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Leonardo Meja
Geopoltica de
la integracin
Subregional
El rol de Brasil
Leonardo Meja
GEOPOLTICA DE
LAINTEGRACIN
SUBREGIONAL.
EL ROL DE BRASIL
Leonardo Meja
GEOPOLTICA DE
LA INTEGRACIN
SUBREGIONAL.
EL ROL DE BRASIL
Geopoltica de la Integracin Subregional

El rol de Brasil
Leonardo Meja

, 2012
La Isla N27-96 y Cuba

Tlf. (593 2)252 6718
tallergraficohuella@gmail.com
Derechos de autor 040167
ISBN 978-9942-11-805-9
Coordinacin editorial: Margarita Andrade R.
Diseo y diagramacin: Anita Lalaleo N.
Impreso en el Ecuador por Taller Grfico
15.12.2012
Contenido
Prlogo
Resumen
11
1. El legado de los imperios espaol y

portugus en el relacionamiento de
Brasil con Amrica Latina
15
2. El relacionamiento con Estados Unidos

y Amrica Latina instalada la Repblica
25
3. Latinoamrica, Brasil y la reinvencin

de Amrica del Sur
28
4. Hacia la superacin de la rivalidad y

el distanciamiento entre los pases
sudamericanos
30
5. El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR)
35
6. El rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) 43

7. Algunos cambios en el relacionamiento
entre los Estados Unidos y Brasil
47
8. El gobierno de Cardoso y la transformacin

de las relaciones de Brasil con los pases
sudamericanos
49
9. La iniciativa brasilea para la

construccin de la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN)
57
10. La Primera Reunin de Jefes de Estado

de la Comunidad Sudamericana de
Naciones y las propuestas para
profundizar los contenidos de
la integracin
70
Leonardo Meja
11. La Segunda Reunin de Jefes de

Estado de la Comunidad Sudamericana
de Naciones y la Declaracin de
Cochabamba. Colocando la Piedra
Fundamental para una
Unin Sudamericana
72
12. Los movimientos y organizaciones

sociales y sus aportes a la definicin
de un nuevo modelo de integracin
76
13. La Comunidad Sudamericana de

Naciones, el ALCA, la cooperacin
Sur-Sur y la integracin energtica
81
14. El financiamiento de la integracin

y el sistema bancario y monetario regional
86
15. La Unin de Naciones Suramericanas

(UNASUR)
92
16. Brasil y la estabilidad poltica

de la subregin
114
17. Amenazas al liderazgo brasileo
122
18. A manera de conclusin
146
Prlogo
Marcelo Halperin*
abemos que en las ciencias sociales el tratamiento de problemas complejos requiere un

especial talento para transformar las zonas
grises en puntos de interseccin entre distintos
acervos acadmicos. Es lo que precisamente ha logrado Leonardo Meja al enfocar el papel del Brasil en la poltica y la economa latinoamericanas.
Sus hiptesis rebasan los lmites fijados por las
competencias demarcadas en los claustros.
Las interpretaciones del documento proporcionan el sedimento terico con el cual puede atravesarse todo el decurso de la historia brasilea y de
sus vecinos, sin riesgos de caer en aquellas frmulas tan atractivas como engaosas que presumen una gentica de la dominacin y del sometimiento. Por el contrario, quedan en evidencia las
claves de una laboriosa construccin de liderazgo
pero que podra sufrir mutaciones, y hasta la eventual recomposicin del edificio levantado por sucesivas oleadas de intelectuales y burcratas. En
todo caso habra que ver como sugiere el autor
Consultor de organismos de integracin y cooperacin regional; investigador y docente del Instituto de Integracin Latinoamericana, Universidad Nacional de La Plata, Argentina.
Leonardo Meja
con un relevamiento final sobre los nuevos apremios internacionales, si las estrategias en curso
dejarn de ajustarse a las condiciones que determinaron su diseo inicial.
En tal sentido, los Estados nacionales latinoamericanos estn abordando el siglo 21 con recursos para la supervivencia que, difcilmente, podran ser explicados dentro de cualquiera de los
cnones establecidos por sus padres fundadores.
Ocurre que tanto las acciones como las omisiones
reflejan una necesidad apremiante: lidiar con los
efectos indeseables que la economa global arroja
sobre poblaciones y territorios.
La escenografa opresiva del tiempo presente va
transfigurando polticas y orientaciones ideolgicas, por ms pesada que sea su carga de tradicin.
De ah que al explorar los itinerarios recorridos
por la teora poltica y la gestin diplomtica, el
autor no deje de atender al carcter inacabado de
aquel liderazgo reconocido a Brasil en los otros
Estados de la regin. Y revela cmo, en el desarrollo de su estrategia constructiva, Brasil ha ido delineando y puesto a prueba distintas modalidades
de persuasin y disuasin con sus vecinos. No han
sido ni son las mismas frmulas endilgadas al imperialismo etnocentrista. En este aspecto adquiere importancia crucial el tener que compartir una
condicin perifrica, lo que implica un principio de
reconocimiento sobre la coincidencia de padecimientos econmicos y sociales.
Con estas races de pertenencia fijadas dentro de
una tan inmensa como intrincada geografa americana que se sobreaade a la del propio pas, la
aptitud de liderazgo del Brasil afronta un desafo
8
Prlogo
particular: desplegar el soft-power al que alude

Rebollar. Es meritorio el esfuerzo destinado a descifrar este programa intangible, porque Meja va
recorriendo una historia plagada de signos y seales, preciosas pistas que no siempre facilitan la
lectura de tantos y tan diversos despliegues diplomticos. Vanse por ejemplo, entre tales signos y
seales, las especulaciones que Saraiva Gomes extrae del discurso poltico con respecto al precepto
de no intervencin, pero matizado por la no indiferencia; los argumentos de Spektor a propsito
de la lgica que sustenta el debilitamiento deliberado del Mercosur a travs de progresivas ampliaciones; o el uso decorativo del lenguaje que rescata
Gudynas cuando pasa revista al momento de negociar la fundacin de la Unasur. Estos y otros
tantos rastros conducen a la comprensin de una
estrategia persistente pero que tambin lo detalla el autor parece ponerse a prueba como nunca
en la fragua de la crisis global.
Buenos Aires, Septiembre de 2012
GEOPOLTICA DE
LA INTEGRACIN
SUDAMERICANA
EL ROL DE BRASIL
Leonardo Meja M. 1
Resumen
El 23 de mayo del ao 2008, en Brasilia, las doce repblicas sudamericanas decidieron constituir la
Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR),
culminando de esta manera un proceso iniciado
hace ms de 10 aos, bajo el liderazgo natural y poltico del Brasil. El liderazgo natural conviccin
arraigada en el pas derivado de su extensin geogrfica (8.514.877 Km2), con fronteras con prcticamente todos los pases sudamericanos, con excepcin de Chile y Ecuador; del tamao de su poblacin
(203.4 millones de habitantes, ao 2010) y de la dimensin de su economa (PBI: 2.090.000 millones
de USD, ao 2010). El liderazgo poltico relacionado con su poltica exterior, construida a lo largo de
su historia, en torno de valores, principios, creencias e intereses que le han conferido continuidad
propia de una poltica de Estado, pero, fundamentalmente, con su capacidad para crear alianzas polticas y comerciales, generar consensos y coordinar
acciones colectivas entre los pases de la subregin,
1 Economista, exprofesor de la facultad de Ciencias Econmicas de
la Universidad Central del Ecuador, exjefe de la Divisin de Industrias del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), y exsecretario general adjunto de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI).
11
Leonardo Meja
de cara a convertirse en un actor global, recurriendo al uso de recursos de poder no tradicionales, como la cultura, una presencia comercial creciente, la cooperacin y la solucin de conflictos por
la mediacin.
En el presente ensayo, a partir de la caracterizacin y contextualizacin histrica de las relaciones
entre Brasil y los pases sudamericanos, as como
del anlisis sobre el cuestionamiento del concepto
de Amrica Latina que han realizado algunos pensadores y estrategas vinculados con el diseo e implementacin de la poltica exterior de ese pas, se
revisan los aspectos ms sobresalientes de las diferentes iniciativas integracionistas que precedieron
a la constitucin de la Unasur y que marcan un
progresivo involucramiento del Brasil en el subcontinente: los programas de integracin entre Argentina y Brasil de mediados de la dcada de los
aos ochenta del siglo pasado, orientados a superar la tradicional rivalidad econmica, poltica y
militar que, durante muchos aos, haban caracterizado sus relaciones, as como a la ampliacin del
comercio y la cooperacin industrial entre los dos
pases; la formacin del Mercado Comn del Sur
(Mercosur), en el ao 1991, encaminada a liberalizar el comercio entre los Estados parte y a alcanzar
una insercin competitiva en el sistema econmico
internacional; as como la propuesta para la conformacin del rea del Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), formulada por Brasil en la Sptima
Reunin del Grupo de Ro, realizada en Santiago
de Chile, en el ao 1993, y presentada a sus socios
del Mercosur en el ao 1994.
En este contexto se analiza tambin la I Cumbre de
Presidentes de Amrica del Sur, convocada por
Brasil y realizada en su capital, Brasilia, el ao
2000, en donde, a partir de la definicin realizada
12
Geopoltica de la integracin subregional
por el presidente Cardoso de los principales ejes de

articulacin de la integracin subregional, los mandatarios acordaron la formacin de un espacio econmico-comercial, mediante la liberalizacin del comercio, la ampliacin y modernizacin de la infraestructura fsica de la subregin que conllev a la
creacin de la Iniciativa para la Integracin de la
Infraestructura Regional Sudamericana IIRSA y
la consolidacin y proteccin de la democracia; el
Consenso de Guayaquil sobre Integracin, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo, aprobado
el ao 2002, en ocasin de la Segunda Cumbre Presidencial, en el que los mandatarios destacaron la
voluntad de Amrica del Sur de construir, de manera coordinada, un espacio integrado, mediante el
fortalecimiento de las conexiones fsicas y la armonizacin de los marcos institucionales, normativos
y regulatorios; y, la conformacin de la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN), precedente inmediato de la Unasur, en el ao 2004, en Cusco, durante la Tercera Cumbre de Presidentes de Amrica del Sur.
Se analiza, asimismo, la Declaracin de Cochabamba. Colocando la Piedra Fundamental para
una Unin Sudamericana, aprobada el ao 2006,
en la Segunda Reunin de Jefes de Estado de la
Comunidad Sudamericana de Naciones, en donde
los mandatarios acordaron los fundamentos de un
nuevo modelo de integracin para el siglo 21, encaminado a desarrollar un espacio integrado en lo poltico, social, cultural, econmico, financiero, ambiental e infraestructural. A partir de estos fundamentos, sera elaborado el proyecto de Acuerdo
Constitutivo de Unasur, convenido por los Jefes de
Estado y de Gobierno en las Decisiones de Dilogo
Poltico, adoptadas en el marco de la Primera
Cumbre Energtica de Amrica del Sur, realizada
13
Leonardo Meja
en la isla de Margarita, repblica bolivariana de

Venezuela, el ao 2007. Entre esas decisiones consta tambin la de denominar como Unin de Naciones Suramericana (Unasur) al nuevo esfuerzo integrador, que consolida el cambio de la prioridad
asignada en el proceso de integracin: de la econmico-comercial de la dcada de los noventa, a la poltico-social de la primera dcada del siglo 21.
Se analizan, finalmente, las transformaciones en el
mapa poltico subregional debidas a la presencia de
los gobiernos de izquierda y de centro izquierda que
tienen en comn la voluntad de fortalecer el papel
del Estado en la economa, encarar el profundo dficit social ocasionado por los gobiernos que haban
implementado las propuestas del Consenso de Washington, as como definir una nueva estrategia de
insercin internacional; la intervencin del Brasil
justificada en una nueva doctrina, la de la no indiferencia para cooperar en la solucin de las crisis polticas de varios de sus vecinos y aportar a la
estabilidad poltica de la subregin, aspectos considerados como imprescindibles para la consecucin
de sus objetivos en el escenario internacional; y, el
surgimiento de intereses divergentes que amenazan la consolidacin del liderazgo de este pas en el
proceso de integracin subcontinental.
Palabras clave: Brasil, integracin sudamericana, cumbres

presidenciales, geopoltica, liderazgo, estabilidad poltica, Unin de Naciones Sudamericanas.
14
1. El legado de los imperios espaol y

portugus en el relacionamiento de
Brasil con Amrica Latina
Hasta mediados de los aos ochenta del pasado siglo, las relaciones entre Brasil y los pases
sudamericanos se rigieron por un doble patrn: rivalidad con los pases de la Cuenca del Plata e indiferencia con los del Norte, situacin que se haba originado en el enfrentamiento de las coronas
espaola y portuguesa por la reparticin de tierras del Nuevo Mundo, as como por el control de
su poblacin y el comercio. Como lo seala la acadmica brasilea, Mara Regina Soares de Lima:
Uno de los principales legados que los imperios espaol
y portugus dejaron a sus excolonias fue la rivalidad
que caracteriz la actuacin de ambas potencias coloniales en la Cuenca del Plata e interacciones enrarecidas en el resto de la regin, en funcin de factores fsicos y geogrficos. De esta forma, la herencia portuguesa para Brasil, al comienzo de su historia como pas
independiente, fue la rivalidad al Sur y la indiferencia
al Norte de la regin.2
A la dilatada permanencia en el tiempo de la

situacin descrita contribuyeron, por un lado, los
factores fsicos y geogrficos y, por otro, la autoimagen construida por Brasil, a partir de la percepcin de una supuesta superioridad en trminos
de civilizacin, inspirada en el rgimen monrquico que haba adoptado, as como la naturaleza particular de su proceso de independencia.
2 Mara Regina Soares de Lima, El lugar de Amrica del Sur en
la poltica externa brasilea, en Obras de integracin fsica de
Amrica del Sur, en <http://www.dc.mre.gov.br/imagens-e-textos/obrasintegracao-esp02.pdf, p.13.>
15
Leonardo Meja
1. Los factores
fsicos y geogrficos
Brasil haba permanecido, por algn tiempo,
apartado de la mayora de los pases de Sudamrica con excepcin de Argentina, Uruguay y Paraguay, con los cuales gener vnculos ms intensos
que con el resto de pases sudamericanos, tanto
por su proximidad geogrfica como por el hecho de
que la mayora de los centros de desarrollo de Brasil se encontraba en el sudeste y sur del pas; el
norte y el este estaban poco poblados y econmicamente atrasados.3 Las relaciones econmicas con
los pases andinos y las Guayanas fueron secundarias, consecuencia de las distancias y de los obstculos geogrficos, as como de la situacin colonial
que haba estructurado un modelo que privilegiaba la integracin con las respectivas metrpolis
antes que el relacionamiento entre s. Esto explica, a su vez, la presencia de unas vas de transporte y comunicacin en realidad trochas largas y
complicadas entre ellos; incluso el interior del
Brasil colonial se caracterizaba por la insuficiente
red de comunicaciones que se hallaba limitada a la
navegacin martima del litoral. Antes del surgimiento de la navegacin a vapor (1850), llevaba
ms tiempo ir desde Maranho a Ro de Janeiro
que a Lisboa.4
3 Wilhelm Hofmeister, Brasil y sus vecinos. En bsqueda del Liderazgo Regional en Amrica del Sur, en Europa, Amrica Latina: anlisis e informaciones, No. 13, Ro de Janeiro, Fundacin Konrad Adenauer, septiembre 2003, p. 13.
4 Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI),
Historia general de las relaciones exteriores de la repblica Argentina, t. IV, captulo XVIII, en <http://www.argentina-rree.
com/4/4-002.htm>.
16
Las relaciones comerciales de Brasil con los

pases andinos tuvieron poco peso y significacin
hasta la primera mitad del siglo 20. Aun en 1889,
Brasil no tena relaciones comerciales con Ecuador; con Venezuela y Colombia, stas fueron poco
significativas; con Per, casi exclusivamente por
el departamento de Loreto y el ro Amazonas, y
con Bolivia comercializaban las poblaciones del interior.5 El inters primordial de Brasil con las repblicas del Pacfico segn el historiador y politlogo brasileo Moniz Bandeira consisti en buscar una solucin para los temas de lmites y de
navegacin fluvial, a travs del Amazonas, agregando ms adelante:
lo que Brasil trat de asegurar fue su soberana sobre
la Amazona, antes de abrir el ro a la navegacin internacional, y evitar que las repblicas del Pacfico fuesen
inducidas por los Estados Unidos a atacarlo por el norte, aprovechando su compromiso en la guerra contra el
Paraguay (1864-1870).6
Mxico, Centroamrica y el Caribe, no fueron

motivo de inters por parte de Brasil. En la poca
del imperio se consideraba que estaban en el rea
de influencia de los Estados Unidos, pas con el
cual su poltica exterior haba venido construyendo una relacin especial, que oscilaba entre la
proximidad y la autonoma.
5 Instrucciones del gobierno imperial a los delegados brasileos
a la Conferencia de Washington del ao 1889, citado por Luis
Claudio Villafae G. Santos, O Brasil entre a Amrica e a Europa, Sao Paulo editora UNESP, 2003, p. 119.
6 Luis Alberto Moniz Bandeira, La integracin de Amrica del
Sur como espacio geopoltico, s.f., en <http:// www.laondadigital.com/LaOnda/LaOnda/446/B2.htm, s/p.>.
17
Leonardo Meja
Habra que mencionar, adems, que la dimensin geogrfica del Brasil (8.514.215 k2), de escala
continental, que lo hace uno de los pases ms grandes del mundo, el quinto en superficie, con fronteras con prcticamente todos los pases sudamericanos exceptuando solamente a Ecuador y Chile,
ha contribuido a la generacin de sntomas de desconfianza con los dems pases de la regin:
La combinacin de una proximidad geogrfica inevitable con la asimetra del tamao del pas frente a los dems acab generando un sndrome de desconfianza entre Brasil y los dems pases de la regin, alimentada
por las diferencias de idioma, trayectorias sociopolticas y base cultural. 7
2. La monarqua, su autoimagen
y el proceso de independencia del Brasil
A la rivalidad e indiferencia comentadas contribuy tambin la autoimagen construida por el
Imperio, con base en una supuesta superioridad
en trminos de civilizacin europea, que lo haba
llevado a calificar a sus vecinos como anrquicos
y salvajes.8
La centralizacin del poder y la estabilidad que
haban logrado en el extenso pas, que difera de la
fragmentacin poltica de la Amrica espaola,
7 Mara Regina Soares de Lima, op. cit., p. 11.
8 Durante o Imprio, o Brasil construiu sua auto-imagem a partir
da percepo de uma suposta superioridade em termos de civilizao que seu regime poltico representava, ao aproximlo das
monarquias europias. Ainda que atrasado, escravista e distante, essa monarquia tropical sentiase acima de seus vizinhos,
que entendia anrquicos e selvagens. Luis Claudio Villafae
G. Santos, Amrica do sul no discurso diplomtico brasileiro,
en Revista Brasilera Poltica Internacional, No. 48(2), 2005, en
<http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v48n2/a10v48n2.pdf, p.2>.
18
pero sobre todo por el carcter monrquico de gobierno, as como del principio dinstico como fuente legitimadora de su Estado, llevaron a los monarcas al convencimiento de su superioridad frente a
los pases hispnicos. Esta percepcin los mantuvo
alejados de sus vecinos que haban optado por la
forma republicana de gobierno, y la libertad y la
democracia como fuentes de sustentacin. Por su
parte, los libertadores recelaban de los monarcas;
y, Bolvar, convencido de que el emperador del
Brasil se haba involucrado en los planes de reconquista de la Santa Alianza, argumentaba en favor
de la unidad de las repblicas contra un enemigo
externo, sealando: Este emperador del Brasil y
la Santa Alianza son uno. Y si nosotros, los pueblos
libres, no formamos otro, somos perdidos. Sobre
esto, por ms que hable no podr decir bastante.9
Seguramente por ello jams incluy al Imperio en
sus planes confederales.
A lo anotado habra que agregar las caractersticas sui gneris del proceso de independencia de
Brasil. A diferencia de los pases hispnicos, la de
este pas, como lo calificara Germn Arciniegas,
fue una independencia sin guerra;10 al contrario,
del proceso de independencia de los pueblos que
haban sido conquistados y dominados por la Corona espaola, que fue cruento y prolongado, y una
vez liberados, organizados en mltiples y atomizadas repblicas, a las que los libertadores trataran
de reunificarlas.
9 Citado por Nestor dos Santos Lima, en La imagen del Brasil en
las cartas de Bolvar, Caracas, Banco do Brasil, 1978, p. 29.
10 Germn Arciniegas, El Continente de los siete colores, Buenos
Aires, Editorial Sudamericana, 1970, p. 507.
19
Leonardo Meja
Si bien en el siglo 18 se haban producido algunos intentos de independizar al Brasil del Reino de
Portugal, entre ellos la conjura de Joaquim Jos da
Silva Xavier, o Tiradentes, develada en 1789, y en
el siglo 19 la Revolucin Pernambucana de 1817,
que lleg incluso a imponer un gobierno brasileo
republicano de carcter provisional, la Independencia sera el resultado de un proceso incubado
dentro de la familia real gobernante que se inicia
con el desplazamiento (1808) a Ro de Janeiro, bajo
la proteccin de la flota inglesa, del prncipe Regente declarado como tal por la enfermedad mental de su madre y su corte; esto es de la capital y
del Imperio, del mando y su poder, ante el peligro
de la invasin napolenica a Portugal (1807), que
cambi el rumbo de la colonia sudamericana.
En 1808, el Regente decret la libertad de comercio, abriendo los puertos a naciones amigas,
entre ellas Inglaterra, cuyos comerciantes se ubicaron en los puertos ms importantes y transformaron a Ro de Janeiro en el emporio mercantil
de Amrica del Sur y desplazaron a los comerciantes portugueses de la mayora de los negocios.11
Como lo recuerda Tras, por los servicios prestados
por la flota al Regente, Inglaterra abra el mercado brasileo a sus industriales y comerciantes; es
ms, en 1810 se firm el nuevo tratado anglo-lusitano. Por l, las mercaderas portuguesas pagaban una tasa del 16% y las inglesas del 15%.12
11 Heber Freitas y otros, Brasil una emancipacin atpica, en
Crnica contempornea de Amrica Latina, vol. 3, Montevideo,
Ediciones de la Banda Oriental, 1986, p. 11.
12 Vivian Tras, El Imperio britnico en Amrica Latina, Buenos
Aires, Cuadernos de Crisis, 1976, p. 24.
20
En el ao 1808 el Regente haba elevado al virreinato de Brasil a la condicin de reino y en 1815

le otorga el estatus de reino autnomo, en paridad
con el de Portugal, y lo asocia como parte del Reino
Unido de Portugal, Brasil y Algarve, del cual Juan
VI ostent el ttulo de Prncipe Real, desde 1816
hasta 1822, en que se produce la disolucin del reino; desde 1825 hasta su muerte en 1826, Juan VI
se convirti en rey de Portugal. Brasil se haba
transformado, de esta manera, en el nico pas en
Amrica donde un rey europeo lleg a controlar un
enorme imperio mundial, con proyecciones en
frica, la India y China; haba posibilitado, asimismo, la formacin de un Estado nobiliario que
pudo mantener el control del pas, cuando todava no haba surgido un sentimiento nacional,
como en ese momento estaba ocurriendo en el resto de las colonias hispanoamericanas.13
En 1821, Juan VI regresa a Portugal para hacerse cargo del reino, dejando a su hijo Pedro como
Regente del Brasil. En 1822 el prncipe Pedro, al
recibir el ultimtum de las cortes portuguesas
para que regresara a Portugal, declara la independencia de Brasil, el 7 de septiembre de 1822. Das
ms tarde ser coronado como Emperador Constitucional y Defensor Perpetuo del Brasil, bajo el
nombre de Pedro I.
A diferencia de los pases que se independizaron de la Corona espaola y rompieron con el pasa13 Alejandro Mendible, Brasil: su original independencia nacional y particular evolucin dentro del contexto Latinoamericano, en Procesos histricos: revista de Historia y Ciencias Sociales, No. 20, julio-diciembre 2011, Mrida, Universidad de los Andes, p. 116, en <http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/33551/3/dossier_2.pdf>.
21
Leonardo Meja
do colonial, la relacin entre Portugal y Brasil no

es propiamente la de una exmetrpoli y una excolonia, como s ocurri con frecuencia entre Espaa
y sus antiguas posesiones en las Amricas, como
lo afirma Celso Lafer,14 pues sus relaciones no fueron interrumpidas; es ms, el reconocimiento internacional de la independencia del Brasil gracias a
la mediacin de Inglaterra, a cambio de lo cual la
Corona portuguesa recibi el pago de dos millones
de libras esterlinas y el trato de nacin ms favorecida en el comercio, fue logrado mediante el tratado de 1825, celebrado entre Juan VI rey de Portugal y Pedro I, emperador del Brasil; esto es entre
padre e hijo.
En 1831, y para retornar a Portugal, Pedro I
abdica en favor de su hijo quien, luego de la Regencia (1830-1839) establecida por su minoridad
perodo caracterizado por una profunda crisis poltica, acompaada por revueltas e intentos secesionistas que estuvieron a punto de dividir el pas en
varias repblicas independientes, semejantes a
las hispanoamericanas, 15 ser coronado, en 1848,
como Pedro II. Gobernar hasta 1889 ao en que
fue instaurada la Repblica.
Durante el perodo monrquico, el tema bsico
fue la ocupacin efectiva del territorio del Brasil,
su defensa, en especial en la vertiente rioplatense,
dentro de la cual, y como lo seala Lafer en la obra
que hemos venido citando (p. 54), se inserta la
guerra del Paraguay, que distanci al Brasil de
14 Celso Lafer, La identidad internacional de Brasil, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2002, p. 42.
15 Manuel Lucena, Breve historia de Latinoamrica, Madrid, Ctedra, 2007, p. 190.
22
sus vecinos, de los cuales les separaba, adems, la

forma de gobierno que estos haban adoptado luego del proceso de independencia: el republicano.
Su aproximacin hubiese puesto en peligro el principio dinstico como fuente de justificacin de la
monarqua. Seguramente por ello no le atrajeron
las propuestas unionistas discutidas por las repblicas hispnicas, como la confederacin entre Estados americanos; la creacin de un organismo
permanente de coordinacin entre ellos, como autoridad suprema de la confederacin; la solucin
pacfica de las controversias mediante el recurso
del arbitraje de las eventuales divergencias; y, la
defensa colectiva contra las agresiones externas.
Como lo ha sealado el historiador y diplomtico brasileo, Luis Claudio Villafae G. Santos, la
idea de unin o confederacin con sus vecinos
anrquicos e inestables, no atraa a la monarqua;
el hacerlo hubiese significado la negacin de la autoimagen del Imperio, identificado con la idea de
la civilizacin europea. Tampoco le interesaba el
mecanismo de coordinacin, puesto que podra
volcarse en contra sus intereses, en especial en lo
concerniente a los lmites, la navegacin fluvial y
el mantenimiento del trfico de esclavos. Menos
an el arbitraje, como forma de solucin de conflictos, en cuanto el Imperio privilegiaba las negociaciones bilaterales, sin la participacin de terceros,
habiendo recurrido a este mecanismo solamente
cuando no tuvo la suficiente fortaleza para hacer
prevalecer sus intereses, como en las negociaciones limtrofes con Argentina (1895), as como con
las potencias europeas en el caso de la definicin
de las fronteras con las guayanas francesa (1900)
23
Leonardo Meja
e inglesa (1904). En relacin a la defensa colectiva

contra agresiones externas, el Imperio consideraba que la exmetrpoli no se presentaba como amenazadora; adems, el aliarse con sus vecinos contra pases cuya civilizacin la Corona pretenda
representar, hubiese colocado en cuestin la propia legitimidad del Estado brasileo.16
La resistencia del Imperio al unionismo, explicara, por consiguiente, su no participacin en el
congreso de Panam, convocado por el Libertador
Simn Bolvar en 1824 y realizado en 1826; particip, sin embargo, en la Primera Conferencia Internacional Americana, de Washington (2 de octubre de 1889, 17 de abril de 1890) convocada por los
Estados Unidos bajo la bandera del panamericanismo. Esta conferencia, desde luego, estuvo apartada ya de la orientacin bolivariana y ligada al
proyecto de dominacin comercial, financiera y poltica de ese pas.
La rivalidad con Argentina, la consolidacin
del orden imperial y la estabilidad conseguida a
partir del segundo reinado (1831-1889), que contrasta con la fragmentacin poltica de la Amrica
Espaola, ampliarn an ms la distancia y la
desconfianza entre el Brasil monrquico y esclavista, identificado ms con Europa que con Sudamrica, y sus vecinos. El discurso unionista del Libertador Simn Bolvar, por su parte, tampoco haca referencia al Imperio.
16 Luis Claudio Villafae G. Santos, O Brasil entre a Amrica e

a Europa. O Imprio e o interamericanismo, So Paulo, Brasil,
Editora UNESP, 2003, p. 102.
24
2. El relacionamiento con Estados Unidos y

