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informe cero
Ecuador
1950-2010
informe cero
Ecuador
1950-2010
ndice
Siglas 6
9
Presentacin
Prefacio 10
Introduccin general 13
Cultura
La cultura, las culturas y la identidad 23
Nelson Reascos Vallejo
Las polticas culturales del Estado (1944-2010) 29
Fernando Tinajero
Diversidad cultural 43
Luis Montaluisa Chasiquiza
La cultura en el sentido ilustrado 63
Rodrigo Villacs Molina
Las instituciones culturales 77
Carlos Landzuri Camacho y Mara Patricia Ordez
Economa
Ecuador: la evolucin de su economa 1950-2008 95
Fernando Carvajal
Crisis actual de la economa mundo capitalista 105
Pedro Jarrn Ochoa
La economa ecuatoriana: 1950-2008 119
Adrin Carrasco Vintimilla, Pablo Beltrn Romero y Jorge Luis Palacios Riquetti
Poder poltico, economa y derecho en los ltimos 60 aos 153
Ximena Endara Osejo
Marco jurdico, institucional y polticas ambientales pblicas 169
Ivn Narvez
Ciencia y tecnologa en Ecuador: una mirada general 189
Mximo Ponce
Poltica
Evolucin poltica, participacin y nuevo diseo institucional 203
Ramiro Viteri G.
Poltica y movimientos sociales en Ecuador de entre dos siglos 207
Jorge G. Len Trujillo
Participacin, desconfianza poltica y transformacin estatal 231
Franklin Ramrez Gallegos
Transicin hacia el centralismo burocrtico 247
Guillaume Fontaine y Jos Luis Fuentes
Instituciones polticas y consolidacin democrtica en Ecuador 263
Marco Crdova Montfar
Social
Las polticas sociales en Ecuador del siglo XX 285
Betty Espinosa
Educacin 1950-2010 291
Milton Luna Tamayo y Alfredo Astorga
Tendencias en las oportunidades y acceso de los estudiantes a la educacin superior
307
David Post
La salud de la poblacin: medio siglo de cambios 323
Margarita Velasco A.
El trnsito a los derechos 343
Soledad lvarez Velasco
Siglas
AGD
AMEIBA
ANC
AP
Alianza PAIS
APS
CONUEP
CPCCS
Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social
CSE
CTE
Confederacin de
Trabajadores del Ecuador
BCE
DHE
BM
Banco Mundial
CCCC
CCE
CCS
CDN
EIBAMAZ
CEN
ENEMDU
Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe
EPT
Espol
FEI
FEINE
CEPAL
CEPE
Corporacin Estatal
Petrolera Ecuatoriana
CFP
CIEI
CIDAP
Centro de Investigaciones
para la Educacin Indgena
Centro Interamericano
de Artesanas y Artes Populares
DINEIB
DP
FEIREP
Democracia Popular
Federacin Ecuatoriana
Nacional de Organizaciones Catlicas
FENOC
Consejo Nacional
de la Niez y Adolescencia
FENOCIN
Federacin de Organizaciones
Campesinas, Indgenas y Negras
CONACYT
Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnologa
FESE
Federacin de Estudiantes
Secundarios del Ecuador
CONADE
CONAIE
Confederacin de Nacionalidades
Indgenas del Ecuador
FEUE
Federacin de Estudiantes
Universitarios del Ecuador
CONAM
FLACSO
Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales
FMI
FONSAL
Fondo de Salvamento
del Patrimonio Cultural de Quito
CNC
CNNA
CONFENIAE
Confederacin de Nacionalidades
Indgenas de la Amazona Ecuatoriana
FUNDACYT
ONU
Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo
FUT
OPEP
ID
Izquierda Democrtica
OPS
Instituto Ecuatoriano
de Obras Sanitarias
OSHE
Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social
PCE
PEA
PGE
PIB
PK
Pachakutik
PNB
PRE
Instituto Nacional
de Estadsticas y Censos
PRIAN
Partido Renovador
Institucional Accin Nacional
PSC
Instituto Nacional
de Patrimonio Cultural
IEOS
IESS
IDN
ILV
I NAMHI
Instituto Nacional
de Meteorologa e Hidrologa
INDB
INEC
INIAP
INPC
IVA
JUNAPLA
L
OTAIP
MAE
M
OSEIB
MSP
PUCE
Pontificia Universidad
Catlica del Ecuador
Secretara Nacional
de Ciencia y Tecnologa
S
ENACYT
S
ENPLADES
SIISE
SILOS
SNCT
T
ULASMA
Movimiento de Unidad
MUPP
Plurinacional-Pachakutik
OEA
ODNA
OMS
ONG
Organizaciones No Gubernamentales
Secretara Nacional
de Planificacin y desarrollo
Sistema de Indicadores
Sociales del Ecuador
Sistemas locales de salud
UNICEF
U
NESCO
Presentacin
La elaboracin de un informe que refleje peridicamente la situacin de las polticas pblicas en Ecuador es una iniciativa que busca aportar a la reflexin multidisciplinaria y a la acumulacin de conocimientos sobre la accin pblica en
el pas, que la comprendemos como resultado de las interacciones entre la sociedad, el Estado y la economa. Nuestro propsito es ofrecer un espacio de anlisis sobre los procesos de produccin de polticas pblicas, la participacin de
actores pblicos y privados, la configuracin de la accin estatal, y los logros y dificultades que se encuentran en la construccin de estas acciones.
En este esfuerzo se han comprometido seis instituciones: Escuela Politcnica
del Litoral (ESPOL), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Sede
Ecuador), Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE), Universidad de
Cuenca, Contrato Social por la Educacin, y Observatorio de los Derechos de
los Nios y Adolescentes (ODNA). La caracterstica ms importante de este informe constituye precisamente el trabajo cooperativo de estas seis instituciones, lo que si bien ha requerido innumerables reuniones de coordinacin, se
ha visto ampliamente compensado por la construccin de relaciones de confianza y aprendizaje mutuo. En este sentido, este informe refleja el estado de
avance de las discusiones y debates al interior de estas instituciones. El Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef Ecuador) apoy y acompa
este proceso.
Los artculos de este informe se han distribuido en cuatro secciones: cultura, economa, poltica y social en que se despliegan las acciones. En los textos, los autores
han recurrido a diversos tipos de anlisis con el propsito de ofrecer al lector una
perspectiva histrica que permita comprender la configuracin actual de las polticas pblicas y de los actores que participan en su elaboracin y evaluacin, tratando de rescatar la pluralidad de la accin.
Agradecemos a los autores e instituciones participantes por este esfuerzo colectivo que ponemos a disposicin de los lectores interesados en el devenir del pas
y sus polticas.
Prefacio
Reflexionar sobre la importancia del Estado del pas nos traslada a 1990, cuando
Ecuador fue el primer pas latinoamericano que firm y ratific la Convencin
de los Derechos del Nio. La Constitucin actual profundiza este compromiso
de pas y con una gran visin considera a la niez y adolescencia como sujetos
de derechos y seala al Estado, en sus distintos niveles, a la sociedad y a las familias como sus garantes. Para que esto sea realizable, son principios orientadores
la universalidad, la integralidad, la no regresividad, la igualdad y la equidad de
los mismos.
La Constitucin de 2008 desarrolla la normativa fundamental para el rgimen
de desarrollo y para el rgimen del buen vivir. Asegura que la inclusin social
y econmica depende tanto de las polticas universales como de las garantas
para exigir y restituir derechos de las y los ciudadanos. Asegura tambin la participacin ciudadana como fundamental para construir este Estado de derecho
y justicia.
Estos avances permiten soar un pas donde el buen vivir empieza desde la
concepcin y se fragua en la infancia y adolescencia. Este horizonte tico y
pragmtico apuesta por un desarrollo centrado en los sujetos y en las capacidades humanas.
Para construir un pas garante de los derechos humanos y muy especialmente de
los derechos de la niez y adolescencia comprendemos que las polticas sociales,
culturales y econmicas constituyen un todo indisoluble, desde una perspectiva
holstica e interdependiente. Indispensable es que el Estado, mediante sus distintas funciones, asegure el acceso a sistemas de garantas de derechos que sean
cercanos y oportunos para corregir las eventuales omisiones en el ejercicio de
los mismos.
La reflexin sobre la historia de nuestras naciones es la cantera desde la cual
se puede proyectar el futuro con menos incertidumbre y mayores probabilidades de xito. Por ello el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef )
Ecuador agradece el haber sido invitado a contribuir y cooperar en esta iniciativa. Este esfuerzo orientado a promover el dialogo y la gestin del conocimiento hacia el logro de los principios constitucionales de garanta y ejercicio
de los derechos humanos y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) contribuir, sin duda, a la discusin sobre el desarrollo, el buen vivir, la reduccin de
inequidades y el acompaamiento a las polticas pblicas sensibles a la infancia
y adolescencia ecuatoriana.
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Estado del pas es fruto de una alianza entre cuatro universidades y dos organizaciones ciudadanas. La Universidad de Cuenca, la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE), la Escuela Politcnica del Litoral (Espol) y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso sede Ecuador) demuestran su voluntad de contribuir desde la academia, tendiendo puentes entre el universo
del conocimiento, la investigacin cientfica y la ciudadana sensible y organizada en torno a los derechos de la niez y adolescencia. Es as como forman
parte de esta alianza el Observatorio de los Derechos del Nio (ODNA) y el movimiento ciudadano Contrato Social por la Educacin, quienes a lo largo de una
dcada han contribuido en la construccin de polticas pblicas garantes de
los derechos de la niez y adolescencia, demostrando que el dialogo entre sociedad civil y funcin pblica puede ser constructivo, proactivo y enriquecedor.
Este esfuerzo, sin duda, ser fructfero en alianzas. El documento es una slida
herramienta para que jvenes y adolescentes puedan comprender y concertar
sobre los mejores caminos y polticas a impulsar en el futuro.
Unicef reitera su compromiso con la academia, ciudadana y el conjunto del
Estado ecuatoriano en sus esfuerzos por garantizar los derechos de la niez
y adolescencia.
Cristian Munduate
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Introduccin general
Ecuador atraviesa por una fase de transicin marcada por una agenda de cambios singulares. La voluntad nacional, luego de un proceso constituyente, valid
una Constitucin (2008) que dibuja un proyecto nacional basado en un modelo
de desarrollo alternativo. El buen vivir aparece como paradigma de un Estado
constitucional de derechos y justicia social en el que se promueve una intensa
participacin ciudadana.
El Gobierno nacional del presidente Rafael Correa promueve una revolucin
ciudadana que tiene como misin llevar a la prctica la Carta Magna de 2008.
Su apuesta inmediata es alcanzar una nueva institucionalidad del Estado alejada de los paradigmas neoliberales. En este proceso, ha dado pasos hacia
la recuperacin del protagonismo del Estado en los campos econmico, social, poltico y cultural, aunque en esta ruta la sociedad civil ha persistido en
su debilitamiento.
El significativo fortalecimiento del Estado demanda un simultneo fortalecimiento de la ciudadana. Ms y mejor Estado, ms y mejor ciudadana es
la frmula para la profundizacin de la democracia, la realizacin de la justicia social y el avance del desarrollo. Esta es una de las fuentes que inspiran el
proceso Estado del pas que tiene por columna vertebral la elaboracin y publicacin peridica de un informe que evale la marcha del Ecuador en todas
sus dimensiones.
En efecto, la democratizacin de la informacin y la generacin de pensamiento
crtico son instrumentos claves para la creacin de capacidades ciudadanas que
deberan ser traducidas en la construccin, monitoreo, toma de decisiones, exigibilidad, justiciabilidad y sostenimiento de las polticas pblicas y, a su vez, en
la ampliacin del tejido social y de la participacin poltica de la poblacin.
Desde hace dcadas, en Ecuador se elaboran y circulan informes, balances, investigaciones, tesis de grado, artculos acadmicos y evaluaciones de diverso
origen, calidad y enfoque sobre mltiples aspectos de la realidad. Varios de
ellos de carcter cuantitativo y respondiendo a necesidades coyunturales o institucionales. Aunque algunos de ellos son aportes importantes, se han depositado, en el mejor de los casos, en los anaqueles de las bibliotecas pblicas
o particulares.
La cultura del debate es limitada en Ecuador. Ni en el mundo poltico ni en el
acadmico se ha desarrollado con suficiencia la confrontacin de ideas y saberes. Esto ha recluido a espacios muy pequeos los estudios, las propuestas
y los eventuales descubrimientos. El nuevo momento poltico nacional exige
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multiplicar los espacios de deliberacin. Por esto, Estado del pas, a ms de facilitar la investigacin y la difusin de informacin sobre Ecuador, suscitar
ambientes y procesos de debate y encuentro entre la sociedad civil y los operadores estatales.
Por diversas razones, con sus excepciones, en las ltimas dcadas, la universidad
ecuatoriana dej de aportar con su visin crtica al Estado y particularmente a la
sociedad. Por fortuna, la actual coyuntura encuentra en las universidades a un
grupo robusto y motivado a recuperar su pasado crtico, en el marco de una indita alianza interuniversitaria con movimientos y observatorios de la sociedad
civil que, desde 2002, bajo un enfoque de derechos, aportan a la construccin
y seguimiento de polticas pblicas y a la edificacin de ciudadana. Esta alianza
es la base operativa y tcnica de Estado del pas. Forman parte de ella la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE), Universidad de Cuenca, Escuela Politcnica del Litoral
(Espol), Observatorio de la Niez y Adolescencia (ODNA), y el movimiento ciudadano Contrato Social por la Educacin (CSE).
El cambio del Ecuador no es un proceso ni superficial ni coyuntural. Se realizar
en dcadas de un persistente esfuerzo de mltiples actores y sectores. Estado
del pas est concebido en esa dimensin temporal. Es un proyecto que acompaar e incidir en el Estado y en la sociedad para apuntalar el cambio hacia
el ejercicio pleno de los derechos humanos en el marco de un modelo de desarrollo humano.
En tal sentido, se plantean los siguientes objetivos:
Apoyar a la construccin de ciudadana, factor clave
para la afirmacin y consolidacin de un Estado
constitucional de derechos.
Generar capacidades ciudadanas en la poblacin a
partir de procesos de educacin no formal, foros y
espacios pblicos de debate, basados en informacin y anlisis de la realidad nacional en el marco regional y global.
Aportar al Estado y a la sociedad con informacin,
anlisis y estudios para la construccin, seguimiento,
exigibilidad y sostenimiento de polticas pblicas.
Impulsar en las universidades y en los grupos ciudadanos organizados canales de comunicacin con la
administracin pblica nacional y local y con las organizaciones sociales.
Apoyar a las universidades aliadas para el fortalecimiento de espacios de investigacin, anlisis y generacin de insumos para el desarrollo nacional.
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No se trata de la presentacin y descripcin ordenada de datos, sino del anlisis de procesos sociales, econmicos, polticos y culturales, en los cuales
se encuadran las acciones de los seres humanos informadas por los datos y
hechos correspondientes.
El informe toma distancia de los criterios y metodologas que asumen el desarrollo como crecimiento econmico, sin embargo, utiliza los indicadores y series tradicionales de la economa o de la sociedad para hacer nuevas preguntas
y lecturas, de cara a las necesidades y demandas de la sociedad en el contexto
del estudio.
Asimismo, establece afinidad con los conceptos de desarrollo humano integral,
y recupera la visin del bienestar ciudadano. Toma en cuenta los aspectos de
convivencia social en diversidad y armona con la naturaleza; el conflicto, las relaciones sociales y las relaciones de poder; las percepciones de las personas y
las comunidades, reflejando aspectos del bienestar subjetivo o personal; incorpora aspectos de la diversidad cultural y ambiental, la garanta y ejercicio pleno
de los derechos humanos. Es decir, recoge la prctica del vivir bien, del buen
vivir, del desarrollo, el bien-estar y la calidad de vida, entendidos en sus acepciones objetivas y subjetivas.
Este enfoque es adoptado con legitimidad por varios informes sobre temas de desarrollo que circulan en el pas. Estos
informes se sustentan en la presentacin y anlisis de los indicadores estadsticos clsicos de resultados, los cuales se
miden con metodologas de naturaleza cuantitativa.
El informe toma de una manera heterodoxa, como fuentes tericas sobre el tema de desarrollo, a varios autores, entre
ellos, a Amartya Sen, Max Neef, entre otros.
15
Esta propuesta est en construccin debido al desafo que implica asumir conceptos y metodologa innovadores. Para
el informe cero el equipo responsable de cada tema general present una propuesta de subtemas, reas, indicadores y
metodologa.
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Cada tema general del informe cero fue asumido por los diversos aliados del Estado del pas. El rea de cultura la lider la PUCE, la social el Contrato Social y el
ODNA, la poltica la Flacso, la econmica la Universidad de Cuenca, y la Espol
asumi ciencia y tecnologa. Cada lder de rea propuso al comit editorial una
distribucin interna en cada tema y convoc a investigadores de sus instituciones o de fuera de ella para que redactaran los artculos correspondientes.
Todos los estudios que se publican en este informe cero pasaron por varios filtros y validaciones realizadas en diversas ciudades del pas, Cuenca, Guayaquil
y Quito, durante 2010. De esta manera, los autores y autoras tuvieron la oportunidad de afinar sus trabajos con los insumos de distintas miradas acadmicas,
sociales y estatales. Sin embargo, los puntos de vista de cada autor fueron respetados por el comit editorial, por lo que ellos finalmente son los responsables
de sus hiptesis y asertos.
Esta experiencia, que ha sido forjada desde 2008, no hubiera sido posible sin la
entereza y apoyo del doctor Adrin Bonilla, director de la Flacso y presidente del
Estado del pas, sin el respaldo del doctor Jaime Astudillo, en su calidad de rector
de la Universidad de Cuenca en estos aos y de presidente del Contrato Social,
del doctor Manuel Corrales Pascual S.J., rector de la PUCE y del doctor Moiss
Tacle, rector de la Espol. El ingeniero Fabin Carrasco, nuevo rector de la Universidad de Cuenca, ha ratificado su apoyo al proyecto.
Ludwig Gendel, en su momento responsable de programas de Unicef, abri
e impuls la iniciativa en sus primeros pasos. Cristian Munduate, representante
de Unicef en Ecuador, apoy tcnica y financieramente, sin su respaldo tampoco el Estado del pas saldra a la luz.
El equipo tcnico interinstitucional que tuvo durante varios aos la tarea de
dar forma al proyecto estuvo integrado por Betty Espinosa de la Flacso, Nelson
Reascos y Miriam Aguirre de la PUCE, Fernando Carvajal de la Universidad de
Cuenca, Gustavo Solrzano de la Espol, Margarita Velasco del ODNA, Alfredo
Astorga, Francisco Cevallos y Milton Luna del CSE y Juan Pablo Bustamante de
Unicef.
Los autores y autoras del informe cero son los principales protagonistas de
este enorme esfuerzo que est dirigido a la lectura y estudio de los jvenes del
bachillerato y de los primeros aos de las universidades, como tambin para
ministros y ministras, docentes, lderes sociales, comunicadores y pblico en general. Est en sus manos para el debate.
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1. Cultura
Cultura
Desde la Antigedad pero nunca con tanta importancia como hoy los seres humanos dependemos
de la cultura para sobrevivir. En efecto, la cultura significa entender y aprehender nuestro entorno, aumentar el volumen de nuestra informacin, acercar
el mundo a nuestra mente, dar sentido y validez a
las acciones, poner en duda ideas previas, inquirir
lo nuevo. En sntesis, la cultura nos conduce a ser
ms, reinventarnos, agrandar nuestro mundo de
comprensin y referencia y, en tal virtud, modificarnos de manera constante. La cultura nos identifica, nos construye como seres valiosos, nos proyecta
nos dignifica.
La cultura y sus mltiples particularidades pone
en accin a muchas y superiores habilidades humanas: el pensamiento y la imaginacin, el razonamiento y la capacidad de invencin, el saber y el
hacer, la vinculacin y comunicacin con los parecidos y diferentes. Se mueve genialmente entre la
realidad y la fantasa, entre el ser y el deber ser, entre
el acierto y el error, entre el amor y el duelo, entre la
vida y su negacin. Por todo ello, la cultura tambin
est impregnada de erotismo, de tensin y pulsin
por lo nuevo.
Gracias a la produccin cultural, todos los pueblos
han tenido en el pasado, como lo tienen hoy, los
conocimientos necesarios para subsistir y reproducirse. Construir viviendas, alimentarse, cuidar y
curar enfermos, elaborar instrumentos de trabajo,
organizar la familia y la comunidad, sin cuyas funciones no hubieran subsistido. Todas las actividades
humanas son posibles gracias a los conocimientos
que los hombres tienen. Los conocimientos son, por
lo tanto, verdaderos, legtimos, vlidos, tiles y, sobre
todo, correlativos a las necesidades de las comunidades. Desde esta perspectiva, la prctica que hace
posible la produccin de conocimientos es el eje de
la cultura y permite concluir que no existe ningn
pueblo ignorante.
Crear, recrear, modificar y adaptarse a un determinado ecosistema significa conocer el funcionamiento de la naturaleza, as como las mutaciones y
leyes que rigen a la flora, a la fauna, a los objetos y
a los hombres mismos. El conocimiento, entonces,
surgi y se desarroll indisolublemente unido a la
prctica cotidiana y al trabajo. Es decir, el conocimiento es, sin duda, la principal fuente de saber y
tecnologa que los hombres poseen para sobrevivir
y desarrollarse.
La cultura, dice Bauman (2007), apunta ms alto
que cualquier cosa que pase por ser realidad, la cultura sobrevive, perdura y trasciende a toda accin
humana, (...) un objeto es cultural si sobrevive a
cualquier uso que haya intervenido en su creacin.
Desde sus orgenes ms remotos, los seres humanos
no solamente pretendieron conocer el funcionamiento de la naturaleza para adaptarse a ella, sino
tambin buscaron encontrar explicaciones ms profundas sobre la vida, la muerte y el sentido de la existencia humana. La magia, la religin, el mito y las
artes son mltiples formas simblicas que estructuran a la cultura y a la vida misma. Los alimentos
y los ropajes, la gestualidad y los ritos, los lenguajes,
as como la forma de amar, enfermar y morir estructuran el talante cultural de cada pueblo. Adems, a
la cultura le pertenecen las singulares formas de resolver los problemas, la adaptacin y modificacin
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Cultura
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subculturas, superculturas, transculturalidad, cultura de masas, industrias culturales, culturas urbanas, culturas juveniles, culturas nmadas y, ms
recientemente, culturas virtuales. Todava ms sensibles son los temas referidos a la cultura universal,
hoy tan cuestionada, y la muy discutible nocin
ideolgica de cultura nacional. En efecto, existe
algo que pueda ser llamada cultura universal? A
qu podramos referirnos con cultura nacional? Hoy
estamos lejos, muy lejos, del discurso homogeneizante de la cultura universal. No es polticamente
correcto imaginar que unos pocos se encarguen de
disear, organizar y distribuir los parmetros culturales que deben adoptar todos los humanos.
El trmino griego ethos, que se traducira como hbito, costumbre, refugio, morada, vivienda, conlleva
la nocin del trmino cultura con una compleja significacin. En el ethos est la nocin de la cultura.
Segn Bolvar Echeverra (2000), el trmino ethos
tiene la ventaja de un doble sentido: invita a combinar, en la significacin bsica de morada o abrigo,
lo que en ella se refiere a refugio, a recurso defensivo o pasivo con lo que en ella se refiere a arma o
recurso ofensivo activo.
A partir de este concepto, se puede comprender a
la cultura como condicin de posibilidad de sobrevivencia, de emancipacin y crecimiento, de resistencia y liberacin, de cohesin social y libertad.
Adems, lleva implcita la nocin de comunidad
que, a su vez, implica diversidad y diferencia.
Toda cultura est fundamentada sobre una antropologa particular: Qu es el hombre? Qu puede conocer y saber? Qu puede hacer y esperar? (Kant).
Para la cultura, la vida lo es todo; es una entidad, una
propiedad y un proceso. De hecho, toda cultura revela, a su manera, la esencia, la caracterstica y la dinmica del ser humano que, aunque diverso, tiene
cierta vocacin universal.
La cultura virtual
Las culturas se reinventan sobre todo a partir de las
modificaciones tecnolgicas. En los ltimos aos las
tecnologas de la comunicacin son las ms avanzadas, las de mayor prestigio y alta rentabilidad. La
comunicacin es, por lo tanto, una industria, un negocio, una cultura, un ethos. Con la telemtica se
organizan las instituciones, los negocios, la investigacin y la vida cotidiana. Por todo ello se dice que la
Cultura
En la antigua cultura romana, a los muertos les colocaban una mscara de cera con la finalidad de mejorar el rostro, de hacerle presentable al difunto,
de darle una cosmtica que dulcifique el rictus cadavrico. A esa mscara de cera se le llamaba en
latn por cierto imago, de donde proviene la palabra imagen. Pues bien, asistimos a un ethos, un
lugar comn, una prctica donde predomina la
imagen, el buen ver y la cosmtica, aun por encima de la tica. Ese fenmeno es tambin parte de
la cultura virtual.
25
Cultura
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Inclusin. Remite a la necesidad de hacer visibles, audibles, a todos. Asumir, convocar y respetar a todos es la tarea.
Participacin. El ejercicio de la ciudadana implica ampliar la base social de participacin en
Cultura
Anlisis de la poltica cultural del Estado ecuatoriano, a cargo del Dr. Fernando Tinajero, escritor, ensayista y gestor cultural.
La diversidad cultural y tnica, a cargo del Dr.
Luis Montaluisa, escritor, experto en lingstica
y cultura indgena.
Las instituciones culturales, a cargo del Dr.
Carlos Landzuri, historiador y exdirector del
Departamento de Cultura del BCE.
La cultura en el sentido ilustrado, a cargo del
Dr. Rodrigo Villacs Molina, escritor y experto en
gestin y produccin cultural.
Bibliografa
Bauman, Zigmunt (2007). Vida lquida. Barcelona: Paids
Ibrica.
Echeverra, Bolvar (2000). La modernidad de lo barroco.
Mxico: Editorial Era.
Cullen, Carlos (1986) El ethos barroco. Ensayo de definicin de la
cultura latinoamericana a travs de un concepto sapiencial. En
C. Cullen. Reflexiones desde Amrica. Tomo I. Ser y estar: el problema de la cultura. Rosario: Fundacin Ross.
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Cultura
Es preciso admitir, sin embargo, que las polticas culturales (entendidas como un conjunto ms o menos
complejo de principios, objetivos y estrategias para
guiar la accin del Estado en el multiforme campo
de la cultura) son ya bastante viejas en el mundo.
As, al recomendar al prncipe las formas de comportamiento que consideraba adecuadas para lograr
la estimacin general, Maquiavelo no olvid la de
mostrarse amante de la virtud y honrar a los que se
distinguen en las artes; y Nivn Boln recuerda que,
segn la crnica de Sahagn, cuando los aztecas derrotaron a los tepanecas decidieron quemar los antiguos cdices y libros de pintura de los vencidos,
porque la figura del pueblo azteca careca en ellos
de importancia. Sin necesidad de acudir a otros
2
Cf. Jean Michel Dijan (1997). La politique culturelle. Paris: Le Monde ditions.
29
Cultura
30
exageracin decir que ella es la verdadera protagonista del proceso cuyo desarrollo y decadencia
alcanza la totalidad del lapso aqu considerado.
En su Manual de Historia del Ecuador, Enrique Ayala Mora y sus colaboradores han propuesto una nueva periodizacin de la historia ecuatoriana que
abandona la referencia a los caudillos (Flores, Garca Moreno, Eloy Alfaro)
para privilegiar los proyectos nacionales que han caracterizado cada poca.
(Cf. Enrique Ayala Mora et al. (2008). Manual de Historia del Ecuador. Quito:
Universidad Andina/Corporacin Editora Nacional). Lo que aqu llamo ideologa de la cultura nacional es, por tanto, el sustento ideolgico del llamado
proyecto de la nacin mestiza, cuya vigencia se ha situado entre 1895 y 1964.
Vase tambin, sobre este punto, Catherine Walsh (2009). Interculturalidad,
Estado, sociedad. Luchas (de)coloniales de nuestra poca. Quito: Universidad
Andina Simn Bolvar/Editorial Abya-Yala.
La multiformidad o diversidad cultural de la sociedad ecuatoriana es un hecho objetivo; algunos, sin embargo, lo han magnificado de tal modo que han
llegado a creer que en ello reside la originalidad absoluta de nuestra estructura
social y cultural. En realidad, se trata de un carcter que se encuentra presente en todas las sociedades del mundo, ninguna de las cuales puede preciarse de ser qumicamente pura. Pinsese, por ejemplo, en las diferencias entre
bretones y alsacianos, por ejemplo; o las que existen entre vascos, valencianos
y catalanes, o las que aparecen entre bvaros, renanos y prusianos, o las casi
innumerables familias tnicas y lingsticas de la sociedad china, y olvdese de
una vez la pretensin de originalidad por la diversidad. Y si se quiere el ejemplo de la mayor diversidad del mundo, obviamente, no es la ecuatoriana: hay
que recordar todos los ingredientes que han concurrido en la formacin de
la sociedad estadounidense y concluir que, frente a semejante diversidad, la
nuestra est muy lejos de la mxima complejidad.
Cultura
31
Cultura
etreos que se imponen por encima de toda racionalidad y configuran esa mstica nacional de la que
habla Dijan, y muestra finalmente la necesidad de
compensar la experiencia real con la proclamacin
de una utopa esa que aparece ya expresamente
diseada en la decimosptima carta:
Inmensa es, para los destinos de un pueblo,
para sus posibilidades futuras, la disminucin
territorial []
Pero ms grande aun es la disminucin moral,
la disminucin de nimo, la mengua del prestigio. Y contra esas disminuciones s podemos
reaccionar, hombres del Ecuador, derrotados
en una guerra sin pelea. Si ha sido entregada
nuestra tierra, que no nos sea tambin arrebatada nuestra voluntad de vivir, de volver a ser
patria [] s se puede edificar una patria, una
pequea gran patria, con el material humano
que tenemos.
Que es el mismo con que edific Atahuallpa
el ms grande imperio de estas latitudes. El
mismo que ha producido a Espejo y los hroes de Agosto. El mismo con que construy
una clara democracia Rocafuerte; y una oscura,
pero poderosa fuerza moral y material, Garca
Moreno. El mismo material humano que ha
sido capaz de florecer en Montalvo, en Alfaro,
en Gonzlez Surez.
Y sobre todo, el mismo material humano capaz
de los tejidos de Otavalo, de las miniaturas en
corozo de Riobamba, de los sombreros de toquilla de Manab y de Cuenca.
El mismo material humano capaz de las tallas maravillosas en piedra y en madera de los
templos quiteos; de los imagineros populares
que, desde el indio Caspicara, han inundado
de maternidades y nacimientos a medio continente. De los pintores ascticos y realistas de la
escuela quitea. De los alfombreros sin igual de
Guano y de Los Chillos.8
10
32
Cultura
11
Por eso, el decreto de creacin de la Casa estableci que el ministro de Educacin sera miembro nato de la entidad, y que al concurrir a sus sesiones las
presidira, y dispuso, adems, que dicho secretario de Estado tuviera la competencia para aprobar los planes, programas, informes y presupuestos. Sin embargo, concedi simultneamente amplias facultades al presidente de la Casa,
en el entendido de que se las conceda a Benjamn Carrin, cuya autoridad
intelectual y moral estaba por encima de toda discusin. As, aunque la Casa
no tuvo una autonoma legal, goz de una real autonoma en la prctica, y en
lugar del sustento de la ley, ella lo tuvo en la personalidad de su propio fundador. (Vase el Decreto N 707, de 9 de agosto de 1944, Registro Oficial N 71, de
25 de agosto de 1944.)
realizacin de frecuentes exposiciones de artes plsticas; el primer esfuerzo institucional para dignificar
la produccin del llamado arte popular y la artesana; la construccin de nuevos escenarios para la
prctica de recitales de poesa, representaciones teatrales y conferencias; la invitacin a notables cientficos, escritores y artistas extranjeros, as como la
ayuda para aquellos artistas que por su talento podan dar a conocer al Ecuador en otras latitudes; la
creacin de grupos orquestales y del famoso coro
que dirigi el maestro Oscar Vargas Romero En
un tiempo relativamente breve, la Casa se extendi,
adems, a una gran parte del territorio ecuatoriano (y
terminara ms adelante por extenderse hasta todas
las provincias) mediante la creacin de ncleos que,
como extensiones de la matriz, procuraban beneficiar a la poblacin urbana que no alcanzaba a disfrutar de los beneficios de la capital. Ms tarde, al
crecer, dichos ncleos provinciales empezaron a
pedir relativa independencia y han terminado por
proclamarse autnomos respecto a la matriz: parecera que en Ecuador hay una tendencia inveterada
a confundir los verbos crecer y separar, vinculada
por oposicin a otra tendencia, exclusiva de la capital, a confundir coordinar con controlar.
En los ltimos tiempos se ha escuchado con frecuencia a las autoridades de la Casa la explicacin
de su menguada actividad, argumentando la escasez
de sus rentas. Nadie podr probar, sin embargo,
que en los aos cuarenta y cincuenta las rentas de
la Casa hayan sido proporcionalmente mayores que
en la actualidad. Lo que se puede probar, sin duda
alguna, es la eficacia de la ideologa que sustentaba
la actividad de hace medio siglo; una ideologa que,
si no movilizaba a toda la sociedad ecuatoriana, lograba entusiasmar a sus sectores ms visibles, que
son los estratos medios de la poblacin urbana
es decir, precisamente aquellos que, por su propia
condicin, requeran con mayor urgencia la afirmacin de su identidad, largo tiempo sometida al menosprecio y a la duda. Solo que tal afirmacin de
identidad devino fcilmente desmesurada exaltacin de lo propio, por momentos muy prxima al
chauvinismo: Lo verdadero y mejor en todo pueblo
12
12
La excusa tiene un doble frente: primero, ante el pas, por lo poco que la
Casa ha aportado en los ltimos tiempos al desarrollo de esa misma cultura
nacional que se proclama en las palabras; segundo, ante los propios ncleos
provinciales de la institucin, por el reparto desigual y arbitrario de los fondos
recibidos del Estado. Es preciso dejar constancia de que, aun as, la labor de
ciertos ncleos provinciales sigue siendo ejemplar dentro de los mbitos que
la Casa ha asumido como suyos.
33
Cultura
Una ideologa, sin embargo, solo puede tener vigencia en la medida en que se mantienen las condiciones sociales que hacen posible su existencia.
Un pas que no haba logrado modificar las estructuras de una economa bipolar, no industrializada,
orientada en la Costa a la exportacin de productos
agrcolas, y en la Sierra al consumo interno; un pas
que no haba logrado diversificar su produccin y
que careca de capitales, como no fueran aquellos
que estaban destinados a financiar los bancos que
se encargaban del comercio; un pas de profundo
arraigo en convicciones religiosas que resultaban
del largo predominio de la Iglesia; un pas que no
haba logrado universalizar la educacin, dejando
en el desamparo de la ignorancia a porciones exorbitantes de su poblacin urbana y rural; un pas que
miraba su futuro como si fuera el presente de otras
sociedades adoptadas como su modelo; un pas en
el que los mritos siempre importaban menos que
las relaciones de parentesco un pas subdesarrollado, en suma, no poda dejar de ser sensible a la
prdica permanente de los grandes valores de la
patria. La patria eran las glorias del pasado, adecuadamente magnificadas por la literatura y la oratoria
de los caudillos; la patria era la sangre derramada
por otros en la frontera; la patria era la esperanza de
la felicidad; la patria era la emocin de la bandera, el
himno y los desfiles; la patria era, sobre todo, la promesa de una nebulosa reivindicacin de intangibles
derechos, algo as como un desquite de la humillacin recibida, una imaginaria reconquista. En 1960,
cuando el doctor Velasco Ibarra proclam la nulidad
del Protocolo de Ro, la patria vibraba todava y se
exaltaba en el sueo de recuperar la dignidad pisoteada. No obstante
34
15
16
14
15
Sobre dicha reorganizacin, aparte del texto ya citado, vase Hernn Rodrguez Castelo (1967). Revolucin Cultural. Quito: Casa de la Cultura.
16
Cultura
18
Esta es, por ejemplo, la opinin que mantuvo Agustn Cueva en su primer
libro, aunque ms tarde fue modificada. Cf. Entre la ira y la esperanza, cit. supra, 1967.
35
Cultura
consistente del fenmeno en el nivel de nuestro desarrollo social, que no permiti en aquellos aos que
las actividades intelectuales alcanzaran una relativa
autonoma, como ha ocurrido ya en sociedades que
han llegado a una mayor y ms compleja divisin social del trabajo.
Y no se trata solamente de aquellos aos: an hoy,
en el contexto de la llamada globalizacin del mercado, la autonoma de las actividades intelectuales
sigue siendo una utopa para la mayor parte de los
intelectuales ecuatorianos, y no solo para ellos: en
todo el mundo, solo una minora ha descubierto las
frmulas adecuadas para encontrarla. En Ecuador
no es raro, sin embargo, que incluso aquellos intelectuales que han logrado una relativa autonoma,
suelan buscar una y otra vez el amparo, el auspicio o
la proteccin de alguna institucin pblica, aunque
no sea ms que bajo la forma de contratos para la
ejecucin de obras que no son, en ningn caso, la
expresin ms genuina de su vena creativa.
19
Esta limitada situacin de los intelectuales se encuentra necesariamente vinculada con la ausencia
de un pblico que demande bienes culturales. En
un pas cuya poblacin alfabetizada y comprendida
en las edades adecuadas alcanza probablemente el
50% de la totalidad de sus habitantes, el tiraje de los
libros que se editan no pasa de mil, quinientos y, a
veces, menos ejemplares, lo cual habla a las claras
de la inexistencia de un pblico lector y explica,
por la lgica del mercado, la imposibilidad de autonoma de los escritores, crticos y otros intelectuales.
Tan deprimentes como estas son las cifras que se refieren a los visitantes de los museos, los lectores de
las bibliotecas pblicas o los asistentes a las exposiciones, o a las funciones de teatro o de cine: junto
a la precaria situacin que ello implica para los autores y productores, hay que pensar que la inmensa
mayora de los ecuatorianos ha quedado a merced
20
De hecho, la prctica ya generalizada de la ejecucin de trabajos de investigacin histrica, sociolgica, antropolgica y otras bajo contrato con entidades
pblicas, ha representado desde los aos setenta un nuevo mecanismo a travs
del cual el Estado ejerce un control de la produccin cultural, orientando el
trabajo de los intelectuales hacia las reas de su propio inters y negando el
apoyo a aquellas actividades que no concurren a sus fines. Ms adelante sealar la modificacin que en esta prctica ha sido introducida por la revolucin
ciudadana.
19
No es intil reparar en el hecho de que la ideologa del mercado, hoy triunfante en todas partes, ha condicionado de tal manera nuestro lenguaje, que
se ha hecho habitual el uso de trminos propiamente mercantiles (demanda,
bienes, circulacin) para hablar de la relacin del pblico con las obras o
creaciones culturales. El lenguaje, como es sabido, y sobre todo aquel que se
habla con desprevenida espontaneidad, es el nido privilegiado de la ideologa.
20
36
de las industrias culturales, generalmente extranjeras, que con frecuencia ofrecen abalorios en lugar
de cultura Imaginar, en esas condiciones, la abolicin de una institucin de cultura junto al Estado
que la ha engendrado, aparte de implicar una maniquea toma de partido por las culturas populares
contra las formas de expresin de la cultura letrada,
no dejaba de ser una utopa cercana al disparate.
Cultura
labor editorial, unida a la creacin de otras ricas colecciones de documentos, monedas y bibliotecas,
que terminaron por convertirse en el ms importante
acervo patrimonial del Ecuador en esos campos. El
pensamiento que gui esa encomiable tarea (nunca
realizada, por ejemplo, por la Biblioteca Nacional, ni
por el Museo de Arte Colonial, ni por la Academia
Nacional de Historia) fue el que Hernn Crespo
Toral se encarg de difundir por todos los medios, no
solo en el pas sino tambin en altos foros internacionales, y especialmente en la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura (Unesco): un pensamiento que, sin ninguna
complejidad terica aparente, invocaba la imperiosa
necesidad de recuperar la mitad del alma que nos
robaron. Ya no se trataba, por lo tanto, de volver
a tener patria, sino de reintegrar la perdida unidad
de un sujeto histrico que, por supuesto, inclua al
mundo indgena, cuyos meandros profundos se trataba de sacar a la luz: de la utopa de la patria, sobre
la cual siempre pende el riesgo del chauvinismo fascista, se haba pasado ya a una nueva utopa de la
nacin mestiza, dialcticamente concebida como
unidad de lo diverso y no, como antes, a manera de
una imposible sntesis homognea.
Esto explica que el tema del ser nacional se haya
ubicado en el centro de las preocupaciones de ensayistas, historiadores y socilogos, junto a los cuales
apareci una novsima promocin de filsofos formados a la sombra de los maestros argentinos Roig y
Agoglia. Simultneamente, nuevas expresiones masificadas revelaban la aparicin de otra cultura que
creca desligada de colores nacionales, y las nuevas
tendencias que dominaban el escenario poltico empezaron a considerar la cultura como una mercanca
en un mundo de mercancas. En pleno auge de las
tendencias neoliberales, para esa cultura se invent
el mecenazgo estatal, cuya ejecucin fue confiada
a un nuevo organismo: el Consejo Nacional de Cultura, creado en 1984, con la inicial misin retrica de
coordinar la accin de las entidades culturales (o sea,
la que cuarenta aos antes haba sido atribuida a la
Casa de la Cultura), aunque su misin real fue la de
administrar fondos para patrocinar a quienes consider dignos de una ddiva. Esta opcin, que de suyo
implicaba ya una poltica cultural, se complet con la
21
21
Vase la Ley de Cultura de 1984 (R.O. N 805, 10 de agosto de 1984), su Reglamento (Decreto N 1887, 23 de mayo de 1986), el Reglamento de Foncultura
(Decreto N 1034, de 7 de agosto de 1985) y sus reformas (Decreto N 2248-A,
de 25 de septiembre de 1986).
37
Cultura
Sin embargo (hay que recordarlo), la pobreza, la ignorancia y el olvido no eliminan las necesidades
culturales: no hay persona en el mundo que no requiera construir un universo de ficcin en el cual
proyectar sus ilusiones y deseos; no hay una sola que
no busque un cierto nivel de satisfacciones estticas
con el mismo empeo con que busca el alimento;
no hay una sola que pueda prescindir de un conjunto de valores referenciales para orientarse en el
mundo Algunas industrias culturales, santificadas
en los ltimos tiempos, han hecho de esas necesidades el filn de sus propios negocios, produciendo
pacotillas cuando no txicos infames.
22
Sera injusto no reconocer que, junto a la labor del Banco Central, algunas
universidades en Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja se esforzaron notablemente
por mantener, si no una poltica propiamente dicha, al menos una actividad
cultural inscrita casi siempre en los cnones polticos de las izquierdas de esos
aos.
38
Cultura
Habida cuenta de las explicaciones ofrecidas, los llamados ejes estratgicos pueden ser propiamente
23
Cf. Ministerio de Cultura (octubre 2007). Plan Nacional de Cultura del Ecuador. Un cambio hacia la revolucin ciudadana desde la cultura. 2007-2017.
Versin preliminar. Un documento para el dilogo sobre las polticas y acciones culturales necesarias en el Ecuador. Quito, p. 90. Como se puede ver en
el enunciado de los ejes, la correccin lgica y gramatical no es el carcter
sobresaliente del documento.
39
Cultura
la sociologa) lleva en su ttulo el calificativo de nacional. Bien se podra preguntar, por consiguiente,
de qu nacin es ese plan que simultneamente reconoce la existencia de varias nacionalidades en el
Estado ecuatoriano: la ideologa, que no suele tener
mucho respeto por la racionalidad y prefiere los
cauces emocionales e inconscientes, hace ver que
por debajo de todas las intenciones de cambio y actualizacin de las polticas para la cultura, subsiste
el viejo apego a la concepcin de una nacin que no
parece ser la nacin una y diversa, levemente esbozada por la poltica cultural del Banco Central, sino
acaso, una vez ms, la nacin hegemnica y mestiza. Al fin y al cabo, las visiones neocoloniales de
la sociedad y la cultura no pueden desaparecer por
un vuelco electoral que enrumbe las cosas hacia el
cambio. Ser importante, en consecuencia, una reflexin ms detenida sobre el tema de la nacin y
su vinculacin con la identidad y la cultura, puesto
que solo una nueva concepcin de la nacin, que
sea capaz de desligarla de las viejas ideas biologistas
que la remiten a supuestos vnculos de sangre, podra abrir la puerta a la superacin de las permanentes contradicciones que ella provoca.
24
En el segundo sentido, a juzgar por las acciones desarrolladas hasta ahora por el Ministerio de Cultura,
que privilegian la poltica del mecenazgo con claro
riesgo de deslizarse hacia un nuevo clientelismo poltico, hay razones para temer que las nociones de plurinacionalidad e interculturalidad debern esperar
todava mucho tiempo para pasar del nivel de las simples declaraciones de intencin a la realidad de una
prctica concreta. Por ejemplo, no conozco que se
haya buscado la coordinacin de acciones con la Secretara de Pueblos, Movimientos Sociales y Participacin Ciudadana, cuyas funciones implican de suyo
una importantsima variable cultural sin la cual no
veo posible un progreso sustantivo en el dilogo entre
el Gobierno y las nacionalidades o comunidades indgenas y afroecuatorianas, y menos an el reconocimiento de otras culturas urbanas sumergidas.
Tampoco conozco que se hayan diseado acciones
especficas para establecer puentes de comunicacin
permanente entre las diversas culturas, sin lo cual es
impensable cualquier poltica de interculturalidad.
Pero hay ms en ese plan, que nunca ha sido consecuentemente aplicado por el nuevo Ministerio:
En La nacin posnacional, Bolvar Echeverra ha desarrollado importantes reflexiones sobre el tema nacional: hay que tenerlas en cuenta. (Cf. Bolvar
Echeverra [2006]. Vuelta de siglo. Mxico D. F.: Ediciones Era).
24
40
la restauracin de las viejas ideas sobre la identidad nacional. Pese a haber incluido ideas positivas y actuales respecto a la identidad, admitiendo
expresamente que la identidad es un conjunto de
caracteres que expresan la relacin de las colectividades con sus condiciones de existencia, se recae
en la afirmacin de que toda comunidad tiene un
conjunto de caractersticas que se constituyen en
nicas, diferentes y propias de ese conjunto social,
lo cual no puede menos que evocar las viejas ideas
sobre la identidad, que ven en ella algo as como un
sello indeleble impreso en el alma de los pueblos.
25
26
Hay, pues, sutiles ambigedades tericas en la concepcin misma de ese plan, pero hay, sobre todo, exceso de generalidad en el diseo de las estrategias
que permitiran llevar a la prctica los postulados
enunciados. De hecho, la gestin del Ministerio de
Cultura no parece haber tomado muy en serio su
propio documento inicial, y ha discurrido por andariveles que parecen en gran parte improvisados. Si
algn carcter ha de sealarse en su poltica cultural,
quiz haya dos que pueden destacarse: el primero
consiste en haber adoptado como meta fundamental
la restauracin de la memoria; el segundo, no haber
encontrado otro recurso que el centralismo estatizante para ejecutar su proyecto poltico y cultural.
Este ltimo carcter se ha hecho muy visible en el diseo del Sistema Nacional de Cultura del que habla
la Constitucin de Montecristi. Concebido durante el
ministerio de Galo Mora como una red de relaciones
de complementariedad entre las instituciones culturales ya existentes y la autoridad ministerial, en el
proyecto de Ley de Cultura elaborado durante la administracin del actual ministro se ha transformado
en una compleja red de seis instituciones nuevas que
se reparten las funciones que antes eran desempeadas por la Casa de la Cultura y el Instituto de Patrimonio Cultural, y que aparecen jerrquicamente
unidas al rgano ministerial como dependencias adscritas, lo cual termina por convertirse en una densa
burocratizacin de la administracin cultural.
27
25
26
27
Cultura
Colofn
Los caracteres de la actual poltica cultural del Estado, que sumariamente quedan expresados sin
admitir todava un juicio definitivo, no estaran completos si no se ubicaran debidamente en el contexto
de un proceso de reconstitucin del Estado, que ha
hecho de l la fuente necesaria, y acaso nica, de
todos los movimientos y cambios que ha experimentado y debe experimentar la sociedad ecuatoriana.
Lejos de constituirse en un agente de estimulacin
de los quehaceres culturales, el Estado ha asumido
el papel de rector de la cultura, de sus instituciones
y expresiones, y dispone de un amplio abanico de
recursos para influir en la misma creacin individual, mientras proclama constantemente su respeto
por ese universo soberano. Una suerte de voluntarismo absoluto ha venido a reemplazar de este modo
la ficcin de una nacin que, crendose a s misma,
fue capaz de crear una corriente enriquecedora en
la cultura y la conciencia ciudadana. Es de esperar,
desde luego, que estas tendencias de dudosa fecundidad no sean ms que las vacilaciones propias de
todo comienzo, ninguna de las cuales puede justificar suficientemente el rechazo de un proyecto histrico de cambio.
28
Sobre este punto, vase mi ensayo Para una teora del simulacro. En J.
Snchez-Parga et al. (1991). Signos de futuro. La cultura ecuatoriana en los 80.
Quito: Agencia Espaola de Cooperacin Internacional.
41
Cultura
Diversidad cultural
Luis Montaluisa Chasiquiza
Investigador invitado de la PUCE
En la Edad Media, en Europa, las lites de poder utilizaron el teocentrismo para legitimarse. Esto se aplic
43
Cultura
Ecosistemas
Existen distintos criterios para la clasificacin de los
ecosistemas. En trminos generales, los principales
macroecosistemas son:
44
Pramos
Bosque andino
Valles secos
Bosque hmedo tropical
Bosque seco de la Costa
Humedales
Archipilago de Galpagos
El mar
Misael Acosta Sols en su libro Divisiones fitogeogrficas y formaciones geobotnicas del Ecuador (Cfr.
Acosta Sols, 1968: 10), seal, a partir de su trabajo
de campo, que en Ecuador haba 18 formaciones
geobotnicas, y puntualiz que cuando se realicen
estudios ms prolijos podra aumentar este nmero.
En esa clasificacin no incluy a Galpagos, a pesar
de que s estudi esa regin.
El padre Sodiro estableci seis formaciones; el Dr.
Ludwig Diels, en 1933, las clasific en diez, etc.
Eduardo Estrella, siguiendo a Plutarco Naranjo, en
su libro el Pan de Amrica, seala 26 formaciones fitogeogrficas (Cfr. Estrella, 1997: 15).
La clasificacin de los ecosistemas es compleja.
Los autores tienen diferentes criterios y, por eso,
unos hablan de 46 ecosistemas y otros de 70. Solo
al referirse al pramo se puede encontrar ms de
cinco ecosistemas.
Sabidura ancestral
Para comprender el valor de la contribucin de las nacionalidades indgenas del Ecuador al desarrollo del
pas, a continuacin, se mencionan algunos detalles:
La invencin de la papa
Junto con Per y Bolivia, Ecuador comparte el honor
de haber inventado la papa. La papa (Solanum tuberosum L.), con sus variedades, se obtuvo a base de
injertos sucesivos a partir de tubrculos amargos y venenosos. No fue un simple proceso de domesticacin.
Hoy, la papa, junto con el maz de la cultura maya y el
arroz del Asia, son los tres alimentos ms importantes
de la tierra. Recordemos que la papa salv a Europa
de hambrunas en los siglos XVIII y XIX.
Cultura
La fauna
Segn Terra incgnita, Ecuador ocupa un lugar muy
importante en lo que se refiere a aves.
En el Ecuador continental existen 1.578 especies de aves, y en las islas Galpagos otras 38
que son endmicas de este lugar. En total 1.616
especies. Pero con seguridad esta cifra no tardar en cambiar. El caso es que existen muchos lugares de la patria que an nos falta por
recorrer e investigar, sitios que creamos ya conocidos como el Cuyabeno, donde en 1989 se
identificaron tres nuevas especies para el pas.
Con relacin al resto de pases del mundo,
Ecuador se ubica en cuarto lugar (Terra incgnita, enero 2000).
45
Cultura
la
biodiversidad,
46
La cocina ancestral
Existen muchos alimentos equilibrados desde el
punto de vista nutricional, como el casabe en la
Amazona. Varios de los alimentos tradicionales que
se consumen, inclusive en las ciudades, pertenecen
a las nacionalidades indgenas y estn muy bien balanceados desde el punto de vista nutricional. Ejemplos: chochos con tostado, mote pillo, tostado con
pepa de zambo, tripa mishqui, etc. Para tener una
idea del valor nutritivo de la quinua y de varios otros
productos sabiamente cultivados y empleados por
las nacionalidades indgenas, se transcriben dos
cuadros (1 y 2) que estn en un artculo de Plutarco
Naranjo, denominado Antropologa de la quinua
(Naranjo y Coba editores, 2003: 71-72).
Cultura
1
2
Sustancia
Koziot1
Varios2
Protenas
15,72
14,61
Grasas
7,16
3,38
Hidratos de carbono
61,70
60,95
Cenizas
3,29
3,36
Humedad
9,61
11,72
Fibra
2,91
3,35
Saponinas
0,65
1,43
Koziot
Tapia y colaboradores
Protenas
Grasas
Hidratos
carbono
Cenizas
Fibras
Kcal/
100g
Quinua
16,5
6,5
69,0
3,8
3,8
399
Arroz
7,6
2,2
84,7
3,4
6,4
372
Maz
10,2
4,7
81,1
1,7
2,3
407
Trigo
14,1
2,3
78,4
2,2
2,8
392
Cebada
10,8
1,9
80,7
2,2
4,4
383
Frjol
28.0
1.3
34,1
4,7
5,0
367
Chocho
39,0
7,0
35,3
4,0
14,0
360
Soya
36,1
18,9
34,1
5,3
5,6
450
La medicina ancestral
Las nacionalidades indgenas han desarrollado importantes conocimientos sobre medicina ancestral.
En este marco, tanto las plantas como las enfermedades se clasifican por su temperatura.
Ecuador no necesita solo un diagnstico de la riqueza natural y cultural, sino la propuesta de un plan
de Estado para el desarrollo sustentable con visin
de largo plazo, basado en la sabidura de ms de 15
mil aos de las nacionalidades indgenas, en la sabidura de las distintas culturas del mundo y las nuevas
habilidades de la juventud. Es en este plan de Estado en el que se debe ejercer la plurinacionalidad
y la interculturalidad. En este plan y en su ejecucin
se debe compartir el poder. En este plan debe prevalecer lo que sea ms apropiado para Ecuador no solo
de hoy, sino de las futuras generaciones. No se trata
de aprobar por mayora, pues la experiencia dice que
tambin las mayoras se equivocan. Basta recordar
que Hitler ganaba las elecciones con ms del 80
por ciento.
Los aspectos ms importantes de este plan de Estado, segn nuestro criterio, son los siguientes:
47
Cultura
48
Cultura
En cuanto al nombre de la poblacin negra, denominada por muchos como poblacin afroecuatoriana, tambin puede tener algunas dificultades
en su uso, pues si se confirma que la cuna de
toda la humanidad ha estado en frica, todos
seramos afrodescendientes
La imposicin de una visin parcializada de la historia a travs de la educacin contribuy a la formacin de una diglosia en la sociedad ecuatoriana .
