico de escritores como Jean Baptiste
Say, autor de uma loi des dbouchs,
segundo a qual o incremento da oferta
cria sua prpria demanda. Esse o tipo
de crescimento que acontece, por exemplo, no setor de informtica, em que
uma sucesso ininterrupta e ultra-acelerada de novos equipamentos e softwares
impulsiona a procura por produtos. Um
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outros, de modo que os limites tornamse oscilantes, as formas tornam-se mistas; o sistema se contrai ou se expande
em suas partes sem coordenao superior. As redes de comunicao, como a
Internet inicial, so exemplos bvios de
como o crescimento pode ocorrer democraticamente. Tal processo difere de um
mecanismo de mercado, no qual uma
troca explica idealmente todas as transaes e assim regula todos os atores no
sistema. Resistncias, irregularidades e
dissonncias cognitivas assumem um
valor positivo nas formas democrticas
de crescimento. Eis por que a vida subjetiva desenvolve-se atravs de algo como
a prtica da democracia interna uma
complexidade interpretativa e emocional
emerge sem um plano mestre, sem uma
regra hegemnica, sem uma explicao
indiscutvel.
Minha opinio que essa forma de
crescimento mais do que uma questo
de puro processo: a liberdade e flexibilidade do processo fazem surgir a necessidade de sinais, de formas definidas, de
rituais tentativos e de decises transitrias que importam para a conduta futura, tudo isso ajudando as pessoas a se
orientar. E meu argumento que a economia flexvel est destruindo exatamente esses elementos formais que orientam
as pessoas no processo do crescimento
verdadeiramente democrtico. Formulando de outra maneira, o que precisamos para lidar com a economia poltica
emergente promover formas mais verdadeiramente democrticas de crescimento flexvel. A questo : onde? Nos
locais de trabalho? Na comunidade?
Para a democracia, esses ltimos lugares
O Novo Capitalismo
O Paradoxo de Smith
Um paradoxo cultural do crescimento
tem perseguido o desenvolvimento do
capitalismo moderno por toda sua longa
histria: quando o crescimento material
ocorre, a experincia qualitativa do trabalho freqentemente torna-se empobrecida.
A era do Alto Capitalismo que por
convenincia podemos situar nos dois
sculos seguintes publicao de A Riqueza das Naes, em 1776 ansiou
por absoluto crescimento quantitativo
do primeiro tipo, que j descrevi, mas
teve problemas em lidar com as conseqncias humanas do crescimento do
segundo tipo, no qual o aumento de riqueza ocorreu por meio de estruturas
econmicas mais complexas.
Adam Smith defendia que a diviso
do trabalho uma complexidade estrutural era promovida pela expanso de
mercados livres com nmeros cada vez
maiores de bens, servios e trabalhadores em circulao: uma sociedade em
crescimento parecia-lhe uma colmia,
onde cada nova clula seria o lugar de
tarefas cada vez mais especializadas.
Ocupando-se de todas as etapas do trabalho, um arteso produtor de pregos
podia fazer umas poucas centenas de
pregos por dia; Smith calculava que se
a feitura de pregos fosse dissecada em
todas as suas partes componentes e
cada trabalhador fizesse apenas uma
Richard Sennett
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O Novo Capitalismo
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Tempo durvel
Na economia moderna, os gurus da
administrao pregam o crescimento
atravs da metamorfose, isto , o refazer
intencional de instituies, de cima para
baixo uma forma de crescimento pela
ruptura. Os social-democratas tambm
j recorreram a essa imagem de crescimento, mas no sentido inverso, de baixo
para cima, para lidar com o Paradoxo
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O Novo Capitalismo
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Um eu coerente
Os vitorianos consideravam seu senso
de autovalorao na vida organizada
como um longo projeto: os valores germnicos de formao, as virtudes inglesas de propsito eram duradouros.
Carreiras nos negcios, na vida militar
ou nas burocracias imperiais tornavam
possvel o projeto de toda uma vida,
graduando o trabalho numa clara seqncia de degraus. Tais expectativas
desvalorizam o presente em nome do
futuro um presente que est em constante tumulto e que pode tentar um indivduo a adentrar estradas e prazeres
evanescentes. Weber descreveu a orientao para o futuro como uma mentalidade de gratificao postergada. Mas
essa experincia vitoriana de tempo conectado tem um outro lado, que classificado sob a categoria tica de assumir
responsabilidade pela prpria vida. A
vontade integra esse ato de assumir responsabilidade pela prpria vida, embora
de um modo bastante oposto ao do carter inovador da vontade de mudana
a partir de dentro.
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O Novo Capitalismo
Richard Sennett
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L ug a r
A cidade a casa da democracia, declarou Hannah Arendt, que a imaginava um lugar adequado formao de
lealdades e responsabilidades, livre dos
fardos da circunstncia material e de sua
interpretao subjetiva. Porm, as cidades que conhecemos, inclusive as menores, tm muito pouca relao com
esse lugar ideal. Valorizados apenas
como refgios do deslocamento, os lugares fortalecem a voz cultural, subjetiva, em busca da estabilidade e da
durao. Estou convicto, embora no
possa prov-lo com estatsticas, que na
Amrica a ascenso da direita religiosa
nos subrbios um movimento que se
espalha rumo cidade a partir de sua
tradicional base nos vilarejos tem relao com um sentimento crescente de
fortunas econmicas ameaadas. O
mesmo ocorre com nossa nfase em
valores familiares numa poca em que
muito poucas famlias podem assegurar
a tradio de uma s pessoa, homem,
sustentando a casa.
Em termos de urbano moderno, estamos vendo em muitas sociedades
avanadas o surgimento de projetos de
construo que so exerccios de afastamento de um mundo complexo, espalhando conscientemente uma arquitetura
tradicional que remete a uma coerncia
comunal mtica e a uma identidade partilhada no passado. Esses confortos de
uma era supostamente mais simples aparecem nos desenvolvimentos habitacionais da Nova Inglaterra projetados pelos
planejadores Elizabeth Platter-Zyberg e
Andreas Duwany, entre os arquitetos na
O Novo Capitalismo
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O Novo Capitalismo
Os planejadores modernos so
maus, observou justamente o arquiteto
Rem Koolhas, ao trabalhar em grande
escala. Nosso urbanismo foi enfeitiado
pelo desejo de intimidade, como se somente o pequeno e o gemeinschaftlich
fosse humano. Alm do mais, h muitas
questes tcnicas de projeto urbano
envolvidas com as quais no amolarei
a pacincia do leitor sobre como fazer,
a partir de espaos grandes e impessoais, assim como de margens vivas ou
de espaos de funes mistas, locais durveis. Quero somente enfatizar que a
libertao do eu a ser encontrada em
ruas cheias, pubs mistos, playgrounds e
mercados no pode ser tratada como
desprovida de conseqncias. Tais formas densas de sociedade civil afetam o
modo como as pessoas pensam em si
mesmas como cidads; como Henri
Lefebvre formulou, sentir direito cidade ajuda as pessoas a sentirem-se
autorizadas a outros direitos, direitos no
baseados em danos pessoais ou na vitimizao.
Uma comunidade democrtica como
eu a compreendo alivia as pessoas de
certos fardos de identidade que so inerentes classe e tambm da identificao
e da representao de suas prprias circunstncias materiais. A impessoalidade
da cidadania me parece uma forte libertao do dano psicolgico que as pessoas
experimentam na economia, libertao
mais forte do que a conscincia de classe.
Evidentemente ningum poderia argumentar que uma vida urbana democrtica extinguir a realidade ou os
sentimentos despertados pelo fracasso
econmico. Mas a extino, assim
Richard Sennett
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Referncias
O Novo Capitalismo
bibliogrficas
Richar d
Se nnett professor da
Artigos
Introduccin
En Espaa se ha abordado recientemente un intenso debate acerca de la conveniencia de proceder a la liberalizacin
del mercado del suelo. La existencia,
desde 1956, de un estatuto jurdico del
suelo caracterizado por un acusado
intervencionismo pblico ha sido fuertemente criticado tanto por la derecha
1
As, por ejemplo, el ex-ministro socialista Carlos Solchaga, el todopoderoso director de poltica econmica de finales de los 80' y primeros de los 90', ha sido un acrrimo partidario de
la liberalizacin (Solchaga 1993). En el mismo sentido Solbes, ministro de economa del
ltimo gobierno socialista de Felipe Gonzlez, se ha mostrado claramente partidario de proceder a desamortizar el suelo de sus vnculos administrativos, e introducirlo plenamente en
el circuito del mercado.
El debate sobre la liberalizacin del mercado inmobiliario tiene una amplia tradicin en Espaa.
Se inici en 1860 con la discusin sobre los elevados alquileres existentes en los cascos histricos (amurallados, es decir, cerrados al exterior) y la poltica de demolicin de las murallas y
ensanche de las poblaciones; sigui en 1920, mediante la discusin de proceder o no a la
intervencin administrativa de los alquileres. Continu en la post guerra civil mediante la proposicin por los propietarios de una amplia desregularizacin en la aplicacin de las ordenanzas de edificacin; y lleg a su paroxismo en el momento de aprobacin de las leyes del suelo
de 1956 y 1975-76.
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La ley del 90-92 introdujo una compartimentacin del, hasta entonces unitario, derecho al desarrollo urbano y a
la edificacin: a) el derecho a urbanizar
(cuando los terrenos son rsticos y el
planeamiento los ha incluido en zonas
urbanizables) 14 , b) el derecho al aprovechamiento (una vez consumado el
proceso urbanizador), c) el derecho a
edificar (una vez obtenido el correspondiente permiso de construccin), y d) el
derecho a la edificacin (cuando se haya
edificado de acuerdo con el plan y la
licencia de la edificacin). Dichas facultades urbansticas tan slo pueden materializarse previo cumplimiento de los
correspondientes deberes 15 , con lo que
se lleva a sus ltimas consecuencias el
criterio, inaugurado en 1956, de patrimonializacin progresiva de las facultades urbansticas por el derecho de
propiedad. Proceso, que en la ley del
90-92 no era unidireccional e irreversible, sino que, en caso de incumplimiento por parte de los propietarios, deba
lugar a retrocesos en la escalera de la
patrimonializacin: en caso de incum-
Ese fue el objetivo de las leyes inglesas de 1947 y 1975: la plena publificacin del derecho de
desarrollo urbano (development right).