Amrica Latina, instalada la Repblica
Durante el Imperio (1822-1889), como est dicho ms arriba, Brasil estuvo ligado a Europa,
fundamentalmente al Imperio britnico, e instalada la Repblica (1889), privilegi su relacionamiento con Estados Unidos, pas que poco a poco
se haba ido convirtiendo en el principal importador de productos brasileos, entre ellos caf y
caucho.
A juicio de su diplomacia, era con una relacin
preferencial con los Estados Unidos que podra alcanzar su objetivo, establecido desde principios
del siglo 20: ser reconocido como potencia regional.
Es esta la razn que llev a plantear a Jos Mara
da Silva Paranhos Junior, el Barn de Rio Branco,
cuando desempeaba el cargo de ministro de Relaciones Exteriores (1902-1912), como uno de los objetivos importantes de la poltica exterior del Brasil, el fortalecimiento de la amistad con los Estados Unidos aceptando entre otras cosas la Doctrina Monroe y el Panamericanismo, en el marco de
una alianza no escrita que posibilitara a su pas
alcanzar objetivos en materia comercial, incrementar las exportaciones de caf a la poca el
principal producto de exportacin del Brasil, afirmar su liderazgo diplomtico en Amrica del Sur y
proyectarse en el escenario internacional. En este
contexto, la legacin de Brasil en Washington fue
elevada al nivel de Embajada, lo cual fue una verdadera rareza. En el ao 1904, apenas siete pases
tenan embajadas en Washington, y solamente
Mxico figuraba entre ellos.
25
Leonardo Meja
En palabras de Turcotte, la alianza no escrita

estaba orientada a:
hacerse de un status de potencia regional bajo la mirada indulgente de Estados Unidos. Tambin es la razn que explica por qu desde el inicio del siglo pasado
la diplomacia brasilea reconoce que el hemisferio est
controlado por Estados Unidos, pero que la gestin del
subsistema sudamericano es su responsabilidad, condicin compartida con Argentina; que, por otra parte,
teme el desarrollo del liderazgo brasileo, anunciando
as importantes dificultades en la relacin bilateral.17
El Barn de Rio Branco se ocup, asimismo, de

la consolidacin del espacio nacional mediante su
efectiva ocupacin y defensa, as como de la configuracin definitiva de las gigantescas fronteras
del Brasil, habiendo anexado al mapa de su pas
ms de 900.000 kilmetros, sin disparar un tiro,
como lo recuerda Rubens Ricupero,18 lo que alej
an ms al pas de sus vecinos. Una vez consolidado el mapa de Brasil, el Barn se propuso como
etapa siguiente el contribuir a la unin y la amistad entre los pases sudamericanos. Una de las columnas de esa obra deber ser el ABC.19
Sus concepciones geopolticas no difirieron de
la diplomacia del Imperio (1822-1889); sigui considerando a las Amricas como una especie de
condominio en el que Brasil ejercera libremente
17 Silvain F. Turcotte, La poltica de Brasil hacia Sudamrica: entre voluntarismo y resistencias, en Foro Internacional, vol. XLVIII, No.4, 2008, p.790, DF Mxico, El Colegio
de Mxico, en <http://www.redalyc.org/src/inicio/ArtPdfRed.
jsp?iCve=59921010002>
18 Rubens Ricupero, O refundador da diplomacia, en Folha de
S. Paulo, segunda-feira, 6 de Febrero, 2012.
19 Celso Lafer, La identidad internacional de Brasil, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, p. 63.
26
su influencia sobre el Sur, mientras Estados Unidos mantendra bajo su tutela el Norte, el Centro
y el Caribe.20
Con los Estados Unidos procur acercarse tambin como un medio para abrir un espacio de resistencia al Imperio britnico que se haba convertido en un protagonista fundamental de la historia
de los pases de la Cuenca del Plata en el siglo 19
y parte del siglo 20, pero que con el correr del
tiempo se habra de transformar en su socio imprescindible, provocando gran desconfianza entre
los pases sudamericanos. Este perodo de relaciones privilegiadas concluir en 1945, cuando la regin pierde inters para Estados Unidos, pas que
destinar sus recursos diplomticos a lidiar los
efectos de la Guerra Fra en el sistema internacional, por lo que Brasil se vio obligado a acercarse a
los vecinos por miedo a quedarse aislado en la
Amricas, toda vez que no se beneficia ms del
bondadoso apoyo estadounidense.21
Por otro lado, las pugnas entre el decadente Imperio ingls y el norteamericano (que se estaba
consolidando como el nuevo poder hegemnico a nivel mundial), alimentaron tambin las divergencias y rivalidades entre Argentina y Brasil con
sus repercusiones en el mbito regional, como el
alineamiento de los dems pases, por captar los
favores de una u otra potencia, y que se mantuvieron hasta mediados del siglo 20.
20 Luis Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional. La lgica de los pragmatismos,
Caracas, Nueva Sociedad 186, julio/agosto 2003, p. 145.
21 Silvain F. Turcotte, La poltica de Brasil hacia Sudamrica:
entre voluntarismo y resistencias, en Foro Internacional, vol.
XLVIII, No. 4, 2008, p. 790.
27
Leonardo Meja
3. Latinoamrica, Brasil y
la reinvencin de Amrica del Sur
El relacionamiento entre Brasil y sus vecinos
habra de ser objeto de un cambio significativo desde mediados de la dcada de los ochenta del siglo
pasado, llevndolo a profundizar su acercamiento
a Sudamrica y a disear una poltica con tal propsito, que concluyeron redefiniendo la geopoltica
sudamericana. En el diseo de este nuevo relacionamiento incidieron los cambios operados en su
vinculacin con los Estados Unidos, a raz de varios conflictos, tanto de naturaleza poltica como de
naturaleza econmica (energa nuclear, negociaciones en la OMC, etc.), as como la prdida de relevancia de Amrica Latina en la estrategia de los
Estados Unidos, que abrieron al Brasil un nuevo
espacio para que se perfilara como fuerza estabilizadora, especialmente en el subcontinente.
Uno de los cambios en la poltica exterior de
Brasil fue la focalizacin que hizo sobre los pases
del subcontinente, reinventando el concepto de
Amrica del Sur, que segn el historiador, politlogo y exprofesor de la Universidad de Brasilia,
Moniz Bandeira, estuvo latente en todo momento
en la poltica exterior de su pas;
al contrario de la nocin de Amrica Latina, demasiado
genrica y sin consistencia respecto de los reales intereses econmicos y polticos brasileos, que siempre se
restringieron, particularmente, a los pases de la Cuenca del Plata, o sea Argentina, Uruguay y Paraguay.
A su juicio:
La percepcin de dos Amricas, distintas no por sus orgenes tnicos o diferencia de idiomas, sino por la geo-
28
grafa, fue la que siempre model la poltica exterior de

Brasil, que desde el siglo 19 se abstena de cualquier
involucramiento en Amrica del Norte, Amrica Central y el Caribe mientras resguardaba a Amrica del
Sur como su rea de influencia.22
Ms an, en su trabajo Amrica Latina o Sudamrica, seala que

El concepto de Amrica Latina, usado por Chevalier y
Tisserand para mostrar las diferencias y contrastes
con la Amrica del Norte, pas a integrar el panlatinismo, idea que encubra las pretensiones imperialistas
de Francia, y fue instrumentado para legitimar la intervencin de Napolen III en Mxico (1862-1867), estableciendo un vnculo de identidad con Ibero-amrica.
lo cual se distanciaba de la forma en que Torres

Caicedo y Francisco Bilbao lo haban utilizado. En
este trabajo, luego de sealar que la posicin geogrfica de Mxico es diferente a la de Brasil y del
Mercosur en general, afirmar que los intereses
de las dos regiones son por consiguiente distintos
y tornan a Amrica Latina un concepto genrico,
sin consistencia con la realidad geoeconmica y
geopoltica.23
El discurso poltico-diplomtico brasileo como
se analiza en este ensayo se orientar a reafirmar la identidad de Amrica del Sur como una regin, y a reforzar la identidad sudamericana de
Brasil, privilegiando el hecho geogrfico, al cual lo
torna en parte de su identidad en su estrategia de
22 Luis Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional. La lgica de los pragmatismos,
Caracas, Nueva Sociedad 186, julio/agosto 2003, pp. 145 y 146.
23 Luis Alberto Moniz Bandeira, Amrica Latina o Sudamrica?,
en <http://edant.clarin.com/diario/2005/05/16/ opinion/ o-01901.
htm>.
29
Leonardo Meja
relacionamiento con sus vecinos sudamericanos.

En el ao 1993, el embajador Celso Amorim, durante su primera gestin como canciller, expresaba que el discurso poltico-diplomtico y estratgico brasileo ha pasado a privilegiar su identidad
y circunstancias especficamente geogrficas en lo
concerniente a una buena parte de su poltica regional,24 y Celso Lafer, ministro de Relaciones
Exteriores de Fernando Henrique Cardoso, afirmaba, en el libro que hemos venido citando, que
Amrica del Sur no es una opcin sino la circunstancia de nuestro yo diplomtico.
4. Hacia la superacin de la rivalidad y

el distanciamiento entre
los pases sudamericanos
1. Algunas iniciativas de acercamiento
entre los pases del Cono Sur
Desde las primeras dcadas del siglo 20 se registraron algunas iniciativas orientadas a superar
el distanciamiento y la rivalidad anteriormente comentadas, entre ellas: el proyecto de tratado de
inteligencia cordial y de arbitraje entre Argentina, Brasil y Chile (ABC), propuesto por el Barn de
Rio Branco en el ao 1909; la suscripcin del Tratado del ABC, el 25 de mayo de 1915, en la ciudad
de Buenos Aires, entre Argentina, Brasil y Chile,
cuyo nombre oficial era Pacto de No Agresin,
Consulta y Arbitraje, que tena como objetivo ins24 Carlos Federico Domnguez, Amrica Latina y la recomposicin geopoltica intrarregional en los primeros aos del siglo
XXI, Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI),
s.p., en <http://www.caei.com.ar/sites/default/files/31_0.pdf>.
30
taurar una suerte de equilibrio de poder en el Cono

Sur, evitar la carrera armamentista entre dichos
pases, y ejercer algn tipo de mediacin o de buenos oficios en los casos de amenaza de intervencin
o de intervencin efectiva por potencias hegemnicas en el territorio de Amrica Latina;25 la propuesta del general Pern, intentando un nuevo ABC,
orientado a la creacin de una complementacin
econmica y unin aduanera entre Argentina, Brasil y Chile,26 pero que no prosper, entre otras cosas, por el suicidio de Vargas (1954) y el derrocamiento de Pern (1955); la suscripcin, en 1960,
del Tratado de Montevideo que cre la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) fuertemente impulsada por los pases del Cono Sur; la
firma del Tratado de la Cuenca del Plata, en 1969,
por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, con el objeto de promover el desarrollo armnico y la integracin fsica de la Cuenca del Plata y
de sus reas de influencia directa y ponderable; la
suscripcin por parte de estos pases del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata
(FONPLATA), en el ao 1974; la firma del Tratado
de Itaip entre Brasil y Paraguay sobre el aprovechamiento hidroelctrico del ro Paran, en 1973;
el Tratado de Cooperacin Amaznica suscrito en
1978; y la firma del Acuerdo Tripartito CorpusItaip, sobre el aprovechamiento hidroelctrico de
la aguas del ro Paran, suscrito en 1979 entre Argentina, Brasil y Paraguay.
25 Alberto Sosa, El Mercosur poltico. Orgenes, evolucin y perspectivas, en <http://luisdallanegra.bravehost.com/integra/mercopol.htm>.
26 Alberto Methol Ferr, Los Estados continentales y el Mercosur,
Buenos Aires, Argentina, Industrias Grficas Enrique Musso
S.R.L. 2009, p. 29.
31
Leonardo Meja
2. El acercamiento entre
Argentina y Brasil
A mediados de la dcada de los ochenta del siglo 20, instaurada la democracia en Argentina y
Brasil, en el entorno de las transformaciones ocurridas en el orden internacional, a partir del fin de
la Guerra Fra y de la redefinicin de los modelos
de desarrollo y de las estrategias de insercin internacional, impulsadas por el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional que dejaron un
profundo dficit social y un aparato industrial destruido en algunos pases en desarrollo (entre ellos
Argentina), se inicia la negociacin conducente a
la integracin entre estos dos pases, los de mayor
desarrollo econmico relativo de Amrica del Sur y
que, como fuera comentado, haban mantenido
una tradicional rivalidad econmica, poltica y militar durante muchos aos.
La superacin de estas rivalidades fue precisamente el objetivo poltico-estratgico inicial de los
acuerdos a los que arribaron los presidentes argentino y brasileo, Alfonsn (1983-1989) y Sarney
(1985-1990), respectivamente: la firma del Acta de
Iguaz de 1985; la firma del Acta de Integracin
de 1986 que contena el Programa de Integracin
y Cooperacin Econmica, y los 24 protocolos
anexos sobre sectores especficos de sus economas, as como el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo, suscripto en 1988, que prevea
la formacin de un rea de libre comercio en un
plazo mximo de 10 aos. A la consecucin del objetivo mencionado, contribuyeron tambin la suscripcin de los acuerdos sobre salvaguardias nucleares en el ao 1991 proceso iniciado en 1985,
32
mediante la Declaracin Conjunta Sobre Poltica

Nuclear formulada por los presidentes Alfonsn y
Sarney, as como la consagracin en la Constitucin del Brasil, del ao 1988, del compromiso de
buscar la integracin econmica, poltica, social y
cultural de los pueblos de Amrica Latina, con miras a la formacin de una comunidad latinoamericana de naciones.27
La iniciativa para el acercamiento parti del
presidente Alfonsn, quien propuso, a comienzos
de 1985, al presidente electo del Brasil, Tancredo
Neves, iniciar un proceso de integracin econmica para fortalecer la democracia, afrontar la deuda
externa y posibilitar la modernizacin productiva.
A la temprana muerte del presidente Neves, su
sucesor Jos Sarney acept la propuesta, inicindose un proceso de aproximacin que redundara
en la constitucin del Mercado Comn del Sur
(Mercosur), en 1991. A partir del ao 2000, las iniciativas integradoras se originaron fundamentalmente en Brasil.
La integracin entre estos dos pases se inici
bajo una lgica desarrollista, fuertemente influenciada por el modelo de sustitucin de importaciones de la Comisin Econmica para Amrica Lati27 Com a redemocratizao, a consolidao da identidade latinoamericana do Brasil acabou plasmada na prpria Constituio
de 1988, que determinou que o Brasil buscar a integrao
econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latinoamericana
de naes (artigo 4o, pargrafo nico). Em termos de resultados concretos, a superao da rivalidade com a Argentina, permitiu a formao do Mercosul, desde ento uma das grandes
referncias da identidade internacional brasileira. Luis Claudio Villafae G. Santos, Amrica do sul no discurso diplomtico brasileiro, op. cit., p. 200.
33
Leonardo Meja
na y el Caribe (CEPAL), encaminada a la ampliacin del comercio y la cooperacin industrial entre

las empresas de los dos pases; sin embargo, a partir de la llegada al gobierno de Fernando Collor de
Mello (1990-1992) y Carlos Menem (1989-1999),
Argentina y Brasil se insertaron en un movimiento marcado por el signo librecambista y neoliberal
esperaban que el bloque coadyuvara al trnsito
de una economa cerrada a otra ms abierta, lo
cual distorsion los propsitos polticos y las estrategias del proceso de integracin concebido por sus
respectivos antecesores, Alfonsn y Sarney.
En diciembre de 1990, los dos pases firmaron
el Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE)
No.14, en el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), encaminado a alcanzar varios objetivos, siendo el principal la creacin de las condiciones necesarias para el establecimiento del mercado comn entre ambos pases,
en el plazo de cuatro aos y medio. Aun cuando el
proceso haba sido planeado para la conformacin
de un esquema de integracin entre los dos pases,
concluy incorporando a Paraguay y Uruguay.
34
5. El Mercado Comn del Sur (Mercosur)

1. Propsitos y naturaleza
El 26 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de
Asuncin, con el propsito de constituir el Mercosur. Ello involucraba la libre circulacin de bienes,
servicios y factores productivos entre los pases; la
adopcin de un arancel externo y una poltica comercial comn; la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los Estados Parte; y la armonizacin de las legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integracin.
El Tratado fue registrado en la ALADI, como
Acuerdo de Complementacin Econmica No. 18,
por haberlo acordado as los pases en el Anexo
No.1 del mismo.
El inters estratgico de los Estados parte del
Mercosur, explicitado por sus mandatarios al suscribir el tratado, fue el de profundizar el proceso
de integracin como elemento clave para una insercin ms competitiva de sus pases, en un mundo en el que los grandes espacios econmicos y el
avance tecnolgico-industrial se tornaban cada
vez ms cruciales para las economas nacionales;
propiciar la reduccin de los costos internos de
produccin, estimular los flujos de comercio, atraer
inversin extranjera, etc.28 La perspectiva brasile28 Ao firmar o Tratado de Assuno, os quatro Presidentes partem da percepo comum de que o aprofundamento do processo
de integrao pode ser a chave para uma insero mais competitiva de seus pases num mundo em que se consolidam grandes espaos econmicos e onde o avano tecnolgico-industrial
se torna cada vez mais crucial para as economias nacionais. O
MERCOSUL propiciar economas de escala e otimizar van-
35
Leonardo Meja
a era tambin que el Mercosur evolucionara hacia un mercado comn, que le permitiera concretar su destino de potencia mundial, no aisladamente, sino integrado con los dems pases de
Amrica del Sur.29
Bajo la influencia del regionalismo abierto o
nuevo regionalismo, impulsado por la CEPAL
desde los 90, as como de la poltica exterior del
Brasil, el Mercosur se inclin por la unin aduanera, importante, desde el punto de vista comercial,
pero sin compromisos profundos referidos al desarrollo productivo, la complementacin econmica y
la atenuacin de las asimetras. Como lo sealan
los analistas brasileos Pedro da Motta Veiga y
Sandra Ros:
La opcin de este formato fue fuertemente influenciado
por las preferencias comerciales y por consideraciones
de poltica externa del Brasil. De hecho, las razones del
Brasil para promover el modelo de la unin aduanera
del Mercosur se centraron en la preservacin de los
mercados y en el fortalecimiento de su capacidad de negociacin para negociar con los pases del Norte, por
encima de la lgica de la integracin econmica, con el
aprovechamiento de economas de escala y de alcance y
la consiguiente especializacin y ganancias de eficiencia en las cadenas de produccin.30
tagens comparativas, levando reduo dos custos internos de
produo. O projeto estimular ainda os fluxos de comercio entre os quatro pases e tornar os investimentos mais atrativos
na regio, com consequncias positivas para os programas de
combate inflao e de melhoria da qualidade de vida da populao. Resenha de Poltica Exterior do Brasil, No. 68, Brasil,
Ministrio das Relaes Exteriores, 1991, p. 279.
29 Luis Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional, p. 150.
30 Pedro Motta Veiga y Sandra Ros, A Amrica Latina frente aos
desafios da globalizao: ainda h lugar para a integrao regional?, 2008, p. 25.
36
El primer protocolo al Tratado de Asuncin,

Protocolo de Ouro Preto, suscrito el 16 de diciembre de 1994, transform el Mercosur en una unin
aduanera, mediante la adopcin de un Arancel Externo Comn, que reprodujo la estructura arancelaria brasilea. La unin aduanera, sin embargo,
permanece an incompleta, por la presencia de regmenes especiales en los sectores automotriz, informtico y telecomunicaciones, bienes de capital
y azucarero; listas de excepciones nacionales; diferentes regmenes de drawback y admisin temporal en los pases miembros; y, por la no incorporacin al arancel externo comn de las preferencias
bilaterales otorgadas en acuerdos comerciales con
otros pases.31
2. Estrategia negociadora de los Estados
Parte y desarrollo del MERCOSUR
El 1 de enero de 1994, entr en vigencia el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), entre EE.UU., Canad y Mxico; y, en noviembre de 1994, treinta y cuatro pases del hemisferio, reunidos en Miami, en la Primera Cumbre de
las Amricas, suscribieron el Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Amricas y un
Plan de Accin, que incluan una ambiciosa agenda socioeconmica y poltica; pero, fundamentalmente, el compromiso de establecer un rea de libre comercio que incorporase, en el ao 2005, a todos los pases del continente americano. Durante
31 Jos Tavares, Argentina, Brasil e o Mercosul, Instituto de Estudos
para o desenvolvimento Industrial, marzo 2010, en <http://retaguarda.iedi.org.br/midias/artigos/4d8267eb23a5c97a.pdf>, p. 9.
37
Leonardo Meja
muchos aos, estas decisiones generaron posiciones negociadoras encontradas entre los pases de la
regin, as como el estancamiento de los esquemas
de integracin. Esta situacin fue originada en la
prioridad que los pases latinoamericanos dieron a
la negociacin del ALCA y, posteriormente, ante su
fallida concrecin, a la negociacin de Tratados de
Libre Comercio con los Estados Unidos.
El Mercosur no estuvo ajeno a esta situacin,
en especial por la posicin de Argentina de la poca de Menem impulsada por el modelo neoliberal
que haba adoptado en su empeo por lograr un
alineamiento poltico con los Estados Unidos, as
como por los desequilibrios comerciales (1999) con
su principal socio comercial, Brasil, que arremete contra el Mercosur y sus arancel externo comn, apostando a la integracin hemisfrica propuesta por los Estados Unidos, el ALCA. En este
contexto, el ALCA y el Mercosur parecan opciones excluyentes.32
En el desarrollo del Mercosur se han registrado
varios problemas, difciles de ser superados por la
limitada institucionalizacin para encarar conflictos y desacuerdos con que haba nacido, y que no
ha podido ser corregida, fundamentalmente, por
la percepcin de las lites brasileas que consideraban que la naturaleza intergubernamental del
organismo atenda, perfectamente, las necesidades del esquema; asi mismo, por la tradicional
oposicin del Brasil a no admitir normas u organi32 Paulo Vizentini, De FHC a Lula. Una dcada de poltica externa (1995-2005), en Civitas, Revista de Ciencias Sociales, vol.5,
No. 2, julio-diciembre 2005, p. 2, en <http://revistaseletronicas.
pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/view/9/1602>.
38
zaciones supranacionales, con poder para estructurar las agendas e intermediar acuerdos, que
trascendieran la autoridad de su Estado. Todo
esto encuadrado en los principios de autonoma
y universalismo que han orientado la poltica exterior del pas, subyacente, a los cuales se encontraba la creencia histrica en el seno de la sociedad y de sus formuladores de la poltica exterior,
de la grandeza del destino histrico del Brasil.33
Argentina, por su parte, consideraba que una
profundizacin de la institucionalidad del Mercosur le hubiera restado mrgenes de maniobra para
el establecimiento de relaciones especiales con los
Estados Unidos de Amrica, privilegiadas por Menem quien como fuera sealado apostaba a la
integracin hemisfrica propuesta por ese pas.
Sin embargo, a partir de la asuncin al poder
de los presidentes Kirchner y Lula, quienes firman
el Consenso de Buenos Aires, en el ao 2003, se
registran algunas acciones que permitieron dotar
de cierto dinamismo al Mercosur en sus vertientes
comerciales y polticas, pero siempre desde una
perspectiva puntual.
Entre las acciones implementadas cabe destacar
la incorporacin a la agenda de la subregin de los
conceptos de integracin fsica y productiva, de asimetra estructural, y el tratamiento especial a Paraguay y Uruguay, con la creacin del Fondo para la
33 Gomes Miriam Saraiva, La poltica exterior brasilea hacia
los pases americanos en el proceso de integracin: perspectivas de formulacin y pragmatismo en prctica, en Cuadernos
sobre relaciones internacionales, regionalismo y desarrollo, vol.
4. No. 8, julio-diciembre 2009, p. 104, en <http://www.saber.
ula.ve/bitstream/123456789/31801/1/articulo5.pdf>.
39
Leonardo Meja
Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM).

En parte, los avances registrados respondieron a los
reclamos de Paraguay y Uruguay sobre los desequilibrios observados en la distribucin de los costos y
beneficios del proceso integrador.
Acordaron, asimismo, la incorporacin de nuevos pases al Mercosur, a pesar de la renuencia Argentina. Este pas, por otro lado, y como lo recuerda el acadmico argentino Roberto Miranda, haba
venido planteado la conveniencia de profundizar
el Mercosur, sin encontrar el respaldo de su socio
estratgico, Brasil:
Desde el Consenso de Buenos Aires, de octubre de
2003, para tomar un punto de partida, hasta el discurso de Kirchner en el Congreso brasileo, en enero de
2006, pasando por las distintas cumbres del Mercosur,
la Argentina procur la concertacin poltico-diplomtica para sellar una mayor institucionalizacin del bloque y la multidimensionalidad de la integracin. Pero
lo que Argentina pretendi del Mercosur distaba de lo
que quiso Brasil de l, y esto fue contundente.34
3. Estados asociados, adhesin de

Venezuela y acuerdos con otros
esquemas de integracin
En la actualidad, el Mercosur cuenta como pases asociados a Bolivia y Chile desde 1996, Per
desde 2003, y a Colombia y Ecuador desde 2004;
situacin alcanzada mediante la suscripcin de
acuerdos bilaterales, entre Mercosur y cada uno de
los pases asociados, en los cuales se establece un
34 Roberto Miranda, Corolario de Brasil: la Argentina sin poder
en el nuevo tablero regional, en Relaciones internacionales,
No. 37, Universidad Nacional de La Plata, 2009, p. 173.
40
cronograma para la conformacin de una zona de

libre comercio.
Para atender la solicitud de la Repblica Bolivariana de Venezuela, encaminada a convertirse
en Estado Parte del Mercosur, fue creado el 09 de
diciembre de 2005, un Grupo Ad Hoc, integrado
por representantes de sus Estados Parte y de la
Republica Bolivariana de Venezuela, con el encargo de negociar los plazos y condiciones para su adhesin al Mercosur. La solicitud fue aceptada por
la Cumbre de Presidentes realizada en Crdoba,
Argentina, en julio del ao 2006 el mismo ao que
Venezuela se separa de la CAN, y ratificada por
los parlamentos de Argentina, Brasil y Uruguay.
Como el parlamento paraguayo se haba opuesto a la adhesin de Venezuela, el proceso no pudo
ser concluido; sin embargo, en ocasin de la destitucin del presidente Lugo, en junio del ao 2012,
la 43 Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur,
realizada en Mendoza, Argentina (28 y 29 de junio), en el marco del Protocolo de Ushuaia relativo
al Compromiso Democrtico del Mercosur, suspendi al Paraguay hasta cuando se verifique su
pleno restablecimiento democrtico, y anunci la
incorporacin de Venezuela a la organizacin, la
misma que fue concretada en la Cumbre Extraordinaria de Presidentes realizada en la ciudad de
Brasilia, el 31 de julio del ao en curso.
Por su parte, Bolivia present una solicitud de
adhesin al Mercosur como Estado Parte, en ocasin de la Cumbre Presidencial del organismo,
realizada en Brasilia, Brasil, durante los das 17 y
18 de enero de 2007, habindose creado un Grupo
de Trabajo ad-hoc para analizar el tema.
41
Leonardo Meja
Los Estados Parte del Mercosur son, a su vez,

pases miembros asociados de la Comunidad Andina (CAN), desde el 7 de julio del ao 2005. La repblica de Chile es miembro asociado de la Comunidad, desde el ao 2006.
La adhesin de nuevos pases, segn varios
analistas, ha respondido a la estrategia brasilea
de privilegiar la extensin del Mercosur antes que
su profundizacin, a fin de no afectar distintos aspectos de su autonoma de accin, lo cual ha terminado realimentando la naturaleza intergubernamental del organismo y la baja interaccin entre
las polticas nacionales de sus socios.35
El Mercosur ha suscrito, adems, un acuerdo
de comercio preferencial con la Unin Aduanera
de frica del Sur; un acuerdo marco de cooperacin econmica con el Consejo de Cooperacin del
Golfo; acuerdos marcos de comercio con el Consejo
de Cooperacin del Golfo, Marruecos, Jordania,
Turqua y Siria; y, Tratados de Libre Comercio con
Israel, Egipto y Palestina.
35 Complementando, argumentaremos que esse modelo de integrao seria compatvel com o alargamento do bloco, viabilizaria a incluso de novos membros, o que acaba por realimentar
a forma intergovernamental e a baixa interao entre as polticas nacionais nos diferentes aspectos. Vigevani, Tullo y otros,
O papel da integrao regional para o Brasil: universalismo,
soberania e percepo das elites, en Revista Brasilera Poltica
Internacional, No. 51(1) 5-27, (2008).
42
6. El rea de Libre Comercio Sudamericana