2
milenarias del Ecuador dice: El Estado respeta y estimula el desarrollo de todas las lenguas de los ecuatorianos. El castellano es la lengua oficial. El kichwa,
el shuar y los dems idiomas ancestrales son de uso
oficial para los pueblos indgenas en los trminos
que fija la ley. Esto est en el papel.
Debido a la educacin, la sociedad ecuatoriana ha
vivido una diglosia. Por ello, aun las investigaciones
sobre culturas indgenas y sus lenguas han estado
direccionadas por la evangelizacin y el anhelo de
civilizar a estas nacionalidades. Sin embargo, han
existido algunas investigaciones sobre salud, alimentacin, etc., que han sido de gran valor para el
conocimiento de las culturas. Sobre lenguas, por
ejemplo, un trabajo importante fue el iniciado por
Consuelo Ynez en el Centro de Investigaciones para
la Educacin Indgena (CIEI) de la PUCE.
Hasta en el proceso de establecimiento de la escritura de las lenguas indgenas hubo influencias de
factores religiosos, polticos, etc. En el caso del Instituto Lingstico de Verano (ILV), hubo la finalidad
de evangelizar, as como tambin la intencin de
castellanizar a las comunidades. Con este propsito,
acomod la escritura de las lenguas a la escritura del
espaol. Los misioneros del ILV se capacitaron en
lingstica durante los veranos para aprender y estudiar las lenguas indgenas, pero estuvieron al servicio de las polticas internacionales del Gobierno de
Estados Unidos y las transnacionales.
Para establecer la escritura de una lengua, se debe
descubrir sus fonemas, y a cada fonema asignarle un
signo escrito (letra) para que lo represente. Pero en
la realidad se mezclan factores de poder. As, el ILV
no quera cambiar su escritura castellanizante a otra
ms fonolgica, porque haba escrito ya la Biblia con
una escritura parecida a la del castellano.
El ILV trabaj con personal de Estados Unidos en
la investigacin de las lenguas indgenas. Firm un
convenio en 1952 e inici sus labores en la provincia
de Pastaza en 1953. En 1957 se instalaron en Limoncocha, actual provincia de Sucumbos. Realizaron
labores en salud, transporte y educacin, y capacitaron a los indgenas en estas actividades. Se estima
que el nmero de educadores formados en toda la
Amazona y la Costa no llegan al medio centenar; no
formaron lingistas indgenas. Segn testimonios de
miembros del ILV, el escaso nmero de escuelas organizadas por ellos se debi a que el Ministerio de
49
Cultura
Nacionalidad ai
Nombre de la nacionalidad
Propio: Ai significa persona.
Exgeno: Cofn, posiblemente, proveniente del
50
Cultura
Nacionalidad bai
Nombre de la nacionalidad
Propio: Bai.
Exgeno: Siona.
A
los miembros de esta nacionalidad, junto con
la extinta tetete, la ai, y la pai, durante la Colonia
se les denominaba como los encabellados, posiblemente porque usaban la cabellera larga.
Ubicacin. Sus comunidades estn en los ros
Aguarico y Cuyabeno, en la provincia de Sucumbos. Los centros siona son el de Piaa (Campo
Eno) y Puerto Bolvar.
Poblacin. Los bai (sionas) suman alrededor
de 500 personas. Existe poblacin bai tambin
en Colombia.
Nombre de la lengua. Baikoka. Est dentro de
la familia Tucano occidental. La familia Tucano medio y Tucano oriental estn en Brasil.
Cerca de su territorio estuvo la nacionalidad
51
Cultura
(l)
saiko
va
(ella)
En este caso, sai- es la raz del verbo ir, pero incrustada en ella va la terminacin de gnero
masculino o femenino.
Fortaleza de la lengua. Los hablantes mantienen alta lealtad a su lengua. Los nios estn
hablando la lengua.
Investigadores de la nacionalidad. Los bai no
fueron contactados por el ILV. Se dice que ellos
no aceptaron dejar la chicha, como s lo hicieron
los pai; por esta razn, los miembros del ILV
los consideraron hijos del diablo y no los apoyaron. Es necesario que la Conaie y la Dineib,
junto con la Universidad de Cuenca, organicen
una segunda promocin de formacin de investigadores, no solamente dedicada a los bai, sino
tambin a otras nacionalidades. Se estima que
hay investigadores kechwas y shuar, pero es necesario formar investigadores de las otras nacionalidades a nivel de pregrado y posgrado.
Educacin bilinge. La nacionalidad bai forma
parte de la Direccin de Educacin de las Nacionalidades Siona, Secoya y Cofn, con sede en
Nueva Loja.
Elaboracin de materiales y publicaciones. El
ILV no elabor material educativo para los bai
52
Nacionalidad pai
Nombre de la nacionalidad
Propio: Pai.
Exgeno: Secoya.
Ubicacin. Los centros secoya estn localizados
en San Pablo de Cantetsiaya, y el de siecoya
(sewaya) en la provincia de Sucumbos.
Poblacin. La nacionalidad pai (secoyas) est
integrada por unas 500 personas. Tambin
existen pai en Per.
Nombre de la lengua. Paikoka; de pai (persona)
y koka (idioma). Pertenece a la familia Tucano
occidental. Otras lenguas de esta familia se encuentran en Per. Su comprensibilidad con el
baikoka es de un 90 por ciento, pero cada pueblo
se considera una nacionalidad, por aspectos sociohistricos. Por su actividad docente, Luis
Montaluisa ha realizado una comparacin de
las hablas baikoka y paikoka, y encontr que la
diferencia fundamental radica en que los sionas
sonorizaron el fonema oclusivo bilabial sordo
/p/. Ejemplo: [pikoka ~ bikoka] (nombre del
idioma que significa idioma de la gente). Tambin se encontr que los secoyas han nasalizado
en algunos contextos el fonema oclusivo dental
sonoro /d/. Ejemplo: [domio ~ nomio] mujer.
Rasgos novedosos para la lingstica. Cada
idioma indgena ha realizado una contribucin
importante para la ciencia lingstica universal.
Por ejemplo, el paikoka es el nico idioma ecuatoriano que indica gnero en el verbo, como se
ejemplific en la nacionalidad bai.
Cultura
53
Cultura
Nacionalidad shuar
Nombre de la nacionalidad
Propio: Shuar.
Exgeno: Jbaro, jvaro (estos nombres, usados
todava por los antroplogos para referirse a
la familia: shuar, achuar, shiwiar, wampis y
awajun, son considerados como un insulto por
sus hablantes).
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Trabajar con padres de familia y educadores para comprender el valor del bilingismo y de los conocimientos ancestrales.
Nacionalidad achuar
Nombre de la nacionalidad
Propio: Achuar.
Exgeno: Jbaro, Jvaro (estos nombres son
considerados insultos por los hablantes).
Cultura
Ubicacin. Tradicionalmente han estado ubicados en Morona Santiago y Pastaza. Estn tambin al otro lado de la frontera, en Per.
Poblacin. En Ecuador son unos cinco mil, organizados en la Nacionalidad Achuar del Ecuador
(NAE), con sede en el Puyo. En Per existe otra
poblacin similar y los llaman achual.
Nombre de la lengua. Achuarchicham.
Rasgos novedosos para la lingstica. Posee
vocales largas y breves, vocales orales y nasales. Los nombres no tienen un morfema para
el plural.
Fortaleza de la lengua. Los nios achuar siguen hablando su lengua.
Investigadores de la nacionalidad. Hay tres
achuar que se estn formando en la licenciatura
en investigaciones amaznicas del convenio Dineib-Universidad de Cuenca-Unicef-Gobierno
de Finlandia.
Educacin bilinge. Existe la Direccin de
Educacin Achuar.
Elaboracin de materiales y publicaciones.
Con el proyecto Eibamaz han elaborado el diccionario infantil ilustrado por campos semnticos.
Tambin el Centro de Estudios Interculturales
de la Universidad Politcnica Salesiana ha elaborado un diccionario ilustrado por campos semnticos achuar-achuar, bajo la direccin de la
Dra. Catalina lvarez.
Formacin de educadores. Los achuar asisten
a un programa educativo de la Universidad Politcnica Salesiana con sede en Wasakentsa; algunos tambin se han formado en el Instituto
Pedaggico Shuar de Bomboiza y en el Instituto
Pedaggico de Canelos.
Lo que hay que hacer con urgencia:
Nacionalidad shiwiar
Nombre de la nacionalidad
Propio: Shiwiar.
Exgeno: Jbaro, Jvaro (este nombre es considerado un insulto por los hablantes).
Ubicacin. Pastaza.
Poblacin. En Ecuador suman alrededor de mil.
Estn organizados en la Nacionalidad Shiwiar
del Ecuador (Nashie), con sede en el Puyo. En
Per existe un nmero similar.
Nombre de la lengua. Shiwiarchicham. Su
habla est ms cerca del achuar que del shuar.
Rasgos novedosos para la lingstica. Posee
vocales largas y breves, orales y nasales. Los
nombres no tienen un morfema para el plural.
Fortaleza de la lengua. Los nios continan
hablando la lengua.
Investigadores de la nacionalidad. Han participado en los cursos de formacin lingstica organizados por la Dineib entre 2006-2008.
Hace falta formar investigadores de esta nacionalidad a nivel universitario.
Educacin bilinge. Forman parte de la Direccin Provincial de Educacin Intercultural Bilinge de Pastaza.
Elaboracin de materiales y publicaciones.
Han elaborado un diccionario infantil ilustrado
y un alfabeto ilustrado.
Formacin de educadores. Algunos educadores han estudiado en el Instituto Superior
Pedaggico Canelos y en el Programa de Licenciatura del convenio Conaie-Universidad de
Cuenca-IBIS Dinamarca, y convenio DineibUniversidad de Cuenca.
Lo que hay que hacer con urgencia
Trabajar con padres de familia y educadores para comprender el valor del bilingismo y de los conocimientos ancestrales.
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Cultura
56
Nacionalidad andoa
Nombre de la nacionalidad
Propio: No se sabe cmo se autodenominaban
antiguamente. Hoy usan el nombre de kandwash, y tambin el que se mantiene desde
la Colonia: andoas, por el ro donde vivan.
Exgeno: Andoas.
Ubicacin. Provincia de Pastaza.
Poblacin. Tienen ancestro andoa cerca de
unas mil personas en Ecuador; se dice que tambin existen en Per. En Ecuador estn organizados en la Nacionalidad Andoa de Pastaza
Ecuador (NAPE).
Nombre de la lengua. Kandwash. Algunos lingistas lo incluyen en la familia zpara.
Estudios realizados. En el oriente dominicano, algunos autores, entre ellos el padre Len,
Cultura
publicaron pequeos glosarios y notas gramaticales sobre esta lengua. Luis Montaluisa hizo
un estudio fonolgico en 2007 para realizar una
propuesta de alfabeto.
Nacionalidad awa
Nombre de la nacionalidad
Propio: Awa, significa persona.
Exgeno: Coaiquer (nombre de un ro
en Colombia).
Ubicacin. Se encuentra ubicada al noroccidente de la provincia del Carchi, en la parte nororiental de la provincia de Esmeraldas, y en
una pequea parte de la provincia de Imbabura,
en la zona de Lita.
Poblacin. Unos cuatro mil habitantes. Estn
organizados en la Federacin de Centros Awa
(FCA). Su territorio es de 101.000 hectreas.
Es un territorio rocoso de alta diversidad biolgica por el clima, pero no apto para el cultivo. En
Colombia hay unos 15 mil awa.
Lengua. Awapit. Algunos consideran que
est emparentada con el tsafiki y el chafiki
Escritura
ortogrfica
Equivalente
espaol
/pI/
pi
/pi/
pih
ro
medicina,
remedio
57
Cultura
58
Continuar elaborando
en la lengua.
material
educativo
Nacionalidad chachi
Nombre de la nacionalidad
Propio: Chachi
Exgeno: Cayapas (seguramente por el nombre
de uno de los ros donde habitan).
Ubicacin: Estn localizados en tres sectores
en la provincia de Esmeraldas: ro Cayapas, ro
Canand y la zona de Muisne. Tambin existen
hablantes migrantes en Santo Domingo de los
Tschilas.
Poblacin. Existen unas diez mil personas.
Viven en 49 centros (comunidades). Estn organizados en la Federacin de Centros Chachi del
Ecuador (Fecche).
Lengua. Hay discrepancia entre sus hablantes
por el nombre de la lengua. Unos la llaman
chafiki, que provendra de chachi (persona)
y fiki (idioma). Otros la llaman chapalaa, de
chachi (persona) y palaa (al parecer palabra
proveniente del espaol).
Rasgos novedosos para la lingstica. Tienen
vocales orales cortas y largas, y la consonante
glotal. En cuanto a la matemtica, es la nica
lengua en Ecuador que ha mantenido el sistema
vigesimal. As, para decir 20, dicen manchalura,
de man (uno), chachi (persona) y lura (cuerpo).
Es decir que 20 significara una persona con sus
dos manos y pies, cuyos dedos suman 20.
Cultura
Nacionalidad tsachi
Nombre de la nacionalidad
Propio: Tsachi
Exgeno: Colorado, debido a que se pintan con
achiote el pelo y el cuerpo.
Ubicacin. Provincia de Santo Domingo de los
Tschilas. Estn en siete comunidades: Otongo
Mapal, Cngoma Grande, Peripa, Los Naranjos,
El Poste, Chiguilpe y El Ba.
Poblacin. El nmero de hablantes se estima en
2.500 personas, segn la informacin de Marco
Aguavil, supervisor y fundador de educacin bilinge de la nacionalidad tsachi.
Lengua. Tsafiki. Est emparentada con la
lengua de los chachi. Una buena parte del
vocabulario es comn a las dos lenguas.
Hay diferencias en la pronunciacin.
Rasgos novedosos para la lingstica. Tienen
el sonido glotal.
Organizacin y representacin
de las nacionalidades indgenas
Sobre la organizacin de los pueblos indgenas
existen diferentes visiones. Unos piensan a nivel religioso, como la onsejo de pueblos y organizaciones
indgenas evanglicas del Ecuador (Feine); otros,
a nivel sindical campesino, como la Federacin de
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Cultura
Pueblo afroecuatoriano
Poblacin. En Ecuador existen varios sectores
de poblacin negra. Esta poblacin, principalmente la que vive en el campo, ha mantenido muchos elementos de la tradicin ancestral negra.
Un afroecuatoriano o negro ecuatoriano es un
miembro del grupo tnico del Ecuador, de descendencia de esclavos africanos trados por
los espaoles durante la conquista y colonizacin del Ecuador. Componen un alrededor de
un 15% de la poblacin ecuatoriana. En 2006,
Ecuador tena una poblacin de 13'547.510,
con un 8% o 1'083.801 descendientes de africanos (http://es.wikipedia.org/wiki/Afroecuatoriano, 10 de febrero 2010).
60
Ubicacin. Ahora estn en casi todas las provincias de la Costa, pero histricamente, en los
inicios de la Colonia, estuvieron en Esmeraldas,
el valle del Chota (provincias de Imbabura y
Carchi), Guayaquil y Quito.
Procedencia. Durante la Colonia, provinieron
directamente del occidente de frica. En la
poca de Eloy Alfaro, fueron trados desde Jamaica para la construccin del ferrocarril.
Contribuciones. Han desarrollado variedad de
comidas. En la msica han cultivado el instrumento de la marimba. El Chota es famoso por el
ritmo, denominado la bomba del Chota.
Existen varios procesos de organizacin del pueblo
negro. Esto, por un lado, constituye una riqueza,
pero tambin ha trado una gran dispersin al momento de ejercitar sus derechos.
Cultura mestiza
Poblacin. Inicialmente, en la Colonia, eran descendientes de mujer indgena y espaol. Luego de
la independencia, eran los hijos de mujer indgena con los criollos que se tomaron el poder. Posteriormente, hubo mayor prctica de mezcla entre
indgenas y descendientes de criollos. Tambin se
transformaron en mestizos los descendientes de indgenas que perdieron la lengua indgena y otros
valores, y adquirieron valores de la cultura criolla.
El proceso de mestizacin ha sido complejo. Posiblemente por esta razn hay una gran discrepancia entre los autores al establecer el porcentaje
de la poblacin mestiza en Ecuador. Hay algunos
que todava pretenden diferenciar entre mestizos y blancos. Esto parece ms difcil todava.
Como una ilustracin se transcriben las siguientes
cifras de Wikipedia, que estn en el artculo Demografa en el Ecuador. Segn este sitio de informacin, la poblacin ecuatoriana sera la siguiente:
mestizos 65%, amerindios 25%, blancos 7%, negros 3% (cfr. http://www.wilipedia.org). Creo que
en estos datos la poblacin negra est subestimada
Existen otros sitios en donde los datos de la diversidad
tnica sera: mestizos 40%, quichuas 50%, mulatos y
negros 5%, otros 5% (cfr. http://www.mestizos.net).
Cultura
Tribus urbanas
Bibliografa
Naranjo, Plutarco y Jos Luis Coba (2003). Etnomedicina en el Ecuador. Quito: Corporacin Editora Nacional.
61
Cultura
Consultas en la web
Especies animales potencialmente nuevas son halladas en el
Ecuador. Hoy (19 junio 2009). Internet. http://www.hoy.com.ec/
noticias-ecuador/especies-animales-potencialmente-nuevasson-halladas-en-ecuador-353622.html, consultado el 9 de febrero de 2010.
Ecuador datos y cifras. Internet. http://www.mestizos.net/almanaqueid-20.html, consultado el 10 de febrero de 2010.
Etnografa de Ecuador. Internet. http://es.wikipedia.org/wiki/
Etnograf%C3%ADa_de_Ecuador, consultado el 10 de febrero de
2010.
Demografa en el Ecuador. Internet. http://es.wikipedia.org/wiki/
Demograf%C3%ADa_del_Ecuador, consultado el 11 de febrero
de 2010.
La diversidad del Ecuador. En Revista terra incgnita N 6. Internet. http://www.terraecuador.net/revista_6/6_nuestra_fauna2.
htm, consultado el 9 de febrero de 2010.
Datos curiosos sobre la biodiversidad de Ecuador. En El nuevo
empresario (3 de marzo de 2007). Internet. http://www.elnuevoempresario.com/noticia_428_datos-curiosos-sobre-la-biodiversidad-de-ecuador.php, consultado el 9 de febrero de 2010.
Afroecuatoriano. Internet. http://es.wikipedia.org/wiki/Afroecuatoriano, consultado el 10 de febrero de 2010.
Tribus urbanas. En Revista Utopa. Internet. Universidad Politcnica Salesiana. http://www.ups.edu.ec/utopia/index.php?pg=ar
t&pcodigo=38&scodigo=203&acodigo=454&seccion=Opini%C3
%B3n, consultado el 10 de febrero de 2010.
62
Cultura
La cultura
en el sentido ilustrado
Rodrigo Villacs Molina
Investigador invitado de la PUCE
63
Cultura
64
Molinari e Irene Crdenas. Pero de manera concomitante, los ms jvenes comenzaron a buscar
nuevos caminos, menos dependientes de lo que se
haca en otros pases. El grupo VAN, de corta vida, se
opone a un arte al servicio de un consumismo burgus y acaba en un fesmo exasperado, como lo
califica Rodrguez Castelo. Surge tambin, entonces,
un americanismo que habra de manifestarse en varias vertientes: el precolombinismo o ancestralismo,
con la figura descollante de Estuardo Maldonado;
la nueva figuracin y el abstraccionismo simblico.
Pero la materia adquiere, de pronto, un gran poder
significativo, y reclama un rol protagnico, como lo
que hace entonces Paco Coello. Lo matrico se impone tambin en la pintura de Tbara y de Anbal Villacs, marcadamente influidos por el informalismo
espaol, abrevado en su fuente originaria.
La neofiguracin y el fesmo, con la influencia del
mexicano Cuevas y su caprichoso tratamiento de la
figura y del rostro humano, son practicados por la
generacin que, en trminos antiabstractos, entra en
escena en los aos sesenta y setenta. Destcanse en
ese momento: Nelson Romn, atrado por un magicismo de raz popular, y Ramiro Jcome, artista esencialmente crtico, cuya obra deriva en ciertos casos
hacia la caricatura de una sociedad a la cual l impugna ms que con irona, con mordacidad y sarcasmo. Ambos constituyen, junto a Washington Iza
inspirado entonces en la cosmogona ancestral
y a Jos Unda, actualmente inmerso en el abstraccionismo lrico, el grupo irreverente que se denomin
Los cuatro mosqueteros.
A partir de este momento, la pintura en Ecuador se
diversifica, adopta diferentes direcciones; si antes,
como hemos visto, haba sido predominantemente
religiosa, despus centrada en el retrato, luego en
el paisaje y ms tarde en la temtica indigenista, se
abre ya, en un amplio abanico, a todas las corrientes.
Surgen con fuerza otros nombres, como el de Juan
Villafuerte, creador poderoso, cuya obra revela un
sentido fatalista de la vida, Varea, Viver, Rosero,
Ziga, Paredes, Carreo, Endara, Eudoxia Estrella,
Scrates Ulloa, Marco Martnez, Monsalve, Jaime
Zapata, Ricardo Dvila, Pilar Bustos, Csar Carranza,
Pilar Flores, Franklin Ballesteros, Edgar Reascos,
Giti Neuman, Mauricio Bueno, Nicols Svistoonoff,
Rosy Revelo, Nixon Crdova, Alberto Santoro, Fernando Torres, Jorge Perugachy, Voroshilov Bazante,
Antonio Arias, Gustavo Egez, Miguel Betancourt,
Cultura
La escultura
Despus de la Colonia, que produjo tantas obras
maestras, cuyo mercado estaba asegurado gracias a
la apetencia de la Iglesia y de las familias adineradas,
la prctica de la escultura decay en Ecuador, y solo
pueden citarse, hasta ms ac del medio siglo anterior, pocos nombres destacados, como los de Luis
Mideros, Jaime Andrade y Germania Paz y Mio. Se
hablaba entonces del excesivo costo de los materiales
y del desinters del mercado del arte por la escultura.
Pero despus, y de pronto, se produce un fenmeno
interesante: el advenimiento de una falange de escultores que producen una obra de calidad y diversa,
y en la que se inscriben nombres como los de Jess
Cobo, Pancho Proao, Paulina Baca, Gabriel Garca
Karolys, Luis Viracocha y, en la poca de los metales,
Milton Barragn.
En el ao 1989 se cre en Quito el taller Las Cuadras,
que responda a una poltica municipal orientada al
embellecimiento de la ciudad con la escultura urbana. En este contexto, muchos artistas recibieron
sendos encargos, y algunas calles, parques y plazas
alojaron las obras que resultaron de aquel proyecto.
Algunas perduran, como Las baistas, de Cumbay,
y El florn, de las avenidas 10 de Agosto y Repblica,
de la escultora Marcia Vsconez; Las taitianas, de
Victoria Vsconez, en la avenida Naciones Unidas y
Amrica; Los ciclistas, de Vicky Camacho, que se hallan en la avenida Mariana de Jess; pero otras ya no
estn. Lo ms importante de esta experiencia fue el
hecho de que los escultores, generalmente jvenes,
sometieron su obra al criterio pblico, en el ms amplio sentido. Y como contrapartida, el pblico se encontr en las calles con el arte.
En el Guayaquil del siglo pasado se destac Alfredo
Palacio, que dirigi el Colegio de Bellas Artes, e hizo
muchos de los bustos (que nunca firm, en el supuesto de que su estilo bastaba) de personajes histricos, ubicados en los parques y avenidas de la
ciudad. Su obra ms importante es el monumento a
Eloy Alfaro. En las generaciones posteriores sobresalen, en el puerto, Antonio Cauja y Manuel Velastegu, y en Loja, Wolfram y Pal Palacio.
Despus de nuestra catstrofe financiera de fin de
siglo, el mercado del arte en el pas se deterior notablemente; los bancos y otras empresas de carcter
financiero dejaron de adquirir obras de arte, como
65
Cultura
La arquitectura
Muchos arquitectos han olvidado que la arquitectura
es una de las bellas artes, pues lo que ahora cuenta,
dirase que no es la esttica como valor agregado a
la comodidad de los espacios habitables, sino el rendimiento econmico por metro cuadrado. Y si bien
es cierto que hay edificios realizados con buen gusto
y con respeto a las caractersticas de su entorno, se
han levantado tambin otros que constituyen un
verdadero atentado contra una ciudad como Quito,
que fuera declarada hace ms de un cuarto de siglo
Patrimonio Cultural de la Humanidad, al igual que
recientemente Cuenca. Y vale decir que en la capital
del Azuay la nueva arquitectura s responde, por lo
general, a la belleza urbanstica, aunque tambin se
han dado casos opuestos a este principio, como lo
que se conoce como el crimen de Turi, un mazacote de cemento enclavado en el ms bello mirador
de la ciudad.
En la misma provincia se da el caso singular de la arquitectura de los emigrantes, quienes, quizs a control remoto, han hecho construir en el sector rural,
del que proceden, unas casas de mal gusto que distorsionan el paisaje y en las que nadie habita, porque sus
dueos estn lejos. Significan, sin duda, la esperanza
que abrigan los que se fueron de volver algn da.
Guayaquil, a su vez, se ha embellecido gracias a la
poltica urbanstica de los dos ms recientes alcaldes. Ahora es una hermosa ciudad en la que se ha
incrementado notablemente el inters por el fenmeno cultural, cuando hasta hace poco padeca el
estigma de ser solo una urbe desordenada y fenicia.
Ambato, en cambio, que fuera una encantadora
ciudad provinciana, sufri, despus del terremoto
de 1949, una penosa transformacin, porque las edificaciones destruidas por el sismo o demolidas de
inmediato, fueron reemplazadas con edificaciones
desproporcionadas y antiestticas, y la urbe creci
sin orden ni concierto. Asimismo, otras ciudades del
pas, obedeciendo a un falso criterio de modernizacin, han tratado de imitar a la capital, sin tomar en
cuenta la diferencia de sus circunstancias.
66
Cultura
La literatura
La literatura ha sido uno de los aspectos fuertes de la
cultura ilustrada del Ecuador desde la Colonia, perodo estudiado en profundidad por Hernn Rodrguez Castelo, en sus libros sobre nuestras letras de
los siglos XVII y XVIII (publicados por el Ncleo de
la Casa de la Cultura de Tungurahua y por el Banco
Central del Ecuador). Su lectura nos permite respirar
la atmsfera de esa poca. Obviamente, la influencia
de Espaa es entonces determinante, as como, en su
momento, los anhelos de libertad que inspiraran a
Eugenio Espejo, quien, adems, produce admirables
pginas de literatura cientfica, como tambin Pedro
Vicente Maldonado. Otros nombres que brillan en la
Colonia son los de fray Gaspar de Villarroel, Pedro
Mercado, Antonio Bastidas, Juan Bautista Aguirre,
Jacinto de Evia, Jacinto Morn de Butrn y, de una
manera especial, el del padre Juan de Velasco, considerado nuestro primer historiador, aunque a su obra
se le atribuye una gran dosis de fantasa.
Para llenar un vaco que quedaba en esos estudios,
Rodrguez Castelo puso en 2010 en circulacin su
Lrica de la Revolucin Quitea, con la produccin
annima que, como respuesta a la dramtica circunstancia que viva el pas, circul de manera clandestina en los das que siguieron al primer grito de
Independencia, el 10 de agosto de 1809, y al martirologio del 2 de agosto del ao siguiente.
En el siglo XIX publican autores de la talla de Jos
Joaqun de Olmedo, fray Vicente Solano, Pedro
Moncayo, Juan Montalvo, Juan Len Mera, Juan Benigno Vela, Pedro Fermn Cevallos, Gonzlez Surez
67
Cultura
68
Cultura
mismo ao la Antibienal, contra el certamen organizado por la Casa de la Cultura), y algunos otros
intelectuales y artistas que, ms all de diferencias polticas entre maostas, castristas y guevaristas, coincidan en que era necesario ese frente
para el combate revolucionario. Algunos nombres
del frente cultural: Ulises Estrella, Leandro Katz, Bolvar Echeverra, Luis y Simn Corral, Marco Muoz,
Euler Granda, Alfonso Murriagui, Rafael Larrea, Ral
Arias, Humberto Vinueza, Abdn Ubidia, Alejandro
Moreano y Francisco Proao Arandi.
En la segunda mitad del siglo XX se registra tambin
en Ecuador, como en todo el continente y ms all,
una gran influencia del boom de la novela latinoamericana. Pero despus, nuestra literatura busca
otros rumbos, como en el caso de Javier Vsconez,
admirador de Onetti, con una novelstica que, segn
la crtica, responde a una escritura posmoderna. Ttulos como El viajero de Praga y La sombra del apostador le dan esa credencial.
Hay mucho que decir sobre la literatura ecuatoriana en el ltimo cuarto de siglo, afirma Jorge Dvila Vzquez: El perodo signific la afirmacin del
trabajo literario de autores ya dueos de obra importante antes de los ochenta, como Jorge Enrique
Adoum, que amn de su poesa, su teatro, novelas y
relatos, publica sus memorias y su (hilarante) Aproccimasin a la paraliteratura. No exageramos al decir
que es el ms alto representante de nuestras letras;
Ivn Carvajal afirma (A la zaga del animal imposible,
lectura de la poesa ecuatoriana del siglo XX), que
en la posea de Adoum y en la de Hugo Salazar Tamariz (Cuenca, 1923), asistimos a un desborde de
lo narrativo. Efran Jara recoge su poesa completa,
con estudio introductorio de Mara Augusta Vintimilla; Jacinto Cordero, parte del grupo Elan cuencano (porque hubo tambin en Quito un grupo
literario con el mismo nombre) aporta con una serie
de ttulos, y sus mejores textos se recopilan en Poesa
junta, una de las trascendentales colecciones de la
Casa de la Cultura. Francisco Granizo Ribadeneira
publica poco, pero de excelente calidad. Otras obras
que integran la aludida coleccin son las de Fernando Cazn Vera y Eduardo Jaramillo, Filoteo Samaniego, Manuel Zabala Ruiz, Violeta Luna y Julio
Pazos. En otra coleccin de la Casa, Palabra Viva
constan: Antonio Preciado, la voz de la negritud,
Ulises Estrella, Euler Granda y Humberto Vinueza,
considerado el mayor poeta del tzantzismo.
69
Cultura
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El teatro
A partir de los ochenta, el teatro da un giro en
Ecuador, cuando empiezan a aparecer los nuevos
dramaturgos, porque antes solo se ponan en escena
obras extranjeras y de los muy escasos autores nacionales que haban escrito para la escena, Aguilera
Malta, por ejemplo. En los aos sesenta estaba solo
Paco Tobar en Quito, haciendo su propio teatro (escribe, dirige y acta) con su Grupo Independiente,
y Jos Martnez Queirolo en Guayaquil, con Las dos
cartulas. Pero en esa dcada viene el italiano Fabio
Cultura
71
Cultura
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La danza
La danza tiene dos aristas: la institucional, que est
avalada y financiada por el Estado, como el Ballet
Ecuatoriano de Cmara, dirigido por Rubn Guarderas; una institucin que comprende tambin el
ballet contemporneo, el ballet metropolitano y metrodanza. Caso similar es el de la Compaa Nacional
de Danza, dirigida por Mara Luisa Gonzlez, y cuyos
miembros tambin son remunerados; es gente que
est ah para bailar. Resulta una competencia saludable y en ambas instituciones los bailarines tienen
buen nivel; pero no hay esa actitud, digamos, creativa; no se estn formando coregrafos; se los invita.
Entonces tenemos, por un lado, esa danza que podramos llamar oficial, y por otro, la danza independiente, que es danza contempornea. En Guayaquil
hay algunas academias de ballet, pero a nivel amateur. Los grupos importantes en el puerto, de carcter profesional, seran el mismo Sarao y el grupo
ETEA, una fusin flamenco-jazz. Ah est Miguel
Salem con su elenco de danza-jazz, que reproduce
los musicales exitosos del mundo.
El compromiso de la danza contempornea fue asumido en Quito por el Frente de Danza Independiente.
En un momento se asociaron todos los contemporneos propositivos, Wilson Pico, Klber Viera, la
propia Mara Luisa Gonzlez, Susana Reyes, para
consolidarlo; pero hoy est pasando por una crisis.
Digamos que se hallan vigentes Wilson Pico, Terry
Araujo y otros profesores; pero ya no es el Frente de
antes. Ya no estn coregrafos como Ernesto Ortiz,
Josie Cceres ni Carolina Vsconez, una coregrafa
muy estudiosa, una artista en el sentido de armar su
obra, de pensar por qu y adnde quiere llegar.
Vale aqu recordar que en el ao 2003 Wilson Pico
puso en marcha el proyecto Futuro S!, que dur hasta
2008 y que, segn su creador, tuvo por motivacin a
la danza como herramienta de recuperacin social;
Cultura
gradu bailarines e instructores y propici el descubrimiento de talentos para la coreografa, transformndose despus en una propuesta educativa a fin
de ensear danza contempornea.
El cine
73
Cultura
de un Guayaquil modernizado: la escalinata del barrio Las Peas y el Malecn remozado; publicita, sin
remordimiento alguno, el trabajo de la alcalda en el
puerto principal.
Viviana Cordero, que haba realizado con su hermano Juan Esteban el filme Sensaciones, en 1990, presentaba ah una historia alucinante en medio de los
Andes, donde un grupo de amigos se encuentra en
una hacienda de la Sierra ecuatoriana. Y en su pelcula Un titn en el ring, dos peleadores causan la divisin de un pueblo entero fantico de la lucha libre.
Pero la Costa ha sido tambin escenario de historias
violentas y de personajes oscuros recuerda Pablo
Fiallos en su artculo. Crnicas, de Sebastin Cordero, muestra una ciudad atormentada por la amenaza de un asesino en serie, de nios, mientras un
periodista sensacionalista busca la noticia detrs del
Monstruo de Babahoyo.
El viaje por carretera abre la posibilidad de conocer
el pas como si visemos un conjunto de postales.
Qu tan lejos, de Tania Hermida, empat con el pblico ecuatoriano inmediatamente, por sus dilogos
y sus personajes. Pero tambin por esa constante
sensacin de nostalgia, acentuada con la imponente
fotografa de Armando Salazar, que registra la belleza del paisaje del pas, durante el recorrido entre
Quito y Cuenca.
En la ltima dcada, la mirada de los cineastas nacionales ha apuntado a Quito. Vctor Arregui vuelve
sobre los personajes marginales en Fuera de juego,
y sobre la tragedia social quitea alrededor de la
muerte, en Cuando me toque a m. Al contrario,
Anah Hoeneisen y Daniel Andrade muestran un
Quito burgus, donde se reflejan partes de la ciudad
ms modernas que aquellas a las que nos tena acostumbrados el cine nacional. Mateo Herrera juega
con los gneros a partir de la migracin, en Alegra
de una vez, y la ms reciente Impulso. Y nueve directores noveles revelan sus inquietudes en Los canallas, dice Andrade, quien est preparando una
publicacin especializada en el sptimo arte.
Puede afirmarse, entonces, que el cine en Ecuador es
un arte que en los ltimos aos se ha desarrollado de
una manera extraordinariamente acelerada; cuenta
inclusive con una ley, una cinemateca e importantes
instituciones que le respaldan. Tambin hay que registrar, en este caso, el hecho de los estudios en el exterior de algunos jvenes interesados en el arte de las
74
La msica
Antes de que existiera la Orquesta Sinfnica Nacional, que se fund en los aos sesenta, bajo la direccin del maestro espaol Ernesto Xanc, la vida
artstico-musical de Quito se concentraba en el Conservatorio Nacional (que sigue siendo en esta rea,
y en trminos pedaggicos, la institucin ms importante del pas), salvo cuando venan a los teatros
Sucre o Bolvar concertistas o grupos extranjeros, invitados generalmente por la Sociedad Filarmnica,
que en este sentido cumpli una labor encomiable,
poniendo en contacto al pblico, aunque muy de
tarde en tarde, con intrpretes del ms alto nivel.
Nuestros msicos, a su vez, ejecutaban en aquel
tiempo obras de compositores como Luis Humberto
Salgado que es quizs el ms importante compositor nacional, con la orquesta y el coro del Conservatorio. Tambin estaban en su repertorio las
partituras de Segundo Luis Moreno, Juan Pablo
Muoz, Jos Ricardo Becerra, Nstor Cueva, ngel
H. Jimnez y Corcino Durn, que hacan msica acadmica ecuatoriana; as como, ms adelante, Gerardo Guevara y Carlos Bonilla. Actualmente, ya es
muy raro escuchar las obras de estos maestros.
Nuestra Sinfnica contaba, en sus inicios, con una
asistencia extremadamente escasa, pero esta se ha
incrementado de manera muy notable, lo cual demuestra el creciente inters del pblico por la msica elaborada. Por desgracia, la Orquesta Sinfnica
Nacional no solo cerr su escuela de Msica, que
funcion con xito durante los aos 79 y 80 bajo la
direccin de Mara Niles (ahora Mara Jaramillo de
Guevara), sino que no ha desarrollado, como le corresponda, un proyecto de estmulo a los jvenes
compositores, encargndoles obras y organizando,
por ejemplo, adecuados certmenes. Incluso el concurso de composiciones que mantena el Municipio
de Quito no ha vuelto a ser convocado. Entonces, se
quedan inditas las obras de los jvenes compositores, que, sin incentivo alguno, dejan de producir. As
se explica que la msica, en trminos de creatividad,
est muy a la zaga de las otras artes en el pas. Podra
Cultura
decirse, por tanto, que Ecuador desaprovecha los talentos musicales que posee; estos carecen de estmulo, de una adecuada capacitacin y de promocin.
En cuanto a la direccin de orquesta, funcin en la
cual antes se destacaba el maestro lvaro Manzano,
que condujo durante 17 aos la Sinfnica Nacional,
ahora ocupa un lugar relevante Patricio Aizaga,
quien cre, en 1995, la Fundacin Orquesta Sinfnica Juvenil del Ecuador, origen de la Orquesta Filarmnica Juvenil, de la que dependen otras orquestas,
de nios y jvenes, en Quito, Guayaquil y Esmeraldas, con directores como Felipe Luzuriaga, Patricio Jaramillo, Agustn Ramn San Martn y Juan
Carlos Ruales, a cuyo cargo est la Escuela de Msica de la fundacin.
Otra fundacin de gran trascendencia es la Filarmnica Casa de la Msica, una entidad sin fines de lucro,
resultado de la fusin de la Sociedad Filarmnica de
Quito, que durante 50 aos desarroll en la ciudad
una intensa labor de difusin cultural y educativa, y
la Fundacin Casa de la Msica, dirigida por Hans y
Gi Neustaetter. El legado de Gi Neustaetter permiti
la construccin de una de las mejores salas de conciertos, por su impecable acstica y hermosa arquitectura. En ese escenario se han presentado grandes
espectculos musicales, y en su sala de recitales y
conferencias se lleva a cabo una constante actividad,
que incluye disertaciones, la actuacin de grupos de
cmara y la programacin mensual de los amigos de
la pera, con grabaciones en video, etc.
En varias ciudades han proliferado ltimamente los
grupos instrumentales que responden a las inquietudes de una audiencia atrada por las nuevas propuestas musicales, a tono con una poca de cambios
vertiginosos: las bandas con las diversas modalidades del rock, la msica fusin, etc., que obviamente
tienen una gran acogida por parte del pblico juvenil.
Pero no olvidemos la presencia en nuestros escenarios de la Orquesta de Instrumentos Andinos, creada
en el ao 1990 y dirigida por Patricio Mantilla, ni el
encomiable trabajo de ese gran trompetista que es el
lojano Edgar Palacios, con su fundacin para la enseanza de msica a nios y jvenes que padecen
deficiencias fsicas o mentales. Al efecto, cre en
1992 el Sistema Nacional de Msica para Nios Especiales, al que se debe la Orquesta de Msicos Especiales del Ecuador, que ha ofrecido innumerables
conciertos en el pas y ms all de nuestras fronteras.
Para concluir, hay que declarar que ha sido demasiado ambiciosa la intencin de resumir en estas
breves pginas siquiera una visin panormica, o rasante, de la cultura ilustrada en Ecuador contemporneo. De modo que el resultado es solo un boceto
que, por tanto, deja por fuera mucha informacin.
nicamente ha sido posible registrar las lneas ms
visibles de tan amplio tema. A pesar de lo cual, basta
esta suerte de dibujo a mano alzada para hacernos
una clara idea de la rica produccin del pas (pasando sobre los peros que hemos anotado), en el
campo de las letras y las artes. Lo cual, en este mbito, nos da un peso especfico considerable entre
las naciones del continente.
Bibliografa y consultas
Artes plsticas: Textos de Hernn Rodrguez Castelo (1988): El siglo
XX de las artes visuales en Ecuador (1988). Quito: Banco Central
del Ecuador.
Rodrigo Villacs Molina (1993). Panorama del arte. Quito: Editorial
El Conejo.
_______ (2001). Arte quiteo de la Colonia al siglo XIX (2001). Quito:
Editorial Delta.
_______ (2002).Pintura ecuatoriana siglo XX (2002). Quito: Editorial
Delta.
Arquitectura: Entrevista con el arquitecto Rafael Vlez, uno de los
profesionales ms destacados del pas, premios Ornato de Quito
en varias ocasiones y Premio Bienal de Quito.
Literatura: Ensayos inditos de los escritores y estudiosos de la literatura: Jorge Dvila y Abdn Ubidia.
Artes escnicas: Entrevista con Genoveva Mora, directora de El
Apuntador, revista especializada en artes escnicas, que se publica en Quito, Imprenta Abilit, y Lola Mrquez, periodista cultural y actual funcionaria del Ministerio de Cultura, Guayaquil.
Cine: Texto de Pablo Fiallos, especialista en cine, director de la revista especializada en el sptimo arte Zoom.
Danza folclrica: Consulta con la maestra Virginia Rosero, directora del Ballet Folklrico Ecuatoriano Virginia Rosero y promotora
del rea Cultural de la Universidad Andina Simn Bolvar.
Msica: Entrevista con el maestro Gerardo Guevara, compositor y
exdirector del Conservatorio Nacional de Msica, y Mara Jaramillo de Guevara, maestra de msica.
75
Cultura
En Ecuador existen varias instituciones, tanto privadas como pblicas, que se ocupan de gestionar,
promover, difundir y financiar la cultura, ya sea en
todo el pas o en algunas de sus circunscripciones.
Esto incluye manejar museos, bibliotecas, archivos
y otros centros culturales, fomentar la investigacin
cultural, incentivar la creatividad o las manifestaciones artsticas, facilitar recursos para diversas tareas culturales, etc. De entre todas esas instituciones,
son las de carcter pblico, y que por lo mismo utilizan recursos del Estado, las que disponen de la
mayor cantidad de espacios y presupuesto dedicados a la cultura, y tienen mayor impacto en las actividades culturales. Eso nos obliga a privilegiar ese
tipo de instituciones, a sabiendas de que eso significa dedicar ms espacio a lo grande frente a lo pequeo, lo nacional frente a lo local, lo pblico frente
a lo privado. Por ejemplo, en este artculo no se mencionan los centenares, quiz millares, de bandas de
rock que existen en el pas, as como tampoco las
bandas de pueblo o de msica nacional, que, sin
duda, suman nmeros igualmente grandes.
Por lo anotado, consideraremos en primer lugar
cuatro instituciones estatales, aqu ordenadas ms
bien por consideraciones cronolgicas:
77
Cultura
cultura. La Casa de la Cultura Ecuatoriana, actualmente una de las instituciones culturales gubernamentales ms antiguas del pas, naci a la sombra de
ese tipo de concepciones.
2
www.cce.org.ec
78
Cultura
publicaciones, ha mantenido acuerdos con los diversos autores para seguir manteniendo la variedad
y vigencia de sus publicaciones.
organizacin especfica. Para 1938 exista ya una biblioteca especializada, que fue la primera biblioteca
econmica del pas y que, por la fuerza de las circunstancias, se fue abriendo al pblico interesado en esas
materias, principalmente profesores y estudiantes
de la Universidad Central de Quito. Con el tiempo, la
biblioteca del Banco Central contribuy a crear el
nuevo pensamiento econmico del pas.
Aos despus, a partir de la dcada de 1970, la Junta
Monetaria decidi comprar las bibliotecas que haban pertenecido a notables intelectuales y coleccionistas ecuatorianos ya fallecidos, como Jacinto
Jijn y Caamao, Isaac J. Barrera y Carlos Manuel
Larrea, para evitar que esas colecciones se dispersaran o salieran del pas y se perdieran los tesoros
bibliogrficos all reunidos. As se consolidaron importantsimos fondos culturales, ya no directamente
relacionados con las ciencias econmicas. Con el
tiempo, y fundamentalmente por la falta de un local
adecuado, se separ la biblioteca econmica de la
cultural, las mismas que hasta ahora funcionan independientemente, sirviendo tanto a tcnicos del
BCE como a particulares.
La segunda lnea cultural del BCE, sus museos, que
es la que a la postre ha alcanzado mayor importancia, surgi tambin de las responsabilidades propias de la banca central. En efecto, como el banco
era el instituto emisor del Estado, deba respaldar al
sucre, la moneda nacional, mediante la adquisicin
de oro fsico, entre otros valores: ese metal, transformado en lingotes de pureza y peso controlados, se
acumulaba en las bvedas del banco como respaldo
a las monedas y billetes que emita. Ahora bien,
entre los objetos de oro que el pblico venda al
instituto emisor haba con alguna frecuencia obras
maestras de la orfebrera precolombina, creadas por
las antiguas culturas del actual Ecuador y conservadas como ofrendas funerarias en tumbas que se
hallaban por casualidad, por la interesada astucia de
los huaqueros, o como resultado de investigaciones
arqueolgicas. Por suerte para el pas, los tcnicos
encargados de transformarlas en lingotes se dieron
cuenta de que hacerlo hubiera sido un crimen cultural, por lo que prefirieron conservarlas en la misma
forma en que haban sido adquiridas.
5
79
Cultura
Sin referirnos, por ahora, a otras lneas de accin cultural que tambin emprendi el Banco Central del
Ecuador, interesa anotar que la forma circunstancial
en que ingres a esa actividad, de suyo distinta de
sus labores especficas, se reflej en la sui gneris estructura administrativa que adoptaron las actividades
culturales del BCE. Para la dcada de 1980, existan en
la institucin tres gerencias dedicadas a la cultura:
el museo y galeras de arte, el Centro de Investigacin
y Cultura (bibliotecas, archivos histricos, musicotecas, editorial, investigaciones) y Difusin Cultural
(msica, teatro y literatura, al servicio de pblicos
amplios de las tres regiones del Ecuador continental,
inclusive barrios marginales, trabajadoras sexuales y
presos). En 1994, en la primera reduccin de la actividad cultural del BCE, las actividades a cargo de la
Gerencia de Difusin Cultural pasaron al Ministerio
de Educacin y Cultura, donde murieron al poco
tiempo sin dejar rastro.
En la dcada de 1990, el museo y el Centro de Investigacin y Cultura se unificaron en una Direccin Cultural Nacional, que dur pocos aos, al cabo de los
cuales se dividi en tres direcciones culturales regionales, con sedes en Quito, Guayaquil y Cuenca, que
reportan directamente a la Subgerencia General del
Banco Central del Ecuador. Esa es su situacin actual,
cuando se ha decidido que dejen de formar parte de
esa institucin y pasen a pertenecer al nuevo Sistema
Nacional de Cultura.
Se debe mencionar al menos dos datos ms de la historia de las reas culturales del Banco Central del
Ecuador, antes de describir su situacin actual.
Vase Eduardo Almeida Reyes (2007). Trayectoria del Museo del Banco Central del Ecuador. En www.arqueo-ecuatoriana.ec
80
El primer dato tiene que ver con las importantes labores, algunas de ellas pioneras, que realiz esta
institucin en sus seis dcadas de servicio a la cultura. Entre ellas no se puede dejar de indicar las siguientes: investigacin arqueolgica, restauracin
monumental, preservacin de obras de arte, restauracin de papel y formacin de tcnicos.
En cuanto a la investigacin arqueolgica, el Museo
del Banco Central emprendi diversos proyectos
en todo el pas, a veces directamente y otras veces a
travs de terceros, que contribuyeron a vigorizar el
desarrollo de esa disciplina en Ecuador. La sola lista
de tales proyectos sera demasiado larga. A manera
de ejemplo, digamos solamente que su contribucin
al conocimiento de las antiguas culturas del rea circumquitea fue decisiva.
En el campo de la restauracin monumental, la
labor del banco fue tambin importante y pionera.
Tanto en monumentos republicanos (como la capilla de la Medalla Milagrosa en Ambato, o los inicios de la restauracin del Teatro Nacional Sucre en
Quito), como coloniales (como su participacin en
la restauracin de varias iglesias en diversas provincias y en el inicio de la iglesia de la Compaa de
Jess en Quito) y tambin precolombinos (como el
Pucar de Rumicucho en la provincia de Pichincha o
el castillo de Ingapirca en la del Caar, entre muchos
otros). Para que se comprenda el valor de dichas intervenciones, cabe recordar, a manera de ejemplo,
que sin el Banco Central del Ecuador simplemente
ya no existira el complejo de Ingapirca, el principal
monumento inca del Ecuador.
Igualmente importante ha sido la tarea de la institucin en la preservacin de piezas arqueolgicas,
coloniales y republicanas. Baste decir, de nuevo a
manera de ejemplo, que el banco cre uno de los
mejores talleres sudamericanos en restauracin de
bienes culturales en papel.
Cabe destacar, finalmente, que a travs de todas esas
actividades el Banco Central contribuy a formar
notables equipos de tcnicos y administradores
culturales. Se podra decir que una buena parte de
quienes actualmente trabajan en ese tipo de labores
en Ecuador se formaron en las reas culturales del
Banco Central.
El segundo dato sobre el que convendra reflexionar
proviene de la peculiar manera en que el BCE
Cultura
de
arte
moderno
Biblioteca: Acoge los fondos de ciencias sociales, culturales y hemeroteca, y las bibliotecas
que fueron de Jacinto Jijn y Caamao, Carlos
Manuel Larrea, Isaac J. Barrera y otros biblifilos, con un total de ms de 253.000 tems, principalmente sobre antropologa, arqueologa,
historia, geografa, arte, etnografa, filosofa, sociologa, economa, derecho, literatura, diarios y
revistas ecuatorianas.
Archivo histrico: Contiene documentos histricos del BCE, los archivos privados de Jacinto
Jijn y Caamao, Neptal Bonifaz, Luis Napolen Dillon y copias de documentos de archivos
extranjeros sobre Ecuador como el Archivo Secreto Vaticano, Archivo de Indias de Sevilla,
Universidad de Princeton, National Archives de
Washington, etc., con un total de ms de un milln de tems. Tambin contiene fotografas, diapositivas, negativos en vidrio, daguerrotipos y
fotografas digitales con medio milln de tems.
Musicoteca: Se encuentran colecciones de msica europea, latinoamericana, nacional, jazz,
rock, el archivo de la palabra y partituras, videos, casetes de audio, discos analgicos y digitales que suman en total ms de 12.000 tems.
81
Cultura
El subproceso editorial tiene a su cargo la publicacin de obras relacionadas con los fondos culturales
que se custodian, como antropologa, arqueologa, arte, filatelia, historia, msica y numismtica.
Entres sus principales colecciones se destacan la Biblioteca Bsica del Pensamiento Ecuatoriano (en
coedicin con la Corporacin Editora Nacional),
Maestros del arte ecuatoriano, Biografas ecuatorianas, entre otras. Desde 1977 (cincuentenario de
la fundacin del BCE) ha publicado ms de un millar de ttulos. Adicionalmente tiene a su cargo el
museo y biblioteca virtuales, que difunde a travs
de su pgina web (www.museos-ecuador.com.ec) el
contenido de los fondos de las reas culturales del
Banco Central del Ecuador y los servicios culturales
que ofrece. Dicha pgina ha ganado varios reconocimientos como la mejor pgina web cultural del pas.
El Centro Cultural Esmeraldas ofrece estos servicios:
Museo, con una muestra permanente sobre arqueologa nacional y regional y una sala de exposiciones temporales.
Archivo histrico, cuyos fondos se refieren especialmente a temas afro y particularmente a la esclavitud, as como a las nacionalidades indgenas
de la Costa norte. Tiene un fondo lingstico (casetes de audio) y otro documental (fotografas).
Biblioteca
Venta de publicaciones
El Centro Cultural Ibarra ofrece estos servicios:
Museo, con una muestra permanente sobre arqueologa nacional y regional (Carchi e Imbabura), otra sobre arte colonial y una sala de
exposiciones temporales.
Archivo histrico, posiblemente el ms importante del norte del pas, cuyos fondos se refieren
especialmente a la historia regional durante la
Colonia y la Repblica. Custodia fondos entregados en comodato por parte de la Corte Superior de Justicia de Imbabura, el Municipio de
Ibarra, el Registro de la Propiedad de Ibarra, el
Registro de la Propiedad de Cotacachi, la Notara
de Cotacachi y el Hospital San Vicente de Pal.
Biblioteca
82
Museo, con una muestra permanente sobre arqueologa nacional y regional y una sala de exposiciones temporales.
Archivo histrico
Biblioteca
Venta de publicaciones
La Direccin Cultural Regional Guayaquil (DCRG)
Tiene a su cargo los siguientes museos y servicios:
Cultura
se ubica el Teatro Centro Cvico y funciona el Instituto Tecnolgico de Artes del Ecuador, creado
con el patrocino de ambas instituciones.
Museo Nahm Isaas es un museo de arte colonial, cuya coleccin de ms de 2.300 bienes culturales, anteriormente del seor Nahm Isaas
Barquet, est en custodia del BCE por un fideicomiso con AFPV-Gnesis.
Museo Presley Norton est ubicado en la Casa
Herlinda, destinado a difundir la coleccin del
mencionado arquelogo. Est bajo la responsabilidad del BCE a travs de un comodato con el
Banco del Pacfico.
Archivo Histrico del Guayas es el centro de investigaciones histricas y publicaciones. Posee
un fondo de fotografas, una biblioteca y hemeroteca histrica, un fondo cartogrfico, microfilmes y manuscritos. Cuenta con una imprenta
y un auditorio. Fue establecido mediante decreto a comienzos de la dcada de 1970 y posteriormente se crea la Fundacin Miguel Aspiazu
Carbo para administrarlo. El BCE proporciona
los recursos necesarios mediante un convenio
interinstitucional.
Museo de Baha de Carquez, Manab, cuenta
con una sala permanente y otra para exposiciones temporales. Tiene un centro documental, videoteca y biblioteca, esta ltima
mediante convenio con el municipio de
la ciudad.
Museo de Manta, Manab, tiene una sala
permanente de arqueologa, una sala para
exposiciones temporales de arte, un centro documental, videoteca y venta de publicaciones.
Cuenta con una sala de cine para 150 personas.
Museo de Santa Elena (Los amantes de Sumpa),
ubicado en el sitio arqueolgico del complejo
Las Vegas en la pennsula y provincia de Santa
Elena. Tiene una muestra de arqueologa y etnografa con 174 bienes y 4 osamentas.
Museo y Archivo Histrico de Portoviejo cuenta
con tres salas de exposiciones permanentes. El
archivo histrico y la biblioteca funcionan mediante convenio con el Municipio de Portoviejo.
Tiene un punto de venta de publicaciones, artesanas y productos del museo.
83
Cultura
Piezas filatlicas
Sala temporal de arte contemporneo, destinada a la difusin de las artes plsticas pictricas o escultricas, para dar a conocer artistas
nacionales o extranjeros.
El archivo histrico, ubicado en el edificio municipal junto a la Puerta de la Ciudad, incluye la
sala de personajes lojanos.
Las colecciones de bienes culturales del Banco
Central del Ecuador.