Esa concepcin queda expresada de forma inequvocamente clara en el art..76 de la LS 76
(actual art. 2 de la LS 98): Las facultades urbansticas de derecho de la propiedad se ejercern
dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o, en
virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificacin urbanstica de los predios.
Paralelamente puede hablarse de un derecho a reurbanizar en suelo urbano incluido en
operaciones de re-desarrollo, o reforma interior.
Slo el derecho a urbanizar se alcanza mediante la accin pasiva del propietario: es la
aprobacin del planeamiento (a la escala adecuada) el que confiere tal facultad a los titulares
del suelo. La obtencin del derecho al aprovechamiento viene condicionada al cumplimiento
de los deberes de urbanizacin, equidistribucin y cesin. Por su parte el derecho a edificar
viene precedido por el cumplimiento del deber de solicitar permiso de construccin en el
plazo fijado por el plan. Finalmente el derecho a la edificacin viene condicionado al deber
de edificar segn la licencia autorizada.
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Segn el TC el urbanismo es materia de competencia autonmica. El Estado no puede condicionar los modelos
urbansticos implantados por las CCAA
(y los municipios, a travs de los planes
de ordenacin) sino tan slo:
a) Establecer el estatuto bsico del
derecho de propiedad a fin de garantizar la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos.
b) Establecer el rgimen de valoraciones, a fin de asegurar una cuantificacin econmica homognea del
derecho de propiedad a lo largo del
territorio nacional.
Prcticamente 21 todo lo otro corresponde a competencias de carcter
autonmico, en relacin a las cuales el
Estado central carece de capacidad de
accin, ni siquiera de coordinacin o
de homogeneizacin.
Para un anlisis en profundidad de esta cuestin vase G ARCIA B ELLIDO , J. (1993): La liberalizacin efectiva del mercado de suelo. Escisin del derecho de propiedad inmobiliaria en una
sociedad avanzada. Ciudad y Territorio, n 95-96, 1993.
Sentencia de 20 de marzo de 1997 del Tribunal Constitucional sobre la ley del suelo de 1992.
Permanecen entre las competencias del Estado el dictar normas generales en el campo de la
expropiacin forzosa, derecho civil y otros aspectos de menor trascendencia.
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No es extrao, por tanto, que la liberalizacin del mercado de suelo promovida por la LS 98 haya tenido que
limitarse a aspectos concretos, de limitada trascendencia. La principal de
dichas innovaciones es, sin duda, un
nuevo modelo de clasificacin del suelo
sobre el que descansa una nueva definicin del derecho de propiedad.
La principal novedad radica en una
redefinicin de los suelos urbanizable y
no urbanizable, que pretende incidir en
un incremento de la oferta de suelo en
disposicin a ser urbanizado, y, por lo
tanto, en una presumible desrigidizacin
del mercado, cuyo efecto principal debera ser la reduccin de los precios del
suelo. La pieza clave de esta reforma
consiste, paradjicamente, en la nueva
concepcin del suelo no urbanizable, el
cual ya no se define residualmente (el
resto del territorio no incluido en suelo
urbano y urbanizable, es decir no necesario para el desarrollo urbano), sino de
forma positiva: el suelo no urbanizable
es aquel que el planeamiento debe excluir de la urbanizacin por sus elevados
valores agrarios, forestales, cinegticos,
arqueolgicos, cientficos, culturales,
paisajsticos o medioambientales, o bien
aquellos otros que considere inadecua-
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Art. 9 de la LS 98. Cabe indicar aqu como la redaccin de este art. 9 ha variado a lo largo de
la tramitacin parlamentaria de la ley. En una primera instancia se defina el suelo no
urbanizable nicamente como aqul que posea unos valores especficamente rurales que
deban ser preservados. Posteriormente se introdujo la referencia a aquellos otros (valores)
que desaconsejaban la urbanizacin siempre que fueran justificadamente razonados por el
plan de ordenacin. Finalmente la ley elimin la necesidad de justificacin expresa por el
plan, lo que ha conducido a algunos autores a pensar que en realidad el suelo no urbanizable
regulado por la LS 98 es de carcter discrecional, no reglado, y que por tanto permite un
amplio margen de accin a las Administraciones urbansticas.
Artculo 10 de la LS 98.
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La nueva ley, en su art.4, indica que los propietarios debern contribuir (...) a la accin
urbanstica de los entes pblicos, los cuales suscitarn en la medida ms amplia posible, la
participacin privada en la actuacin urbanizadora.
La LS 98 dedica tan slo una nica referencia al concurso de otras iniciativas privadas
distintas de la propiedad del suelo. As el apartado 3 del referido art. 4 indica que en
supuestos de actuacin pblica, la Administracin actuante promover, en el marco de la
legislacin urbanstica, la participacin de la iniciativa privada aunque esta no ostente la
propiedad del suelo.
Ley valenciana de 15 de noviembre de 1994, Reguladora de la Actividad Urbanstica.
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En este contexto es de indicar que en SUNP los deberes urbansticos fijados por la ley para el
suelo urbanizable tenan un significado de estndar mnimo. As, por ejemplo, la cesin de
aprovechamiento (un 10% en la LS 76, un 15% en la del 92) tena un carcter de mnimo.
Igualmente la Administracin poda fijar los precios de venta o alquiler, u otras condiciones
en el desarrollo de la urbanizacin.
Artculo 16.2 de la LS 98. El suelo urbanizable al que nos referimos es aqul que el plan
General no ha ordenado ni siquiera de forma global (asignando aprovechamientos concretos) y en el cual no se han delimitado los mbitos o sectores para su desarrollo ulterior
mediante planes parciales.
En suelo urbano no consolidado por la urbanizacin la cesin obligada y gratuita de
aprovechamiento se reduce del 15% al 10%. Se produce as una asimilacin de los deberes
urbansticos de este tipo de suelo en los relativos al del suelo urbanizable.
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a) Por una parte una nueva concepcin del suelo urbanizable, segn la
cual la prctica totalidad del territorio (excepto las reas que deban ser
preservadas por sus valores intrnsecos, as como aquellas otras manifiestamente inadecuadas para el
desarrollo urbano) podr ser objeto
de urbanizacin. Se pretende con
ello ampliar de forma exponencial
la oferta de suelo, lo que debido al
juego de la oferta y la demanda debera significar una reduccin acusada en el precio del suelo, y en
consecuencia de la vivienda.
La nueva legislacin parte del diagnstico de que no pueden ponerse barreras al suelo urbanizable. De hecho
parece sustentar que la simple existencia
de cualquier tipo de barrera ha de tener
un efecto nocivo en el mercado de suelo.
Para ello los exgetas de la nueva poltica
han aducido argumentos que en principio parecen ser difcilmente discutibles:
el precio de la vivienda en Espaa (donde existe el efecto frontera, fruto de la
clasificacin del suelo) es ms elevado,
a igual nivel de renta, que en el resto de
Europa 31 (donde no existe, por lo general, el efecto frontera). La existencia de
barrera, o si se quiere de raya divisoria
entre el suelo urbanizable y no urbanizable, genera, para estos autores, la
existencia de monopolios intrnsecos del
suelo clasificado, cuyos efectos no podran ser sino negativos en la formacin
de las rentas de la tierra. Como de forma
grfica ha puesto de relieve J.E. Soriano
( 19 9 5) :
31
C OMISION
DE
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S ORIANO G ARCIA , J.E. (1995): Hacia la tercera desamortizacin (por la reforma de la Ley del
Suelo). Idelco, Madrid.
O RGAZ , L. (1995): Algunas reflexiones crticas a las recomendaciones de la Comisin de
Expertos sobre Urbanismo, Ciudad y Territorio, n 103.
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34
R IERA , P. et alt. (1997): Informe para el Banco de Espaa sobre economa del urbanismo en
Espaa, en comparacin a otros pases, Instituto Universitario de Estudios Europeos,
Universidad Autnoma de Barcelona, diciembre de 1997.
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ficado de crecimiento generar, probablemente, un desarrollo urbano estructurado en cinta, articulado linealmente
a lo largo de las carreteras y otras infraestructuras de comunicacin. Crecimientos que la literatura especializada
se ha encargado de discutir crticamente
desde la perspectiva de su racionalidad
y eficiencia 36 .
Asimismo, y dada la progresiva mejora de las infraestructuras viarias (autopistas) y ferroviarias (trenes de alta
velocidad, de cercanas, etc.) el proceso
urbanizador puede adoptar, en los albores del siglo XXI, formas alternativas
a los tpicos crecimientos suburbanos a
lo largo de las carreteras. Cada vez son
ms frecuentes los largos desplazamientos residencia/empleo. A la friccin del
espacio le ha sucedido la friccin del
tiempo 37, puesto que en la actualidad
lo importante no es tanto estar cerca del
centro o de la ciudad en su dimensin
espacial, sino en su dimensin temporal: la barrera psicolgica de los 30/45
minutos como mximo tiempo de desplazamiento residencia/empleo continua
plenamente vigente. Slo que esta barrera se ha desplazado espacialmente
desde lo contiguo o cercano al continuo
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Vase, por ejemplo, S OLANS , J.A. (1998): El desenvolupament urbanstic i la consevaci dels
espais naturals, Conferncia dels Espais naturals de la Plana del Valls, 1998.
Como es conocido estos temas han sido ya suficientemente analizados por la literatura especializada desde W INGO , L (1961): Transportation and Urban Land, 1961
Para un anlisis de la dinmica de crecimiento metropolitana vase ROCA , J. (1998): La delimitaci de lArea Metropolitana de Barcelona. 1996, Centre de Poltica de Sl i Valoracions,
UPC, Barcelona.