(ALCSA)
A pesar de lo consagrado en la Constitucin del
ao 1988, que establece que Brasil debe buscar la
integracin econmica, poltica, social y cultural de
los pueblos de Amrica Latina, con miras a la formacin de una comunidad latinoamericana de naciones, varios de sus estrategas, diplomticos y presidentes han explicitado el cuestionamiento al concepto de Amrica Latina por considerarlo demasiado genrico y sin consistencia respecto de los
reales intereses econmicos y polticos brasileos,
habiendo emprendido en la bsqueda de un concepto ms operativo para su actuacin en la subregin.
Durante el gobierno de Collor de Mello se pas
a denunciar la invencin del concepto de Amrica
Latina por Napolen III, con ocasin de su aventura imperial en Mxico, presentando la concepcin
de Sudamrica como nuestra verdadera circunstancia,36 concretndose el cambio durante la presidencia del gobierno de Itamar Franco cuando
propuso la Iniciativa Amaznica durante la Sexta
Reunin Cumbre del Grupo de Ro (Buenos Aires,
1992); y, en 1993, un proyecto ms elaborado,
orientado a la conformacin del rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), en la Sptima Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo
de Ro, realizada en Santiago de Chile el ao 1993.
36 Carlos Aurlio Pimenta de Fara y Marco Aurlio Chaves Cepik Brasil y Amrica Latina: bolivarismos antiguos y modernos, en Anlisis poltico, en <http://www.iepri.org/portales/
anpol/49.pdf>, mayo-agosto 2003, No. 49, Instituto de Estudios
Polticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional
de Colombia, p. 74.
43
Leonardo Meja
La Iniciativa Amaznica se encamin a alcanzar un mayor acercamiento con los pases que haban suscrito el Tratado de Cooperacin Amaznica en 1978. En trminos econmicos la propuesta
brasilea corresponda a un primer esfuerzo sistemtico por complementar la estrategia de integracin subregional representada por el Mercosur. Siguiendo a los acadmicos brasileos Pimenta de
Fara y Chaves Cepik, para su pas
era urgente reforzar el vector norte de integracin
con pases septentrionales de Sudamrica en un momento en que el Grupo Andino () y el Grupo de los
Tres (Mxico, Venezuela y Colombia) buscaban avanzar en el libre comercio en sus propios espacios sub-regionales frente a los vientos liberalizantes del comercio
mundial. Adems del mercado potencial para las exportaciones de los bienes industrializados brasileos,
en el comienzo de la dcada de los noventa, ya se observaba que un nuevo ciclo de crecimiento de la economa
brasilea demandara importaciones y socios para un
mejor aprovechamiento del potencial energtico de los
pases andinos y de la frontera norte desde el gas peruano y boliviano hasta el petrleo venezolano y ecuatoriano, pasando por el carbn colombiano.37
La propuesta no encontr el respaldo suficiente, pero al menos sirvi para que, en 1998, Brasil
impulsara la suscripcin del Protocolo de Enmienda al Tratado Amaznico, a fin de intensificar esfuerzos para alcanzar sus objetivos, por el que se
crea la Organizacin del Tratado de Cooperacin
Amaznica (OTCA) y una Secretara Permanente
que se instal en Brasilia el ao 2003.
El ao 1993, en el seno del Grupo de Ro, en
Santiago de Chile, el presidente Itamar Franco
37 Ibd., p. 74.
44
(1992-1995), interesado en potenciar a su pas en

el liderazgo del subcontinente, present un proyecto para la creacin del rea de Libre Comercio
Sudamericana (ALCSA), sin consulta a sus socios
del Mercosur y poniendo en juego la cohesin de la
agrupacin subregional; en marzo del ao 1994,
remiti a sus socios un documento en el que les
presentaba, in extenso, su proyecto; y en febrero de
ese ao, el canciller Celso Amorim, durante su primera gestin, lo present en la ALADI. Fue l
quien rescat el concepto de Amrica del Sur para
sealar el mbito de aplicacin del proyecto comentado, y que pas a convertirse en la primera
aproximacin al concepto de Amrica del Sur, tal
como l se expresa hoy en el discurso diplomtico
brasileo.38
El Acuerdo procurara liberalizar el comercio
intrarregional; promover la convergencia entre el
Pacto Andino y el Mercosur e incorporar a Chile en
este movimiento; fortalecer el proceso de integracin sudamericano y mejorar la posicin negociadora de estos pases en el sistema mundial de comercio. La zona de libre comercio deba ser alcanzada, en un plazo de 10 aos, mediante una red de
acuerdos bilaterales y/o plurilaterales de desgravacin arancelaria, lineal, automtica y progresiva, y de eliminacin de otras restricciones, debiendo alcanzar el 80% del comercio intrarregional. La
propuesta contemplaba tambin ritmos de desgravacin diferenciados, en funcin de los niveles de
desarrollo de los pases y de las particularidades
de los intercambios de las partes involucradas.
38 Luis Claudio Villafae G. Santos, Amrica do sul no discurso
diplomtico brasileiro, p. 201.
45
Leonardo Meja
Si bien el ALCSA no tuvo gran acogida, represent un proyecto geopoltico del Brasil, encaminado a coordinar las negociaciones comerciales ya
no solo del Mercosur, sino de toda Sudamrica. Se
inscriba, por consiguiente, en su estrategia econmica y comercial, aun cuando formalmente sera
presentado como un recurso para fortalecer el poder negociador de Sudamrica, en especial frente
a la Iniciativa de las Amricas lanzada por el gobierno de los Estados Unidos en el ao 1990, as
como la consolidacin de las relaciones econmicas
intrarregionales. La propuesta fue interpretada
tambin como una reaccin a la creacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y, en especial, a la entrada de Mxico a ese
acuerdo,39 decisin que fue considerada por la mayora de los gobiernos de la regin como una seal
de este pas de su decisin de debilitar sus compromisos unionistas con Latinoamrica, as como de la
preferencia por un proyecto propio de integracin e
insercin internacional con los pases de Amrica
del Norte.
A partir de esta decisin, Brasil encabez un
movimiento, en la ALADI, para que Mxico diera
cumplimiento a lo dispuesto por el art. 44 del
Tratado de Montevideo 1980. Consecuentemente,
el proyecto ALCSA no incluy a Mxico, fortaleciendo de esta manera el liderazgo de Brasil en
Sudamrica.40
39 Ricardo Sennes y Carla Tomazini, Agenda sudamericana de
Brasil. Proyecto diplomtico, sectorial o estratgico?, en Foreign Affairs, en espaol, enero-marzo 20, en <http://elecua.
com/?cat=3&paged=5>, p. 3.
40 El artculo 44 del Tratado de Montevideo 1980, que instituy
la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), esta-
46
7. Algunos cambios en el relacionamiento

entre los Estados Unidos y Brasil
Los cambios en el relacionamiento entre los Estados Unidos y Brasil cobraron entidad a partir de
varios conflictos, tanto de naturaleza poltica como
econmica.
Entre los primeros, la oposicin de Estados
Unidos de Amrica al enriquecimiento del uranio
por parte del Brasil; y, la oposicin conjunta de
Brasil, Argentina y Mxico para que el terrorismo
y el narcotrfico fueran tratados como temas de
defensa.41
Entre los de naturaleza econmica, los enfrentamientos en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), en ocasin de la Quinta Conferencia
Ministerial, reunin de Cancn, Mxico, en el ao
2003, oportunidad en la cual Brasil logr liderar
un grupo de pases en desarrollo, el G-20 Plus, a
blece la extensin de ampliar inmediata e incondicionalmente
a los restantes pases miembros las ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios que los pases miembros apliquen a productos originarios de o destinados a cualquier otro
pas miembro o no miembro, por decisiones o acuerdos que no
estn previstos en el presente Tratado o en el Acuerdo de Cartagena. Frente a este hecho, Brasil encabez una serie de acciones para que Mxico diera cumplimiento a lo dispuesto en el
mencionado artculo. El diferendo concluy con la aprobacin,
por parte del Consejo de Ministros de la ALADI, el 13 de junio
de 1994, de un Protocolo Interpretativo del referido artculo, en
el cual se establecen los procedimientos para la aprobacin de
la suspensin temporal de las obligaciones en l establecidas,
as como el otorgamiento de compensaciones negociadas a los
pases afectados por la suscripcin de un acuerdo que implique
la aplicacin del artculo 44.
41 Bernal-Meza, Ral, Cambios y continuidades en la poltica exterior brasilea, Lateinamerika Analysen 13, Februar 2006,
47
Leonardo Meja
fin de conseguir mayores concesiones para la liberalizacin de los mercados de la Unin Europea y
de los Estados Unidos para productos agrcolas; la
decisin favorable de la OMC a Brasil, en el ao
2004, sobre el tema de los subsidios al algodn
otorgados por el Gobierno estadounidense, en
cuanto violaban normas del comercio de la OMC y
que deban ser eliminados; pero, fundamentalmente, los originados en las negociaciones para la implantacin del ALCA, proyecto seriamente cuestionado por el Brasil luego de un perodo en el que
procur llegar a algn acuerdo, en especial por los
temas de servicios, propiedad intelectual, inversiones, compras gubernamentales, as como por la no
incorporacin a la negociacin de aquellas restricciones vigentes en Estados Unidos a las importaciones de productos de inters del Brasil (azcar,
acero, jugo de naranja, etc.), como los subsidios
agrcolas y medidas antidumping.
A lo sealado habra que agregar la relativa
retirada de los Estados Unidos de Amrica Latina, preocupado en conflictos internacionales en
otras reas del planeta, lo que abri un nuevo
espacio para que Brasil se perfilara como fuerza
pacificadora y mediadora en conflictos internos
latinoamericanos.42
S. 69-94. Hamburg: IIK, p. 82, en <http://www.giga-hamburg.
de/iik/de/content/publikationen/analysen/la13-04bernal-meza.
pdf>.
42 Susanne Gratius, Brasil en la Amricas: una potencia regional pacificadora?, Fundacin para las relaciones internacionales y el dilogo exterior (FRIDE), Madrid, 2007, p. 3, en <http://
www.fride.org/publicacion/223/brasil-en-las-americas-una-potencia-regional-pacificadora>.
48
8. El gobierno de Cardoso y la
transformacin de las relaciones
de Brasil con los pases sudamericanos
El gobierno de Fernando Henrique Cardoso
(1995-2003), en su segundo mandato (1999-2003),
y en especial en los dos ltimos aos en los que recupera cierto margen de maniobra frente a los Estados Unidos de Amrica, llegando incluso a reemplazar el discurso de adhesin subordinada a la
globalizacin neoliberal por el de las crticas a la
globalizacin asimtrica y al ALCA,43 as por
como la eclosin de acuerdos comerciales regionales que se produce desde la primera dcada de los
noventa,44 promover una profunda transformacin de las relaciones del Brasil con sus vecinos
sudamericanos, que adems de fortalecer el intercambio comercial le habra de permitir un mayor
poder de negociacin con los pases desarrollados y
en especial con Estados Unidos.
Si bien Brasil requera de un espacio ms amplio para colocar sus productos de mayor valor
agregado, le era tambin inaplazable el articular
una alternativa a la situacin de casi parlisis por
la que atravesaba el Mercosur, generada en los
significativos desajustes econmicos, como la flo43 Paulo Vizentini, De FHC a Lula. Uma dcada de poltica externa (1995-2005), en Civitas-Revista de Cincias Sociais, vol.
5. No. 2, jul.-dez. 2005, p. 385, en <http://revistaseletronicas.
pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/view/9/1602>.
44 En julio de 2005 se haban notificado a la OMC (y a su predecesor, el GATT) un total de 330. De ellos, 206 se haban notificado despus de la creacin de la OMC en enero de 1995. Regionalismo: amigos o rivales?, en <http://www.wto.org/spanish/
thewto_s/whatis_s/tif_s/bey1_s.htm#top>.
49
Leonardo Meja
tacin del real (moneda adoptada por el Brasil en

1994, con un tipo de cambio fijo respecto al dlar),
en el ao 1999, que llev a una pronunciada devaluacin de la moneda, ocasionando dificultades en
el relacionamiento comercial con el resto de pases
del Mercosur; as como por el colapso poltico-econmico de la Argentina en el ao 2001 (salida de la
convertibilidad que haba sido adoptada en 1991,
moratoria de la deuda y consiguiente devaluacin),
a partir del cual su influencia en la poltica regional fue cada vez menor.
Pero Brasil tena tambin otras motivaciones,
entre ellas, responder a las profundas desavenencias con su principal socio comercial del Mercosur,
Argentina, respecto a las medidas restrictivas a
las importaciones que le haba aplicado cuando
dej fluctuar su moneda, as como por las negociaciones realizadas por Argentina, sin que mediara
consulta previa, para conseguir el estatus de aliado extra-regional de la Organizacin del Tratado
del Atlntico Norte (OTAN). El conjunto de estos
factores llev a la diplomacia brasilea a pensar
en la conveniencia de ampliar el Mercosur, para
diluir as el poder relativo de su principal socio.
Como seala Spektor:
En vez de abandonar el proyecto regional, sera ms factible y mejor expandirlo para incluir nuevos pases en
un acuerdo cooperativo regional ms amplio (). Esta
nueva formacin no sustituira el Mercosur, sino que lo
hara menos prominente en las mesas de negociacin.
Esta eleccin no es trivial y revela una actitud proactiva
e interesada en aproximarse al espacio regional: frente a
la fragilidad y debilidad regional, el pas prefiri no retraer sus intereses, sino ampliarlos. Por detrs de esa
lgica resida la comprensin segn la cual una entidad
50
sudamericana ms o menos dbil funcionara como salida legtima para la parlisis en que se encontraba el
Mercosur en vsperas del cambio de siglo.45
1. La Primera Cumbre de
Jefes de Gobierno de Amrica del Sur
En este contexto se inscribe la convocatoria a la
Primera Cumbre de Jefes de Gobierno de Amrica
de Sur, celebrada en Brasilia entre el 31 de agosto
y 1 de septiembre del ao 2000. La oportunidad de
la convocatoria fue destacada por el presidente
Cardoso al sealar que era
el momento de reafirmacin de la identidad propia de
Amrica del Sur como regin donde la democracia y la
paz abren la perspectiva de una integracin cada vez
ms intensa entre pases que conviven en un mismo espacio de vecindad.46
Posicionaba, de esta manera, el proyecto de integracin para una parte de Amrica Latina: la
Amrica del Sur.
Durante este encuentro, Brasil adems de confirmar su enorme poder de convocatoria en cuanto
participaron los presidentes de los doce pases
sudamericanos hecho sin precedentes en la historia sudamericana, asumi el liderazgo regional,
que de facto ya lo vena ejerciendo en la regin.
Como lo haba explicitado el embajador del Brasil
ante los Estados Unidos, Rubens Barbosa, en car45 Matas Spektor El regionalismo del Brasil, en Working Paper, No. 16, julio de 2011, p. 8, en <http://www.plataformademocratica.org/Arquivos/Plataforma_Democratica_Working_
Paper_16_2011_Espanhol.pdf>.
46 Citado por Luis Alberto Moniz Bandeira La integracin de
Amrica del Sur como espacio geopoltico, s.p.
51
Leonardo Meja
ta dirigida el 21 de enero del ao 2000 al presidente Cardoso:

EE.UU. y el resto de los pases de la regin esperan de
nosotros una actitud de esa naturaleza (que Brasil asuma el liderazgo regional, con toda la carga y la responsabilidad que eso representa). Van a haber celos? Van
a haber. Va a haber desconfianza? Siempre hubo. Tenemos que hacer poltica de nuestra geografa. Amrica del Sur es nuestro patio y donde suceder (ya est
sucediendo) la expansin capitalista de las empresas
brasileas. Debemos ocupar ese espacio antes que
otros (EE.UU., Mxico en el contexto del ALCA, y algunos pases europeos y asiticos) lo hagan.47
Los temas analizados por los presidentes, recogidos en el Comunicado de Brasilia e integrado
por 62 puntos, articulados por la diplomacia brasilea con base a la definicin de los principales ejes
de la integracin regional que haba realizado en
la ocasin el presidente Cardoso, as como a las aspiraciones de los pases participantes, pero hbilmente orientados por el inters nacional brasileo, estuvieron referidos no exclusivamente a la liberalizacin del comercio, sino tambin a la infraestructura para la integracin de Amrica del Sur,
la energa, las drogas ilcitas, los delitos conexos,
la informacin, el conocimiento y la tecnologa, la
cooperacin poltica, la consolidacin y proteccin
de la democracia, y el acercamiento entre la CAN
y el Mercosur, que encubra la eventual extensin
del Mercosur a todo el subcontinente.
El presidente Cardoso consideraba que un
acuerdo de libre comercio entre estas dos subregiones sera la espina dorsal de Amrica del Sur
47 Matas Spektor El regionalismo del Brasil, p. 9.
52
como espacio econmico ampliado. Debe, por lo

tanto, ser visto como un objetivo poltico prioritario.48 A la crisis del Mercosur se la encaraba mediante la articulacin al mismo de los dems pases sudamericanos, recuperando de alguna manera la idea del ALCSA, propuesta por el presidente
Franco. La incorporacin de los dems pases de la
ALADI haba sido ya prevista en el Tratado de
Asuncin, los que podan adherir despus de haber transcurrido cinco aos, y en forma inmediata
aquellos que no pertenecan a ningn esquema de
integracin subregional, como Chile.
Los presidentes enfatizaron tambin la importancia del proceso de liberalizacin de mercados en
Amrica del Sur, se congratularon con la propuesta de la Comunidad Andina de iniciar un dilogo
poltico con el Mercosur y Chile aceptada formalmente en los acuerdos adoptados en la Cumbre del
Mercosur, Bolivia y Chile, celebrada en Buenos Aires, el 30 de junio de 2000, y acogieron con satisfaccin el inicio del proceso de negociaciones para
su plena incorporacin al Mercosur.49
Asimismo, tomaron conocimiento de un Plan de
Accin para la Integracin de la Infraestructura Regional en Amrica del Sur, preparado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) por pedido del
Gobierno brasileo, con los aportes y colaboracin
de otros organismos regionales y de pases sudamericanos, y dispusieron la convocatoria a una reunin
ministerial para analizar el citado documento.
48 Citado por Luis Alberto Moniz Bandeira, La integracin de
Amrica del Sur como espacio geopoltico, s.p.
49 Comunicado de Brasilia, en <http://www.comunidadandina.
org/documentos/dec_int/di1-9-00.htm>.
53
Leonardo Meja
La reunin se realiz en la ciudad de Montevideo, en diciembre del ao 2000, bajo el nombre de

Reunin de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energa, y en ella se aprob un Plan
de Accin que contiene propuestas (diez ejes de integracin y desarrollo, procesos sectoriales de integracin, metodologa, cronograma de trabajo y
mecanismos para la implementacin y acompaamiento del Plan), para ampliar y modernizar la infraestructura fsica de la regin, en especial en las
reas de transporte, energa y comunicaciones, y
que se ha constituido en el marco de referencia
para el desarrollo de las actividades de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA).
Con los compromisos adquiridos por los pases
sudamericanos en esta Primera Cumbre de Jefes
de Gobierno de Amrica del Sur, y como lo seala
un acadmico argentino, Brasilia lograba ocupar
un lugar preferencial en las reas del transporte,
la energa y las comunicaciones, teniendo en
cuenta su dimensin territorial, su capacidad tecnolgica y la posibilidad de ser inversor en los emprendimientos conjuntos que se hicieran.50
El nfasis puesto en los temas de la red de infraestructura que vincule a los pases del Mercosur, de la CAN y Chile, y contribuya a la formacin
del mercado sudamericano, estuvo fuertemente
influenciado por el programa de desarrollo regional para el Brasil, del presidente Cardoso, a partir
de los ejes de desarrollo concertados en el progra50 Roberto Miranda, Corolario de Brasil: la Argentina sin poder
en el nuevo tablero regional, en Relaciones internacionales,
No. 37, Universidad Nacional de La Plata, 2009, p. 175.
54
ma Brasil Avanza.51 Se estaba pensando, por un

lado, en crear vnculos ms permanentes entre las
naciones a travs de la integracin fsica de la infraestructura de los pases sudamericanos, que
modernizase las relaciones y potenciase la proximidad suramericana, rompiendo los obstculos
fronterizos y formando un espacio ampliado a travs de obras y articulaciones en las reas de transporte, energa y comunicaciones; 52 y, por otro, en
la reorganizacin del espacio sudamericano alrededor de Brasil, tanto para facilitar su proyeccin
hacia mercados mayores al subregional, como los
asiticos, para lo que precisaba salida al Pacfico,
as como para asegurarle la provisin de energa
desde los pases sudamericanos productores de petrleo y gas.
De esta manera, y casi un siglo ms tarde, los
diplomticos brasileos, formados bajo el legado
intelectual del Barn de Ro Grande, lograron instrumentar las aspiraciones geopolticas que l tena con respecto a su pas: Brasil no debe quedarse con la obra hecha, sino que debe llegar hegemnicamente al Pacfico.
2. La Segunda Cumbre de Presidentes
de Amrica del Sur
Dando continuidad a la iniciativa brasilea, los
das 26 y 27 de julio del ao 2002 se realiz, en la
ciudad de Guayaquil, la II Cumbre de Presidentes
51 Luis Claudio Villafae, Amrica do sul no discurso diplomtico brasileiro, p. 17.
52 Luis Alberto Moniz Bandeira, O Brasil como potncia Regional
e a importncia estratgica da Amrica do Sul na sua poltica
exterior, 2009, en <http://www.amersur.org.ar/PolInt/Bandeira0902.htm>, s.p.
55
Leonardo Meja
de Amrica del Sur, en la cual los mandatarios

aprobaron el Consenso de Guayaquil sobre Integracin, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo; adoptaron la Declaracin sobre la Zona de
Paz Sudamericana, que proscribe el uso de la
fuerza en la regin y convoca a la limitacin del
gasto en armamentos; destacaron la voluntad de
Amrica del Sur de construir, bajo los principios
del regionalismo abierto, de manera coordinada,
un espacio integrado, mediante el fortalecimiento
de las conexiones fsicas y la armonizacin de los
marcos institucionales, normativos y regulatorios;
reafirmaron la vigencia de la importancia estratgica de la IIRSA como instrumento viable para la
integracin multisectorial, ratificando el ms amplio apoyo a su implementacin; y, enfatizaron la
necesidad de concluir las negociaciones CAN-Mercosur, en ese ao, como una forma de fortalecer la
capacidad negociadora en otros procesos, particularmente en propuesto para la constitucin del
ALCA.
56
9. La iniciativa brasilea para la

construccin de la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN)
1. El contexto mundial y regional
Desde los primeros aos del siglo 21 se haban
desarrollado una serie de cambios en la geografa
poltica y econmica internacional, que han incidido en la poltica exterior de los pases sudamericanos. Entre ellos: el crecimiento de la economa
mundial desde 2001 hasta el advenimiento de la
crisis en el ao 2008; la valorizacin de los precios
de los productos agrcolas y minerales, y el aumento de la liquidez en el sistema financiero internacional, que han coadyuvado al incremento de
las exportaciones de los pases sudamericanos especialmente hacia mercados de pases que antes
de los noventa no eran relevantes, principalmente
China, as como a la estabilidad de sus economas; el debilitamiento de la economa de los Estados Unidos y el surgimiento de nuevos actores en
la economa y la poltica internacional, como Brasil, la India, China, Rusia y Sudfrica, cuyas acciones estn incidiendo en la reestructuracin de los
ejes de desarrollo mundial. La valorizacin de los
commodities, por su parte, ha fortalecido la capacidad fiscal de los Estados y ha contribuido a la
formacin de reservas en monedas duras, que han
disminuido la fragilidad externa de la regin aumentando su poder de resistencia y negociacin
internacional.53
53 Jos Luis Fiori, EUA, Amrica del Sur y Brasil: seis tpicos
para una discusin, en <http://www.amersur.org.ar/PolInt/
Fiori0909.htmn>, septiembre de 2008.
57
Leonardo Meja
Los cambios sealados, as como la situacin de

crisis de los esquemas regionales y subregionales
de integracin, llevaron a algunos Estados a dejar
de considerar a los procesos de integracin regional y subregional que haban sido anclados a largos y complicados programas de desgravacin
arancelaria o debilitados por la suscripcin de Tratados de Libre Comercio con pases desarrollados,
como instrumentos vlidos para promover la unin
entre los pases miembros, mejorar la insercin internacional, en unos casos; y, en otros, para promover el desarrollo econmico y social de los pases en
ellos involucrados.
En el caso del Brasil, los factores mencionados
impulsaron a sectores empresariales vinculados a
la produccin y a la exportacin, as como a algunos sectores importantes del gobierno Brasileo, a
plantear la reorientacin del foco del inters del
pas, en razn de que la integracin, y concretamente la propuesta por el Mercosur, haba adquirido una importancia proporcionalmente menor
y que estaba actuando como un factor limitante a
las posibilidades de accin del pas a nivel internacional. Llegaron, incluso, a proponer una revisin
de los compromisos del Brasil en el Mercosur y retroceder desde la unin aduanera imperfecta, a un
rea de libre comercio.54
En el contexto de los cambios en la geografa poltica y econmica internacional, el fortalecimiento
de las relaciones globales y la construccin de un
sistema mundial compuesto por varios polos, y en
54 Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini, Brasil en el centro de la
integracin, en Nueva Sociedad, No. 219, enero-febrero de 2009,
en: http://www.nuso.org/upload/articulos/3584_1.pdf>, p. 83.
58
el que los pases emergentes pudieran desempear

un rol clave en cada regin, pasaron a ser los objetivos prioritarios de la diplomacia brasilea y que
explican las iniciativas desarrolladas por Brasil.
Entre ellas: su activo papel en la conformacin, en
2009, del mecanismo del Foro de Dilogo IBAS (India, Brasil y Sudfrica), que tendra como propsito promover la cooperacin trilateral, la liberalizacin del comercio recproco y la coordinacin de posiciones en los foros multilaterales, as como el liderazgo, junto a China, India y Sudfrica, para la
conformacin de un grupo de pases en desarrollo,
el G-20 Plus, para las negociaciones agrcolas en la
OMC; el impulso al G-20 financiero que sustituy
al G8; los acuerdos de cooperacin entre el Mercosur con la India y con la Unin Aduanera de frica
Austral (SACU), as como su participacin en el
hasta entonces un simple acrnimo inventado por
un economista de Goldman Sachs, los BRICS, convertido en una instancia de coordinacin y dilogo
por iniciativa de Rusia, entre sus cuatro miembros iniciales, Brasil, Rusia, India y China (2008),
a los que en 2011 se adhiere Sudfrica. Desde el
ao 2007, Brasil es, adems, socio estratgico de la
Unin Europea.
Estas iniciativas, sin lugar a dudas, reflejaban
las prioridades y los objetivos del presidente Lula y
de su activismo en materia de poltica exterior: el
fortalecimiento de la posicin negociadora del Brasil en foros econmicos y polticos, regionales y multilaterales, as como la profundizacin de las alianzas con los pases del Sur, teniendo como plataforma la integracin sudamericana, bajo la consideracin de la ampliacin del rea de inters del Brasil,
frente a la multipolarizacin de la poltica interna59
Leonardo Meja
cional. La importancia atribuida a la integracin

subregional derivaba del papel que la diplomacia y
sus estrategas le asignaban en el proceso de fortalecimiento de la capacidad negociadora internacional
del pas. Al respecto, el embajador Samuel Pinheiro
sealaba que la estrategia del Brasil es o debe
ser la creacin de un polo en torno a Amrica del
Sur, sin perjuicio de Amrica Latina.55
En este contexto se inserta la iniciativa brasilea de la conformacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, a partir de la reconstruccin del
Mercosur y de la intensificacin de las negociaciones con la Comunidad Andina (CAN), adems de
Chile, Guyana y Surinam. En estas actividades la
diplomacia brasilea concentr sus esfuerzos desde la eleccin de Lula.56 Contribuy, adems, a
institucionalizar la idea de Amrica del Sur, considerada como punto de partida para la nueva insercin internacional del Brasil, acarreando as un
cambio en el posicionamiento del pas en cuanto
enfatiza en el aspecto poltico de la integracin,
procurando el fortalecimiento de la regin como
polo alternativo de poder en un mundo unipolar.
Las negociaciones entre la CAN y el Mercosur
se haban iniciado en abril del ao 1998, mediante
55 Samuel Pinheiro Gimares, Brasil en la era de los gigantes: la
estrategia brasilea en el escenario global, en Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), Serie de artculos
y testimonio, No. 60, Buenos Aires, marzo 2010, p. 3, en <http://
www.cari.org.ar/recursos/cronicas/guimaraes17-03-10.html>.
56 Gomes Miriam Saraiva, La poltica exterior brasilea hacia
los pases americanos en el proceso de integracin: perspectivas de formulacin y pragmatismo en prctica, en Cuadernos
sobre relaciones internacionales, regionalismo y desarrollo, vol.
4. No. 8, julio-diciembre 2009, p. 114.
60
la suscripcin de un acuerdo marco para la creacin de la Zona de Libre Comercio entre ambos esquemas de integracin (AAP 14 TM No.11) y concluidas, luego de un largo y complejo proceso, en
octubre de 2004 y noviembre de 2005, fechas en
las que fueron suscritos el Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE59) entre el Mercosur
y Colombia, Ecuador y Venezuela; y, el Acuerdo de
Complementacin Econmica (ACE58) entre Mercosur y el Per, respectivamente.57
El largo y complejo proceso de negociaciones podra ser explicado por el contexto en el que stas se
dieron y que dificult la superacin de las posiciones encontradas en la mesa de negociaciones. En el
ao 1998 se produjo la crisis rusa que entre sus
consecuencias devino en una cuantiosa salida de
57 El acuerdo contemplaba la conformacin de la Zona de Libre
Comercio en dos etapas: 1. La negociacin de un acuerdo preferencial, descompuesto en dos procesos por pedido de Brasil,
y que dieron lugar a los acuerdos suscritos en el marco de la
ALADI, el ACE No. 39 entre Brasil y la CAN, suscrito en el ao
1999; y, el ACE No. 48 entre Argentina, Paraguay y Uruguay
y la CAN, suscrito en el ao 2000; y 2. de un acuerdo de libre
comercio que no lleg a suscribirse. Las negociaciones para la
conformacin de la Zona de Libre Comercio entre Mercosur y la
CAN se reiniciaron en el ao 2001, y el 6 de diciembre de 2002
se suscribe en el ACE No. 56, en el que se reitera la decisin
de conformar el rea de Libre Comercio, antes del 31 de diciembre de 2003, sealndose, adems, que el Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE 39), suscrito entre Bolivia y el
Mercosur, el 17 de diciembre de 1996 para el establecimiento
de una Zona de Libre Comercio, seguira vigente. Finalmente,
en octubre de 2004 y noviembre de 2005, se suscribieron los
acuerdos de complementacin econmica entre el Mercosur y
Colombia, Ecuador y Venezuela (ACE 59), y entre Mercosur y
el Per (ACE 58), respectivamente, con el objetivo de formar
reas de libre comercio entre los pases involucrados en tales
acuerdos. Sistema de Informacin sobre Comercio Exterior, en
<http://www.sice.oas.org/agreements_s.asp>.
61
Leonardo Meja
capitales de la regin; los problemas relacionados