A lo largo de los aos, el BCE ha logrado reunir las
ms importantes colecciones de bienes culturales
ecuatorianos que se encuentran en poder del Estado. Se trata de:
Si bien esos bienes culturales estn catalogados y registrados, los nmeros de objetos que se suelen citar
dependen de la forma de contar. Por ello, para los
propsitos de este trabajo, baste decir que el BCE ha
cumplido con una importante tarea de rescate, investigacin, conservacin y difusin de una parte significativa del patrimonio cultural del pas, y que muchos
de esos bienes le fueron entregados gratuitamente
por personas e instituciones que confiaron en la responsabilidad con que el banco asumi esas tareas.
7
El Instituto Nacional
de Patrimonio Cultural (INPC)
Esta institucin, creada en 1978, ha sido la principal encargada de la preservacin y restauracin
de los bienes materiales e inmateriales que conforman el patrimonio cultural del Ecuador, basada
en la primera Ley de Patrimonio Cultural, que fue
promulgada al ao siguiente. Ha tenido a su cargo
la regulacin de las actividades que afectan al patrimonio, as como las actividades cientficas que lo
involucran, en los mbitos antropolgico, arqueolgico, sociolgico y de restauracin.
Los departamentos que conforman el INPC son:
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Cultura
Consolidar al instituto como un centro de investigacin-desarrollo y sistematizacin del conocimiento cientfico-tcnico del patrimonio
cultural, mediante el estudio, anlisis y aplicacin de teoras, metodologas y tcnicas para
catalogar, documentar, conservar, proteger y
potenciar el patrimonio material o tangible e inmaterial o intangible.
Desarrollar, sugerir y vigilar la implementacin
y el cumplimiento de normas, polticas y procedimientos, orientados a la conservacin preventiva del patrimonio cultural, a fin de regular
y controlar el adecuado manejo del patrimonio
por parte de los actores sociales. Esto incluye:
prevencin de riesgo (identificacin, conservacin y alerta), uso (vulnerabilidad patrimonial)
y seguridad (mbito legal-jurdico).
Disear e implementar sistemas de informacin
para la gestin de los bienes patrimoniales (),
que permitan a la sociedad y sus representantes
proveer al bien cultural la proteccin, el valor y el
reconocimiento requerido (sostenibilidad).
Sistematizar y comunicar el conocimiento
patrimonial material o tangible e inmaterial o
intangible mediante la elaboracin depublicaciones cientficas.
Acreditar a los especialistas en patrimonio cultural para velar por la profesionalizacin y manejo tcnico de los bienes patrimoniales.
Velar por la adecuada formacin de tcnicos y
personal especializado en reas patrimoniales,
con una asesora y trabajo conjunto con el Consejo Nacional de Educacin Superior (Conesup).
Elaborar el registro nacional de profesionales en materia patrimonial, acorde a los criterios y normas de manejo requeridas por
nuestro patrimonio.
Proponer y establecer convenios con instituciones pblicas, privadas y/o de cooperacin a nivel nacional e internacional, con la
finalidad de facilitar y dar cumplimiento a la
misin institucional.
Para poder cumplir esos objetivos, el INPC est dividido en zonas, que controlan y gestionan sus proyectos; estas son:
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Tomado de la pgina web del INPC, bajo la bsqueda servicios. www.inpc.
gob.ec
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Cultura
El Ministerio de Cultura
y el Sistema Nacional de las Culturas
Hasta el ao 2006, como hemos visto, las tareas culturales del Estado ecuatoriano estaban divididas en diversas organizaciones, con poca coordinacin entre
ellas. Exista, s, una Subsecretara de Cultura dentro
del Ministerio de Educacin y Cultura, pero con poco
presupuesto y, en la prctica, con poco poder. La gran
propuesta de la revolucin ciudadana en esta materia, si la entendemos correctamente, es doble: dar
mayor importancia desde el Estado a los temas culturales y centralizar su accin a travs del Ministerio
de Cultura.
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13
14
De acuerdo a www.ministeriodecultura.gob.ec
Cultura
del Ecuador. Esto incluye dirigir la formulacin de proyectos culturales, dirigir la investigacin, conservacin, preservacin, restauracin,
exhibicin y promocin del patrimonio cultural, as como el inventario de los bienes que
forman parte de este patrimonio. Tambin se
encarga del manejo de la red virtual de museos,
archivos y bibliotecas, y del programa de digitalizacin de documentos histricos, estudios georreferenciales y geogrficos de bienes culturales y
monumentos patrimoniales.
Cultura. El CNC tiene una seccin de publicaciones, que incluye la Revista del Consejo Nacional de Cultura, y mantiene y promueve el
Premio Nacional de Cultura Eugenio Espejo.
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18
Archivo Nacional del Ecuador, tambin muy anterior al Ministerio de Cultura. Es un archivo
histrico de carcter permanente y que guarda
fondos documentales de cinco siglos, los que
pertenecen a tres perodos: la poca hispnica,
el breve lapso grancolombiano y el tiempo de
la Repblica. Su sede principal est en Quito
y desde 1993 mantiene una dependencia en la
ciudad de Ambato.
19
15
www.ministeriodecultura.gob.ec
16
www.ministeriodecultura.gob.ec
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www.sinab.gob.ec
18
www.ane.gob.ec
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Cultura
20
La Fundacin Museos de la Ciudad, que coordina, gestiona y plantea polticas para el Museo
de la Ciudad, ubicado en el antiguo Hospital
San Juan de Dios; el Yaku Parque-Museo del
Agua, ubicado en los antiguos tanques de almacenamiento de agua en el barrio de El Placer,
y el Museo Interactivo de Ciencia, que funciona en lo que fue la fbrica textil La Industrial,
en Chimbacalle.
El Centro Cultural Metropolitano, que ocupa el
local que en la poca colonial perteneci a la
Universidad San Gregorio de los jesuitas, hoy
muy bien restaurado, y cuenta con la Biblioteca
Municipal, el Museo Alberto Mena Caamao,
una interesante exposicin permanente y varias
salas para exposiciones temporales y otras actividades culturales. El centro tambin gestiona
las dos instituciones que se mencionan en el siguiente punto:
El Centro Cultural Itchimba, dedicado a la promocin de eventos culturales y exposiciones, y
la Casa de las Artes La Ronda que tambin se
dedica a la difusin del patrimonio y de las expresiones artsticas contemporneas.
La Fundacin Teatro Sucre, que organiza y auspicia, principalmente, actividades musicales y
escnicas no solamente en el Teatro Nacional
20
En este punto agradecemos la generosa colaboracin de Ana Mara Armijos,
directora ejecutiva de la Fundacin Museos de la Ciudad, y su equipo, quienes
nos proporcionaron valiosa informacin sobre el MMQ, e incluso revisaron
nuestro texto al respecto. Cualquier error que se haya deslizado es, desde luego, de nuestra sola responsabilidad. Vase tambin www.museociudadquito.
gob.ec
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21
El Municipio de Cuenca
Su trabajo cultural se realiza a travs de la Direccin
Municipal de Educacin y Cultura, cuya misin, de
acuerdo a sus estatutos, es la de consolidar a Cuenca
como una ciudad cultural, mediante programas de
educacin permanente, a travs de la participacin
ciudadana y de instituciones pblicas y privadas;
respetar, fomentar y difundir su diversidad, su patrimonio, su actualidad y sus tradiciones para promocionarla, dentro y fuera del pas, como una ciudad
con identidad propia.
21
www.fonsal.gob.ec
Cultura
Para lograr ese objetivo, el Municipio de Cuenca trabaja con tres propuestas bsicas: msica, arte y tradicin. Con el fin de desarrollar estos tres mbitos, se
ha dedicado una partida presupuestaria para crear
diferentes espacios para la cultura y para la conservacin y ampliacin de bienes culturales.
Adems, el Municipio de Cuenca tiene varias dependencias culturales, algunas de las cuales constituyen
importantes atractivos tursticos:
El Municipio de Ambato
La gestin del Municipio de Ambato gira en torno
al Centro Cultural La Lira, que cuenta con un
museo de arte contemporneo y diversos servicios
turstico-culturales.
Adems, son dependencias del Municipio de Ambato varias casas y quintas del perodo republicano
que se han restaurado:
Dentro del mismo mbito de lo pblico, hay otras organizaciones culturales. Como ejemplo de ellas cabe
mencionar al Centro Interamericano de Artesanas
y Artes Populares (Cidap), con sede en Cuenca,
creado por acuerdo entre el Gobierno del Ecuador
y la Organizacin de Estados Americanos (OEA). El
Cidap se ha dedicado a financiar la investigacin y
difusin de la cultura popular ecuatoriana. Cuenta
con un extenso centro de documentacin que tiene
una coleccin de documentos, archivo histrico, archivo sonoro, archivo videogrfico, archivo grfico,
archivo referencia, una biblioteca y hemeroteca y un
centro de publicaciones especializado.
La Orquesta Sinfnica Nacional del Ecuador fue fundada en 1949. Ha recibido varios reconocimientos,
entre ellos, el Premio Nacional Eugenio Espejo en el
ao 2007. Es la ms alta representante de la msica
acadmica en Ecuador. Interpreta obras de la msica occidental y composiciones ecuatorianas.
22
22
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Cultura
Dentro de las organizaciones dedicadas a promover el acceso a la cultura, cabe resaltar el papel
de las editoriales. Hay varias instituciones de esta ndole, de las cuales nos referiremos solo a dos de las
ms importantes.
Editorial Abya-Yala, organizacin salesiana dedicada, desde 1977, a publicar trabajos sobre las culturas indgenas del Ecuador. Ha ampliado su campo
de gestin hasta incluir el Centro Cultural Abya-Yala,
donde se da espacio a manifestaciones culturales.
La Corporacin Editora Nacional es una editorial de
carcter acadmico, sin fines de lucro, dedicada a difundir estudios sobre Ecuador, fundamentalmente
en el rea de ciencias sociales, y elaborar manuales
para estudiantes. Entre sus colecciones estn:
Biblioteca de Historia
Biblioteca Ecuatoriana de Arqueologa
Biblioteca General de Cultura
Biblioteca de Ciencias Sociales
24
www.ciudad.org.ec
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www.centroafroecuatoriano.com
24
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25
www.beaep.org.ec
Cultura
de Ecuador (Asocine) es otra de las instituciones relevantes en este campo, junto con el Instituto Superior Tecnolgico de Cine y Actuacin (Incine), el
primer centro de educacin superior especializado
en Ecuador, creado en el ao 2005.
Terminamos con una observacin general indispensable. El panorama de la institucionalidad cultural
ecuatoriana est cambiando rpida y profundamente, no solo porque la propia sociedad ecuatoriana atraviesa por una etapa de cambios cada vez
ms rpidos, sino por las polticas del Gobierno de
la revolucin ciudadana, que en lo cultural se expresan principalmente a travs de la prxima promulgacin de la primera Ley de Cultura y la creacin
del Sistema Nacional de las Culturas y del Ministerio
de Cultura. Frente a esas nuevas polticas e instituciones algunos avizoran, con esperanza, el nacimiento de una nueva era caracterizada por un mayor
apoyo del Estado a las actividades culturales y, por lo
mismo, de mayores recursos y posibilidades. Otros,
por el contrario, temen un mayor control, ineficacia y burocratismo de las instituciones culturales
y, por consiguiente, un prximo decaimiento de la
vida cultural, que por su propia naturaleza debera
ser diversa, vital y crtica. Renunciamos a cualquier
pretensin de predecir el futuro y nos limitamos a
sealar el innegable inters acadmico y vital de
los procesos que se estn gestando.
29
Para el caso del teatro y las artes escnicas, la gestin de proyectos como Futuro S, escuela de danza
para jvenes gestionada por Wilson Pico, y la Sala
Mariana de Jess en la CCE, la organizacin del Festival Internacional de Teatro en Manta y la Escuela
de Teatro Casa Malayerba resaltan como los ms importantes. Tambin se puede mencionar a la Fundacin Teatro Bolvar, dedicada a la restauracin de
ese cono quiteo, parcialmente destruido por un
incendio, y a la organizacin de eventos musicales
y artsticos.
En cuanto al cine y las artes audiovisuales en
Ecuador, el principal organismo rector es el Consejo
Nacional de Cine, parte del Ministerio de Cultura,
pero con accin independiente en cuanto a asignacin de presupuestos. La Asociacin de Cineastas
Vase www.casadelamusica.ec
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www.bienaldecuenca.org
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www.guayasamin.com
28
www.fundacionkingman.com
29
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2. Economa
Economa
Ecuador: la evolucin
de su economa 1950-2008
Fernando Carvajal
Profesor de la Universidad de Cuenca
Introduccin
El perodo desarrollista de 1950 a 1980
El boom bananero
Ecuador inicia la segunda mitad del siglo XX con el
auge en la produccin y exportacin bananera, con
el que consolida su tradicional modelo primario exportador. Con l se pretende superar un largo perodo de estancamiento, que se inicia en los aos
veinte, con la cada de las exportaciones del cacao,
que contina en los aos treinta por los efectos de
la gran depresin internacional de 1929, y que no
logra ser remontado hasta muy avanzada la dcada
del cuarenta.
El auge de la economa bananera se dinamiza en
medio de un ambiente institucional distinto. Se
acepta la planificacin como instrumento para un
crecimiento ordenado, una mayor intervencin del
Estado para armonizar los intereses de los grupos
de poder en juego, y se recurre con frecuencia a la
ideologa del desarrollo elaborada por la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal)
e inspirada en el keynesianismo, como factor de cohesin de las pugnas sociales. Se intenta un reacomodo de las fuerzas polticas y sociales dominantes
en pos de un nuevo proyecto de pas. En efecto, funciona un tcito acuerdo entre los sectores oligrquicos tradicionales, los grupos emergentes de una
burguesa vinculada a la actividad industrial y los
sectores medios urbanos, acuerdo orientado a una
modernizacin de la produccin y la sociedad a
travs del proyecto regional de la industrializacin
por sustitucin de importaciones.
Con la produccin y exportacin bananera se provocan importantes cambios en la economa ecuatoriana: se ampla la frontera agrcola, especialmente
en la Costa; se multiplican las relaciones salariales;
se propicia la pequea y mediana propiedad para la
produccin de la fruta; se realizan importantes obras
de infraestructura vial y portuaria que fortalecen el
proceso de integracin nacional; crecen varias ciudades pequeas e intermedias, Machala, Quevedo,
Santo Domingo; se incrementa el crdito; se incentiva el mercado interno y se produce un importante movimiento migratorio de la Sierra a la Costa.
La gran empresa, extranjera y nacional, si bien adquiere algunas grandes propiedades para la produccin, se concentra en la comercializacin de la fruta,
logra su control monoplico, y por esa va accede a
la mayor parte de la renta generada. Entre la United
Fruit y la Standar Fruit, empresas estadounidenses, y
la Exportadora Bananera Noboa, nacional, concentran ms del 50% de las exportaciones, y no ms de
ocho empresas controlan el 90% (Acosta, 2006: 101).
1
95
Economa
sigatoka amarilla (Larrea, 2006: 62). En esa coyuntura, juegan un papel destacado la Junta Nacional de
Planificacin, fundada en 1954, y el Banco Nacional
de Fomento que canaliza el ahorro nacional para la
inversin en este sector de la economa.
El boom del banano tuvo un buen comienzo en el
Gobierno de Galo Plaza Lasso (1948-1952), por la
fuerte inversin pblica pactada con las transnacionales y las facilidades de crdito a los productores. A
fines de la dcada del cincuenta, se desaceleran las
exportaciones a consecuencia de la cada de los precios debido a la sobreoferta de la fruta, pues para ese
entonces las plantaciones centroamericanas se haban recuperado, y avanzada la dcada del sesenta,
esta tendencia declinante se agrava por efecto del
agotamiento de la fase expansiva del capitalismo internacional que provoca el deterioro de los trminos
de intercambio para las exportaciones primarias de
Amrica Latina. La balanza comercial en el pas se
hace negativa, los tradicionales problemas de la economa ecuatoriana nuevamente se ponen a flor de
piel y a la espera de un nuevo boom, que llega en los
aos setenta con el oro negro.
Las exportaciones crecieron de 63,1 millones de dlares en 1950 a 102,56 millones en 1960, y a 199,07
millones en 1971; mientras las importaciones pasaron de 41,33 millones en 1950 a 115,18 en 1960, y
a 340,1 en 1971, haciendo que la balanza comercial
sea positiva solamente hasta 1956; luego, ser negativa hasta la llegada del petrleo. Esto da cuenta de
los lmites del modelo de acumulacin centrado en
la agroexportacin.
2
El paisaje de la Costa ecuatoriana se transform radicalmente con la expansin de la produccin bananera. Larrea (2006) registra que hacia 1948 la mayor
parte de la regin estaba cubierta por bosques naturales, y el desarrollo vial era sumamente reducido. Hacia 1951, la Cepal (El desarrollo econmico
de Ecuador, 1954) estimaba un rea sembrada de banano de 45.000 hectreas, que ascendieron a 142.270
en 1954, a 190.361 en 1964, y a 214.592 en 1968 (2006:
64). Sin duda, un crecimiento acelerado de la economa agrcola ecuatoriana tuvo su contraparte: destruy los bosques hmedos y secos de la Costa.
La produccin bananera en la Costa se complementa con la produccin y exportacin de cacao y
Informacin del Banco Central, publicada por Alberto Acosta (2006: 351).
96
caf, y la produccin de otros bienes para el consumo nacional como arroz, carne, azcar. En las
plantaciones, que de manera preponderante eran
medianas y pequeas, se consolidan relaciones salariales. En la Sierra, en cambio, se reproduce la estructura de la hacienda, el huasipungo y las relaciones
precarias; su produccin de cereales, papa, horta
lizas, lcteos estaba destinada al mercado interno.
Los bajos costos de la produccin de alimentos permita abaratar la reproduccin de la fuerza de trabajo a nivel nacional y con ello ganar competitividad
para las exportaciones. De hecho, las remuneraciones de los trabajadores de las plantaciones ecuatorianas estaban por debajo de la de los trabajadores
centroamericanos. A estas actividades econmicas
se suman la comercial y financiera que captan importantes valores de la riqueza generada. En las ciudades, los sectores medios encuentran opciones de
empleo gracias a la ampliacin de la burocracia estatal, as como otros sectores encuentran oportunidades laborales por la creciente obra pblica.
La estabilidad de la economa ecuatoriana en este
perodo propici tambin la estabilidad poltica.
Como antecedente, si se hace un recorrido desde
1925, ao de la Revolucin Juliana, hasta 1948, entre
presidentes electos democrticamente, encargados
del poder y jefes supremos o dictadores, el pas soport 23 Gobiernos, un promedio de uno por ao
(Llerena, 2006: 115), manifestacin evidente de la
crisis de hegemona que dominaba el escenario poltico nacional. En contraste con ello, se gener un
proceso organizativo de los sectores subalternos
como el campesinado, los trabajadores y los estu
diantes universitarios agrupados en la FEI, las centrales sindicales y la FEUE respectivamente, que
participaron de manera gravitante en algunas coyun
turas, como en La Gloriosa de 1945. En el perodo de
la estabilidad, le suceden al presidente Galo Plaza:
Velasco Ibarra (1952-1956), que por nica ocasin,
en sus cinco perodos, culmina su Gobierno, y Camilo Ponce Enrquez (1956-1960), en cuyo rgimen
se enciende una vez ms la conflictividad social y
poltica que se pone de manifiesto en 1959, cuando
se reprime con violencia una protesta popular en
Guayaquil que deja un saldo de cientos de muertos.
El acuerdo de los sectores dominantes, que se expresa en los Gobiernos de un liberal entregado a
los intereses de las empresas estadounidenses,
de un populista de la derecha oligrquica y un
Economa
97
Economa
clase y est dispuesta a romper su tradicional subordinacin a los crculos oligrquicos. Los militares,
una vez ms, llenaron el vaco.
La dictadura militar, con su Plan de desarrollo nacionalista y revolucionario 1973-1977, se propuso utilizar
los excedentes de la exportacin petrolera para transformar la estructura productiva nacional; impulsar
un plan de industrializacin sustitutiva de importaciones; diversificar la produccin nacional; ampliar el
mercado interno; fortalecer los procesos de integracin regional, particularmente en el espacio andino,
y modernizar la estructura del Estado. Un programa
de Gobierno que corresponda a una ideologa que
ya se haba regado en el pas. La dictadura dicta una
segunda Ley de Reforma Agraria (1973) para ejecutar varias polticas orientadas a desconcentrar la
propiedad de la tierra, y aplica otros decretos ejecutivos (como el 1001 de la dictadura velasquista) para
atender aspiraciones de las cooperativas campesinas
organizadas en la Costa.
Algunos indicadores sealados por Larrea dan
cuenta de la dependencia de la economa ecuato
riana respecto al recurso petrolero, que a su vez
pone de manifiesto su vulnerabilidad. Las exportaciones petroleras crecen de manera acelerada de
199 millones de dlares en 1971 a 1.124 millones en
1974, y alcanzan 2.481 millones en 1980. Cifras que
toman en cuenta el incremento de los precios de 2,4
dlares el barril a 13,4 y luego a 35,2 dlares para
los mismos aos, es decir, que en una dcada se incrementan ms de diez veces. El petrleo ha contribuido, en promedio, con el 47% de las exportaciones
del pas entre 1972 y 2003; las rentas petroleras han
significado un 45% de los ingresos del Estado entre
1987 y 1996, y el 33% entre 1997 y 2003 (Larrea, 2006:
92). La poltica petrolera, al menos en el perodo de
Rodrguez Lara, tiene un corte nacionalista: hizo
posible la participacin en el crtel de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), la
conformacin de la Corporacin Estatal Petrolera
Ecuatoriana (CEPE), la construccin de la Refinera
Estatal en Esmeraldas y la constitucin de Flota Petrolera Ecuatoriana (Flopec).
En la dcada del setenta, la industria tiene un crecimiento importante gracias a las polticas protec
cionistas, el crdito y las subvenciones del Estado.
Su tasa de crecimiento tiene un promedio de 9,1%,
que contrasta con el decrecimiento en el orden de
98
Economa
Para 1975 la deuda externa se ubica en 512,7 millones de dlares, 12% del PIB;
para 1979 en 3.554,1 millones, que representa el 38% del PIB, y para 1982 en
6.632,8 millones, es decir, el 50% del PIB.
99
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100
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101
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Neoliberalismo y migracin
La reproduccin de la vida familiar en una poca de
crisis, necesariamente, est vinculada con los fenmenos de la movilidad humana. Desde la dcada del
ochenta se observa un crecimiento de la tendencia
emigratoria en el pas, sobre todo hacia Estados
Unidos. En los aos noventa, a esa tendencia se
suma la emigracin hacia Europa. Pero a finales de
esta dcada, entre 1998 y 2000 se provoca una virtual
estampida hacia Espaa y se mantienen los ritmos
migratorios hacia Estados Unidos. Esta explosin
migratoria se relaciona con los efectos de la crisis
econmica de 1997, en que el precio del petrleo
haba descendido hasta siete dlares por barril, la
crisis productiva a consecuencia del fenmeno de
El Nio, y especialmente por los efectos de las polticas de ajuste estructural que condujeron al estancamiento econmico, a la mayor desigualdad en la
distribucin de la renta y, finalmente, al esquema
de la dolarizacin, medida que supuso una fuerte
devaluacin. Se estima que la poblacin emigrante
entre 1998 y 2000 pudo llegar al milln de personas,
que representan el 20% de la poblacin econmicamente activa, con fuertes impactos econmicos y sociales internos, habida cuenta de que el mayor flujo
corresponde a jvenes y mujeres. Se estima tambin
que para 2005, la poblacin emigrada llegara a los
dos millones quinientos mil. Esto significa que para
el comportamiento de la economa ecuatoriana, la
presencia de las remesas, junto a la exportacin petrolera, se ha convertido en uno de los componentes
sensibles para el sustento de la dolarizacin.
6
102
Economa
103
Economa
104
construccin nacional, se convierte en preocupacin del Estado recin en los aos cincuenta con
la Junta Nacional de Planificacin y Desarrollo.
Mximo Ponce pasa revista del marco institucional
en que se ha desempeado la investigacin cientfica y tecnolgica, al tiempo que evidencia la limitada accin de los Gobiernos para atender esta
actividad estratgica para el desarrollo, al punto de
colocarnos en los ltimos lugares en cuanto a dotacin de recursos entre los pases de Amrica Latina.
En los aos recientes, constata el autor, han mejorado los presupuestos para la investigacin en varias
universidades y centros especializados, as como
los esfuerzos encaminados a la innovacin, pero
estamos an muy distantes de responder a las demandas de la sociedad.
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Economa
1. Marco conceptual
Inmanuel Wallerstein propone entender la historia
de la humanidad como una sucesin de sistemas
histricos. Para el autor existen sistemas histricos
de tres formas, a saber: minisistemas, imperios mundiales y economas mundiales.
Entre 1450 y 1640 surgi una economa mundial basada en el modo de produccin capitalista, que escap de ser absorbida o destruida por un imperio
mundial, y se desarroll a plenitud, absorbiendo
en su expansin a los minisistemas y a los imperios mundiales existentes, hasta convertirse en el
moderno sistema mundial capitalista (Wallerstein,
1979: 93). La principal caracterstica de este sistema
constituye la apropiacin privada de los resultados
del trabajo social, es decir, la expropiacin del valor
creado por los trabajadores en las esferas de la produccin de bienes y servicios.
Ciclo y crisis. El funcionamiento de la economa capitalista no es lineal ni continuo ni equilibrado; al
contrario, se caracteriza por un movimiento cclico
que se sucede a travs de fases de expansin y contraccin, aceleracin y desaceleracin de la produccin de mercancas y, por tanto, de la produccin de
plusvala. Respaldados en evidencia estadstica, los
historiadores de la economa han llegado a registrar
diversos tipos de ciclos: ciclo corto o financiero, de
una duracin aproximada de 40 meses; ciclo medio
o industrial, de una duracin que oscila entre 7 y 10
aos; ondas largas o ciclos tecnolgicos, de una longitud que vara entre 50 y 60 aos, y ciclos seculares
de hegemona.1
Braudel distingue cuatro ciclos seculares en Europa: 1250 (1350) 1507/10;
1507/10 (1650) 1733/43; 1733/43 (1817) 1896; 1896 (1974 - ?). La fecha entre
105
Economa
106
Economa
Onda
larga
Onda larga
Revolucin
tecnolgica
Energa o
insumo clave
Innovacin
radical
Industrias ncleo de
la acumulacin
Tipo de
empresa
1ra.
1789 - 1847
Revolucin
Industrial
Fuerza
hidrulica
Mecanizacin industrias
del algodn y hierro
Textil
Hierro
Manufactura
2da.
1848 - 1893
Ferrocarril
Carbn
de piedra
Ferrocarril
Transporte terrestre
y martimo
Gran empresa
3ra.
1894 - 1939
Electricidad
Electricidad
Motor elctrico
Siderurgia,
acero, qumica
Monopolio
4ta.
1940 - ?
Automvil
Petrleo
Motor de
combustin interna
Automotriz Petrleo,
petroqumica
5ta.
? ?
Microchip
Microelectrnica
Informacin
Conocimiento
Empresa
transnacional
Red de
firmas
2. Comportamiento de la economa
capitalista de posguerra
Con la Segunda Guerra Mundial se abre la cuarta
onda larga capitalista, la del automvil, cuya fase expansiva se inicia en 1940 en Estados Unidos y en 1947
en Europa Occidental; en 1967/1973 concluye la expansin y se inicia la fase depresiva que, para algunos,
se cierra a mediados de la dcada de los noventa, y
para otros an contina.
5
orientadora de las polticas econmicas de los diferentes pases capitalistas, y el nuevo sistema monetario acordado en 1944 en la Conferencia de Breton
Woods, basado en la convertibilidad del dlar en oro
y la determinacin de paridades fijas de las monedas
de los diferentes pases respecto al oro.
La economa de rearme. A diferencia de lo que hicieron tras la Primera Guerra Mundial, en la Segunda,
Estados Unidos no reconvirti las industrias militares
en civiles, de manera que la industria de guerra qued
insertada en la economa del pas. Esta economa se
sustenta en la conjuncin de intereses del Estado y de
las grandes corporaciones industriales-financieras, y
se materializa en el montaje del complejo industrialmilitar y de una gran infraestructura para la produccin de conocimientos.
La cuarta revolucin tecnolgica. Corresponde
a esta onda larga y est asociada al motor de explosin (que da paso a la segunda ola automovilstica),
a la electrnica y a los medios de comunicacin de
masas (TV), a la produccin de insumos y productos sintticos (plsticos y derivados del petrleo), a
la utilizacin del concreto reforzado en la construccin y a la introduccin a gran escala de la energa
nuclear. Estas innovaciones definen un nuevo paradigma econmico y tecnolgico, gracias a que
social, etc. A travs del ejercicio de estas polticas, que exigan grandes inversiones y un abultado gasto pblico, el Estado estimul la demanda, cre empleo
y reactiv la economa.
107
Economa
cuentan con el petrleo como nueva fuente de energa abundante y barata, y la generalizacin de un
nuevo modelo de organizacin del trabajo en planta,
denominado fordismo7 o lnea de ensamblaje para
la produccin masiva de productos idnticos. Las
ramas-ncleo de esta revolucin son las del petrleo, petroqumica, automotriz y otras productoras
de bienes masivos; el tipo de empresa es la gran corporacin, o empresa transnacional, dirigida por un
grupo de profesionales altamente calificados, pero
separados de las actividades de la produccin. El
desarrollo de estas ramas genera la proliferacin de
servicios complementarios diversos, que van desde estaciones de gasolina y supermercados hasta la
industria de la publicidad y el sector financiero, as
como la industria de la construccin de viviendas y
de una vasta red vial y de distribucin del petrleo
y sus derivados. El funcionamiento del sistema demanda grandes cantidades de mano de obra especializada de planta y oficina (Prez, 1986: 49 ss.).
Los nuevos mecanismos de explotacin imperialista. Cuando hablamos de nuevos mecanismos de
explotacin imperialista hacemos referencia a mecanismos de transferencia de valor de la periferia al
centro del sistema capitalista, mecanismos que entran en operacin con toda intensidad en el perodo
de posguerra, y que constituyen formas modernas
de piratera y pillaje practicados desde la poca
del precolonialismo. El drenaje de cerebros constituye un mecanismo ms de transferencia de valor
de la periferia al centro del sistema para alimentar
el proceso de acumulacin capitalista; consiste en
la expropiacin de inteligencia y mano de obra altamente calificada: cientficos, ingenieros, investigadores, especialistas, etc.
Frederick Taylor, en 1881, en el libro Direccin cientfica de las empresas, propuso separar las funciones del trabajo en dos partes: planificacin y ejecucin
de tareas, tornndolas independientes; con la primera logra un mayor rendimiento; con la segunda, la incorporacin de fuerza de trabajo sin calificacin.
A esta forma de organizacin del proceso de trabajo se conoce como taylorismo. A principios del siglo XX, Henry Ford introduce en el proceso de trabajo la
cadena de montaje y la cinta transportadora, que significa la automatizacin
del proceso productivo. El fordismo es un mtodo de organizacin del trabajo
que persigue el incremento de la productividad mediante el uso intensivo de la
fuerza de trabajo y el consumo en masa; tiene como aspectos fundamentales
la organizacin centralizada y jerrquica; la divisin del trabajo (en la industria
automotriz, por ejemplo, el trabajo de un obrero lleg a dividirse en 29 operaciones, cada una ejecutada por un trabajador distinto); escasa autonoma de
los trabajadores; altos inventarios; procesos de trabajo segmentados y repetitivos; escasa calificacin y adiestramiento; control de los tiempos y movimiento
de los obreros. En un sentido ms amplio, el fordismo es un modo de regulacin del rgimen de acumulacin.
108
Economa
Guerra de Vietnam, luchas estudiantiles y sindicales. Estas ltimas afectan las ganancias de las
empresas industriales.
Recuperacin de los precios de las materias
primas, cereales y minerales (el precio del petrleo subi de $ 2,6 pasa a $ 38 por barril.
La informacin estadstica utilizada en este punto es tomada de los trabajos
de Paula Bach (2001), Rolando Astarita (2001) y Jorge Beinstein (s/f ).
109
Economa
fondos en los mercados internacionales y movilizarlos con enorme velocidad a cualquier parte en
busca de mayor rentabilidad. Este hecho no es sino
el reflejo de que el poder y las decisiones ya no se
encuentran en los Gobiernos nacionales sino en los
mercados internacionales.
El comportamiento de la economa
en la dcada de los noventa
110
Economa
anteriores, en tanto estallan en dos pases de la periferia que haban puesto en prctica las polticas del
modelo de economa de libre mercado, cuyos xitos
fueron resaltados como ejemplos para el resto del
mundo. Sin embargo, estas crisis no se transforman
en crisis mundiales (en el sentido de su incidencia
en la disminucin de la produccin y el comercio),
porque se producen en medio de una situacin en
la que la tasa de ganancia a nivel del sistema mundial estaba en proceso de recuperacin, como registra el comportamiento de la tasa de ganancia de
la economa norteamericana, que del 17% en el perodo 70-80, sube al 28 y 29% en 1996 y 1997, respectivamente (Caputo, s/f: 18).
La recuperacin de la dcada es consecuencia del incremento en la inversin en maquinaria y equipo de
alta tecnologa y de los acuerdos multilaterales, que
confieren a la inversin extranjera un tratamiento
igual al de la inversin nacional.
La situacin actual
La quinta revolucin tecnolgica. Nadie duda
que una nueva revolucin tecnolgica se despliega
a lo largo y ancho del aparato productivo de la sociedad, transformndolo radicalmente, y afectando
con mayor alcance y profundidad que las anteriores
la vida cotidiana de los individuos. La actual revolucin tecnolgica, denominada de la informacin y el
conocimiento, tiene como eje el perfeccionamiento
de las tecnologas que potencian el uso econmico
de la informacin y el conocimiento; su inicio data
de los setenta con el desarrollo de la microelectrnica, la tecnologa de la miniaturizacin y la computadora; contina en la dcada de los ochenta con la
difusin de los computadores personales y el telfono celular, y en los noventa con el desarrollo de Internet. De manera parecida al papel que jugaron en
el pasado la mquina de vapor y el telar mecnico,
el carbn y el ferrocarril, la electricidad y el motor
a combustin, el petrleo, el automvil y la energa
nuclear, hoy, la computadora, la telefona celular e
Internet, estn revolucionando los instrumentos, los
productos, los mtodos, las formas de organizacin
y aprovisionamiento, y los mercados; sin embargo,
su impacto trasciende la esfera econmica, para invadir todos los rdenes de la vida social: la cultura,
la poltica, la ideologa, la ciencia, campo en el que
quizs el salto ms espectacular resulte la construccin del genoma humano (Katz, 2001).
111
Economa
112
Economa
y valores burstiles; operaciones de crdito internacional, etc. Por otra parte, aunque la naturaleza del capital financiero ha sido predominantemente la usura,
es en esta etapa cuando se exterioriza notablemente
la separacin entre la propiedad del capital y su funcin en la produccin, y se forman enormes masas de
activos financieros que no tienen contrapartida real;
es decir, se trata de una riqueza ficticia, no real, cuyo
valor de mercado puede variar sin que se modifique
su valor real. Esta parte de valor, que es meramente
especulativo, ficticio, irreal, no est determinado por
los rendimientos reales sino por los rendimientos esperados, por las entradas esperadas calculadas por
anticipado; su valor siempre est dado por el rendimiento anticipado.
A este proceso se lo conoce como financiarizacin,
y Samir Amin15 lo considera como una de las caractersticas de esta fase del capitalismo, definindola
como la transferencia del centro de gravedad de la
decisin econmica desde la produccin de plusvala en los sectores productivos, hasta las ganancias
obtenidas en los sectores financieros.
La incorporacin de China
La incorporacin de China a la rbita capitalista
es considerada por Chesnais como la ms importante de las polticas orientadas a enfrentar la contradiccin fundamental del capitalismo, esto es, la
contradiccin que ocurre entre la produccin y el
consumo, y que se expresa en la necesidad siempre
creciente de incrementar la capacidad productiva
del sistema y la prdida de capacidad adquisitiva de
la poblacin.
Desde los ochenta se produjo el traslado de una fraccin importante del sector II de la economa16 de Estados Unidos y de Europa hacia China, generando un
acelerado proceso de industrializacin, y la creacin
de grandes capacidades de produccin en este pas (y
de desindustrializacin y prdidas de puestos de trabajo en Estados Unidos y Europa). Esto ha propiciado
la sobreacumulacin de capital en China, que a su vez
es colocado en Estados Unidos (el supervit comercial chino se invierte en bonos del Tesoro norteamericano, que actualmente se acerca al billn de dlares).
Segn el autor citado, esta sobreacumulacin tiene
15
Samir Amin. Debacle financiera, crisis sistmica? La crisis financiera era
inevitable. Disponible en: http://www.herramienta.com.ar
16
Recurdese la divisin de la economa en dos sectores: sector I, productor de
medios de produccin, y sector II, productor de medios de consumo.
que terminar algn da, y ese da la economa mundial se ver sometida a serios problemas.
Formacin de la burbuja y estallido de la crisis
17
113
Economa
va ocupando importantes espacios en los intercambios mundiales. Por otra parte, de manera lenta pero
sostenida algunos pases empiezan a sustituir al
dlar como moneda de reserva (China y Rusia estn
cambiando la composicin de sus reservas), o como
medio de pago en sus transacciones internacionales
(principalmente los pases petroleros).
Estos procesos reflejan la escasa y nula acumulacin
que se produce en la economa de Estados Unidos,
que se compensa con la extraccin de plusvala a
nivel mundial, el pago de intereses de la deuda externa, la especulacin del capital financiero, el narcotrfico y las transferencias de las reservas va
bonos del Tesoro.
En este punto, es pertinente transcribir el pensamiento de Umberto Mazzei 2009-08-07:18
Desde la Segunda Guerra Mundial (Estados
Unidos) tiene una hegemona econmica cuya
piedra angular desde 1971 es un dlar sin
nexos con la economa real. El sistema dlar es
una simple pirmide financiera. Se paga con
crdito. La pirmide financiera es sideral, los ttulos sin respaldo en 2007 se estimaban en 65,6
billones (trillions), unas 44 veces el PIB mundial. Para 2008 la cifra rondaba los mil billones
(quadrillion). Hay una orquestacin criminal
en el sistema dlar: fraudes contables, emisin inorgnica de dinero, obligaciones sin respaldo, desproteccin culpable, ocultamiento
de estadsticas sobre el circulante, venta de
bonos del Tesoro impagables.
114
La crisis ecolgica
Sin lugar a dudas, el principal problema es el relacionado con la energa, cuyo ndice de consumo condensa una serie de aspectos que hacen referencia a
la emisin de CO2 y al cambio climtico, al transporte
y la contaminacin, a los procesos industriales, a la
artificializacin de la agricultura, a los procesos de
urbanizacin, etc.
Es verificable que el 80% de los contaminantes vertidos en la atmsfera proviene del consumo de combustibles fsiles, y que el efecto invernadero que
provoca se ha convertido en la mayor amenaza para
los ecosistemas del planeta: incremento del nmero
Mazzei, Umberto. La situacin econmica mundial (V). Disponible en: alainet.org/active/32224&lang=es. 7 de agosto, 2009.
18
Economa
20
Das Pallares, Gins y Mars, Jorge (2004), La crisis ecolgica global: razones
para el pesimismo. Disponible en: dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo
La respuesta, que es terminantemente negativa, merece una digresin: el xito poltico del modelo de
vida inaugurado por el capitalismo en la segunda
posguerra (la democracia), tuvo su correlato en el
modelo de crecimiento econmico basado en el
consumo irrefrenable de bienes y servicios, minerales y energa. Es sostenible este modelo de vida?,
puede el capitalismo seguir creciendo a costa de la
depredacin de los recursos naturales, de los pobres
y de las generaciones futuras?
21
115
Economa
de la economa capitalista mundial, sino que el crecimiento econmico exorbitante de China est generando capacidades productivas que ya empiezan
a estallar en superproduccin.
El modelo de acumulacin toca fondo. El estallido
de la crisis a fines de 2008 deja claro que el crecimiento
econmico basado en el endeudamiento y en dficits descomunales puede durar muchos aos, pero
no para siempre. Los valores supuestamente reales:
bonos, acciones, instrumentos de renta fija y variable,
etc., que fueron los smbolos de la prosperidad del capitalismo en las tres ltimas dcadas, fueron precisamente eso, smbolos sin valor real. Ahora que la crisis
nivela el precio de mercado con su valor, estos papeles
empiezan a salir del mercado porque no valen nada;
cuando esto termine, la produccin, el comercio internacional, los ingresos, el empleo, etc., tendrn que
ajustarse forzosamente a nuevos patrones.
La degradacin ecolgica. Hace una dcada, Carvajal (2002), recogiendo los aportes de Goldman
y Daly, explic la crisis ecolgica a partir de la distincin entre ecosistema global y subsistema econmico. Al primero lo defini como la fuente de los
elementos materiales que alimentan al segundo, as
como el vertedero de sus desechos. La capacidad
para regenerar las fuentes y asimilar los desechos
impone los lmites al funcionamiento del subsistema econmico, pero la relacin entra en crisis
porque ambas capacidades estn siendo sobrepasadas. Una dcada despus, la caracterizacin no se
ha modificado.
Parece difcil cuestionar que la actividad econmica de las sociedades industriales ha provocado una sobreexplotacin de las fuentes
de las que extraemos nuestros recursos, y que
est sobrepasando la capacidad de los colectores renovables de que dispone la naturaleza
para absorber nuestros residuos (Das Pallares,
Gins y Mars, 2004).
116
Fossatti, Felipe. Dignidad del trabajo humano. Citado en Pedro Jarrn (2006).
Economa
Y Amrica Latina?
El capitalismo funciona como sistema: sus partes
estn articuladas a la lgica interna de un desarrollo
excluyente y polarizante: desarrolla el centro y subdesarrolla la periferia. Inserta en esta dinmica, la
economa latinoamericana ha mostrado un comportamiento acompasado con los movimientos de
largo plazo de la economa internacional, en particular con la economa estadounidense: las fases de
auge de los ciclos Kondratieff han significado para las
economas latinoamericanas posibilidades de expansin; las fases de crisis y depresin, lo inverso; no obstante, ha sido en estos perodos de relajamiento de
los lazos de dependencia en los que la regin ha podido ensayar esquemas orientados a obtener mejores
mrgenes de acumulacin. En esta lnea, favorecida
adems por el debilitamiento de la hegemona estadounidense, deben entenderse los ensayos de nuevos
regionalismos, como la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur), Banco del Sur, etc.
117
Economa
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118
Economa
La economa ecuatoriana:
1950-2008
Adrin Carrasco Vintimilla
Pablo Beltrn Romero
Jorge Luis Palacios Riquetti
Profesores investigadores de la Universidad de Cuenca
Resumen: Este informe analiza la historia econmica ecuatoriana en cerca de sesenta aos (19502008) a travs de indicadores de crecimiento y
desarrollo en cuatro etapas sucesivas. La primera,
1950-1971, o auge bananero, caracterizada por la escasez de divisas, el deterioro de los trminos de intercambio y la modificacin sustancial en el manejo
de la poltica econmica. La segunda, 1972-1982, de
primer auge petrolero e industrializacin, ciclo caracterizado por la abundancia de divisas y crecimiento intenso impulsado tanto por la demanda
interna como por la externa. La tercera etapa, 19831999, largo ciclo de estancamiento, marcado por la
adopcin de las polticas de ajuste y liberalizacin,
por fuertes restricciones a la demanda interna y por
el deterioro de condiciones de vida de la poblacin.
Y la ltima etapa, correspondiente al segundo auge
petrolero y nuevo ciclo de abundancia de divisas,
con la consiguiente recuperacin de los ingresos de
sectores populares, al impulso de las remesas de la
poblacin emigrante al exterior. Solo desde 2007 se
modifica la poltica de apertura y de servicio de la
deuda externa, a la vez que se recupera el poder de
planificacin, regulacin y control estatal.
Palabras clave: producto interno bruto, producto
nacional bruto, ingreso nacional disponible bruto,
ingreso per cpita, poltica econmica, auge y
recesin econmica.
Introduccin
Una tarjeta de identificacin muy difundida en la
comunidad internacional presenta al Ecuador como
un pas pequeo, pobre, endeudado, petrolero y
dolarizado. Esta presentacin, que se asemeja a una
construccin metafrica, da lugar a la menos elaborada metfora del ajuste de cinturones, tan cara a las
instituciones financieras internacionales: [a] una
economa pequea que ha incurrido en un abultado endeudamiento externo para solventar su permanente dficit comercial causado por un exceso de
gasto interno, no le queda otra salida que someterse
a un severo programa de ajuste financiero.
Otra carta de presentacin del pas, realizada con
apego al pensamiento latinoamericano, construye la
metfora de la vulnerabilidad de la economa ecuatoriana derivada de su estrecha vinculacin y dependencia al funcionamiento del mercado mundial.
Esta vulnerabilidad provendra de su pequea participacin en el mercado mundial y de la especializacin de sus exportaciones en productos primarios,
cuyos precios se fijan en los mercados internacionales: una economa especializada y excesivamente
abierta al mercado mundial, sujeta a oscilaciones
extremas en la provisin de divisas que han marcado variaciones constantes en los precios de intercambio con el exterior.
119
Economa
120
Economa
A, PIB Y PNB
Millones
20.000
15.000
10.000
5.000
0
GASTO INTERNO
Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971). 2. Ochenta aos de informacin
estadstica (serie 1972-2006). 3. Tabla oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Universidad de Cuenca, Departamento de Investigaciones Econmicas.
121
Economa
Perodos
PIB
Gasto
interno (A)
Consumo
hogares (C)
Consumo
gobierno (G)
Inversin (I)
Exportacin
de bienes y
servicios (X)
Importacin
de bienes y
servicios (M)
Promedio
Trms. Int.
1951-71
4,9
5,7
5,3
4,4
7,3
3,8
7,5
32%
1972-82
6,5
6,6
6,0
11,8
6,5
13,9
9,7
73%
1983-99
1,8
0,1
1,3
-1,1
-1,8
7,2
0,8
75%
2000-08
4,8
7,2
5,6
4,3
14,0
5,1
11,7
101%
Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971). 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006). 3. Tabla
oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
El gasto interno (A) se obtiene de la suma de consumo de los hogares, inversin pblica y privada y el gasto pblico corriente. En este trabajo, para la obtencin del PIB
incluimos tanto los bienes como los servicios. Se excluye solo el pago neto a los servicios de los factores externos.
122
Economa
123
Economa
al 3,8% anual reflejara ms bien una cierta restriccin para el crecimiento econmico proveniente de
la demanda externa.
El crecimiento restringido
por la disponibilidad de divisas
El peso de la dinmica interna en el crecimiento se
explica por el hecho de que la economa ecuatoriana
an no se haba abierto tanto al mercado internacional como lo hara en aos posteriores. En el perodo 1951-1971, el grado de apertura fue de 38,8%,
muy por debajo del que alcanzara, por ejemplo,
en los aos 2000 a 2006 con un 78,2%. En consecuencia, un porcentaje importante de la produccin
obtenida en el pas se destinaba al consumo interno,
y la gran ampliacin de las importaciones que se observa en estos aos de crecimiento econmico se explica, en buena parte, por los requerimientos para
ampliar la inversin mediante bienes que no se producan internamente.
2
124
Economa
La relacin entre gasto interno y produccin obtenida en el pas (A/PIB) indica que un 10% del total
de gasto realizado en esos aos fue financiado con
ahorro externo. Si se tiene en cuenta que la inversin
creci a una tasa promedio del 7,3 y el ahorro interno a 5,6, se puede concluir que el dficit en cuenta
corriente o endeudamiento externo fue provocado
fundamentalmente para financiar la inversin en
una economa que haba emprendido un proceso de
crecimiento. En lo que concierne al consumo de los
hogares, el impacto del crecimiento bananero dinamiz al mercado interno debido a la constitucin de
una clase de medianos empresarios, a la creciente
conformacin de la clase media como resultado de
la expansin urbana, y al crecimiento del sector informal, producto de la migracin interna desde el
sector agrario serrano hacia la Costa.
Para presentar una aproximacin al desarrollo o
bienestar econmico, el indicador ms idneo es el
ingreso nacional disponible bruto per cpita (INDB),
en cuanto nos indica la capacidad de gasto real de
la poblacin, pues excluye las salidas de renta al exterior por concepto de pago a los factores, mientras
adiciona los ingresos por concepto de transferencias. De acuerdo al cuadro N 3, el INDB per cpita
real fue de 762 dlares, ligeramente inferior al PIB
per cpita que fue de 802. Por otro lado, se transfiere
al exterior por concepto de pagos a factores solo un
2% de la produccin obtenida en el pas.
Los indicadores de ocupacin, salarios, participacin de los salarios en el PIB y excedente bruto de
explotacin corresponden nicamente a los dos
% A/PIB
% C/A
% G/A
% I/A
% CC/PIB
% Sb/PIB
802,5
110,1
62,8
9,6
27,6
-11,8
18,8
Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
Recurdese que el gasto pblico corriente creci a un 5,2% promedio anual, y la inversin total a un 6.6%, superiores al crecimiento promedio del PIB.
125
Economa
ltimos aos del perodo, por lo que cualquier interpretacin adolece de esta deficiencia. En todo caso,
en el an minoritario sector formal urbano, se observa una baja desocupacin de la poblacin econmicamente activa y un ndice de subocupacin
bastante reducido en comparacin con idntico indicador a partir de los ochenta y hasta la fecha. Habra que insistir que los problemas de desocupacin
y subempleo que afectaban a la poblacin rural
mayoritaria en la modalidad econmica de la
poca , quedan fuera de estos indicadores.
las fluctuaciones cclicas y para impulsar un crecimiento importante de la produccin, tanto para el
gasto interno como para la demanda externa. La
base terica del manejo cclico corresponde a la
corriente monetarista del keynesianismo, difundida por las sucesivas misiones enviadas por el FMI
con el propsito de reordenar la legislacin monetaria ecuatoriana para adecuarla a las exigencias del
nuevo orden econmico mundial surgido al finalizar
la Segunda Guerra Mundial. A travs de la primera
misin, en 1946, con el economista Felipe Pazos,
% PNB/PIB
Desocup.
% PEA
Subocup.
% PEA
Inflacin
promedio
Salario real
(en dlares)
% remun.
Trab./PIB
762,0
98
5,7*
22,6*
8,0%
121,0*
31,2*
% exced.
Expl./PIB
5
7,7*
El promedio fue obtenido solo para los aos 1970 y 1971 con datos de Lucas Pacheco Prado. Ecuador: Indicadores bsicos de la economa. PUCE, 2004.
Fuente: INDB per cpita y PNB/PIB.
Elaboracin: Base de datos del Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
Tambin la aproximacin a los indicadores de distribucin adolece de errores de medicin al corresponder a solo dos aos y estar concentrados en el
sector formal urbano. La baja tasa de inflacin no
afectaba sensiblemente a la determinacin del salario real. La participacin de las remuneraciones de
los trabajadores, si bien es baja, no obstante, alcanz
el porcentaje mayor que en ningn perodo posterior,
quizs como resultado de la incidencia de la sociedad
en la economa a travs de los partidos, gremios, sindicatos y otros movimientos urbanos, como se anota
en otro de los estudios del Estado del pas.
La poltica desarrollista
Una revisin ms detallada de las caractersticas del
crecimiento econmico en los aos cincuenta y sesenta, se consigue, si examinamos la poltica econmica en las dcadas consideradas.
Los aos cincuenta son de recuperacin de la economa exportadora y de reorganizacin productiva
dirigida desde el Estado, conservando las caractersticas bsicas del modelo de exportacin de alimentos. En trminos del pensamiento econmico
dominante en esos aos, corresponde a una poltica de manejo estatal de la economa para regular
126
Economa
127
Economa
Pero no solo es un problema de falta de ahorro interno: para invertir se requera de capital importado, porque en el pas no se producan los bienes
indispensables para ampliar la capacidad productiva interna. En este caso, el ahorro extranjero permiti realizar algo que no se poda hacer con ahorro
en moneda nacional. Esto es, el problema para ampliar la inversin industrial fue ms que una falta
de ahorro interno, fue una falta de divisas para importar los medios de produccin indispensables
para instalar las nuevas fbricas. En otros trminos,
no se avanzaba nada con extraer ms ahorro interno,
porque todo lo que un nacional puede ahorrar es en
moneda nacional. Y si no se contaba con divisas provenientes de exportaciones, no era posible pensar en
aumentar la tasa de inversin, porque para aumentarla era preciso comprar material en moneda extranjera (dlares). El dficit en la balanza comercial,
y el consiguiente incremento del endeudamiento
con las instituciones financieras internacionales,
fue un resultado inevitable de la alta expansin de
Ver Bacha, E. (1982).
128
Economa
para financiar el gasto pblico, culminando con la renuncia del gerente del Banco Central a fines de 1960.
Pese a los intentos del Banco Central por restablecer
la estabilidad financiera durante el Gobierno de la
Junta Militar (1963-1966), cuando el auge bananero
llegaba a su fin, la economa sufri una fuerte crisis
financiera alimentada por la especulacin, el dficit
fiscal y la prdida de reservas internacionales.
En conclusin, el modelo desarrollista enfrent el
dilema de un crecimiento bloqueado por la escasez
de divisas: para el despegue econmico no se poda
dejar de importar para disponer de bienes de produccin que no se obtenan en el pas; en estas condiciones, el endeudamiento externo fue una necesidad,
un complemento para el ahorro nacional. El endeudamiento externo cumpla un papel positivo para
ampliar la inversin. Por otra parte, el deterioro de los
trminos de intercambio obliga a un mayor esfuerzo
exportador para seguir realizando el mismo nivel de
importaciones indispensables para el crecimiento
econmico. En estas condiciones, la alternativa ms
viable no pudo ser otra que la adopcin de un modelo
de desarrollo va sustitucin de importaciones.
3. Abundancia de divisas
e industrializacin: 1972-1982
En medio de un contexto internacional caracterizado por el cuestionamiento frontal a la regulacin
estatal de la economa, y por el colapso del sistema
monetario internacional establecido en Bretton
Woods, en los aos setenta se observa el mayor crecimiento de la historia ecuatoriana a la vez que su
ingreso pleno al mercado internacional. En efecto,
como resultado del desarrollo capitalista, la tasa de
apertura de la economa ecuatoriana da un salto del
39% del ciclo anterior, a un 54% en estos aos.
Con el paso del modelo agroexportador al minero
exportador y la consolidacin del crecimiento industrial, asistimos a las mayores transformaciones en la
acumulacin del siglo XX. En un corto perodo, bajo
el vigoroso papel del Estado, se consigue la consolidacin del proceso de urbanizacin, el desarrollo de
la clase media y la hegemona de la burocracia.
Esta transformacin se posibilit por un entorno favorable creado por la inusitada alza de los precios
del petrleo motivado por el conflicto en Medio
129
Economa
En la otra cara de este crecimiento exitoso, la bonanza de divisas trajo como contrapeso un movimiento de transferencia de recursos del pas a las
empresas petroleras y a los acreedores externos mediante un flujo de salida de divisas por concepto de
pago de servicios a los factores de propiedad extranjera. El paulatino incremento de transferencias muy
pronto cre serios problemas de ajuste. En el grfico
N 2 se observa cmo el producto apropiado por los
residentes en el pas (PNB) comienza a ser cada vez
menor que la produccin obtenida dentro del territorio nacional (PIB): la brecha entre uno y otro indicador seala el monto de recursos que es apropiado
por el capital extranjero.