Vase RUEDA , S. (1996): Ciudad compacta y diversa frente a la conurbacin difusa, en M INISTERIO
DE F OMENTO (1996): Primer catlogo espaol de buenas prcticas. Ciudades para un desarrollo
sostenible Habitat II. Madrid.
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El carcter marginal de dicho suelo es, por tanto, de naturaleza jurdica, no econmica,
puesto que no existe del mismo demanda de tipo alguno.
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Para un promotor concreto el suelo es un coste ms de produccin. Sin embargo el precio del
suelo, desde una perspectiva econmica ms profunda, se forma como residuo del proceso
de urbanizacin y edificacin. El planteamiento liberal tradicional confunde el anlisis
econmico con la perspectiva concreta de cada uno de los promotores inmobiliarios.
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Adems el mtodo residual nos permite obtener el precio del suelo en sus
dos escalas de transformacin fsica: el
valor de los productos edificados (por
medio del descuento de la inversin
edificatoria) determina el precio del
suelo urbanizado; y este ltimo (mediante el descuento de la inversin urba-
En Espaa los usuarios residenciales demandan, por lo general, vivienda debido a la forma
compacta y densa de la ciudad mediterrnea. En otras latitudes o culturas, tal vez los usuarios
demanden prioritariamente suelo (para vivienda unifamiliar); en estos casos el mtodo residual no tiene un papel relevante para obtener el precio del suelo urbanizado, aunque conserva todo su inters para determinar el valor del suelo sin urbanizar (conocidos, por el mtodo
de comparacin, los precios de los solares urbanizados).
Dicho valor residual, si ha sido bien establecido, debera identificarse con el valor de mercado
(entendido como el precio ms probable) del suelo. El mtodo residual debe converger con el
mtodo de mercado. No representa un mecanismo autnomo o independiente del mismo.
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Igualmente permite demostrar la falacia en que esta ltima se instala al proclamar que la reduccin de las cargas
urbansticas (las cesiones de aprovechamiento) determinan una acusada moderacin del precio del suelo. Al no variar
las condiciones de la demanda, y por
tanto el precio de los productos inmobiliarios, las cesiones de aprovechamiento
lo que realmente representan es un
menor coste del suelo antes de proceder
a su desarrollo urbano. Implican una publificacin de una porcin del precio del
suelo antes de urbanizar, llevando a cabo
de forma material el precepto constitucional de participacin pblica en las
plusvalas generadas por la accin urbanizadora (art. 47 Constitucin Espaola).
El mtodo residual clarifica, asimismo, el proceso de formacin de las rentas
expectantes, ms all del margen urbano.
En cuanto el precio del suelo es siempre
un valor de expectativa, esto es: el valor
del suelo no es sino el valor actualizado
neto de los rendimientos futuros esperados (se basen o no en las determinaciones
del planeamiento urbanstico), nada impide, en principio, que el suelo ms all
de la raya (en el caso de existencia de
frontera), o del margen urbano (en el
supuesto de mercado plenamente liberalizado) adquiera una renta expectante 47 .
Cabe entender el trmino ltimas en el sentido de margen, esto es: las peores puestas en
el mercado.
O, en caso de suelo para vivienda unifamiliar, el precio de los ltimos solares urbanizados.
Cabe, no obstante, diferenciar si nos encontramos ante una expectativa amparada en los
aprovechamientos autorizados por el planeaniento, o si dicha expectativa se origina en simples hiptesis especulativas de los detentatadores del suelo. Este ltimo caso es el que se
produce intrnsecamente en los suelos situados ms all de la frontera urbanstica delimitadora
del suelo urbanizable, a diferencia de los comprendidos en suelo urbano o urbanizable, en los
que el planeamiento regula y autoriza aprovechamientos urbansticos.
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reducir el precio del suelo y hacer la vivienda ms asequible a toda la poblacin, la generacin de un nuevo
mercado de suelo: un mercado virtual,
en el que las expectativas urbansticas
no amparadas en la demanda actual y
real, jueguen un protagonismo desorbitado, y hacia el que se dirijan capitales,
que de esta manera se convertirn en
improductivos, o se detraern de la fiscalidad (si se trata de dinero negro) 49 .
El encarecimiento, y no tanto el abaratamiento, del precio del suelo; la creacin de un mercado virtual altamente
especulativo, de activos inmobiliarios:
esa es la perspectiva que nos depara la
nueva poltica inaugurada en 1998.
Digamos un 20 25% neto, frente al usual 15% con que se opera en caso de existencia de
mayores certidumbres.
Puesto que la inversin en suelo, en Espaa, prcticamente, est exenta de tributacin, ya
que, gracias a su elevada dosis de falta de transparencia, permite blanquear con facilidad el
dinero negro.
Referencias
59
bibliogrficas
Reestructuracin
Econmica,
Reforma del Estado y Mercados
de Tierra Urbana 1
Mario Lungo
Trabajo elaborado para el Lincoln Institute of Land Policy. En su elaboracin se cont con la
valiosa colaboracin de Francisco Oporto
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Mario Lungo
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Es necesario hacer una diferenciacin en dos perodos que presentan caractersticas diferentes y que tienen
consecuencias distintas en el funcionamiento de los mercados de tierra: el primero, entre 1982 y 1989, se caracteriza
por un cierre hacia el exterior y una profunda recesin econmica en la mayo-
Mario Lungo
65
C uadro 1
Reestructuracin de la
Economa
1. Estabilizacin Macroeconmica
Control de la inflacin
Estabilidad del tipo de cambio
2. Liberalizacin de Precios, Tarifas y Tasas de Interes
3. Modernizacin Tributaria
4. Apertura Comercial
5. Cambios en la Estructura de las Exportaciones
6. Modernizacin Tecnolgica
7. Promocin de Inversiones Extranjeras
8. Cambios en la Relacin Capital/Trabajo
9. Privatizacin de Activos Estatales
LA
R EESTR U C TU R AC IO N D E LA EC O N O M IA
monedas nacionales, tuvo una incidencia clara en el bien tierra urbana como
una inversin que garantiza el valor de
los ahorros y en los procesos de especulacin en torno al mismo, en los ltimos al cambiar su carcter por el papel
cada vez ms importante que juegan los
promotores inmobiliarios 3 , dos de las
caractersticas que peculiarizan el funcionamiento del mercado de tierras urbanas en Amrica Latina y el Caribe.
La liberalizacin de los precios, tarifas y tasas de inters, al traducirse en
un incremento de los precios, acentan
otra de las caractersticas que singula-
66
LA
R EFO R M A D EL
E STAD O
En lo que se refiere al proceso de reforma del Estado, al orientarse los programas de reduccin y modernizacin del
aparato estatal en el sentido de convertir al Estado en facilitador de las actividades del mercado, se produce una
prctica desaparicin de su papel de
agente directo, a travs de la inversin
en la compra y la provisin de tierra,
vivienda, infraestructura y servicios urbanos, para los sectores sociales de
menores ingresos.
Pero sin embargo, por otra parte, se
plantea la necesidad de la incorporacin
al mercado de los terrenos en que se
asientan estos sectores, surgiendo, y
desarrollndose con fuerza, los programas de modernizacin de catastros y
registros, y de regularizacin de importantes segmentos de tierra urbana que
Mario Lungo
67
68
LOS
EFEC TO S IN D IR EC TO S
Mario Lungo
69
C uadro 2
Procesos
Efectos Directos en el
Funcionamiento de los
Mercados de Tierra Urbana
70
Mario Lungo
71
mostrar algunas cifras del comportamiento de las economas latinoamericanas y caribeas sobre los argumentos
expuestos. Ellas se presentan a continuacin, haciendo nfasis, para algunos
72
1982
11.7
164.8
97.8
77.8
11.7
1987
24.9
131.6
229.8
19.9
24.9
1995
11.4
1.6
22.0
8.2
22.6
Fue nte : Latin American and the Caribbean. Selected Economic and Social
Data. USAID, 1995
Brasil
Chile
El Salvador
Primarios
Secundarios
Otros
Primarios
Secundarios
Otros
Primarios
Secundarios
Otros
1980 (%)
59.6
38.7
1.8
89.2
9.5
1.3
72.7
23.4
3.9
1987 (%)
50.4
44.8
4.8
90.3
8.8
0.9
66.9
31.0
2.1
Fue nte : Elaboracin propia en base a CEPAL (1996) y World Bank (1990)
1995 (%)
23.0
72.5
4.5
58.2
41.8
0.0
25.6
34.9
39.5
Mario Lungo
73
Sealemos, previamente, que la estabilidad de los indicadores macroeconmicos que muestra este pas se basa
no en la produccin nacional, sino en
dos factores externos: el alto volumen
de fondos, en carcter de donacin,
recibidos entre 1980 y 1995 6 , y el creciente monto de remesas que enva la
poblacin salvadorea que ha migrado
al exterior, principalmente haca los
Estados Unidos (Lungo, 1997).
Remesas
% del PIB
Proporcin con
relacin a las
exportaciones
de caf
Proporcin con
relacin a las
exportaciones
de maquila
1991
1994
1995
1996
900.820
14.9
1,106.300
11.9
1,219.500
11.1
1,264.400
10.5
4/1
5/1
6/1
6/1
7/1
2/1
2/1
2/1
Fue nte: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central de Reserva
El Salvador, a raz de la guerra de los aos 80, y para promover las reformas econmicas y del
Estado, y posteriormente para la reconstruccin del pas, fue uno de los mayores receptores de
ayuda internacional a nivel mundial.
Desde mediados del siglo hasta 1985, el cambio monetario se mantuvo estable en El Salvador,
mostrando la economa una de las tasas de inflacin ms bajas de Amrica Latina. Luego de la
devaluacin de ese ao, la tasa cambiaria se ha mantenido sin modificaciones nuevamente.
74
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Agricultura
28.4
11.2
17.5
14.6
14.3
14.4
14.6
Industria
18.8
18.6
22.1
23.8
22.4
22.3
21.8
2.8
2.6
3.5
4.4
4.4
4.6
4.5
Comercio
21.1
34.6
18.9
18.9
18.7
19.2
19.5
Vivienda
3.7
5.8
10.8
9.9
9.0
8.3
7.9
3,704.6
4,719.2
4,895.9
5,728.9
6,956.6
8,116.4
9,656.4
Construccin
Total
Mario Lungo
75
las cifras denotan una mayor participacin del sector de la construccin como
demandante de crdito durante los ltimos aos.