en el comercio bilateral entre Argentina y Brasil,
derivados de la devaluacin que de su moneda hiciera Brasil en el ao 1999, y el colapso poltico econmico de la Argentina del ao 2001; los desacuerdos en la Comunidad Andina para el establecimiento de un Arancel Externo Comn; las propuestas de los pases de menor desarrollo econmico relativo sobre los tratamientos preferenciales; la
dimensin de las listas de excepciones. Estos factores, as como la presin ejercida por los empresarios para que sus productos no fueran afectados
por la liberacin comercial, o por lo menos que la
desgravacin de los productos de su inters se produjeran en los mximos plazos posibles, exacerbaron las posiciones proteccionistas de los pases y
dificultaron la concertacin de los acuerdos en los
tiempos previstos.
Conviene recordar tambin que el 18 de octubre de 2004, el Consejo de Ministros de la ALADI
aprob la Resolucin 59 (XIII), que establece las
bases para la conformacin progresiva del Espacio
de Libre Comercio en la ALADI, en la perspectiva
de alcanzar el objetivo previsto en el Tratado de
Montevideo 1980.
Los avances de este nuevo compromiso, asumido
por los pases, han sido escasamente significativos
por las posiciones ideolgico-polticas antagnicas
surgidas al interior de la Asociacin: unas, que han
cuestionado los esquemas sustentados en el regionalismo abierto y han propuesto una agenda alternativa, ms vinculada a lo poltico, lo social, lo
energtico, as como una mayor presencia del Estado en la conduccin de la economa; y, otras que han
62
privilegiado la suscripcin de tratados de libre comercio o acuerdos preferenciales con terceros pases o grupos de pases, que, en su mayora, superan
la naturaleza y el alcance de los acuerdos suscritos
en el marco de la asociacin. Unas y otras han gestado nuevos esquemas y proyectos de integracin
paralelos, que han contribuido al debilitamiento de
la asociacin, el nico esquema de integracin regional. A ellas debe sumarse una tercera posicin,
la de Argentina y Brasil, con el respaldo ocasional
de Mxico, que ha bregado por mantener el carcter
comercial del proceso de integracin, as como los
largos plazos establecidos en los acuerdos suscritos
para conseguir la liberacin del comercio.
Entre los acuerdos suscritos con terceros pases
o grupos de pases y que han debilitado el proceso
de integracin regional, se encuentran los siguientes: los Tratados de Libre Comercio suscritos por
Colombia con Estados Unidos, Canad, EFTA
(Liechtenstein, Suiza, Islandia y Noruega) y la
Unin Europea; los Tratados de Libre Comercio
suscritos por Chile con Canad, Corea del Sur, Estados Unidos, EFTA, China, Australia, Turqua,
Malasia y Vietnam; los Acuerdos de Asociacin
Econmica suscritos con la Unin Europea, Nueva
Zelandia, Singapur, Brunei, Darussalam (P-4),
Japn; y, el Acuerdo de Alcance Parcial suscrito
con la India; los Tratados de Libre Comercio suscritos por Mxico con Estados Unidos y Canad
(TLCAN-NAFTA), Unin Europea, Israel, EFTA,
y el Acuerdo de Asociacin Econmica con Japn.58
58 Secretara General de la ALADI, Seguimiento de los avances de
las principales negociones internacionales de los pases miembros con terceros pases, ALADI/SEC/di 2454, enero de 2012.
63
Leonardo Meja
2. La Tercera Cumbre Presidencial

Sudamericana y la creacin de la
Comunidad Sudamericana de Naciones
El 8 de diciembre de 2004, fue creada la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), mediante la Declaracin del Cusco sobre la Comunidad
Sudamericana de Naciones. Tercera Cumbre Presidencial Sudamericana, e integrada por los pases miembros del Mercosur y de la CAN, adems
de Chile, Guyana y Suriname. Los dos ltimos
pases, si bien son suscriptores del Tratado de Cooperacin Amaznica, as como de dos acuerdos
con Brasil (AAP.A25TM No. 38 Brasil-Guyana y
AAP.A25TM No. 41 Brasil-Surinam), estn ms
vinculados a la Comunidad del Caribe, que a
Sudamrica.
El propsito estratgico asignado a la Comunidad fue el de aglutinar a los esquemas subregionales y a los pases no miembros de ellos (Chile, Guyana y Suriname), en una estructura de alto perfil
poltico y no limitada a la coordinacin de acuerdos comerciales como se desprende de la importancia dada en la Declaracin al proceso de concertacin y coordinacin poltica y diplomtica, que
afirme a la regin como un factor diferenciado y
dinmico en sus relaciones externas. Se procuraba, de esta manera, superar la gran dispersin de
los modelos de regionalismo y estrategias e insercin econmica, y la acumulacin de poder por va
de la regionalizacin que posibilitara al subcontinente constituirse en un polo de poder negociador
internacional.
El proceso de convergencia entre Mercosur, la
Comunidad Andina y Chile, a travs del perfeccio64
namiento de la zona de libre comercio apoyndose

en lo pertinente en la resolucin 59 del XIII del
Consejo de Ministros de la ALADI del 18 de octubre de 2004, as como el proceso de integracin fsica, energtica y de comunicaciones en Sudamrica que haban ocupado el lugar preferencial en
las iniciativas anteriormente analizadas, fueron
desplazados al segundo y tercer lugares. Se incorporaron, adems, tres nuevos procesos: la armonizacin de polticas que promuevan el desarrollo
rural y agroalimentario; la transferencia de tecnologa y de cooperacin horizontal en todos los mbitos de la ciencia, educacin y cultura; y la creciente interaccin entre las empresas y la sociedad
civil en la dinmica de integracin de este espacio
sudamericano, teniendo en cuenta la responsabilidad social empresarial.
En la declaracin, los mandatarios se haban
mostrado contrarios a dotar al nuevo organismo
de una estructura institucional, sealando que deba basarse en la institucionalidad existente, evitando la duplicacin y superposicin de esfuerzos
y sin que implique nuevos gastos financieros.59
Establece, al mismo tiempo, las reuniones de Jefes
de Estado como instancia mxima de la Comunidad, las de cancilleres para las decisiones ejecutivas, y crea una Presidencia Pro Tempore del bloque a cargo de un Estado miembro por turno.
Al impulsar la Comunidad Sudamericana de
Naciones, Brasil volva a demostrar su capacidad
59 Declaracin del Cusco sobre la Comunidad Sudamericana
de Naciones. Tercera Cumbre Presidencial Sudamericana, en
<http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/cusco_
sudamerica.htm>.
65
Leonardo Meja
de liderazgo regional y su estrategia de afrontar

los desafos polticos y econmicos del siglo 21 en el
marco de la unidad poltica de Amrica del Sur.60
No obstante cabe recordar que, a diferencia de las
reuniones presidenciales anteriores, sta registra
una alusin, a Amrica Latina, en el captulo II:
Su determinacin de desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo poltico, social, econmico, ambiental
y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia
de Amrica del Sur y que contribuya, a partir de una
perspectiva subregional y, en articulacin con otras experiencias de integracin regional, al fortalecimiento de
Amrica Latina y el Caribe, y le otorgue una mayor gravitacin y representacin en los foros internacionales.
La referencia a Amrica Latina, sin lugar a dudas, era un reflejo de la incomodidad de algunos
presidentes acerca del enfoque excesivamente sudamericano que se estaba dando a la comunidad,
tanto por el hecho de los fuertes lazos comerciales
que mantenan algunos de sus pases, especialmente con Mxico, como a la fuerte dependencia,
en trminos de vinculacin externa, a la economa
ms poderosa de la subregin, Brasil. De ah, por
ejemplo, las reacciones y temores de los principales
funcionarios encargados de la poltica exterior Argentina, durante la presidencia de Kirchner, que:
sealaron que mientras el pas vecino diseaba y ejecutaba su poltica internacional en clave sudamericana
su espacio primero y natural de proyeccin, la Argentina deseaba y pretenda una mirada ms latinoameri60 Tania Rodrguez, El rol de Brasil en Amrica del sur: de la indiferencia al liderazgo regional. Las incidencias de la poltica
exterior brasilea en el sub-continente, Buenos Aires, FLACSO,
2010, p. 14.
66
cana. La distinta valoracin de una y otra unidad

geopoltica y econmica Amrica del Sur para Brasil y
Amrica Latina para la Argentina volva a expresar los
temores argentinos de una eventual hegemona brasilea en Sudamrica.61
Los temas tratados en el Cusco, sin embargo, no

fueron del agrado de todos los pases, y varios de
ellos demostraron sus recelos con las aspiraciones
brasileas. Argentina, Paraguay y Uruguay, que
entre otros pases no estuvieron representados por
sus presidentes, queran una solucin a los problemas del Mercosur antes que la creacin de un nuevo
organismo regional. Sobre la posicin Argentina
Bernal-Meza comenta, de la siguiente manera:
La extensin del bloque hacia el resto de pases sudamericanos, comenzando por la Comunidad Andina (), que
impuls Lula da Silva, no fue aceptada por Argentina.
El gobierno de Nstor Kirchner siempre consider que
deba profundizarse primero el Mercosur, antes que
avanzar sobre proyectos de integracin ms intensivos.62
3. La Declaracin de Ayacucho y los ejes

de integracin y desarrollo de la IIRSA
El da 9 de diciembre de 2004, en Pampa de la
Quina, Ayacucho, Per, los jefes de Estado de la repblica de Bolivia, de la repblica Cooperativa de
Guyana, de la repblica de Panam, de la repblica
de Suriname, de la Repblica Bolivariana de Vene61 Roberto Russell y Juan Tokatlian, Argentina, Brasil y EE.UU.:
el desafo de una esfera de cooperacin, en Agenda Internacional, No. 2, Buenos Aires, en <http://www.agendainternacional.
com/numerosAnteriores/n2/0201.pdf>, p. 18.
62 Ral Bernal-Meza, Argentina y Brasil en la Poltica Internacional: regionalismo y Mercosur (estrategias, cooperacin y factores de tensin), p. 165.
67
Leonardo Meja
zuela, y altos representantes de la repblica Argentina, de la repblica Federativa del Brasil, de la repblica de Colombia, de la repblica de Chile, de la
repblica del Ecuador, de los Estados Unidos Mexicanos, de la repblica del Paraguay, de la repblica
Oriental del Uruguay, que participaban de los actos
conmemorativos de los 180 aos de las batallas de
Junn y Ayacucho y del Congreso Anfictinico de
Panam, invitados por el Presidente del Per, formularon la Declaracin de Ayacucho, de la que cabe
resaltar la reafirmacin del respaldo a la IIRSA y a
sus avances, cuya agenda y cartera de proyectos
haba sido consensuada luego de aos de trabajo
por las autoridades competentes de la Iniciativa, en
reuniones realizadas en diferentes pases sudamericanos. Al respecto sealaron:
Reafirmamos nuestro pleno respaldo a la Agenda de
Implementacin Consensuada 2005-2010, y la cartera
de proyectos IIRSA. En este sentido, acogiendo la propuesta formulada en la Sexta Reunin del Comit de
Direccin Ejecutiva, rubricamos el mapa que contiene
los proyectos incluidos inicialmente en dicha Agenda.
Los ejes de integracin y desarrollo son los siguientes: Eje Mercosur-Chile, Eje Andino, Eje interocenico Central, Eje del Amazonas, Eje del Escudo Guyans, Eje Per-Brasil-Bolivia, Eje de Capricornio, Eje del Sur, Eje de la Hidrova ParaguayParan, y Eje Andino del Sur. Como puede apreciarse en el siguiente mapa, siete de estos ejes, siete de los ejes involucran territorio brasileo; se exceptan el Eje Andino; el Eje Andino del Sur y el
Eje del Sur.
68
IIRSA: Ejes de Integracin y Desarrollo
Fuente: Graciela Oporto, Integracin Estratgica de las

Amricas, coordinadora nacional del IIRSA, Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, Buenos Aires, Argentina, en
<www. minplan.gov.ar>.
69
Leonardo Meja
La cartera de proyectos IIRSA estaba conformada por 40 grupos y 335 proyectos de infraestructura, y una inversin estimada de US$ 37.424,8 millones. La Agenda de Implementacin Consensuada, (AIC) 2005-2010, la integraban 31 proyectos
(transporte, energa y comunicaciones), convenidos
entre los 12 pases sudamericanos y definidos como
prioritarios para la integracin fsica de la regin, e
implicaban compromisos de inversin de carcter
pblico y privado de US$ 5.910.4 millones.63
El financiamiento del IIRSA corre a cargo del
BID, CAF, Fondo Financiero para el Desarrollo de
la Cuenca del Plata (Fonplata), Banco Mundial, y
del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES), en la medida que en la construccin
de las obras participen empresas brasileas, as
como del sector privado.
10. La Primera Reunin de Jefes de Estado
de la Comunidad Sudamericana de
Naciones y las propuestas para
profundizar los contenidos de la
integracin
El 30 de septiembre de 2005, en Brasilia, se realiz la Primera Reunin de Jefes de Estado de la
Comunidad Sudamericana de Naciones, en la que
aprobaron una Declaracin Presidencial que, adems de una Introduccin que agrega muy poco a la
Declaracin del Cusco, hace referencia a la Organi63 Hctor Maldonado Lira, Iniciativa para la Integracin de la
Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA)-Gasto fiscal e
infraestructura de transporte, en <http://www.comunidadandina.org/economia/redima_may2006_maldonado.pdf>.
70
zacin de la Comunidad y la Agenda Prioritaria (el

dilogo poltico; la integracin fsica; el medioambiente, la integracin energtica; los mecanismos financieros sudamericanos; las asimetras; la promocin de la cohesin social, de la inclusin social y de
la justicia social; y las telecomunicaciones). Los jefes de Estado aprobaron adems varias declaraciones, entre ellas la Declaracin sobre la Convergencia de los Procesos de Integracin de Amrica del
Sur y la Declaracin sobre la Integracin en el
rea de Infraestructura.
Estas decisiones, por su falta de profundidad y
contenido, fueron objeto de reclamos por el presidente Chvez quien, dirigindose a su anfitrin, expres:
Creo, Lula, que la Comunidad Sudamericana debe trascender el Mercosur, debe trascender la Comunidad Andina, y esas instituciones deben desaparecer. Si no, no
estaremos haciendo nada. Creo que estamos comenzando muy mal repitiendo esquemas fracasados,64
evidenciando, adems, que su estrategia no estaba

orientada al fortalecimiento de los procesos de integracin existentes ni al enfoque comercial y de
apertura de mercados impulsado por Brasil desde
los aos sesenta, sino a la creacin de una nueva
visin y estructura institucional de la integracin,
que reflejara los cambios polticos que se estaban
operando en el subcontinente.
Los presidentes Chvez y Vsquez suscribieron, asimismo, una carta dirigida a los lderes sudamericanos en la cual sealaban la necesidad de
dar mayor profundidad a los contenidos de la inte64 Visiones Alternativas, abril 4 de 2005, en <http://www.visionesalternativas.com/index.php>.
71
Leonardo Meja
gracin y a las formas institucionales de que deberan revestirse.65

Por otro lado, y en el caso del Uruguay, la insatisfaccin con los resultados econmico-comerciales obtenidos como Estado Parte del Mercosur, lo
impulsaron a suscribir: el 15 de noviembre del ao
2003, un ratado de Libre Comercio con Mxico, que
entrara en vigencia el 15 de julio del ao 2004; el
25 de octubre de 2004, el Tratado sobre la Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones, con los
Estados Unidos de Amrica; y, el 4 de noviembre
de 2005, durante la Cuarta Cumbre de las Amricas, con este mismo pas, un nuevo Tratado de Inversiones, modificando el suscrito el ao anterior.
11. La Segunda Reunin de Jefes de Estado de

la Comunidad Sudamericana de Naciones

y la Declaracin de Cochabamba. Colocando la
Piedra Fundamental para una Unin
Sudamericana
Los mayores avances se registraron en la Segunda Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, realizada el 8 y 9
de diciembre de 2006, en Cochabamba. En esta
oportunidad se recogieron varios de los aportes formulados por la Comisin Estratgica de Reflexin, creada en la reunin extraordinaria de los
presidentes sudamericanos de Montevideo, en diciembre de 2005, y conformada por representantes
personales de los presidentes, con el mandato de
producir un Documento de Reflexin para ser sometido a la reunin de Cochabamba.
65 <http://www.comunidadandina.org/unasur/antecedentes.htm>.
72
El documento se denomina: Un nuevo modelo

de integracin en Amrica del Sur: hacia la Unin
Sudamericana de Naciones, y marca un quiebre en
el alcance de las propuestas que se haban venido
analizando. Efectivamente, en el acpite sobre las
oportunidades de la Integracin de Amrica del Sur,
se sealaba que:
La construccin de un nuevo modelo de integracin no
puede estar basada nicamente en las relaciones comerciales, que con miras a la construccin de una integracin equilibrada y la consolidacin de una Agenda
de Integracin Social y Productiva, los pases de Amrica del Sur, dando nfasis a la convergencia comercial,
deben buscar una articulacin econmica y productiva
ms amplia, as como formas de cooperacin poltica,
social y cultural. Ella debe favorecer un desarrollo ms
equitativo, armnico e integral de Amrica del Sur.
En el acpite sobre objetivos, y como premisa de

los mismos, se planteaba que la integracin debe
tener por objetivo la conformacin de una zona de
libre comercio, teniendo en cuenta los acuerdos
existentes de integracin econmica y atenta al
tratamiento de las asimetras constatadas. Se reconoca, de esta manera, la prioridad que haban
venido dando los gobiernos a los temas comerciales
en la estrategia de la integracin, pero insertados
entre otros 34 objetivos, de lo ms variados, su importancia aparece diluida. Al parecer, lo acordado
reflejaba un juego poltico de balance de poder entre los actores que representaban a las nuevas corrientes polticas, y los que procuraban mantener
las propuestas orientadas a la liberacin comercial
y a las rebajas arancelarias.
Finalmente, se propuso considerar la necesidad
de negociar un Tratado Fundacional y Constitutivo
73
Leonardo Meja
de la Comunidad Sudamericana de Naciones, que

d nueva densidad jurdica a la iniciativa y que
apunte a la creacin de una Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR).66
En la Segunda Reunin de Jefes de Estado de la
Comunidad Sudamericana de Naciones, referida
anteriormente, los mandatarios emitieron la Declaracin de Cochabamba. Colocando la Piedra
Fundamental para una Unin Sudamericana, en
la que definen el nuevo modelo de integracin para
el Siglo 21; los principios rectores y las premisas
para la construccin de la integracin sudamericana; sus objetivos; y un plan estratgico para la profundizacin de la integracin sudamericana.67
Entre las caractersticas sobresalientes del
nuevo modelo de integracin aprobado, cabe destacar las siguientes:
1. La construccin de la Comunidad Sudamericana
de Naciones busca el desarrollo de un espacio integrado en lo poltico, social, cultural, econmico,
financiero, ambiental y en la infraestructura.
2. La integracin sudamericana no es solo necesaria para resolver los grandes flagelos que afectan
a la regin como la pobreza, la exclusin y la desigualdad social persistentes, sino que es un paso
decisivo para lograr un mundo multipolar, equilibrado, justo, y basado en una cultura de paz.
66 Documento final de la Comisin Estratgica de Reflexin. Un
nuevo modelo de integracin de Amrica del Sur: hacia la Unin
Sudamericana de Naciones, en <http://www.comunidadandina.
org/documentos/dec_int/dec_cochabamba_reflexion.htm>.
67 Declaracin de Cochabamba. Colocando la Piedra Fundamental
para una Unin Sudamericana, en <http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/declaracion_cochabamba.htm>.
74
3. Es un nuevo modelo de integracin con identidad

propia, pluralista, en medio de la diversidad y las
diferencias, reconociendo las distintas concepciones polticas e ideolgicas, que corresponden a la
pluralidad democrtica de nuestros pases.
4. El nuevo modelo de integracin comprende el
mbito comercial y una articulacin econmica
y productiva ms amplia, as como nuevas formas de cooperacin poltica, social y cultural,
tanto pblicas y privadas, como de otras formas
de organizacin de la sociedad civil.
5. Se trata de una integracin que se asienta en
alianzas estratgicas, basadas en el compromiso democrtico, el fortalecimiento del dilogo
poltico, la contribucin a la estabilidad regional, la articulacin de polticas sociales regionales, y la valorizacin de una identidad cultural
sudamericana con participacin de actores locales y regionales.
6. La Comunidad Sudamericana de Naciones, conformada por Estados democrticos y soberanos,
se sustenta en una conjuncin de objetivos, principios y valores que reconoce el carcter multitnico, multicultural y plurilinge de nuestros
pueblos. Esta comunidad se sustenta en sus bases histricas, reconociendo el papel de los pueblos originarios, afrodescendientes y migrantes
laborales contratados y de las luchas sociales de
la regin. La unidad sudamericana contribuir
al fortalecimiento de la unidad de toda Amrica
Latina y el Caribe.
La Declaracin de Cochabamba contiene, asimismo, 13 objetivos de la integracin sudamericana, que tienen como base un conjunto de acciones
75
Leonardo Meja
de impacto inmediato para revertir el enorme dficit social de la regin: la superacin de las asimetras para una integracin equitativa; un nuevo
contrato social sudamericano, que promueva una
integracin con rostro humano y articulada con la
agenda productiva; integracin energtica para el
bienestar de todos; infraestructura para la interconexin de nuestros pueblos y la regin; cooperacin
econmica y comercial, para lograr el avance de un
proceso de convergencia innovador y dinmico, encaminando al establecimiento de un sistema comercial transparente, equitativo y equilibrado, que
contemple un acceso efectivo; integracin financiera sudamericana; integracin industrial y productiva; ciudadana sudamericana; abordar los temas de
la migracin con un enfoque integral y comprensivo; identidad cultural; cooperacin en materia ambiental; participacin ciudadana; y, cooperacin en
materia de defensa.
12. Los movimientos y organizaciones

sociales y sus aportes a la definicin de
un nuevo modelo de integracin
En forma paralela a la Reunin de Presidentes
se desarroll la La Cumbre Social por la Integracin de los Pueblos (6-8 de diciembre de 2006),
convocada por movimientos y organizaciones sociales de Latinoamrica que haban cobrado notoriedad por su Campaa Continental contra el ALCA y
en oposicin a los Tratados de Libre Comercio con
los Estados Unidos, y que en esta oportunidad queran aportar con propuestas alternativas y viables
a la integracin, desde el enfoque de los pueblos.
76
La presencia de gobiernos sensibles a las demandas populares, como el de Bolivia, posibilit

que representantes de la Cumbre Social expusieran a representantes de la Cumbre Oficial, sus inquietudes y propuestas sobre lo que debera ser la
Comunidad Sudamericana de Naciones. A su vez,
en la Cumbre Social
se organizaron dilogos intersectoriales que juntaron
en la mesa a representantes gubernamentales con
aquellos/as de los movimientos sociales, para debatir
temas como la integracin energtica, comercial, financiera e infraestructural, los grandes problemas sociales,
el medioambiente, la tierra y el agua. Es ms, no pocos
delegados oficiales de distintos pases acudieron a escuchar las mesas de intercambio en los eventos del espacio abierto de los pueblos.68
En las deliberaciones, los participantes de la

Cumbre Social sealaron que en la Declaracin
Presidencial que cre la Comunidad de Naciones se
haban recogido temas de inters de los movimientos sociales, como el combate a la pobreza; la exclusin y la desigualdad social; la superacin de las
asimetras; el nfasis en la solidaridad y cooperacin; la igualdad de gnero, entre otros; pero que, a
su vez, perciban una clara intencin entre varios
gobiernos a favorecer un modelo orientado hacia los
grandes proyectos de infraestructura, las inversiones privadas y extranjeras y el libre comercio.
La IIRSA fue duramente cuestionada por la
Cumbre Social, reflejando de esta manera las preocupaciones exteriorizadas, tanto en el Brasil
como en sus pases vecinos, sobre la falta de trans68 Sally Burch, Hacia cul integracin?, en <http://www.rebelion.org/noticia.php?id=43141006/12/12>.
77
Leonardo Meja
parencia de los criterios utilizados para la seleccin e implementacin de los proyectos, la no consideracin del impacto ambiental de los proyectos
por parte de los respectivos gobiernos, y el impacto
social de los mismos en especial sobre grupos indgenas y comunidades locales en diversas reas.
Pusieron en duda, incluso, la contribucin de la
iniciativa a la articulacin del mercado regional.
Las organizaciones de la sociedad civil sealaron tambin que la iniciativa responde nicamente
a intereses de grupos econmicos poderosos y que
en tanto corredores de exportacin de commodities agrcolas y minerales a los mercados asiticos
generan a su paso corredores de miseria y un aumento acelerado de la deuda. Se pronunciaron, asimismo, sobre el protagonismo brasileo en el marco de la IIRSA y sobre las condiciones definidas
para la financiacin de los proyectos por parte del
BNDES, que privilegia a las empresas de construccin brasileas. Todo esto podra derivar en la resistencia de segmentos de la sociedad civil al proyecto de integracin subregional y al papel del Brasil en su promocin.69
El Manifiesto de Cochabamba, declaracin poltica de la Cumbre Social, reconoce que Amrica del
Sur ofrece una oportunidad histrica que no puede desaprovecharse para avanzar hacia una verdadera integracin soberana y para los pueblos, que
69 Alcidez Costa Vaz, Brasil y sus vecinos: del descubrimiento a

la interdependencia?, en La percepcin del Brasil en el contexto
internacional, t. 1, Amrica Latina, Wilhelm Hofmeister, Francisco Rojas A. & Luis Guillermo Solis R., organizadores, Ro de
Janeiro, Konrad-Adenauer-Stiftung, 2007, p. 34.
78
la Comunidad Suramericana de Naciones no debe ser

una prolongacin del modelo de libre mercado basado
en la exportacin de productos bsicos y bienes naturales, fundamentada en el endeudamiento y en la desigual distribucin de la riqueza, que la creacin de una
autntica Comunidad Sudamericana de Naciones no
puede ser un proceso que excluya las exigencias populares y para esto requiere una autntica participacin
social, y que () se requiere otro tipo de integracin en
la cual prime la cooperacin sobre la competencia, los
derechos de los habitantes sobre los intereses comerciales, la soberana alimentaria sobre la agroexportacin, la accin decidida del Estado en procura del bienestar sobre las privatizaciones y el sentido de equidad
sobre el afn de lucro, el respeto del medioambiente sobre el saqueo despiadado de los recursos naturales y la
equidad de gnero sobre la injusta divisin sexual del
trabajo. Tambin debe primar el reconocimiento, respeto y promocin de las comunidades originarias sobre
la marginacin, explotacin y folclorizacin de sus valores y tradiciones econmicas y culturales.70
La participacin de los movimientos sociales y

sus propuestas, as como la insatisfaccin de varios Jefes de Estado de los ms volcados hacia la
izquierda con lo aprobado en la Declaracin del
Cusco, que cre la Comunidad Sudamericana de
Naciones, y con la vertebracin de la CAN y el
Mercosur alrededor del libre comercio, contribuyeron a la definicin del nuevo modelo de integracin
para el siglo 21.
El presidente Evo Morales, en su propuesta a
los mandatarios y pueblos de Sudamrica denominada Construyamos una verdadera Comunidad
70 Cumbre Social por la Integracin de los Pueblos, Manifiesto
de Cochabamba, en <http://movimientos.org/noalca/integracionpueblos/show_text.php3?key=8764>.
79
Leonardo Meja
Sudamericana de Naciones, para Vivir Bien, el 2

de octubre de 2006, en ocasin de la Cumbre Sudamericana de Naciones, realizada los das 8 y 9 de
diciembre de 2006, en Cochabamba, formul tambin algunas crticas a la IIRSA y propuso la revisin de la misma:
Tenemos que desarrollar la infraestructura vial, las hidrovas, y corredores, no solo ni tanto, para exportar
ms al mundo, sino sobre todo para comunicarnos entre
los pueblos de Sudamrica, respetando el medioambiente y reduciendo las asimetras. En este marco, debemos
revisar la Iniciativa de Integracin Regional Sudamericana (IIRSA), para tomar en cuenta las preocupaciones
de la gente que quiere ver carreteras en el marco de polos de desarrollo, y no autopistas por las que pasan contenedores para la exportacin en medio de corredores de
miseria y un incremento del endeudamiento externo.71
Por su parte, el presidente Chvez fue particularmente crtico con la orientacin mercantil de la
propuesta de la Comunidad Sudamericana de Naciones, por considerar que, de esa manera, no se alcanzaba la integracin de los pueblos, as como con
el papel que se haba asignado a la convergencia de
la CAN y el Mercosur en una zona de libre comercio,
por considerar que eran dos maquinarias que no
sirven para enfrentar los grandes dilemas sociales,
polticos y econmicos del momento que estamos viviendo;72 criticaba tambin a la IIRSA en cuanto
71 Centro Latino Americano de Ecologa Social, Montevideo, en
<www.integracionsur.com>.
72 Citado por Jos Briceo Ruiz, La UNASUR: continuum o
nuevo inicio del regionalismo sudamericano?, en Anuario de
la Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe,
No. 8, Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y
Sociales, Buenos Aires, 2010.
80
favoreca a las empresas multinacionales interesadas en exportar recursos hacia el Norte; sealando,
adems, que la integracin no era para construir carreteras o puertos, sino para conformar un bloque
de poder. Desvalorizaba, de esta manera, a los elementos fundamentales de la propuesta de integracin brasilea para Sudamrica.
13. La Comunidad Sudamericana de