La poltica de industrializacin
El esfuerzo del crecimiento econmico en la dcada
se apuntal por la poltica de industrializacin. La
poltica industrial se orient a posibilitar el traslado
de excedentes a favor del capital industrial a travs
de la dotacin de infraestructura, la venta de insumos subsidiados, las preferencias cambiarias y comerciales, la poltica salarial y crediticia. Los grandes
trazos del proceso de industrializacin se fijan en la
dcada de los sesenta, sin embargo, con logros muy
Grfico 2: Ecuador 1972-1982: Evolucin del PIB y del PNB (en millones de dlares de 2000)
14.000
PIB Y PNB
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
Fuente: Banco Central del Ecuador: 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
130
1982
Economa
escasos. En la dcada de los setenta se logr el despegue industrial (a una tasa promedio del 11,9%).
Los recursos petroleros sirvieron para generar un
acelerado proceso de constitucin de nuevos sectores capitalistas. La expansin de la clase media
cre un mercado interno, pero no lo suficientemente
amplio, pues en el perodo de Rodrguez Lara los llamados decretos antiobreros apuntaron a mantener
los salarios en niveles aceptables para los empresarios. Luego, en la dictadura de los triunviros, las limitaciones se convirtieron en congelamiento salarial y
aguda represin contra los sectores laborales.
8
131
Economa
El crecimiento ms fuerte del gasto corriente se produjo a partir de 1975. El resultado fue la acumulacin
de un creciente desequilibrio fiscal, de un 4% del PIB
en promedio entre 1977 y 1980 (Araujo, 1998: 6).
Un crecimiento distorsionado y un desarrollo esquivo
En el cuadro N 4 se observa el notable crecimiento
de la produccin per cpita (ms de 60% con relacin al perodo bananero), que lleg a un pico de
1.431 dlares en 1981, en medio de la bonanza exportadora y de una notable expansin de la demanda interna. El gasto interno excedi con creces
a la produccin interna (cerca del 16% promedio),
siendo financiado por un desmesurado crecimiento
de la deuda externa, fenmeno que se puede observar por el alto dficit en cuenta corriente en relacin al PIB (-17,2).
El esfuerzo para impulsar un crecimiento capitalista se refleja en la modificacin de los porcentajes de participacin de los componentes del gasto.
Mientras disminuye la participacin del consumo
privado en 7 puntos porcentuales con relacin al perodo anterior, la participacin del gasto pblico y
de la inversin aumentaron en la composicin del
gasto interno. Junto al consumo pblico, la inversin
privada fue uno de los agregados que ms se destac por su crecimiento, lo que redund en un crecimiento sostenido de las importaciones.
El desigual ritmo de crecimiento entre los sectores
productivos urbanos y rurales que se dio a partir de
los setenta favoreci a los primeros en particular a
las actividades industriales y productoras de servicios, y perjudic al sector agrcola. Esto supuso un
incremento del diferencial entre el ingreso urbano y
rural, a tal punto que para 1980, el ingreso per cpita
medio del sector rural era de apenas el 34% del ingreso del sector urbano (Araujo, 1998: 3).
% A/PIB
% C/A
% G/A
% I/A
% CC/PIB
% Sb/PIB
1313
115,7
55,8
12,0
32,2
-17,2
18,2
Fuente: Banco Central del Ecuador: Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
132
Economa
% PNB/PIB
Desocup.
% PEA
Subocup.
% PEA
Inflacin
promedio
Salario real
(en dlares)
% Remun.
Trab./PIB
% Exced.
Expl./PIB
1.269
96
4,4
28,2
14%
161
29
61,5
Fuente: INB per cpita y participacin del PNB en el PIB. Elaboracin: DIE.
Restantes indicadores, Lucas Pacheco Prado. Ecuador: Indicadores bsicos de la economa. PUCE, 2004.
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
133
Economa
al contraerse la demanda interna a travs de las polticas de reduccin de los salarios reales para obtener saldos para mejorar las exportaciones, la
depresin econmica fue el resultado inevitable
de la contraccin inducida desde las instituciones
financieras internacionales.
El crecimiento restringido
por el servicio de la deuda externa
En este entorno, por dems desfavorable, en los
ochenta, se acentu la vulnerabilidad de la economa
ecuatoriana a los impactos externos. A raz del deterioro de los precios del petrleo en 1982 y de la interrupcin de los flujos de capitales por la moratoria de
pagos iniciada en Mxico a fines de ese ao, lleg a
su fin el modelo de industrializacin y de ampliacin
de la demanda interna. La economa comenz un
largo ciclo caracterizado por un crecimiento esquivo
acompaado de volatilidad financiera.
% A/PIB
% C/A
% G/A
% I/A
% CC/PIB
% Sb/PIB
1.320
102,8
61,4
11,7
26,9
-7,8
18,7
Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971). 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
3. Tabla oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
134
Economa
Grfico 3: Ecuador 1983-1999: Evolucin del PIB y del PNB (en millones de dlares de 2000)
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
PIB Y PNB
Fuente: Banco Central del Ecuador 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
La caracterstica central del modelo econmico predominante puede sintetizarse de la siguiente manera: en la medida en que el pas se integr ms a los
circuitos comerciales y financieros internacionales
cuantificada por la tasa de apertura econmica que
llega a un 59% en estos aos la salida al exterior
de excedentes por la carga financiera se convirti en
un obstculo para alcanzar un desarrollo econmico
por lo menos razonable. Como se anot en la introduccin, para la macroeconoma convencional, el
producto nacional bruto nos indica la parte del producto nacional generada con la ayuda del capital
extranjero. Para los ecuatorianos result ser el indicador ms apropiado para esclarecer la fuente principal de los desequilibrios de la economa nacional.
En el anlisis tradicional de los desequilibrios macroeconmicos se omite con frecuencia que una
fuente decisiva del persistente dficit en cuenta corriente de las economas en desarrollo provino del
aumento en los pagos a los factores. En efecto, en
pases que tienen una importante carga del servicio
de la deuda externa o de remisin de utilidades al exterior por concepto de la inversin extranjera, el PIB
resulta insuficiente para analizar la complejidad del
proceso de produccin y, sobre todo, de apropiacin
de la renta generada al interior, por lo que necesariamente debe complementarse con el anlisis de otro
135
Economa
real, y en una carga de paquetes de poltica monetaria y fiscal para controlar la inflacin que,
paradjicamente, provocaban las sucesivas devaluaciones. La austeridad fiscal consisti en el
control del gasto pblico.
136
Economa
exportaciones, mientras se adoptaron severas restricciones a los impulsos provenientes del gasto debido a la poltica de ajuste. En otros trminos, se
busc amortiguar el alto costo del ajuste mediante
una poltica dirigida al impulso de la produccin de
camarn para ser exportado, a la expansin de la
cantidad exportada de petrleo, y a la importante recuperacin en las exportaciones de banano.
Este programa ideal de reconversin de la poltica
econmica dejaba de lado, sin embargo, algunas
consideraciones fundamentales del funcionamiento
de la economa ecuatoriana. La primera, que la
presin para el dficit en cuenta corriente no solo
provena del crecimiento desmesurado de las importaciones, sino tambin de la cada vez ms creciente
salida de divisas por concepto del servicio de la
abultada deuda externa, por lo que la estabilizacin
no poda darse solo a travs de medidas de ajuste de
la balanza comercial, sino tambin deba considerar
la disminucin del pago a factores externos por concepto de servicios de la deuda. Luego, que el manejo
de la poltica cambiaria tena lmites muy definidos
por las caractersticas de la estructura productiva
del pas, pues el efecto de una depreciacin sobre
el saldo comercial depender de las caractersticas
de los bienes que se exportan e importan. Una depreciacin del tipo de cambio no tiene efecto alguno
sobre la demanda internacional de petrleo principal producto de exportacin ecuatoriano y, en
consecuencia, la obtencin de mayores excedentes
comerciales por este lado depende de alternativas
distintas a las cambiarias. Por otra parte, como medida de control de las importaciones, la depreciacin solo poda restringir nuestras compras externas
de bienes no esenciales, pues la salida de divisas por
este concepto, mayoritariamente se deba a las adquisiciones de insumos, materias primas y bienes de
capital para el aparato productivo interno y, a menos
que se paralice la actividad, estos bienes no iban a
dejar de importarse, pero ahora a precios ms altos.
Por consiguiente, el resultado de las sucesivas devaluaciones del tipo de cambio fue el desate de un proceso inflacionario con graves costos sociales.
Con el propsito de corregir el retraso cambiario, el
Gobierno de Hurtado realiz una importante devaluacin en 1982, para el siguiente ao introducir un
sistema diario de devaluaciones que, a ms de mantener un tipo de cambio real para controlar el dficit
137
Economa
138
regresiva del sistema tributario en el Gobierno socialdemcrata de Borja, el ajuste del precio de los
combustibles, la electricidad y de varios productos
de primera necesidad, se sumaron a las expectativas
inflacionarias derivadas de la inadecuada poltica
de minidevaluaciones, para provocar el mayor deterioro del salario real durante esta primera fase de la
poltica de estabilizacin y ajuste.
En resumen, con el ajuste de los ochenta, el nivel de
actividad se deprimi sensiblemente en el perodo:
la produccin alcanz una tasa de crecimiento del
1,8% anual, como respuesta a la compresin forzada
del gasto interno, que tuvo un decrecimiento anual
negativo. La reduccin de importaciones de bienes
de capital e insumos forz a este crecimiento mediocre mediante un retroceso pernicioso en las inversiones. La inflacin afect a salarios y ganancias,
deprimiendo el consumo privado a niveles de los
ms bajos de estos sesenta aos. Y el ajuste del gasto
pblico fue por dems severo. Como se anot, el
peso exclusivo de la dinmica econmica se asent
en la expansin de las exportaciones, expansin superada solo por el auge petrolero de la dcada anterior. El cambio a un modelo impulsado por la
demanda externa cobr un costo por dems alto a
los residentes en el pas.
El aspecto ms negativo del ajuste fue un cambio en
la distribucin del ingreso de los ecuatorianos. La
acelerada inflacin que lleg a un 75% en 1989
golpe con fuerza a los salarios, aunque cobr tambin una importante cuota a las utilidades de los
empresarios. La distribucin del ingreso perjudic
particularmente a los asalariados urbanos, en tanto
que se registr un fuerte incremento de la participacin del trabajo por cuenta propia en el sector informal. Este cambio distributivo se explica por el
continuo estrechamiento de los salarios en el sector
moderno, las prdidas de empleo de los trabajadores
formales urbanos y el consecuente desplazamiento
ocupacional al sector informal. Las ganancias de las
empresas del sector moderno tambin fueron afectadas por la crisis econmica, y apenas pudieron
mantener su participacin en el valor agregado
(Vos, 2000).
10
El salario real cay abruptamente de 235 a 114 dlares de 1982 a 1983, experimentando continuas oscilaciones en los aos siguientes, llegando a 67 dlares
en 1992, cuando comienza una cierta recuperacin, hasta los primeros impactos de la crisis financiera de fines de siglo (Pacheco, 2001).
10
Economa
139
Economa
140
Aqu comienza un crculo virtuoso para el funcionamiento del sistema financiero. Aparentemente,
pues al rastrear las complejas interacciones polticas
entre la reforma comercial, la reforma financiera y la
estabilizacin con ancla cambiaria, se aprecia solo la
creacin de un peligroso ambiente para una liquidacin casera, en la que se gest la crisis financiera
que culmin con la dolarizacin. Pero lo virtuoso
contina: el ingreso de capitales externos incentivados por las altas tasas, la repatriacin de capitales que haban fugado en perodos anteriores, y la
Al no realizarse una adecuada supervisin de las instituciones off shore, se
cre un ambiente ideal para la elusin y la evasin de impuestos. La banca off
shore adquiri grandes proporciones (2/3 de los activos on shore) y una actividad febril antes de que la crisis explote. (Ibdem).
11
Economa
12
Alrededor de 20 instituciones demandaron ayuda por liquidez al Banco Central en este perodo. La crisis del Banco Continental, el cuarto ms grande del
pas, dio una seal de alarma respecto de qu tan lejos haba ido la desregulacin. En este perodo cay otro banco importante, el de los Andes (Pez, 2004).
13
El tipo de cambio nominal comenz su ascenso incontenible desde 1998,
al alcanzar un nivel de depreciacin del 54%, para romper todo referente del
pasado con un 197% en 1999, y solo en los nueve primeros das de enero de
2000 se depreci en un 23%.
141
Economa
18.000
18.000.000
16.000
16.000.000
14.000
14.000.000
12.000
12.000.000
10.000
10.000.000
8.000
8.000.000
6.000
6.000.000
4.000
4.000.000
2.000
2.000.000
00
1991
1991
1992
1992
1993
1993
INDB
1994
1994
1995
1995
PIB
1996
1996
1997
1997
1998
1998
1999
1999
PNB
Fuente: Banco Central del Ecuador: 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
Los indicadores econmicos apenas revelan la magnitud de la catstrofe social provocada en dos dcadas. La continuidad en el ajuste del gasto interno,
mediante la contencin salarial y la alta inflacin,
producto de la poltica cambiaria, deterioraron en
extremo las condiciones de vida de la poblacin. Los
ndices hablan de una pobreza estructural y reacia
a bajar como resultado del ajuste y apertura: el ingreso disponible promedio medido en dlares de
2000 fue menor al de la dcada anterior, la desocupacin de la poblacin activa ascendi a ms del
doble y la subocupacin se dispar.
La inflacin alcanz el nivel promedio mayor de
toda la historia del pas, contribuyendo a que el salario real descienda a un 62% del promedio alcanzado en el auge petrolero. La participacin de las
remuneraciones en el PIB baja en cerca de 9 puntos
porcentuales, mientras se incrementa el excedente
bruto de explotacin.
Desde el lado de la participacin de los trabajadores
en la distribucin del ingreso y la reestructuracin
de las condiciones del mercado laboral, Rob Vos
(2003) realiz el diagnstico de lo sucedido en la reforma de los noventa. La distribucin del ingreso se
142
14
Economa
% PNB/PIB
Desocup.
% PEA
Subocup.
% PEA
Inflacin
promedio
Salario real
(en dlares de 2000)
% Remun.
Trab./PIB
% Exced.
Expl./PIB
1.238
92
9,2
44,9
41%
99,8
20,6
72,3
Fuente: INB per cpita y participacin del PNB en el PIB. Elaboracin DIE.
Restantes indicadores, Lucas Pacheco Prado. Ecuador: Indicadores bsicos de la economa. PUCE, 2004.
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
informal. La conclusin final es que la liberalizacin condujo a una mayor desigualdad en la distribucin de ingresos, especialmente aumentando
la brecha entre las remuneraciones de los trabajadores calificados y no calificados. Esta tendencia a
una mayor desigualdad elimin cualquier efecto
positivo que pudo haberse presentado desde el indicador de los ingresos promedios, volviendo virtualmente nulo el impacto global sobre la reduccin
de la pobreza. La creciente concentracin del pas
en la dinmica exportadora impulsada por los recursos abundantes (petrleo, banano, camarn,
flores), cuya produccin condujo a una mayor desigualdad en la distribucin funcional del ingreso,
en lugar de una mejor distribucin de los resultados del crecimiento (Vos, 2001: 23-24). Un crecimiento que, por lo dems, fue muy esquivo.
15
Los economistas establecen una distincin de los desfases que se observan
entre la demanda y la oferta. En ocasiones se aprecia una insuficiencia de demanda que no puede absorber toda la produccin obtenida. En otras, la oferta
de bienes y servicios no puede abastecer una demanda en creciente expansin.
Este ltimo desequilibrio es el que ha caracterizado el desenvolvimiento de la
economa ecuatoriana en la primera dcada del siglo XXI.
143
Economa
144
Economa
% A/PIB
% C/A
% G/A
% I/A
% CC/PIB
% Sb/PIB
1.493
103,3
64,3
8,7
27,0
-1,8
26,1
Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971). 2. Ochenta aos de informacin
estadstica (serie 1972-2006). 3. Tabla oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
apreciacin del tipo de cambio real que trajo la dolarizacin, afectando la competitividad de la economa. En este sentido, es indiscutible que el proceso
de dolarizacin ha reducido el margen de maniobra
de las autoridades econmicas ecuatorianas y los
resultados para el equilibrio de la cuenta corriente
fueron negativos en los primeros tres aos, puesto
que la apreciacin cambiaria provoc un impulso
importador excesivo que afect a la competitividad
del pas. Sin embargo, la falta de competitividad
de la economa ecuatoriana viene de muchos aos
atrs, y en la dcada de los noventa fue disimulada
por la mano de obra barata y por las devaluaciones
que proveyeron de una competitividad no basada
en incrementos de productividad. La dolarizacin
dej al descubierto las fallas de esta falsa competitividad. El esfuerzo futuro para mejorarla no puede
volver a transitar por el camino fcil de las devaluaciones, pues resulta sumamente perjudicial para el
mejoramiento de las condiciones de vida de la mayora de la poblacin, conforme a la experiencia de
los ochenta.
Otra observacin interesante es la siguiente: en casi
todo el perodo de vigencia del esquema dolarizado,
se volvi a sentir la presin ocasionada por el pago
de servicios de la deuda acumulada. Este hecho podemos apreciarlo en el grfico N 5: el PNB sigue
bastante por debajo de PIB. En el mismo grfico se
observa la contribucin de las remesas de los trabajadores ecuatorianos en el exterior para mejorar el ingreso nacional disponible (INDB) en todos estos aos.
Desde 2005 se observa una reversin de esta tendencia estructural en el comportamiento del PNB,
al revisar la asignacin del Fondo de Estabilizacin
(Feirep) que se destinaba en un 70% a cancelar las
obligaciones de la deuda y, luego, con la revisin de
los contratos de las empresas petroleras. La poltica
145
Economa
Grfico 5: Ecuador 2000-2008: Evolucin del PIB, del PNB y del INDB
(en millones de dlares de 2000)
30.000
30.000.000
25.000
25.000.000
20.000
20.000.000
15.000
15.000.000
10.000
10.000.000
5.000
5.000.000
00
2000
2000
2001
2001
2002
2002
INDB
2003
2003
PIB
2004
2004
2005
2005
2006
2006
2007
2007
2008
2008
PNB
Fuente: Banco Central del Ecuador: 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
3. Tabla oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
146
auge petrolero. Esta recuperacin se explica fundamentalmente por el control de la inflacin luego del
fuerte remezn de precios que se dio en el primer ao
de la dolarizacin.
17
Los mismos tpicos no son tan ciertos si los miramos desde los otros indicadores. La tasa de desempleo es similar a la del perodo anterior, pese al
efecto que pudo tener la fuerte emigracin de trabajadores desocupados. Y pese aun al hecho de que el
fuerte impulso de demanda durante el nuevo siglo,
debi incidir en un alza de la ocupacin. No fue as
por la razn ya anotada: la mayor demanda se traslad a las importaciones, por consiguiente, tuvo escaso efecto multiplicador sobre la produccin y el
empleo internos. Tampoco nada cambi si se mira la
participacin de las remuneraciones de los trabajadores en el PIB. Ms bien la situacin empeor:
En 2000, el alza en el nivel de precios lleg a cerca del 100%, luego fue disminuyendo en los aos siguientes. El promedio de 17% del cuadro No 9, se eleva
por los altos niveles de 2000 y 2001. A partir de 2002 el crecimiento en el nivel
de precios es inferior a un dgito.
17
Economa
% PNB/PIB
Desocup.
% PEA
Subocup.
% PEA
Inflacin
promedio
Salario real
(en dlares de 2000)
% Remun.
Trab./PIB
% Exced.
Expl./PIB
1.517
95
9,15
44,7
17%
126
18,5
81,5
Fuente: Para INDB per cpita y PNB/PIB, Departamento de Investigaciones Econmicas Universidad de Cuenca.
Restantes variables, Lucas Pacheco Prado. Ecuador: Indicadores bsicos de la economa. PUCE, 2004.
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
Quizs la mayor virtud de la dolarizacin fue la recuperacin de una dimensin de la poltica econmica que haba quedado arrinconada durante el
predominio de la visin neoliberal. A comienzos del
nuevo siglo, se record con fuerza que el objetivo de
la poltica econmica no es el simple crecimiento de
la produccin, sino, en forma ms amplia, la promocin del bienestar econmico del pas, y particularmente la promocin de un crecimiento equitativo,
sustentable y democrtico.
En las esferas gubernamentales nada cambi. Se
continu con la prctica de una poltica enfocada exclusivamente a un horizonte de corto plazo, ceido
estrictamente a los esquemas estabilizadores de
las instituciones financieras internacionales. Sigui
predominando el afn por ordenar el presupuesto
fiscal para disponer de recursos excedentes. Sin embargo, la mayor ceguera se present por el lado de
la oferta: los Gobiernos de Gustavo Noboa y Lucio
Gutirrez continuaron con las presiones para la privatizacin de la empresa petrolera estatal, con la reduccin deliberada de su capacidad productiva, de
manera tal que frente a los altos precios del crudo
en el mercado internacional y a una mayor capacidad de transporte por el nuevo oleoducto, se redujeron los volmenes de exportacin. La poltica de
los primeros cinco aos del nuevo siglo se destac
por ignorar las restricciones de oferta que adolece la
economa nacional, en medio de una fuerte expansin de la demanda.
La corta visin en el diseo de la poltica pareci detenerse en el problema de cmo manejar la abundancia
de divisas proveniente del alto precio del crudo en el
mercado internacional. Dicho a la manera de los economistas, la principal preocupacin de los responsables de la poltica fue cmo prevenir la aparicin de
los sntomas de la enfermedad holandesa, que tanto
dao caus en el primer auge petrolero. Parece que
147
Economa
los fantasmas que acecharon a las autoridades econmicas fueron los del dficit externo y de la inflacin. En efecto, la abundancia de divisas se estaba
traduciendo en un boom de consumo que era satisfecho mediante la expansin incontrolada de las importaciones. O tambin, el exceso de demanda poda
provocar una persistente inflacin.
Buscando evitar que el sector pblico se transformara
en un medio de mayor presin sobre la demanda interna, se control la expansin del gasto pblico en
una situacin en la que haban mejorado sensiblemente los ingresos petroleros para la caja fiscal. Esto
explica la dbil expansin del consumo del Gobierno
como se vio anteriormente. La decisin fundamental
para evitar una mayor expansin del gasto interno
consisti en crear el Feirep, con los fondos de la participacin estatal en la produccin privada de petrleo
que era transportado por el oleoducto de crudos pesados, as como del 45% del exceso de ingresos petroleros sobre los presupuestados.
Esta ltima medida de poltica econmica es una
prctica extendida en Amrica Latina para moderar
los efectos nocivos que pueden derivarse de los ciclos
de abundancia de divisas a los que estn expuestas
nuestras economas. Se aconseja a los Gobiernos estimar los episodios expansivos como pasajeros, por
lo que deberan acumular reservas en el auge exportador, puesto que si la bonanza se produce por un
alza de precios, en algn momento se va a revertir la
fase expansiva. Al no disponer del manejo monetario
y cambiario, el instrumento disponible para contrarrestar los efectos nocivos de alzas bruscas o de cadas
no esperadas en los precios es la implementacin de
fondos de estabilizacin. Adems, al retirar fondos
que ingresan al pas como parte de la renta petrolera,
se est disminuyendo la cantidad de dinero en circulacin en una economa dolarizada.
Esta medida, slida y consistente para el manejo del
ciclo de abundancia de divisas, se vino abajo por el
destino que se le asign por parte de las autoridades
externas e internas. El 70% de todos estos recursos se
asignaba, por ley, a la recompra de deuda pblica; el
20% se destinaba a un fondo de estabilizacin petrolera y el restante 10% para desarrollo humano: Todo
esto revaloriz artificialmente los bonos de la deuda
ecuatoriana y constituy una transferencia enorme
de recursos a los acreedores del pas (Correa, 2009).
18
148
Con la dolarizacin, la poltica fiscal pas a constituir el instrumento clave de la poltica macroeconmica. Sin embargo, en este campo tambin qued
poco margen de maniobra para la prctica del tradicional ajuste. La estrategia de ajuste fiscal, basada en
el incremento de ingresos regresivos, como el IVA y
los originados en la venta de combustibles, junto con
la reduccin de gastos de inversin pblica, pareca
llegar a un lmite, dada la existencia de inflexibilidades en la estructura de ingresos y gastos que dificultaban cambios ms profundos y duraderos. La mayor
inflexibilidad del gasto pblico se encontraba en los
pagos de la deuda externa y de los sueldos al sector
pblico que, en conjunto, en los noventa, representaron un promedio del 65% del gasto pblico total.
Por un lado, la nueva corriente de ingresos del sector
pblico, por el alza de los precios del petrleo, se destin a revalorizar los bonos de la deuda. Por otro, la
proporcin del gasto pblico destinado a las remuneraciones de los empleados del Estado era uno de los
ms bajos de Amrica Latina, por el deterioro que haban experimentado sus remuneraciones desde 1983.
Con la dolarizacin, no queda posibilidad alguna
para seguir recortando este rubro. Por el lado de los
ingresos, la mayor rigidez se encontraba en la existencia de ingresos preasignados, agravada en extremo
por la reasignacin instituida mediante el Feirep.
Economa
19
149
Economa
21
150
Respecto al ahorro externo retomamos la vieja pregunta: qu tasa de crecimiento podemos alcanzar
sin recurrir al financiamiento externo? Como si el pas
se hubiese atascado en dos problemas no resueltos:
cules son las fuentes internacionales ms accesibles para el financiamiento, y qu rol cumple la sustitucin de importaciones en la modificacin de la
estructura productiva nacional. Siguen los dos problemas intactos, como esculturas talladas en madera.
En lo que concierne al primero, el Gobierno trat
de modificar la pesadilla que hered del neoliberalismo. Este viraje, entre otras medidas, tena como
precondicin modificar las tradicionales fuentes
de financiamiento de la inversin extranjera. Hasta
ahora no logra acertar en cmo hacerlo, y de ah los
continuos traspis en las negociaciones con Brasil,
Venezuela, China e Irn.
Para referirnos al segundo, si bien la economa ecuatoriana ha modificado su aparato productivo con
relacin al de los cincuenta y sesenta, el pas an revela una elevada dependencia externa en su estructura productiva. Lo que quiere decir que, en alguna
proporcin, los recursos externos todava cumplen
la funcin de financiar la importacin de ciertos
bienes de capital necesarios para la inversin productiva. Por consiguiente, en el escenario del crecimiento, contina presente el desafo de reducir la
propensin a importar. Dicho en otros trminos, la
estrategia de sustitucin de importaciones es an
parte de la agenda econmica nacional.
Y con esto no afirmamos que la economa no
cambia. Claro que las cosas cambian, pero al repasar cautelosamente sesenta aos de historia econmica, se vislumbra la persistencia, alterada por
cierto, de estrategias que la ortodoxia se apresur en
dar por muertas. Hay que creer en algo, en un orden
econmico por lo menos. La Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo (Senplades) apost por
reformular la estrategia de sustitucin de importaciones mediante la incorporacin del desarrollo
cientfico-tecnolgico actual y ligarla a estrategias
que involucran a otros segmentos de la economa y
de la sociedad.
El programa expuesto est dividido en cuatro
modelos de desarrollo y tendr una aplicacin
hasta 2025.
Primer modelo: Exportacin primaria (2010-2013).
Se denomina primario exportador con sustitucin
Economa
151
Economa
152
Economa
Introduccin
Este artculo desarrolla de manera breve y resumida
la relacin entre la poltica y la economa, y cmo esta
relacin se manifiesta en el ordenamiento jurdico
durante los ltimos 60 aos. En una primera parte
se hacen algunas consideraciones tericas generales
sobre la relacin entre poder poltico, economa y
derecho, para luego pasar a analizar esta relacin en
el caso ecuatoriano a partir de la segunda mitad del
siglo pasado, etapa a la que se ha dividido en cinco
perodos, lo que no significa una propuesta de periodizacin histrica, sino que responde a una divisin
realizada atendiendo a la orientacin de las medidas
econmicas predominantes en cada Gobierno.
Esto no quiere decir que no existan expresiones locales y regionales del poder poltico, que muchas veces se encuentran en pugna con el poder poltico
nacional.
153
Economa
A lo largo del siglo XX se ha ido perfeccionando y matizando este discurso liberal, y hay posiciones que
han sostenido, con persistencia, que la mejor manera
de evitar que el poder poltico del Estado favorezca a
intereses individuales y grupales, en desmedro del
inters colectivo, es contar con ordenamientos jurdicos que limiten al mximo la intervencin estatal
en la esfera privada de la sociedad, sealando que
esta debera desenvolverse en el marco de la libertad
y haciendo uso de las pautas que imponen, lo que en
las leyes se ha dado en llamar la moral y las buenas
costumbres. Esta idea implica que el Estado tiene
que imponerse a s mismo la obligacin de no hacer,
de no intervenir sino solamente en aquello que es
considerado lo pblico, y que, por tanto, el ordenamiento jurdico debe consagrar esta abstencin y
dejar hacer a la sociedad sin limitar sus libertades.
Esta concepcin tiene gran importancia para definir
la no intervencin del Estado en la economa, ya que
se ha considerado que el dirigismo estatal ocasiona
dao a las actividades econmicas porque no deja
que estas se rijan por sus propias leyes de la oferta
y la demanda en atencin al precio de las mercancas. Esta tesis ha estado presente como propuesta
terica y jurdica para la organizacin de los Estados
liberales, y ha ocultado que, en la prctica, el abstencionismo estatal no ha funcionado con relacin a la
economa ya que, de un modo u otro, el Estado ha
sido instrumento de poder en el desarrollo de la economa capitalista.
En el capitalismo histrico las actividades econmicas no han estado separadas del poder poltico, ni
siquiera en los regmenes ms liberales; por el contrario, el poder poltico y el control del aparato estatal han sido usados como respaldo y garanta de
los procesos de acumulacin ampliada de capital,
Para el pensamiento jurdico continental europeo y latinoamericano, el nico
derecho existente proviene de las instancias legislativas estatales, al que generalmente se le ha dado el nombre de derecho positivo.
154
El modelo primario exportador, que se ha desarrollado en Ecuador desde el siglo XIX, ha estado basado en la produccin de uno o dos productos
agrcolas y en la explotacin de algunos minerales
y del petrleo, lo que ha configurado una economa
nacional frgil y altamente dependiente de las
exportaciones, ya que las otras esferas productivas
5
Esta caracterizacin tan general nos permite identificar, en cada perodo histrico, las normas jurdicas ms importantes que se han dictado para respaldar
las medidas econmicas, en especial aquellas que diferenciaran los modelos
de desarrollo que los Gobiernos han seguido.
Economa
han desarrollado actividades destinadas a satisfacer la reducida demanda del mercado interno que
ha sido limitado por la escasa capacidad adquisitiva de la poblacin. As, la acumulacin ampliada
ha dependido de los precios internacionales de los
pocos productos exportables, lo que ha acentuado
la pugna distributiva entre los sectores dominantes,
y entre estos y los sectores populares, ya que todos
han dependido, en mayor o menor medida, de estos
ingresos externos.
6
Esta condicin de las actividades productivas ha generado una permanente inestabilidad poltica, vinculada con las crisis econmicas peridicas que
dificultan el acuerdo entre los sectores dominantes,
lo que se manifiesta abiertamente como una sucesin
de crisis de hegemona. Las crisis econmicas peridicas se originan en la disminucin de los precios internacionales y/o en la contraccin del volumen de
produccin y/o en la reduccin de la demanda externa de nuestros productos. Frente a este problema
econmico, y si no hay un acuerdo de cmo enfrentarlo, se dan varias manifestaciones sociales y polticas, entre ellas la movilizacin popular, para
presionar al Gobierno de turno a que tome medidas
que atenen los efectos de la crisis. Si esto no es posible, los sectores de la burguesa en pugna presionan
para captar el poder del Estado y, desde all, canalizar
hacia los ganadores un mayor excedente econmico.
La participacin de los sectores populares tambin es
importante al momento de inclinar la balanza hacia
uno u otro sector de la burguesa, y en algunas ocasiones para hacerse con el poder poltico, aunque
sea momentneamente. Otro factor importante son
las Fuerzas Armadas que, en la mayora de los casos,
dirimen las crisis de hegemona. Esta permanente
movilizacin de las fuerzas sociales para dirimir los
conflictos del poder poltico, que se ha mantenido
hasta la actualidad, se aparta de la idea liberal de la
institucionalidad del Estado burgus que canaliza el
enfrentamiento a travs del voto, de los partidos polticos y de la negociacin legislativa.
7
10
11
Este es uno de los rasgos del modelo de desarrollo hacia fuera, propio de la
dependencia econmica.
11
Luego manifiesta menor intensidad y al desaparecer lentamente las condiciones econmicas que daban vida a esta disputa se da una imbricacin entre
estos sectores que entrelazan sus intereses econmicos; sin embargo, esto no
conduce a que se forje un proyecto poltico y econmico nacional que tenga
como fin el desarrollo del capitalismo en el largo plazo, ya que no ha desaparecido la pugna distributiva y siguen primando las visiones del corto plazo en
la burguesa ecuatoriana.
155
Economa
14
En esta alianza encontramos a la burguesa comercial costea que ejerca la posicin dominante, dado
15
12
14
156
16
Cacao hasta 1908; caf, azcar y arroz a partir de la Primera Guerra Mundial;
banano a partir de 1943.
17
Economa
malestar social que empujaba a la movilizacin poltica de los sectores populares y ocasionaba la represin al pueblo y/o los cambios de Gobierno que
hemos referido. El grupo que se movilizaba con frecuencia estaba constituido por artesanos, maestros, pequeos comerciantes urbanos, empleados
pblicos y, en menor medida, por obreros y desocupados, que tenan una gran influencia de las
ideas socialistas.
Esta larga crisis de hegemona responda a la va de
desarrollo del capitalismo que se haba forjado en el
pas y que lentamente incorporaba las actividades
econmicas a las relaciones capitalistas, y diversificaba, an ms lentamente, la produccin y el consumo. La mayora de las necesidades de la poblacin
eran satisfechas a travs de sus propias actividades
o de aquellas desarrolladas en unidades productivas domsticas y artesanales; gran parte de los alimentos era suministrada por la produccin familiar
en pequeos huertos o en el huasipungo. La gran
produccin agrcola era para la exportacin, y la mediana produccin era para uno que otro producto
destinado al consumo interno como el trigo, la cebada, y, desde los aos cuarenta, el arroz y el azcar.
En la lucha social de este medio siglo hay una destacada presencia de las ideas de izquierda, que hallan en el descontento popular el espacio adecuado
para su difusin. En 1926 se funda el Partido Socialista Ecuatoriano, y en 1933 el Partido Comunista
del Ecuador, que ejercieron poderosa influencia en
los sectores populares y en su organizacin. La izquierda ecuatoriana asume los planteamientos que
se plasman en las revoluciones proletarias, y hay momentos en que accede a ciertos espacios de poder y
logra importantes conquistas que se manifiestan en el
ordenamiento jurdico, como el Cdigo del Trabajo,
las leyes sobre la seguridad social y el fomento artesanal, la Constitucin de 1945, entre otras.
18
19
20
21
18
El Partido Socialista presentaba candidatos en los procesos electorales; influa en las organizaciones de artesanos, maestros y trabajadores; tena representacin en el Congreso y en las Asambleas convocadas para la elaboracin
de las constituciones; mantena una presencia permanente en la lucha social,
disputndole el escenario poltico, y en ocasiones el poder, a los partidos Liberal y Conservador.
19
Estos partidos contribuyen a la constitucin de la CTE, la FEI, la FEUE, la
UNE.
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Si bien en esta poca no haba ni gran industria ni grandes masas de obreros
ni de asalariados agrcolas, las tesis del proletariado y del marxismo se acogieron como directiva y consigna poltica.
21
En este medio siglo se promulgaron las constituciones de 1906, 1928, 1937,
1938, 1945, 1946.
El factor interno ms importante fue el auge bananero que vivi el pas entre 1948 y 1954, que lo
llev a convertirse en el primer proveedor mundial
Para impulsar el desarrollo econmico tambin se cre el FMI y el Banco
Mundial, en 1943.
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de esta fruta, desplazando a los pases centroamericanos gracias a los siguientes factores: el pas no
sufra las tormentas tropicales que peridicamente
daaban las plantaciones de Centroamrica, los cultivos estaban libres de plagas, se ampli la frontera
agrcola, se contaba con un nmero grande de trabajadores con salarios inferiores a los pagados internacionalmente en esta actividad, se adecuaron los
espacios destinados a otros cultivos para dedicarlos
a la produccin de banano (Mio, 1983: 65).
Hacia mediados del siglo XX, la produccin bananera ayud a modificar la base econmica del pas,
que tena una estructura eminentemente rural. Hay
cambios por la ampliacin de la frontera agrcola, las
formas de tenencia y propiedad de la tierra, la migracin desde la hacienda serrana a las ciudades y
al agro costeo, el ingreso de grandes cantidades de
dinero por la exportacin de la fruta. Estas transformaciones permiten, por una parte, la ampliacin de
la demanda, sobre todo de bienes destinados a la reproduccin de la fuerza de trabajo y, por otra parte,
la mediana acumulacin de excedentes privados
que se canalizaron hacia varias actividades industriales; este pequeo flujo de inversiones productivas es apoyado desde los Gobiernos, en especial el
de Galo Plaza Lasso, que fue el iniciador de una poltica que promovi la intervencin del Estado en la
economa (Villalobos, 1983: 83). Durante los aos
cincuenta tambin creci la produccin y exportacin de otros productos agrcolas; as, para 1960, el
50% de las exportaciones ecuatorianas eran de banano, un 30% eran de caf y cacao, y el 20% restante
eran de arroz, azcar y otros bienes (Larrea, 1996:
105). A pesar del crecimiento econmico, la mayora de la poblacin mantena ingresos a nivel de
lo necesario para su subsistencia, a tal punto que el
pas, para 1960, muestra alarmantes indicadores de
pobreza, analfabetismo, falta de atencin de salud
y educacin.
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La facilidad con la que el pas se incorpor a la produccin de banano y los grandes ingresos que esta
gener, se canalizaron de manera incipiente hacia
la industria y, por tanto, la demanda de mano de
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Hay suficiente evidencia emprica que indica que las movilizaciones anticomunistas de estos aos fueron planificadas y ejecutadas por la Agencia Central
de Inteligencia de Estados Unidos (CIA), en un afn de contener el avance del
comunismo en el mundo y como parte de la guerra fra que Estados Unidos
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declara fuera de la ley al comunismo; las que declaran vlidas las actuaciones de los seores militares y de los jefes civiles y militares de la Repblica,
que expresan cmo la fuerza ha llegado a necesitar
del derecho para legitimar sus acciones. En materia
econmica destacamos la Ley de Reforma Agraria de
1964, los mltiples decretos que crean, modifican,
suprimen y reasignan los tributos a la importacin y
exportacin de diferentes productos, las leyes de fomento a la produccin y exportacin de artesanas,
los decretos que autorizan el endeudamiento pblico con la banca de desarrollo y la banca privada.
Cuando se crey superado el peligro comunista, la
oligarqua guayaquilea, apoyada por los lderes populistas de los sectores suburbanos, y tambin los
estudiantes, trabajadores y las fuerzas de izquierda,
presionaron para derrocar a la Junta Militar, que
abandon el Gobierno el 29 de marzo de 1966,
cuando el pas se encontraba casi totalmente paralizado por una serie de manifestaciones y huelgas.
Como a pesar de la participacin popular y de la izquierda, el movimiento que derroc a la dictadura
estuvo controlado por la burguesa, el Gobierno
volvi directamente a manos de esta (Cueva, 1983:
161). Se reuni una junta de notables que nombr
como presidente interino a Clemente Yerovi, hombre
de la oligarqua guayaquilea, quien convoc a una
asamblea constituyente que en 1967 elabor la dcimo sptima constitucin y conoci las traiciones
de la Junta Militar que, en secreto, haba renunciado
a la soberana sobre las 200 millas de mar territorial
y haba otorgado una concesin para explotacin
petrolera de un milln y medio de hectreas al consorcio Texaco-Gulf. En esta asamblea se eligi como
presidente al guayaquileo Otto Arosemena Gmez
(Cueva, 1983: 161).
En las elecciones de 1968 fue elegido Velasco Ibarra,
por quinta ocasin, quien comenz su perodo con
intenciones reformistas que no pudo llevarlas adelante por la oposicin de los grupos dominantes,
a los que se subordin y tom medidas represivas
cuando, en 1969, se agudiz nuevamente la crisis
econmica del modelo agroexportador, desatando
los conocidos efectos de movilizacin, lucha social
e inestabilidad poltica. A inicios de los aos setenta,
la situacin econmica de la poblacin se haba deteriorado mucho, lo que provoc una serie de paros
provinciales, huelgas, manifestaciones estudiantiles,
ante lo cual Velasco opt por proclamarse dictador,
Economa
Si bien el discurso y las acciones del Gobierno militar tenan consonancia con los planteamientos desarrollistas de la Cepal y el Pacto Andino, los sectores
dominantes manifestaron su oposicin, incluso en
aquellas medidas que pretendan favorecer el desarrollo de una burguesa nacional impulsora de actividades industriales.
Aunque hubo una expansin econmica desordenada, la riqueza petrolera aport en mucho para
conformar el pas que hoy vemos. En esos aos era
notorio el protagonismo que tena la clase obrera y el
movimiento campesino en la lucha social y poltica,
habiendo crecido significativamente el movimiento
sindical tanto en nmero como en representatividad
(Endara, 1999: 77).
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Para 1974, segn el tercer censo de poblacin y segundo de vivienda, la
poblacin era de 6521.710 personas, de las cuales 48,8% vivan en la Costa y
48,2% en la Sierra; el 58,65% viva en la zona rural y el 51,35% en la zona urbana.
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A todo este complejo proceso acompa una significativa reforma jurdica que en lo central viabiliz,
con normas de distinto nivel, la intervencin del Estado en la economa; dispuso regulaciones para la
banca, el comercio, la industria; estableci normas
para ampliar el crdito y dirigirlo a sectores determinados; promulg una nueva Ley de Reforma Agraria
que consagraba la expropiacin de las tierras inadecuadamente explotadas; se emitieron las leyes de
fomento industrial, agropecuario, pesquero, entre
otras; se emitieron leyes que concedan beneficios
tributarios; se expidi un cuerpo de regulaciones
para la actividad petrolera; en fin, la poltica legislativa se ocup de regular la economa y, para ello, tuvo
libertad en la medida en que el Ejecutivo fue el legislador. Todo este proceso de cambios normativos culmin con la aprobacin de la Constitucin de 1978,
que consagr con claridad esta intervencin estatal
en los espacios econmicos, configurndose un ordenamiento jurdico radicalmente distinto al de las
etapas anteriores, en el que sobresali el control del
Estado sobre los recursos naturales no renovables
susceptibles de producir recursos econmicos que
engrosaran las arcas fiscales.
Sin embargo, los sectores populares y de izquierda,
que haban simpatizado con la poltica petrolera y
con algunas medidas de carcter reformista, como el
apoyo a la industrializacin, haban manifestado su
independencia y exigan la eliminacin de la legislacin antiobrera relativa al derecho de huelga y a la
contratacin colectiva; un alza general de sueldos y
salarios para compensar su grave situacin econmica; una real aplicacin de la reforma agraria y la
nacionalizacin total de la industria petrolera, de la
industria elctrica, de las telecomunicaciones, del
comercio exterior y de la distribucin de los artculos de primera necesidad; es decir, demandaban
lo que el rgimen militar ya no poda atender.
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han aplicado estas medidas conforme han ido apareciendo los conflictos sociales. Este esquema tambin ha incluido reformas al sistema jurdico, cuyo
propsito ha sido desregular la esfera econmica, reducir el papel del Estado como empresario o prestador de servicios pblicos, liberalizar el comercio y
la actividad financiera.
En todos estos aos, los ecuatorianos hemos soportado un conflictivo proceso econmico que se
ha manifestado en la abultada deuda externa, el
lento crecimiento de la economa que a momentos
se ha vuelto recesiva, el creciente desempleo, la persistente inflacin, el aumento de los niveles de pobreza, los desequilibrios de la balanza de pagos, la
disminucin de la inversin productiva, entre otros,
que han surgido conforme se ha ido desplegando el
modelo econmico neoliberal. Este ha servido de
base y de caballo de batalla terico e ideolgico para
trasladar, hacia pases como el nuestro, las polticas
econmicas decididas en los pases centrales, que
propugnan un nuevo ordenamiento de la economa,
ms acorde a sus necesidades (Endara, 1999: 79).
El proceso de reforma jurdica que impuls el modelo neoliberal fue profundo e intenso, no solamente
por el contenido, que logr desregular la esfera econmica, reducir el papel del Estado como empresario y liberalizar el comercio, sino tambin por la
cantidad de normas promulgadas, ya que cada medida econmica iba acompaada de cambios en las
leyes o los reglamentos. Por esto, el mapa de cambios
legales es demasiado amplio y no se puede presentar
en pocas lneas; resumiendo brevemente algunos de
sus contenidos, podemos decir que entre las principales modificaciones del perodo encontramos:
liberalizar
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garantizar
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cmo se usaron los mecanismos jurdicos para contrarrestar la oposicin del Congreso.
Aunque con distinto discurso, el siguiente Gobierno
de filiacin socialdemcrata, presidido por Rodrigo
Borja, continu con lo iniciado seis aos atrs. La
diferencia ms notable, en el plano de la direccin
econmica, fue la implementacin de un ajuste gradual que sustituy al shock, al que nos iban acostumbrando los paquetazos econmicos. Las reformas
iniciales consistieron en la reiteracin de medidas ya
ensayadas anteriormente: macrodevaluacin, minidevaluacin, significativa elevacin de los precios de
los combustibles, creacin de algunos impuestos, incremento salarial por debajo del ndice de inflacin,
regreso a la incautacin de divisas provenientes del
comercio exterior. Lo nuevo fue la fijacin del margen
financiero entre las tasas activas y pasivas.
En el Gobierno de Borja, se aprobaron leyes tan importantes como la Ley del Rgimen Tributario Interno, la de Minera, de Rgimen Monetario y Banco
del Estado, de Facilitacin de Exportaciones, de Maquila, de Zonas Francas, de Defensa del Consumidor; se reform el Cdigo de Trabajo, el Cdigo
Tributario, la Ley de Hidrocarburos, la Ley de Electrificacin. La socialdemocracia no pudo plantear
un proyecto alternativo al del FMI. A nadie le interesaba un proyecto que desde lo nacional planteara la
solucin de los principales problemas de la mayora
de ecuatorianos. A pesar de que durante los dos primeros aos la Izquierda Democrtica tuvo el control de todos los espacios de poder por el abrumador
triunfo electoral, no estuvo dispuesta a contradecir
las polticas neoliberales.
En esta sucesin de gobernantes, tenemos una primera etapa en que el ajuste estructural provoca conmocin social y gran movilizacin popular, pero no
llega al nivel de promover la inestabilidad poltica,
sino que permite la continuidad de los regmenes
que son sustituidos constitucionalmente. Pero hay
otra etapa en la cual el conflicto social que provoca
el modelo neoliberal genera la inestabilidad poltica
vivida desde el derrocamiento de Bucaram en 1997.
Consideramos que esta diferencia se debe a que, en
el primer momento, los sectores ms golpeados son
las clases populares, que soportan todo el peso de
la crisis econmica inducida desde los pases centrales, pero que, en el segundo momento, se agota
el esquema de saquear a los sectores dominados,
porque ya han llegado al lmite de la subsistencia, y
el modelo afecta seriamente la distribucin de la riqueza entre las clases dominantes, que en su subordinacin al capitalismo mundial, provocaron tal
recesin econmica que, a la larga, todos perdimos.
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suficientes para detener la galopante crisis econmica, por lo que, en acuerdo con el Congreso,
idearon la frmula para garantizar las quiebras
fraudulentas de los bancos por medio de la ley que
creaba la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD),
medida que permiti que el sistema bancario se
apropiara de unos 8 mil millones de dlares del
pueblo ecuatoriano, que fueron entregados por el
Estado para devolver el dinero a los depositantes, en
un proceso que recin concluy. Luego de las protestas por el feriado bancario y la incautacin de los
depsitos bancarios, Mahuad ocasion la ms grave
crisis econmica del pas al desaparecer la moneda
nacional y dolarizar la economa con un tipo de
cambio artificialmente inflado a 25.000 sucres por
dlar. Este hecho produjo un golpe de Estado con la
participacin de militares e indgenas, que no pudo
sostenerse, y se dio paso al nombramiento del vicepresidente Noboa por parte del Congreso. Entre las
normas de este perodo destacan las leyes trole I y II.
Lucio Gutirrez gan las elecciones con el respaldo
de las organizaciones indgenas y de otros sectores
populares, pero su alejamiento del discurso de campaa, su entrega a la agenda neoliberal y la proliferacin de actos de corrupcin motivaron la reaccin de
las organizaciones sociales que se movilizaron para
revocar su mandato, lo que cont con la aquiescencia de la oligarqua guayaquilea que desde el
Congreso lo destituy por abandono del cargo.
Declive del neoliberalismo (2005-2009)
En la presidencia de Palacio era ms que evidente
el desgaste econmico, poltico y social del modelo neoliberal, que haba sido combatido con persistencia por los sectores populares, que fueron los
ms afectados por sus polticas profundamente inequitativas, sin que se haya logrado su sustitucin
por formas menos excluyentes de promover la acumulacin de capital. En las elecciones convocadas
para el ao 2006, el discurso electoral de Rafael Correa concit el apoyo de amplios sectores sociales
porque, a nuestro juicio, haca referencia a las aspiraciones construidas en la lucha popular durante la
larga noche neoliberal; sin embargo, esto no fue suficiente para constituir un solo frente electoral, en
especial con el movimiento indgena, por lo que la
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El movimiento Pachakutik, expresin poltica del movimiento indgena, tuvo
como candidato a la presidencia a Luis Macas, uno de sus dirigentes histricos,
y present candidatos a distintas dignidades a nivel nacional y local; el MPD,
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candidatura presidencial de Rafael Correa fue presentada por la alianza entre el Partido Socialista y el
movimiento Alianza PAIS. De los planteamientos
electorales destacamos sus propuestas de retomar
la intervencin del Estado en las actividades econmicas y su regulacin, la proteccin ambiental, la inversin social, la obra pblica. Adems, se planteaba
enfrentar la corrupcin, minimizar la deuda externa
y su peso en el presupuesto del Estado, reestructurar
la institucionalidad pblica, ampliar la participacin
ciudadana en las decisiones de la poltica, incentivar
la economa popular, entre otras propuestas. Como
uno de los mecanismos para lograr este cambio en el
pas se retom la convocatoria a una asamblea constituyente para elaborar una nueva Constitucin, ya
que se consideraba necesaria una revolucin ciudadana que, sin recurrir a la violencia, sacara al pas
del caos neoliberal.
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Economa
Ivn Narvez
Profesor investigador de la FLACSO Sede Ecuador
impactos negativos que generan los procesos extractivos, industriales y de urbanizacin. La poblacin
mestiza es numricamente mayoritaria frente a la
indgena y afrodescendiente, no obstante, en su conjunto expresan el contenido cultural sustancial que
ha actuado como dispositivo para el establecimiento
del actual Estado constitucional de derechos, intercultural y plurinacional (CPE, 2008), cuya Constitucin prescribe, adems, los derechos de la
naturaleza, el sumak kawsay y una amplia gama de
postulados ambientales impregnados de los principios de la sustentabilidad.
Tambin es relevante enunciar que los problemas
socioambientales son mltiples y varios de ellos de
magnitud exorbitante, pero todos de manejo complejo, difcil solucin y, en el peor de los casos, irreversibles. Esta situacin crtica ha sido enfrentada
por los sectores pblico y privado desde antiguo, lo
que ha dado lugar a la formulacin e implementacin de medidas preventivas, de control y sancin,
adems de polticas pblicas que han incorporado el
componente tcnico-reglado a nivel de la planificacin central y seccional, en funcin de cumplir con
las disposiciones socioambientales elevadas a categora constitucional y que son parte de las estrategias del desarrollo sustentable.
Desde esta perspectiva, las polticas ambientales
pblicas ecuatorianas han evolucionado y las hay
explcitas e implcitas, constan en instrumentos administrativos de instituciones especializadas a nivel
de los Gobiernos central y seccionales, por igual sometidos al ordenamiento jurdico vigente. Tambin
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Uso irracional del excedente: el grupo de poblacin con capacidad de generarlo no lo reinvierte,
sino que lo utiliza irracionalmente; lo gasta en
consumo superfluo y, una parte importante, es
transferida al exterior.
Es relevante enunciar que la intervencin econmica del Estado cobra importancia en Ecuador desde
fines de la dcada de 1940. La estructura de la produccin era poco diversificada; el sector agrario dominante se dividi en dos subsectores: la Costa, con
relaciones de produccin predominantemente capitalistas, cuyos productos eran destinados a exportaciones, y la Sierra, con relaciones de produccin
mayoritariamente no capitalistas, cuya produccin
se ubicaba en el mercado interno. El perodo 19251948 se caracteriz por una profunda crisis econmica, causada por un descenso de las entradas de
las exportaciones de cacao y por la crisis econmica
mundial; adems, por una marcada inestabilidad
poltica originada en la crisis econmica y las contradicciones sociales internas. La crisis de la hegemona reflejaba la lucha por el poder entre las dos
clases oligrquicas dominantes del Ecuador: los
grandes terratenientes de la Sierra y los exportadores agropecuarios de la Costa, organizados en los
partidos liberal y conservador. En estas circunstancias, y en ese momento, no es significativa la intervencin del Estado en el mecanismo del mercado.
La dcada de los aos sesenta (1963-1971) para
Ecuador es una etapa de incremento del capital
mercantil y concentracin en los sectores agroexportador y comercial, particularmente del litoral;
en estos aos se produce la expansin de la red de
transportes y comunicaciones y, en consecuencia,
una mayor integracin del pas; todos estos factores
incentivan un cambio cualitativo en la formacin social ecuatoriana. Entonces el Estado se esfuerza por
lograr un desarrollo ms interno. En 1963 la crisis
econmica y poltica provoca el establecimiento de
un rgimen militar con tendencia populista, y que
bajo la influencia de Alianza para el Progreso, adopt
una estrategia de industrializacin mediante la
sustitucin de importaciones e impuls diversas instancias pblicas que apoyaron la industrializacin.
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En esta dcada se trata, adems, de conciliar las polticas econmicas internas; es decir, entre la eficiencia econmica y la eficiencia social, a fin de
lograr que las estrategias se orientaran a satisfacer
las necesidades sociales ms apremiantes. Para el
efecto, se impulsa la modernizacin de los agentes
econmicos bsicos que operan en el pas: el Estado y la empresa privada; proceso que demanda un
cambio tecnolgico, reorganizacin administrativa
e innovacin de los mtodos de produccin.
Las polticas nacionales adoptadas tienden a impulsar un desarrollo integral, para crear ms bienes
y servicios en la esfera material, y mayor participacin ciudadana en la construccin de la sociedad,
adems de asegurar una distribucin equitativa de
los escasos recursos de que se dispone. El Estado establece algunas polticas pblicas ms directamente
relacionadas a la produccin para exportacin y la
industria, conforme ya se ha expuesto, dentro de la
lgica y racionalidad impuesta por el proceso de articulacin al mercado mundial y por la forma como
se estructura la organizacin econmica interna.1
El perodo 1972-1984, con el inicio de la explotacin de los recursos naturales no renovables en la
Regin Amaznica Ecuatoriana (RAE), es crucial
para la economa del pas, y una forma de acceder
a mejores niveles de ingreso contina siendo su explotacin intensiva. En estos aos se afirman importantes transformaciones, como la mayor gravitacin
de los centros urbanos, ampliacin y diversificacin
de la base exportadora (en la que se incluye el petrleo), acentuacin del proceso de industrializacin sustitutiva de importaciones, crecimiento de la
poblacin asalariada, concentracin creciente de la
produccin y el capital, y ampliacin del mercado
propiamente capitalista.