Pero al analizar en detalle el destino
del crdito al interior del sector de la
construccin resaltan varias cuestiones.
Durante los aos en que la participacin
de este sector como demandante de crdito era bastante baja (menos de 5 puntos), ms de la tercera parte se destinaba
hacia la produccin de tierra, mediante
las urbanizaciones. En cambio, a partir
de 1992, ao en que la industria de la
construccin aumenta su demanda de
crdito, el monto destinado a la produc-
76
timos aos en el mercado de tierra y vivienda en general, lo que est provocando una ligera disminucin de los precios
de la tierra urbana y suburbana.
Adicionalmente, en 1992, se transforma la estructura fiscal anterior. Esto
conduce a la derogacin del impuesto
al patrimonio, lo que incide en la disminucin de recaudacin de fondos
mediante los rubros de venta de la propiedad y de transferencias, y lleva a la
reduccin de costos en el sector de la
construccin, va la disminucin de impuestos, as como reduccin de la transferencias hacia el sector pblico a travs
del impuesto de renta a la propiedad.
Tributarios
No tributarios
Bienes y servicios pblicos
Renta de la propiedad
Transferencias
1980 (%)
1985 (%)
1990 (%)
1995 (%)
1996 (%)
22.7
16.7
22.2
90.7
93.9
4.4
10.6
3.3
4.9
3.4
29.2
38.8
45.2
0.0
0.1
7.4
5.4
6.3
0.0
1.0
36.3
28.1
21.7
1.2
1.6
Otros
0.0
0.5
1.3
3.1
0.0
Total
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Mario Lungo
77
78
Primera
proposicin
Mario Lungo
79
Segunda
proposicin
Tercera
proposicin
La reestructuracin de la economa y la
reforma del Estado posibilitan y exigen
la formulacin de nuevas polticas sobre
tierra urbana que recojan la larga tradicin existente en Amrica Latina y el
Caribe en torno a esta problemtica
(Clichevsky, 1997), y las innumerables
acciones que, desde distintos mbitos de
la sociedad civil se han impulsado en
nuestros pases (Carrin, 1997).
80
tierra urbana, lo que se enfrenta, sin embargo, a las visiones que reducen el
desarrollo al logro del libre funcionamiento del mercado, al confundir mercado con capitalismo. El desarrollo
sostenible exige, pensamos, mejorar
sustancialmente las condiciones de vida
de la poblacin de las ciudades, especialmente de los sectores de menores
ingresos y excluidos socialmente; el
incremento de la productividad de las
economas urbanas; y el establecimiento
de nuevas relaciones de gobernabilidad
urbanas en las ciudades. Adecuadas polticas de tierra urbana pueden constituir
un instrumento valioso para alcanzar
este objetivo.
Mario Lungo
Referencias
81
bibliogrficas
C ALDERN , Julio. Polticas de regularizacin y mercados de tierra en Amrica Latina (a publicarse). Lima,
19 96 .
C ARRIN , Diego. Haciendo ciudad en
Amrica Latina: los pobladores, el
mercado del suelo y la vivienda
(versin preliminar). Cambridge:
Lincoln Institute of Land Policy, 1997.
Mimeo.
C EPAL . Informe econmico sobre Amrica Latina. Santiago, 1996.
C LICHEVSKY Nora. Cambios recientes en
la poltica del Estado sobre el mercado de tierras urbanas. Cambridge:
Lincoln Institute of Land Policy, 1997.
Mimeo.
C RUZ R., Mara. La nueva Ley Agraria
y la urbanizacin ejidal en la periferia
urbana. In: C OULOMB , R., D UHAU , E.
(coord.) Dinmicas urbanas y procesos socio-polticos. Azcapotzalco,
Mxico: OCIM /CENVI/UAM , 1993.
82
Opinio
Relaes
SociedadeEstado:
elementos do paradigma
administrativo 1
Ana Clara Torres Ribeiro
Estrutura e conjuntura
O tratamento do tema contemporneo
da governabilidade inscrito como problemtica e meta no mago das relaes
SociedadeEstado impe a realizao,
ainda que breve, de referncias histria
1
108
A fixao em modelos externos colabora para ocultar os interesses envolvidos nas ondas modernizadoras e para
postergar o exame da orquestrao
entre tempos sociais que caracteriza a
vida social. Nesse ocultamento, desaparece a possibilidade de apreenso
dos processos de arcaizao do moderno e de modernizao do arcaico propostos por Florestan Fernandes (l977)
para a anlise da configurao assumida pelas classes sociais na sociedade
brasileira.
109
Para Weber, o esprito do capitalismo racionalidade orientadora da conduta pode ser intensamente difundido,
sem a manifestao sincrnica das condies materiais da empresa capitalista
tpica, da mesma forma que o esprito
tradicional seria encontrvel no mago
da conduo das firmas 3. Essa postura
analtica permite compreender como o
trabalho social, realizado neste sculo,
de formatao e codificao do esprito do capitalismo moral, atitude mental, orientao da conduta expressivos
da racionalidade ocidental e da secularizao , permite a sua difuso em mbitos sociais em princpio distantes da
De forma breve, com base no The Concise Oxford Dictionary of Sociology (Oxford University
Press, 1996, 2 edio) podem ser localizadas no campo da teoria da ao as seguintes
correntes terico-metodolgicas que consideram a ao humana como o principal ou o nico
objeto da sociologia: sociologia weberiana, sociologia fenomenolgica ou hermenutica,
interacionismo simblico, etnometodologia e teoria da estruturao. Uma qualidade definitiva
da ao seria possuir, ao contrrio do comportamento, um significado subjetivo para o ator.
110
A idia da (in)governabilidade
Entre essas noes encontra-se a de governabilidade, estimulante implcito de
papis a serem assumidos pelo Estado
no tratamento das questes sociais.
Marcus Andr B. C. de Mello (1995)
identifica o incio da difuso da idia de
(in)governabilidade no Brasil ao final do
governo Sarney, durante a crise da Nova
Repblica. Trata-se da afirmao de um
enfoque das questes poltico-administrativas, em que prevalece o diagnstico
da incompatibilidade entre a multiplicao das demandas sociais e a capacidade de resposta do aparelho de governo.
111
A noo de corporativismo tem sido amplamente acionada, pela mdia e por porta-vozes do
Governo Federal, para nomear um amplo leque de reivindicaes sociais e ainda para indicar, de uma forma difusa, a configurao do Estado que deve ser superada, por vezes mais
claramente referida atravs da denominao Estado getulista. Nesse sentido, o corporativismo surge como uma qualidade da ao indesejvel, passvel de ampla aplicao em
estratgias discursivas.
112
No Brasil, mereceriam um estudo aprofundado os diversos usos da noo de (in)governabilidade. Essa noo adquire, juntamente com a noo de globalizao, crescente relevncia, nos anos 90, na justificativa das decises de governo. Tambm pode ser constatada a
tendncia sinonmia entre governabilidade e governana, o que reduz a consistncia do
diagnstico sistmico que sustenta a teoria conservadora da crise. Dessa maneira, a
governabilidade adquire uma conotao quase exclusivamente referida ao Estado e, com
especial relevncia, ao aprimoramento da mquina do governo. Exemplifica essa mutao
semntica o seguinte trecho do cap. IV (A reforma do Estado) da proposta de governo Mos
obra, do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso: A reforma do Estado indispensvel para a estabilidade econmica, o desenvolvimento sustentado, a correo das desigualdades sociais e regionais. Ela ir torn-lo mais competente e voltado inovao social
(). preciso criar as condies para a reconstruo da administrao pblica em bases
modernas e racionais. Isso significa assegurar a governabilidade e, sobretudo, tornar mais
eficaz e responsvel a prestao dos servios que a populao requer nos campos da sade,
previdncia, educao e segurana. (Cardoso, 1994)
113
114
cena pblica, como demonstram embates com o MST e alguns discursos referidos resistncia social durante a seca que
atingiu, em 1998, o Nordeste. Na dcada
de 90, a ausncia de voz dos excludos
identificados, sobretudo, atravs de crit-
115
10
Nessa direo, Nicolau Sevcenko (1998) lembra-nos, em recente artigo publicado na revista
Carta Capital, que o governo de Margaret Thatcher realizou uma poltica insidiosa de corroso da solidariedade social. Nunca demais evocar seu imortal slogan de campanha: Essa
coisa chamada sociedade no existe. O que existe so indivduos.
No podemos deixar de citar o seguinte trecho de Thomas Kuhn por ser especialmente
iluminador das potencialidades analticas da noo de paradigma, tambm amplamente utilizada por Edgar Morin (1996): Tal como uma deciso judicial aceita no direito costumeiro,
o paradigma um objeto a ser melhor articulado e precisado em condies novas e mais
rigorosas. Para que se compreenda como isso possvel, devemos reconhecer que um
paradigma pode ser muito limitado, tanto no mbito como na preciso, quando de sua primeira apario. Os paradigmas adquirem seu status porque so mais bem-sucedidos do que
seus competidores na resoluo de alguns problemas que o grupo de cientistas (no nosso
caso, o grupo no poder) reconhece como graves. (p. 44)
116
impe o carter deliberado na constituio de redes. Com os recentes progressos da cincia e da tecnologia e com as
novas possibilidades abertas informao, a montagem das redes supe uma
anteviso das funes que podero exercer e isso tanto inclui a sua forma material, como as suas formas de gesto.
(1996, p. 211) Acrescentaramos que a
anteviso indica, exatamente, a crescente racionalidade, a ocidentalizao
do mundo, apoiada pela rede tcnica
mas dela se descolando para penetrar,
como intencionalidade e anseio sistmico, na conscincia social.