Naciones, el ALCA, la cooperacin

Sur-Sur y la integracin energtica
Entre las dos reuniones de los Jefes de Estado
de la Comunidad Sudamericana de Naciones, se
produjeron algunos acontecimientos que repercutieron en las propuestas de integracin que se haban venido construyendo, as como en la consolidacin de posiciones por el liderazgo regional.
1. El rechazo a la iniciativa de los Estados Unidos
para la conformacin del ALCA, en la Cuarta
Cumbre de las Amricas en Mar del Plata, Argentina, en 2005 (4 y 5 de noviembre), especialmente por la oposicin del Mercosur y Venezuela, encabezada por el presidente Lula; con esta
decisin, adems de evitarse la profundizacin
de la dependencia econmico-comercial frente a
los Estados Unidos, se preservaba tambin la
integridad de Mercosur, esquema de integracin, al que la diplomacia brasilea consideraba
pieza fundamental para la articulacin de su
propuesta de integracin sudamericana.
2. Las convocatorias a la Primera Cumbre de
Amrica del Sur y de los pases rabes, realizada en Brasilia, en mayo de 2005, as como a la
81
Leonardo Meja
Primera Cumbre frica-Sudamrica, en la ciudad de Abuja, Nigeria, en noviembre de 2006,

impulsadas por el Brasil en el contexto de los
objetivos propuestos por su diplomacia de intensificar las relaciones Sur-Sur, tanto con fines
comerciales como polticos; entre los ltimos
cabe destacar el de fortalecer el liderazgo brasileo entre los pases del Sur, as como avanzar
en la conformacin de un mundo multipolar en
el cual pueda ocupar un importante lugar.
Estos propsitos fueron alcanzados, como se
desprende del comentario que aos ms tarde
realizara el ministro de Relaciones Exteriores
Celso Amorim:
Tambin lanzamos las cumbres de los pases sudamericanos con los pases africanos (ASA) y con los pases rabes (ASPA). Construimos puentes y polticas entre regiones hasta ahora distantes unas de las otras, a despecho de sus complementariedades naturales. Esa aproximacin poltica deriv en notables avances en las relaciones econmicas. El comercio del Brasil con los pases
rabes se cuadruplic en siete aos. Con frica se multiplic por cinco y lleg a ms de 26.000 millones de dlares, cifra esta superior a la del intercambio con socios
tradicionales como Alemania y Japn.73
3. A partir del advenimiento de gobiernos de izquierda y centro izquierda en Sudamrica y a la

prdida de dinamismo de la Iniciativa Energtica Hemisfrica, cuyas acciones haban sido definidas en el Plan de Accin aprobado en la Primera Cumbre Presidencial de las Amricas
(Miami, diciembre de 1994), las negociaciones
73 Artculo Un nuevo mapa del mundo, en El Pas, Montevideo,
octubre 2010, en <http://www.amersur.org.ar/index.htm>.
82
sobre la integracin energtica se trasladaron

del mbito hemisfrico al mbito latinoamericano y al sudamericano, en particular. Las polticas energticas aperturistas, desreguladoras y
privatizadoras implementadas en la dcada de
los noventa, comenzaron a ser revisadas. En
este proceso, se otorg un mayor protagonismo
al Estado en la gestin de los recursos energticos y en la integracin energtica subregional.
En el contexto referido fueron convocadas la
Primera Reunin de Ministros de Energa de Amrica del Sur, realizada en la isla de Margarita, Repblica Bolivariana de Venezuela, en octubre de
2004 (Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela), y la
Primera Reunin de Ministros de Energa de la Comunidad Suramericana de Naciones, realizada en
Caracas, el 26 de setiembre de 2005. Durante el
desarrollo de las mismas, los pases no evidenciaron diferencias sustantivas en el tratamiento del
tema energtico, en cuanto haban aceptado las
propuestas brasileas acogidas en el marco de la
IIRSA.
Este proceso, sin embargo, ira a sufrir un cambio significativo cuando, en mayo de 2006, el gobierno de Evo Morales, con el apoyo del presidente
Chvez, nacionaliz los industria petrolera y gasfera, que afect a varias empresas extranjeras que
operaban en el pas, entre ellas a Petrobras, lo cual
repercuti en las relaciones de Bolivia y Venezuela con Brasil y en el conjunto de las relaciones subregionales.
A partir de este hecho, y del incremento en los
precios del petrleo, el tema energtico pasar a
83
Leonardo Meja
ocupar un lugar prioritario en la agenda sudamericana, en cuyo tratamiento los puntos de divergencia y de conflicto derivados de las diferentes estrategias sustentadas por los pases se tornarn evidentes; en especial los originados en el papel que
en esas estrategias los pases atribuyen al sector
pblico y al privado, as como a la diversificacin
de la matriz energtica.
Dos estrategias son particularmente notorias en
el proceso de integracin energtica subregional: la
una liderada por Brasil, en la que ocupa un papel
predominante el sector privado y la empresa pblico-privada, Petrobras; y la otra, por la Repblica
Bolivariana de Venezuela, en la cual el Estado debe
tener el papel protagnico tanto en la integracin
energtica como en la integracin subregional. Dice
al respecto el acadmico Bernal-Meza, Sera as el
gobierno de Venezuela, enfrentando a Brasil, el que
planteara la integracin regional energtica, y en
general toda integracin, como un asunto de los Estados y no de los privados.74
En el marco de la estrategia brasilea, el presidente Lula emprender en el fortalecimiento de
Petrobras y en la diversificacin de las fuentes de
provisin nacional e internacional de energa, a fin
de disminuir la dependencia de la importacin de
petrleo, recurriendo al fortalecimiento de la produccin de biocombustibles, de etanol en particular, con lo cual procuraba tambin diluir o desplazar el eje de la importancia que tiene el petrleo y
74 Ral Bernal-Meza, El pensamiento internacionalista en la era
de Lula, en <http://www.revistas.uchile.cl/index.php/REI/article/viewFile/12703/12992>, p.10.
84
el gas para el proceso de integracin y de sus pases proveedores en la infraestructura regional.75

En este contexto, y en marzo de 2007, los presidentes Lula da Silva y George W. Bush suscribieron un memorando de entendimiento, a fin de
cooperar en investigacin e impulsar la produccin y exportacin de etanol en el mundo, con miras a conformar un mercado global de biocombustibles. La produccin de etanol en Brasil es a partir de la caa de azcar, y en Estados Unidos a
partir del maz, duramente criticada por el presidente venezolano por las implicaciones en la produccin de alimentos.
En el marco de la estrategia venezolana, el presidente Chvez impulsar la conformacin de una
empresa multinacional latinoamericana, integrada
por empresas energticas estatales o entes de los
Estados de Amrica Latina y el Caribe, Petroamrica, a cuyo cargo estara el desarrollo de los acuerdos bilaterales o subregionales y la realizacin de
inversiones conjuntas en la exploracin, explotacin y comercializacin de petrleo y gas, as como
la complementacin econmica entre los pases que
adhieran a la iniciativa. Estara integrada por tres
proyectos subregionales de integracin energtica:
Petrosur (Argentina, Brasil, Venezuela y Uruguay),
Petrocaribe (Guayana y Surinam y pases insulares
del Caribe, con excepcin de Trinidad y Tobago y
Barbados) y Petroandina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela). Petrosur incluira, a su vez,
el Gran Gasoducto del Sur, con una extensin de
9.000 kilmetros, que unira Puerto Ordaz en Ve75 Ibd, p. 11.
85
Leonardo Meja
nezuela, con Manaos en Brasil y Buenos Aires en

Argentina.
Las ms importantes propuestas de la poltica
energtica venezolana se han originado en el
Plan siembra petrolera 2005-2012, que abarca
una serie de medidas orientadas a reducir la dependencia de sus exportaciones petroleras a Estados Unidos, en el marco de una nueva visin
geopoltica y geoestratgica de diversificacin de
sus exportaciones y las fuentes de capital y suministro de tecnologa.76
14. El financiamiento de la integracin y el

sistema bancario y monetario regional
El financiamiento de la integracin y el establecimiento de un sistema bancario y monetario regional han sido temas a los que han dado prioridad en
su tratamiento los gobiernos progresistas y los movimientos sociales.
El 21 de febrero de 2007, en Puerto Ordaz, los
presidentes de Argentina y de la Repblica Bolivariana de Venezuela firmaron un memorndum de
entendimiento para crear una institucin bancaria
regional; y el 3 de mayo, del mismo ao, se realiz,
en la ciudad de Quito, una reunin de ministros de
Economa, Finanzas o Hacienda, de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay, Ecuador y Venezuela, presidida por el presidente del Ecuador, con
el fin de avanzar en los lineamientos generales de
76 Ariela Ruiz-Caro, Puntos de conflicto de la cooperacin e integracin energtica en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de
Chile, CEPAL, Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, marzo de 2010, p. 22.
86
la nueva arquitectura financiera regional y en la

conformacin de la banca regional.
En la ocasin, los ministros aprobaron la Declaracin de Quito, en la que adems de sealar que
los pueblos dieron a sus gobiernos los mandatos de dotar
a la regin de nuevos instrumentos de integracin para
el desarrollo que deben basarse en esquemas democrticos, transparentes, participativos y responsables ante
sus mandantes, y de las coincidencias respecto a la necesidad de disear una nueva arquitectura financiera regional, orientada a fortalecer el papel del continente en
el mundo financiero y comercial globalizado, y beneficiar
el aparato productivo que priorice las necesidades bsicas de nuestros pueblos,
convinieron, entre los aspectos: dar prioridad a la

creacin del Banco del Sur, como banca de desarrollo; avanzar en el concepto del Fondo de Estabilizacin a partir del fortalecimiento del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), con la integracin
de nuevos socios y /o creacin de nuevos instrumentos; avanzar en el desarrollo de un sistema monetario regional que podra iniciarse con el comercio bilateral en monedas domsticas, tal como lo estn
haciendo Brasil y Argentina; e impulsar la firma
del documento de fundacin del Banco del Sur.77
Los resultados comentados se alcanzaron luego
de considerar, bsicamente, dos propuestas elaboradas para la ocasin. La una presentada por los
representantes de Argentina y Venezuela, en forma
conjunta, en la que proponan la creacin del Banco
del Sur, con funciones de una banca de desarrollo y
de un fondo monetario; y la otra presentada por
77 En <http://cadtm.org/Declaracion-de-Quito>.
87
Leonardo Meja
Ecuador en la que propona la creacin de tres instrumentos: un Fondo Monetario Regional, un Banco del Sur y una unidad monetaria del Sur; que el
capital del banco fuera integrado con aportes de los
Estados, con prstamos que los pases hicieran al
banco, con lo recaudado por la aplicacin de impuestos globales, tipo tasa Tobin, impuestos repatriados por las transnacionales, de proteccin del
medioambiente, etc.; que los prstamos fueran destinados a empresas pblicas, pequeos productores, cooperativas, comunidades indgenas; y que el
derecho a voto fuera por pas, antes que por los
aportes de capital realizados: un socio un voto, etc.
A los pocos das de la reunin, el gobierno del
Ecuador constituy la Comisin Tcnica Presidencial para la Nueva Arquitectura Financiera Internacional, a fin de desarrollar y fortalecer esta iniciativa, desde la perspectiva ecuatoriana.
Las organizaciones, movimientos sociales, sindicatos y acadmicos de la regin, que se haban organizado para combatir el flagelo de la deuda externa
de la regin y las polticas y prcticas perversas de la
organizaciones financieras internacionales, se dirigieron, en dos oportunidades (27 de junio de 2007 y 1
de diciembre de 2007), a los presidentes de los pases
cuyos ministros haban participado de la reunin de
Quito, remitindoles sus puntos sobre lo que a su juicio deba ser el Banco del Sur, para su consideracin
en las reuniones gubernamentales encaminadas a
su creacin. Entre ellos: que el Banco del Sur fuera
una entidad de carcter pblico, promoviera la integracin de los pueblos y pases de la regin, a travs
de metas concretas como el pleno empleo; garantizara la alimentacin, la salud, la vivienda, la redistri88
bucin de la riqueza y la preservacin ambiental;

que no reprodujera el modelo de financiamiento de
las actuales instituciones financieras internacionales, de construccin de megas-obras destructivas del
medioambiente y la biodiversidad o de iniciativas
como IIRSA, que solo responden a los intereses de los
grandes capitales o de empresas transnacionales.78
1. El Banco del Sur
El 9 de diciembre de 2007, en Buenos Aires, fue
suscrito el Acta Fundacional del Banco del Sur, y el
26 de septiembre del ao 2009, en la ciudad de Porlamar, Repblica Bolivariana de Venezuela, fue
suscrito el Convenio Constitutivo del Banco del
Sur,79 por los presidentes de la Repblica Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Repblica Federativa del Brasil, Ecuador, Paraguay, Repblica
Oriental del Uruguay y por la Repblica Bolivariana de Venezuela, cuyo
objeto es financiar el desarrollo econmico, social y
ambiental de los pases miembros, en forma equilibrada
y estable, haciendo uso del ahorro intra y extra regional;
fortalecer la integracin; reducir las asimetras y promover la equitativa distribucin de las inversiones entre
los pases miembros.
Tendr su sede en la ciudad de Caracas, una

subsede en la ciudad de Buenos Aires y otra en la
ciudad de la Paz. An no ha sido implementado.
78 Texto completo de las cartas en <http://www.jubileosuramericas.org/indicetemas.shtml>.

79 En <http://www.rls.org.br/informes/banco-del-sur>.
89
Leonardo Meja
2. El Sistema nico de Compensacin

Regional (Sucre)
El 26 de noviembre de 2008, durante la Tercera
Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de
Gobierno de la Alternativa Bolivariana para los
Pueblos de Nuestros Amrica-Tratado de Comercio
de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) a la que
haba sido invitado el Presidente de la Repblica
del Ecuador, en ese entonces pas observador del
ALBA-TCP, se aprob una declaracin que, entre
otros aspectos, contempla la decisin de construir
una Zona Monetaria que incluya, inicialmente, a
los pases del ALBA y a la Repblica del Ecuador, y
a la mancomunidad de Dominica, en calidad de observador, mediante el establecimiento de la Unidad
de Cuenta Comn Sucre (Sistema Unitario de Compensacin Regional) y de una Cmara de Compensacin de Pagos. La creacin de esta Zona Monetaria se acompaar del establecimiento de un Fondo
de Estabilizacin y Reservas con aportes de los pases miembros, con el fin de financiar polticas expansivas de demanda para enfrentar la crisis y sostener una poltica de inversiones para el desarrollo
de actividades econmicas complementarias.
Consta tambin en la Declaracin el
articular una respuesta regional, impulsada por el ALBA-TCP, que busque la independencia respecto a los mercados financieros mundiales, cuestione el papel del dlar
en la regin y avance hacia una moneda comn, el sucre,
y contribuya a la creacin de un mundo pluripolar.80
Posteriormente, el 16 de abril de 2009, en la Sptima Cumbre del ALBA, realizada en la ciudad de

80 En <http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2009/03003.pdf>.
90
Cuman, fue aprobado el Acuerdo Marco para la

creacin del Sucre, en el que se fijan las directrices
para el funcionamiento del sistema destinado a la
promocin del desarrollo integral de la regin latinoamericana y caribea, favoreciendo el intercambio comercial entre los pueblos en el mbito intrarregional.
Finalmente, en la ciudad de Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia, el 16 de octubre de
2009, fue suscrito el Tratado Constitutivo del Sistema Unitario de Compensacin Regional (Sucre)
por los presidentes del Estado Plurinacional de Bolivia, y las Repblicas de Cuba, del Ecuador, de
Honduras, de Nicaragua y Bolivariana de Venezuela, pases miembros del ALBA-TCP. Tiene
por objeto constituir y establecer las directrices regionales para el funcionamiento del Sistema Unitario de
Compensacin de Pagos (Sucre), como mecanismo de
cooperacin, integracin y complementacin econmica y financiera, destinado a la promocin del desarrollo
integral de la regin latinoamericana y caribea, as
como tambin articular el funcionamiento de dicho sistema con los lineamientos establecidos por el Consejo
Ministerial de Complementacin Econmica de la
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP).
El Consejo Monetario regional del Sucre ser el

mximo organismo de decisin del Sucre y tendr
su Sede en la Ciudad de Caracas, Repblica Bolivariana de Venezuela.81
El 27 de enero de 2010 entr en vigencia el Tratado Constitutivo, y el 3 de febrero del mismo ao
fue realizada la primera operacin entre Cuba y
Venezuela, cuyo pago se efectu en sucres.
81 En <http://www.rls.org.br/informes/banco-del-sur>.
91
Leonardo Meja
15. La Unin de Naciones Suramericanas

(Unasur)
1. La constitucin de la Unasur
El 23 de mayo del ao 2008, en Brasilia, en el
marco de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Sudamericana
de Naciones, la Repblica Argentina, la Repblica
de Bolivia, la Repblica Federativa del Brasil, la
Repblica de Colombia, la Repblica de Chile, la
Repblica del Ecuador, la Repblica Cooperativa de
Guyana, la Repblica del Paraguay, la Repblica
del Per, la Repblica de Suriname, la Repblica
Oriental del Uruguay y la Repblica Bolivariana de
Venezuela, decidieron constituir la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur), como una organizacin dotada de personera jurdica internacional.82
Son sus rganos: el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y Delegados y la Secretara General, con sede en
Quito, Ecuador. Podrn convocarse y conformarse
reuniones ministeriales sectoriales, consejos de nivel ministerial, grupos de trabajo y otras instancias
institucionales que se requieran. El Consejo Energtico de Sudamrica, creado en la Declaracin de
Margarita (17 de abril de 2007), es parte de Unasur.
2. Datos bsicos de la Unasur
La Unasur se extiende sobre una superficie total de 17.658.000 km2; registra un PIB de 3.743.290
millones de dlares y una poblacin 399,4 millones
de habitantes (indicadores al ao 2010), en los cua82 Texto del Tratado, en <http://www.unasursg.org/>.
92
16,8
8.514.877
756.102
Brasil
29,2
1.285.216
176.215
912.050
Uruguay
Venezuela
27,6
3,3
0,5
45
132
172
42
104
163
65
30
59
83
345.200
40.000
4.711
152.800
18.500
5.379
58.900
435.400
203.000
2.090.000
19.400
370.000
PBI
En millones
de US$
12.700
13.700
9.700
9.200
5.200
7.200
7.800
9.800
15.400
10.800
4.800
14.700
PBI p/cpita
En US$
78
91
86
113
115
145
130
125
111
72
103
152
No.
Posicin
ranking
64.900
6.700
1.391
35.500
8.000
814
17.400
40.200
64.300
200.000
7.000
68.500
31.400
8.300
1.297
25.700
9.500
1.366
17.650
36.200
54.230
187.700
5.400
56.400
Exportaciones Importaciones
Bienes - en millones de US$
Fuente: Unin de Naciones Suramericanas (Unasur), Cmara de Industrias del Uruguay, Departamento de Integracin y Comercio Internacional, Direccin de Investigacin y Anlisis, ao 2011.
163.820
Suname
Per
6,4
406.752
Paraguay
15
0,7
283.561
214.969
Ecuador
44,7
1.138.910
10,1
Guayana
Colombia
Chile
203,4
1.098.581
Bolivia
41,7
32
Posicin
ranking
Poblacin
2.780.400
Argentina
En millones
Km2
Territorio
Miembros
Datos bsicos de los miembros de la UNASUR.

Ao 2010
les Brasil participa con el 48,2, 55,8 y 50,8%, respectivamente. La participacin de los dems pases
se aprecia en el siguiente cuadro:
93
Leonardo Meja
3. Geopoltica, denominacin y
naturaleza de la nueva
iniciativa integracionista
De la lectura del Tratado se deduce que Unasur
es un nuevo organismo intergubernamental, esto
es sin compromisos vinculantes supranacionales,
como lo seala el art. 2, que expresa que el objetivo
de la unin y sus miras sern alcanzados en el
marco del fortalecimiento de la soberana e independencia de los Estados. Establece, asimismo, en
el art. 13, que las propuestas sern aprobadas por
consenso e implementadas con base a criterios
flexibles y graduales, pudiendo adems cada Estado eximirse de aplicar total o parcialmente una poltica aprobada.
Lo sealado, adems de tornar muy difcil el alcanzar decisiones trascendentes, vislumbra la posibilidad de reproducir las acciones parciales a las
que fue conducida la ALADI por el regionalismo
abierto, en desmedro de las acciones regionales. A
juicio de algunos analistas, parecera que estos criterios fueron consagrados en el Tratado a fin de
viabilizar el funcionamiento y participacin de los
pases, a pesar de las diferencias existentes en los
modelos de desarrollo, en las prioridades temticas
y en los niveles de apertura hacia el exterior.83
En las negociaciones fue planteado el tema de
la supranacionalidad, pero sin haber alcanzado el
consenso necesario. Como lo recuerda Pablo Soln,
83 Lincoln Bizzozero, El espacio sudamericano, Unasur y los socios pequeos. Una aproximacin desde la perspectiva del Uruguay, en Cuadernos sobre relaciones internacionales, regionalismo y desarrollo, No. 5, vol. 3, enero-junio 2008; vol. 3, No. 6,
julio-diciembre 2008, p. 54.
94
embajador plenipotenciario para temas de integracin y comercio de la Repblica de Bolivia y exsecretario pro tempore de Unasur:
el Tratado Constitutivo preparado por el Ex Presidente del Ecuador, Rodrigo Borja, no fue aceptado en
cuanto planteaba en su art. 2: La autoridad y competencias de Unasur estn dadas por la voluntad soberana de los Estados miembros que, a cambio de las ventajas econmicas, polticas y geopolticas que la supeditacin a un orden comunitario les puede ofrecer,
acuerdan autolimitar algunas de sus potestades soberanas y formar la Unin con rganos comunitarios de
decisin y accin multinacionales.84
Los mandatarios optaron, por consiguiente, por

la institucionalidad emanada de la Diplomacia de
Cumbres, en la que embajadores, cancilleres y los
propios jefes de Estado y de Gobierno, han tomado
bajo sus responsabilidades el manejo de las relaciones comerciales y polticas de los pases involucrados, as como la identificacin de los problemas que
les son comunes, en reuniones peridicas, y adoptando una serie de compromisos, cuya implementacin ha dependido del grado de compromiso y voluntad poltica de los mandatarios con las resoluciones adoptadas.
Siguiendo a la Flacso:85 en los aos 2007, 2008,
2009 y primer semestre de 2010, se realizaron 81
cumbres en la que se acordaron 2.115 puntos, de
los cuales 862 corresponden a iniciativas subregio84 Pablo Soln, Reflexiones a mano alzada sobre el Tratado de
Unasur, en Revista de la Integracin, No. 2, Secretara General de la Comunidad Andina, julio 2008, p. 14.
85 Flacso, Chile, A la integracin de Amrica Latina por la Diplomacia de Cumbres, en Actividades sobre integracin regional,
2008-mayo 2010, en <http://www.flacso.org>.
95
Leonardo Meja
nales (SICA, CAN, Mercosur y Caricom), 300 corresponden a iniciativas acordadas a nivel de CAN
(18) y Mercosur (282). Entre los temas acordados
figuran algunos que constan entre los objetivos generales y especficos de la Unasur: integracin social (vivienda, educacin, pobreza, salud, pueblos
indgenas), crisis alimentaria, crisis financiera, desarrollo sostenible, asimetras, cooperacin internacional, seguridad, cambio climtico, derechos
humanos, integracin econmica, integracin fsica, integracin energtica.
La denominacin de Unin para este esfuerzo
integrador fue acordado por los jefes de Estado y de
gobierno de los pases de Amrica del Sur, por pedido del presidente Chvez, en isla de Margarita,
Repblica Bolivariana de Venezuela, en el marco
de la Primera Cumbre Energtica de Amrica del
Sur, realizada en el mes de abril del ao 2007 y
que consta en las Decisiones de Dilogo Poltico.
En el curso de la reunin, seala Diego Cardona,
excoordinador de Cooperacin Poltica y de Poltica
Exterior de la CAN (2005-2008), los mandatarios
aprobaron el cambio de nombre de la Comunidad
Sudamericana de Naciones,
por el de Unin De Naciones Suramericanas, Unasur. El razonamiento era dual: por una parte, se dijo
que Unin era ms comprometedor que Comunidad.
Por otra, que Sudamrica es una acepcin correcta,
pero que Sudamrica es ms explcita en su referencia al Sur del planeta, y no tiene connotaciones que la
asemejan a un anglicismo o galicismo. Por otra parte,
se preserv la referencia a las Naciones, por corresponder ms apropiadamente al contenido humano del
proceso que se pretende, que no puede ser solo estatal,
96
y porque an no hemos llegado a una etapa en la cual

exista una sola nacin sudamericana.86
En realidad, antes que de una Unin, se trata

de un foro de dilogo y coordinacin presidencial,
cuya denominacin fue el producto de un arreglo
poltico entre los presidentes Chvez y Lula.
Chvez considera que la Amrica del Sur es una
sola nacin, por lo que prefera la expresin Unin,
en lugar de Comunidad; adems, consideraba que
este trmino no tena la fuerza que requera un
proyecto de integracin. Dice al respecto Gudynas:
La idea de una unin fue siempre promovida por el
presidente Hugo Chvez, implicando profundizar an
ms a la comunidad sudamericana. Pero en un raro enroque, Brasil acept usar la palabra unin, pero a
cambio logr imponer la estructura y funcionamiento de
un foro poltico.87
4. Objetivo general
De acuerdo con el tratado constitutivo de la
Unasur, es su objetivo:
construir, de manera participativa y consensuada,
un espacio de integracin y unin en lo cultural, social,
econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando prioridad al dilogo poltico, las polticas sociales, la educacin, la energa, la infraestructura, el financiamiento y
el medioambiente, entre otros, con miras a eliminar la
desigualdad socioeconmica, lograr la inclusin social y
la participacin ciudadana, fortalecer la democracia y
86 Diego Cardona, El ABC de Unasur. Doce preguntas y respuestas, en Revista de la Integracin, No. 2, julio de 2008. Secretara General de la Comunidad Andina, p. 20.
87 Eduardo Gudynas, Despus de la herencia peruana en la
Unasur, en La Primera, Lima, 19 mayo 2010.
97
Leonardo Meja
reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento

de la soberana e independencia de los Estados.
5. Objetivos especficos
Tiene adems 21 objetivos especficos: el fortalecimiento del dilogo poltico entre los Estados
miembros que asegure un espacio de concertacin
para reforzar la integracin suramericana y la
participacin de Unasur en el escenario internacional; el desarrollo social y humano con equidad e
inclusin para erradicar la pobreza y superar las
desigualdades en la regin; la erradicacin del
analfabetismo, el acceso universal a una educacin de calidad y el reconocimiento regional de estudios y ttulos; la integracin energtica; el desarrollo de una infraestructura para la interconexin
de la regin y entre nuestros pueblos, de acuerdo a
criterios de desarrollo social y econmico sustentables; la integracin financiera; la proteccin de la
biodiversidad, los recursos hdricos y los ecosistemas, as como la cooperacin en la prevencin de
las catstrofes y en la lucha contra las causas y los
efectos de los cambios climticos; el desarrollo de
mecanismo para la superacin de las asimetras,
logrando as una integracin equitativa; la consolidacin de un identidad sudamericana; el acceso
universal a la seguridad social y a los servicios de
salud; la cooperacin en materia de migracin con
un enfoque integral; la cooperacin econmica y
comercial para lograr el avance y la consolidacin
de un proceso innovador, dinmico, transparente,
equitativo y equilibrado, que contemple un acceso
efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo econmico que supere las asimetras mediante
98
la complementacin de las economas de los pases

de Amrica del Sur, as como la promocin del
bienestar de todos los sectores de la poblacin y la
reduccin de la pobreza; la integracin industrial
y productiva; la definicin e implementacin de
polticas y proyectos comunes o complementarios
de investigacin, innovacin, transferencia y produccin tecnolgica con miras a incrementar la capacidad, la sustentabilidad y el desarrollo cientfico y tecnolgico propios; la promocin de la diversidad cultural y de las expresiones de la memoria
y de los conocimientos y saberes de los pueblos de
la regin, para el fortalecimiento de sus identidades; la participacin ciudadana a travs de mecanismos de interaccin y dilogo, entre Unasur y
los diversos actores sociales en la formulacin de
polticas de integracin suramericana; la coordinacin entre los organismos especializados de los
Estados miembros; la promocin de la cooperacin
entre las autoridades judiciales de los Estados
miembros de la Unasur; el intercambio de informacin y de experiencias en materia de defensa; la
cooperacin y el fortalecimiento de la seguridad
ciudadana; y la cooperacin sectorial como mecanismo de profundizacin de la integracin suramericana, mediante el intercambio de informacin,
experiencias y capacitacin.
Como se aprecia, sus objetivos son amplios y
ambiciosos, que trascienden lo ideolgico, posiblemente pensados as para poder aglutinar a Estados que presentan un variado espectro de intereses; esto es, con modelos de desarrollo econmico y
de insercin internacional no muy similares, como
los del ALBA y los del Arco del Pacfico. Es adems
99
Leonardo Meja
un proyecto que supera los lmites de la liberalizacin comercial y la desregulacin que hasta entonces se haban venido implementando y proponiendo a nivel regional y subregional. A diferencia de
esas propuestas, parte del reconocimiento de que
la integracin y la unin suramericana son necesarias para avanzar en el desarrollo sostenible y el
bienestar de la poblacin, as como para contribuir
a resolver los problemas que an afectan a la regin como la pobreza, la exclusin y la desigualdad
social, lo que refleja adems el deseo de los gobiernos de consagrar frmulas para promover una mayor participacin y legitimacin social de los procesos de integracin, situacin tampoco prevista en
los anteriores esquemas de integracin.
Algunos de los objetivos propuestos por la Unasur, por otro lado, adems de ser ambiciosos, al no
contarse con recursos econmicos, facultades legales, ni con herramientas de intervencin poltica o
econmica, podran acrecentar la brecha entre la
retrica y los resultados alcanzados, y quedar reducidos, en la prctica, a compromisos de coordinacin y de cooperacin horizontal, o al simple intercambio de informaciones, como son las acciones
contenidas en varias de las propuestas de los Consejos de la Unasur.
La inclusin de varios de estos temas en la
agenda de integracin fue fuertemente impulsada
por los Gobiernos de izquierda de la regin, que haban venido delineado un conjunto de propuestas
basadas en un referencial terico-poltico diferente
al del regionalismo abierto, incluso distinto al de la
izquierda tradicional; con diferente grado de elaboracin y alcance, y orientadas a configurar esque100
mas alternativos de desarrollo econmico y social e

integracin, como el Vivir Bien boliviano y el Buen
Vivir ecuatoriano.
Su aceptacin por los dems pases no fue conflictiva, en razn de que tambin haban venido incrementando su gasto social para afrontar estos temas, en mayor o menor medida y conforme a sus
particulares enfoques polticos y econmicos; lo
cual no sucedi con el tema comercial, en el que por
la falta de consenso fue incorporado en forma marginal. A este respecto el profesor Gian Luca Gardini seala que:
Unasur es una forma de integracin muy peculiar, principalmente porque no tiene una dimensin comercial
propiamente dicha, por falta de consenso en este mbito. Irnicamente, las importantes diferencias en los
principios y cosmovisiones dio como resultado un compromiso pragmtico: los temas en los que no hay consenso sobre polticas o instrumentos concretos han quedado fuera de la agenda sin ms. Sin embargo, tarde o
temprano, este hecho tendr que ser abordado y ser un
test decisivo para la viabilidad y supervivencia de Unasur.88
El carcter marcadamente ideolgico-poltico

de la agenda de la Unasur, en la que los temas de
la liberalizacin comercial y la desregulacin han
sido desplazados en el orden de importancia, responde a una decisin adoptada en el proceso de negociacin del Texto Constitutivo del Tratado, en el
sentido de que la dimensin comercial dejara de es88 Gian Luca Gardini, Proyectos de integracin regional sudamericana: hacia una teora de convergencia regional, en Relaciones Internacionales, No. 15, octubre de 2010, GERI-UAM, p.
15, en <http://www.relacionesinternacionales.info/ojs/article/
view/237.html>.
101
Leonardo Meja
tar en el centro del proceso de integracin, adoptndose en su lugar un modelo de integracin diferente que no siga inexorablemente las etapas de:
a) zona de libre comercio, b) unin aduanera, c)
mercado comn, d) unin econmica y monetaria,
y, e) integracin econmica completa.89 Por consiguiente, la convergencia entre la CAN y el Mercosur, que se haba venido negociando por iniciativa
del Brasil, qued reducida a una referencia genrica en el Prembulo del Tratado.
Si bien el presidente Chvez consigui debilitar las orientaciones fundamentales que Brasil
haba impuesto a la Comunidad Sudamericana de
Naciones, la liberacin comercial y la convergencia de la CAN y Mercosur, cabe sealar, sin embargo, que la amplitud de los objetivos de la Unasur encuadraron a la nueva organizacin en la estrategia negociadora del Brasil, pues con objetivos
tan amplios y sin un compromiso para transferir
soberana hacia el organismo comunitario, no tendr restricciones en sus negociaciones con los pases desarrollados y en el mbito multilateral; tampoco tendr dificultades para privilegiar el tratamiento de temas de su agenda, dados su capacidad
de propuesta, los ingentes recursos tcnicos y financieros con los que cuenta, as como de sus habilidades para ganar adeptos a temas de su inters, como son el Consejo de Defensa Suramericano
(CDS) y el Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan).
89 Pablo Soln, Reflexiones a mano alzada sobre el Tratado de
Unasur, en Revista de la Integracin, No. 2, Secretara General
de la Comunidad Andina, julio 2008, p. 15.
102
6. Consejos de la Unasur
Con el propsito de completar y desarrollar la
plataforma de accin de la Unasur, las jefas y jefes
de Estado y de gobierno de la Unasur han venido
creando consejos temticos que, mediante la consulta, la coordinacin y la cooperacin, procuraran
solucionar problemas considerados como comunes
a sus pases, tales como: salud, energa, desarrollo
social, infraestructura, defensa, etc.
De acuerdo con informaciones de la Secretaria
General de la Unasur (www.unasursg.org), hasta
la fecha han sido creados los siguientes Consejos:
Consejo de Salud Suramericano (CSS): instancia permanente formada por los ministros y ministras de Salud de las naciones de Unasur, como rgano de consulta y consenso en temas de salud;
creado en la ciudad de Ro de Janeiro, Brasil, el 28
de noviembre de 2008. Consejo de Desarrollo Social Suramericano (CSDS): instancia de dilogo,
coordinacin, reflexin y cooperacin sobre desarrollo social y humano integral; creado por decisin
de la Tercera Reunin Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, conforme al
tratado constitutivo de la Unasur, el 10 de agosto
de 2009, en la ciudad de Quito. Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan): instancia de discusin poltica y estratgica,
a travs de la consulta, evaluacin, cooperacin,
planificacin y coordinacin de esfuerzos y articulacin de programas y proyectos, para implementar la integracin de la infraestructura regional de
los pases miembros de la Unasur, creado en la ciudad de Quito, el 10 de agosto de 2009; Consejo Suramericano de Educacin, Cultura, Ciencia, Tecno103
Leonardo Meja
loga e Innovacin (Coseccti): instancia poltica de

carcter intergubernamental para la integracin,
destinada a definir, concertar y promover polticas
y proyectos comunes con el objetivo de coadyuvar,
desde estas reas del conocimiento, al proyecto integrador de Unasur como instancia para el desarrollo de sus pueblos; creado en la ciudad de Quito,
el 10 de agosto de 2009. Consejo Suramericano sobre el problema mundial de las drogas: instancia
permanente de la Unasur de consulta, cooperacin
y coordinacin para enfrentar el problema mundial
de las drogas; creado en la ciudad de Quito, el 10 de
agosto de 2009. Consejo de Defensa Suramericano
(CDS): instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de defensa, en armona con las
disposiciones del Tratado Constitutivo de Unasur;
creado en la ciudad de Salvador de Baha, Brasil,
el 16 de diciembre de 2008. Consejo Suramericano
de Economa y Finanzas (CSEF): instancia de dilogo, reflexin, consulta y cooperacin en materia
de economa y finanzas en el marco del tratado
constitutivo de la Unasur, creado en la ciudad de
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
Consejo Energtico Suramericano: encargado de
considerar instancias que en materia energtica
tengan en comn las naciones que conforman la
Unasur; creado en isla de Margarita, 17 de abril de
2007. Ha sido considerado parte de la Unasur por
su tratado constitutivo.
El 11 de junio de 2012, en reunin extraordinaria de ministros y ministras de la Unasur, se aprobaron los proyectos de decisin para la creacin del
Consejo Electoral y el Consejo de Seguridad Contra
la Delincuencia Organizada Transnacional.
104
Como se aprecia, y de acuerdo con la naturaleza

intergubernamental de la Unasur, los Consejos
creados mantienen tambin esta caracterstica; no
habindose previsto para la implementacin de los
compromisos adoptados la creacin, al interior de
cada pas, de capacidades institucionales, polticas
y la asignacin de recursos que permitan articular
y ejecutar, dentro de la poltica pblica, los compromisos de la integracin asumidos.
Inters nacional, estrategia negociadora y
prioridades asignadas a los Consejos
En el proceso de creacin de estos Consejos, y de

sus funciones, se han evidenciado las prioridades
asignadas a la Unin, en las que no han estado ajenos el inters nacional y la capacidad de propuesta
de cada uno de los pases miembros, con base a los
cuales se han articulado los alcances y naturaleza
de cada uno de los Consejos. Y aun cuando es un
proyecto de integracin econmica, las dimensiones poltica y de infraestructura han alcanzado el
mayor desarrollo, como as lo demuestra la creacin del Consejo de Defensa Suramericano y la incorporacin de la IIRSA a la Unasur, en los cuales
el inters brasileo no resulta difcil de ser identificado, no as con lo acontecido con el Consejo Suramericano de Economa y Finanzas (CSEF), como se
desprende del anlisis a continuacin:
a. El Consejo de Defensa Suramericano (CDS)
Si bien la propuesta de creacin de un sistema
cooperativo de seguridad y defensa sudamericanos haba sido presentada por el presidente
Chvez en los aos 2003, 2006 y 2008, sin nin105
Leonardo Meja
gn xito,90 fue la propuesta de Brasil la que, finalmente, sera apoyada por los dems pases
de la subregin. En la Cumbre de Brasilia del
ao 2008, en la que se aprob el Tratado constitutivo de la Unasur, se haba previsto tambin
la creacin del CDS, pero no ocurri, por la oposicin de varios pases, como Colombia y Uruguay, as como por no haberse contado con una
propuesta concreta sobre los objetivos, principios y estructura del CDS, por lo cual se decidi
volver a considerar el tema luego de 90 das, plazo en el cual un grupo de trabajo, conformado
por representantes de los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores de los doce pases,
presentara una propuesta definitiva.
La creacin del CDS fue acordada, finalmente,
en la Cumbre Extraordinaria de la Unasur, realizada en San Salvador de Baha, Brasil, el 16
de diciembre del ao 2008, con base al informe
preparado por el grupo de trabajo que se haba
reunido en Santiago de Chile, en cuatro oportunidades, convocado por la Presidencia Pro Tempore de la Unasur, y en el que se impuso la vi90 En el ao 2003, el presidente Hugo Chvez propuso la creacin
de la Organizacin del Tratado del Atlntico del Sur (OTAS),
en el ao 2006, en la 30 Cumbre de los pases miembros del
Mercosur, realizada en Crdoba, Argentina, y el ao 2008 propuso la creacin de un Consejo de Defensa para los miembros
del ALBA. Su objetivo principal era la formacin de una alianza militar contra la poltica militar de los Estados Unidos de
Amrica, mientras que la propuesta brasilea se encuadraba
en su aspiracin de ingresar como miembro permanente del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Para que la
creacin del Consejo no pareciera como una ruptura con los
Estados Unidos, el presidente Lula convers sobre el tema con
Condoleezza Rice. Ver: Alfredo Bruno Bologna, Un nuevo es-
106
sin brasilea de convertir al CDS en una instancia de consulta, cooperacin y coordinacin

en materia de defensa.91
El CDS est sujeto a los principios y propsitos
establecidos en la Carta de Naciones Unidas, de
la Carta de la Organizacin de Estados Americanos, de los Mandatos y Decisiones del Consejo de
Jefas y Jefes de Estados y de Gobierno de la
Unasur, y actuar conforme a los principios acordados en los estatutos aprobados. Al sujetarlo a
los principios de la Carta de las Naciones de la
OEA, de la que dependen la Junta Interamericana de Defensa y la Comisin de Seguridad Hemisfrica, se puede deducir que la independencia
que en materia de Seguridad y Defensa queran
alcanzar algunos pases frente a los mecanismos
y acuerdos de defensa, a nivel bilateral o multilateral, no se concretara. Adems, el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR),
que a pesar de carecer de utilidad prctica que
nunca ha sido utilizado, y de haber atendido bsicamente los intereses de Washington durante
la Guerra Fra, sigue vigente.92
Por otro lado, la propuesta brasilea, diferente
a las presentadas por el presidente Chvez, forpacio de integracin: Unin de Naciones Sudamericanas (Unasur) y Susanne Gratius, Hacia una OTAN sudamericana?
Brasil y un Consejo de Defensa Sudamericano.
91 Nicolas Comini, El rol del Consejo de Defensa de la Unasur
en los ltimos conflictos regionales, en Nueva Sociedad, No.
230, noviembre-diciembre de 2010, p. 15, en <http://www.nuso.
org/upload/articulos/3737_1.pdf>.
92 Jons Garca, El Consejo de Defensa Sudamericano: instrumento de integracin regional o mecanismo para la hegemona
de Brasil?, en UNISCI Discussion paper, No. 18, octubre 2002,
en <http://www.redalyc.org/redalyc/pdf/767/76711404011.pdf>.
107
Leonardo Meja
ma parte de la estrategia del Brasil para ingresar como miembro permanente del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, como se desprende del discurso pronunciado por el presidente Lula da Silva en la inauguracin del Centro de Monitoreo por Satlite de la Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuaria (Embrapa), en la ciudad de Campinas, el 4 de marzo de
2008, en el que sealaba:
Pienso que Brasil tiene el derecho de ingresar al Consejo de
Seguridad de la ONU. Pero Brasil ingresar para hacer lo
que hacen los actuales miembros? O tiene una propuesta
nueva? Brasil necesita proponer, ac en el continente, un
Consejo de Defensa Sudamericano, y que Brasil est en el
Consejo de Seguridad en nombre de ese Consejo.93
Esto explica adems, como lo comenta la investigadora del Fride, Susanne Gratius, el que Brasil
se preocupara por alcanzar la aprobacin de su
propuesta por los Estados Unidos durante la visita de la secretaria de Estado, Condoleezza Rice,
a Brasil, y un posterior viaje del ministro (Nelson
Jobim) a Washington.94 Asimismo, y de acuerdo
a la citada investigadora, la propuesta fue tambin negociada con su ms cercano socio, Argentina; con Chile, y respaldada por Chvez que se
reuni con Lula el 20 de marzo de 2008.95
93 La Prensa, Panam, 4 de marzo de 2008, en <http://mensual.
prensa.com/mensual/contenido/2008/03/04>.
94 Susanne Gratius, Hacia una Otan sudamericana? Brasil y un
Consejo de Defensa Sudamericano, Fundacin para las relaciones internacionales y el dilogo exterior, Madrid, Fride, abril
de 2008, p. 1, en <http://www.fride.org/descarga/COM_OTAN_
Sudamericana_ES_abr08.pdf>.
95 Susanne Gratius, Brasil en la Amricas: una potencia regional pacificadora?, Fundacin para las relaciones internaciona-
108
Ms all del inters particular del Brasil en la

creacin del CDS, como una instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de defensa, no se descarta la existencia de factores
reales que facilitaron la adhesin de los dems
pases sudamericanos; entre ellos, el contar con
un organismo encaminado a la bsqueda de soluciones a las tensiones y conflictos regionales, incrementando de esta manera la capacidad de autodeterminacin de la subregin en materia de
seguridad y defensa; pero sobre todo, del cambio
en la conceptualizacin de lo que se haba venido
entendiendo bajo el concepto de seguridad, en
respuesta a la nuevas amenazas surgidas en el
marco de la posguerra fra y de la globalizacin.
Dice al respecto la investigadora Sofa Miranda,
la seguridad ya no se centra en lo estratgicomilitar, sino que en la agenda de seguridad de
los gobiernos sudamericanos han sido incorporados otros temas cuya solucin superan los lmites
de cada Estado, por lo que se ha recurrido a su
tratamiento en el marco de la integracin subregional. Entre estos problemas estn los referidos
a la defensa de los recursos naturales, el abastecimiento de energa, la gobernabilidad y la vigencia de las instituciones democrticas, el respeto a
los derechos humanos, la promocin de la paz y la
solucin pacfica de las controversias, la participacin ciudadana en los temas de defensa, la corrupcin, el crimen organizado, la exclusin social y tnica, la violacin de los derechos humales y el dilogo exterior (FRIDE), Madrid, 2007, p. 5, en <http://
www.fride.org/publicacion/223/brasil-en-las-americas-una-potencia-regional-pacificadora>.
109
Leonardo Meja
nos,96 y la consolidacin de la paz en la subregin.

Algunos de estos temas han sido recogidos tanto
en los principios (defensa soberana de los recursos
naturales) como en los objetivos generales del
Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur,
los cuales son: a) Consolidar Suramrica como
una zona de paz, base para la estabilidad democrtica y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribucin a la paz mundial. b)
Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las caractersticas subregionales y nacionales, y que contribuya
al fortalecimiento de la unidad de Amrica Latina
y el Caribe. c) Generar consensos para fortalecer
la cooperacin regional en materia de defensa.97
b. El Consejo Suramericano de Infraestructura y
Planeamiento (Cosiplan)
Como ya se haba sealado anteriormente, la
IIRSA es una iniciativa brasilea, planteada a
los Jefes de estado sudamericanos en Brasilia, el
ao 2000, con base a la experiencia de ordenamiento territorial orientada a consolidar los macropolos, la mayora localizados en su litoral as
como a crear nuevos, especialmente al interior
del pas.
A partir de esta reunin, la iniciativa sera planteada en diferentes reuniones de mandatarios, en
las que se resaltaba el desarrollo de la conectivi96 Sofa Miranda Cogollos, UNASUR: una respuesta trasnacional
a los nuevos retos de la seguridad en Suramrica, Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI), en Working paper, No.
49, Programa de Integracin Regional, 1 diciembre de 2011.
97 Estatutos del Consejo de Defensa Suramericano, en <http://
www.unasurcds.org/>.
110
dad fsica y energtica del espacio suramericano,

como una variable estratgica para la integracin
regional y su desarrollo econmico. La iniciativa
constituye tambin una muestra de la importancia que Brasil otorga a la regin en su estrategia
de desarrollo e insercin internacional.
Al suscribirse el Tratado Constitutivo de la Unasur, a la energa y a la infraestructura se les
otorga prioridad en la formacin del espacio de
integracin y unin; y, como ya se sealara, el 10
de agosto de 2009, en la Reunin Ordinaria del
Consejo de Jefes y Jefas de Estado de la Unasur
fue creado el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan), que de
acuerdo a su Estatuto tiene entre sus objetivos
generales:
el Desarrollar una infraestructura para la integracin regional, reconociendo y dando continuidad a los logros y
avances de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) e incorporndolos a su marco de trabajo.
El estatuto y el reglamento aprobados en Buenos Aires, en noviembre de 2009, orientan el

trabajo del Cosiplan mediante la definicin de
sus principios y objetivos pero lo dotan, adems,
de una estructura que le permitir alcanzar las
acciones encomendadas por los presidentes, incluyendo la iniciativa IIRSA, como su foro tcnico de infraestructura.
Posteriormente, en ocasin de la Cuarta Reunin de Presidentes de la Unasur realizada en
Georgetown, en noviembre de 2010, los mandatarios, en la declaracin acordada, auguraron la
pronta puesta en marcha de su plan de accin,
111
Leonardo Meja
al que consideraban de especial importancia

para la integracin regional, y enfatizaron, la
importancia de seleccionar un conjunto de obras
de fuerte impacto para la integracin y el desarrollo socioeconmico regional.
El ao 2011, Cosiplan elabor el Plan de Accin
Estratgico (PAE) 2012-2022, y la Agenda de
Proyectos Prioritarios de Integracin (API). La
Agenda est constituida por 88 proyectos de
alto impacto para la integracin fsica regional,
que articulan corredores o espacios de integracin, y seleccionados con el consenso de los 12
pases integrantes de la Unasur. La inversin
estimada es de US$ 13.652,7 millones, equivalente al 11.8% de la Cartera del Cosiplan al ao
2011, que asciende a US$ 116.120,6 millones y
a 531 proyectos.98 De este valor, el 63,7% corresponda a los Ejes de Integracin y Desarrollo:
Mercosur-Chile y Per-Brasil-Bolivia.
c. El Consejo Suramericano
de Economa y Finanzas (CSEF)
Si bien lo econmico aparece como uno de los
ejes estratgicos, muy poco es lo que se ha avanzado en la materia. Una prueba de ello es la Declaracin del Consejo Suramericano de Economa y Finanzas, realizada en la ciudad de Buenos Aires, el 12 de agosto de 2011, por los ministros de Economa y Finanzas y presidentes de
los Bancos Centrales, quienes instalaron el
Consejo y aprobaron su Estatuto y Plan de Accin. En efecto, sin bien lo acordado se refiere a
98 Cosiplan-IIRSA, Agenda de proyectos prioritarios de integracin (API), noviembre de 2011, en <http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/api_agenda_proyectos.pdf>.
112
aspectos concretos del comercio, las reservas internacionales, el uso de monedas locales, para
cursar transacciones comerciales, etc., constituye un listado de buenas intenciones y de dudosa
viabilidad. Su concrecin depender de las propuestas a ser elaboradas por los grupos de trabajo creados, as como de los organismos de
cada pas, que tienen la responsabilidad de los
temas de referencia, y que actuarn en funcin
de las prioridades dadas por las polticas econmicas de sus gobiernos, volcadas a la solucin
de problemas nacionales y coyunturales, antes
que a dar atencin prioritaria a acciones necesarias para la integracin. Esto se agrava por la
falta de coordinacin al interior de cada pas entre las diferentes instancias gubernamentales,
dado el hecho de que la estructura administrativa no prioriza las obligaciones y compromisos
en el marco de la integracin.
Menos an en el marco del tratado constitutivo
de la Unasur, que no ha cedido competencias
soberanas y que hubiesen podido dar fuerza a la
implementacin de los temas de poltica econmica acordados en la ocasin: movilizacin de
reservas internacionales; uso de monedas locales para cursar transacciones comerciales; reevaluacin del Convenio de Pagos y Crditos Recprocos de la ALADI; anlisis del Sistema Unitario de Compensacin Regional, y de otros sistemas de compensacin, y de unidad de cuenta
regional para cursar transacciones; compromiso de los pases suscriptores del Convenio Constitutivo del Banco del Sur de acelerar el lanzamiento del mismo, y la invitacin al resto de
113
Leonardo Meja
pases de la Unasur a sumarse a la iniciativa;

asumir el compromiso de fortalecer la Corporacin Andina de Fomento, e incentivar el comercio intrarregional adoptando las medidas que
sean necesarias.
16. Brasil y la estabilidad poltica de
Sudamrica
Adems del apego de los negociadores brasileos a los principios de la autonoma y el universalismo y la importancia de los recursos estratgicos
que posee un pas como Brasil en el diseo e implementacin de su poltica exterior la que, por
otro lado, ha respondido siempre a los modelos de
desarrollo econmico asumidos por el pas a lo largo de su historia, hay que destacar su capacidad
para generar consensos y coordinar la accin colectiva entre los pases del subcontinente, de cara
a convertirse en un actor global, recurriendo al
uso de recursos de poder no tradicionales como la
cultura y el aumento de la presencia comercial, la
cooperacin y la solucin de conflictos por la mediacin, que son algunas de las formas en que el
poder blando se manifiesta.
Estas prcticas. desde luego diferentes a las
que recurren potencias como los Estados Unidos, y
que pueden ser diferenciados en el siguiente texto
de Vanessa Rebollar:
Al contrario de Estados Unidos cuyas prcticas espaciales
geopolticas se basan en las intervenciones y las guerras,
Brasil no posee los recursos militares de una gran potencia
para asegurar la dinmica de reproduccin econmica y so-
114
cial del espacio sudamericano. Esto significa que recurre al

uso de poderes no tradicionales, como la cultura y el aumento de la presencia comercial. La cooperacin y la solucin pacfica de conflictos por la mediacin son algunas de
las formas en que el soft-power es puesto en prctica.99
En este contexto cabe destacar los aportes del

Brasil, en coordinacin con otros pases sudamericanos, a la estabilidad poltica de la regin en situaciones de crisis de gobernabilidad. Los haba
iniciado el presidente Cardoso y continuados por
su sucesor el presidente Lula, mediante iniciativas bilaterales y regionales que, adems de haber
aportado a la estabilidad de la regin, segn analistas brasileos, han contribuido a evitar acciones unilaterales de Estados Unidos.100
Entre las intervenciones del presidente Cardoso se destacan las mediaciones en el diferendo territorial ecuatoriano-peruano, entre los aos 1995
y 1998; en la crisis poltica en Paraguay, de los
aos 1966 y 1999 (actuando coordinadamente con
Argentina); en las elecciones presidenciales en
Per del ao 2000, en las cuales los sectores de
oposicin acusaron al entonces presidente Fujimori de haber cometido fraude; en el manejo de la crisis resultante del golpe civil-militar del ao 2000
contra el presidente Mahuad en Ecuador; y en Ve99 Vanessa Rebollar, Discurso geopoltico brasileo en el marco de
la creacin de la Unin de Naciones Suramericanas, FLACSO,
Mxico, 2010, en <http://flacsoandes.org/dspace/bitstream/10
469/2799/1/01.%20Discurso%20geopol%c3%adtico%2
brasile%c3%b1o...%20Vanessa%20Eloisa%20Rebollar%20Viana.pdf, p.123>.
100 Regina Soares de Lima, Brasil en Amrica Latina. Liderazgo
regional en Amrica del Sur, en <http://www.offnews.info/verArticulo.php?contenidoID=10478>.
115
Leonardo Meja
nezuela, en ocasin del desabastecimiento de combustible producido por el conflicto con los trabajadores petroleros que mantenan una huelga por
casi dos meses (diciembre 2002-enero 2003), en
vista de lo cual vendi al presidente Hugo Chvez
82 millones de litros de combustible.
Entre las intervenciones del presidente Lula,
se destacan el apoyo al gobierno electo de Venezuela tras la tentativa de golpe de Estado en el
ao 2003, mediante la creacin del Grupo de Amigos de Venezuela, que lo lider, en apoyo a la mediacin de la OEA, integrado adems por Estados
Unidos, Chile, Mxico, Portugal y Espaa; la mediacin en Bolivia, ao 2003, conjuntamente con
Argentina; y en Ecuador, ao 2005, en ocasin de
la destitucin del presidente Lucio Gutirrez,
quien se asil en la embajada de Brasil y posteriormente, al obtener el respectivo salvoconducto,
viaj a ese pas.
Al respecto, cabe recordar que cuando el director de la Agencia Brasilea de Inteligencia (ABIN),
Mauro Marcelo de Lima e Silva, fuera interpelado
en el Congreso de su pas, en mayo de 2005, el columnista de Folha de Sao Paulo Janio de Freitas
puso la crisis ecuatoriana como ejemplo de los peligros que acechan a la diplomacia brasilea, sealando: Brasil se sinti contrariado con la destitucin de Lucio Gutirrez, que demostraba simpatas
especiales por el gobierno de Lula, y asegur que
la inteligencia de su pas no hubiera permanecido
neutral. La ABIN tiene oficinas en Washington,
Buenos Aires, Venezuela, Colombia, Paraguay y
Bolivia, y procura intercambio de informaciones
sobre terrorismo, trfico de drogas, seguridad y
116
tambin temas de economa.101

Lula encar, adems, la solucin al diferendo generado por la nacionalizacin boliviana de los hidrocarburos, adoptando una posicin que intentaba
despegarse de la visin subimperialista con la que se
mira en el subcontinente a Brasil, y con la cual las
lites de su pas recurrieron a la exaltacin para demostrar su desacuerdo con el presidente Lula, al que
lo acusaron de no haber defendido adecuadamente
los verdaderos intereses del Brasil, as como su
irritacin con el presidente Hugo Chvez por la asesora prestada para la formulacin e implementacin de la medida que heran los intereses de inversionistas extranjeros, en especial de Petrobras.102
Inici tambin un proceso de consideracin de
varios pedidos de Paraguay sobre Itaip y que no
han sido an concluidos: se le conceda su derecho
a la libre disponibilidad de la energa paraguaya,
justo precio, revisin de la deuda de Itaip, la cogestin plena, la implementacin de auditoras binacionales pblicas y la realizacin de obras previstas en el Tratado;103 pedidos considerados por el
Paraguay como un paso necesario para recuperar
su soberana hidroelctrica.
El principal reclamo del Gobierno paraguayo es el
de lograr la eliminacin de la obligacin de vender su
excedente elctrico a un solo comprador, Brasil, por
lo cual recibe trescientos millones de dlares al ao,
101 Ral Zibechi, Brasil y el difcil camino hacia el multilateralismo, en <http://www.pensamientocritico.org/rauzib0306.html>,
febrero 2006.
102 Mnica Hirst, Los desafos de la poltica sudamericana de Brasil, en Nueva Sociedad, No. 205, p. 138, septiembre/octubre
2006, en <http://www.nuso.org/revista.php?n=205>.
103 Observatorio Brasil, en <http://www.observatoriobrasil.com>.
117
Leonardo Meja
a precio de costo, en lugar de una cifra estimada por

Paraguay de alrededor de dos mil millones de dlares que podra percibir si colocara el excedente a precio de mercado. La eliminacin de esta limitacinderivada del Tratado de Itaip, firmado en 1973, solo
podr realizarse mediante la revisin de Tratado en
el ao 2023, cuando Paraguay termine de pagar los
19 mil millones de dlares que adeuda a Brasil por el
financiamiento de la hidroelctrica.
El Tratado estipula que ambos pases se dividirn, en parte iguales, la produccin energtica que
la central provea; sin embargo como se seala en
un estudio realizado para la Cepal por la especialista en temas energticos, Ariela Ruiz-Caro
el 5% de lo que genera Itaip es suficiente para satisfacer cerca del 90% de todas las necesidades energticas
del Paraguay. El 45% restante debe ser cedido a Brasil a
un precio fijo, cercano a su precio de costo. El excedente
no puede ser vendido ni negociado a terceros, y tampoco
se puede utilizar el precio de mercado como parmetro
de negociacin.104
La intervencin del Brasil en los acontecimientos de la subregin ha sido considerada por los Estados Unidos como positiva, otorgndole respaldo
poltico. Como lo seala el acadmico brasileo Ricardo Sennes:
En ese punto, hay una convergencia de intereses estratgicos entre Brasil y la potencia del Norte. A los dos les
interesa, primordialmente, la estabilidad poltica y la
seguridad de la regin. Aunque no es un rea estratgica prioritaria para Estados Unidos, este pas ve con bue104 Ariela Ruiz-Caro, Puntos de conflicto de la cooperacin e integracin energtica en Amrica Latina y el Caribe, p. 25.
118
nos ojos el papel estabilizador y mediador de Brasil.