A partir de 1972, el recurso econmico proveniente
de la renta petrolera es determinante en la conformacin del Presupuesto General del Estado (PGE),
por ejemplo: en el ao 2010 el PGE bordea los 16.000
millones de dlares, de los cuales el 35% proviene
de la industria petrolera, cerca del 50% proviene
de la recaudacin tributaria calculada en 7.370 millones de dlares (Marx Carrasco, 2010). La produccin agrcola para la exportacin es otra actividad
1
En esta poca no es posible determinar polticas pblicas ambientales en forma explcita, y la normativa ambiental es muy dispersa y general, ms an, las
medidas ambientales son concebidas como atentatorias al desarrollo industrial y al crecimiento econmico.
2. Principales problemas
ambientales del Ecuador
Datos ambientales reveladores
Hasta 2008 Ecuador cuenta con 40 reas protegidas
del Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP),
que representa el 18,67% del territorio. El 87% de la
superficie total de reas protegidas tienen un valor
alto de calidad ecosistmica, y solo el 3% tiene un
valor bajo, porque son reas que estn expuestas
a altos niveles de deterioro dadas sus condiciones
contextuales (Pnuma, Flacso, MAE, 2008).
Aproximadamente 3887.939 hectreas de bosque
estn dentro de territorios indgenas de manera legal
y 2328.870 estn por legalizarse (sin incluir datos de
comunidades afroecuatorianas). Al tomar en cuenta
que los bosques son importantes escenarios para
la biodiversidad, puede entenderse la existencia de
una relacin directa entre diversidad cultural y diversidad biolgica. Desde este contexto, se debe
tomar en cuenta a las comunidades humanas que se
interrelacionan de manera estrecha con ella. Por lo
menos 12 grupos tnicos (sin contar con las comunidades afroecuatorianas) tienen territorios boscosos
(MAE, 2010:19).
Ecuador cuenta con 31 sistemas hidrogrficos que
estn conformados por 72 cuencas, que se ubican
en dos vertientes hdricas. Una de ellas drena hacia
el ocano Pacfico y posee 24 cuencas que cubren
123 km2, y la segunda drena hacia el este, abarcando siete cuencas y cubriendo 131.726 km2; es
decir, el 51,41% de la superficie continental. Los
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Planificacin ambiental y asignacin insuficiente de recursos econmicos para el control y gestin ambiental.
Elaboracin: el autor.
Los bosques del Noroccidente del pas (prolongacin del bosque del Choc, en la provincia de Esmeraldas).
La selva amaznica.
El golfo de Guayaquil.
Las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Ambato, Esmeraldas, Santo Domingo de los Tschilas,
Quevedo, Babahoyo, Machala, Portoviejo y Nueva Loja.
10
Los pramos.
Elaboracin: el autor.
La produccin agrcola que demanda el uso de grandes cantidades de fertilizantes, pesticidas y qumicos en general.
Las industrias generadoras de emisiones contaminantes y de aquellas que producen gases de efecto invernadero que
aceleran
el adelgazamiento de la capa de ozono y coadyuvan al cambio climtico.
Elaboracin: el autor.
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Es cierto que el desarrollo de la economa agroexportadora en la Costa ecuatoriana constituye la primera etapa de transicin hacia el capitalismo, sin olvidar que esto ocurre en condiciones especficas: a) a partir de la hacienda seorial, en la que se mantienen relaciones semiserviles y tcnicas rudimentarias
de cultivo durante todo el ciclo del cacao, b) con una remuneracin de la mano
de obra que en ltima instancia est determinada por el valor de la fuerza de
trabajo en las reas feudales de la Sierra, y c) sin que se produzca modificacin
alguna en la estructura econmico-social de estas reas, que hasta la tercera
dcada del siglo XX tenan an el 70% de la poblacin total del pas (Cueva,
1977: 105).
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El modelo ambientalista
Despus de la Conferencia de Ro, 1992, toma mayor
fuerza la concepcin ambientalista, vinculada con
la legislacin que regula actividades productivas y
extractivas y promociona el desarrollo sustentable
como eje rector de las mismas. Esta ltima generacin de normas generales y de carcter sectorial (calidad ambiental, recursos naturales, biodiversidad)
promueve instrumentos de regulacin jurdica, econmica y administrativa que utilicen medidas precautorias para abordar los factores condicionantes
de los problemas ambientales. Entonces, se suscribe
el Convenio de Diversidad Biolgica (CDB) 1992, ratificado en 1993, cuyas polticas y objetivos bsicos
son tres: conservar la diversidad biolgica, usar sustentablemente los recursos biolgicos, y asegurar la
participacin justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de los recursos genticos. A partir de
entonces estas bases constan en los diversos instrumentos tcnicos y legales como el de Poltica y Estrategia Nacional de Biodiversidad 2001-2015, del MAE
(Flacso, Pnuma, MAE, 2008: 137).
Se crean el Instituto Ecuatoriano Forestal y de reas
Naturales y Vida Silvestre (Inefan) en 1993 y la Comisin Asesora Ambiental (CAAM) en 1994, que
adems crea el Grupo Nacional de Trabajo sobre
Biodiversidad, y mediante el DE N 1802 se formulan las polticas ambientales bsicas generales
del Ecuador. En octubre de 1993 se emiten los reglamentos y regulaciones que establecen lmites
permisibles y otros parmetros para emisiones y
descargas; Ley 44 de Hidrocarburos, reformada por
la Ley 49 R.O. 346 del 28 diciembre de 1993; bases de
contratacin de los contratos de participacin para
la exploracin y explotacin de hidrocarburos DE
1416 R.O. 364 del 21 de enero de 1994. Adems, se
emite la Norma para la Proteccin, Conservacin y
Control de Bosques y Manglares Naturales (DE 1907
en el R.O. 482 del 13 de julio de 1994); se promulga la
Ley de Desarrollo Agrario (1994), en la que se reconoce la posesin ancestral de tierras de las comunidades indgenas y afroecuatorianas, su derecho a la
adquisicin de las mismas y la adecuacin de las decisiones del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario
(INDA), previendo que el rgimen de propiedad no
rios del ambiente. Hasta cerca de 1990 hubo en la regin el solo ministerio del
Ambiente y Recursos Naturales Renovables de Venezuela, creado en 1976. Por
lo general, el organismo ambiental sola ser dependencia de algn ministerio o
secretara. Esta tendencia se ha visto acompaada, y en mucho contrarrestada
por las reformas estructurales de la dcada de los aos noventa reduciendo la
gestin estatal en varios pases, y en parte delegndola a actores privados, o
fragmentando o reduciendo secretaras o ministerios (Acua, 2000).
afecte el manejo de reas naturales protegidas, bosques nativos y zonas de alta biodiversidad; en 1995
se emite el Reglamento Ambiental para las actividades hidrocarburferas y se establece un marco institucional y procedimientos de control en este sector
(Flacso, Pnuma, MAE, 2008).
En 1996 se crea el Ministerio del Ambiente del
Ecuador (MAE) como la principal autoridad nacional
responsable de establecer las polticas ambientales
y coordinar las acciones pblicas y privadas que inciden sobre los recursos naturales.
7
La reforma constitucional de 1996 refuerza los derechos de las personas sobre el medio ambiente, al
considerarlo un bien colectivo. En 1997 se emite el Reglamento Ambiental para las actividades mineras en
Ecuador; adems, se sancionan normas ambientales
relacionadas a la organizacin territorial del Estado,
como la Ley de Descentralizacin y Participacin Social (1997), la Ley de Rgimen Especial para la Conservacin y Desarrollo Sustentable de la provincia de
Galpagos (1998), cuyos contenidos marcan el inicio
de la poltica de gestin descentralizada.
En 1998 se promulga una nueva Carta Fundamental
y con su vigencia son ratificados los contenidos de
los anteriores cuerpos legales; adems, se constitucionaliza la materia ambiental. Se promulga la Ley
de Gestin Ambiental R.O. N 245 del 30 de julio de
1999 (nueva codificacin 019, R.O. 418 del 10 de septiembre de 2004), que establece los principios y directrices de poltica ambiental, el esquema institucional
general relacionado con la gestin ambiental y desarrolla algunos instrumentos especficos de gestin.
8
Con la creacin del MAE se hace posible la modernizacin de la gestin ambiental mediante las siguientes acciones: regulacin de las actividades que
afectan a la naturaleza y al medio ambiente; coordinacin de acciones para
evitarlas, enfrentarlas o mitigarlas; fortalecimiento del aparato institucional
ambiental; desarrollo del marco normativo-regulatorio, y conduccin del aparato productivo privado y pblico hacia un modelo de desarrollo sustentable.
177
Economa
Dicha nueva Constitucin da lugar, adems, a la poltica punitiva y viabiliza la tipificacin de los delitos
ambientales, que se concreta con la Ley Reformatoria del Cdigo Penal (Ley 99-49 en el R.O. N 2 del
25 enero de 2000). En diciembre de 2001, en el R.O.
N 477 se promulga el Reglamento del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable. En 2001, mediante
el DE 1215, se promulga el Reglamento Sustitutivo
del Reglamento Ambiental para las operaciones hidrocarburferas en Ecuador; se determina la Poltica
y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador,
2001-2010 (MAE, 2001); en diciembre de 2002 se
dictamina el Reglamento sobre la Consulta y Participacin para la realizacin de actividades hidrocarburferas y, aduciendo que era inconsulto, es objeto
del rechazo por parte de los pueblos indgenas.
Se promulga el Texto Unificado de Legislacin Secundaria del Ministerio del Ambiente (Tulasma)
en 2003, y en 2004, R.O. 418, se registra la codificacin de importantes leyes con contenido ambiental (Ley Forestal y de Conservacin de reas
Naturales y Vida Silvestre, Ley para la Preservacin
de Zonas de Reserva y Parques Nacionales, Ley de
Gestin Ambiental, Ley que Protege la Biodiversidad en Ecuador); se establece la estrategia para
el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador, actualizada a 2005, MAE; Estrategia de Cambio Climtico (2006), y el Plan Nacional de Forestacin y
Reforestacin (2006). Actualmente, las polticas ambientales constan en el Libro I, de la Autoridad Ambiental, del Tulasma (R.O. N 320 del 25 de julio de
2006), y en el R.O. N 380 del 19 de octubre de 2006
consta el Reglamento que regula el Art. 28 de la Ley
de Gestin Ambiental sobre la participacin ciudadana y consulta previa.
9
Como corolario cabe afirmar que la legislacin ambiental ecuatoriana, hasta entonces vigente, puede
ser agrupada de la siguiente manera: 1. Normas generales de naturaleza ambiental; 2. Normas de naturaleza ambiental contenidas en leyes sectoriales; 3.
Normas de naturaleza ambiental contenidas en leyes
seccionales; 4. Normas de naturaleza ambiental contenidas en leyes del mbito (penal) policial.
En octubre de 2007 se instala la Asamblea Nacional
Constituyente, con plenos poderes para elaborar
Conviene alertar respecto a las diferencias entre el primer Reglamento sobre
la consulta y participacin de 2002, con el reglamento que regula el Art. 28 de la
Ley de Gestin Ambiental, sobre la participacin ciudadana y consulta previa,
promulgado en el R.O. N 380 del 19 de octubre de 2006.
178
una nueva Constitucin; posteriormente, la Asamblea Nacional inicia la reestructuracin del ordenamiento jurdico, dando a la materia ambiental un
espacio relevante.
Finalmente, con la promulgacin de la nueva Constitucin en octubre de 2008 se declara al Ecuador
Estado constitucional de derechos, y se reconoce
el carcter intercultural y plurinacional del Estado
ecuatoriano, adems de los derechos a la naturaleza.
Este hecho histrico marca el inicio de una etapa de
cambios y transformaciones jurdicas e institucionales, tambin en materia ambiental, como eplogo
de un largo perodo de reformas e innovaciones iniciado en el pas desde hace cuatro dcadas, a partir
de principios y directrices previamente establecidos
en cnclaves internacionales, que dan lugar a la suscripcin de tratados y convenios ms con peso poltico y moral, que jurdicamente vinculantes.
Economa
se plantea una innovada organizacin polticoadministrativa del pas con criterio ecolgico
y econmico.
Evaluacin de impacto ambiental: Es un requisito obligatorio en toda actividad pblica o privada previo a cualquier proyecto productivo o
extractivo que se vaya a implementar; si no se
presenta este documento, no se extiende la licencia ambiental por parte del Ministerio del
Ambiente. Se ha constituido en el instrumento
bsico de la poltica ambiental nacional.
10
Las diversas legislaciones coinciden en asumir como dao ambiental toda
prdida, disminucin, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio
ambiente o a uno de sus componentes. Por reparacin ambiental se entiende
la accin de reponer el medio ambiente o uno de sus componentes a una calidad similar a la que tenan con anterioridad al dao causado o, en caso de no
ser posible, restablecer sus propiedades bsicas (Ley 19, 300 de Chile, 1994).
179
Economa
180
En Ecuador rige una poltica y legislacin forestal que se ocupan de la explotacin de los recursos forestales y de su conservacin, desde
hace mucho tiempo, debido a que la economa,
en general, ha girado en torno a la explotacin
del bosque. Pero no ha sido posible detener la
cada de la participacin de la industria forestal
en el producto interno ni el incremento de la
tasa de deforestacin. A partir de la dcada de
los aos noventa, son prdigas la legislacin y
las polticas de aprovechamiento forestal que
precautelan las especies en riesgo y regulan el
aprovechamiento de subsistencia.
Polticas sobre ecosistemas frgiles: El empeo puesto en la lucha contra la desertificacin se ha restringido a nivel de los cambios
jurdicos, as como a nivel de la adopcin del
instrumento internacional prescrito en el captulo 12 de la Agenda 21; en l se proponen
programas relativos a dichos cambios a partir
de la intensificacin de la cooperacin internacional en la lucha contra la desertificacin.
Hasta 2009, Ecuador y prcticamente todos
los pases latinoamericanos participan de la
Economa
Convencin internacional contra la desertificacin. Como polticas se sealan las siguientes: fomentar la preparacin y ejecucin
de programas de accin en los planos: nacional, subregional y regional, adems de promover la cooperacin cientfica, tcnica y
de mecanismos de apoyo internacionales.
En Ecuador la iniciativa de legislar sobre otros
ecosistemas frgiles est latente, y al margen de
que a travs del Ministerio del Ambiente s se impulsan planes de accin correlativos, queda pendiente la promulgacin de normas legales de
proteccin especficas.
181
Economa
182
13
Economa
15
14
La propuesta viene de larga data, ya en 1973 en forma expresa Godofredo
Stutzin propuso la necesidad de establecer los derechos de la naturaleza, y
especficamente en las Primeras Jornadas Argentinas de Derecho y Administracin Ambientales (Buenos Aires, 15-17 de abril de 1974) plantea que la
naturaleza sea el nuevo sujeto de derecho, y por ende, poseedora de intereses propios. El autor enfatiza respecto a que: La nica manera de equilibrar
la balanza y ponderar debidamente las necesidad de la biosfera frente a las
pretensiones de tecnosfera consiste en reconocer a la naturaleza como parte
integrante de los conflictos ambientales y permitirle asumir en nombre propio
la defensa del mundo natural. (Stutzin, 1984: 98).
15
Al margen de los diversos significados asignados a la naturaleza por parte
de las disciplinas cientficas, conforme a su corpus epistemolgico y metodolgico, estn las otras significaciones que enfatizan lo simblico y estn impregnadas de los contenidos del saber ambiental, como contraparte a aquella
comprensin racional, de la racionalidad instrumental (Foladori, 2000: 23).
16
183
Economa
Con relacin al carcter garantista de la Constitucin, tanto para los derechos ambientales y de la naturaleza como para todos los derechos, la visin
axiolgica en la que se funda el neoconstitucionalismo lleva a atribuir a su
aplicacin judicial el carcter de un control de mximos. Su objetivo es atribuir a cada caso la solucin que para l demanda la axiologa constitucional;
adems, esta se respalda en el bloque de constitucionalidad al que apela todo
juez y operador jurdico. En cambio para el positivismo jurdico, sin negar el
carcter garantista de la Constitucin, caracteriza a su control judicial como un
control de mnimos. Es decir, que ese control estara dirigido solo contra las
normas que manifiestamente vulneren la semntica de los enunciados constitucionales.
17
18
184
Conclusiones
En Ecuador rige el Estado constitucional de derechos como expresin del nuevo paradigma
neoconstitucional, del cual se nutre el nuevo constitucionalismo latinoamericano. El reto consiste en
impulsar un modelo poltico de Estado y un modelo de desarrollo alternativo al de signo liberal tpico del Estado de derecho. En consecuencia, la
democracia sustancial que se erige sobre principios
neoconstitucionales implica que garantiza la
Economa
185
Economa
ecolgica, sistemas de gestin, y se erige como un esfuerzo importante para adecuar las conductas de los
agentes econmicos a los objetivos sociales de calidad
ambiental. Las polticas ambientales y las normas son
un instrumento de la gobernanza para el control de
los procesos productivos y extractivos, debido a su capacidad de inducir cambios como la internalizacin
de costos ambientales, tecnolgicos, de mercado, de
servicios ambientales, etc. y que la sociedad actual, a
ms de acatarlas, si es del caso, proponga su reforma
o la creacin de otras.
Al margen de los logros obtenidos con el establecimiento de polticas ambientales pblicas o la expedicin de normas legales ambientales, hace falta
investigacin cientfica e informacin general y sectorial especfica a nivel local, provincial y por cuenca
hidrogrfica, para evitar resultados no deseados o
contraproducentes. Con el advenimiento del Estado
constitucional de derechos se fortalece la planificacin, y en ella constan las estrategias y polticas ambientales establecidas por el MAE a partir del Plan
Nacional de Desarrollo elaborado por la Senplades,
para el corto, mediano y largo plazo.
Los tomadores de decisiones y responsables de formular polticas ambientales pblicas necesitan
previsiones cientficas fiables sobre los cambios ambientales provocados por los seres humanos. Les corresponde desarrollar indicadores ambientales que
permitan realizar un seguimiento minucioso del
medio ambiente, e integrarlos en la adopcin de decisiones a nivel local, regional y del pas.
El Estado constitucional de derechos se sustenta en
un orden jurdico que refleja la dimensin social (fctica) en que se produce. Las relaciones jurdicas son
parte de esa vida social que expresa las diversas condiciones socioeconmicas y poltico-culturales, conforme a los requerimientos del modelo de desarrollo
con enfoque neoconstitucional.
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Economa
Anexo.
Problemas ambientales sectoriales
El desarrollo industrial significa el incremento del valor
agregado y la creacin de empleos, pero las estrategias del
desarrollo industrial tambin consideran al medio ambiente como una externalidad, por eso, los residuos son
arrojados al medio fsico: agua, suelo y aire, sin tratamiento
tcnicamente adecuado previo, lo que evidencia que el
signo ambiental es negativo.
El proceso extractivo hidrocarburfero mayormente desarrollado en la regin amaznica a partir de la dcada de
los aos sesenta tiene repercusiones ambientales negativas de gran dimensin en los componentes fsico, bitico y social;19 y la extraccin minera, aunque se trata de
minera artesanal, no ha enfrentado eficientemente el
manejo de desechos, control de emisiones y descarga
de efluentes; en consecuencia, el signo ambiental es
extremadamente negativo.
El sector pesquero data de varias dcadas atrs, y por tener
relacin con recursos renovables, padece de sobreexplotacin. En la pesca industrial, el signo ambiental es negativo y
su desarrollo incide en desmedro de la artesanal, afectando
a la renovacin de los recursos de este subsector y agravando los niveles de pobreza de la poblacin involucrada.
Las estrategias y polticas del sector agrcola generalmente
tienen impacto ambiental daino, a partir del costo ecolgico derivado de la alteracin de ecosistemas vivos y frgiles. Este sector adolece de condiciones muy complejas
debido a que su crecimiento es multifactorial, por ejemplo:
el crecimiento de la agricultura en la Sierra tiene un alto
costo ambiental por la erosin de los suelos mayormente
sensibles por el marcado nivel de pendientes; en las reas
bajas de Costa y Amazona la deforestacin deteriora sustancialmente la frgil estructura edafolgica, que queda expuesta totalmente a la reciedumbre de las lluvias y del calor
solar en los perodos secos. La agricultura intensiva y extensiva puede tener un signo positivo econmico y social, pero
19
Organizaciones sociales e indgenas amaznicas han demandado a la empresa transnacional Texaco (hoy Chevron-Texaco), debido a la contaminacin
fsica, bitica y social, generada en sus operaciones por ms de 20 aos en la
RAE. El proceso que se ventila en los juzgados de Lago Agrio registra como pretensin indemnizatoria la cantidad de 20.000 millones de dlares, que seran
invertidos en remediacin de los ecosistemas afectados.
187
Economa
Introduccin
Las sociedades y los Estados modernos han hecho
del cultivo de la ciencia y la tecnologa un objeto de
polticas deliberadas de promocin, creacin, consolidacin y ampliacin. Ecuador, en particular, ha
procesado algunas iniciativas y ha generado a lo
largo de las ltimas dcadas un conjunto de normas,
instituciones, polticas y acciones que han propiciado diferentes resultados, dependiendo de las opciones de teora, mtodo y valores de quienes las
han diseado, y de su capacidad de gestin institucional y poltica.
En este proceso, ha persistido en los diagnsticos y
evaluaciones la idea de que, aunque deban reconocerse ciertos progresos, en la sociedad civil y el Estado ecuatorianos se siguen notando las debilidades
a la hora de enfrentar los retos del desarrollo cientfico y tecnolgico.
Estas debilidades podran sintetizarse en la hegemona de las maneras de pensar y actuar de las lites
decisoras, que desestimulan los esfuerzos de los actores sociales y acadmicos interesados en impulsar
el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas.
De ah que sucesivas evaluaciones de los planes y
programas ejecutados anoten la falta de concordancia entre los objetivos y su realizacin. En cuanto
a la inversin de recursos econmicos, las asignaciones han sido escasas y se han efectivizado parcialmente, incluso cuando ha habido financiamiento
extranjero. Se ha creado, de este modo, un crculo vicioso: se invierte, se obtiene y se acumula poco; no
se genera una masa crtica que pueda procesar sinrgicamente su propio desarrollo.
As visualizado el proceso, buscando explicaciones
en diversas coyunturas, se ha planteado que todo
esto forma parte de la ingobernabilidad que caracterizara a la sociedad ecuatoriana y, por otro lado,
que es un efecto de errores de concepcin desarrollista o neoliberal (segn el caso) de los equipos de
Gobierno y sus respectivas bases polticas y sociales.
Al iniciar la segunda dcada del tercer milenio de
la era comn, los ecuatorianos vivimos con nuevas
normas constitucionales de convivencia nacional,
que en el campo del desarrollo de la ciencia y la tecnologa empiezan a producir reorientaciones institucionales, polticas y estratgicas, esta vez en el
contexto del discurso del buen vivir como objetivo
nacional. Como horizonte de sentido, esto puede generar un dilogo intercultural de saberes y mtodos
para obtener conocimientos, o un impasse entre la
concepcin de la ciencia y tecnologa occidental y la
de los saberes tradicionales.
189
Economa
Estas definiciones se pueden precisar y complementar con las propuestas de Mario Bunge (1980:
248), para quien la ciencia:
[] puede entenderse de dos maneras: concreta o abstracta. En el primer caso, ciencia
denota la comunidad de investigadores cientficos; en el segundo, designa el conjunto de
ideas que resultan de la investigacin.
190
Operativamente, el SNCT dispondra de una direccin ejecutiva y unas comisiones sectoriales. Las
autoridades del Ejecutivo mostraban una clara disposicin a apoyar la consolidacin y fortalecimiento del
SNCT, que se expresaba en los siguientes trminos:
Si bien en cuanto a la creacin de tecnologa poco
o nada hemos avanzado, en cambio en la investigacin cientfica algunos pasos ha dado el pas en
las ltimas dos dcadas. Las ciencias sociales han
incorporado los mtodos propios de las
ciencias positivas y nos han permitido progresar significativamente en el conocimiento de
Economa
la realidad del pas en lo econmico, social, cultural y poltico. Pero no puede decirse lo mismo
de las ciencias exactas y biolgicas que conservan su carcter embriolgico. No es entonces
alentador el panorama de la actividad cientfica en Ecuador, y bien conocen ustedes que el
futuro de una sociedad depende cada vez ms
de los avances cientficos y de las innovaciones
tcnicas. Los pases que ms progresan son los
que mejor tecnologa poseen Es por tanto indispensable abandonar ciertos criterios tradicionales segn los cuales el pas en materia
cientfica y tecnolgica nada puede hacer, y concluir en que la independencia nacional y el ejercicio de nuestra soberana exigen dar una alta
prioridad a la ciencia y a la tcnica. (Hurtado,
1980: 11).
Aun en estas condiciones no dejaron de existir iniciativas interesantes. Los resultados de su ejecucin, sin
embargo, se constituyeron en sntomas de las reales
capacidades existentes en la comunidad cientfica
ecuatoriana, sobre todo en su instancia universitaria.
3
1
Conuep (1992). Informe de la Comisin para la Investigacin Cientfica y Tecnolgica 1983-1992. Quito. Citado en Senacyt, Fundacyt (1996: 382).
La Senacyt operara bajo comn acuerdo con la Vicepresidencia, y con la asesora de un Consejo Asesor
de Ciencia y Tecnologa (CACT). Adems, se crea
la Fundacin para la Ciencia y la Tecnologa (Fundacyt), conformada con la participacin de universidades y escuelas politcnicas, ONG, cooperativas y
comunidad cientfica organizada, cuya funcin sera
el apoyo y el financiamiento.
Con la nueva estructura legal y operativa, Ecuador
emprende el I Programa de Ciencia y Tecnologa, financiado en su mayor parte con fondos del BID, previsto para el perodo 1996-2000 y extendido en su
ejecucin hasta el ao 2002. Era la poca en que la
retrica gubernamental sostena que:
Los vientos soplan a la nave mundial con
rumbo hacia los mares del libre mercado. Hay
191
Economa
una sola forma de conseguir el pasaje para embarcarse en esta nave: es necesario equiparse
con ciencia, tecnologa e innovacin. Conseguir el boleto es encaminarse al desarrollo;
lo contrario sera estancarse en la pobreza.
(Senacyt, Fundacyt, 2002).
192
Si bien se indica que las universidades concentran potencial, se hace notar tambin que la estructura universitaria no favorece la investigacin
cientfica y se exponen algunas razones, entre otras:
las universidades proponen proyectos pequeos; las
investigaciones generalmente son de carcter unidisciplinario; las iniciativas provienen de docentes
que figuran como directores; los resultados tienen
escasa difusin; los investigadores son mayoritariamente de tercer nivel, siendo escasos los investigadores de cuarto nivel; las remuneraciones de los
investigadores son bajas; las estructuras organizativas universitarias no estn diseadas para favorecer la actividad investigadora. Se reconoce que
el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas
Politcnicas (Conuep) trat de institucionalizar la
investigacin universitaria, estableciendo procedimientos y prcticas para la solicitud, seleccin y
evaluacin de proyectos de investigacin; sin embargo, las debilidades anotadas y los continuos recortes presupuestarios desestimularon la funcin
de investigacin.
El I Programa de Ciencia y Tecnologa de Senacyt
y Fundacyt cont con un crdito del BID de 26 millones de dlares, complementado con un aporte
local de 4 millones. Su ejecucin debi abarcar el perodo 1996-2000, pero
dos ampliaciones fueron necesarias por estas
causas: la suspensin de desembolsos del
BID, porque el Ministerio de Finanzas incumpli la contraparte prevista en el contrato, y el
retraso en los desembolsos por parte del Gobierno central en razn de un deficiente flujo
de caja. El programa concluy en 2002 (Senacyt, Fundacyt, 2002: 10-11).
De los 26 millones de dlares programados del crdito BID, 18 millones 600 mil dlares se destinaron
para las siguientes actividades del programa: 10 millones para proyectos de investigacin cientfica, 1,6
millones para proyectos de innovacin tecnolgica, y
7 millones para capacitacin (Ibdem: 12).
La evaluacin del impacto de los trabajos ejecutados concluy en que nueve proyectos de investigacin en ciencia y tecnologa y tres proyectos de
innovacin tecnolgica generaron un impacto equivalente al costo total del programa, y representaron
menos del 10% del financiamiento otorgado. El resultado exitoso de estos 12 proyectos emblemticos, sin
Economa
193
Economa
Iniap
2007
Opinin
2006
Centro de transferencia y
desarrollo de tecnologa
2006
Escuela Politcnica
del Ejrcito
2006
Escuela Politcnica
del Ejrcito
Bioremocin del tiosulfato de plata presente en aguas residuales provenientes del tratamiento en poscosecha para flores sensibles al etileno mediante el uso biotecnolgico de
Thiobacilus, Thioparus y Cladosporium.
2006
Escuela Superior
Politcnica del Litoral
2006
Ingeniera de
Procesos de la Escuela
Politcnica Nacional
2006
Iniap
2005
Biodiversity International
2005
2003
Iniap
Desarrollo de mejores estrategias de manejo para las enfermedades causadas por Phytophthora Infestans, en cultivo de solanceas usando marcadores moleculares.
2002
Iniap
2002
Pronaca
2000
Universidad de Cuenca
1997
Iniap
1997
No especificado
1996
Iniap
1996
No especificado
1994
Iniap
1984
Iniap
1984
Iniap
1983
Iniap
Fuentes: Iniap, Espol, ESPE, Internet. Elaboracin: Centro de Investigaciones Econmicas (CIEC), Espol.
194
Economa
sus lineamientos a lo determinado por la Constitucin de 2008, por lo que se elabor el Plan Nacional
para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural.
Entre los datos de ciencia y tecnologa hechos pblicos, se destaca una intervencin del secretario nacional de Ciencia y Tecnologa en enero de 2010:
195
Economa
Pese a la evidente desigualdad entre ellos, de manera general se estima como muy baja la asignacin
de recursos nacionales para actividades cientficas y tecnolgicas en los pases latinoamericanos.
Ecuador no es la excepcin en este campo, sin embargo, es necesario subrayar su esfuerzo por incrementar esas asignaciones a partir del ao 2006.
Por otra parte, este mismo informe indica, a nivel nacional, la inversin por sector de financiamiento: Gobierno, empresas, educacin superior, organismos sin
fines de lucro, extranjeros y otros. Durante el perodo,
el Gobierno es el mayor financiador de las actividades
cientficas y tecnolgicas en el pas; su participacin
concentra alrededor del 70%. Este resultado verifica la
reducida contribucin del sector empresarial privado
y de las instituciones de educacin superior al financiamiento de la investigacin.
Recursos humanos en ciencia y tecnologa
Los indicadores de recursos humanos destinados
por el pas a la ciencia y la tecnologa permiten conocer el capital humano con que cuenta el pas en
este campo. Los datos acerca del total de personas
2003
2004
2005
2006
2007
0,07%
0,07%
0,06%
0,20%
0,23%
$ 1,46
$ 1,40
$ 1,41
$ 6,33
$ 7,38
196
involucradas en las diversas labores cientficas y tecnolgicas revelan un incremento relativo en el perodo 2003-2007.
La tabla N 2 muestra el total de personal involucrado en actividades de ciencia y tecnologa, con
relacin al total de la poblacin econmicamente
activa del pas; se calculan personas fsicas por cada
mil. Se incrementa desde 0,15 en 2003 hasta 0,32 en
2007, y calculado como equivalencia a jornada completa, pas de 0,11 a 0,21 en el mismo perodo.
La diferencia de valores evidencia la relativamente
elevada proporcin de personal involucrado en actividades cientficas y tecnolgicas que labora en
Economa
En este crecimiento general para el perodo, es notable la desigualdad entre los distintos componentes
del personal. As, es el nmero de investigadores el
que ms se incrementa, pasando gradualmente de
845 personas en 2003 hasta 870 personas en 2005, con
un quiebre para 2006 en que alcanza 1.555 personas,
llegando a 1.615 en 2007. Esto representa un incremento del 91,1% entre el inicio y el final del perodo.
A manera de conclusin
En Ecuador el discurso de la ciencia y la tecnologa
modernas cre un aparente consenso entre las lites
nacionales e internacionales. Los Gobiernos, por
su parte, tambin han puesto su cuota de retrica a
favor de estas y de la necesidad de impulsarlas para
obtener el desarrollo nacional.
Ese consenso trajo consecuencias prcticas, de manera que en las ltimas dcadas, los actores del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa e Innovacin
(SNCT) han invertido esfuerzos con algunos frutos.
2003
2004
2005
2006
2007
Personas fsicas
0,15
0,16
0,17
0,36
0,32
0,11
0,13
0,14
0,23
0,21
2003
2004
2005
2006
2007
Doctorado
10,4%
8,7%
7,9%
6,9%
7,2%
Maestra
24,6%
29,1%
31,5%
33,6%
33,9%
Licenciatura o equivalente
65,0%
62,2%
60,5%
59,4%
58,8%
Total
100%
100%
100%
100%
100%
197
Economa
2003
2004
2005
2006
2007
Solicitud de patentes
422
485
591
756
761
Patentes otorgadas
40
45
41
40
37
Publicaciones SCI-Search
176
173
234
226
228
Publicaciones Pascal
113
87
96
82
88
Publicaciones Inspec
20
29
31
Publicaciones Compendex
14
21
23
26
35
25
22
18
20
Publicaciones Biosis
50
50
74
62
65
Publicaciones Medline
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36
42
36
38
53
60
34
56
61
Aunque esos esfuerzos se han realizado en un contexto de escasa o nula implementacin de la legislacin relativa a planes y programas, el bajo impacto
de polticas institucionales de CyT e innovacin en
los sectores productivos, la insuficiencia o falta de
asignacin de recursos o su tarda efectivacin, y las
caractersticas poco dinmicas del SNCT por la desarticulacin de los dbiles organismos que lo constituyen, no debe ser motivo para desconocer que
hoy el pas dispone de infraestructura, personal de
investigadores, institucionalidad, proyectos importantes y otros recursos que antes no tena.
kawsay, alterar en el pas las concepciones y prcticas en las actividades cientficas, tecnolgicas y de
saberes, tanto modernos como ancestrales.
Bibliografa
198
Al menos en parte esto se empieza a poner de manifiesto en el incremento de asignaciones presupuestarias desde 2007, lo que, por s mismo, no es
condicin suficiente, pero s, desde luego, necesaria
para que ciencias, tecnologas y saberes modernos
y ancestrales de los ecuatorianos dejen de caminar
por el desierto y se cultiven y florezcan en el jardn
de la participacin ciudadana y comunitaria.
Economa
199
3. Poltica
Poltica
Evolucin poltica,
participacin y nuevo diseo institucional
Ramiro Viteri G.
Profesor investigador y procurador de la FLACSO Sede Ecuador
203
Poltica
204
los dos conflictos armados con Per, fenmenos naturales que amenazaron las finanzas pblicas, como
el sismo de 1987 que da el Oleoducto Transecuatoriano y afect la exportacin petrolera, y el desastre
por la inundacin de La Josefina.
En la crisis bancaria de fines de los noventa se juntaron una legislacin aperturista de pocos controles
sobre ciertos espacios del mercado financiero, conductas de abusos de grupos de poder, crisis internacional de los precios del petrleo, fenmenos
naturales y una burocracia comprometida con el
dictamen de intereses creados.
El debate alrededor de lo poltico se desarroll a
pesar de las desigualdades y asimetras, en una dinmica de incorporacin de nuevos actores. Los cambios de avanzada que en los setenta y parte de los
ochenta fueron liderados por organizaciones gremiales y sindicales, fueron protagonizados luego
por nuevos partcipes, como el movimiento indgena, cuya incursin gener una modificacin en el
debate y propuesta de polticas pblicas en el pas.
Su presencia, con la de nuevos espacios de organizacin ciudadana, interesados en cambiar ciertos
paradigmas de una democracia excluyente y poco
preocupada de los temas de sociales y de equidad,
desemboc en la aprobacin de una nueva Constitucin en 1998.
La Constitucin de 1998 marca un hito desde el retorno ltimo a la democracia en 1979, en querer
modernizar el pas. Se introduce la constitucionalizacin de los derechos personales, ejercidos a
travs de recursos de amparo, se consolida el concepto de descentralizacin fiscal hacia municipios
y organismos seccionales, se establecen los principios de la oralidad en la administracin de justicia
y se disean esquemas ms estrictos para el control de la corrupcin, entre los elementos que ms
merecen destacarse.
No obstante, el doble discurso con que los Gobiernos de turno, la llamada partidocracia y los
movimientos polticos actuaron a partir de la aprobacin de la Constitucin de 1998, inmovilizaron las
reformas necesarias para obtener la plena vigencia
de la nueva Carta Poltica, como ya haba ocurrido
antes, a travs de los bloqueos Ejecutivo-Legislativo.
A partir de 2008, se plantea de nuevo la ilusin de
que con una nueva Constitucin se abrir el camino
Poltica
Bibliografa
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205
Poltica
206
Poltica
Introduccin
La agitada vida poltica ecuatoriana se presta a simplificaciones no raramente a estereotipos, como
los juicios sobre los golpes de Estado que no permiten captar la existencia de un sistema de la poltica, ni los procesos que vive un pas en el cual la
poltica es articuladora de la convivencia de sociedades y pueblos diferentes, ni tampoco percibir
siempre las peculiaridades de una vida poltica particularmente pluralista y, a pesar de las dificultades
institucionales que tiene, sus tendencias democrticas son las predominantes, sin que necesariamente
estas correspondan a los tipos ideales de sistemas
democrticos de otras sociedades.
1
Diversos indicios revelan, para 2010, que el sistema que Rafael Correa promueve tiende a restringir esta preeminencia de la escena poltica y del debate.
Por este sistema, se vive intensamente las repercusiones de los cambios socioeconmicos en la vida
poltica y viceversa. El menor diferendo social o decisin sobre la vida econmica puede requerir la
intervencin poltica, la cual, dependiendo del contexto, puede implicar acuerdos o largas crisis debido
a las dificultades de lograr un consenso en el sistema
poltico regionalizado que caracteriza al Ecuador.
As, en este texto trataremos de comprender la vida
poltica ecuatoriana a partir del sistema que la sociedad ha logrado construir en el transcurso de casi
dos siglos de vida poltica republicana y que es la peculiaridad del Ecuador: su sistema poltico regionalizado. En segundo lugar, trataremos de situar lo que
para la mayor parte de anlisis sobre Ecuador es su
punto de distincin: la inestabilidad gubernamental,
que se acompaa de la inestabilidad de decisiones
polticas y partidos o, si se quiere, de los principales
actores de la poltica. Estos dos hilos conductores,
por lo mismo, sern tratados en la primera parte de
este anlisis, que aborda aspectos generales de la
vida poltica ecuatoriana.
Otra caracterstica ha sido la existencia e importancia
adquirida por las organizaciones sociales y, frecuentemente, por los movimientos sociales que ellas han
contribuido a formar. En el perodo que aqu estudiamos, estas organizaciones y movimientos sociales han sido actores con mucha incidencia en la
escena pblica, aquella en la que se hace la poltica.
El anlisis de estos actores ser el tema de la segunda
parte del presente trabajo.
Promueve, en cambio, un nexo directo entre el poder y las personas, sin la mediacin de programas partidarios, ideologas ni partidos.
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Poltica
Un sistema de la poltica
208
comportamientos de las personas en la vida poltica, sin embargo, en nuestro anlisis no son los decisivos para explicar la vida poltica, o al menos no
en Ecuador. Trataremos precisamente de indicar
que ciertos aspectos sociales y su interrelacin con
la vida poltica nos ofrecen ms elementos de comprensin y dinmicas sociopolticas muy particulares del Ecuador.
El sistema poltico ecuatoriano es identificado de diversos modos y, por lo general, se pone de relieve sus
prcticas que, por ciclos, llaman la atencin, como
el clientelismo, la disputa polarizada entre ejecutivo y legislativo, lo cual por momentos lleva a un
bloqueo mutuo y a la inestabilidad; la tendencia
al predominio de lderes y no de las organizaciones
polticas, el pluripartidismo extremo y el sistema bipolarizado entre Quito y Guayaquil, entre otros aspectos. De todos ellos, nosotros privilegiamos aqu
el sistema regionalizado del poder, ya que define un
sistema poltico singular y es la marca del Ecuador,
en comparacin con los pases de la regin.
El sistema poltico debe solucionar o hacer frente
a conflictos sociales o de intereses de todo tipo, incluido el buscar solucin a las necesidades colectivas. Su dinmica depende de las relaciones entre
la sociedad y el poder poltico, entre los grupos,
sectores o clases que se forman en la sociedad y el
poder poltico. Esas relaciones que se modifican cclicamente, van definiendo las reglas del juego en la
vida pblica y las instituciones que precisamente las
orientan o circunscriben.
4
Poltica
Por este sistema de poder regionalizado, los elementos claves del poder, como las decisiones, los
recursos (materiales o no), el personal poltico y el
control, se reparten segn el estado de las relaciones
entre las regiones, en este caso entre la Sierra y la
Costa, encabezados por sus dos polos, Quito y Guayaquil. El sistema regionalizado comprende as una
lgica o dinmica poltica cuyo funcionamiento, establecido y reconocido por los actores polticos y
el comn de miembros de las colectividades ecuatorianas, ha llevado a procesos de equilibrios regionales a todo nivel de la vida pblica y que, por
ciclos, vive crisis de redefinicin cuando las partes
pugnan por ms ventajas para s o por desconocer
al otro. La competencia interregional alterna con negociaciones, incluida la protesta y el chantaje de por
medio, y acuerdos a la postre. Como todo sistema,
no es una simple cuestin de voluntad de los actores pblicos predominantes en las dos regiones,
sino el resultado de un empate de fuerzas sociales,
culturales, econmicas, de historia diferente, articuladas por el sistema poltico en un mismo Estado.
De igual manera, como en todo sistema, no necesariamente se tiene conciencia de sus componentes,
pero en los hechos se consideran normales a las
6
5
Existen diversos estudios sobre los aspectos regionales en Ecuador, en particular: Drake (1984); Lefeber (1985); Maiguashca [Ed.] (1994); Murmis [Ed.]
(1986); Quintero y Silva (1991); Quintero [Ed.] (1991).
expresiones de la competencia, negociacin o equilibrios que hacen al sistema. Por ejemplo, es normal
que en la competencia electoral las frmulas presidenciales estn compuestas con candidatos de diferente regin a la presidencia y vicepresidencia; es
pues una frmula birregional. La definicin de una
comisin parlamentaria, si bien debe incluir a diversas organizaciones polticas, resultar inapropiada o incompleta si no comprende a personas de
las dos regiones; en un ministerio, si el ministro o la
ministra es de una regin debe tener subsecretarios
de la otra regin; si el Gobierno reparte recursos a
una regin, no puede dejar de hacerlo a la otra regin, aunque no fuese sino de modo simblico. No
es un azar que no se haya construido un nuevo aeropuerto para Quito cuando lo necesitaba, ya que
se deba a la vez construir otro en Guayaquil sin que
fuese eso indispensable. Las compaas internacionales de aviacin deben aterrizar a la vez en Quito y
Guayaquil, del mismo modo que la televisin debe
tener programas en las dos regiones o un noticiero
que alterne las noticias y los periodistas de las dos
regiones; o las redes radiales o la prensa escrita que
deben incluir periodistas y noticias tambin de las
dos regiones. Estos simples hechos revelan que la
lgica regional es un hecho tanto al nivel de la vida
poltica como en la vida de la sociedad; adems, en
cada regin existe conciencia de las diferencias y de
que as debe ser.
8
Este sistema es fruto de una larga historia y ha terminado por construir ciertos equilibrios entre las
regiones. Si bien las diferencias socioeconmicas y
culturales entre la Sierra y la Costa se originan antes
de la Independencia y se refuerzan con esta, el sistema regionalizado se configura con ms precisin
en el mbito poltico con los liberales. Una de las regiones se impone a la otra con una guerra. Los ganadores imponen un cambio del poder y exigen
precisamente una reparticin ms equilibrada entre
los que aportaban a las arcas fiscales y los que tenan
el poder poltico. Las ideas de los primeros deban,
adems, ser aceptadas por la mayora. El Estado termina por incorporar dinmicas regionalizadas en
el juego poltico, legitimadas luego de una guerra,
pero que implica un empate de fuerzas (entradas fiscales vs. demografa y poder poltico, por ejemplo)
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209
Poltica
entre las dos regiones, lo cual lleva al mutuo reconocimiento. Esto no impide la competencia entre ellas;
al contrario, este sistema reconoce las polarizaciones
constantes, las cuales, en cambio, permitieron consolidar las diferencias regionales como polticas y partes
constitutivas del sistema poltico.
Por esta razn, Ecuador se ha habituado a dar una
respuesta al nivel institucional, a los actores de sus
polarizaciones; no es por lo mismo un azar que haya
estado a la vanguardia en el reconocimiento de derechos colectivos para los indgenas, previo procesos de
dilogo. Ecuador responde polticamente a las amenazas. En nuestra hiptesis, es una consecuencia
de las pautas de la negociacin ante el empate de
fuerzas. De suplemento, la amenaza de sus fronteras
o de perder su territorio y el permanente miedo ante
la poblacin indgena por parte de sus lites, han incidido en un mismo sentido. Ya no obedece a una mentalidad esclarecida de estas, sino a las caractersticas
institucionales y estructurales del pas debido a las situaciones mencionadas, de un Estado que abarca sociedades diferentes integradas por el juego poltico.
Esta situacin de difcil convivencia ha favorecido
la constitucin de un sistema de equilibrios, que en
sntesis seran: primero, el de sus espacios SierraCosta, con sus ejes Quito-Guayaquil, que inicialmente se equiparaban no demogrficamente sino a
nivel poltico. Segundo, esto tuvo sustentos sociales
por las diferencias de historia, estructuras de autoridad y culturas. Tercero, dos sectores sociales dominantes, con poderes y orientaciones diferentes, se
vieron obligados a coexistir en una dinmica de conflictos y equilibrios constantes. Cuarto, de esta situacin, el sistema poltico ecuatoriano ha adquirido
varias caractersticas; en particular, la negociacin,
los consensos, el reformismo y el pluripartidismo.
A pesar de las constantes discordancias y presiones,
hay una larga tradicin de negociacin y acuerdos.
Los aspectos significativos de convivencia colectiva
exigen el compromiso de las dos regiones. La negociacin es un requisito del sistema ante el empate
de fuerzas sociales y polticas de las dos regiones.
Cuando esto no se da, se viven intensas polarizaciones que ante la amenaza de fraccionamiento conducen otra vez a una negociacin, e inclusive a la
construccin de consensos.
As, esta situacin ratifica una lgica del equilibrio, que es un modo de repartir las ventajas y
210
desventajas del poder entre los dos sectores. El equilibrio se hizo ms complejo con el juego de las subregiones (Cuenca, Manab y Amazona).
En Ecuador, los conflictos han llevado a estatuir
ciertos espacios para demandar, exigir o dialogar
con el otro. Estas zonas de mediacin son el Estado
y el juego poltico. El Congreso y el Gobierno fueron
espacios de esta negociacin. A este sistema se incorporar con el tiempo la protesta o la denuncia
que tienen a sectores populares como actores. En
el medio siglo de historia que analizamos aqu, eso
ha llevado a confirmar a la negociacin y al acuerdo
como salida poltica.
Este sistema de empates y equilibrios de fuerzas que
busca evitar la confrontacin, que llevara al fraccionamiento de un pas ya amenazado en su interior y
exterior, ha llegado igualmente a aceptar reformas
sin que existan de por medio las presiones sociales,
propias de las contradicciones de una sociedad, sino
como respuestas institucionales o polticas a sus diferencias. La llegada de las clases medias ha contribuido a ello, a travs de las organizaciones y fuerzas
polticas de la izquierda, las cuales hicieron ms complejo al sistema de equilibrios y negociacin, con sus
nuevas exigencias y orientaciones ideolgicas. Sin
embargo, a pesar de que las organizaciones sindicales
y polticas de izquierda empezaron en Guayaquil, no
es ah en donde ms se desarrollarn sino en la Sierra.
A la postre, as, las diferencias regionales se confirman. Tambin el Congreso, entre fines de los veinte
hasta los setenta, cumplir el rol de inclinar la balanza
ante el empate de las dos fuerzas polticas predominantes en la Sierra y en la Costa. Por este medio, estos
sectores, en particular el Partido Socialista, siendo
minora, pudo proponer reformas sociales y jurdicas
a cambio de un apoyo parlamentario, inclusive antes
de que existieran reales presiones y demandas colectivas o sociales a favor de ellas.
De este modo, otra caracterstica del sistema poltico ecuatoriano es su marcado reformismo institucional; lo que vive Ecuador de entre dos siglos, con
dos nuevas constituciones de vanguardia, hace
parte de sus tradiciones, sin que necesariamente
esas reformas modifiquen sustantivamente las condiciones sociales.
Este sistema poltico, ya en s permisivo a fuerzas polticas y propuestas dismiles a las predominantes, se
vuelve ms complejo y pluralista con la emergencia
Poltica
de nuevos sectores o clases sociales, lo que ha incidido en el sistema de partidos, que se volvi uno de
los ms pluralistas del continente; la matriz pluralista y de aceptacin de minoras ya estuvo presente.
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Fue notorio, por ejemplo, en la Asamblea Nacional de 1998, el hecho de
incrementar el nmero de diputados para reducir la influencia serrana de Pichincha, la provincia en que se sita Quito.
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Poltica
paralelamente al incremento de empresas con capitales de las dos regiones o, en general, el incremento
de los circuitos mercantiles y financieros que integran a las dos regiones.
Estos son indicios suplementarios de la prdida del
equilibrio o del empate regional, as como de procesos que integran a las dos regiones.
El empate poltico se ha modificado a pesar de
que persiste como tendencia (). Ante la reconstitucin del sector dominante de Guayaquil, su contrapeso serrano no es exactamente
el mismo de antes, ni en lo econmico, ni en lo
social, ni en lo poltico, electoral o partidario. Si
bien persiste la oposicin del centro-izquierda,
es el sector popular organizado serrano el que,
junto con sectores de las clases medias serranas
particularmente afectadas por las reformas en
curso, se ha convertido en el principal opositor poltico de la lite econmica guayaquilea
(). Estos aspectos se volvieron acuciantes y reforzaron las crisis ecuatorianas con la reduccin
del Estado, cuando este era el principal eje articulador de la sociedad ecuatoriana, el agente
que orientaba las acciones y que haca de mediador para el funcionamiento de tantas actividades y sectores sociales. No es de sorprender,
en consecuencia, que, adems de un desconcierto generalizado, existi dificultad para redefinir acciones y propuestas en Ecuador de
mediados de los aos 2000. No se trata de cualquier Estado en cualquier sociedad. Los hechos
y fenmenos predominantes en la actualidad
demuestran que, en este caso, el Estado es indispensable para reorientar la economa y contrarrestar las desigualdades sociales. Esta fue,
justamente, su fuerza anterior (Len, 2004).
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Poltica
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Sin embargo, este proceso de integracin al sistema de la poltica de los excluidos no llega a todas
las poblaciones y no se completar sino en los setenta-ochenta, cuando el sector rural es tambin
incorporado ntegramente a la competencia poltica con la activa participacin de su poblacin. Esto
aconteci gracias a las nuevas condiciones sociales
por las que el mundo rural estaba ya intercomunicado con el resto de la poblacin; a la efervescencia
de participacin poltica, posiblemente la ms importante del perodo que tratamos, para el regreso
al sistema constitucional democrtico, con la eliminacin en la Constitucin de las condiciones para
ser ciudadano la de saber leer y escribir, lo cual,
de hecho, exclua a amplios sectores, sobre todo rurales, pero en particular a la poblacin indgena.
Este proceso de integracin de las masas a la poltica es un complejo proceso sociopoltico que modifica la presencia de las mayoras en el juego poltico,
ya que si bien estuvieron siempre presentes como
un dato posible de las decisiones pblicas o por sus
puntuales acciones de revueltas o protestas ante
Para un anlisis diferente ver De la Torre (2004).
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Poltica
La poltica, con la llegada de las mayoras, conoce diversidad de cambios importantes, marca un antes y
un despus, en particular porque la definicin de los
gobernantes y representantes, a travs de las elecciones, exige que se logre el apoyo de la mayora que,
si bien es heterognea en sus condiciones, comparte en general la pobreza. Al punto que en Amrica Latina la denominacin de pueblo, referido a la
mayora, tiene la predominante connotacin ms
bien de pobres. Los actores polticos harn diversas
ofertas a los recin llegados; tanto los partidos que
les buscan para simplemente captar su voto, como
los que persiguen un cambio de la vida poltica con
algn tipo de inclusin ms integral, lo cual puede
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La nocin de ciudadana tiene mltiples significados, de hecho en Amrica
Latina, en donde en contraste con las condiciones de desigualdad social, adquiere un uso prolfico, sin precisin alguna, tanto por gobernantes, polticos o
el comn de los ciudadanos.
214
Poltica
El poder, a su vez, se muestra captado por la dinmica que alimenta la desigualdad social y es incapaz
de responder a sus promesas. Los populismos precisamente se sustentan en esa situacin y alimentan
estas actitudes de redencin gracias a la accin del
lder, redentor. No trataremos aqu lo que poda significar en este contexto la democracia, ni menos su
funcionamiento concreto o simblico para los diversos actores polticos y para los diferentes segmentos de la poblacin.
La comunidad poltica
Este proceso de inclusin en el voto de las mayoras populares, convertidas, de hecho, en partcipes
en los procesos institucionales de la vida poltica, se
complementar en los ochenta y noventa con la conversin de trabajadores, mujeres e indgenas en actores polticos. Y es la protesta la que, por secuencias
diferentes, permitir su constitucin como tales; una
peculiaridad del Ecuador. Los agitados perodos de
los veinte y treinta tuvieron a las nuevas clases medias como sus principales protagonistas que, entre
otros, gracias a las organizaciones de izquierda, lograron una presencia constante en la vida poltica,
convirtindose inclusive en los que, ante el empate
de fuerzas entre liberales y conservadores o entre
sectores sociales pudientes con orientaciones o intereses diferentes, definieran el desempate, como lo
hemos indicado anteriormente.
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El FUT fue un proceso de concertacin de las centrales sindicales diferentes que representaban las tendencias sindicales predominantes en el mundo
(comunista, democristiana y socialdemcrata, tanto en la vertiente de Estados
Unidos como la europea y el sector independiente de estas), CTE, Cedoc-CLAT,
Ceosl, Cedoc-CUT. Empez al momento de la dictadura militar de los setenta
y ha continuado hasta el presente. Dvila (1995), Len (1998a, 1998b, 2000),
Len y Prez (1986), Ycaza (1984 y 1990).