Novos desafios tm sido apresentados cincia e tica, como orienta
Edgar Morin (1996). Fronteiras disciplinares so rompidas, assim como fronteiras culturais e psquicas, possibilitando
a instalao de um meio social propcio
ao uso das cincias sociais aplicadas no
ordenamento da ao. As novas condies tcnicas da vida social modificam
a ao e os seus sentidos, mesmo que
os significados da ao tendam a ser
desgarrados do indivduo.
Multiplicam-se as formas de interao
e conexo, ao mesmo tempo que expandido o efeito potencial da ao informada. Essa expanso do sistema de ao
altera elementos do tecido social atravs
do monitoramento mais seguro das reaes sociais. Bastaria citar, como exemplo, o marketing poltico. Por outro lado,
as prticas de monitoramento articulamse com o anseio por um maior nvel de
exatido da ao. Essas qualidades,
transformadas em metas, tornam-se alcanveis por meio da disponibilidade da
11
117
Edgar Morin prope uma ampla rede conceitual articulada com a diferena entre racionalidade
e racionalizao. Entre os conceitos propostos encontra-se o de manipulao, ligado sua
proposta analtica da tecnologia. Por exemplo: A tecnologia tornou-se, assim, o suporte
epistemolgico de simplificao e manipulao inconscientes que so tomadas por racionalidade. (op. cit., p. 112).
118
12
13
14
119
No Concise Science Dictionary (Oxford University Press, 1996, 3 edio) observa-se que:
Em sentido amplo, entropia pode ser interpretada como uma medida da desordem; quanto
mais elevada a entropia maior a desordem. Como qualquer mudana real num sistema fechado tende para uma mais elevada entropia, e desta maneira para uma desordem maior,
segue-se que a entropia do universo (se este puder ser considerado um sistema fechado)
crescente e sua energia disponvel decrescente. Em nossa compreenso, a busca autoreferida da eficcia traz os riscos da entropia para as grandes instituies sociais.
12 0
As novas funes atribudas s polticas sociais alteram os seus clssicos vnculos com a conquista da legitimidade
poltica e com mecanismos culturalmente coerentes de integrao social. Esses
vnculos, na experincia brasileira, foram
construdos tanto por conquistas da sociedade organizada quanto por prticas
clientelistas e populistas de controle
social. Sob esse aspecto, deve ser observado que atualmente, quando ensaiada uma ampla mudana no campo das
polticas sociais, tende a ser salientada
apenas esta ltima face, isto , a que
vincula as polticas sociais a formas arcaicas de exerccio do poder. Esquecese, assim, da longa luta por direitos na
sociedade brasileira.
A posio agora atribuda ao social
envolve mudanas no financiamento
das polticas pblicas e na reconfigurao do padro de relacionamento
SociedadeEstado. A busca de um enquadramento estratgico do social j
pode ser observada no governo Sarney,
quando foi ensaiada a sua traduo poltica na figura do consumidor. Acreditamos no ser imprprio dizer que o
consumidor, dos anos 80, tem sido
substitudo, nos anos 90, pelo excludo.
A atribuio e/ou a conquista de
fundos dedicados s polticas sociais
alm do prprio acesso que o social viabiliza a recursos internacionais tm despertado o interesse, por esse campo, de
agentes econmicos e atores polticos
antes afastados da formulao das polticas sociais. So exemplos: a multiplicao de organizaes no governamentais
121
12 2
Referncias
123
bibliogrficas
12 4
125
Pesquisas
Este artigo apresenta uma parte da tese de doutorado - Marques (1998a). Uma verso preliminar do mesmo foi apresentada no XI Encontro da ABEP, realizado em outubro de 1998 em
Caxambu, Minas Gerais.
A Cedae foi criada em 1975 a partir da incorporao empresa de guas da Guanabara
(Cedag) de duas outras empresas: a empresa de esgotos da Guanabara (Esag) e a empresa
de saneamento do antigo Estado do Rio de Janeiro (Sanerj).
130
R$ (dez. 1996)
250.000.000
200.000.000
150.000.000
100.000.000
50.000.000
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Em Marques (1998a) analiso tambm as relaes entre as polticas local e nacional, o padro
de vitrias dos capitais contratados nas licitaes, especialmente para obras, e a comunidade
profissional do setor saneamento. A partir dessas variveis, construo uma explicao alternativa,
de fundo relacional, s interpretaes da literatura para as polticas e a permeabilidade do Estado.
Em uma pesquisa anterior (Marques, 1993 e 1996), essa mesma poltica foi analisada para
um perodo mais curto (de 1975 a 1991), partindo dos contratos de financiamento do BNH
e da CEF com a Cedae, e estudando apenas a distribuio da poltica, sem tentar investigar
os padres de intermediao de interesse que a explicam. A utilizao dos contratos de obra
torna os resultados apresentados neste artigo bem mais completos, alm de muito mais precisos no tempo e no espao.
131
4
5
Para uma crtica e uma descrio dos problemas da utilizao de modelos apriorsticos como
metodologia de distribuio de eventos no espao, ver Marques (1998a e b).
Para maiores informaes sobre a metodologia de produo de base e de distribuio dos
investimentos, ver Marques (1998a).
132
Grupo 1: Franja Metropolitana - Espaos pobres e rurais muito pouco providos de servios
urbanos: Itagua, Maric, Itabora, Mangaratiba, Mag e Paracambi.
Grupo 2: Periferia 1 - Espaos pobres e urbanos muito pouco providos de servios urbanos,
com proporo elevada de ocupados na indstria de transformao: Nova Iguau,
Duque de Caxias, So Gonalo e Santa Cruz.
Grupo 3: Periferia 2 - Espaos pobres e urbanos pouco providos de servios urbanos, com
grande proporo de ocupados na indstria de transformao: So Joo de Meriti,
Nilpolis e Anchieta.
Grupo 4: Campo Grande/Bangu - Espaos urbanos e pobres pouco cobertos por servios, com
altas propores de ocupados na indstria: Campo Grande e Bangu.
Grupo 5: Suburbana - Espaos de renda mdia bem atendidos por servios, com ocupao alta
na indstria e baixo crescimento demogrfico: So Cristvo, Ramos, Penha, Iraj,
Madureira e Mier/Engenho Novo.
Grupo 6: Centro ampliado/Ilha do Governador - Espaos de renda mdia bem dotados de
servios, com decrscimo populacional j na dcada de 1970: Centro, Porturia, Rio
Comprido, Santa Teresa e Ilha do Governador.
Grupo 7: Zona Sul/Niteri - Espaos de renda alta muito bem atendidos por servios urbanos,
com baixa proporo de ocupados na indstria de transformao e na construo
civil: Botafogo, Copacabana, Lagoa, Tijuca/Vila Isabel e Niteri.
Grupo 8: Barra/Jacarepagu - Espaos heterogneos de renda mdia e muito alta com mdio
analfabetismo e altssimas taxas de crescimento demogrfico: Barra da Tijuca e
Jacarepagu.
Grupo 9: Favelas - As favelas no foram separadas por seus indicadores socioeconmicos;
foram consideradas como um todo por terem sido objeto de polticas especficas no
perodo, que apresentaram grande importncia distributiva.
133
A distribuio por grupo apresentada a seguir. Os espaos mais beneficiados foram a Barra/Jacarepagu, com
21%; a Periferia 1, com 17%; a Zona
Sul/Niteri e o Centro ampliado/Ilha do
Governador, com 16% e 12%, respectivamente.
Sobre o padro histrico de dotao dos servios, ver Marques (1995 e 1998a, Captulo 2).
134
interessante observar que os resultados obtidos por mim e Marques (1993 e 1996), para um
nmero menor de anos e considerando apenas os contratos de financiamento, indicaram a
mesma dinmica, mas superestimaram a elevao proporcional dos investimentos nas periferias.
damente. 8 Denominamos esses dois espaos polares de espaos das classes altas
e espaos das classes baixas.
No conjunto do perodo, os espaos
das classes altas receberam 55% do total
de recursos, enquanto os espaos das
classes baixas receberam 45% dos investimentos. Essa informao deve ser tratada com cautela, j que os espaos no
so homogneos e uma certa segregao na distribuio dos investimentos no
interior de cada um dos dois grandes
blocos certamente esteve presente. Isso
quer dizer que provavelmente uma parte
significativa dos investimentos em espaos predominantemente de classes
baixas deve ter sido realizada nas reas
habitadas pela populao de melhor
renda e condies de vida, sendo seu
efeito distributivo menor do que o indicado pela comparao geral. No
entanto, mesmo considerando essa possibilidade, a proporo de investimentos
nas reas de menor renda muito substancial e pe em cheque a percepo
dominante da literatura, em especial da
135
136
300
250
200
150
100
50
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Espaos com classes altas
137
Espaos das
classes altas
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
235,3
56,3
85,6
33,8
171,2
44,1
556,5
67,3
226,2
67,9
107,4
39,9
1382,2
55,5
Espaos das
classes baixas
182,7
43,7
167,7
66,2
216,8
55,9
270,5
32,7
106,9
32,1
161,9
60,1
1106,5
44,5
Total
417,9
100,0
253,3
100,0
388,0
100,0
827,1
100,0
333,1
100,0
269,3
100,0
2488,7
100,0
138
De qualquer forma, essas informaes aparentemente confirmam a caracterizao do primeiro governo Brizola
como fortemente redistributivo, assim
como a do governo Moreira Franco, a
do governo Faria Lima e a do segundo
governo Brizola como regressivos com
relao aos investimentos pblicos. O
governo Marcelo Alencar, apesar de incompleto na srie histrica, parece trilhar
os mesmos passos redistributivos do
primeiro governo Brizola. Convm destacar que o governo Chagas Freitas, considerado pela literatura como populista
e conservador, foi o que investiu a maior
proporo de seus recursos em reas das
classes baixas.
A distribuio proporcional por tipo
de espao analisada at aqui, entretanto,
sofre a influncia do ciclo geral dos recursos. Essa informao apresentada
no Grfico 4, que mostra a proporo
relativa de cada espao no total investido em cada ano. Nesse grfico fica
muito visvel a existncia de uma dinmica de mdio prazo da distribuio
proporcional das duas linhas de poltica.