Al mismo tiempo, Brasil ha conducido sus acciones sin
que stas tengan una connotacin de disputa con Estados Unidos,105
con muy contadas excepciones, como lo acontecido

en ocasin del derrocamiento del presidente Zelaya. Por ello, segn la investigadora Susanne Gratius, y para prevenir futuros conflictos, no se ha
involucrado en Colombia que representa la principal amenaza de seguridad regional, y donde
EE.UU. sigue siendo el actor externo principal.106
Si bien la participacin en los acontecimientos
referidos aparta al Brasil de uno de los principios
de su poltica exterior, el de la no intervencin, ha
justificado su participacin recurriendo a la creacin de un nuevo precepto, el de la no indiferencia, desarrollado por el canciller Amorim, quien
deca al respecto:
Brasil siempre se paut por la no intervencin en los asuntos internos de otros Estados. ste es un precepto bsico
de nuestra diplomacia. Pero la no intervencin no puede
significar falta de inters. En otras palabras, el precepto
de no intervencin debe ser visto a la luz de otro, basado
en la solidaridad: el de la no indiferencia.107 Y el propio
105 Ricardo Sennes, Las relaciones Brasil-Estados Unidos: un
acuerdo tcito, en Foreign Affairs Latinoamrica, vol. 8, No. 4,
pp. 85 y 86, en <http://fal.itam.mx/FAE/?p=58>.
106 Susanne Gratius, Brasil en las Amricas: una potencia regional pacificadora?, Fundacin para las relaciones internacionales y el dilogo exterior (FRIDE), Madrid, 2007, p. 23, en <http://
www.fride.org/descarga/WP35_BraAmer_ESP_abr07.pdf>.
107 Miriam Saraiva Gomes, Brasil y Argentina: poltica externa
para Amrica Latina en tiempos recientes, en Amrica Latina
Hoy, No. 45, abril, 2007, Salamanca, Universidad de Salamanca, pp. 127-140, en <http://campus.usal.es/~revistas_trabajo/index.php/1130-2887/article/viewFile/2436/2485>.
119
Leonardo Meja
presidente Lula en la Asamblea General de la ONU, en

septiembre del ao 2004, deca: nosotros no creemos en la
interferencia externa en cuestiones internas, pero no buscamos refugio en la omisin e indiferencia delante de los
problemas que afectan a nuestros vecinos.108
Fuera de Sudamrica, Brasil acept asumir, en el

ao 2004, la jefatura militar de la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH), de la que participaron varios pases, entre ellos
algunos latinoamericanos, contribuyendo Brasil con
un contingente de 1.200 soldados.109 Este comportamiento, para algunos analistas, est relacionado con
tres aspectos: a) El inters del Brasil de ocupar un lugar como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, objetivo importante de la poltica
exterior brasilea desde la poca de la Sociedad de las
Naciones. b) Dar una demostracin de que se dispona a ejercer un prominente papel internacional, por
lo menos en el mbito del hemisferio.110 c) Transmitir
un mensaje a los Estados Unidos de que Brasil es capaz de compartir los costos polticos y econmicos de
su participacin en el multilateralismo de poder. De
alguna manera, este mensaje es positivo para Estados Unidos, que desea fervientemente compartir gastos en seguridad regional en el mundo actual.111
108 Matas Spektor El regionalismo del Brasil, en Working Paper, No. 16, julio de 2011, p. 18.
109 Samuel Pinheiro Guimares, Los tres aos del gobierno del
presidente de Brasil Luiz Incio Lula da Silva, en <http://www.
laondadigital.com/laonda/laonda/201-300/277/recuadro2.htm>.
110 Luis Alberto Moniz Bandeira, O Brasil como potncia Regional
e a importncia estratgica da Amrica do Sul na sua poltica
exterior, s.p.
111 Rafael Duarte y Manuela Trindade, Poltica exterior brasilea:
nuevos y viejos caminos en los aspectos institucionales, en la
prctica del multilateralismo y en la poltica para el Sur, en
120
Con la conformacin de la Unasur, las funciones estabilizadoras han comenzado a ser asumidas
por el nuevo organismo, por lo menos eso es lo que
se desprende de algunas acciones realizadas frente
a tres conflictos relacionados con el mantenimiento
de la democracia y la seguridad regional:
La posicin asumida por la Unasur en relacin a
lo acontecido en Bolivia, en el ao 2008, frente a lo
cual se realiz una Cumbre Extraordinaria en Santiago de Chile, el 15 de septiembre de ese ao, en la
cual los mandatarios acordaron el ms pleno y decidido respald al gobierno constitucional de Evo Morales, y designaron una comisin investigadora para
el esclarecimiento de los problemas ocurridos, as
como crear una comisin abierta a todos los pases
de Unasur, coordinada por la presidencia Pro Tmpore en manos de Chile, para acompaar la mesa de
dilogo dirigida por el presidente Morales.
La posicin asumida frente al conflicto entre Colombia y sus pases fronterizos el ao 2009, derivado
de las negociaciones del presidente Uribe con los Estados Unidos para la instalacin de bases militares
de este pas en Colombia, considerada como una
amenaza a la seguridad de esos pases y de la regin
en su conjunto, frente a lo cual se convoc a una
Cumbre Extraordinaria de Presidentes de la Unasur, en Bariloche, Argentina, el 24 de agosto. En ella
fue consensuado un documento que, en esencia, seala que la presencia de fuerzas militares extranjeras no puede amenazar la soberana de cualquier
pas sudamericano, y habilita al Consejo de Defensa
del organismo a inspeccionar la actividad de las troRevista de ciencia poltica, No. 2, vol. 28, 2008, en <http://www.
uc.cl/icp/revista/pdf/rev282/05_vol_28_2.pdf>, p. 99.
121
Leonardo Meja
pas estadounidenses y sus radares, aviones y armamentos en las bases militares colombianas.
Finalmente, la rpida actuacin en el intento
de golpe de Estado contra el presidente del Ecuador Rafael Correa, en septiembre de 2010, que motiv la convocatoria a una Cumbre Extraordinaria
de la Unasur, en Buenos Aires, el 1 de octubre. En
ella, los mandatarios emitieron una Declaracin
condenando el intento de golpe de Estado y el posterior secuestro del Presidente ecuatoriano, as
como adoptar en la Cuarta Reunin Cumbre Ordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno
de la Unin de Naciones Suramericanas, a celebrarse el 26 de noviembre en Guyana, un Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de la Unasur que establezca la clusula democrtica.
El 26 de noviembre de 2010, en Georgetown,
Repblica Cooperativa de Guyana, fue aprobado
el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de
la Unasur compromiso con la Democracia.
17. Amenazas al liderazgo brasileo
No obstante el papel desempeado por Brasil
en Sudamrica, su liderazgo, explicitado a travs
de los proyectos de integracin analizados y de su
contribucin a la estabilidad del subcontinente, no
ha sido consolidado plenamente debido al surgimiento de otros liderazgos y esquemas alternativos
de integracin, propuestos tanto por los gobiernos
de izquierda como por aquellos que han suscrito
acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos
y otros pases desarrollados.
122
1. La Alianza Bolivariana para los

Pueblos de Nuestra Amrica
La Alternativa Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra Amrica (ALBA), formulada por primera
vez por el presidente de la Repblica Bolivariana
de Venezuela, Hugo Chvez Fras, en el marco de
la Tercera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociacin de Estados del Caribe, celebrada en la isla de Margarita, Venezuela, en diciembre de 2001; creada en La Habana en el ao 2004,
y transformada, en el ao 2009, en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica
(ALBA). Est integrada por los siguientes pases:
Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua, Mancomunidad de Dominica, San Vicente y las Granadinas,
Ecuador y Antigua y Barbuda. Honduras se retir
tras el golpe que depuso al presidente Zelaya.
Propone una integracin alternativa basada en
la complementacin, la cooperacin, la solidaridad
y una fuerte presencia del Estado, en reemplazo de
los modelos de integracin centrados en el regionalismo abierto, el comercio y la competencia, as
como del ALCA, promovido por los Estados Unidos
de Norteamrica, y de los acuerdos bilaterales que
mantenan como referencia el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Sus mecanismos de
integracin son los Tratados de Comercio de los
Pueblos (TCP), definidos como tratados de intercambio de bienes y servicios para satisfacer las necesidades de los pueblos, creados para enfrentar
los Tratados de Libre Comercio impuestos por Estados Unidos; y los proyectos y empresas grannacionales, que materializan y dan vida concreta a
los procesos sociales y econmicos de la integracin
123
Leonardo Meja
y la unidad, y concebidos en oposicin a las empresas transnacionales.112 Adems de ser un proyecto opuesto a la hegemona de los Estados Unidos
en la regin, tiene entre sus propsitos consolidar
sus proyectos polticos a nivel interno y promover el
liderazgo de Venezuela en Latinoamrica para lo
que cuenta, como instrumento estratgico, con los
recursos petroleros.
Sus propuestas estratgicas son: la cooperacin
energtica a travs del Gran Gasoducto del Sur, Petroamrica (Petrosur, Petrocaribe y Petroandina) y
cooperacin financiera, a travs de la creacin del
Banco del Sur y del Banco del ALBA, cuyo propsito es prestar apoyo a las transacciones intra y extra
ALBA, respaldar a las empresas grannacionales y
apoyar proyectos de desarrollo a tasas que aseguren la sostenibilidad de la institucin.113 Otra de las
propuestas es la Diplomacia de los pueblos, encaminada a consolidar un apoyo social a este proyecto, a travs de la convocatoria de movimientos sociales y polticos de diversos pases de la regin.114
Las divergencias y enfrentamientos con Brasil
han sido frecuentes y han debilitado los planteamientos venezolanos, o han sido asimilados en fun112 Qu es el ALBA-TPC? Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra Amrica/Tratado de Comercio de los Pueblos, en Portal
ALBA, en <http://www.alianzabolivariana.org>.
113 Jos Antonio Sanahuja, Del regionalismo abierto al regionalismo posliberal. Crisis y cambio en la integracin regional en
Amrica Latina, en Anuario de Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe, No. 7, ao 2007-2008, en <http://
www.cries.org>, p. 30.
114 Andrs Serbin, Regionalismo y soberana nacional en Amrica
Latina: los nuevos desafo, en Nueva Sociedad, documentos,
Buenos Aires, 2010, p. 11.
124
cin de los intereses brasileos, como los ha sealado Serbin:

Ilustraciones cabales de esta situacin se dan tanto por la
progresiva dilucin del proyecto del Gasoducto del Sur
propuesto por Chvez, sustituido por una red de distribucin naviera que beneficia a esta industria brasilea y a
su estructura portuaria; por las reticencias de Brasil
frente a la propuesta de la creacin del Banco del Sur y su
gradual desplazamiento por las actividades del BNDES;
o por la rpida reformulacin, por parte de Brasilia, de la
propuesta de Chvez de crear una Organizacin del Atlntico Sur (OTAS) y una fuerza militar sudamericana,
con la creacin del Consejo Sudamericano de Defensa.115
Fue precisamente en ocasin de la creacin del

CDS que el Presidente Chvez, que ejerce el liderazgo entre los pases que integran el ALBA, explicit su posicin con respecto al liderazgo del Brasil
al sealar que:
Sin duda Brasil ejerce un liderazgo importante. Pero no
se trata de que haya un lder en la regin. Se trata de un
conjunto de liderazgos, agregando: Lo mejor para Amrica Latina es que, en lugar de un liderazgo, podamos tener
un conjunto de liderazgos: de pases lderes, de hombres
lderes, de mujeres lderes, de pueblos lderes.116
2. La Alianza del Pacfico

Por su lado, el gobierno del Per, que haba promovido, desde el ao 2007, una iniciativa de integracin entre los pases ribereos al Pacfico Latinoamericano, para contrarrestar la influencia del gobierno
Venezolano, empeado en cuestionar los modelos
tradicionales de integracin y las negociaciones que
115 Ibd., p. 13.
116 El Universal, Caracas, 17 de diciembre de 2008.
125
Leonardo Meja
en la CAN se haban emprendido con los Estados

Unidos y la Unin Europea, defender el modelo econmico aplicado por el Per, as como un medio para
profundizar la vinculacin de los pases ribereos al
Pacfico Latinoamericano con los pases del Asia-Pacfico, logra concretar sus objetivos el da 28 de abril
del ao 2011, en la ciudad de Lima, al acordar con los
gobiernos de Colombia, Chile y Mxico, la Declaracin Presidencial sobre la Alianza del Pacfico. En
ella convinieron en:
Establecer la Alianza del Pacfico para la conformacin
de un rea de integracin profunda en el marco del Arco
del Pacfico Latinoamericano, que aliente la integracin
regional, as como un mayor crecimiento, desarrollo y
competitividad de nuestras economas.
A tal efecto, expresaron su firme compromiso de

avanzar progresivamente hacia el objetivo de alcanzar la libre circulacin de bienes, servicios, capitales
y personas.117
Los pases comprometidos en este nuevo emprendimiento integracionista, y como lo han exteriorizado sus gobiernos, son pases que comparten
un mismo modo de ver la economa y la poltica, marcada
por la creencia en el libre mercado, que tienen muchas
cosas en comn: tratados de libre comercio, modelos econmicos y polticos muy parecidos, y afirman compartir
una historia comn y los valores democrticos.118
Lo de la integracin profunda a que hace referencia la Declaracin, debe ser entendido en el entorno de la contienda ideolgica anteriormente se117 Declaracin de Lima sobre la Alianza del Pacfico, agencia Efe
de Noticias, 28 de abril de 2011.
118 Diario Crtico del Ecuador, agencia Lima, 29 de abril de 2011.
126
alada, y como una forma de ensalzar el proyecto.

Como dice el acadmico argentino Marcelo Halpern, los signatarios recurrieron a la frase como una
forma de comunicar que en esa organizacin y no
en otra radicara la verdadera profundidad de la
integracin econmica.119
La adhesin de Mxico, pas que haba suscrito
varios acuerdos con pases capitalistas desarrollados, como Estados Unidos, Canad y Japn, o con
bloques econmicos de estos pases (Unin Europea,
EFTA), debe ser entendida tambin como una reaccin a su marginamiento del bloque latinoamericano
con la creacin de la Unasur, as como por la posicin
asumida por los pases miembros de la ALADI, a
propsito de la firma del Tratado de Libre Comercio
con Canad y Estados Unidos de Norteamrica.
Pero Mxico, por otro lado, a travs del presidente Vicente Fox, ha promovido el Plan Puebla
Panam, creado en 2001, en el marco del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla, y transformado el ao 2008, luego de un proceso de reestructuracin institucional, en el Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica, o Proyecto
Mesoamrica. Es un espacio poltico de alto nivel
que articula esfuerzos de cooperacin, desarrollo e
integracin de diez pases (Belice, Colombia, Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana; y, tambin,
los Estados del Sur-Sureste de Mxico: Campeche,
Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana
119 Marcelo Halpern, Organizaciones de integracin econmica en
Amrica Latina y el Caribe: textos vs. Contextos, en Revista
Aportes para la integracin latinoamericana, No. 24, ao XVII,
junio 2011, pp. 64-97.
127
Leonardo Meja
Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn). Colombia ingres el ao 2006 y Repblica Dominicana en 2009.
Contempla la instrumentacin de proyectos de impacto regional en los campos de la infraestructura,
interconectividad y desarrollo social.120
Por los impactos ambientales y la afectacin a
tierras de comunidades indgenas y campesinas,
as como la concentracin de los potenciales beneficios en sectores privados y empresas transnacionales, organizaciones y movimientos sociales, han expresado su inconformidad con el Proyecto, y han
logrado detener, postergar, reorientar numerosas
obras que se ejecutaban en su marco.
Si bien el Proyecto permiti a Mxico consolidar
y ampliar sus relaciones comerciales con los pases
centroamericanos, no ha logrado consolidar su influencia poltica y convertirse en lder de la subregin pues, en ella, es inocultable la presencia dominante de los Estados Unidos, pas que adems suscribi, el ao 2005, un Tratado de Libre Comercio
con Centroamrica y Repblica Dominicana.
3. Las dificultades con los socios
del Mercosur
Las desavenencias y recelos entre los pases del
Mercosur fueron muy notorias. Por un lado, las inquietudes de Kirchner sobre el activismo internacional desplegado por Brasil y sobre el uso que haca del Mercosur para aumentar su capacidad de
negociacin internacional, as como por sus necesidades de naturaleza comercial, lo llevaron a suscribir en julio de 2007, en la ciudad de Mxico, con
120 <http://www.proyectomesoamerica.org>.
128
el presidente Felipe Caldern el Acuerdo de Asociacin Estratgica entre los Estados Unidos
Mexicanos y la Repblica Argentina, con:
el objetivo de fortalecer y profundizar la relacin bilateral
mediante el establecimiento de una asociacin estratgica entre las partes en materia poltica, econmica y comercial, as como en los mbitos de la cooperacin educativa, cultural, cientfica y tecnolgica, basada en la reciprocidad, el inters comn y la complementariedad.121
Por otro lado, el Uruguay, el 25 de enero de

2007, firm con los Estaos Unidos un Acuerdo
Marco sobre Comercio e Inversiones (TIFA), en
Montevideo, por el cual los dos pases reafirmaron
su compromiso para incrementar las oportunidades econmicas entre Uruguay y EE.UU., al tiempo de coordinar simultneamente sus esfuerzos
para promover una mayor liberalizacin a travs
de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC).
Mediante este acuerdo, que de algn modo distanciaba al Uruguay del Mercosur, las partes establecieron un Consejo sobre Comercio e Inversin
Uruguay-EE.UU.
Cabe sealar, asimismo, que si bien Argentina
contina siendo el socio estratgico fundamental
del Brasil a nivel del Mercosur, la presidenta Cristina Fernndez ha adoptado algunas medidas y
acciones que marcan algunas diferencias con lo actuado por Brasil en relacin a Sudamrica: a) su
inters de que Mxico formara parte del Mercosur,
el que no era precisamente del agrado de Brasil; es
ms, visit Mxico en el mes de mayo del ao 2011,
conjuntamente con un grupo de empresarios inte121 En <http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/CDs2011/
CDTratados/pdf/B658.pdf>.
129
Leonardo Meja
resados en realizar negocios e inversiones con sus

pares; b) en relacin al tema energtico, busc una
aproximacin a Bolivia y Venezuela, pases que
cuentan con reservas probadas de petrleo y gas,
dadas las dificultades para obtener una mayor cooperacin en materia gasfera del Brasil; y, c) promovi la incorporacin de Venezuela al Mercosur,
como socio pleno, con varios propsitos, entre ellos
el de equilibrar la correlacin de fuerzas al interior del bloque, as como para poder obtener financiamiento para proyectos estratgicos para la economa Argentina.
4. La expansin de empresas brasileas en
los pases sudamericanos
a. La estrategia de internacionalizacin de
las empresas brasileas y el apoyo del
Estado
La presencia de las empresas transnacionales
tanto en los pases desarrollados como en los subdesarrollados, no es un fenmeno nuevo; pero s lo
es la presencia de empresas transnacionales procedentes de los denominados pases emergentes
(China, India, frica del Sur, Argentina, Brasil,
Chile y Mxico). Este fenmeno ha sido explicado
por varios factores, entre ellos la intensificacin
en el uso de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), que ha facilitado
la radicacin y administracin de empresas de estos pases en el exterior; el veloz crecimiento de
sus economas, que ha impulsado la localizacin
de algunas de sus firmas en el exterior, a fin de
asegurar mercados y la provisin de insumos y
materias primas (petrleo, gas, minerales metli130
cos, alimentos vegetales y animales); la abundancia de liquidez a nivel internacional y el costo barato del dinero; el ingreso de nuevos competidores
a sus pases, que ha tornado acuciante la bsqueda de nuevos mercados; la diversificacin de riesgos; las facilidades otorgadas por los pases subdesarrollados para la radicacin de empresas extranjeras; el desarrollo de modelos de negocios
propios, que les ha permitido posicionarse en el
mercado exterior, etc.
En al caso de Amrica Latina, estas empresas
son conocidas como translatinas o multilatinas,
cuyo accionar se ha tornado visible a partir de la
primera dcada del siglo 21, por su nmero y niveles de inversin alcanzados. De las 60 mayores
multilatinas listadas por Amrica Economa en el
ao 2009, 25 corresponden a Brasil, 13 a Mxico,
12 a Chile, 3 a Argentina y 2 a Per; otros pases
solo registran una empresa.122
Las multilatinas brasileas, que adquirieron
tamao y entidad cuando el pas vivi una etapa de
un vigoroso crecimiento econmico (1968-1974), conocido entonces como el milagro brasileo, gracias a que los regmenes militares les asignaran la
construccin de grandes obras de infraestructura,
como carreteras y centrales hidroelctricas. Consolidadas en el mercado interno y conformadas como
conglomerados, con una fuerte presencia de capitales extranjeros, se proyectaron primero entre los
pases vecinos y luego en pases de los cinco continentes. En Sudamrica lograron posicionarse en
122 lvaro Cuervo-Carruza, Multilatinas, en Universia Business
Review, primer cuatrimestre 2010, Columbia, University of
South Carolina.
131
Leonardo Meja
sectores importantes de la minera, gas y petrleo,

manufactura, ingeniera y construccin.
En los casos de proyectos de infraestructura que
han sido los ms dinmicos su participacin encuentra explicacin en la proximidad geogrfica y en
los nexos que establecen con el poder poltico de los
vecinos sudamericanos; en el fuerte apoyo del Estado a la estrategia de internacionalizacin de las empresas brasileas que utilizaron como campo de
prueba el mercado subregional; en los proyectos
acordados por los gobiernos en el marco de la IIRSA,
que demandan de cuantiosos recursos financieros y
tecnolgicos para su implementacin; y, en el papel
del Convenio de Pagos y Crditos Recprocos de la
ALADI, que ha sido utilizado para garantizar el retorno de los capitales invertidos.
Como lo ha reconocido la Confederacin de Industria de Brasil, la expansin de las inversiones y
el aumento de las exportaciones a la subregin se
han visto estimuladas por la actuacin del Estado:
los proyectos de Amrica del Sur cuentan con apoyo financiero del Banco Nacional de Desarrollo
Econmico y Social (BNDES) y del Banco del Brasil (mecanismo Proex), que tienen como parte de
sus clusulas contractuales la realizacin de exportaciones de bienes industriales asociadas al
proyecto de construccin.123
Desde su fundacin en el ao 1952, como Banco
de Desarrollo Econmico, para apoyar el desarrollo
econmico del Brasil y su transformacin en 1982, en
el Banco de Desarrollo Econmico y Social (BNDES),
123 Los intereses empresariales brasileos en Amrica del Sur.
Principales conclusiones de un informe de la Confederacin Nacional de Industria. Resumen preparado por el INTAL.
132
ha venido otorgando un fuerte apoyo a la instalacin

y desarrollo de empresas en el pas, a su proyeccin
en el mercado internacional y, ms recientemente, al
financiamiento de obras de infraestructura en la regin y a la compra de activos, a fin de que las empresas brasileas pudieran competir en condiciones favorables en las licitaciones convocadas por sus gobiernos o en las tratativas con empresarios privados.
Entre los aos 2001 y 2010, de acuerdo a un informe
de la BBC Mundo (9 de noviembre de 2011), los prstamos otorgados por el BNDES se incrementaron en
1081%. Al ao 2011 posea una cartera de 17.200 millones de dlares para financiar obras de infraestructura en Latinoamrica.
Adems del financiamiento pblico para la internacionalizacin de las empresas brasileas, han
jugado un papel importante la diplomacia del gigante sudamericano, que engloba las acciones de
esta naturaleza bajo el nombre de promocin comercial, as como el lobby realizado por el propio
Lula da Silva. Documentos revelados por la Folha
Transparencia, muestran cmo Itamaraty haba
intercedido a favor de las firmas Odebrecht y Andrade Gutirrez para que se les asignaran la construccin de hidroelctricas en Venezuela y Colombia. El propio presidente Lula habra intervenido,
personalmente, en la negociacin de contratos de
grandes obras pblicas a ser ejecutadas por empresas brasileas, con el financiamiento del BNDES,
como el metro de Caracas, en Venezuela; y, de
puertos, autopistas y centrales hidroelctricas en
Bolivia, Cuba, Nicaragua y Per.
Las estrategias de regionalizacin de las firmas
brasileas se han orientado, hasta el momento, a
133
Leonardo Meja
la minera, petrleo y gas, construccin de obras de

infraestructura, como carreteras, que han causado
conflictos sociales y destruccin ambiental por donde pasan; centrales hidroelctricas, y, en menor escala, a la compra de activos industriales.
Por la prioridad que han dado a la maximizacin de ganancias, descuidando otros aspectos que
se deben considerar en la evaluacin social de un
proyecto, como los aspectos ambientales, varios
proyectos han encontrado resistencia de las poblaciones del subcontinente y han obligado a los gobiernos a la paralizacin de los mismos. Entre
otros, es el caso del proyecto hidroelctrico Inambari suspendido por el presidente Alan Garca; la
carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, en
Bolivia, cuya ejecucin ha sido detenida por el gobierno de Evo Morales, luego de las protestas de los
indgenas de Los Llanos bolivianos que consideran
que su construccin afectara el equilibrio ecolgico
de la zona y dividira en dos el Territorio Indgena
y Parque Nacional Isiboro-Scure (TIPNIS), inmensamente rico en flora, fauna y otros recursos
naturales; as como la suspensin del megaproyecto para la produccin de potasio en la provincia de
Mendoza, Argentina, a cargo de la empresa Vale,
por el incumplimiento de normas locales.
Para asegurar la recuperacin de los prstamos
e inversiones otorgadas a travs del BNDES, en
emprendimientos que deben ser realizadas por empresas del Brasil y utilizando equipamiento tambin procedente de este pas, Brasil ha recurrido,
en algunos casos, al Convenio de Pagos y Crditos
Recprocos de la ALADI, apartndolo de los objetivos bsicos para los que fue creado este mecanis134
mo, el apoyo a las operaciones de comercio exterior.