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Poltica
reiterados desde 1990, que siguen las pautas sindicales de las huelgas generales, tuvieron como protagonistas a los indgenas, principalmente a travs de
varias organizaciones de la Sierra y de la Amazona
agrupadas en la Conaie. Estos actos colectivos de
protesta permitieron a los pueblos excluidos convertirse en protagonistas polticos y vivir una acelerada
transformacin de su condicin poltica y social
en el marco de la sociedad ecuatoriana en su conjunto, al punto que, en cuanto ciudadanos, no solo
pasaron a ser actores polticos con la creacin de
una organizacin poltica, el Movimiento de Unidad
Plurinacional-Pachakutik (MUPP), conocido como
Pachakutik, y ulteriormente con el Amauta Jatari por
el sector de indgenas evanglicos, sino que acceden
a su reconocimiento como pueblos, con derechos
colectivos, cuyo impacto an desconocido modifica
la estructura del Estado, como veremos posteriormente. Por este proceso, entre otros, los indgenas
reemplazan a los intermediarios que han actuado en
su nombre y eliminan lo que A. Guerrero figurativamente ha llamado bien la ventriloquia de los ciudadanos para los indgenas (los no ciudadanos).
Esta dinmica de inclusin como actores polticos se
da ms en la regin serrana, mientras que en la Costa,
por procesos sociopolticos diferentes, las organizaciones populistas predominantes cumplen un rol similar en las condiciones propias de esta tendencia, de
actuar por el rol del lder como mediador poltico.
Un proceso de consecuencias similares han conocido
las mujeres en los noventa y aos 2000, cuando por
diversos mecanismos, al calor de las presiones internacionales a favor de la equidad de gnero, algunas
organizaciones de mujeres o el conjunto de organizaciones sociales u organizaciones no gubernamentales,
pero ante todo las diversas promociones institucionales de las mujeres, contribuyeron a incrementar su
presencia pblica. En particular, el establecimiento
de las cuotas polticas llev a una efervescencia que
ha convertido a las mujeres en actoras a travs de las
diversas organizaciones. Las tentativas de tener listas
u organizaciones polticas propias de las mujeres, sin
embargo, no han prosperado.
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Poltica
Uno de los grandes cambios de la sociedad ecuatoriana con repercusiones diversas a nivel poltico es el
reconocimiento de las diferencias colectivas, de los
pueblos indgenas y afroecuatorianos. Es un cambio
sustantivo de la herencia colonial. Diversos pueblos
y culturas, que haban sido privados de sus posibilidades de tener una dinmica social, econmica, cultural y poltica propia, han recuperado medios para
lograrlo, en los lmites que impone el marco del Estado. Ecuador fue pionero en reconocer las diferencias culturales y los diversos territorios a los pueblos
indgenas. Se estatuyeron, en particular, polticas de
discriminacin positiva en educacin (educacin bilinge intercultural), salud (programas de servicios
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Andolina (1992), Ramn (1993), Maldonado (1992), Moreno y Figueroa
(1992), Lucero (2008), Viteri (1994), Guerrero (1991, 1993), Len (1991, 1994),
Guerrero y Ospina (2004).
Conaie (1997, 1998, 1999), Viteri (1999), Maldonado (1992, 1994).
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Como bien lo seala Ibarra (2010), conllev una mutacin en el modo de
concebir el pas, con el paso de una idea de nacin unificadora a otra pluricultural, que se impone con las demandas tnicas, regionales y locales que han
apelado a la descentralizacin. Han persistido, sin embargo, los imaginarios
del mestizaje y la ecuatorianidad junto con idearios de una cultura nacional
unificante. Correa, a su turno, puede reforzar estos aspectos con sus idearios
nacionalistas.
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Poltica
218
En los perodos recientes, en cambio, la reconfiguracin de la junta parroquial modific este proceso. El
poder institucional tiende a desplazar de estos roles
a las organizaciones, como lo hemos mencionado, y
reduce su influencia o reconocimiento pblicos; de
hecho, las relega ms a un rol de promotoras de reivindicaciones sociales, adems de promotoras de
utopas sociales en el caso de aquellas que son portadoras de propuestas alternativas de sociedad.
La participacin poltica de los indgenas haba ya
modificado sus relaciones con los no indgenas.
Pachakutik o Amauta Jatari, por ejemplo, conocieron un proceso de las organizaciones polticas
tnicamente diferenciadas, segn el cual, para consolidarse, requieren un programa y relaciones incluyentes de los sectores no indgenas. Lejos de separar
o profundizar las divergencias, el reconocimiento
de la diferencia termina por ser ms incluyente y,
consecuentemente, favorece una mayor integracin al sistema prevaleciente. Los indgenas electos,
por ejemplo, terminan promoviendo la participacin de indgenas y no indgenas; inclusive hay lugares en donde los indgenas son elegidos no con los
votos no indgenas sino con la mayora de estos (por
ejemplo en la alcalda de Otavalo o la prefectura de
Chimborazo). El conflicto tnico se atena y se constituyen otras modalidades de nexos ciudadanos, de
mutuo reconocimiento y convivir, proceso impensable hasta hace poco debido a la polarizacin del
conflicto tnico anterior entre mestizos e indgenas
a nivel local, sobre todo en la Sierra.
Por estos procesos, rpidamente evocados, podramos ver que el agitado sistema de vida poltica, de participacin poltica con la protesta
Andolina (1992, 1999), Ramn (1993), Maldonado (1992), Moreno y Figueroa (1990), Lucero (2001, 2002, 2008), Viteri (1994), Guerrero (1991, 1993, 1994,
1997, 2000), Len (1991, 1994, 2001a, 2001b), Guerrero y Ospina (2004).
Conaie (1997, 1998, 1999), Viteri (1999), Maldonado (1992, 1994).
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Poltica
incluida, convierte al sistema ecuatoriano en integrador de diversidades y, a la postre, institucionalizante, con las ventajas y desventajas que eso implica.
Igualmente, podemos concluir que Ecuador se encuentra en pleno proceso de rearticulacin del
poder local con nuevas pautas institucionales. La
accin del Gobierno de Correa con polticas distributivas y mayor presencia del Estado en los sectores rurales puede reforzar el proceso, cuanto ms
que lo hace de modo poco participativo y, de hecho,
prescinde de las organizaciones sociales; estas son,
por lo general, simplemente consultadas o contribuyen a la ejecucin de polticas pblicas, sin que
los aspectos importantes de concepcin, decisin o
construccin de la ejecucin se haga con su participacin. En cambio, por lo que antecede, es perceptible que la naciente sociedad civil rural (si cabe el
trmino) pierde importancia; de modo simplificado,
para captar el proceso, diramos que gana ms el Estado que la sociedad local.
Es difcil, sin embargo, percibir el punto de llegada
de este proceso. Los escenarios son inciertos. En
principio, si se aplican las nuevas definiciones de
descentralizacin, la junta parroquial y los municipios adquirirn mayores competencias y recursos,
lo cual incrementara su poder ante la poblacin
local. El Estado lograra as incrementar an ms su
presencia ante esta poblacin rural, con lo cual podra esperarse que se produzca mayor politizacin
local y que la vida poltica adquiera un renovado inters. Sin embargo, si persiste la propuesta del Gobierno de Correa de articular los planes locales con
los nacionales, tal como se aprob en la nueva Constitucin, el resultado puede ser otro, ya que las decisiones en juego podran trasladarse del mbito local
al nacional. Este aspecto es an ms importante que
una de las caractersticas mayores de la situacin del
sistema poltico en la primera dcada de 2000, que
es la cada de los partidos y del sistema de partidos.
Actualmente, al final de la dcada, predomina la organizacin electoral del presidente, Alianza PAIS
y una minora de partidos, generalmente sin propuestas ni organizacin. Este hecho refuerza la importancia del poder presidencial, el centro; favorece
un casi simple nexo de lo local hacia el centro; ms
a la imposicin institucional antes que a la vida poltica local que tiende a integrar a la poblacin a la
vida poltica en un rol activo de participacin, sea
para buscar alternativas o para reforzar lo existente.
Inestabilidad
Ecuador es considerado uno de los pases ms inestables por sus reiteradas crisis institucionales, la facilidad con que se destituye o cambia presidentes,
ministros, polticas.
Desde 1895, fecha de cambio de poca con la llegada de los liberales al poder, hasta 1924 hubo relativa estabilidad con Gobiernos de cinco aos, salvo
en un caso y en el crtico ao de 1911, en que se sucedieron siete Gobiernos que duraron das o meses.
Lo mismo aconteci en el curso de 18 meses entre
1924 y 1926, cuando se sucedieron cinco Gobiernos,
uno de ellos con una junta cuyos miembros rotaron
en la presidencia semanalmente durante seis meses.
El perodo de mayor inestabilidad se produjo entre
1931 y 1948, perodo en el cual solo un Gobierno
dur cuatro aos, otro tres, y se sucedieron 19 Gobiernos por das o meses. Despus, entre 1960 y
1968, hubo cinco Gobiernos, y no fue sino en el perodo de la crisis reciente, suscitada entre 1996 y
2006, que Ecuador pareci repetir su inestabilidad
con seis Gobiernos.
Los golpes de Estado y los regmenes autoritarios no
han sido los predominantes; lo han sido ms bien
dos modalidades que han dado a los cambios ilegales de Gobierno una formalidad democrtica:
a travs del nombramiento por el Congreso o por
asambleas constituyentes convocadas para salir del
impasse. De modo que los nombramientos hechos
por el Congreso para reemplazar a Bucaram (y, en
este caso, tambin para decidir su destitucin en febrero de 1997), a Mahuad (enero de 2000) y a Gutirrez (abril de 2005) hacen parte de una constante
ecuatoriana. Si bien el Gobierno de Correa ha durado
ya ms de un perodo presidencial (cuatro aos) y,
por lo mismo, parece contrastar la inestabilidad anterior, su gestin sigue marcada por una creciente
inestabilidad institucional, debido a reiterados
cambios de ministros, de polticas (por ejemplo en
economa) y del juego poltico. Fue muy simblicamente destituido un Congreso de modo ilegal; con
un referndum de dudosa legalidad fue establecida
una Asamblea Constituyente, y a los dos aos el presidente propone un referndum que pide al pueblo
pasar por encima de las normas constitucionales y
sus procedimientos, para reorganizar el sistema de
justicia, entre otros aspectos.
219
Poltica
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33
29
En la vida social existen diversas lgicas de clientelismo o de patronaje, normalmente entre alguien que tiene un estatus econmico o social de un rango
superior, a las personas que reciben su ayuda o proteccin, a cambio de lo cual
estas manifiestan lealtad, gratitud o reconocimiento constante o realizan otros
favores al primero. Aqu solo nos referimos al clientelismo poltico.
29
220
30
Para un anlisis de estas relaciones a nivel electoral en los aos cincuenta en Guayaquil, ver Menndez (1986). Anlisis ms generales del fenmeno
relacionado al sistema poltico ver en Eisenstadt and Roniger (1984); Massun
(2009); Moreno (1999); Kaufman (1974). Una crtica sobre su uso en Ecuador:
Andrade (2009).
31
32
33
Kaufman (1974).
Poltica
34
Convendra averiguar la hiptesis de Massun (2009) segn la cual los polticos estn interesados en mantener la relacin clientelar ms que la poblacin.
bsqueda de bienes no materiales puede ser tan importante o ms que la de los materiales, tales como
la afirmacin personal y de grupo ante una estratificacin social tnicamente definida y difcil de modificar. El clientelismo puede tambin significar as
la bsqueda de igualdad social, un modo de ratificar alguna idea de ciudadana, o al menos de la citanidad de acceso a las ventajas socioeconmicas
predominantes, ante un sistema que no ofrece esas
prerrogativas por otro medio que el de la poltica.
En el caso del populismo, por procuracin de la accin del partido o del lder, puede buscar que al
menos simblicamente cambien las jerarquas sociales de tendencia oligrquica; no por azar crece en
los momentos de mayor nexo entre polticos y clases
pudientes; puede ser entonces un cuestionamiento
al sistema de lites predominantes. La poltica de
redencin tiene as condiciones que la justifican y
alimentan. Estos aspectos son importantes precisamente en una sociedad que no es sino recientemente
que en los hechos no solo en los discursos ha roto
las barreras (entre otros la tnica) que impedan la
constitucin de su comunidad poltica.
Precisamente por este aspecto, es importante la consolidacin de la comunidad poltica, que vuelve secundaria la reivindicacin de inclusin, y puede
favorecer que otros temas sean prioritarios, como
los de luchar contra la desigualdad social.
Mediacin poltica con militares y corporaciones
Tanto para resolver las dificultades de entendimiento entre dos regiones como para solucionar los
impasses polticos que cclicamente vive Ecuador.
Tal la reforma agraria y las crisis acumuladas de
entre dos siglos.
En contraste con el pasado, en donde las crisis llevaban a golpes de Estado, ahora se han dado camuflados golpes con la sistemtica protesta popular
que no han conducido a una dictadura sino al mantenimiento del orden constitucional democrtico.
Igual que en el pasado, el Congreso ha intervenido
para, en una transicin legal, legitimar la cada del
presidente destituido y habilitar al nuevo. En el
tiempo reciente, siguiendo las normas constitucionales, han sido los vicepresidentes los nombrados,
mientras que en el pasado no necesariamente se
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36
Salvo en el caso de Rosala Arteaga que en toda lgica constitucional deba
reemplazar a Abdal Bucaram.
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Poltica
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La Fenoc ha cambiado de nombre tres veces, con redefiniciones de sus postulados ideolgicos, pero ha mantenido sus siglas.
37
Poltica
los trabajadores, con una reforma agraria que implicaba el fin de los hacendados, gracias a organizaciones de campesinos-indgenas, la Fenoc, luego de
cuestionar y rechazar los postulados ideolgicos de
la FEI, acab por integrarse a las tareas de reparticin de tierra, e inclusive de organizacin de los trabajadores en forma autnoma de la Iglesia catlica.
Ecuador de los aos sesenta y setenta (1963 y 1972),
en que se decreta y refuerza la reforma agraria, tendr
a estas organizaciones como las ms importantes actoras del acceso a la tierra y del fin del sistema de hacienda. Primero, con su organizacin, con relacin a
la cual la FEI jug un rol protagnico, en particular
en las zonas en que el Estado tena propiedades heredades de las confiscaciones del perodo liberal, y
dadas en arriendo a hacendados, con lo cual se logr
rebasar el halo de poder absoluto del hacendado
para unir a los trabajadores de hacienda, ofrecerles
medios para que pierdan el miedo, se afirmen, construyan causas y proyectos de un mundo diferente,
puedan salir de su enclave de hacienda para saber
que otros, ausentes, se encontraban en la misma situacin. Se rompa as el aislamiento. Las manifestaciones de los campesinos-indgenas en la capital,
en los cuarenta, para fundar la Confederacin de
Trabajadores del Ecuador (CTE) y la FEI, pero sobre
todo a fines de los cincuenta y en los sesenta, en demanda de salario justo o de tierra, marcarn precisamente esta unin y el inicio de una presencia
pblica, temida por los urbanos y hacendados de
entonces. Sus demandas primeras sern un salario
justo, real, y no el ficticio que mantena endeudada
a la gente que trabajaba en la hacienda, y que obligaba a los vecinos a trabajar en ella por haber usado
el camino o el agua, o a recoger la lea del bosque.
Las mujeres que cumplan generalmente el rol de ordeadoras o cosechadoras o no eran pagadas o reciban exiguas remuneraciones.
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Poltica
de altura, se convirtiera en el espacio bajo control indgena, y, poco a poco, fuesen ocupando el espacio
de las cabeceras parroquiales e inclusive cantonales,
a medida que la poblacin mestiza que las ocupaba
migraba a las cabeceras provinciales o a los polos
de mayor desarrollo socioeconmico. Ecuador conoci, as, un proceso secuencial y ordenado de
migracin interna. De esta manera, los indgenas
ocuparon tanto el espacio de altura como el resto
del espacio rural en los sitios en que su poblacin es
demogrficamente significativa, y lentamente ocuparon tambin los espacios de representacin poltica como las juntas parroquiales y, en varios sitios,
los municipios e inclusive la prefectura provincial
como en Chimborazo y Cotopaxi.
En los setenta se produce la emergencia de organizaciones tnicas, es decir, que reivindican, en primer
lugar, su pertenencia e identidad tnicas como parte
de los pueblos indgenas. No es su condicin de trabajadores o de campesinos lo que priorizan cuanto
estos otros aspectos, sin que ello implique que no
asuman su situacin social de ser mayoritariamente
campesinos, pobres y excluidos polticamente. Al
contrario, estos aspectos los asumen pero en su condicin de indgenas. Un contraste con las organizaciones anteriores, que priorizaban la condicin de
trabajadores y desconocan o ponan en segundo
lugar los aspectos de su pertenencia a pueblos o su
dimensin tnica. Es sobre esta base que las organizaciones se desarrollan tanto en la Sierra como en
la Costa y terminan agrupndose en la Ecuarunari y
en la Confeniae en la regin amaznica, las cuales
posteriormente, en 1986, terminan por fundar la
Confederacin de Nacionalidades Indgenas del
Ecuador (Conaie). Participarn en la Sierra en el
acceso a la tierra y en la bsqueda de mejoras socioeconmicas, sea por medio de proyectos de desarrollo o por sus demandas sociales al Estado. Su
desarrollo pblico adquiere una importancia singular a partir de 1990, cuando Ecuarunari realiza un
224
39
Este aspecto tomar mayor importancia con la formacin (1995) de la organizacin poltica Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo
Pas (MUPP-NP), o simplemente Pachakutik (PK),
como el frente poltico de la Conaie. Desde su
Andolina (1992,1999), Ramn (1993), Maldonado (1992), Moreno y Figueroa (1990), Lucero (2001, 2002, 2008), Viteri (1994), Guerrero (1991, 1993, 1994,
1997, 2000), Len (1991, 1994, 2001a, 2001b), Guerrero y Ospina (2004).
39
40
Poltica
Los ncleos de trabajadores industriales y de los servicios pblicos se consolidan con la promocin de
la contratacin colectiva que, de modo sistemtico,
lo realiz la Central Ecuatoriana de Organizaciones
Sindicales Libres (Ceosl); una corriente diferente
de las anteriores, que originalmente promova un
acuerdo empresa-trabajadores antes de optar por
una posicin de izquierda.
Igualmente, con los sindicatos se produce cierta convergencia de accin frente a la prdida de libertades
y a la idea de la dictadura militar de reducir los derechos y exigencias sindicales para favorecer el crecimiento industrial de sustitucin de importaciones.
De este modo, se constituye el FUT, que asocia a las
centrales sindicales de las cuatro tendencias mundiales (CTE, Ceosl y Cedoc de tendencia demcrata
cristiana), a la cual hay que aadir la faccin que se
separa de la Cedoc original y que terminar por denominarse Cedoc-CUT (Central Unitaria de Trabajadores), que se mantiene independiente de las
organizaciones internacionales.
Esta entidad de concertacin har de las huelgas
nacionales su principal medio de accin para, en el
perodo militar, contrarrestar a la dictadura y reivindicar la democracia, cuando los partidos estuvieron
en receso, y en el perodo democrtico, para jugar el
rol de frenar al poder, las medidas de ajuste y la defensa del nivel de vida. Por momentos, encarnan la
sociedad. La protesta le permiti al FUT ser interlocutor de los Gobiernos para definir la poltica econmica. Se legitimaron los trabajadores urbanos y el
FUT cumpli esta funcin de convertir a los trabajadores en actores polticos.
Su accin ms corporativa de defensa de los intereses de los trabajadores ha sido un medio para
que lentamente se reconozcan sus derechos en
una sociedad que segua valorizando las relaciones
serviles. Los sindicatos del sector pblico, en general, han logrado ciertas ventajas sociales que
41
Sobre el sindicalismo ecuatoriano: Ycaza (1985), Len (1993, 2000), Len
y Prez (1986, 1987), Prez Sinz (1985), Robalino (s.f.), Dvila (1995), Milk
(1977), Cedime (1983).
225
Poltica
ulteriormente terminaban por ser incorporadas lentamente en el sector privado. As, al igual que lo
dicho para las organizaciones indgenas, los sindicatos cumplieron el rol de favorecer la inclusin social y poltica de los trabajadores urbanos.
Otras organizaciones de la sociedad civil
La sociedad ecuatoriana, con los cambios vividos
en el perodo analizado, se ha vuelto ms compleja,
es decir, existen ms grupos sociales, frutos de la
diferenciacin que la sociedad conoci desde los
cincuenta. En los noventa esto ha sido notorio, en
particular cuando se reduce la presencia pblica de
los sindicatos y se evidencia la emergencia de otras
organizaciones que van ampliando la sociedad civil,
como los grupos de mujeres a las que ya nos referimos anteriormente, o las asociaciones barriales,
o grupos portadores de propuestas de polticas pblicas en diversas reas, como educacin, salud,
etc. Estas organizaciones logran hacer interlocucin
entre la sociedad y el poder, y reiteradamente han
incidido para modificar las pautas del ejercicio del
poder, de modo que ha vuelto necesaria la consulta,
la participacin e interlocucin con ellas. De esta
manera, diversos temas de la agenda social han sido
defendidos y promovidos por estas organizaciones.
Los movimientos sociales han cumplido as el clsico
rol de ser portadores de propuestas ante definidos
conflictos, problemas o carencias, y de representar
problemticas que engendran utopas y cambios.
Sin embargo, las sociedades, por lo general, dan ms
audiencia a uno o pocos problemas o conflictos predominantes. La expresin de un conflicto, adems
de las condiciones que lo hacen menos aceptable, y
por lo mismo susceptible de ser rechazado, necesita
actores o sujetos en la medida de poder expresarlos
y traducirlos en demanda social. La multiplicacin
de conflictos y actores que los asumen hace que la
escena poltica tenga ms actores, frecuentemente
en competencia, o al menos en pugna por llamar
la atencin por sus causas. Este fenmeno recibi
cierto tratamiento poltico cuando predominaron numerosos partidos y el legislativo se mostraba predispuesto a hacer de caja de resonancia de los mismos.
Ante la larga crisis poltica ecuatoriana y la tendencia a la concentracin del poder, diversas organizaciones sociales han vehiculado la idea de que
pueden ser mejores actores que los partidos, y que
226
3. Conclusiones
Un sistema llamado Ecuador, desde 1950 a 2010, ha
conocido una consolidacin de un singular sistema
poltico y su declive actual. En este perodo, la vida
poltica experiment mutaciones profundas, en particular por el ingreso masivo de todos los sectores
sociales a la vida poltica, siguiendo la particularidad
ecuatoriana de incorporarlos como actores polticos o con una inclusin en la vida poltica con propuestas propias, que el sistema los reconoce y trata.
La constitucin de la comunidad poltica es fruto de
cambios socioeconmicos, y de esta dinmica entre
sistema poltico permisivo y pluralista y los procesos
de una sociedad que puede lograr con la accin colectiva incidencias significativas en la vida poltica.
A la postre, Ecuador ha definido un sistema poltico
y un Estado abierto a las minoras y a la diversidad
cultural, lo cual le ayuda a establecer una sociedad
civil muy activa en el espacio poltico, y que ha
hecho del Ecuador, hasta recientemente, un pas sin
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229
Poltica
1. El salto participativo
El 28 de septiembre de 2008 el pueblo ecuatoriano
aprob su vigsima novena Constitucin en ciento
setenta y ocho aos de vida republicana. Entre otras
de sus caractersticas, la nueva Carta Magna otorga
un peso sin precedentes a la promocin de la participacin ciudadana en el proceso poltico y en la
vida pblica del pas. As, de entre los nueve ttulos
que contiene el texto, uno est enteramente dedicado a la cuestin el Ttulo IV: Participacin y
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Poltica
3
Ver Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008), Ttulo IV, Captulo 1, Seccin Primera, Art. 95, Principios de la Participacin, publicacin oficial de la
Asamblea Constituyente, pg. 67.
En esta apreciacin coinciden tambin Ortiz (2008), Pachano (2009) y Morales (2008).
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Poltica
2. El universo de la desconfianza
La profundizacin de la desconfianza poltica es uno
de los principales problemas para el buen funcionamiento de la democracia en distintas partes del
globo. En Ecuador dicho fenmeno llega, sin embargo, a dimensiones extremas. As, para el ao 2007,
el pas aparece como la nacin latinoamericana que
expresa una menor confianza en sus partidos polticos: solo el 8% de los ciudadanos manifiesta tener
mucha o algo de confianza en ellos. Le siguen Paraguay, Panam y Bolivia con 12, 13 y 14 puntos
respectivamente (Latinobarmetro, 2007). Para el
conjunto del perodo 1995-2006, el promedio de credibilidad de los partidos en Ecuador no alcanza el
10%. El fenmeno no es nuevo: en el ao de 1997,
apenas el 16% de la ciudadana admita tener confianza en los partidos polticos, y casi la mitad, el
48%, manifestaba que la democracia puede funcionar sin ellos (Freindemberg, 2000). Para el ao
2008, el porcentaje de ecuatorianos que sostienen
esta misma posicin se ha incrementado a 61% (Latinobarmetro, 2008). En los dos aos de referencia,
1997 y 2008, Ecuador se presenta como el pas en el
que la disociacin entre democracia y partidos polticos aparece como la ms marcada de la regin. De
igual modo, la confianza en el Congreso Nacional se
ubicaba en 2007 en el 15% (ENPC, 2008). En el ao
2001, dicha medida alcanzaba 24 puntos y en el ao
1997 apenas 20. Hasta el ao 2006, a su vez, la confianza en el Gobierno nacional, en el poder Ejecutivo,
se concentraba apenas en el 21% de los ciudadanos,
mientras que el crdito en la Corte Suprema de Justicia no llegaba al 25%. Para todas estas instituciones
se ha observado, adems, desde fines de la dcada
de los noventa y hasta el ao 2006, un acelerado descenso en los ndices de reconocimiento social (Seligson, 2006: 73-75).
Este cuadro se corresponde con la evolucin de
ciertos comportamientos electorales visibles desde
el retorno democrtico. Se hace referencia tanto a
los problemas de abstencin electoral indicador
frecuentemente utilizado para estudiar una de las
formas que toma el desencanto popular con la democracia, como a otros patrones de votacin que
233
Poltica
El ausentismo promedio de las elecciones presidenciales a lo largo del perodo 1978-2009 sera de 27,3%. Para la ltima dcada (2000-2010) es de 28,1%.
234
Si bien esta votacin habla de la progresiva intensificacin de un sentimiento antipartidista en la poblacin y del enconado desprestigio del poder
legislativo, luego de casi tres dcadas de procesos
electorales continuos, cabe remarcar que el promedio histrico (1979-2002) de quienes siempre han
anulado su voto, y que lo han hecho as para todas
las dignidades, oscila entre el 8 y el 10 por ciento del
electorado. Por ello, tendra mayor pertinencia observar que a lo largo de las ocho elecciones presidenciales sucedidas entre 1979-2006 ningn partido
poltico se ha repetido en el ejercicio del poder gubernamental. De las filas de ocho formaciones polticas distintas han surgido los ocho presidentes
electos en el reciente ciclo de regmenes civiles. La
frustracin ciudadana con los partidos de Gobierno
provoca que sus preferencias se modifiquen hacia
una opcin distinta en cada eleccin. La prdida de
confianza en los crculos gobernantes ha sido ntidamente sancionada en las urnas. Ni los partidos
polticos con ms amplio y estable enraizamiento
electoral a nivel regional el derechista Partido Social Cristiano (PSC) en la Costa y el partido socialdemcrata Izquierda Democrtica (ID) en la Sierra y
con slida votacin en el nivel parlamentario, pudieron volver a colocar a sus candidatos en el Palacio de Carondelet. Se trata de un cuadro que no
tiene parangn en la regin andina.
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desconfianza se coloca como un elemento que atraviesa el proceso poltico nacional. Ya sea como
bice para el reforzamiento democrtico y el buen
gobierno, o como mecanismo que habilita el desarrollo de novedosas capacidades ciudadanas
de contestacin y monitoreo de las instituciones
representativas, la desconfianza poltica moldeara,
en efecto, al conjunto del proceso democrtico, y explicara, en gran parte, el ascenso de un extenso y
heterogneo universo de demandas, prcticas y frmulas para incrementar los niveles de participacin y
control social hacia las instituciones pblicas.
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3. Razones de la desconfianza
Formas de la contestacin
La desconfianza no es apenas un estado de la opinin pblica. Como conjunto de expectativas negativas que orientan acciones hacia el futuro Simmel
defini a la confianza como una hiptesis sobre una
conducta por venir, la desconfianza activara un
conjunto de acciones, comportamientos y frmulas
con los que la sociedad vigila, resiste, se aleja y/o
procura incidir en la trayectoria de la poltica instituida. Por ello, y aunque no cabe aqu agotar el
anlisis sobre las mltiples fuentes del avance de
la desconfianza con el gobierno representativo, en
las pginas que siguen se hace mencin especial a
tres de ellas. Dicho anlisis permitir situar la emergencia de un conjunto de instituciones, prcticas
y discursos de contestacin popular a la poltica
electoral-representativa que, a lo largo de los aos
noventa, anticiparon y abrieron el campo de oportunidad y el entorno ideolgico en que el proceso
constituyente incub innovadoras frmulas de participacin y control social.
En primer trmino, el avance de la desconfianza ciudadana con el gobierno representativo estara ligado
a las especficas caractersticas y efectos de la gestin del neoliberalismo. Ello remite, por un lado, a
los costos polticos directamente asociados a la implementacin del ajuste se ha demostrado que los
presidentes ecuatorianos que implementaron las
15
Diversos autores sostienen que cuando los niveles de confianza son adecuados, los Gobiernos pueden tomar decisiones e invertir recursos sin necesidad
de recurrir a la coercin o tener que renovar cada vez el consentimiento de
una ciudadana escptica. Ver, por ejemplo, William Mishler y Richard Rose
(1997). Trust, Distrust and Skepticism: Popular Evaluations of civil and Political Institutions in Post-Communist Societies. The Journal of Politics, 59,
N0. 2, pp. 418-451.
16
B. Barber (1983) ha sostenido que algn grado de desconfianza es esencial
para la construccin de un orden democrtico viable.
235
Poltica
236
interrupcin presidencial en el vigente ciclo de regmenes civiles tuvo lugar en febrero de 1997, luego
de varias jornadas de movilizacin popular contra el
presidente Abdal Bucaram, acusado de cohecho y
de uso indebido de los recursos pblicos. Desde entonces, el tema ha sido largamente amplificado por los
medios de comunicacin. Como corolario de dicha
destitucin, adems de la convocatoria a un proceso
de reforma constitucional llevado a cabo entre 1997
y 1998, diversas personalidades y organizaciones sociales demandaron la creacin de una agencia pblica independiente, especficamente concernida
con el combate a la corrupcin. Naci as la Comisin
de Control Cvico de la Corrupcin (CCCC), que contena ya algunas de las caractersticas y funciones que
la nueva Carta Magna otorga al Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social.
19
La CCCC era una entidad pblica, formalmente autnoma, encargada de canalizar e investigar las
denuncias ciudadanas sobre presuntos casos de corrupcin, y de generar procesos de prevencin a
travs de, entre otros recursos, la puesta en marcha
de veeduras ciudadanas y procesos de formacin cvica. En la cima de la CCCC se coloc a un consejo
directivo de carcter corporativo, compuesto por
siete representantes de gremios y organizaciones sociales seleccionados por medio de colegios electorales predeterminados. La composicin cvica de la
cpula de la CCCC apareca como un recurso para
asegurar el mayor margen de autonoma de la institucin, y dejaba ya entrever la emergencia de nuevos
procedimientos de representacin de la denominada sociedad civil. La emergencia de autoridades
independientes abocadas a controlar los poderes
pblicos aparece como una constante en las dinmicas de innovacin institucional propias de las sociedades de la desconfianza (Rosanvallon, 2006: 82).
20
En febrero de 1997, por decreto ejecutivo, se haba creado la Comisin Anticorrupcin. La Asamblea Constitucional, en mayo de 1998, institucionaliz su
existencia. Desde agosto de dicho ao pas a denominarse Comisin de Control Cvico de la Corrupcin.
19
20
Poltica
Entre las razones de los derrocamientos presidenciales de J. Mahuad (2000) y de L. Gutirrez (2005),
tambin pesaron sospechas de corrupcin en las
altas esferas gubernamentales. Solo uno de los tres
presidentes destituidos ha encarado, sin embargo,
el proceso judicial abierto luego de su gestin. Igual
cosa ha sucedido con varias decenas de altos funcionarios pblicos y privados principalmente banqueros, hoy clandestinos en distintos pases de la
regin (sobre todo en Estados Unidos). Los juicios
son una accin pblica en que los casos particulares
se procesan y evacuan desde la perspectiva del inters general. Sin dicho procesamiento, el escarnio
pblico aparece como un asunto entre privados, o a
lo sumo como una vendetta poltica, y deja abierto
el terreno de la impunidad. Esto incrementa la percepcin de corrupcin y, sobre todo, deja entrever
el dominio de la poltica sobre la justicia. La regular
preponderancia de uno de los poderes del Estado
sobre otros constituye, a juicio de P. Sztompka, una
de las razones de la volatilidad institucional y de la
fragilidad del Estado de derecho que ms pesa en
la intensificacin de los niveles de desconfianza en
la poltica democrtica (1999: 144). Tal fue, precisamente, una de las razones que atiz la movilizacin
popular que provoc el derrocamiento de Gutirrez.
Este haba intentado captar la mayora legislativa
en parte a travs de la compra de diputados para
21
Dichos indicadores se construyen, sobre todo, a partir de un registro de las
percepciones empresariales sobre los niveles de corrupcin de las instituciones pblicas. Aunque se trata de una perspectiva metodolgica a todas luces
limitada, los datos de Transparencia Internacional son frecuentemente utilizados en la opinin pblica al hacer referencia al problema.
22
El otro presidente destituido, J. Mahuad, no efectu sorpresivos virajes en su
agenda poltica. Ver Susan Stokes (2001). Mandates and Democracy. Neoliberalism by surprise in Latin America, Cambridge studies in comparative politics.
Cambridge: Cambridge University Press.
237
Poltica
las expectativas ciudadanas. El muy extendido fenmeno del transfuguismo en el seno del Parlamento
ecuatoriano es parte de la misma problemtica.
De la mano de la desconfianza poltica han surgido,
en cualquier caso, diversas iniciativas sociales, demandas de control popular y formas de rechazo ciudadano a la evolucin de las instituciones centrales
del gobierno representativo. La dcada anterior al
ltimo proceso constituyente vio as el nacimiento
de nuevas instituciones y marcos legales (CCCC,
Lotaip) para ampliar las opciones de denuncia, seguimiento y control pblico sobre autoridades y
funcionarios. De igual modo, tomaron forma una
variedad de mecanismos sociales de vigilancia y observacin de los actos de Gobierno y de la evolucin
de la agenda pblica. La figura de los observatorios de especficos segmentos de la poltica pblica
deuda externa, derechos de la niez, educacin,
gasto electoral, etc. cobr dinamismo en los ltimos aos. Se trata de espacios donde se combinan
destrezas tcnicas (el saber experto) y cierta capacidad de presin poltica. Estas iniciativas operan,
a travs de sus informes, denuncias y comunicados
pblicos, como un sistema de alertas sobre potenciales riesgos en el desenvolvimiento de la accin
pblica. En este segmento de la accin colectiva se
observan profundos cambios en las lgicas y formas
de la actividad militante contempornea. Tal ha
sido, de hecho, una de las principales arenas de movilizacin de diversas organizaciones civiles y/o no
gubernamentales muchas veces financiadas por
la cooperacin internacional y diversas fundaciones
polticas transnacionales que, en otro lugar, he denominado la alta sociedad civil ecuatoriana.
23
238
centralidad de la protesta social a la hora de propiciar y terciar de modo decisivo en diversas cadas
presidenciales. Un juicio poltico alude tanto a una
instruccin constitucional que un cuerpo poltico,
el Parlamento, emplea para juzgar casos de remocin de una figura poltica, como a la idea de enjuiciamientos polticamente motivados (Hochstetler,
2008: 59). Al desencadenar dichos procesos, la ciudadana movilizada enuncia la emergencia no solo
de prcticas de resistencia y disentimiento con el
poder poltico, sino de formas de control y exigencias
de rendicin de cuentas hacia los gobiernos. Ante el
deficiente funcionamiento de los mecanismos horizontales de control (ODonnell, 1998), las interrupciones presidenciales aparecen como un tipo de
control social que involucra la capacidad de los ciudadanos para vigilar a sus autoridades por vas no
electorales. La fortaleza de la figura presidencial ha
llegado as a ser desafiada por la recurrente expresin de la ira popular contra polticos que pretendieron colocarse por encima de la ley y de la agenda
gubernativa con que fueron electos.
Aunque dicha predisposicin se encarnara solo en
ruidosas minoras, la figura de la interrupcin presidencial desde abajo est colocada en el horizonte de
posibilidades de actores sociales y polticos. Los repertorios de protesta de los primeros y los clculos
estratgicos de los ltimos se han visto alterados por
la recurrencia de dicha forma radical de protesta y
control social. La nueva Carta Magna (2008) otorga,
en esta perspectiva, estatuto constitucional al derecho a la resistencia (Art. 98), e incorpora dos novedossimas figuras de control y contrapeso al poder
presidencial: la revocatoria del mandato del Presidente de la Repblica por medio de una consulta
popular (democracia directa), y lo que se ha denominado como muerte cruzada un mecanismo
ms bien de tipo parlamentario que supone que si
el poder ejecutivo quiere disolver al parlamento, o si
este pretende destituir al Ejecutivo, se convocar de
modo inmediato a elecciones generales (Art. 148 y
130). Adems de un intento por encontrar una salida
institucional a las crisis presidenciales, estos nuevos
arreglos constitucionales formaran parte de la contradictoria evolucin del gobierno representativo en
el marco del ascenso de slidas formas de vigilancia,
repudio y contestacin a la poltica instituida.
Tal ascenso no prefiguraba, sin embargo, el conjunto de la movilizacin democrtica en Ecuador
Poltica
4. Hacia la institucionalizacin
de la desconfianza
Antes de la llegada de Correa al poder, la hostilidad
contra los partidos ya haba favorecido la emergencia y el triunfo de candidaturas que se presentaban como externas al sistema poltico. No es sino
con la irrupcin de AP en la escena pblica, sin embargo, que la desconfianza poltica, y especficamente la desconfianza ciudadana en los partidos
y en el Parlamento, adquieren un rol directamente
25
24
Las asambleas ciudadanas o parlamentos cantonales han funcionado como
los mximos rganos democrticos de poder local en los municipios indgenas.
Tales instancias se constituyen con los representantes elegidos en forma directa por las comunidades y asociaciones. Sus tareas principales han sido las de
producir los denominados planes participativos de desarrollo local, y de ejercer control social sobre las autoridades de eleccin popular (Ramrez, 2005b).
25
En 1992 fue electo como presidente del Ecuador el arquitecto Sixto Durn
Balln, quien debi crear un partido ad hoc (el Partido Unin Republicana) a
fin de presentar su candidatura presidencial. En el ao 2002, sucedi igual cosa
con el coronel Lucio Gutirrez y su Partido Sociedad Patritica (PSP). En campaa, las dos candidaturas promovieron una imagen de figuras independientes
y ajenas al sistema de partidos.
26
Hago referencia al Prian de lvaro Noboa, al PSC del alcalde de Guayaquil
Jaime Nebot, al PSP del expresidente Lucio Gutirrez y a la UDC del expresidente Jamil Mahuad.
239
Poltica
Las formas de control popular, una de las dimensiones fundacionales en que se expresa la soberana
popular, no han dejado de evolucionar a lo largo del
proceso de construccin democrtica y tienden a
entrecruzarse con el funcionamiento de las instituciones convencionales de la democracia. La particularidad del caso ecuatoriano reside, no obstante,
en el deliberado intento que la ANC hizo para institucionalizar y dotar de un efectivo poder al control
ciudadano de las instituciones y autoridades implicadas en la gestin de lo pblico. En otras partes del
globo, tal y como lo remarca Rosanvallon en su prolfico recuento sobre la evolucin de las instancias
de control a lo largo de la historia democrtica moderna, son pocas las experiencias que han emprendido esfuerzos de institucionalizacin de un poder
de control social y, ms escasas an, tal vez ninguna,
aquellas que han tenido algn xito en tal esfuerzo.
Pero no solo Correa procur tomar distancia de cualquier forma de construccin partidaria. Ni bien aquel
hubo tomado posesin, Jaime Nebot, alcalde de Guayaquil y lder histrico del principal partido poltico de
la derecha ecuatoriana (el Partido Social Cristiano),
condujo sus velas en el mismo sentido. A inicios de
2007 sostuvo, en efecto, que la hora de los partidos
acab es el momento de las grandes corrientes ciudadanas. Luego, en las elecciones generales de
abril de 2009, y tratando de borrar su proveniencia
partidaria, inscribi su candidatura para la tercera
reeleccin de la alcalda guayaquilea como parte del
movimiento ciudadano Madera de Guerrero.
27
Sin descartar, entonces, la influencia que la participacin, como un valor en s mismo, ha tenido dentro
del proyecto poltico de AP y dentro del mismo proceso constituyente, parece claro que la desconfianza
poltica y el antipartidismo habran jugado un papel
preponderante en la contundente expectativa de
ampliacin del espacio democrtico, y en la misma
construccin de especficos arreglos institucionales
atravesados por el imperativo de la participacin
y el control social. No se trata, sin embargo, de influencias que se contraponen. El anlisis del Cpccs
permitir observar que el imperativo de la despartidizacin del orden poltico se articul con las demandas por mayor participacin ciudadana, y que
la desconfianza en las instituciones del gobierno
El Universo, 2007.
27
240
28
28
Poltica
241
Poltica
Dicha lectura plantea una aproximacin interactiva de las relaciones Estado-sociedad, y permite
observar las transformaciones de los procesos de
rendicin de cuentas a travs de la incorporacin
de la participacin popular en el ejercicio de estas
especficas y fundamentales funciones estatales. Se
trata de la emergencia de espacios en que el Estado,
la ciudadana y las organizaciones sociales o civiles
comparten ciertas competencias y cierto poder poltico-administrativo para fiscalizar el desempeo
de las instituciones pblicas. La estructuracin
de tales espacios demanda profundas transformaciones institucionales y una activa implicacin ciudadana en los asuntos pblicos.
29
242
Isunza define como semirepresentantes a los consejeros electorales, ciudadanos del Instituto Federal
Electoral (IFE) mexicano, encargados de ejercer control sobre los funcionarios tcnico-profesionales de
la institucin. Tales consejeros son nombrados por
una mayora calificada del Parlamento (2006b: 549).
En el caso del Cpccs no hay ninguna participacin
de los partidos y del poder legislativo en el proceso
de designacin de los consejeros. La muy extendida
percepcin pblica sobre la captura partidista de las
instituciones de control, a lo largo de la ltima dcada, pes largamente para que en el debate constituyente se excluyera de modo radical esta frmula:
la institucionalidad democrtica modelada a la luz
de la desconfianza poltica.
La directiva del Cpccs no se origina, entonces, en
los canales convencionales de construccin de la
representacin poltica. El nuevo modo de designacin bloquea la injerencia parlamentaria y/o
la incidencia de la competencia partidaria que
desde la perspectiva liberal es el nico nexo legtimo entre ciudadanos y autoridades pblicas. Se
apunta, as, a la participacin de ciudadanos y organizaciones sociales en la dinmica que estructura
el cuerpo de representacin de ese nuevo arreglo
estatal. Este postulado procura, a la vez, afianzar
la autonoma poltica de esta agencia pblica, y
abre la opcin para formas institucionalizadas y no
electorales de participacin social en especficas
dinmicas electivas. Ello avanza hacia la pluralizacin de mecanismos y espacios para el ejercicio
del poder y la construccin de la voluntad comn.
30
Poltica
Atribuciones
El anlisis de las competencias del Cpccs abre la
puerta a la discusin sobre el problema de la rendicin de cuentas. Aunque dicha dinmica asociada
a las iniciativas de vigilancia, observacin y control
social no es la nica funcin del Consejo, todo
hace suponer que ocupar gran parte de su agenda.
En efecto, de entre las doce (12) funciones que la
Constitucin comanda al Cpccs, siete (7) conciernen
a las contribuciones que pueda efectuar en materia
de monitoreo y sancin de los actos de corrupcin, y
de diseo de mecanismos para la rendicin de cuentas
y el control social de las autoridades e instituciones pblicas. Dichas funciones se articularan y se activaran a partir de las demandas e iniciativas de veedura
que planteen, por iniciativa propia, los ciudadanos y
las organizaciones sociales. Las restantes funciones
aluden a la promocin del ejercicio de los derechos
de participacin, formacin ciudadana y organizacin de debates pblicos sobre temas de sociedad (1),
y a la organizacin de los procesos de designacin de
diversas autoridades pblicas (4).
31
especficas y complejas tareas como investigar denuncias sobre actos u omisiones que generen corrupcin, emitir informes que determinen la
existencia de indicios de responsabilidad e impulsar
las acciones legales que correspondan e, incluso,
actuar como parte procesal en las causas que se instauran como consecuencia de sus acciones. Todo
ello supone una ampliacin y un reforzamiento de
los poderes y las competencias que se haba otorgado, 12 aos antes, a la Comisin de Control Cvico
de la Corrupcin (CCCC). Como entonces, el Cpccs
diseado en Montecristi se funda en la existencia de
mltiples interfaces entre la institucin pblica de
control y las iniciativas sociales de denuncia y exigencia de transparencia, rendicin de cuentas y garanta de la vigencia de la ley.
Otra de las funciones de la nueva agencia que la
diferencia de modo ntido de la CCCC alude a la
organizacin de los procesos de seleccin de diversas autoridades estatales y a la misma actividad
de designacin de otras. El imperativo de la despartidizacin del orden democrtico adquiri cuerpo poltico, sobre todo en este aspecto.
En efecto, el Cpccs deber designar, por un lado, a
la primera autoridad de la Procuradura General del
Estado y de las superintendencias de entre las ternas
presentadas por la Presidencia de la Repblica.
Dicha designacin est abierta a procesos de control social e impugnacin a travs de la activacin
de veeduras ciudadanas (Art. 208, numeral 10). Por
otro lado, las funciones de nominacin de otras autoridades de control (contralor, defensor del pueblo,
defensor pblico, fiscal general) y de otras altas dignidades (Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura) fueron
transferidas del Parlamento hacia unas Comisiones
Ciudadanas de Seleccin (CCS) que debern ser organizadas por el Cpccs.
32
243
Poltica
244
Dos dimensiones de la nueva estructura estatal permiten observar dicho anclaje. Por un lado, la Carta
Magna estableci la creacin de la Funcin de
Transparencia y Control Social, en la perspectiva de
otorgar mayor poder e independencia poltica a las
dinmicas de rendicin de cuentas dentro del Estado. Uno de los principales cometidos de esta nueva
funcin es, a travs del Cpccs, articular la participacin ciudadana (denuncias, veeduras, etc.) con los
procesos de control de las entidades y organismos
del sector pblico. All se reitera la importancia de
observar la presencia de zonas institucionalizadas
de interaccin socioestatal.
Para viabilizar este propsito, la Constitucin coloca
al Cpccs dentro de esta funcin. Tal es el segundo
aspecto que visibiliza su particular anclaje institucional. Dicho posicionamiento supone que el principal rgano pblico para dinamizar las demandas de
control social, el consejo, acta en el mismo mbito
de las otras instituciones que componen la funcin:
Defensora del Pueblo, Contralora General del Estado y Superintendencias. Ello constituira un incentivo para propiciar una interaccin ms fluida entre
las instancias estatales y las demandas ciudadanas
de control y rendicin de cuentas, y para reducir las
posibilidades de impunidad y falta de sanciones a
quienes afectan el inters pblico. De hecho, el texto
constitucional faculta al Cpccs a instar a las dems
entidades de la funcin para que acten de forma
obligatoria sobre los asuntos que ameriten intervencin a criterio del Consejo (Art. 208). Ello pretende
corregir una de las grandes falencias que, a lo largo
de la ltima dcada, tuvo la CCCC: la desconexin
entre los procesos de denuncia y veedura ciudadana abiertos para investigar actos de corrupcin y
las instituciones estatales encargadas de procesar legalmente las sanciones correspondientes.
La arquitectura institucional del Cpccs se afinca, en
suma, en las arenas estatales, pero recurre a la presencia activa y regular de la sociedad civil para estructurar su dinmica de representacin, y para
garantizar el cumplimiento de sus principales prerrogativas. Ello la diferencia de las convencionales
entidades de control horizontal (estatales), as como
de los ms o menos clsicos mecanismos de control
social y/o vertical (ciudadana). No captar la especificidad de esta nueva generacin de dispositivos
participativos o artefactos de rendicin de cuentas
socioestatales induce a la imprecisa interpretacin
Poltica
del Cpccs como parte de un puro proceso de estatalizacin del control social o, de modo ms ingenuo,
de una plena ciudadanizacin de la dinmica de
rendicin de cuentas.
33
6. Tensiones posliberales
Sectores de distinto espectro ideolgico han abierto
severas crticas a la creacin y a la concepcin constitucional del Cpccs. Por un lado, han advertido
sobre el riesgo de que a travs del Cpccs se genere
una tendencia a la cooptacin de las organizaciones
sociales, y a la prdida de autonoma de la sociedad
civil y de sus iniciativas de control, con respecto al
poder estatal. En segundo trmino, aluden al dficit
de representatividad democrtica en la seleccin de
los consejeros ciudadanos, en la medida en que su
proveniencia no se deriva del voto popular. En esta
misma perspectiva, se ha insistido en que otorgar
a las organizaciones sociales el mismo estatuto jurdico y poltico que a los ciudadanos introduce un
sesgo corporativo en la conformacin del Cpccs.
Algunas de estas crticas provienen de la percepcin
de que el poder Ejecutivo maneja un importante
margen de influencia poltica en el conjunto de la
institucionalidad estatal. Otras provienen, sin embargo, de una visin de la poltica de matriz, ms
bien, liberal que: a) sustenta una rgida distincin
entre sociedad y Estado y, por tanto, resta toda idoneidad democrtica a la emergencia de zonas de
confluencia o instituciones de interfaz entre ambas
instancias de la dinmica poltica (de hecho, ni siquiera logra distinguir analticamente su especificidad); b) niega legitimidad democrtica a cualquier
mecanismo de construccin de la representacin
poltica que no est vinculado al acto electoral y, en
consecuencia, no observa los orgenes y potenciales
democratizadores e igualitarios de formas de eleccin ligadas al azar (sorteo), al mrito o a otros mecanismos mixtos de seleccin; y c) enfatiza en la pura
dimensin individual de la ciudadana democrtica
y rechaza el reconocimiento de asociaciones, movimientos, pueblos, organizaciones y/o colectivos
como sujetos de participacin y derechos polticos.
33
Pachano (2009) interpreta de este modo al Cpccs (ver sobre todo p. 59). La
rgida distincin liberal, de naturaleza normativa pero con enormes implicaciones en la descripcin de las relaciones Estado-sociedad, impide observar la
especificidad de zonas e instituciones de interaccin socioestatal con determinadas funciones pblicas.
En cualquier caso, y ms all de los debates normativos, an parece prematuro establecer si las consideraciones antes mencionadas, en caso de tener
visos de realidad, implicaran dilemas irresolubles
para el buen funcionamiento del Cpccs. Por el momento, se puede sostener que se trata de una institucin creada en el marco de un proceso de intenso
experimentalismo democrtico en que han confluido demandas participativas y desconfianza en
el gobierno representativo. Dicha convergencia ha
conducido a la puesta en marcha de nuevos espacios, procedimientos y mecanismos para generar
efectivas dinmicas de participacin, control social
e interaccin socioestatal que rebasan los cnones
normativos del procedimentalismo liberal y, particularmente, el privilegio que este asigna a la dimensin partidaria y territorial en la construccin de la
representacin poltica, as como a una visin voluntarista de la participacin popular.
Ya desde mediados de la dcada del noventa, P.
Schmitter se interrogaba sobre el irresistible advenimiento de democracias posliberales enmarcadas, entre otros elementos, en la ampliacin y en
el reconocimiento de la dimensin asociativa de la
ciudadana, en la pluralizacin de los canales de representacin y control popular, y en la bsqueda de
conexiones ms fluidas entre la toma de decisiones y
la participacin directa de la sociedad civil. La promesa participativa de la nueva Constitucin ecuatoriana y la creacin del Cpccs se colocan en el medio
de estos desafos. Solo su capacidad de resolver los
problemas reales para los que fue creado y para
los que los canales convencionales de la democracia
liberal representativa parecan no dar ya adecuadas
respuestas permitir, en el futuro, considerar si
apuestas posliberales, dinmicas contrademocrticas, y/o prcticas participativas consiguen profundizar los procesos de construccin democrtica en
el pas, mientras contribuyen a la relegimitacin de
la poltica y la accin estatal.
34
34
Ver Philippe Schmitter (1995), Democracys Future: More Liberal, Pre-Liberal or Post-Liberal?, Journal of Democracy, vol. 6, N 1, pp. 15-22.
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246
Poltica
Transicin hacia
el centralismo burocrtico1
Guillaume Fontaine
El presente texto explica por qu el cambio intervenido con la eleccin de Rafael Correa a la presidencia
del Ecuador en 2006 afect la reforma poltica de este
pas. Recordamos en primer lugar cules eran los
problemas relacionados con la reforma poltica y en
qu contexto se inscribi aquella campaa electoral.
Luego analizamos los aspectos polticos de esta mutacin, haciendo hincapi en la emergencia del movimiento Alianza por una Patria Altiva I Soberana
(Alianza PAIS) y el estilo de Gobierno impuesto por
su lder carismtico. Finalmente, evocamos el nuevo
orden institucional establecido por la reforma constitucional y la importancia de la planificacin quinquenal en la revolucin ciudadana liderada por
Correa desde 2007.
Introduccin: el fin
de los grandes conflictos
Tras varios decenios de regmenes autoritarios e
inestabilidad poltica, Ecuador entr a la transicin
democrtica a finales de la dcada de los aos setenta. Esta mutacin haba de complementar los
grandes cambios socioeconmicos experimentados por el desmembramiento de las grandes propiedades rurales y el fin del sistema de haciendas,
tras las reformas agrarias de 1964 y 1973, ms aun
desde que este pas se convirti en productor de petrleo, en 1972. En efecto, mientras los ingresos de
las exportaciones de petrleo haban coadyuvado,
hasta ese entonces, al financiamiento de las grandes
obras de infraestructura realizadas a nombre de la
modernizacin social y econmica, que aceler el
proceso de urbanizacin en curso, la reforma poltica quedaba en planes, cuando una junta militar se
adue del poder en 1976, tras derrocar a Guillermo
Rodrguez Lara, un dictador apoyado por los hacendados, y que fuera autor del golpe de Estado contra
Jos Mara Velasco Ibarra en 1972. Esta junta militar
inici las reformas necesarias para organizar elecciones presidenciales y legislativas en 1979, bajo la
forma de un Plan de reestructuracin jurdica. El
plan inclua, entre otras cosas, una ley electoral acompaada por una reforma a la ley de partidos polticos
y una reforma constitucional. La nueva Constitucin
Poltica del Ecuador, aprobada en el referndum del
15 de enero de 1978, otorg por primera vez el derecho de voto a los analfabetos, ratific el rgimen
presidencial unicameral y fortaleci el poder de intervencin del Estado en la economa, mediante el Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), presidido por
el vicepresidente de la Repblica.
Pese a que se puede considerar que aquella transicin puso fin a los grandes conflictos y a las dictaduras militares del siglo XX, la inestabilidad sigui
siendo la principal caracterstica de la vida poltica e institucional del pas. En efecto, entre la eleccin de Jaime Rolds, en 1979, y la de Rafael Correa,
en 2006, Ecuador ha conocido once presidentes
de la Repblica, con un promedio de dos aos de
duracin del mandato del jefe del Estado durante
2
Una versin preliminar de este captulo fue publicada bajo el ttulo Equateur:
de limpossible rforme politique la rvolution citoyenne, en G. Couffignal
(Dir.), (2010). Amrique Latine 2010. Paris: La Documentation Franaise.