Apesar das variaes anuais (que so
responsveis pelas oscilaes menores
do grfico), inegvel a presena de
tendncias de queda proporcional dos
investimentos nos espaos das classes
altas entre 1975 e 1984, de elevao
entre 1985 e 1991 e novamente de
queda a partir de 1991. Essas tendncias
so contrrias s consideradas pela
maior parte da literatura de polticas
urbanas.
139
% do total investido
80%
60%
40%
20%
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
0%
Anos
Espaos com classes altas
Espaos com classes baixas
140
Tab ela 2 : Investimentos por Grupo de Unidades Espaciais (R$ per capita de 12/96)
Anos
Espaos
rea
suburbana
Campo
Grande /
Bangu
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
0,03
2,87
32,69
11,32
0,68
4,55
9,86
27,02
16,78
1,26
0,63
6,32
3,72
19,06
0,21
4,58
0,01
5,55
0,33
2,43
0,36
3,35
0,02
0,04
0,06
4,09
0,34
0,62
10,22
0,79
5,89
0,73
0,32
5,09
0,32
2,74
0,02
1,11
0
2,29
0,17
0,43
0,35
17,1
1,24
46,75
19,93
48,17
6,23
48,15
14,57
18,72
16,7
5,63
7,39
5,02
57,57
29,05
1,26
0,32
0,02
39,99
6,8
10,76
26,73
61,16
Total
153,61
52,74
472,16
0,02
0,98
6,75
7,27
1,11
7,65
12,53
0,68
1,58
3,8
4,83
9,11
131,14
10,54
3,94
0,04
0
8,26
0,16
0,26
0,26
5,28
216,19
15,77
2,48
0
0,01
27,85 22,71
0,39
1,12
14,35 130,08
0
5,78
9,48 12,15
0
22,27
1,27
4,38
0,02
0,12
4,19 15,22 23,70
0,11
0,26 11,67 13,25
0
3,18
8,23
0,26
0,74
7,25 18,58
2,77
0,08
1,53
1,45
0,01
0,34
0,27
0,46 13,36
0
0,19
0,32 124,9
0,11
1,47 30,17 259,5
0,14
0,75 51,23 118,50 115,54
70,49
3,35
0
0,05
11,93
9,03
0
7,30
0
22,4 55,61
0
92,19 31,07
0,17
5,50
3,65
2,91
0,01
0,47
0,63 17,52
0,01
69,1
0,15 19,72
0,01
5,66
65,56
7,2 14,78
1,47
0,32
0,03
0,05
0,03
0,29
0,52
1,67
1,45
1,19
27,22
11,71
85,59
4,86
0,01
0,01
0,04
0
2,49
2,25
24,72
42,47
4,86
141
P e r if e r ia s
A distribuio temporal dos investimentos
nas Periferias 1 e 2 e em Campo Grande/
Bangu apresentada no Grfico 5. 10 O
perfil da Periferia 1 o de valores mais
altos, apresentando montantes significativos entre 1975 e 1980, em 1987 e
entre 1992 e 1996.
Os valores registrados na dcada de
1970 dizem respeito, em menor propor-
o, implantao do abastecimento de
gua no Plo Industrial de Santa Cruz
(1976/77), mas principalmente implantao da subadutora da Baixada Fluminense e demais obras complementares
de abastecimento (1977/80). Esta foi a
primeira obra a disponibilizar gua da estao do Guandu para a regio, a partir
do reservatrio do Marapicu. 11 Os contratos referentes obra, no valor aproximado de 20 milhes de reais, esto entre
os 50 maiores da histria da Cedae.
250
R$ per capita
200
150
100
50
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Cpo Gr./Bangu
Periferia 1
Periferia 2
10
11
Para permitir a comparao entre os vrios perfis, a escala dos grficos relativos aos grupos
apresentados a partir desta seo a mesma, independentemente dos valores mximos das
s rie s.
Expressando um padro tpico do setor, a ligao da Baixada foi localizada em um ponto alto
no reservatrio. Com isso, a adutora somente recebia gua quando a vazo nas demais
adutoras j estava garantida. Essa captao era tambm a primeira a ser atingida em momentos de escassez. Segundo entrevista, essa situao foi alterada na reforma da estao em
19 9 2 .
142
Convm acrescentar que esse investimento, apesar de significativo (e pioneiro), ficou longe do necessrio para
abastecer a regio em quantidade suficiente. Durante a dcada de 1980, as
redes locais foram sendo ampliadas por
obras menores, inclusive executadas
com pessoal prprio da empresa, mas
os volumes aduzidos assim como a capacidade de reservao sempre estiveram muito abaixo do necessrio. Por
isso, a falta de gua e os rodzios e manobras sempre fizeram parte do cotidiano da populao local. Os sistemas de
esgotamento sanitrio tambm inexistiam at a segunda metade dos anos
198 0.
Os investimentos verificados nos
anos 1986, 1987 e 1988 representam a
complementao do sistema de abastecimento da Baixada, assim como a
construo de redes de esgotamento sanitrio na regio. A construo dessas
redes responsvel pelos investimentos
observados nas periferias 2 (principalmente) e 1 naqueles anos, formados basicamente pelo PEBS e pelo Programa
de Setorizao do Abastecimento na
Baixada Fluminense. Essas iniciativas
aumentaram muito a cobertura de esgotamento, como ajudaram a racionalizar
o abastecimento, sendo impressionantes
as metas fsicas alcanadas. Quanto ao
servio implantado, no possvel afirmar o mesmo. As obras, especialmente
as de esgotamento, foram incompletas
e de pssima qualidade e, em alguns
casos, foram perdidas.
Duas questes-chave para a compreenso das intervenes na periferia
143
No entanto, algumas das piores caractersticas da representao poltica brasileira e da relao dos polticos com a
populao perifrica persistiram, embora com outras regras de funcionamento.
No se quer dizer com isso que os investimentos sejam explicveis somente (ou
principalmente) por essa dimenso, mas
que, ao contrrio do que considera a
maior parte da literatura sobre o espao
urbano do Rio de Janeiro, o clientelismo
continuou a imperar nas relaes entre
os chefes polticos locais (nomeados
para cargos executivos ou eleitos para
legislativos) e as populaes das periferias.
Uma outra dimenso do fenmeno
tem natureza institucional e nunca foi
explorado pela literatura. At a fuso,
as reas da Baixada Fluminense e de
So Gonalo componentes das periferias 1 e 2 eram atendidas (ou no eram
atendidas) pelo antigo Estado do Rio de
Janeiro, muito menos capacitado tcnica
e financeiramente para a gesto dos servios que o Estado da Guanabara, alm
de envolvido com grande quantidade de
sistemas de gua e esgotos no interior.
Com a fuso dos estados, a nova empresa, sob hegemonia dos tcnicos da empresa de guas da Guanabara, ganhou
uma ampla periferia desassistida, cujo
atendimento, mesmo que precrio, passou a ser encarado como prioritrio durante o governo Chagas Freitas.
A histria de Tenrio est to ligada da Baixada Fluminense que seu primeiro emprego na
regio, recm-chegado de Alagoas, foi de apontador de obra da construo da rodovia RioSo Paulo, conseguido diretamente pelo eng Hildebrando de Ges, o responsvel pela
dragagem da regio nas dcadas de 1930 e 40. Por um outro efeito de social network, o
filho de Hildebrando viria a ser presidente da Cedae em 1991 e 1992.
144
Sobre os movimentos sociais, algumas informaes a respeito das mobilizaes devem ser apresentadas para a
melhor compreenso do quadro poltico
que cercou os investimentos nas periferias
na segunda metade dos anos 1980.
Desde o incio da dcada, numerosas
associaes de bairro se organizaram na
Baixada a partir de reivindicaes ligadas
a condies de vida e infra-estrutura urbana. Essas associaes unificaram suas
lutas em federaes municipais; a primeira, fundada em 1981 o MAB de Nova
Iguau , e as duas outras, em 1983 a
ABM de So Joo de Meriti e o MUB de
Caxias. Essas federaes se engajaram
em intensa mobilizao em torno do
saneamento bsico e da sade, especialmente na segunda metade da dcada.
13
Com o apoio dos grupos de base da igreja catlica e de organizaes no governamentais, as federaes conseguiram
se articular em um frum comum em
1984 o Comit Poltico de Saneamento
Bsico da Baixada Fluminense, que
realizou reunies peridicas e mobilizaes, incluindo passeatas sede do governo estadual e a Braslia.
A fuso das trs empresas responsveis pelos servios, em 1975, representou tambm a fuso
das suas redes de relaes pessoais, alterando significativamente a forma pela qual tanto os
polticos locais como o comando da administrao estadual influenciavam as polticas. Essa
dimenso importante para se entender a poltica, mas ainda mais fundamental para a
compreenso das vitrias dos capitais contratistas nas licitaes, embora esteja fora do
escopo do presente trabalho. Ver Marques (1998a).
145
Favelas e Subrbios
Os investimentos nas favelas e subrbios so apresentados no Grfico 6.
R$ per capita
250
200
150
100
50
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Suburbana
Favelas
Em fevereiro de 1988 a regio foi arrasada por uma inundao que resultou em 18 mortos e
4.150 famlias desabrigadas. As obras de esgotamento realizadas nos anos seguintes se confundiram com as de controle de enchente na regio. Para informaes sobre os movimentos
sociais na regio, as enchentes e a luta pelo saneamento, ver Oliveira et al (1991).
146
16
17
147
Segundo entrevistas, os projetos foram elaborados por duas empresas projetistas que no
estavam contratadas para tal, mas que tinham outros contratos com a Cedae. Os servios
foram pagos por contratos assinados no incio de 1996 atravs de uma dispensa de licitao
no valor de cerca de 1,8 milho de reais. A maior parte das informaes sobre esse programa
originria de entrevistas com tcnicos do setor. Cf. Marques (1998a).