La canalizacin de operaciones financieras que
hace el Brasil, a travs del Convenio de Pagos, deriva de la inexistencia de un sistema de proteccin
recproca de las inversiones entre los pases de la
ALADI, a cuya adopcin siempre se opuso, debido a
que no era un pas exportador de capitales, como lo
es a partir del ao 2004. Ms an, de los dieciseis
tratados bilaterales de inversiones que ha suscrito
entre 1994 y 1999, ninguno de ellos ha entrado en
vigencia por falta de ratificacin del parlamento
brasileo, y de estos, solo tres han sido suscritos con
pases latinoamericanos: Cuba, Chile y Venezuela.
Sin embargo, dada la creciente transnacionalizacin de empresas de capitales brasileos presentes
en los cinco continentes que coincide con las dos
administraciones del presidente Lula da Silva, se
ha comenzado a plantear, al interior del Brasil y en
especial a nivel de organizaciones empresariales, la
necesidad de superar esta limitacin, a fin de favorecer la expansin de las exportaciones de capitales
y dotarlas de seguridad y proteccin.
Por ejemplo, el exembajador de Brasil en Estados Unidos de Norteamrica y consultor de Negocios, y presidente del Consejo de Comercio Exterior
de la Federacin de Industrias del Estado de San
Pablo (FIESPI), Rubens Barbosa, planteaba, en el
ao 2009, la necesidad de llegar a entendimientos
con respecto a la proteccin y garanta de las inversiones, especialmente con los pases de Amrica del
Sur, con los que no tiene ninguno de estos acuerdos,
y donde los riesgos para las empresas multinacio124 Rubens Barbosa, Proteo de investimentos no exterior, O Estado de S. Paulo, 24 de febrero de 2009.
135
Leonardo Meja
nales brasileas estn aumentando rpidamente.124 Citaba como ejemplo de los riesgos, la nacionalizacin del gas por parte del gobierno de Evo Morales en 2006, que afectaron las inversiones de Petrobrs, y la controversia entre el Ejecutivo ecuatoriano y la empresa brasilea Odebrecht en 2008.
b. Empresas brasileas en Sudamrica
Sin constituir un registro exhaustivo, a manera
de ejemplo, se listan a continuacin algunas de las
empresas que actan en el subcontinente, tanto de
naturaleza pblica como privada:
Petrobrs, a travs de alianzas con empresas locales, inversiones directas, adquisiciones de empresas locales, negociaciones con los Estados, o
substitucin de distribuidoras transnacionales,
est presente en: Argentina, Bolivia, Ecuador, Colombia, Venezuela, Uruguay, Paraguay, Per y
Chile, en actividades relacionadas con exploracin,
produccin y procesamiento de petrleo y gas natural, operacin de tramos de gasoductos, distribucin de combustibles y lubricantes.
En Argentina: AmBev adquiri Quilmes (cerveza); Camargo Correa adquiri, en ms de mil millones de dlares, Loma Negra (cemento y subproductos) y Alpargatas (calzado y textiles); Vulcabras
(calzado y artculos deportivos) adquiri la empresa textil Gatic, y Conteminas parte de la empresa
textil Grafa S.A.; el Grupo Votorantim adquiri el
50% de las acciones de Cementos Avellaneda; JBS
Friboi, la ms grande multinacional brasilea de
alimentos, adquiri Swift Armour con apoyo del
BNDES (2005); Belgo Mineira adquiri Acindar;
Votorantim adquiri AcerBrag; el Grupo Marfrig,
136
una de las empresas globales ms grandes de alimentos (carne vacuna, cerdo, pollos y peces), adquiri Quickfood (2007) y Mirab (2008); el Banco
do Brasil adquiri el 50% de las acciones del Banco
Patagonia. El BNDES otorg un crdito de 200 millones para que Brasil construya un gasoducto en
Argentina; Odebrecht inici, en 2005, un proyecto
de ampliacin de los gasoductos San Martn y Neuba II, con una inversin de 300 millones de dlares125 y tiene la concesin de los peajes de la empresa Autopista del Oeste. Amrica Latina Logstica
controla los ramales de carga de los ferrocarriles
San Martn y General Urquiza.
En Bolivia, el BNDES aprob, en el ao 2011,
un crdito de 332 millones de dlares para la construccin, por la empresa brasilea OAS, de la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, que
125 Vase al respecto: Daniela Perrota, Gastn Fulquete y Eugenia
Inchauspe, Luces y sombras de la internacionalizacin de las
empresas brasileas en Sudamrica: integracin o interaccin?, en Nueva Sociedad, Buenos Aires, enero 2011; Miguel
Acosta, Brasil y la integracin sudamericana: algunas claves de
interpretacin, en Comercio Internacional, revista del Centro
Andino de Estudios Internacionales, No. 10, Universidad Andina
Simn Bolvar; Julin Kan, La regin verde amarelo? Algunas
consideraciones sobre el liderazgo regional de Brasil en el contexto actual de la integracin latinoamericana; PAPEP y UNDP
La poltica sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetras y la incidencia de nuevas coyunturas, Los desafos de la
poltica sudamericana de Brasil, Mnica Hirst, en revista Nueva
Sociedad, No. 138; Ernesto Herrera y Juan Luis Berterretche
Uruguay. El modelo progresista. Un pas a la venta, en <redlatinasinfronteras@yahoo.es>; Observatorio Brasil, en <http://
www.observatoriobrasil.com>; y, Mathias Luce, La expansin
del subimperialismo brasileo: la poltica de integracin del gobierno de Lula en Amrica Latina, 2009; pginas web de
Odebrecht, Marfrig, Camargo Correa, Constructora OAS, Grupo
Votorantim, Vulcabras, Andrade Gutirrez.
137
Leonardo Meja
forma parte del proyecto que unira el Puerto de

Santos en Brasil con Iquique, en Chile. Adems,
segn el profesor de la Universidad Federal de Rio
Grande do Sul, Mathias Luce, en tierras bolivianas
estn afincados alrededor de 200.000 brasileos
(brasivianos) de los cuales apenas 100 familias de
grandes terratenientes brasileos controlan el 32%
de la produccin boliviana de soja y el 35% de las
exportaciones del mismo producto. En Chile: el
Holding Camargo Correa adquiri la cementera
Bio Bio S.A; el Grupo Gerdau tiene dos plantas laminadoras: en Renca y en Colina.
En Colombia: Gerdau adquiri, en 2005, las siderrgicas Diaco y Sidelpa; y, Votorantim adquiri
el 52% de Aceras Paz del Ro; el Holding Camargo
Correa adquiri Cemento Argos S.A y construy la
Hidroelctrica Porce III; construir la segunda
fase de la autopista Ruta del Sol, que unir Bogot
a la costa del Caribe, con 528 kilmetros de extensin, que Odebrecht operar durante 15 aos.
En Ecuador: el ao 1997, Odebrecht haba construido150 kilmetros de la va interocenica, que
conecta el puerto de San Lorenzo, en la costa del
pas; a Manaos y Beln, en Brasil, por medio de vas
fluviales colombianas, peruanas y brasileas; el ao
1999, la Corporacin de Manejo Hdrico de Manab
(CRM) asign a la compaa Odebrecht la primera
etapa del proyecto de riego Carrizal-Chone, por un
valor de 108 millones de dlares, y en el ao 2006
asign al consorcio ecuatoriano-brasileo Hidalgo e
Hidalgo y Odebrecht la segunda etapa del mismo
por un valor de 84,9 millones de dlares; Odebrecht
construy la represa hidroelctrica San Francisco,
financiada por el BNDES, y el trasvase del ro Dau138
le a la pennsula de Santa Elena; la empresa brasilea OAS Ltda., concluir la construccin de la hidroelctrica Baba, con un costo de 130 millones de
dlares, que haba sido construida en un 60% por la
empresa Odebrecht, cuyo contrato fue cancelado
por el Presidente del Ecuador el ao 2008, debido a
incumplimientos de diverso orden. Andrade Gutierrez Concesses (AGC) es inversionista de la Corporacin Quiport S.A., que construye el aeropuerto de
Quito; el ao 2008, el gobierno del Ecuador asign
al Consorcio Tena, integrado por Odebrecht y
Ekron, la construccin del Aeropuerto de Tena (Jumandi) por un valor de 34,770 millones de dlares;
la empresa Hidrotapi, del Consejo Provincial de Pichincha asign a Odebrecht la construccin de la
Central Hidroelctrica Toachi Pilaton por un monto
de 366 millones de dlares, que no fue concluido por
la expulsin del pas de la empresa brasilea, dispuesta el ao 2008 por el presidente Correa, por
irregularidades en ste y otros proyectos hidroelctricos. El ao 2012, la Asociacin Ruta Viva, conformada por las empresas Hidrobo-Estrada y Norberto Odebrecht, fue asignada por la EMMOP-Q,
para la construccin del primer tramo de la Ruta
Viva (va de acceso al nuevo aeropuerto de Quito), a
un costo de 48 millones de dlares; tambin, el ao
2012, se le asign a Odebrecht la preparacin del
rea, en donde se construir la Refinera del Pacfico, a un costo de 229 millones de dlares; construir, asimismo, el proyecto Manduriacu, en la Cuenca
del ro Guayllabamba (provincia de Pichincha), a un
costo de 124 millones de dlares.
En Paraguay: empresas o personas originarias
del Brasil, localizadas en la frontera (brasiguayos),
139
Leonardo Meja
tienen a su cargo la produccin de un alto porcentaje de la soja: Solo en los departamentos de Canindey y Alto Paran, fronterizos con Paran y
Mato Groso, los brasiguayos poseen 1,2 millones
de hectreas, el 40% de la superficie de ambos departamentos, y el 80% de los cultivos de soja,126 y
Camargo Correa construye la fbrica de cementos
Yguaz.
En Per: en 2006, Gerdau adquiri la empresa
estatal Siderper; en 2004, la empresa Votorantim
Metais compr, a un consorcio nipo-canadiense, la
Sociedad Minera Refinera de Zinc Cajamarquilla;
y, en 2005, adquiri el 24,9% de la Compaa Minera Milpo, la cuarta empresa minera de zinc del pas;
y posee acciones en la Empresa Siderrgica del
Per; Monthiers S.A. es accionista de la compaa
cervecera Ambev Per; en 2004, la empresa Vale
obtuvo la concesin para explotar el yacimiento de
fosfatos Bayv; la Constructora Norberto Odebrecht S.A. es concesionaria de los tramos 2 y 3 de la
Interocenica Sur, de la Interocenica Norte y del
Travase Olmos; es accionista de la empresa minera
especial Iscaycruz, productora de plata, cobre, plomo y zinc; invertir un billn de dlares estadounidenses en la construccin de la central hidroelctrica de Chaglla; y, adquiri el 51% de las acciones de
la empresa Kuntur Transportadora de Gas, que desarrolla el proyecto del Gasoducto Andino del Sur.
Adems de Chaglla, tiene concesiones de las plantas hidroelctricas Cumba, Chadim y Tambo 40, la
conclusin de los puertos de Melchorita, Callao y
Bayovar y de la autopista Sisa-Cuunbuque. Ca126 Ral Zibechi, Est construyendo Brasil su propio patio trasero?, en <http://www.lafogata.org/zibechi/r.23.2.htm>.
140
margo Correa tiene a su cargo las obras de saneamiento en Huachipa; la construccin de 300 kilmetros de la va interocenica Brasil-Per; desarrolla
un sistema de riego y generacin elctrica en Piura.
La constructora OAS y Electrobras de Brasil llevarn a cabo el proyecto hidroelctrico Inambari, con
una inversin de 4.000 millones de dlares estadounidenses, y que forma parte del convenio suscrito
con Brasil en el ao 2008, para la construccin de
seis hidroelctricas en la Amazona peruana. El
Consorcio Brasilero Camargo, Andrade y Queiroz
Galvao, es concesionario de Intersur Concesiones.
En Uruguay: Ernesto Correa adquiri el 75% de
la acciones del Frigorfico PUL S.A. (2003), y
100.000 hectreas en el Departamento de Tacuaremb, para abastecer la faena de ese frigorfico;
Bertin adquiri el Frigorfico Canelones (2006); y,
Marfrig, entre los aos 2006 y 2007, adquiri los frigorficos Tacuaremb, la planta industrial San Jos,
la planta industrial Colonia y la planta industrial
Fray Bentos; y, en 2009, el 51% de las acciones de la
curtiembre Zenda. De siete frigorficos extranjeros
que concentran el 54% de las exportaciones de carne en este pas, seis son brasileos, los cuales participan con el 45,3% de dichas exportaciones; Camil
Alimentos adquiri la empresa arrocera Samn, la
que exporta el 45% del arroz uruguayo; Inveb, donde la brasilea Ambev juega un papel determinante, tiene el monopolio de la cadena de la cerveza a
travs de Fbricas Nacionales de Cerveza y de las
principales empresas productoras de maltas.
En Venezuela: Odebrecht, la mayor empresa
constructora de Amrica Latina y una de las 25 ms
importantes del mundo, ha ejecutado los siguientes
141
Leonardo Meja
proyectos: Centro Lago Mall; RAS, Proyecto de

Reutilizacin de Aguas Servidas; Sistema Vial II
Puente Mixto sobre el ro Orinoco; Terminal de Embarques Crudos; Lnea I Metro Los Teques; planta
de tratamiento El Chorrito; Lnea III Metro de
Caracas; Lnea IV Metro de Caracas; Sistema Metrocable San Agustn del Sur. Tiene en ejecucin los
siguientes proyectos: Proyecto Agrario Socialista
Planice de Maracaibo; Lnea II Metro Los Teques;
Sistema Vial III Puente sobre el ro Orinoco, Central Hidroelctrica Tocoma; Proyecto Agrario Integral Socialista Jos Incio de Abreu e Lima; Lnea
V Metro de Caracas; Sistema Caracas -GuarenasGuatire; Cabletren Bolivariano; Sistema Metrocable Filas de Mariches; con PDVSA conform una
empresa mixta para la explotacin cuatro campos
petroleros en Zulia (Mara Oeste, Mara Este, La Paz
y Sibucara). La empresa Camargo Correa construir el proyecto hdrico Tuy IV, financiado parcialmente por el BNDES, y tiene a su cargo la reconstruccin de la presa El Guapo y el saneamiento y
abastecimiento de agua en la Cuenca del ro Tuy.
Segn la diplomacia brasilea que ha desempeado un rol importante en la asignacin de varios de
los proyectos mencionados a las empresas de su
pas, su actuacin ha tenido como finalidad ayudar
a los pases en los que se localizan para salir de su
estado de atraso econmico, a generar empleo y a
contribuir a los propsitos de la integracin subregional. Pero lo que no dicen, y ocultan, es que en su
accionar estn reproduciendo el comportamiento tpico de las empresas transnacionales; esto es adquirir los activos de empresas ya existentes con fines
del control de mercados, localizarse en sectores con
142
poco dinamismo o basados en la produccin de comodities exportables al mercado internacional, con

exiguos efectos multiplicadores en materia de generacin de valor agregado, eslabonamientos productivos y difusin de tecnologa, alteraciones ambientales irreversibles producidas por la construccin de
carrereas y centrales hidroelctricas, e incremento
de la deuda externa y la dependencia comercial.
5. El enfrentamiento por captar posiciones
en organismos internacionales
Otro de los aspectos que ha debilitado el liderazgo de Brasil en la regin es su enfrentamiento
por la presentacin de candidatos a los cargos de
Director General de la Organizacin Mundial del
Comercio y de la Presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a los cuales aspiraban
tambin el Uruguay y Colombia, respectivamente;
as como por la aspiracin brasilea de ingresar
como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, que ha chocado con intereses de
pases como Argentina: Sin duda que esa forma de
actuar levant dudas entre sus vecinos sudamericanos sobre el papel y la prioridad que Brasil concede a la coordinacin de acciones colectivas.127
6. Los resultados de la balanza comercial
con sus socios
Pero estn tambin los temas de carcter comercial, que, de continuar con la tendencia actual,
127 Rafael Duarte y Trindade Manuela, Poltica exterior brasilea:
nuevos y viejos caminos en los aspectos institucionales, en la
prctica del multilateralismo y en la poltica para el Sur, en revista de Ciencia Poltica, vol. 28, No. 2, 2008 / 77 106
143
144
Argentina
15.387.175.794
83.985.012.618
6.591.043.049
8.479.594.448
10.915.465.723
13.857.837.412
11.718.282.381
14.933.068.976
17.489.720.629
11.997.858.945
191.695.243.174
Promedio
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Promedio
Total
General
22.709.344.431
2011
Imp
12.784.966.502
18.596.233.996
2009
2010
14.384.822.136
17.605.620.920
2007
2006
2008
9.915.423.497
11.713.819.074
2005
107.710.230.556
Exp
Comercio
/Ao
Bolivia
21.782.876.840
2.123.607.303
3.020.439.747
2.382.065.597
1.786.010.377
3.069.760.614
1.795.893.160
1.639.438.648
1.171.642.976
14.865.251.119
988.232.246
1.511.499.266
1.235.294.491
919.231.938
1.135.567.522
842.003.124
693.949.050
580.080.330
6.917.625.721
Chile
53.312.691.291
3.486.690.023
4.747.920.180
4.264.760.307
2.742.833.603
4.324.062.930
3.581.039.449
2.991.285.756
1.754.927.935
24.406.830.160
4.129.408.733
5.418.067.092
4.291.468.981
2.656.793.690
4.791.703.200
4.239.635.196
3.895.979.048
3.612.213.924
28.905.861.131
Colombia
19.810.411.878
722.381.781
1.485.965.780
1.171.330.316
615.957.864
907.758.659
457.627.610
266.726.356
151.305.882
5.056.672.467
2.107.677.059
2.577.416.532
2.219.512.136
1.801.053.432
2.295.077.281
2.326.191.639
2.128.863.596
1.405.624.795
14.753.739.411
3.148.961.552
66.754.063
104.309.177
82.852.785
63.515.230
51.603.840
91.994.225
32.568.469
40.434.718
467.278.444
383.097.587
550.169.353
415.338.550
277.230.116
526.848.434
323.339.369
343.256.431
245.500.855
2.681.683.108
Cuba
6.021.709.058
58.641.981
100.523.446
60.668.443
44.013.213
45.019.771
32.139.863
32.418.209
95.710.924
410.493.869
801.602.170
933.178.029
986.350.591
638.206.928
877.964.780
656.065.694
873.326.438
646.122.729
5.611.215.189
Ecuador
47.552.520.354
2.839.684.896
740.739.753
4.040.988.879
2.896.516.897
3.278.975.042
2.063.432.988
1.365.680.611
889.993.199
19.877.794.271
3.953.532.298
4.000.323.652
3.825.879.149
2.730.257.050
4.347.437.227
4.264.758.311
4.442.500.084
4.063.570.610
27.674.726.083
Mxico
17.278.316.297
535.502.488
740.739.753
634.191.196
609.944.643
677.852.213
449.007.718
307.734.476
329.047.419
3.748.517.418
1.932.828.411
2.968.573.383
2.553.752.491
1.683.902.379
2.487.561.397
1.644.409.007
1.230.507.661
961.092.561
13.529.798.879
Paraguay
Totales de comercio de Brasil

Per
18.306.524.107
878.202.360
1.423.985.530
944.135.930
503.851.129
982.154.440
1.014.272.457
804.752.666
474.264.370
6.147.416.522
1.737.015.369
2.262.920.359
2.036.554.786
1.489.062.914
2.298.653.849
1.638.234.554
1.500.791.433
932.889.690
12.159.107.585
Uruguay
17.639.142.185
1.111.942.207
1.818.168.548
1.647.971.458
1.294.945.301
1.056.261.837
815.816.310
640.030.570
510.401.426
7.783.595.450
1.407.935.248
2.174.589.491
1.540.520.284
1.360.077.892
1.644.125.714
1.280.556.107
1.006.099.582
849.577.665
9.855.546.735
Venezuela
32.569.110.129
693.888.605
1.369.595.288
913.264.741
647.280.769
630.957.909
391.240.779
614.802.168
290.078.578
4.857.220.232
3.958.841.414
4.591.847.947
3.874.321.455
3.610.339.282
5.150.187.992
4.713.970.443
3.555.035.121
2.216.187.657
27.711.889.897
Total general
429.117.506.865
24.515.154.653
37.643.574.733
31.075.298.628
22.923.151.407
28.882.244.667
21.607.930.282
17.175.032.377
12.298.850.476
171.606.082.570
36.787.346.328
49.697.929.535
41.575.226.910
29.951.122.123
43.160.748.316
36.313.985.580
31.384.127.518
25.428.284.313
257.511.424.295
Leonardo Meja
podran debilitar el liderazgo del Brasil en la regin. Los resultados de la balanza comercial con
los pases de la ALADI, a excepcin de Bolivia, han
sido favorables al Brasil. Las exportaciones brasileas al conjunto de los pases de la ALADI pasaron de 25.428 millones dlares en 2005 a 49.698
millones de dlares en 2011, mientras que las importaciones pasaron de 12.299 millones de dlares
en el ao 2005 a 37.644 millones de dlares en el
ao 2011. Es tambin un exportador neto de manufacturas a la regin; en el ao 2010, el porcentaje de manufacturas brasileas exportadas a la regin representaron el 78,25% de su total exportado, mientras que en las compras totales a la regin,
las manufacturas representaban solo el 51%.
7. El dficit en la cobertura de
los costos del liderazgo
Finalmente est el hecho relacionado con el costo
del liderazgo. Si bien Brasil no ha reconocido su papel de lder o de potencia en la regin, en los hechos
ha asumido tal papel y ha sido reconocido como tal
en el concierto internacional: socio estratgico de la
Unin Europea, lder del G-20 comercial en la Ronda de Doha de la OMC, anualmente invitado a las
cumbres del G-8.128 Sin embargo, no ha sabido co128 La aceptacin del liderazgo brasilero en la regin es igualmente
un tema sensible. Brasil tiene aparentemente ms reconocimiento como lder sudamericano por parte de actores extra-regionales
(como los EE.UU., la UE y los otros pases BRIC) que de sus vecinos subcontinentales. Incluso, las abiertas pretensiones de liderazgo regional expresadas por el gobierno del presidente Lula
han generado molestias con los socios sudamericanos. No obstante, es posible observar un cierto reconocimiento implcito del
liderazgo brasilero en la regin: en el momento que hay una crisis
regional se ha vuelto comn viajar a Brasilia (o comunicarse con
145
Leonardo Meja
rresponder a este rol en Sudamrica, abonando los

costos que acarrea el proceso de integracin; no
ofreciendo concesiones a reivindicaciones especficas que encontrarn siempre el lmite en las dotaciones financieras del Brasil, y en sus disparidades
sociales, sino de una capacidad para convertirse en
el eje de una integracin productiva moderna.129
18. A manera de conclusin
Desde el ao 2000, como consecuencia de los
cambios producidos en el entorno internacional,
del cambio en el paradigma econmico surgido tras
la crisis de los aos ochenta y de la adopcin de un
modelo de desarrollo orientado hacia el mercado y
al exterior, as como para consolidar su liderazgo
en la regin que le permitiera mejorar su insercin
internacional y la ampliacin de sus mercados,
Brasil ha venido impulsando un proceso de integracin que aglutine a los pases sudamericanos, a
diferencia de su posicin en el pasado que concentr su atencin en los pases del Mercosur. Propuso
primero la conformacin del ALCSA; luego la conformacin de un espacio econmico-comercial ampliado en Amrica del Sur; posteriormente, la Comunidad Suramericana de Naciones, esquemas esBrasilia) y buscar la intermediacin brasilera. Adems, el hecho
que algunos pases estn dispuestos a hacer balancing al poder
brasileo en la regin muestra que Brasil en los ojos de sus vecinos tiene de facto una posicin de liderazgo en el subcontinente.
Juan Albarracn, Buscando el liderazgo en la regin. La poltica
exterior brasilera hacia Sudamrica, en <http://www.redintercol.org/Albarracin-Juan-Buscando-liderazgo-region.pdf>.
129 Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini, Brasil en el centro de la
integracin,en Nueva Sociedad, p. 94.
146
tos en los que se ha privilegiado la liberacin del

comercio; pero, a partir de la Cumbre de Jefes de
Gobierno de Amrica de Sur, celebrada en Brasilia
en el ao 2000, su prioridad fue el desarrollo de la
infraestructura, la energa y las comunicaciones
involucrados en la IIRSA, as como la estabilidad
poltica de la subregin .
Sin embargo, la transformada Comunidad Sudamericana de Naciones en Unasur, ha privilegiado
el desarrollo de los temas polticos, sociales y de seguridad, debido fundamentalmente a la presencia
de gobiernos progresistas y al accionar de los movimientos sociales. Los temas econmicos y comerciales aparecen, pero diluidos entre una gran cantidad de temas, que han sido encomendados a la
Unasur, y que requieren de un dimensionamiento
adecuado, a fin de que el proceso pueda consolidarse, pues no hay integracin sin flujos de comercio
significativos, como lo atestiguan las experiencias
del Mercosur, la CAN y la ALADI, esquemas en los
que, por falta de cumplimiento en materia de desgravacin y eliminacin de restricciones no arancelarias, los avances en materia de integracin comercial han sido poco relevantes.
Las propuestas impulsadas por el Brasil han sido
adems de naturaleza intergubernamental; esto es
sin llegar a la creacin de organismos y normas supranacionales, a fin de no afectar la capacidad universalista del pas y su relacionamiento con otros
pases del mundo, lo cual se ha reflejado una vez
ms en la formacin de la Unasur, nacida sin rganos comunitarios de decisin y accin multinacionales, como lo haba recomendado el Dr. Rodrigo
Borja, secretario renunciante de la organizacin.
147
Leonardo Meja
Aun cuando, en los hechos, Brasil ha asumido la

posicin de potencia lder en el subcontinente, hay
una serie de factores que amenazan la consolidacin de su posicin, entre ellos:
a) Las visiones no necesariamente complementarias de los Estados Parte de la Unasur en torno
al proyecto integracionista: por un lado, la de
los gobiernos aglutinados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica
(ALBA), que cuestionan los esquemas sustentados en el regionalismo abierto y proponen una
agenda alternativa, ms vinculada a lo poltico
y lo social, as como a una mayor presencia del
Estado en la conduccin de la economa; y, por
otro, la de aquellos pases que rubricaron la
Declaracin Presidencial sobre la Alianza del
Pacfico, alineados con la economa de mercado, una creciente integracin a la economa internacional a travs de tratados de libre comercio con Estados Unidos y otros pases desarrollados de Europa y Asia, caracterizados por una
amplia apertura de mercados, cobertura temtica y normas regulatorias.
b) Los supervit crecientes que Brasil obtiene en
el comercio con los pases de la regin, en los
que el supervit generado por el comercio de
productos manufacturados es preponderante, lo
que, adems de generar inconformidad en los
pases, refleja sustanciales diferencias y asimetras en el plano productivo.
c) Por la ostensible presencia de empresas industriales, de minera, de ingeniera y de construccin brasileas en varios pases de la subregin,
148
algunas de las cuales han ocasionado conflictos

a varios de sus gobiernos.
d) Por el enfrentamiento con varios de sus socios
regionales por la captacin de cargos directivos
o representaciones en varios organismos internacionales como la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), y la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), debido a su aspiracin de
ingresar como miembro permanente del Consejo de Seguridad, con resultados que le han sido
desfavorables al no haber logrado el respaldo de
los mismos pases.
e) Por la escasa voluntad para aceptar los costes,
econmicos y de soberana, que acarrea el liderazgo de un proyecto integracionista, como lo
han hecho Francia y Alemania en la Unin
Europea.
A lo anteriormente sealado, cabe agregar que la
IIRSA se ha convertido en una fuente importante
de conflictos para la poltica exterior brasilea. No
obstante la prioridad dada por los mandatarios
sudamericanos, la Iniciativa ha despertado preocupaciones de diferente naturaleza, tanto en el Brasil
como en los dems pases del subcontinente, en
cuanto ha priorizado un programa de corredores interocenicos en desmedro del desarrollo productivo
y la comunicacin de los pueblos; los criterios utilizados para la seleccin de los proyectos; las insuficientes evaluaciones sobre el impacto ambiental y
social de los mismos, e, incluso, sobre su real contribucin a la articulacin del mercado regional. Varias organizaciones sociales consideran que los pro149
Leonardo Meja
yectos incluidos en la Iniciativa estn orientados a

facilitar las exportaciones de commodities agrcolas
y minerales a los mercados asiticos, para lo que
Brasil requiere de acceso al Pacfico.
150

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