247
Poltica
estos 27 aos. Cada uno defendi un proyecto de reforma que debi enfrentarse a la complejidad del
entramado poltico y social del pas, mientras la sociedad, a travs de diferentes actores, propona y
demandaba un sistema institucional pblico que
responda en forma adecuada a sus necesidades.
Por lo tanto, desde el retorno a la democracia, el sistema poltico ha sido objeto de mltiples ajustes
que afectaron a las relaciones entre el Legislativo,
el Ejecutivo y el Judicial; la duracin de los mandatos, la organizacin de elecciones, el modo de escrutinio, la representatividad de los diputados, etc.
En tres oportunidades estos cambios se originaron
en movilizaciones populares que interrumpieron el
mandato presidencial. En cinco ocasiones se acompaaron de consultas directas o de referndums.
Por ltimo, dos veces conllevaron a la reforma de la
Constitucin Poltica (en 1996 y 1997).
3
248
de crisis econmica que marc el fin del siglo pasado y la emergencia del movimiento Alianza PAIS.
Finalmente, revisaremos las reformas constitucionales y las modalidades del centralismo burocrtico
que amparan la revolucin ciudadana liderada por
Rafael Correa desde 2007.
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Hasta 1998, la ley electoral contemplaba la renovacin de los escaos de diputados provinciales cada dos aos, mientras que el mandato presidencial era
de cuatro aos.
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La prctica del voto cruzado segn cual los electores eligen su presidente y diputados entre dos
partidos distintos ha sido estimulada por tres factores institucionales. Por un lado, la apertura del
sistema electoral a los pequeos partidos, los movimientos independientes y no afiliados ha dado lugar
a la multiplicacin de los partidos representados en
el Congreso, o de candidatos en competencia para
la primera vuelta de las elecciones presidenciales.
Entre 1979 y 1998, el nmero promedio de partidos
representados en el Congreso alcanz 11,4% (Snchez, 2006: 17) y el nmero promedio de candidatos a
la primera vuelta de la presidencial fue de 8,7% (Snchez, 2008: 95). A este multipartidismo extremo se
aadi la prohibicin de conformar alianzas partidarias, al menos hasta la reforma constitucional de
1996 (Freidenberg, 2007: 226). Por ltimo, el mapa
electoral instauraba un sistema de representacin
dual (territorial y demogrfica), y provocaba una
distorsin entre el reparto de escaos en el Congreso y el peso demogrfico de las provincias (Cisneros, 2008: 6).
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A diferencia de la Constitucin de 1979, en la Asamblea se debatan (dados los hechos de reciente data)
alternativas a la crisis de representatividad de las administraciones y los partidos polticos a travs de
la posibilidad de la revocatoria del mandato de las
autoridades electas por votacin popular, y la participacin popular en las decisiones de la administracin del Estado. La Asamblea se inclin por un
sistema de participacin en extremo limitada, que
sujetaba las demandas de revocatoria, o la iniciativa
en proyectos legales, a la presentacin de mltiples
requisitos de difcil cumplimiento.
La Constitucin Poltica de 1998 fue la condensacin de estas contradicciones. Amplia en la concesin de derechos fundamentales, que se extendieron
desde los derechos civiles y polticos hasta derechos
colectivos y difusos; inclusiva en cuanto a la consideracin de grupos vulnerables a los que el Estado
deba proteccin; ambigua en lo econmico, abandon el ideario del desarrollo postulado en la anterior Constitucin, que fue reemplazado por la
filosofa de la reingeniera y la eficiencia del Estado;
presidencialista en la conformacin del sistema
poltico institucional, tendencia motivada por la
bsqueda de gobernabilidad en el sistema y descentralizadora en cuanto a administracin seccional
(Andrade, 2009: 210). El contenido no dej satisfechos a los sectores sociales que tuvieron presencia
minoritaria y fragmentada dentro de la misma, y
tampoco al movimiento indgena que vio dentro de
ella la concrecin de pocas de sus aspiraciones.
10
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seccionales autnomos podan adquirir competencias del Gobierno central o exigir mejores niveles de
participacin en el presupuesto estatal. A pesar de
que la Constitucin Poltica otorg jurisdiccin administrativa y judicial especial para los pueblos indgenas, sujet las atribuciones de esta a la expedicin
de una ley que nunca lleg a consensuarse.
Los debates sobre los efectos y consecuencias de la
vigencia de la nueva Constitucin Poltica fueron
opacados muy pronto por la crisis financiera y econmica que vivi el pas desde 1998, cuyos efectos
de mayor dramatismo se vivieron entre 1999 y 2000,
cuando tras entregar miles de millones de dlares
al sistema financiero para evitar su quiebra y recibir
la administracin de instituciones en problemas a
travs de la creada Agencia de Garanta de Depsitos (AGD), el Gobierno de Jamil Mahuad tom la
decisin de decretar un feriado bancario, congelar
los depsitos de los ahorristas y promover el cambio
de moneda circulante en lo que se dio en llamar
como la dolarizacin; todo esto bajo un clima de polarizacin, demandas regionales a un Gobierno sitiado, fragmentacin poltica, acuerdos legislativos
precarios y condicionados, paralizaciones y protestas sociales continuas. Para enero de 2000, con la
intervencin de las Fuerzas Armadas y tras un levantamiento indgena, el presidente debi abandonar el
pas, quedndole al nuevo Gobierno, conformado
por su vicepresidente, la tarea de completar la reforma para dar sustento a la dolarizacin a travs de
dos paquetes de reforma legal: la Ley 2000 - 4 y la Ley
para la Promocin y Participacin Ciudadana.
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Poltica
tante; han limitado la participacin de nuevos actores en el escenario poltico y electoral; dificultaron
el trabajo y la accin de sistemas de rendicin de
cuentas tanto verticales como horizontales; y condujeron al electorado hacia el apoyo de opciones antipartidos y antisistema, que se encarn en la figura
de Rafael Correa.
Algunos explican el xito de esta campaa permanente por el estilo de Gobierno plebiscitario de
Correa (Conaghan et al.; de la Torre, 2008). Este xito
se debera a una estrategia de conquista del poder,
donde se encontraran los principales elementos
del populismo ecuatoriano: la personalizacin del
poder, el relacionamiento directo entre el lder carismtico y el electorado, la manipulacin de fondos
pblicos al servicio de campaas electorales del partido en el poder, etc. habra sido posible gracias al
aumento del gasto pblico, financiado por el auge
excepcional de los precios del petrleo en 20072008. As, los decretos presidenciales de asistencia
social y el incremento del techo para los prstamos
hipotecarios destinados a los ms pobres no habran
sido ms que medidas cuyo afn era sostener la popularidad de Correa en vspera de la campaa de
2007. De igual manera, la creacin de una Secretara
del Migrante y la conversin del Ministerio de Bienestar Social en un Ministerio de la Inclusin Econmica y Social habran tenido como objetivo llegar a
una parte importante del electorado para sostener el
proyecto poltico del presidente de la Repblica (Conaghan, 2009: 122-123).
A ello se aadira una tendencia a ocupar los espacios
pblicos no regulados (en particular los medios de
comunicacin) y el tono a menudo provocador usado
en contra de la partidocracia y los ricos, a nombre
de la defensa de los intereses de la patria y del pueblo,
que haran de Correa el heredero de Velasco Ibarra,
al igual que Bucaram y Gutirrez. En este sentido, su
estilo de Gobierno sera tan peligroso para la democracia como el de sus antecesores.
Sin embargo, semejante interpretacin da poca cabida, al parecer, a la magnitud de la reforma poltica
iniciada desde 2007, cuyos principales instrumentos
son la reforma constitucional y la planificacin.
Un nuevo orden institucional
La fuerza del movimiento PAIS, sostenida en la capacidad de manipulacin y el carisma de su dirigente, descansa en otros factores. En realidad,
13
Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Disponibles [octubre de 2009], en
http://www.cne.gob.ec
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templadas por la Constitucin, obstaculiza la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo, o en caso de
crisis grave o de conmocin interna. Adems, el presidente de la Repblica puede ser reelecto una sola
vez inmediatamente, al finalizar su primer mandato
de cuatro aos. De ahora en adelante, el poder Judicial est integrado por la Corte Nacional de Justicia
y la Corte Constitucional. Al lado de las funciones
Ejecutiva, Legislativa y Judicial, este nuevo orden incluye dos nuevas funciones estatales: una funcin
electoral, asumida por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral, y una funcin de transparencia y control social asumida por
el Consejo de Participacin Ciudadana y de Control Social, la Defensora del Pueblo, el fiscal General
del Estado y las superintendencias. Todas estas funciones estarn articuladas alrededor del Consejo de
Estado, integrado por representantes de los cinco
poderes y presidido por el jefe del Ejecutivo.
Ms all del anlisis de discurso y de las deducciones a partir del estilo de Gobierno, el nuevo orden
institucional establecido por la reforma constitucional muestra entonces que el rgimen de Correa
se aparta del padrn populista.
258
El centralismo burocrtico
Al amparo de la tesis segn la cual Rafael Correa
sera un dirigente populista, algunos invocan su
cercana ideolgica con otros dirigentes tambin
identificados como populistas (Hugo Chvez en Venezuela y Evo Morales en Bolivia) (Freidenberg, op.
cit., 2008: 227; de la Torre, op. cit., 2009: 27). Esta cercana se caracteriza por un nacionalismo exacerbado, una retrica antiimperialista y antineoliberal
en contra de Estados Unidos y un llamado a la democracia participativa ms all de las reglas institucionales establecidas. Sin embargo, este argumento
suena contradictorio, si recordamos que una de las
caractersticas notorias del populismo ecuatoriano
es su articulacin funcional con la ideologa neoliberal, que ha dado lugar a programas polticos
14
14
Poltica
orientados hacia la privatizacin del sector productivo. La educacin catlica progresista de Correa, sumada con su doctorado en economa otorgado por
la Universidad Estatal de Illinois (Estados Unidos),
se acomodan con una ideologa anticapitalista, nacionalista y patritica que va ms all de la mera
retrica y se expresa en el lema del rgimen: La revolucin ciudadana est en marcha.
La revolucin ciudadana se ampara en cinco tpicos polticos que hicieron el programa del candidato Correa y estructuraron la accin de los dos
primeros aos del presidente: la reforma constitucional, la lucha contra la corrupcin, la transformacin del modelo econmico en el sentido del
socialismo del siglo 21, la inclusin y la equidad
social, y la integracin regional alrededor de un eje
poltico altermundialista que encarna el proyecto
Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA),
junto con Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y
Honduras. Este programa est consignado en el Plan
Nacional de Desarrollo, un voluminoso documento
(503 pginas) que refleja las principales orientaciones de la poltica del Gobierno para un perodo
quinquenal. Se inspira en los ideales de la socialdemocracia alemana de la posguerra y de la teora de
la dependencia desarrollada por el equipo de Ral
Prebisch en la Comisin Econmica Para Amrica
Latina (Cepal) en la dcada del cincuenta. Propone
una nueva estrategia de desarrollo, orientada hacia
la autogestin y la economa solidaria, la diversificacin del aparato productivo, la proteccin del medio
ambiente, la planificacin por objetivos y el centralismo burocrtico.
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Esta posicin se encuentra presente en todo su discurso, desde su posesin
de mando en enero de 2007.
259
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262
Poltica
Introduccin
A partir de una entrada de carcter neoinstitucional,
que resalta la importancia del sentido vinculante
de las reglas, normas y procedimientos que configuran el marco normativo de las instituciones y la
influencia que ejercen sobre el comportamiento
de sus miembros, la presente investigacin plantea
analizar la influencia del sistema electoral y del sistema de partidos en el proceso de democratizacin
del Ecuador, dentro de un perodo que abarca las
tres dcadas de democracia que ha experimentado
el pas. Se pondr especial nfasis en el anlisis del
funcionamiento de los mecanismos institucionales
en tanto dimensin normativa de la democracia
procedimental y la dinmica que imprimen al sistema poltico donde se inscriben. En ese sentido,
ser de mucha importancia para el desarrollo de la
investigacin, no solo acotar una definicin procedimental de la democracia, excluyendo aquellos elementos sustantivos que puedan derivarse de esta,
sino, sobre todo, poner a prueba esta definicin en
uno de los pases como Ecuador, donde se observan los ms bajos niveles (en trminos de rendimiento y resultados) de consolidacin democrtica
de la regin, en el propsito de analizar el proceso
de democratizacin en tanto variable dependiente
condicionada por la institucionalidad democrtica.
1
1
Anlisis comparados que abordan la incidencia que ejerce la ingeniera institucional sobre los procesos de democratizacin de la regin, a travs de la
confrontacin de una serie de variables referidas al sistema electoral y sistema de partidos de varios pases de Latinoamrica (Mainwaring y Scully, 1996;
Payne et al., 2006), categorizan a la democracia del Ecuador como uno de los
regmenes con mayor inestabilidad, situacin que permite establecer una lnea
analtica para indagar cules son las causas que han determinado esta tendencia. La hiptesis general que subyace a este argumento afirma que en aquellos
pases democrticos con instituciones polticas fuertes y estables, los niveles de
consolidacin democrtica tienden a ser mayores.
La premisa de partida es que las instituciones definen un patrn de conducta reiterativa sujeta a un
conjunto de pautas o reglas permanentes que delimitan las posiciones de cada uno de los actores en
sus relaciones recprocas, as como los mecanismos
de acceso y recursos disponibles para su funcionamiento (Valls, 2000: 165). Por lo tanto, la consolidacin de la democracia (dentro de los parmetros
formales de la nocin de poliarqua) ocurre cuando
esta es la nica jugada posible (ODonnell, 1996: 75),
es decir, cuando existe cierta reciprocidad entre las
reglas formales y la conducta real de los actores polticos. De ah que, el anlisis de la ingeniera institucional y de los niveles de institucionalizacin
observados en un determinado rgimen polirquico, ms all de que imputa una causalidad efectiva sobre el proceso de democratizacin, en ltima
instancia se restringe a explicar la consolidacin de
los elementos formales del sistema, y, por lo tanto, es
en este mbito normativo donde deben inscribirse
las hiptesis y variables de la investigacin.
2
263
Poltica
264
Se estableci la eleccin simultnea de presidente y vicepresidente de la Repblica a travs de un sistema de mayora a dos vueltas. Se fij, de otra parte,
un Congreso unicameral compuesto por diputados nacionales y provinciales
electos mediante un sistema proporcional en un distrito nacional nico y en
circunscripciones provinciales, respectivamente. Tanto el presidente, vicepresidente y legisladores eran elegidos para un perodo de cinco aos y no podan
ser reelectos en el mismo cargo. Se contempl, adems, a travs de sufragio
popular, directo y secreto, la eleccin de alcaldes cantonales y prefectos provinciales, concejales municipales y consejeros provinciales. En otros aspectos,
en la Ley de Elecciones se eliminaron las causales de nulidad y las opciones
de apelacin de los candidatos derrotados, se simplificaron los mecanismos
de escrutinios, se implantaron sanciones para infracciones electorales, se permiti el voto facultativo a los analfabetos y se regul el gasto en propaganda
electoral (Hurtado, citado en Meja, 2002: 51).
En funcin de los cambios que ha experimentado el sistema electoral ecuatoriano, es factible identificar tres fases o momentos distintos del proceso:
1) Propartidista, que emerge con la Constitucin de 1978, donde se busc la
configuracin de un sistema articulado a organizaciones partidistas fuertes. 2)
Intermedio, que comprende las reformas realizadas entre 1983 y 1994, que ms
all de conformar un sistema electoral en s, se caracteriz por la presin ejercida desde diversos sectores para facilitar la participacin independiente en el
sistema de representacin. 3) Antipartido, que tiene como origen la consulta
popular de 1994 y las posteriores reformas de 1995 que terminaran plasmndose en la Constitucin de 1998 y en la Asamblea Constituyente de 2007, desde
las cuales se ha abierto el sistema a la participacin de los sectores independientes (Freidenberg, 2008: 30).
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la consolidacin de un marco institucional que regule o sirva de referencia para las prcticas y comportamientos de los actores polticos, afectando de
manera directa a la estabilidad y gobernabilidad del
sistema poltico en su conjunto (Pachano, 2007: 46),
sino que, adems, han desencadenado efectos contrarios a los objetivos y expectativas sobre los cuales
se estructur el nuevo orden institucional. En cierta
forma, el sistema electoral ecuatoriano ha constituido
durante este ltimo perodo democrtico una
suerte de campo de experimentacin de reformas
tendientes a mejorar el sistema de representacin,
que, sin embargo, en funcin de la improvisacin y
desconocimiento de los actores que las promulgaron,
ha generado una sensacin de transitoriedad de la
institucionalidad y un constante deterioro del rendimiento de la democracia (Snchez, 2008: 110).
Principio de representacin
El sistema electoral del Ecuador puede ser caracterizado como un sistema combinado o mixto, en
razn de que asocia al mismo tiempo criterios de
representacin de proporcionalidad y de mayora
(Michelena, 1999: 65; Pachano, 2007: 47). Pueden
identificarse, en ese sentido, tres tipos de procedimientos de seleccin: primero, la eleccin presidencial regida por una frmula de mayora absoluta con
doble vuelta. Segundo, elecciones de alcaldes municipales y prefectos provinciales con una frmula de
mayora simple. Y tercero, elecciones de diputados
nacionales y provinciales, consejeros provinciales
y concejales municipales, regidas inicialmente por
una frmula de representacin proporcional; luego,
por una de representacin mayoritaria y, finalmente,
por una mixta (Pachano, 2007: 47).
La Constitucin de 1978 determinaba que cada provincia elega dos diputados, excepto en aquellas con menos de cien mil habitantes donde se elega
uno. Se elega un diputado adicional por cada trescientos mil habitantes o fraccin que excediera de doscientos mil. En las reformas de 1996 y la Constitucin
de 1998, se equipar a dos diputados fijos para todas las provincias y se modific la asignacin de un diputado adicional por cada doscientos mil habitantes o
fraccin que pase de ciento cincuenta mil, cambios realizados con el propsito
de conseguir un mejor equilibrio regional.
Conforme la Constitucin Poltica de 1978, tanto el presidente como el vicepresidente se eligen simultneamente en la misma papeleta y por mayora
absoluta de sufragios. Si en la primera votacin ninguno de los candidatos
(binomios) alcanzaren la mayora absoluta (mitad ms uno de los votos emitidos), se realizar una segunda votacin (balotaje) en la que participarn los
dos binomios que hubieren obtenido las dos ms altas votaciones. El sistema
fue modificado con la vigencia de la Constitucin de 1998, introduciendo una
variante respecto a la necesidad de no realizar una segunda votacin si se presentan dos condiciones: primero, que el binomio que obtenga el primer puesto
haya alcanzado ms del 40% de los votos vlidos, y segundo, que el binomio ganador haya superado al binomio ubicado en segundo lugar con una diferencia
mayor a diez puntos porcentuales (Michelena, 1999: 66).
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Poltica
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Inicialmente la Constitucin de 1978 instaur en concordancia con el
principio de representacin proporcional un sistema de listas cerradas y bloqueadas con transferencia de votos al interior de las mismas, donde la asignacin de escaos estaba dada en funcin del orden de inscripcin de los candidatos en las listas, mediante la aplicacin de un mecanismo de doble cociente.
266
frmula o principio de decisin mayoritario (Pachano, 1998: 21), dado que no necesariamente garantiza la inclusin de las minoras.
Las contradicciones del sistema se expresan justamente en los vacos existentes en la adjudicacin de
escaos, por lo que en las elecciones de 2002 se intent compatibilizar el mecanismo de eleccin con
el principio constitucional de representacin de
la minoras, introduciendo la frmula de DHont,
aunque su aplicacin ha incurrido en ciertas ilegalidades de carcter formal, y su eficiencia para hacer
proporcional al sistema ha sido reiteradamente
cuestionada e impugnada (Snchez, 2008: 82).
De otra parte, la estructura de voto de listas abiertas
y desbloqueadas ha generado, por un lado, que se
anule el sentido de la lista como expresin poltica,
limitndose a ser casi exclusivamente un instrumento o una forma de presentacin de las candidaturas, fenmeno que produce una inequidad
distributiva, pues al asignar los puestos conforme la
votacin individual de cada candidato, la agregacin
en la lista no tiene efecto alguno en la asignacin de
escaos (Pachano, 1998: 26, 66). Por otro lado, se ha
generado, adems, una divisin del voto, en razn
de que al seleccionar de una sola lista o entre varias listas un nmero de candidatos igual a la magnitud de los distritos, el elector no necesariamente
tiene varios votos, sino que dispone de uno solo, que
se divide en fracciones de voto (Verdesoto citado en
Snchez, 2008: 92); situacin que, adems, dificulta
el cmputo de votos vlidos de cada candidato para
obtener su porcentaje. A diferencia de un sistema de
listas cerradas (donde los votos vlidos corresponde
a la suma de los votos obtenidos por todas las listas),
en el formato personalizado de listas abiertas el nmero de votos equivale potencialmente al producto
de la multiplicacin del nmero de votantes por las
fracciones de voto que le corresponden, de tal manera que, el total de votos vlidos no equivale a la
suma de votos asignados a todos los candidatos, ya
que ese resultado siempre ser una suma multiplicada (Pachano, 1998: 40-41).
Frmula electoral
La frmula denominada de cociente y residuo
electoral, que fue promulgada en la Constitucin de
11
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1978, para la asignacin de escaos legislativos, consejos provinciales y concejos cantonales en distritos
plurinominales, data de 1945, cuando fue introducida para una eleccin de diputados provinciales.
Un anlisis de las elecciones legislativas en Ecuador,
correspondiente al perodo 1979-1998, respecto al
grado de desproporcionalidad agregada (entre votacin obtenida y escaos asignados) del sistema, ha
evidenciado una relativa tendencia a la sobrerrepresentacin de los partidos grandes, reduciendo, por
el contrario, la representacin de partidos menores;
pudindose argumentar, sin embargo, que el sistema electoral ha resultado bastante proporcional y
que la frmula de cociente y residuo electoral no ha
producido efectos determinantes en la construccin
de mayoras o eliminacin de partidos pequeos
(Meja, 2002: 59-60, 64-71).
De otra parte, como se indic anteriormente, la
frmula DHont o sistema de divisores continuos fue introducida en 1997 dentro del sistema
personalizado de listas abiertas y desbloqueadas,
con el propsito de corregir la desproporcin en extremo a favor de los partidos y movimientos mayoritarios que induca la asignacin por orden de
mayoras. Sin embargo, debido a las dificultades mecnicas para aplicar la frmula repartidora dentro de
un sistema de listas abiertas, el Tribunal Supremo
Electoral ide un procedimiento que consista en
sumar todos los votos obtenidos por cada uno de
los candidatos incluidos en una misma lista, usando
esa cifra como total de votos obtenidos y, posteriormente, a partir de ese valor, realizar las divisiones
sucesivas que contempla la frmula DHont, para finalmente asignar los escaos de acuerdo a un orden
descendente de los candidatos dentro de cada lista,
en funcin de los votos obtenidos por cada uno de
ellos (Snchez, 2008: 81-82).
Umbral electoral
El ordenamiento institucional de 1978 estableci
inicialmente que los partidos deban cumplir
con el requisito de obtener una barrera o umbral
electoral mnimo del 5% de los votos, caso contrario, aquellas organizaciones partidistas que no
obtuvieren ese porcentaje durante dos encuentros electorales consecutivos perderan el reconocimiento jurdico y consecuentemente el derecho
a participar en elecciones. Desde la consideracin
de que la proliferacin sin ningn tipo de control de
partidos pequeos generara un multipartidismo hipertrofiado que afectara a la estabilidad poltica, el
objetivo de la aplicacin de esta barrera era bsicamente restringir el nmero de partidos del sistema.
Sin embargo, en la prctica, el umbral electoral no
ha tenido los efectos esperados, no solo porque
ha sido uno de los mecanismos ms manipulados
y reformados por la lite poltica ecuatoriana de
acuerdo a sus intereses y coyuntura electoral (Snchez, 2008: 76), sino, sobre todo, porque el sentido
de un cociente mnimo de votacin acta como barrera de registro mas no de representacin, es decir,
pese a que un partido pierde su registro oficial
por no cumplir con el cociente mnimo en dos elecciones sucesivas, puede mantener los cargos que
hubiere obtenido en esas elecciones, situacin que
no impide la fragmentacin y dispersin de los partidos, en tanto a los partidos pequeos les es posible
mantener su presencia en el sistema sin mayores esfuerzos (Pachano, 1998: 74-75).
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ineficiente rendimiento de los mecanismos institucionales dentro del sistema poltico en su conjunto,
que han conllevado el despliegue de una estrategia
coyuntural de ensayo-error, enfocada a corregir el
sistema sin una visin integral a largo plazo. Objetivos tales como el fortalecimiento del sistema de
partidos, la eliminacin de una poltica personalista
y la reduccin de la fragmentacin, metas sobre las
cuales se estructur el nuevo ordenamiento democrtico, no necesariamente pudieron ser modeladas
desde la ingeniera institucional del sistema electoral y, menos an, pudieron cumplirse (Freidenberg, 2008: 44).
Por el contrario, la combinacin de factores relacionados, por ejemplo, con la ambigedad implcita en
un principio de representacin proporcional instrumentalizado mediante listas abiertas, la ausencia de
umbrales electorales efectivos y la configuracin de
distritos electorales superpuestos con jurisdicciones
de carcter poltico-administrativo, finalmente, han
determinado una dbil institucionalizacin de los
partidos en trminos organizativos y programticos,
en tanto ha persistido una poltica clientelar y caudillista restringida a mbitos locales y regionales, precisamente porque el diseo institucional no solo que
ha dado cabida, sino que, adems, ha incentivado la
configuracin de una suerte de microespacios donde
ha sido factible la reproduccin de una poltica de carcter personalista instrumentalizada a travs de partidos pequeos que han fragmentado el sistema.
De otra parte, el carcter inestable y heterogneo
del sistema electoral ha generado efectos negativos
sobre la gobernabilidad del sistema poltico en su
conjunto. As, por ejemplo, las dificultades para establecer coaliciones polticas entre los distintos
partidos obedece tanto a la restriccin legal que prohiba realizar alianzas interpartidistas, vigente hasta
1994, como tambin a efectos indirectos generados
por factores como la frmula proporcional con representacin de minoras, el calendario electoral
(respecto a la simultaneidad de elecciones presidenciales y legislativas en la primera vuelta), o el mismo
mecanismo del balotaje, que han impedido que los
partidos se agrupen alrededor de grandes corrientes
ideolgicas, y que, por el contrario, conformen un
escenario poltico en constante disputa y confrontacin. En la misma lnea de anlisis, las relaciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo se han visto afectadas, en razn de que los factores sealados han
268
13
Poltica
Reduccin del perodo presidencial (de cinco a cuatro aos). Introduccin de eleccin intermedia de diputados provinciales y duracin del mandato de los provinciales, dos aos, y de los nacionales, cuatro aos. Cambio de eleccin
general de diputados de la segunda a la primera vuelta presidencial.
1985
Sustitucin del sistema proporcional por el de mayora. Eliminacin del umbral mnimo como requisito de permanencia de los partidos (barrera de registro).
1986
1994
Aprobacin de la reeleccin inmediata para todos los puestos de eleccin popular, excepto para la Presidencia de la
Repblica. Candidaturas independientes y autorizacin a celebrar alianzas partidistas.
1995
Eliminacin del monopolio de representacin en los partidos. Autorizacin a la participacin al margen de los partidos.
1997
1998
Frmula electoral: los escaos se distribuyeron entre los candidatos ms votados en cada distrito hasta completar
el nmero de puestos disponibles. Se quita la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas con las
provinciales. Se elimina la renovacin de los diputados provinciales cada dos aos.
2000
Retorno a la asignacin de puestos por listas (frmula DHont), manteniendo votacin por personas.
2003
Tras la declaracin de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, se invalid el uso del mtodo
DHont. Finalmente, el Congreso aprob el mtodo Imperiali (corregido).
2004
Frmula de representacin de igualdad de gnero, que estableceque al menos la mitad de las candidaturas deben ser
del otro sexo.
2006
Aprobacin de la frmula para la asignacin de escaos por listas (factor ponderador exacto). Endurecimiento de
controles para el gasto en campaa. Creacin de franjas publicitarias. Incremento de lmites para gasto electoral.
2007
Asignacin de cuotas para el acceso a medios de comunicacin de masas para los candidatos y partidos. Se dispone
el 0,2% del presupuesto para promocionar en los medios los planes de gobierno de los candidatos. Se establece que
los dos candidatos presidenciales finales asistan a un debate televisado.
resultado de la tensin entre las tendencias de vocacin homogeneizante propias de los proyectos integradores impulsados desde el Estado, y una matriz
societal heterognea y fragmentada (MenndezCarrin, 1991: 247), desde donde se ha forjado una
relacin binaria de suma cero entre las regiones de
la Sierra y la Costa. Es importante sealar, sin embargo, que si bien el alegato regional elaborado por
los sectores dominantes y subalternos de la sociedad
ecuatoriana, se ha recreado y reproducido alrededor
de elementos de carcter racial, lingstico, religioso
e intelectual, por citar algunos aspectos, en ltima
instancia la cuestin regional se ha mimetizado con
mayor nfasis en el contexto poltico, determinando
la emergencia de una representacin anclada a territorios locales especficos, y el aparecimiento de movimientos polticos y partidos con un marcado sesgo
regionalista (Quintero y Silva, 1991: 29-30).
269
Poltica
que el regionalismo haya seguido afectando la actuacin electoral de las organizaciones partidistas
(Conaghan, 2003: 219, 227).
De otra parte, pueden identificarse tres momentos
o etapas en la configuracin del sistema de partidos
ecuatoriano que precede a la transicin. La primera,
que inicia con el proceso de transicin y las elecciones de 1978-1979, en la que empieza a marcarse
la tendencia hacia un esquema multipartidista con
la participacin de al menos 15 partidos polticos,
de los cuales, seis presentaron candidaturas a la presidencia (result triunfador Jaime Rolds, candidato
del CFP) y diez obtuvieron representacin legislativa
(los bloques ms grandes fueron el CFP, ID y PCE).
Una segunda etapa, comprendida en el perodo
1984-1996, caracterizada por cierta estabilidad institucional y del sistema de partidos, que marca, por
un lado, la consolidacin de algunos de los partidos que predominaran en el proceso democrtico,
tales como la ID, PSC, la Democracia Popular (DP)
y el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), y que advierte, de otro lado, el declive de partidos tradicionales como el PCE y CFP. Durante esta etapa fueron
elegidos cuatro presidentes y se corrieron cinco
procesos electorales legislativos (1986, 1988, 1990,
1992 y 1994). Finalmente, una tercera etapa, que
inicia con las elecciones de 1996, caracterizada por
transformaciones significativas en la institucionalidad electoral, la incorporacin de nuevas tendencias y movimientos polticos al sistema, pero sobre
todo por una inestabilidad estructural del sistema
poltico en su conjunto matizada por tres golpes de
14
15
16
Conjunto de partidos en el que pueden identificarse algunas organizaciones partidistas tradicionales como el Partido Conservador Ecuatoriano (PCE)
y el Partido Liberal Radical Ecuatoriano (PLRE); otras de corte populista como
Concentracin de Fuerzas Populares (CFP) y la Federacin Nacional Velasquista (FNV); algunos partidos que se haban articulado alrededor de expresidentes como la Coalicin Institucionalista Demcrata (CID) y el Partido Nacionalista Revolucionario (PNR); organizaciones nuevas como el Partido Social
Cristiano (PSC), Izquierda Democrtica (ID), Frente Radical Alfarista (FRA),
Partido Patritico Popular (PPP); partidos de izquierda como Partido Socialista
(PS), la Unin Demcrata Popular (UDP), posteriormente Frente Amplio de
Izquierda (FADI) y el Movimiento Popular Democrtico (MPD).
14
Len Febres Cordero (1984), con el apoyo del Frente de Reconstruccin Nacional, coalicin conformada por algunos partidos tradicionales (PC y PLRE),
pequeos partidos caudillistas (PNR, CID, FNV y PSC) y algunas organizaciones de carcter independiente. Rodrigo Borja (1988) de la ID. Y Sixto Durn Balln (1992) del Partido Unidad Republicana (PUR), organizacin creada para
respaldar su candidatura tras un desacuerdo con el PSC.
15
Nuevos actores del sistema de partidos entre los que sobresalen el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP), el Partido Sociedad Patritica 21 de Enero (PSP) y el Partido Renovador Institucional
Accin Nacional (Prian).
16
270
18
17
A ms de los presidentes elegidos a travs de procesos electorales constitucionales (Abdal Bucaram en 1996, Jamil Mahuad en 1998, Lucio Gutirrez en
2003 y Rafael Correa en 2007 y 2009), aparecen en esta etapa tres presidentes
interinos que reemplazaron a los mandatarios defenestrados en los golpes de
Estado: Fabin Alarcn (1997), Gustavo Noboa (2000) y Alfredo Palacio (2005),
estos dos ltimos ocupaban el cargo de vicepresidente.
18
Poltica
20
19
Cuyas actuaciones en el proceso poltico materializadas en sus inicios a
travs de los levantamientos de 1990, 1992 y 1993 se han caracterizado por el
desbordamiento de la conflictividad local y regional hacia la esfera nacional, a
travs de una dualidad reactivo-proactiva, definida conforme distintos niveles
de organizacin y estrategias regionales (Snchez-Parga, 1995: 89-91).
20
El Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP)
es una organizacin poltica alternativa que integra demandas de diversos sectores de la sociedad, articulados alrededor del sector indgena. El movimiento
ha combinado la participacin institucional en tanto partido poltico con
el despliegue de mecanismos de accin alternativos como los denominados
levantamientos materializados en cierre de carreteras, tomas de iglesias, manifestaciones, etc., siendo determinante, por ejemplo, su participacin en
los procesos polticos que activaron la destitucin de los presidentes Abdal
Bucaram en 1997 y Jamil Mahuad en el 2000 (Freidenberg y Alcntara, 2001:
237-239).
De otra parte, este elevado nmero de partidos decanta en una fragmentacin y dispersin del sistema,
situacin que evidencia, por un lado, un elevado
21
En esta lnea de anlisis es importante sealar que en el sistema de partidos
ecuatoriano se puede identificar, de un lado, un grupo de entre cuatro y ocho
partidos principales o mayoritarios (aquellos que concentran ms del 5% de
los escaos), que ha controlado entre el 80 y 90% de los escaos, y, de otro lado,
un grupo compuesto por cinco y ocho partidos pequeos o minoritarios (que
no superan este porcentaje), cuya presencia como se indic anteriormente
ha sido determinante en la dinmica parlamentaria, en funcin de su posicin
estratgica dentro del contexto fragmentado del Congreso (Snchez, 2008: 63).
271
Poltica
nmero de binomios presidenciales (que en 1992 alcanz la cifra mxima de 14) que se presentaron a
la primera vuelta electoral, resultado de que las caractersticas del balotaje abren la posibilidad para
que con un porcentaje relativamente bajo cualquiera de las candidaturas pueda llegar a la segunda
vuelta. Las elecciones presidenciales en la primera
vuelta han presentado, en este sentido, un alto nivel
de competitividad interpartidista, con diferencias
porcentuales muy cortas entre el primero y segundo
finalista, en funcin precisamente de la dispersin
generada por el elevado nmero de candidaturas en
competencia. Esto evidencia, adems, uno de los niveles ms altos de fragmentacin legislativa en Latinoamrica, resultado, entre otros factores, de que
la mayora de partidos presentan candidatos en un
nmero reducido de provincias, en tanto la dinmica de configuracin del sistema con relacin al
territorio se ha restringido a esferas regionales y provinciales (Freidenberg, 2008: 49-51). Ahora bien,
la fragmentacin y dispersin del sistema tiene un
correlato paralelo con los altos niveles de volatilidad electoral agregada (entendida en funcin de
las variaciones porcentuales del voto entre dos elecciones) presentes en el caso ecuatoriano. Puede observarse, en este sentido, en el perodo 1979-1996,
una volatilidad promedio de 25,98% para las elecciones legislativas, y de 56,65% para las elecciones
presidenciales, porcentajes que estn ubicados en
un rango de variacin alta, con un promedio general de 41,63% (Snchez, 2008: 61). Ciertamente,
los altos niveles de volatilidad determinan un ambiente de incertidumbre en la competencia electoral y una inestabilidad del sistema poltico en su
conjunto; pues no solo que desestructuran la institucionalidad partidista, sino que, adems, no permiten construir a lo largo del tiempo mecanismos
22
22
Otro efecto colateral que se deriva de la fragmentacin legislativa hace referencia a la dificultad para que un partido sea este del Gobierno o de la
oposicin pueda alcanzar una mayora tanto en las elecciones de primera
vuelta como en la conformacin del Congreso, observndose para el perodo
1979-2002 un promedio de apenas 31,3% de escaos ocupados por la primera
bancada. Otro factor que puede influir en esta imposibilidad para conformar
una mayora est relacionado con la realizacin conjunta de las elecciones legislativas y presidenciales en la primera vuelta, en razn de que todos los partidos concentran sus esfuerzos de manera aislada para intentar llegar a la segunda vuelta (Pachano, 2007: 137-138). De manera concomitante, la ausencia de
bloques mayoritarios en el Congreso se relaciona con el hecho de que ningn
presidente pudo contar con una mayora absoluta en el legislativo, generando
consigo problemas de gobernabilidad, expresados de manera concreta, por
ejemplo, en la incapacidad de los Gobiernos para dirigir solventemente las polticas pblicas; la falta de apoyo en el Parlamento no gener una contraparte
que respaldara sus iniciativas y, por el contrario, los bloques opositores permitieron en muchos casos que se aprobaran decisiones inconvenientes
especialmente en el campo fiscal (Hurtado, 2006: 139).
272
de lealtad de los electores hacia los partidos, impulsando, por el contrario, que los polticos no cumplan
con sus promesas de campaa ni con sus programas
ideolgicos, sino que estructuren sus estrategias en
funcin de una interpretacin coyuntural de las demandas del electorado (Freidenberg, 2008: 52).
23
Finalmente, el multipartidismo polarizado que caracteriza al sistema de partidos ecuatoriano encuentra su impronta en la polarizacin ideolgica
que circunscribe el contexto poltico en su conjunto. En ese sentido, algunos anlisis sobre la ubicacin ideolgica de los partidos en un contnuum
izquierda-derecha (en una escala de 1 a 10) evidencian una marcada divergencia ideolgica (de alrededor de 4 puntos) entre los dos partidos (MUPP-NP
y PSC) que se ubican en los extremos del espectro
ideolgico parlamentario, situacin que estimula
una estructura de competencia electoral de naturaleza centrfuga. De otra parte, la polarizacin ideolgica, en tanto advierte la interaccin y superposicin
de un conjunto heterogneo de adscripciones heursticas tanto de los partidos como de los votantes, constituye en ltima instancia un campo
de referencia para las estrategias que desarrollan
los distintos actores en el juego poltico. De ah que,
en el contexto poltico ecuatoriano, la capacidad
y posibilidad de establecer alianzas o coaliciones
interpartidistas (aun cuando solo se remitan a circunstancias coyunturales) se han visto condicionadas
y restringidas por un irreconciliable antagonismo
24
En cierta forma, el sistema de partidos ecuatoriano se ha mantenido distanciado de los mbitos decisivos del Estado y, al mismo tiempo, desconectado
del electorado. La prctica ha demostrado que una vez que son parte del Gobierno, los partidos se han visto marginados y no necesariamente han tenido
una participacin directa en el proceso de formulacin de polticas pblicas
(sobre todo en lo referente al campo econmico), situacin que ha determinado, a su vez, una erosin en la credibilidad de los partidos y una percepcin
ciudadana expresada en los altos de niveles de volatilidad que considera
que los partidos y las elecciones, es decir, que la institucionalidad democrtica
es irrelevante en la conformacin de instancias de decisin para la formulacin
de polticas pblicas (Conaghan, 2003: 221). Para un detallado anlisis de las
estrategias polticas de varios Gobiernos del Ecuador y sus implicaciones en
el desempeo econmico y en el proceso de desarrollo del pas dentro de un
contexto de reforma estructural, puede revisarse Hurtado (2006).
23
De un lado, por ejemplo, un anlisis realizado en distintos intervalos comprendidos en el perodo 1996-2006, sobre la autoubicacin ideolgica de los
miembros de los partidos, determinan que el MUPP-NP se acerca al extremo
izquierdo en un rango que bordea los 3 puntos, mientras que el PSC se ubica
cerca del extremo derecho con alrededor de 7 puntos. Distancia que, adems,
se ha ido incrementando en razn de que los miembros de estas organizaciones han radicalizado sus posturas en los ltimos aos (Freidenberg, 2008: 5859, 63). Otro ejemplo que examina la ubicacin de los partidos ecuatorianos
en los aos 1996, 1998 y 1999 (mediante el anlisis de la ubicacin del partido
segn sus miembros, la autoubicacin personal de los miembros del partido, y
la percepcin de la ubicacin del partido hecha por los miembros de otros partidos), evidencia una tendencia similar, en tanto, el PSC obtiene un promedio
de 7,64 puntos, mientras que el MUPP-NP presenta 3,17 puntos de promedio
(Snchez, 2008: 59-60).
24
Poltica
ideolgico, que ha impedido la concurrencia de distintos partidos en la construccin de proyectos polticos comunes. Diferencias ideolgicas que, por otro
lado, han marcado rupturas en la estructura de competencia del sistema, en tanto, por ejemplo como
se seal anteriormente la irrupcin y consolidacin del MUPP-NP (el movimiento ms alineado
hacia la izquierda), no solo permiti visibilizar el
clivaje tnico-cultural en el contexto poltico ecuatoriano, sino que, adems, introdujo cambios significativos al convertirse, por un lado, en una fuerza
poltica importante en el subsistema serrano, alterando consecuentemente la lgica de competencia
de esta regin, y al inducir, de otro lado, la reformulacin programtica de los partidos dentro del sistema en su conjunto (Freidenberg, 2008: 73-74).
Nivel de institucionalizacin del sistema de partidos
Anteriormente se mencion que Ecuador ocupa
las ltimas posiciones en cuanto a la institucionalizacin de su sistema de partidos, resultado de un
paulatino proceso de desgaste, no solo de las organizaciones partidistas como tales, sino adems del
principio de representacin como axioma central de
la democracia. El nuevo orden institucional instaurado en la transicin de 1979 situaba a los partidos
polticos en el eje central de la institucionalidad democrtica, otorgndoles a las organizaciones partidistas el monopolio legal de la representacin y
participacin poltica, de tal manera que estaban llamados a constituirse en los principales actores polticos del emergente proceso democrtico (Pachano,
2007: 43); sin embargo, estos objetivos entraron en
contradiccin, puesto que la mayora de partidos
de aquel momento eran organizaciones de reciente
creacin con una dbil estructura partidista y una
escasa articulacin con la sociedad, de tal manera
que los partidos no necesariamente contaban con
los mecanismos necesarios para constituirse en las
instancias de mediacin entre los distintos sectores
sociales y el Estado, obligando a que, por el contrario, se apelara a las formas tradicionales de una
poltica personalista, cuya lgica coadyuv a desestructurar la ya de por s frgil institucionalidad
del sistema de partidos (Snchez, 2008: 39-40). En
cierta forma, el hecho de que los partidos no hayan
logrado desarrollar races ms o menos estables con
la sociedad, tanto al inicio de la transicin como a lo
Otra de las condiciones necesarias para la institucionalizacin del sistema de partidos hace referencia a
la estabilidad en las reglas y en la competencia partidista, factor que en el contexto ecuatoriano no necesariamente se ha cumplido. En el caso del marco
normativo, las reiteradas reformas realizadas a la
Ley de Partidos, Ley Electoral y a la misma Constitucin han determinado la superposicin de una
serie de preceptos y mecanismos contradictorios
como el del esquema de representacin proporcional instrumentalizado a travs de listas abiertas
y desbloqueadas, por ejemplo que en ltima instancia han generado la conformacin de una institucionalidad incoherente, cuyas consecuencias se
han visto reflejadas, no solo en una constante tensin con los objetivos de consolidacin democrtica y gobernabilidad, sino sobre todo en una suerte
de vaciamiento de las instituciones que conforman
el sistema poltico, en tanto el procesamiento de la
conflictividad poltica se ha trasladado a otros mbitos de carcter informal (Pachano, 2007: 135-136).
En otro orden de cosas, puede argumentarse que
pocas instituciones polticas son capaces de moldear el comportamiento de sus miembros en la
direccin especfica en la que fueron diseadas (Peters, 2003: 63), debido, sobre todo, a la dificultad que
supone en la realidad la construccin de procesos
de aprendizaje mediante los cuales los miembros de
25
La mayora de partidos ecuatorianos encuentran en la transicin democrtica el momento fundacional donde se definieron alrededor de la paradoja
de la modernizacin algunos de los patrones organizativos y programticos
sobre los que actuaran durante el proceso de democratizacin. As, por ejemplo, los partidos circunscritos en una tendencia de centroizquierda asocian su
emergencia con una marcada oposicin a formas polticas de naturaleza oligrquica y a un modelo de desarrollo especfico anclado a una redefinicin de
la relacin Estado-mercado en funcin de un acuerdo social. En ese sentido,
puede argumentarse que el diseo del sistema poltico ecuatoriano ha determinado que los partidos modernos hayan tenido una definicin bsicamente
estatal, expresada, por un lado, en la introduccin de una racionalidad en la
gestin pblica (que buscaba superar las formas oligrquicas y populistas), y,
de otro lado, en la dificultad para establecer una relacin fluida entre los partidos y la sociedad. En cierta manera, el ordenamiento institucional indujo a una
reduccin de la poltica al Estado, restringiendo a los partidos a actuar en otros
mbitos por fuera de este, lo que ha generado que no hayan podido incorporar
orgnicamente a la sociedad dentro de su lgica de representacin (Verdesoto,
1994: 123-125).
273
Poltica
Ingeniera institucional
y consolidacin democrtica
Institucionalizacin democrtica
Para iniciar, es importante sealar que la adscripcin
de un cmulo de actores a una determinada institucionalidad poltica, a travs de la normativa electoral o la regulacin partidista, por ejemplo, implica
no solo la agregacin de un conjunto de preferencias individuales sobre las cuales se define la estructura axiolgica y operativa de dichas instituciones,
en trminos de representacin y gobernabilidad respectivamente, sino que involucra, adems, la configuracin de un mbito de interrelacin de carcter
274
Poltica
una experiencia poltica sujeta a una transformacin resultante de un constante aprendizaje y reestructuracin institucional. El caso ecuatoriano se
caracteriza por una consolidacin democrtica plagada de substanciales reformas institucionales, que
ms all de representar un proceso de aprendizaje y
oportunidad, responde a una imperante necesidad
de corregir los desajustes sistmicos evidenciados
entre el marco institucional vigente y una compleja
realidad sociopoltica del pas, cuyas consecuencias han mermado la posibilidad de una estructura
institucional estable, afectando negativamente el
sentido normativo que rige los patrones de comportamiento de los actores polticos. Como pudo observarse en los apartados donde se abord el anlisis
del sistema electoral y el sistema de partidos, la ingeniera institucional sobre la que se ha conformado
el ordenamiento democrtico del pas, durante estas
casi tres dcadas desde la transicin, ha experimentado una serie de transformaciones tanto en su contenido (respecto al principio de representacin, por
ejemplo) como en su forma (en lo relacionado a las
normas y procedimientos electorales), alterando reiteradamente la funcionalidad y rendimiento del rgimen democrtico, en tanto las reformas ensayadas
no se han ajustado a objetivos de mediano y largo
plazo, sino ms bien a coyunturas especficas donde
han primado los intereses particulares por sobre la
idea de un ordenamiento democrtico colectivo.
En otras palabras, ms all de una reforma estructural que sincretice el carcter sistmico del proceso poltico, los constantes cambios institucionales
advierten por el contrario una atomizacin
funcional del conjunto de reglas, normas y procedimientos en niveles y escalas diferentes.
De ah que, en la medida en que esta lgica de
cambio ha significado en Ecuador un proceso reiterado e intenso, ha sobredimensionado, por as decirlo, la influencia que ejerce el marco normativo
sobre el proceso poltico en general, de tal forma
que los efectos de este desequilibrio se evidencian
no solo en los bajos niveles de calidad de la democracia, sino tambin en las dificultades en trminos
de gobernabilidad que presenta el sistema poltico
en su conjunto (Pachano, 2007: 89). Ms all de que
el constante cambio per se constituye un factor que
coadyuva una condicin de inestabilidad, sin embargo, tiene una mayor incidencia el hecho de que
las repetidas reformas, generalmente, han estado en
275
Poltica
contradiccin con los preceptos bsicos de representacin que dan forma a la democracia poltica que se
pretendi implantar en la transicin de finales de la
dcada del setenta. Cambios observados en la sustitucin de un sistema proporcional por otro de carcter mayoritario, la posibilidad de participacin de
los independientes en la competencia electoral sin
ninguna adscripcin partidista, el diseo de una estructura de voto basado en listas abiertas y desbloqueadas, que son, entre otros, ejemplos de reformas
que han mermado la capacidad de representacin de
los partidos polticos, y que evidencian justamente la
contradiccin entre fines y objetivos de las reformas
institucionales que se han llevado a cabo.
26
276
Ahora bien, la ruptura del proceso de democratizacin, cuya constatacin emprica puede ser
observada en la interrupcin presidencial o derrocamiento del Gobierno, es el resultado, por un lado,
de una paulatina erosin de las adscripciones leales
hacia al rgimen y, por otro lado, de los bajos rendimientos (en trminos de eficacia y efectividad) del
Gobierno (Linz, 1987: 93), factores que conllevan a
un incidente en el cual un presidente electo democrticamente deja su cargo antes de la finalizacin
del perodo electoral preestablecido (Marsteintredet, 2008: 32). Este argumento permite entender
la causalidad de las interrupciones democrticas
que Ecuador ha experimentado a lo largo de su proceso de democratizacin, rupturas que si bien no
han significado regresiones a regmenes autoritarios, evidencian, sin embargo, un dficit de rendimiento de una ingeniera institucional caracterizada
por una dbil capacidad coercitiva sobre el comportamiento de los actores polticos relevantes.
27
En apartados anteriores se haba enfatizado la relacin antagnica entre la dimensin formal de las
instituciones y el comportamiento de sus miembros,
como una de las caractersticas sobre las que se ha
definido la democratizacin ecuatoriana. De ah
que, partiendo de la premisa que mientras mayor
sea el grado de ruptura entre los valores profesados
por una institucin y su comportamiento real, y viceversa, es decir, entre los valores que estructuran
la sociedad y el comportamiento institucional, ciertamente habr ms probabilidades de cambio (Peters, 2003: 58). Entonces, la evidencia emprica
permite afirmar que la inestabilidad del marco institucional responde a un desequilibrio entre estas
dos dimensiones; en tanto, la idea de que las crisis
pueden ser resueltas a travs de una evolucin gradual, generalmente, conduce a subestimar el hecho
de que esta misma mecnica en realidad refuerza
Rupturas democrticas que se inscriben en un contexto de creciente insatisfaccin con la democracia y que generalmente han estado acompaadas por
severas crisis econmicas, polticas y sociales. De otra parte, en la medida en
que los presidencialismos concentran todo el poder en la figura del presidente,
estos aparecen como los ltimos responsables del fracaso del Gobierno, por lo
que su salida es percibida como fundamental para la solucin de la crisis. En
este sentido, la presin de la protesta social y las maniobras muchas veces inconstitucionales del Legislativo son los mecanismos que impulsan el derrocamiento presidencial. En otro orden de cosas, paradjicamente a manera de
estrategia de supervivencia algunos presidentes democrticamente elegidos
impulsan reformas institucionales con el objetivo de contrarrestar sus debilidades ante posibles derrocamientos, que combinadas con una retrica antisistmica conllevan, en muchos de los casos, a una concentracin de poder y
abuso de autoridad (Valenzuela, 2008). El caso ms evidente de esta tendencia
de un presidencialismo cuasiautoritario es el de Hugo Chvez en Venezuela,
y, aunque con menor intensidad pero en la misma lnea, el de Rafael Correa
en Ecuador.
27
Poltica
28
Por ejemplo, en el caso concreto referido al objetivo de construir partidos de
alcance nacional y capacidad de representacin, en tanto estas organizaciones
estaban llamadas a ser el eje de la nueva institucionalidad democrtica, se han
generado tensiones entre otras razones porque al obligar a los partidos a
constituirse en organizaciones nacionales, a travs de una participacin efectiva en elecciones pluripersonales en al menos diez provincias, determin un
reescalamiento de la problemtica local hacia el mbito nacional, dificultando,
de una parte, el procesamiento del conflicto poltico en los niveles correspondientes y, de otra parte, sobrecargando las demandas en instancias nacionales
(Pachano, 2007: 51-52).
277
Poltica
De alguna manera, estos desajustes estructurales entre el marco normativo y la dinmica social
pueden ser rastreados en la disfuncionalidad del sistema electoral, puesto que su diseo e instauracin
se ha llevado a cabo dentro de un proceso complejo
de reforma institucional caracterizada por una superposicin conceptual y metodolgica de una serie
de normas, reglas y procedimientos, bajo ningn
otro criterio que la solucin a corto plazo de los problemas generados por las reiteradas crisis polticas.
De ah que, por ejemplo, ante el fracaso de los partidos polticos y bajo el argumento de mejorar la representacin, se han ensayado una serie de reformas
que han desmantelado la funcin de intermediacin
de las organizaciones partidistas, sin tener en cuenta
que el principio de representacin descansa precisamente sobre la capacidad de organizacin de la
sociedad a travs de adscripciones ideolgicas que
permitan sincretizar la agregacin de intereses al
sistema poltico. En todo caso, la democratizacin
en Ecuador se ha visto afectada negativamente por
un sistema electoral inestable y complejo que no ha
logrado impulsar una dinmica de competencia coherente, en tanto las estrategias y comportamiento
de candidatos y electores no se han enmarcado en
un patrn normativo que delimite las reglas del
juego poltico, condicionando no solo el mecanismo
de acceso al poder en trminos de participacin y
representacin, sino, sobre todo, anulando la capacidad vinculante de las instituciones, situacin que
en ltima instancia ha conllevado a una prdida de
legitimidad del rgimen democrtico.
Sistema de partidos en la democratizacin
Los procesos de democratizacin que Amrica Latina experiment a partir de la tercera ola han
determinado nuevos desafos para los partidos polticos, debido a que se ha instaurado una institucionalidad partidista en sistemas caracterizados en
su mayora por procesos carentes de una tradicin
democrtica, obligando a que los partidos no solo
desempeen las funciones bsicas que les corresponden en las democracias consolidadas, sino que,
adems, instrumentalicen una condicin de actores
claves en el establecimiento y consolidacin de los
nuevos regmenes democrticos (Montero y Gunther,
2002: 15). De alguna manera, los partidos siguen realizando la funcin bsica de reunir los votos que
ciertamente entraa el mecanismo ms importante
278
Poltica
Conclusiones
La investigacin ha centrado su anlisis en el argumento de que el cambio institucional conforma el
modo en que las sociedades evolucionan a lo largo
del tiempo y constituyen, por lo tanto, la clave para
aprehender el cambio histrico (North, 1993: 13).