O dumping tem a seguinte lgica: as empresas realizam as partes mais lucrativas dos sistemas elevatrias, reservatrios e outras obras civis e redes de maior porte e em seguida
pedem todos os aditamentos possveis aos contratos. Quando no mais possvel aditar,
ameaam romper o contrato alegando desequilbrio econmico-financeiro.
A cartelizao se caracteriza pelo acordo prvio das empresas licitantes com relao a preos
ou demais condies, dividindo previamente as licitaes existentes entre elas e acordando o
contedo das propostas dos concorrentes, supostamente sigilosas.
148
questo central que durante todo o perodo no houve uma nica poltica que
apresentasse continuidade gerencial e
administrativa e conseguisse implantar
procedimentos tcnicos (como normatizaes especficas para projeto e obra)
e administrativos (de forma a dar conta
das especificidades das obras em tais
espaos). Os investimentos ocorreram
aos espasmos, quando houve diretriz
poltica clara (como no caso do Proface)
ou quando houve recursos externos designados especificamente para reas
desse tipo (como no caso do Prosanear).
149
R$ per capita
200
150
100
50
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Centro/Ilha
Zona Sul/Niteri
Barra/Jacarep.
150
relas judiciais seculares) e teve sua ocupao regulada por plano urbanstico do
arquiteto Lcio Costa (Cardoso, 1988).
A regulao do seu espao foi complementada ao longo dos anos, sendo a
Barra um dos primeiros bairros da cidade a dispor de um PEU (Plano Estratgico de Urbanismo), condio para
poder receber novas construes a partir
do incio dos anos 1990 (Monteiro,
1995). A conjugao dessas caractersticas com as obras virias realizadas
nos anos 1970 transformou a regio nos
anos 1980 no principal filo para a produo imobiliria em grande escala atravs de grandes condomnios fechados
de alto padro. Do total produzido na
Barra da Tijuca entre 1979 e 1988,
94,2% foram lanados pela incorporao imobiliria (Ribeiro, 1997).
Segundo alguns autores, como
Ribeiro (1997), grande parte da produo imobiliria formal na cidade durante
a dcada de 80 ocorreu na Barra, passando de menos de 10% do total lanado em 1980 para 32% em 1984 e 50%
em 1989. Aps passar por uma crise no
incio dos anos 1990, o mercado imobilirio do Rio de Janeiro retomou seu
ritmo a partir de 1994, novamente com
liderana da Barra da Tijuca, dessa vez
com 60% dos lanamentos (Monteiro,
1 99 5) .
O aumento de participao da regio
no total da metrpole se fez em um momento de forte elitizao do mercado,
com o preo mdio por metro quadrado
crescendo 25% entre 1980 e 1989 em
termos reais e a rea mdia se elevando
em 15% no mesmo perodo (Ribeiro,
151
152
No caso paulistano essa situao ainda mais visvel. No incio dos anos 1990 a regio
metropolitana vivia uma situao dicotomizada, sendo dotada de elevatrias, estaes de
tratamento, coletores tronco e interceptores (do sistema Sanegram, talvez o maior exemplo
de escolha tcnica grandiosa) e sistemas dispersos com redes locais de gua de abastecimento
precrio ou de esgotamento desligadas dos sistemas de transporte e do destino final. O componente de esgotos do Projeto Tiet, implementado a partir de 1992 pelo governo estadual,
alardeado como soluo nova, tem por objetivo simplesmente a ligao dos dois grupos de
instalaes existentes e j previstas mais de dez anos antes.
153
154
Referncias
bibliogrficas
155
R IBEIRO , L. C. Dos cortios aos Condomnios Fechados: As formas de Produo da Moradia na cidade do Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 1997.
T AVARES , R., M ONTEIRO , M. Populao e
condies de vida. In: G UIMARES , R.,
T AVARES , R. Sade e sociedade no
Brasil dos anos 80. Rio de Janeiro:
Relume Dumar, 1994.
V ETTER , D., M ASSENA , R. Quem se apropria dos benefcios lquidos dos
investimentos do Estado em infraestrutura? In: M ACHADO . L. Solo urbano: tpicos sobre o uso da terra. Rio
de Janeiro: Zahar, 1981.
W ATSON , G. Water and sanitation in So
Paulo, Brazil: Successful strategies
for service provision in low-income
communities. Massachusetts, Estados Unidos, 1992. Dissertao (Mestrado) M IT .
158
1
2
3
4
Todas as agncias do Grupo do Mundial esto localizadas fisicamente numa mesma rea na
regio central da cidade de Washington, capital dos Estados Unidos.
Em 1947 o percentual norte-americano, que era de 35%, diminuiu para 24% em 1971 e para
17% em 1991.
Nelson (1995) estima que apenas 10% das subscries acionrias do Banco Mundial so
realmente pagas pelos pases que as detm.
Os chamados pases em desenvolvimento so tambm os principais, seno nicos, tomadores
de emprstimo do Banco Mundial.
Marcos A. Pedlowski
2) a divulgao das decises relacionadas s operaes do Banco que levariam em conta a autonomia poltica
dos pases tomadores de emprstimos;
3) a prtica administrativa de indicar se
os projetos financiados so totalmente formulados e controlados pelos
pases que tomam o emprstimo;
4) a tentativa de o Banco assumir uma
postura de mero mediador entre os
pases credores e os pases devedores.
Segundo Nelson (1995), a eficcia
desses procedimentos tem pouca ressonncia com o cotidiano do Banco,
principalmente pela percepo de
que a instituio fortemente influenciada pelo peso norte-americano na
formulao de suas polticas 5.
Do ponto de vista administrativo, o
Banco Mundial possui gerncias regionais que so responsveis pela formulao, implementao e acompanhamento
de programas e projetos de desenvolvimento econmico 6 . O corpo tcnico do
Banco inclui tcnicos extremamente bem
preparados nos diversos ramos do desenvolvimento econmico. Assim, mesmo
sem esquecer as contradies entre aspectos formais e prticos que regem o
funcionamento do Banco Mundial, podese seguramente afirmar que se tornou
6
7
159
Essa noo realada no s pela localizao fsica do Banco Mundial em Washington DC,
mas tambm pelo papel dominante dos Estados Unidos na formulao das polticas
implementadas pelo Banco.
O Brasil est includo na Gerncia para a Amrica Latina e Caribe.
Convm ressaltar que, entre outras polticas de alcance global, o Banco teve participao to
destacada quanto o FMI na formulao das chamadas polticas de estabilizao que foram
aplicadas no Terceiro Mundo.
160
NDICE
1. Vale do Paraso
2. Nova Unio
3. Teixeirpolis
4. Urup
5. Mirante da Serra
6. Ministro Andreaza
7. Castanheiras
8. Novo Horizonte
9. Rolim de Moura
10. So Felipe
11. Primavera
12. Nova Brasilndia
16
24 km
Escala Grfica
financiamento da reconstruo e pavimentao da Rodovia BR-364, que ligaria Cuiab a Porto Velho (Millikan, 1988;
Brown, 1992). A pavimentao havia
sido iniciada por volta de 1976, mas o
projeto fora abandonado aps a pavi-
Marcos A. Pedlowski
8
9
161
Essa regio incluiria o centro e o norte do Mato Grosso e a totalidade de Rondnia. A rea
total coberta pelo projeto era de 410.000 km 2 .
O aspecto ambiental do POLONOROESTE inclua no s a demarcao de reservas e parques,
mas tambm o apoio ao desenvolvimento de sistemas agrcolas que fossem sustentveis do
ponto de vista ambiental.
162
Populao
1950
36.935
1960
70.232
1970
111.064
1980
593.142
1991
1.130.400
1996
1.229.036
Marcos A. Pedlowski
10
11
163
Essa suspenso foi meramente simblica pois durou apenas alguns meses, e a maior parte
dos fundos do programa j havia sido utilizada, principalmente com a construo da BR-364.
Essas agncias foram a Secretaria de Meio Ambiente de Rondnia (SEMARO) e o Instituto
Estadual de Florestas (IEF).
164
Banco iniciou mudanas organizacionais que resultaram na criao do Departamento de Meio Ambiente e de trs
escritrios regionais com seus respectivos setores ambientais. Contudo, mais
significativa foi a incluso de salvaguardas destinadas a garantir a proteo
ambiental na formulao e implementao de seus projetos. Do ponto de vista
das relaes polticas, a medida mais
relevante foi a garantia de que ONGs
pudessem participar no processo de desenvolvimento de projetos financiados
pelo Banco Mundial. 12
Desse modo, no foi surpresa que o
Relatrio Anual do Banco Mundial de
1992 (World Bank, 1992) fosse dedi-
12
Marcos A. Pedlowski
165
rea (km2 )
61.950
30.150
5.890
35.000
24.350
64.000
166
Alm disso, o novo projeto foi idealizado em termos muito diferentes dos
que guiaram o POLONOROESTE , principalmente no relativo preocupao com a
proteo do meio ambiente. Os objetivos principais do PLANAFLORO incluam:
a)
a conservao da biodiversidade em
Rondnia;
b) a demarcao e proteo de unidades de conservao (parques nacionais, estaduais e municipais, reservas
biolgicas);
c) a realizao de investimentos prioritrios em infra-estrutura e agncias
governamentais que agilizassem a
POLONOROESTE
1,0
57,3
23,0
2,8
12,7
2,1
1,0
0,0
1,1
100,0
(%)
PLANAFLORO
(%)
20,7
17,6
5,5
8,1
25,0
1,7
4,8
3,9
12,7
100,0
reduzir a rea da reserva indgena UruEu-Wau-Wau. Essa tentativa acabou retardando ainda mais as negociaes entre
o Banco Mundial, o governo de Rondnia e agncias federais. As discusses em
torno do PLANAFLORO acabaram sendo
retomadas apenas em 1990, aps a posse
Marcos A. Pedlowski
15
16
167
A Histria se repete na
implementao do PLANAFLORO :
farsa, tragdia ou ambas?
Como j mencionado anteriormente, o
PLANAFLORO inclua objetivos bastante audaciosos em vrias reas. Entre os mais
importantes, podem-se apontar: o fortalecimento institucional das diferentes
agncias governamentais responsveis
pela implementao do zoneamento
ambiental de Rondnia, a reduo das
taxas de desmatamento, a demarcao
de reservas extrativistas e indgenas e o
desenvolvimento de sistemas agrcolas
168
17
18
19
Marcos A. Pedlowski
169
1)
rea demarcada
(B) (km 2)
10.094
6.762
767,4
130,0
17.755
Diferena
(B-A)
- 12.258
- 1.912
+ 77,7
- 17,9
- 14.104
A nova verso do Zoneamento estava prevista para ser concluda em outubro de 1998, salvo
algum novo atraso, o que equivale a um retardamento de mais de 6 anos.
Entre os casos mais crnicos encontra-se o da reserva dos Uru-Eu-Wau-Wau, que tem estado
no centro das preocupaes desde o incio da dcada de 80.
170
22
23
o fracasso do estabelecimento de um
convnio entre o governo de Rondnia e o INCRA que viabilizasse o
processo de regularizao fundiria
requerida para a implementao do
Zoneamento;
2) o fracasso em estabelecer, institucionalizar e manter as unidades de
conservao preconizadas pelo
PLANAFLORO ;
3) a manuteno de incentivos a atividades predatrias por parte de agncias estaduais e federais;
4) a ausncia de um plano para a proteo das comunidades indgenas e
suas reservas.
O Painel de Inspeo foi criado em 1993 pela diretoria executiva do Banco Mundial para
examinar se as operaes realizadas pelo corpo tcnico seguem ou no os procedimentos e
polticas operacionais da instituio.
ONGs internacionais como o Friends of the Earth e a OXFAM tiveram um papel decisivo na
preparao do documento, o que expe o carter supralocal do processo.
Marcos A. Pedlowski
A resposta da administrao do
Banco Mundial ao pedido de investigao foi dplice. Ao mesmo tempo que
reconhecia os problemas apontados,
procurava demonstrar que no s as
questes levantadas estavam sob controle, como avanos significativos estavam em curso na implementao do
programa. Alm disso, a gerncia do
Banco Mundial adotou uma estratgia
dupla para que o pedido de investigao
do PLANAFLORO fosse aprovado pela diretoria executiva. Por um lado, a gerncia
exigiu que o Estado de Rondnia, ento
governado por Valdir Raupp, adotasse
um calendrio rgido para garantir o
cumprimento de metas bsicas que respondessem s crticas apresentadas pelo
Frum das ONGs. 24 Por outro lado, a
gerncia iniciou um lobby poltico junto
a membros da diretoria executiva para
que eles se posicionassem de maneira
contrria, usando argumentos essencialmente tcnicos para desqualificar as denncias das ONGs (World Bank, 1995).
No entanto, um argumento essencialmente poltico acabou sendo chave
para que a gerncia do Banco impedisse
a abertura do processo de investigao.
A gerncia argumentou que uma possvel investigao afetaria negativamente
o balano institucional em Rondnia,
deixando o governo do estado numa
situao politicamente desfavorvel ante
as ONGs. A estratgia da gerncia teve
xito porque, apesar de o relatrio pre-
24
171
172
PLANAFLORO ,
25
26
Entre outras medidas, o Banco Mundial obteve a alocao de cerca de US$ 500.000,00 para
a execuo de projetos de iniciativa comunitria (PICs).
O escritrio do Banco Mundial responsvel pelo acompanhamento esteve at recentemente
localizado em Cuiab, MT.
Marcos A. Pedlowski
28
173
174
PLANAFLORO
70
60
R$ milhes
50
40
30
20
10
0
A
Componentes
Programado
Realizado
Legen das
A - Gerenciamento e Proteo Ambiental,
B - Fortalecimento Inst. Est. e Assist. Tcnica
C - Programa de apoio Iniciativa Comunitria
D - Estradas de Transportes Hidrovirio
E - Adm. do Projeto, Monitoria e Avaliao
F - Pesquisa e Desenvolvimento Agroflorestal
G - Infraestrutura Scio Econmico e Servio
29
Para uma excelente discusso sobre a fragilidade do sistema de conservao ambiental criado
pelo POLONOROESTE , indica-se a leitura do artigo escrito por Fearnside e Ferreira (1985).
Marcos A. Pedlowski
predominncia de gastos com infraestrutura em detrimento dos dispndios financeiros com proteo
ambiental e o limitado financia-
175
176
Estratgias de Desenvolvimento
1.
2.
3.
4.
Reforma do estado
Mudana na matriz energtica
Reforma agrria
Valorizao da hidrovia do Madeira
e sada terrestre para o Pacfico
5. Agroindustrializao
6. Promoo do turismo ecolgico
7. Implementao de prticas efetivas
de gesto ambiental
8. Melhoria da qualidade de vida
9. Promoo de uma poltica de
enraizamento cultural e ilustrao
cientfica e tcnica
10. Consolidao de democracia plena
Marcos A. Pedlowski
177
Concluso
O presente artigo discutiu o papel-chave
ocupado pelo Banco Mundial na estruturao e sustentao do Estado em
Rondnia, seja como formulador de polticas pblicas seja como financiador
majoritrio de programas de desenvolvimento regional que l tm sido implementados. Aqui foi demonstrado que,
apesar do grande aporte de capital e da
capacidade institucional trazidos pelo
Banco Mundial atravs do POLONOROESTE
e do PLANAFLORO , Rondnia encontra-se
num estado de permanente fragilidade
institucional (especialmente de suas
agncias de proteo ambiental). Essa
178
A experincia do PLANAFLORO tambm demonstra que mudanas de carter normativo no so suficientes para
garantir o sucesso de programas de desenvolvimento regional, principalmente
quando os atores sociais responsveis
pela implementao prtica (no caso as
agncias governamentais operando em
Rondnia) no esto dispostos ou
mesmo capacitados a implementar tais
mudanas. Alm disso, fica evidente que
o Banco Mundial, apesar de mudanas
nominais no processo interno de formulao e de implementao de seus projetos, continua tendo dificuldades de se
relacionar com parceiros distintos do estado, como o caso das ONGs. O fra-
Marcos A. Pedlowski
Referncias
179
bibliogrficas
180
S CHWARTZMAN , S. Indigenists, Environmentalists and the Multilateral Development Banks. Cultural Survival
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(1978 a 1993). Porto Velho: s. ed.,
1996, p. 47.
S EPLAN . Agenda midas. Volume III:
Diretrizes Estratgicas para o Desenvolvimento sustentvel de Rondnia
2020. Porto Velho, 1998.
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Washington, DC: Latin America and
Caribbean Regional Office / World
Bank, 1981.
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III Technical Review. Final Report.
Washington, DC: Latin America and
Caribbean Regional Office / World
Bank, 1987.
Resenhas
Trad. em espanhol, Miseria del presente, Riqueza de lo posible. Buenos Aires: Paids, 1998,
160 p.
18 4
Re senha
Assim, segundo Gorz, a base material e intelectual da nova produo psindustrial no seria capaz de originar
condies objetivas nem subjetivas para
a emancipao social. A sada para a
crise da sociedade salarial com a apropriao positiva do tempo livre gerado
deveria ser orientada pela existncia de
uma renda de base suficiente, que permitisse a construo das formas cooperativas e associativas e engendrasse uma
redefinio de esferas de autonomia e
de heteronomia (trabalho alienado).
A reduo do tempo de trabalho e
as polticas sociais de proteo e insero
social deveriam estar condicionadas, do
ponto de vista tico-poltico, por uma redistribuio baseada na renda suficiente
e necessria. Dessa forma, seria redefinida a luta contra o comando e o controle
do capital na apropriao do general
intellect, em que a inteligncia e a imaginao se converteram na principal fonte
de valorizao do capital.
Ao contrrio de buscar alternativa ao
padro hegemnico de precarizao e
excluso do trabalho na crise da sociedade salarial, atravs das formas de
economia solidria e social via terceiro
setor, Andr Gorz se aproxima das correntes polticas que apostam que a autonomia social pode ser alavancada por
uma renda de base suficiente. Quanto s
propostas que, como as de Claus Offe e
Jeremy Rifkim, apostam em polticas de
emprego e renda que estimulem a integrao, via terceiro setor ou pelas ocupaes de utilidade social, o autor de
Misres du prsent, richesse du possible
considera que uma reorientao do pro-
185
18 6
Re senha
Antonio Negri. Recension: Misres du prsent, richesse du possible, de Andr Gorz. Futur
Antrieur, n. 43. Paris: ditions Syllepse, 1997-1998/3.
Gographies
imaginaires
Pierre Jourde
Paris: J. Corti
1991, 352 p.
18 8
estrutural dos seus elementos constitutivos. Para Pierre Jourde, os mares, florestas, acidentes naturais, em suma, as
formas da geografia fsica engendradas
pela imaginao literria, importam
sobretudo pela sua funo na configurao geral de um espao imaginrio e,
por conseguinte, possuem significao
tambm em suas relaes, em sua articulao, e no apenas em si mesmos.
Quem pretende escapar ao mundo,
ao seu modo tambm o traduz, constata Henri Michaux. A fico literria nos
transporta a terras longnquas, espaos
desconcertantes que nos surpreendem
e encantam pelo que tm de inusitado,
e onde as montanhas, os rios, os animais, as prprias leis da natureza no
so aquelas que ns conhecemos. Recriando um espao mtico ao construir
os seus territrios de fbula, o escritor
contemporneo coloca o leitor precisamente face a face com o mundo, a que
se busca escapar e paradoxalmente se
regressa atravs de um processo compensatrio que implica fuga e reaproxim a o .
Os manuais de Geografia dividem
o nosso globo em continentes, pases e
regies. Em si mesmos, espao e paisagem constituem realidades neutras, somente adquirindo significao a partir
das formas de ocupao determinadas
pelas interveno humana. Para Pierre
Jourde, essa significao decorre da
forma como intervm a imaginao do
escritor na construo da narrativa e na
configurao dos seus mundos fictcios.
Por isto mesmo, a sua peculiar geografia
se organiza em primeiro lugar a partir
Re senha
189
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