En ese sentido, los procesos de transicin y democratizacin han sido analizados en la presente
investigacin a travs de un acercamiento a la configuracin y rendimiento de dos de los elementos
consuetudinarios sobre los que se define la democracia, el sistema electoral y el sistema de partidos,
bajo el argumento de que la ingeniera institucional
que da forma a ambos sistemas condensa los mecanismos de acceso al poder y viabiliza el principio de
representacin, pilares bsicos de la democracia poltica o poliarqua.
La profundizacin de las instituciones democrticas,
en tanto mecanismos que comprometen el comportamiento de los actores polticos, tiene un papel
fundamental en los procesos de democratizacin,
siendo precisamente en este primer nivel de anlisis
donde la experiencia del Ecuador encuentra sus mayores problemas, en razn de que pese a la presencia
efectiva de instituciones formales, y al acatamiento
en trminos generales de las reglas y procedimientos, en la prctica, el marco normativo adquiere
mltiples interpretaciones conforme una serie de
particularidades, lo que en ltima instancia determina que paradjicamente las instituciones democrticas no generen procesos democratizadores sino
que induzcan ms bien inquietudes sobre la gobernabilidad (Burbano de Lara, 2003: 27).
De alguna manera, el cambio institucional aparece
como el principal obstculo para la consolidacin
democrtica en Ecuador. Se han ensayado una serie
de reformas de la ingeniera institucional que lejos
de responder a una lgica de refuncionalizacin coherente y articulada a la dinmica social, ha ido configurando un proceso fragmentado y discontinuo
que ha desorientado los patrones de comportamiento de los actores polticos. La estabilidad del rgimen se ha expresado, en ltima instancia, a travs
de una reiterada interrupcin de los Gobiernos elegidos democrticamente, consecuencia, entre otros
factores, de un paulatino desgaste de la legitimidad
de las instituciones democrticas y de la revalorizacin de un conjunto de lgicas patrimonialistas que
han mermado el principio de representacin de la
democracia poltica, situacin que ha desembocado
hacia mediados de la dcada de 2000 en el colapso del sistema de partidos y la emergencia de un
seudomodelo socialista de corte neopopulista.
En todo caso, la observacin emprica de la ingeniera institucional sobre la que se estructuran el sistema electoral y el sistema de partidos en Ecuador
devela caractersticas con gran incidencia sobre los
mecanismos de competencia por el poder poltico.
279
Poltica
As, un complejo e incoherente sistema electoral, resultado de las reiteradas reformas institucionales de
las que fuera objeto a lo largo de todo el proceso de
democratizacin, ha determinado la conformacin
de una competencia poltica dispersa e inestable,
que en ltima instancia ha reinterpretado las lgicas
personalistas que han caracterizado desde sus inicios al proceso poltico ecuatoriano. En este sentido,
las caractersticas de la institucionalidad democrtica han permitido indagar la posible causalidad que
los marcos normativos ejercen en el proceso de democratizacin, desde donde se puede argumentar
que las contradicciones del sistema electoral y un
sistema de partidos polarizado y fragmentado han
sido las causantes de un proceso democrtico inestable y con uno de los niveles de consolidacin ms
bajos de Amrica Latina.
De la Torre, Carlos (2009). Democracia, participacin y representacin populista en Ecuador. En Martn Tanaka (Ed.). La nueva
coyuntura crtica en los pases andinos. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, International IDEA.
A manera de corolario, y desde una perspectiva a futuro, es importante dejar sealado que el colapso definitivo del sistema de partidos en las elecciones de
2006 y la monopolizacin por parte del Movimiento
Alianza PAIS (tendencia poltica que se inscribe
en el denominado giro a la izquierda, junto a otros
pases como Venezuela y Bolivia principalmente)
en los comicios de los ltimos tres aos, incluida la
consulta que ratific la nueva Constitucin en 2008,
constituyen factores que no solo han redefinido la
estructura de competencia hacia una lgica cercana
a un formato de partido dominante, en tanto se observa la concentracin de la mayora de escaos en
un mismo partido, sino que sobre todo ha puesto en
cuestionamiento, desde un discurso antisistmico,
el principio mismo de representacin poltica sobre
el que se articula el modelo polirquico, induciendo
en contrarespuesta un proyecto de corte autoritario
que pretende concentrar el poder poltico en la figura del presidente.
Bibliografa
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281
UNICEF-ECU-1994-0024-CLAVIJO
4. Social
Social
285
Social
286
Social
Son annimos porque los contribuyentes no saben, por ejemplo, exactamente quin se beneficiar del fondo de salud ni cundo lo har ni cul ser el monto que necesitar (Castel & Haroche, 2001).
287
Social
algunas incertidumbres de la vida y del trabajo: reparar la salud, contar con ingresos en la vejez o dejarlos a la familia en caso de fallecimiento. Asimismo,
se abrieron posibilidades de tomar decisiones propias de inversin, tales como comprar una casa o
un terreno a travs del fondo de prstamos para vivienda. Esta poltica, sin embargo, fue bastante limitada. En 1980 lleg a cubrir nicamente al 7,9% de la
poblacin nacional, lo que representaba el 20,3% de
la poblacin econmicamente activa (PEA).
3
La introduccin de polticas
de eficiencia y capital humano
En 1982 dos hechos contribuyeron a la emergencia
de un nuevo perodo de desarrollo: la crisis de la
deuda externa con la declaracin de no pago de Mxico y la cada de los precios internacionales del petrleo. El petrleo ecuatoriano pas de 34,4 dlares
por barril en 1981 a 9,2 dlares en 1998 (Acosta,
2006: 375). Los aparatos estatales en Amrica Latina en este perodo se estancaron en su crecimiento
y ciertas actividades pasaron a la esfera del mercado. Esta tendencia, que privilegiaba nuevamente
los mercados externos, se consolid y expandi en
la regin con el Consenso de Washington a partir de
1990. Las polticas recomendadas incluan la aplicacin de ajustes fiscales, las reformas sectoriales para
asegurar la competencia entre prestadores pblicos
y privados, la privatizacin selectiva de empresas pblicas, el retorno a tipos de cambio libre, la prioridad
asignada al pago de la deuda externa, la desreglamentacin de los mercados financieros, la apertura
a las inversiones extranjeras, la flexibilizacin de los
Fuente: Estadsticas de la Subdireccin Actuarial del IESS, 2009.
288
Social
En seguridad social, los avances fueron muy limitados a pesar de la baja cobertura que se haba
logrado hasta 1980. El porcentaje de poblacin protegida por el IESS frente a la poblacin nacional
pas de 7,87% en 1980, a 9,18% en 1990, a 10,37% en
2000, y a 12,57% en 2008 (Espinosa, 2010). Esta baja
cobertura se encuentra evidentemente ligada a la
extensin del trabajo en el sector formal de la economa, as como a las polticas de flexibilizacin del
7
Fuente de los datos de pobreza: Cismil (PNUD/Flacso/Senplades), Objetivos
del Milenio, II Informe Nacional, 2007.
289
Social
Conclusiones
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Social
Educacin 1950-2010
Reformas inconclusas, nudos recurrentes, nuevos desafos
Introduccin
De 1950 a 1980 hubo cambios importantes en la
educacin ecuatoriana, sobre todo en trminos de
cobertura. De all hasta la fecha, a pesar de los esfuerzos de algunos Gobiernos, las condiciones de la
educacin no se han modificado sustancialmente.
Si bien en 2010 el nmero de analfabetos es mucho
menor que en los aos setenta, y hay ms nios de 0
a 5 aos atendidos por programas de educacin inicial y desarrollo infantil, tambin es cierto que en
la cobertura de primaria y secundaria no hay diferencias dramticas en los indicadores de los aos
setenta y los actuales. En trminos de inversin,
Ecuador no logra recuperar las cifras de 1980: en ese
ao se invirti el 5,4% del PIB en educacin; en 2010
se lleg a un 3,7%. En el mbito de la calidad hay
avances y tambin retrocesos.
1
291
Social
292
Nmero
Porcentaje
2.451
76,5%
Fiscales nocturnas
45
1,4%
Municipales diurnas
323
10,1%
Municipales nocturnas
28
0,8%
Particulares diurnas
329
10,3%
Particulares nocturnas
Total
13
0,4%
3.189
100%
Nmero
62
3.189
Secundaria
64
Universidad
Social
En el financiamiento, el aporte estatal, siempre insuficiente con relacin a las necesidades, se evidenci en
los montos de inversin. En 1947, el 17,5% del presupuesto nacional se destino a educacin.
Estas caractersticas del proceso educativo fueron denunciadas en un informe del Gobierno ecuatoriano a la Conferencia de Chile sobre Educacin y
Desarrollo Econmico, Santiago de Chile, 1962. En Luis F. Bilbao (1980). Economa y educacin en el Ecuador a partir de 1960. Quito: Banco Central del
Ecuador, pp. 88-90.
un marco de relajacin nacional y regional de las contradicciones sociales y polticas que impidan el derrumbe del "establecimiento en nuestros territorios.
Luego del triunfo de la Revolucin cubana ledo
por los Gobiernos y por Estados Unidos como un
signo claro de desestabilizacin del esquema de
poder tradicional en Amrica Latina aparece con
fuerza la estrategia de la Alianza para el Progreso
promovida por Estados Unidos para frenar el avance
socialista en la regin. Este programa se ensambla
con las estrategias de Naciones Unidas, y particularmente con la Cepal, que plantea un camino para
superar el "subdesarrollo" de nuestros pases. En el
centro de la estrategia estn el impulso al desarrollo,
entendido sobre todo como crecimiento econmico,
y tambin lneas de redistribucin de la riqueza, democratizacin de la sociedad y ampliacin de las libertades polticas. Ms en concreto, en la propuesta
de la Cepal, el desarrollo deba darse va industrializacin como sustitucin de importaciones y ampliacin del mercado. En cualquier caso, el liderazgo del
proceso recaa en el Estado central. Las recomendaciones de la Cepal y de Alianza para el Progreso colocaron diversos objetivos estratgicos.
a) Aumentar el ingreso per cpita 2,5%.
b) Crecimiento del 5 al 6% anual.
c) Diversificar las actividades productivas
de las economas.
d) Tender a una mayor reparticin de la riqueza nacional.
e) Realizar reformas agraria, fiscal, administrativa, educativa.
f ) Establecer planes de desarrollo.
g) Integracin latinoamericana.
(Bilbao, 1980: 121)
293
Social
en el plan
En los aos setenta, la reforma educativa dio continuidad a varios objetivos de los sesenta, sobre todo
respecto al mayor acceso a todos los niveles y la culminacin de los estudios; al sentido prctico y tcnico de la formacin de cara al desarrollo industrial,
y al combate al analfabetismo. Tambin estableci
lineamientos ms claros con relacin a los roles de la
educacin en funcin del proyecto poltico del Gobierno nacionalista y revolucionario de las Fuerza
Armadas. En tal sentido, la educacin generara
una formacin no solo para el desarrollo, sino para
la transformacin de la realidad y la justicia social,
para fortalecer el espritu nacionalista de los ecuatorianos, y para impulsar la democracia a travs de la
mayor participacin ciudadana de la poblacin en
las decisiones.
La participacin no solo deba generarse por medio
de los aprendizajes, sino por la implementacin de
modelos de gestin en primera instancia en el
sector rural. Para esto se formaran "ncleos" en la
educacin rural: "Creacin de un sistema de nuclearizacin, dirigido a conseguir una mejor administracin y supervisin educativas, la utilizacin ptima
de los recursos humanos y econmicos, y la participacin activa de la comunidad. Este plan tambin
4
294
3. Ms escuelas y matrcula.
Lo que el Estado hizo en educacin
1950-1980
El perodo 1950-1980 fue un gran momento para la
educacin ecuatoriana: aument de manera significativa el ndice de matrculas en primaria y especialmente en secundaria, baj el analfabetismo,
aument el nmero de escuelas y colegios, ms profesores ingresaron al magisterio y el presupuesto se
increment sustantivamente, de manera especial
en los setenta, aos en los que el Estado recibi una
enorme cantidad de divisas debido a la produccin
y exportacin del petrleo.
A diferencia de lo sucedido en los otros niveles educativos, en preprimaria la tasa de matrcula creci
muy poco en todos estos aos: de 2,6 a 3,3%, menos
de 1 punto en 16 aos, lo que revela el escaso respaldo estatal y social para el desarrollo de esta importante etapa del aprendizaje.
Este punto demanda un estudio ms sereno y especfico sobre el rol y el carcter de la cooperacin y de los organismos internacionales en la elaboracin,
definicin y ejecucin de las polticas pblicas y educativas.
Social
1959/1960
1975/1976
Poblacin de 6 a 12 aos
796.907
1'360.618
Nios matriculados
566.805
1'254.850
Tasa de matrcula
71,1
92,2
20,7
16,7
Tasa de desercin
Nmero de profesores
Porcentaje de mujeres en el personal docente
22,9
6,4
14.195
33.297
65,6
64,6
25,6
48,0
39,9
37,7
Nmero de establecimientos
5.340
9.641
Fuente: Luis F. Bilbao (1980). Economa y educacin en el Ecuador a partir de 1960. Quito: Banco Central.
1959/1960
1975/1976
Poblacin de 13 a 18 aos
546.788
943.765
Matriculados
63.222
382.711
Tasa de matrcula
11,6
40,5
39,1
30,8
Tasa de desercin
19,9
8,7
Nmero de profesores
5.521
23.316
29,7
35,5
48,8
38,8
10,6
15,9
Nmero de establecimientos
304
1.041
59,9
49,1
Fuente: Luis F. Bilbao (1980). Economa y educacin en el Ecuador a partir de 1960. Quito: Banco Central.
Entre 1950 y 1976, el aumento de la matrcula en primaria fue significativo. La tasa pas de 71,1 a 92,2%
y, por supuesto, el nmero de profesores se duplic:
de 14.195 a 33.297. De la misma manera creci el nmero de establecimientos: de 5.340 pas a 9.641.
Hubo tambin una mayor eficiencia del sistema, evidenciada en la reduccin del abandono escolar. La
tasa de desercin se redujo de 22,9 a 6,4%.
Sin duda, el resultado ms relevante del esfuerzo de
este perodo se observ en la educacin secundaria,
en la que se triplic la matrcula. La tasa pas del
11,6 al 40,5%.
En primaria, la desercin se redujo del 19,9 al 8,7%;
el nmero de profesores aument 4 veces, de 5.521
a 23.316, y el nmero de establecimientos creci
de 304 a 1.041. En secundaria, la presencia del Estado se ampli y la del sector privado disminuy. Si
en 1959-60 el 59,9% corresponda a centros particulares, en 1976-77 este ndice baj a 49,1%. Lo mismo
ocurri en el caso de los docentes: en 1959-60 el
48,8% trabajaba en establecimientos particulares y
en 1975-76 el 38,8%. En secundaria, al contrario de
los otros niveles, las profesoras mujeres eran minora: apenas el 35%.
Otro logro del desarrollismo fue el sostenimiento,
durante todos los Gobiernos del perodo, de una poltica de educacin de adultos. Bajo los conceptos de
la alfabetizacin funcional, los analfabetos fueron
integrados a un proceso que les permiti enlazar su
educacin con el aprendizaje de artes y oficios, e integrarse, en un buen nmero, al mercado laboral
295
Social
y favorecer con ello el proyecto general de desarrollo. Si en 1963 hubo un 33,5% de analfabetos, en
1973-1974 lleg a un 25,4% (Bilbao, 1980: 152). Hubo
una baja de 12 puntos en 10 aos.
En todo este perodo se mantiene la tendencia hacia
la atencin de la educacin rural. La fundacin de
ms escuelas rurales con relacin a las urbanas es
notoria. Sin embargo, es probable que esa gran cantidad de establecimientos acoja a un nmero menor
de nios que en la zona urbana, as como tambin
que muchas de estas escuelas sean unidocentes
o incompletas.
1947
1959-60
1975-76
Escuelas urbanas
525
1.092
1.988
Escuelas rurales
2.579
4.248
7.653
Total
3.104
5.340
9.641
Un cambio destacable de los sesenta fue la disposicin de que las escuelas rurales impartan los 6 aos
de estudio. Con ello se extingui la medida discriminatoria que reduca a 4 la educacin de los nios del
rea rural, y que les impeda continuar sus estudios
secundarios y universitarios.
En la primaria de 6 aos se establecen 3 ciclos de 2
aos cada uno, con la finalidad de proponer formas de
trabajo pedaggico que permitan mejorar los aprendizajes de los nios segn los niveles psicolgicos, y
reducir el abandono escolar mediante el reemplazo
de exmenes anuales por exmenes de ciclo. La secundaria se dividi en 2 ciclos de 3 aos: la bsica y la
diversificada. En esta ltima se introducen especializaciones que conducen a las carreras universitarias o
a la formacin de obreros calificados. Cabe destacar la
supresin de los exmenes de ingreso para la secundaria, como una medida inclusiva, que permiti democratizar y ampliar el acceso a los colegios, aunque
por ausencia de medidas integrales, tuvo efectos negativos en torno a la calidad.
Segn la evaluacin de Junapla, los cambios administrativos fueron limitados "debido sobre todo a
la falta de capacitacin del personal para asumir
296
Por desgracia, las evaluaciones de la Junta de Planificacin no abordaron los temas de calidad educativa.
Sin embargo, algunos datos pueden ayudar a acercarse a la realidad.
a) Pervivencia en algunos nichos del sistema de
formacin memorstica y autoritaria.8
b) Promedio reducido de alumnos por profesor,
que permitira un mejor trabajo acadmico.
Este fenmeno se presenta con mayor claridad en la secundaria que en la primaria.
En los setenta hubo un promedio de 37 estudiantes por profesor en primaria y de 16 en
secundaria.
c) Mayor acceso de los estudiantes de sectores
populares a materiales educativos. En los setenta el Ministerio de Educacin reparti 8
millones de textos de castellano, matemticas y ciencias naturales para primaria (Uzctegui, 1981: 236).
d) Buena cantidad de docentes fueron formados
por los colegios normales, instituciones con
alto nivel acadmico y profesional.
e) A ms del aumento de partidas docentes y
de la capacitacin masiva, el discreto incremento del salario, junto a la supresin de los
normales, son los hechos ms destacados.
6
Junapla (julio 1977). Evaluacin del Plan Integral
de Transformacin y Desarrollo. Resumen General.
7
Ibdem, p. 253.
8
Testimonios de estudiantes primarios y secundarios
del perodo.
Social
Presupuesto
total
Presupuesto
en educacin
Porcentaje
1940
119.500
18.700
15,64
1950
388.230
76.760
19,77
1960
1'387.199
213.822
15,41
1970
6'216.800
1'321841
21,26
Ao
1975
15'700.000
3'543.200
22,61
1972
1.780
1979
25'800.000
6'530.000
25,21
1974
2.000
1976
2.800
1978
3.000
1980
5.000
297
Social
10
10
En 1969 los bachilleres y universitarios que lucharon por el libre ingreso
fueron baleados, crendose un clima de alta tensin en el pas. Cay en esta
accin el estudiante Carlos Rea Naranjo. En 1970 fue asesinado el presidente
de la FEUE Milton Reyes y la Universidad Central fue clausurada. En los aos
setenta hubo una permanente presencia del movimiento estudiantil secundario. La famosa Guerra de los "cuatro reales" de abril de 1978 prcticamente cre
un estado de sitio en la ciudad de Quito por la presencia de los militares en las
calles intentando controlar la movilizacin estudiantil y popular en los barrios.
298
Hoja volante, Campaa electoral para el Consejo Estudiantil del Colegio Meja de la Lista Z en 1975-76.
11
Carlos Arcos, al referirse a este perodo, habla de reforma educativa por acceso, basado en las evidencias sobre aumento de matrcula; sin embargo, tal
afirmacin corre el riesgo de opacar las otras polticas que fueron ms all del
acceso en este perodo, y que necesariamente formaron parte de la agenda de
estos aos. Carlos Arcos, "Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador".
12
Social
14
Un modelo, igualmente, se configura de manera diversa segn el sector y nivel del Estado. Economa,
educacin, energa muestran diverso ritmo en los
cambios, igual que las esferas centrales y locales.
Sus puntos de inicio son diferentes, y diferentes son
sus modificaciones y resultados. La educacin, por
su naturaleza y deudas acumuladas, adopt con tardanza los signos del modelo. Pero finalmente ingres, a su modo, con acoplamientos y disonancias.
En grandes lneas, la fase se caracteriza por el repliegue del Estado como director y garante, el crecimiento de la privatizacin y mercantilizacin, el
atropellado modelo de descentralizacin funcional,
y las agendas de la cooperacin internacional con
peso significativo de prstamos y condicionalidades. Como correlato, las voces de los actores sociales el movimiento indgena en especial ganan
en vigor y diversidad. El sector educativo no fue lejano ni inmune a estas marcas del perodo.
La justificacin del cambio es similar para la educacin y otros sectores, y casi idntica para los pases
pobres: obesidad del Estado, ineficiencia e ineficacia, freno a la iniciativa salvadora del mercado.
La estrategia que enterr el Estado benefactor e impuls la apertura y desregulacin fue la aplicacin
peridica de paquetes de ajuste y estabilizacin macroeconmica; el sector educativo siempre fue una
de las vctimas preferidas de los "paquetazos".
1.1. Las polticas emblemticas
Las prioridades de la poltica educativa, con influencia de agendas externas, subrayaron la cobertura y su avance en equidad en un primer
momento, y luego la calidad, enfocados siempre al
nivel bsico. Segn autores como Carlos Arcos, acceso y calidad marcan dos momentos cualitativamente distintos. Nosotros creemos que las marcas
esenciales del perodo no se alteraron, aunque los
nfasis fueron distintos y el perfil del modelo se configur con mayor claridad en los noventa. Vale sealar que la poltica sobre cobertura dio continuidad
al impulso que tuvo en el perodo desarrollista: hasta
1976 la matrcula en primaria subi 20 puntos; la de
secundaria se triplic.
En el escenario estable de los ochenta RoldsHurtado, Febres Cordero y Borja destacan la atencin a los maestros, la creacin de partidas para
ampliar la cobertura, atencin a la primaria rural y
educacin intercultural. Los aos de escolaridad aumentaron de 3,6 en 1974 a 5,1 en 1984. La relacin
profesor-alumno mejor de 26,7 en 1979 a 21,6 en
1990. Los recursos, en cambio, disminuyeron de
$ 524 millones en 1980 a $ 275 millones en 1989.
La insignia fue el esfuerzo alfabetizador y sus programas: Rolds, 1980-84; MEC, 1988-1989; Leonidas
Proao , 1988-89. (Fuente: Siise)
16
15
15
Ao
Tasa analfabetismo
1970
25,8
1980
16,5
1990
11,7
2000
9,0
16
La Campaa de Alfabetizacin Monseor Leonidas Proao logr alta movilizacin; fue una propuesta vigorosa basada en los derechos, aporte especial de
y para los estudiantes.
299
Social
En lo social, lo relevante fue la irrupcin del movimiento indgena (Dineib, 1988), que posicionar
sin retorno la interculturalidad y el discurso de las
diversidades en educacin y todos los campos. Marcar tambin una nueva demanda social, antes dominada por las centrales de trabajadores.
En los aos noventa con influencia del Banco
Mundial (BM) y el BID se prioriza la descentralizacin, el fortalecimiento institucional y la calidad;
la atencin a la cobertura se mantiene en paralelo.
En la descentralizacin resalta el nuevo nucleamiento territorial (un ensayo en los setenta no prosper) que pone su eje en la red escolar de una zona
homognea. Aunque se apunt a que esta unidad
marcara el quehacer educativo desde la adecuacin
del currculo, en los hechos se prioriz la infraestructura, especialmente del centro matriz, el manejo
de las partidas y cierto control sobre la asistencia docente. La poltica busc abrir frentes ms fluidos de
negociacin con el gremio en lo local, bajar el peso
directivo del Ministerio y atender al sector vulnerable rural y urbano-marginal, versin particular de
la equidad en el perodo.
17
18
Una lnea esencial de la calidad constituy el montaje de Aprendo, primer sistema nacional de medicin de logros acadmicos, tema al que Ecuador
llegaba con retraso. El sistema monitoreaba peridicamente resultados en lenguaje y matemtica a
travs de estudios complejos y costosos. Se han reconocido ms aportes que errores, por lo que se mantuvo la estrategia y sirvi de base para las nuevas
propuestas. Creemos que Aprendo, junto al Siise,
marcaron una nueva fase en el develamiento de la
situacin crtica del sistema educativo.
22
23
Mencionamos de paso otros ingredientes de la reforma y la calidad. Uno de ellos fue el binomio capacitacin docente-textos escolares que no mostraron
signos alternativos, aunque se puede destacar la instalacin de los crculos de estudio como estrategia
innovadora. La infraestructura y equipamiento, que
se atendieron sin articulacin con la calidad, terminaron, por su visibilidad y corto plazo, llamando la
atencin ms que los temas sustantivos.
Si bien el nivel bsico fue prioridad, se destaca el esfuerzo en educacin tcnica. En el bachillerato predomin la delegacin (Universidad Andina) o el
total abandono; no avanzaron tampoco las articulaciones con la bsica y la superior; la falta de control
y masificacin de la modalidad a distancia empobreci la calidad. El preescolar avanz lento, ms
por impulso de actores sociales que por el Ministerio
de Educacin.
24
20
17
Las redes se establecen en una zona homognea (administrativa, cultural),
nuclean a 8-12 escuelas, una de las cuales hace de matriz con oferta de 10 grados y servicios para todas. Se busca enlaces con las comunidades.
21
Entre las crticas (gremio y otros) constan: muchos contenidos no enseados, ausencia de temas claves, dbil uso en decisiones y la utilizacin estigmatizadora de resultados sin alternativas de superacin.
18
La prctica tradicional consagr sin respaldo cierta propiedad de la partida en manos del docente; cuando este se trasladaba, la institucin perda esa
partida. En ocasiones significaba el cierre de instituciones.
22
19
Por mucho tiempo se trataron de forma aislada los dos problemas. Gradualmente se reconoci que la calidad era el ingrediente central para evitar la desercin y potenciar los logros en cobertura.
23
20
La reforma se autodefini como "consensuada" por el proceso de socializacin y consulta. A pesar de sus debilidades, fue interesante la inclusin de
actores como empresarios, comunicadores, academia.
24
300
Los datos del Siise y de Aprendo evidenciaron nuevas lecturas de los problemas: bajos resultados y sin mejora, profundas inequidades, retraso significativo con relacin al resto de Amrica Latina.
Para mayor anlisis del bachillerato, ver Rosemarie Tern, Impactos de la
mundializacin educativa con nfasis en bachillerato, y Betty Espinoza, Organizacin, financiamiento y asignacin en bachillerato.
Social
Urbano
5,1
Rural
17,1
Indgena
28,2
Mestizo
7,5
Blanco
6,7
Afroecuatoriano
12,6
20% ms pobre
20,7
20% ms rico
1,5
Hombres
7,4
Mujeres
10,7
Total pas:
9,1%
29
26
La direccin y rectora del sector se debilita crticamente en el perodo, mostrando una cara del modelo. Fruto de los ajustes econmicos, los recursos
disminuyen afectando las innovaciones. Junto a
ello, el aparato pierde poder con el surgimiento de las
unidades ejecutoras que administran los grandes
27
Dos ejemplos de ineficiencia: imprecisin del nmero y asistencia de docentes; duplicidades en la direccin de temas de bachillerato (cuatro instancias
ministeriales se cruzaban en sus funciones).
25
27
El presupuesto para educacin pas de 21,72% en 1985 a 17,01% en 1990 y
a 8,01% en 2000.
28
Los proyectos BID y BM se dirigan desde unidades casi externas similares a
ministerios paralelos. No pudieron al final reinsertar las propuestas en el Ministerio. Las redes cubrieron al 10% de estudiantes.
29
Durante estos aos, la UNE y dirigencia afn al partido MPD fueron creando
un aparato de gran poder en las decisiones, movimientos de personal, soportes
sociales: cesanta, vivienda, crdito.
30
Temas de derechos humanos, especialmente de infancia y mujeres, educacin de adultos, relacin con la comunidad, capacitacin docente, proteccin
ambiental, identidad cultural.
301
Social
33
Durante el perodo se vive un proceso de mutaciones en los actores sociales. Reconociendo que
no hay trayecto lineal ni nico, vale la pena una mirada a esta dinmica, que provoca ajustes al modelo
y posibilita corrientes innovadoras, cuyos contornos
apenas hoy se definen.
Una dinmica refiere a la composicin de actores. La
UNE, con su dirigencia cooptada por un partido poltico, monopoliza la interlocucin, desde adentro y
desde afuera del aparato, y dirime los conflictos casi
siempre a su favor. La arena poltica de las negociaciones lo enfrenta sin rivales con las autoridades.
Junto a sus jvenes aliados de FESE y FEUE cumple
una doble influencia: contiene varios embates privatizadores del modelo y, por otra parte, debilita la
calidad y confianza en la educacin pblica.
31
32
302
33
34
La crisis econmica termin con cierre y quiebra del sistema financiero, devaluacin y cambio del patrn monetario y sucesin de Gobiernos, cuestionados por sus prcticas populistas y corruptas.
35
Social
37
38
36
38
En su parte doctrinaria la Ley Orgnica de Educacin Intercultural recupera el espritu de la Constitucin y dems principios contemporneos sobre el
cambio educativo. Sin embargo, en su parte orgnica tiene vacos y definiciones que dificultarn la propuesta de transformacin.
39
El bono de desarrollo humano ($ 35 por mes a familias necesitadas) compromete a apoyar la educacin infantil.
303
Social
304
logr en el gobierno del sector. El debate gira alrededor del perfil con que se construye esa rectora, un
perfil centralista y excluyente o uno de carcter democrtico. Los principios de participacin se ponen
en entredicho as como la posibilidad de aprovechar
el acumulado que portan los actores sociales. Todo
indica que el xito de las reformas precisa alianzas,
alianzas que entraan una nueva manera de planificar, evaluar, soar la educacin.
La rectora muestra inconsistencias. Varios programas an sin considerar la educacin privada
siguen encapsulados en determinados sectores y
temas, y son sostenidos por acuerdos internos o de
cooperacin. Ms all de las innovaciones, un proyecto y un trayecto integral de cambio an no se
construyen ni se instalan. Una especie de pilotajes
reiterativos ronda el Ministerio de Educacin. Otra
vez, el debate y la propuesta participativa aparecen
como aportes para ganar en convergencia.
41
La rectora tiene una tensin no resuelta con la cooperacin internacional. Hay avances en torno a soberana y alineamiento hacia las metas nacionales;
sin embargo, la concrecin de acuerdos y la canalizacin de recursos tienen an trabas. Despejarlas en
pro de nuevas armonas, en donde no sea excluyente
el principio de soberana con el de dilogos y encuentros, potenciara los aportes de aliados externos,
que tambin los hay. Otros temas siguen en debate:
endeudamiento, articulacin, rendicin de cuentas,
aspectos comunes y particulares. Hay implicaciones
que superan lo nacional, pues involucran agendas
internacionales en las que se ha comprometido el
pas. Se vislumbra que las Metas 2021 lideradas por
la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI)
sern la agenda en la prxima dcada.
En esta lnea se ubica el cambio organizativo apoyado por la Senplades; un nuevo modelo de gestin
interno basado en procesos, y uno territorial que articula circuitos y distritos que aseguraran todos los
servicios. Las voces disonantes aluden al escaso involucramiento de actores.
42
41
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Social
Las reformas del Ministerio de Educacin son mltiples: educacin inicial, alfabetizacin, currculo, rol
docente, gestin. Sin minimizar el esfuerzo en cobertura, infraestructura y equipos, el desafo prioritario
inequvoco es la calidad. Esta poltica se muestra
ms potente e integral que en el pasado. Incluye lneas estratgicas: modelo educativo, estndares,
currculo, capacitacin, textos, evaluacin. Opera
desde una Subsecretara de Calidad con abundantes
recursos. La nueva Ley Orgnica de Educacin Intercultural con temas polmicos poco debatidos
dar soporte a estas iniciativas.
Aunque es prematura una valoracin global, se
aprecia que las reformas se han recibido con apertura cautelosa. Se visualizan puntos de debate: sello
tecnocrtico y escasa socializacin; reformas paralelas de diversa calidad; formacin y evaluacin
docente y negociaciones con el gremio; visiones y
estrategias en alfabetizacin; calidad y uso de los sistemas de informacin.
43
45
43
El currculo difundido en un evento local, en la web del ME y la prensa escrita, no tuvo mayor eco. En principio, no ha merecido debate como corresponde
a su trascendencia.
44
Estudios revelan la importancia de trabajar la escuela como unidad; es en
ella en donde cobran sentido y se pueden aplicar y seguir capacitaciones, textos, etc. El Programa EGC del ME adopta este enfoque.
46
Estudio de Cecilia Amaluisa, auspiciado por el Contrato Social por la Educacin. Rezago educativo: barrera a vencer para el Buen Vivir. Ecuador, 2011.
45
La nueva Ley de Educacin y el Cdigo de Ordenamiento Territorial reducen
el rol de los municipios a la operacin en infraestructura y gestin. Algunos
municipios cuestionan este cambio.
47
Es relevante valorar el trnsito en la interculturalidad. Antes apareca como
una cuestin de los indgenas; hoy como un eje transversal para todos, que incluye pero supera la diversidad tnica.
305
Social
Herdoza, Diego (2010). Apuntes para tesis sobre educacin municipal en la ciudad de Quito.
Noviembre, 2010
Bibliografa
Arcos, Carlos y Espinosa Betty, editores, (2008). Desafos de la educacin en el Ecuador: calidad y equidad. Quito: Flacso.
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1960. Quito: Banco Central del Ecuador.
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Colegios Juan Montalvo y Manuela Caizares (1951). Libro del Cincuentenario, 1901- 1951. Quito: Imprenta del Ministerio de Educacin.
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Quito: Contrato Social.
Espinoza, Betty. Organizacin, financiamiento y asignacin en
bachillerato. En Arcos, Carlos y Espinosa Betty, editores. (2008),
Desafos de la educacin en el Ecuador: calidad y equidad.
Quito: Flacso.
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Guerrero Blum, Edwing (1995). Historia del Instituto Nacional
Meja. Quito.
Junapla. Plan Integral de Transformacin y Desarrollo del
1973-77, Quito.
Junapla (1979). Desarrollo
(1960-1978), Quito.
306
Educacin
en
el
Ecuador
Social
Para solventar este desconocimiento acerca del acceso de los estudiantes, el presente estudio utiliza
datos de los censos de poblacin de 1990 y 2001,
junto con los datos de las Encuestas Nacionales de
Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu) desde
1988. El propsito de esta investigacin es ofrecer
una visin indirecta de los impactos cambiantes del
gnero, la etnia, el idioma, el ingreso familiar y la
regin de procedencia. Los resultados de este anlisis, a pesar de ser indirectos, servirn de gua a los
hacedores de poltica en Ecuador, en la construccin de un nuevo sistema de informacin para la
educacin superior.
Marco terico
En todas las sociedades, la educacin superior es
un bien pblico escaso, que tiene un bien conocido
efecto en el estatus y en el bienestar de quienes la
reciben. A principios de siglo XX, el gran socilogo
ruso Pitirm Sorokin (1927) identific a la educacin como uno de los canales importantes de movilidad social ascendente para individuos y grupos. La
transmisin del estatus y del bienestar econmico
de generacin en generacin aquello que Sorokin
denomin estratificacin social era relativamente estable a lo largo de la historia, segn seala
este autor, basado en los registros histricos de distintos pases para varios siglos. Sin embargo, los canales a travs de los cuales cada generacin sucede
sus privilegios o desventajas pueden cambiar en
el tiempo.
307
Social
308
Social
acadmicas de sus hijos utilizando recursos pblicos. Cuando los recursos pblicos son escasos,
estas lites ejercern presin poltica para que los
sistemas educativos se expandan y den cabida a sus
hijos. Indirectamente, esto se consigue solo a expensas de los nios en desventaja, quienes son rezagados a la hora de sacar provecho de los mismos
incrementos de oferta (o calidad) que se generaron
gracias a las presiones polticas de los padres de estatus ms alto. En el Reino Unido, las predicciones
de la desigualdad mantenida en el mximo tambin son respaldadas al comparar los determinantes
de la desercin escolar de nios pertenecientes a las
cohortes de nacimiento de 1958 y de 1970. Con el uso
de datos longitudinales de los Estudios Britnicos de
las Cohortes de Nacimientos, Bynner y Joshi (2002)
encontraron resultados sustancialmente similares
una persistencia de la desigualdad tanto en la
primera como la segunda cohorte.
Desde la perspectiva de poltica pblica, la posibilidad, real e imaginaria, de realizar ingeniera social
a travs de la educacin superior es uno de los argumentos contemporneos ms visibles a favor del
apoyo estatal a las universidades. Al evaluar la transicin hacia la masificacin de la educacin superior
en los pases de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE) hace 25 aos, Ladislav Cerych et al. (1947: 23) encontraron las metas
instrumentales que se haban asignado a las escuelas durante la dcada de 1960 y que, en consecuencia, impulsaron las tendencias expansionistas.
Sealan que Se requiere que los sistemas modernos
de educacin postsecundaria, en particular, () jueguen un rol importante en el objetivo social general
de alcanzar mayor igualdad de oportunidades. Las
mismas presiones para conseguir la equidad social
impulsan gran parte de la expansin de la educacin, desde el Gobierno, en Ecuador, y en Amrica
Latina, en general.
El Estado no es el nico actor que afecta los sistemas
de estratificacin social. Adems de las acciones estatales planificadas, visibles y concertadas, en toda
sociedad existen muchos otros factores que ejercen
cierta influencia sobre el vnculo entre procedencia
social y oportunidad de tener una educacin superior. Estos factores tienen igual importancia y
pueden estar fuera del control gubernamental. Uno
de estos factores es, sin duda, la proliferacin de
universidades privadas en Ecuador y en Amrica Latina, en general. Otro factor trascendente, que puede
intensificar o reducir el efecto de estratificacin que
ejerce la educacin superior, es la distribucin de las
oportunidades de movilidad social ascendente que
estn fuera de la universidad, a travs de empresas
comerciales, la milicia, la migracin y otros medios.
La distribucin del ingreso dentro de cualquier sociedad provee un indicio de su estructura de oportunidades. A medida que el ingreso se distribuye
de forma ms (menos) equitativa, la movilidad social ligada a la educacin superior puede percibirse
como un factor menos (ms) crucial para aquellas
familias que carecen de otras oportunidades, no basadas en la educacin, para progresar. La distribucin de las oportunidades fuera de la educacin
afectar la forma en la que las familias perciben las
oportunidades relativas de superacin a travs de
la educacin. A pesar de las percepciones acerca
de la persistencia de la desigualdad que se obtiene
de estudios previos, existe menos claridad sobre los
cambios sociales que los Gobiernos pueden causar,
efectivamente. El rol independiente de los Gobiernos
fuertes, o de sus polticas, quedan fuera del alcance
del panorama macrosociolgico. La fuerza que permite la persistencia de la desigualdad mantenida en
el mximo es un factor trascendental en los pases
donde existe poca continuidad, como resultado del
debilitamiento de la autoridad estatal sobre la educacin, o ah donde la relacin Estado-sociedad se
ha conformado, conscientemente, como una relacin de supervisin estatal en lugar de control estatal (Neave y van Vught, 1994). En Ecuador de hoy,
el incremento repentino del nmero de universidades privadas, consecuencia de un aparato estatal
regulatorio dbil, puede haber alterado la asociacin entre los recursos familiares de los estudiantes
y su acceso a la educacin. Sin embargo, para poder
comprender el impacto de la expansin de las universidades sobre las oportunidades educativas, es
necesario contar con informacin a nivel nacional.
309
Social
310
Social
311
Social
312
Social
de hijos cuyos padres no hablan ninguna lengua indgena. Dentro de este grupo, la proporcin de jvenes de entre 20 y 23 aos que inici la universidad
se increment del 24% en 2001 al 30% en 2008. En
el mismo perodo de tiempo, la participacin de los
hijos de quienes hablan alguna lengua nativa permaneci estable, e incluso se deterior.
Tomando como punto de partida el concepto de etnicidad a travs de la autodefinicin (cmo se considera?), se pueden utilizar las mismas categoras de
la encuesta de empleo de 2008 para observar las diferencias en el porcentaje de nios de cada grupo
tnico que han iniciado los estudios universitarios.
La encuesta de 2008 tambin permite distinguir si
la universidad era pblica o privada. El grfico N
10 presenta ambas estadsticas. Como puede observarse, hubo poca diferencia en la tasa total de
asistencia a la universidad entre los jvenes que se
autoidentificaron como blancos y entre quienes se
consideran mestizos. Para ambos grupos, cerca del
15% estudiaron en una universidad pblica y el 10%
en una privada. Este mismo grfico muestra que
el porcentaje de asistencia para los jvenes que se
identificaron como mulatos fue menor y para los
que se consideran negros fue an ms bajo. Menos
del 5% de los chicos autoidentificados como indgenas haban ingresado en alguna universidad y solo
el 1% de ellos fue a una universidad privada.
313
Social
314
tativamente distribuidos, entonces bajo esta interpretacin habra una igual proporcin de jvenes
de cada grupo que estudiara la universidad.
Los modelos de eleccin secuencial (Mare, 1980)
ofrecen a los investigadores la oportunidad de desentraar los mltiples factores que han ocasionado
la desigualdad neta observada en las secciones
previas. En este tipo de modelos se considera una
muestra de todos los estudiantes, en primer lugar, y
se estima los efectos de las variables independientes
sobre la probabilidad de que un joven haya comenzado la secundaria. En segundo lugar, se restringe
la muestra solo a aquellos que ya estn en secundaria y se estima el efecto de las mismas variables
independientes sobre la probabilidad de completar
este nivel. En ltimo lugar, se plantea la pregunta: de
entre estos jvenes que podran haber continuado
los estudios superiores, cul fue el efecto de las variables independientes en la probabilidad real de
que hayan ingresado a la universidad?
El proceso de estimacin dprobit del programa
Stata permite usar los pesos muestrales para encontrar las relaciones entre algunas variables importantes asociadas a los logros acadmicos, por
ejemplo, si la persona es o no un miembro de un
hogar rural, si es o no mujer (en lugar de hombre). En
este anlisis es posible medir el impacto de dichos
factores solo para los casos con informacin completa. Todos los jvenes tienen informacin acerca
de su gnero y de si sus familias viven en reas rurales (no urbanas). Sin embargo, solo un X% de los
casos tiene los datos de autoidentificacin tnica y
an menos casos (X%) tienen informacin de los ingresos de los padres. La poca informacin reportada
acerca de los ingresos de los padres tiene al menos
tres causas. La primera es que probablemente el
padre no forma parte del hogar: de la muestra de jvenes de entre 20 y 23 aos, en el X% de los casos el
padre estaba presente, y para el Y% haba la informacin de la madre. La segunda razn de la falta de
informacin es que el padre pudo haber estado desempleado o simplemente prefiri no reportar sus
ingresos al INEC. Por este motivo, se toma un indicador alternativo de los recursos materiales y culturales de la familia, el nmero total de aos de
escolaridad de la madre. Este indicador est disponible en el X% de los casos de individuos entre los
20 y 23 aos de edad, y en el Y% de los casos de jvenes que viven con su madre.
Social
las diferencias en los recursos familiares o en la distribucin de la poblacin entre reas urbanas y rurales; hay diferencias que no pueden ser explicadas
sobre esta base nicamente. Segundo, los efectos de
la variable indgena y de la escolaridad de la madre
son significativos aun para la submuestra de casos
con educacin secundaria completa. Por lo tanto, el
efecto de estos factores es directo, no solo a travs de
la eliminacin de estudiantes durante el transcurso
de la primaria o secundaria. Tercero, al comparar los
resultados de 2003 y 2008, se puede ver que el impacto negativo que ejercen las variables de identificacin tnica sobre la probabilidad de estudiar la
universidad, se ha mantenido estable (en el caso de
los estudiantes indgenas), e incluso se ha hecho
ms negativo (para quienes se identifican como mulatos o negros). De todo esto puede decirse que, al
parecer, el incremento actual del acceso a la educacin superior no ha beneficiado a estos grupos de
poblacin (minoras) tanto como lo ha beneficiado
a quienes se consideran mestizos o blancos.
R2 = 0,9858
0,7
0,6
Inicio secundaria
trmino secundaria
inicio educacin superior
0,5
R2 = 0,979
0,4
0,3
0,2
R2 = 0,9118
0,1
Cohorte de nacimiento
Fuentes: Censo de Poblacin 1990 para las cohortes de 1925-1935. Censo de Poblacin 2001 para las cohortes de 1936-1980.
Enemdu, muestras ponderadas para aproximadamente 1.500 personas por ao, para las cohortes de 1981 en adelante.
Elaboracin: propia.
315
Social
7.000
Nmero de universidades
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
Fuentes: Censo de Poblacin 2001, para las cohortes de 1936-1980. Muestras ponderadas con aproximadamente
1.500 personas cada ao de las Enemdu, para las cohortes de 1981 en adelante. Conesup para el nmero de universidades.
Elaboracin: propia.
Indgena
0,65
0,30
Mestizo
Blanco
Negro
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
Cohorte de nacimiento
Fuente: Censo de Poblacin 2001. Elaboracin: propia.
316
Social
Indgena
Negro
0,35
Mestizo
Blanco
0,30
Cohorte de nacimiento
Fuente: Censo de Poblacin 2001. Elaboracin: propia.
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
Cohorte de nacimiento
Fuente: Censo de Poblacin 2001. Elaboracin: propia.
317
Social
Porcentaje
Ao de la encuesta
Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.
Privadas
Pblicas
318
Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.
Social
Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.
Autofinanciadas y cofinanciadas
Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.
319
Social
Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.
Nota: La variable padres que hablan idioma indgena tambin incluye a quienes, a la vez, hablan espaol.
Porcentaje asistiendo
Mestizo
Blanco
Mulato
Negro
Indgena
Autoidentificacin
Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu).
Muestra ponderada de individuos 20-23 aos de edad. Elaboracin: propia.
320
0,02
0,07
0,04
0,03
0,04
0,00
-0,29
-0,11
-0,03
0,10
-0,13
0,02
0,02
0,72
5.704
0,15
0,21
4.909
0,77
0,00
0,04
-0,08
0,03
-0,06
-0,02
-0,19
Prob
E.E.
0,02
0,00
0,03
0,03
0,06
0,05
0,01
2008
0,05
3.620
0,69
0,00
0,01
-0,18
0,02
0,00
0,05
0,03
0,07
-0,26
0,02
0,08
0,02
E.E.
-0,08
-0,13
Prob
2003
0,02
0,07
3.285
0,66
0,00
0,05
0,05
0,05
0,08
0,07
0,02
E.E.
0,03
-0,11
-0,06
-0,24
-0,10
-0,04
Prob
2008
Fuente: Encuestas Nacionales de Empleo de 2003 y de 2008. Muestras ponderadas de individuos de 20-23 aos
de edad. Los coeficientes en negrita son significativos al 95% de confianza o ms. Elaboracin: propia.
0,02
E.E.
Prob
Factores determinantes
2003
0,06
2.350
0,50
0,03
0,02
-0,16
-0,04
-0,17
-0,12
-0,13
Prob
E.E.
0,03
0,00
0,08
0,05
0,09
0,11
0,03
2003
0,11
2.118
0,64
0,09
0,03
-0,16
-0,03
0,03
0,00
0,08
0,06
0,09
0,09
-0,27
-0,23
0,03
E.E.
-0,15
Prob
2008
Social
321
Social
La salud de la poblacin:
medio siglo de cambios
Margarita Velasco A.
Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia
Introduccin
En los aos cincuenta los hogares ecuatorianos
vivan con la aprehensin de que uno de sus
nios o nias poda contagiarse con parlisis
infantil, nombre comn con el que la gente se
refera a la poliomielitis. No solo el riesgo era
de muerte, sino de secuelas que complicaran
el desarrollo e integracin social de quienes la
padecan. Para inicios de la dcada de los noventa, la poliomielitis haba sido erradicada
del panorama epidemiolgico de la salud y del
imaginario de la sociedad. Ecuador recibi de
la Organizacin Mundial de la Salud el certificado de territorio libre de esta dolencia en 1992
(Echanique, Velasco, 1996).
As como la polio, una serie de enfermedades transmisibles fueron controladas o erradicadas en estos
60 aos; entre ellas, la tosferina, la difteria, el sarampin, la viruela. Qu hizo posible esta transformacin? Qu parte de esta tarea fue del Estado y cul
de la sociedad?
Siendo la salud un resultante del desarrollo, el teln
de fondo para explicar muchas de estas modificaciones son los avances en la educacin de la poblacin, sobre todo de las mujeres, el acceso al agua
potable, la electricidad, el saneamiento ambiental,
la profesionalizacin de los recursos humanos en
salud, que, junto con los cambios en los comportamientos de las personas, articularon un panorama
distinto que se integr a un planteamiento mundial
sobre la salud pblica.
323
Social
324
localizados en las principales ciudades del pas, articulada bajo una institucin denominada Asistencia
Pblica. La atencin a la salud de la poblacin del
campo fue la gran ausente, a pesar de que el 75% de
la poblacin viva en el agro.
La salud, como parte del Ministerio de Previsin
Social, oper desde una subsecretara entre 1945 y
1967. Esto define la poca importancia que el sector
tuvo en la conformacin del Estado de estos aos.
Ecuador fue el ltimo pas de Amrica en fundar un
Ministerio de Salud Pblica, en 1967.
Siendo as, la salud como poltica estatal no naci
siendo parte del derecho ciudadano, sino como caridad estatal y como complemento a las necesidades del capital.
1
Social
325
Social
Ministerio Coordinador de la Poltica Social, Serie de tiempo del gasto en inversin como porcentaje del PI. Ecuador 1995-2009.
326
Consecuentemente, solo la salud pblica era gratuita (las vacunas y el control de epidemias); la atencin curativa, no. El impacto ms grave fue que la
poblacin dej de acceder a la atencin de salud.
De acuerdo a la Encuesta de Condiciones de Vida,
Ecuador 1995, el 35% de personas que estuvieron
enfermas, al punto de no asistir a su trabajo, no acudieron a un servicio de salud por razones econmicas. En 1999, la cifra subi al 72%, y en 2006, al
64%. Esta informacin demuestra los impactos de
las polticas neoliberales sobre la resolucin de los
problemas de salud de la poblacin.
5
Social
Una reflexin aparte merece la influencia internacional sanitaria en este medio siglo. De asegurar el
saneamiento de puertos, pasa a definir mundialmente medidas de control sobre la propagacin de
epidemias y el cuidado de la poblacin global.
En 1951 la OMS public su primer conjunto de reglamentos jurdicamente vinculantes, con la finalidad de prevenir la propagacin internacional de
enfermedades. En estas cinco dcadas, esto se ha
modificado, ya que en los aos cincuenta los viajes
internacionales se hacan en barco y las noticias se
transmitan mediante telegramas. El mundo ha cambiado de forma extraordinaria desde entonces. Actualmente, cada da, hasta tres millones de personas
viajan en avin a otras ciudades, pases o continentes. Cada da, millones de toneladas de mercancas circulan por tierra alrededor de todo el mundo,
por mar y aire. Cada da, el constante movimiento de
personas y productos trae consigo el riesgo de que
enfermedades muy infecciosas y otros peligros se
propaguen con ms rapidez que en cualquier otro
momento de la historia (OPS-OMS, Informe Mundial, 2007).
Este carcter de la salud hace que en este medio siglo
las entidades como la OMS y la OPS hayan tenido un
papel protagnico, no solo en el control de las enfermedades, sino en el desarrollo de la salud pblica y
en el fortalecimiento de los ministerios de salud de
todos los pases de Amrica Latina.
En el caso del Ecuador, la OPS y sus asesores cubren el vaco tcnico inicial por ausencia de salubristas capacitados por lo menos hasta finales de
los setenta. Solo ser en los ochenta cuando el incremento de la formacin de cuarto nivel para los
cuadros mdicos y de enfermeras logre crear una
tecnocracia que relativice el papel de estas organizaciones internacionales.
Sin embargo, no es posible dejar de lado el papel fundamental de la OMS y la OPS, no solo en la seguridad
sanitaria internacional, sino en el posicionamiento de
los principales temas de la polticade salud.
La tabla N 1 seala sintticamente los paradigmas
sucesivos que aparecen en el campo internacional
en las ltimas dcadas, y cmo estos se fueron
Ese consenso, luego de la crisis econmica mundial y las pandemias de los ltimos dos aos, llevan
a la OPS a plantear nuevamente que los sistemas de
salud basados en la atencin primaria son el pilar
fundamental para llegar a la cobertura universal y la
garanta de los derechos. Todo ello en un contexto de
accin de polticas intersectoriales dirigidas a atacar
los problemas de inequidad, desigualdad; las condiciones de la mala salud y, por tanto, de ofensiva a los
determinantes sociales de la salud.
327
Social
1960
1970
1980
1990
2000-2010
Estado debilitado y
reformas neoliberales
Reconformacin
y fortalecimiento
estatal: el Estado
neodesarrollista
Segundo Plan
Decenal: Prioridad de la extensin de cobertura.
1978: Conferencia
de Alma Ata y
Atencin Primaria
Agenda Mundial:
Salud para todos
en el ao 2000 Salud solo es posible
con una poltica
social integral.
Inequidad y salud:
Impulso a la construccin del sistema
nacional de salud.
Atencin primaria
de salud renovada.
La salud es un derecho de la poblacin.
La violencia y las
pandemias por
nuevos virus son
problemas de la
salud global.
Simplificacin de
APS: promotores
de salud.
Termina conformacin de la red de
servicios del MSP.
Iniciada conformacin de la red
de servicios de la
seguridad social
Salud gratuita
(1981). Crecimiento burocrtico del
MSP.
1966: Poltica de
recuperacin de
costos: 15% del
presupuesto de las
unidades de salud
se financian con
cobro directo a la
poblacin. Aseguramiento a paquetes de atencin.
17 Reformas de
salud Proyectos del
Banco Mundial: el
Ministerio paralelo.
Crecimiento sector
privado/reduccin
Estado.
2000: Proyectos
internacionales de
aseguramiento/
Focalizacin de la
atencin en los
ms pobres.
2006-2010: Salud
derecho de la
poblacin: gratuidad de los servicios.
Duplicacin del
presupuesto en salud/Incremento del
tiempo de trabajo
de los servicios y de
los RHUS. Fortalecimiento del sector estatal en salud. Nuevo
programa: Equipos
de Salud (EBAS).
MSP, Seguridad
Social, Sanidad
Militar, Junta de
Beneficencia de
Guayaquil y sector
privado.
MSP, Seguridad
Social, Sanidad
Militar, Junta de
Beneficencia de
Guayaquil, Municipios de Quito y
Guayaquil y sector
privado.
MSP, Seguridad
Social, Sanidad
Militar, Junta de
Beneficencia de
Guayaquil, Municipios de Quito y
Guayaquil y sector
privado con y sin
fines de lucro.
1967: Ecuador,
ltimo pas de
Amrica Latina en
crear un Ministerio
de Salud.
Cambio de
proveedores
Proveedores
Sanidad Pblica,
Militar y Martima,
Asistencia Social,
Misin Andina,
Municipios, Junta
de Beneficencia de
Guayaquil y sector
privado
1972: Extensin
de cobertura
Primera reforma
del MSP: Integracin Asistencia
Social, Sanidad,
Misin Andina, servicios municipales.
Construccin de
la red de servicios
del MSP/atencin
al sector rural.
Programa de Salud
Rural obligatorio:
incremento auxiliares de enfermera.
Sanidad Pblica,
Militar y Martima,
Asistencia Social,
Misin Andina,
Municipios, Junta
de Beneficencia de
Guayaquil y sector
privado.Seguridad
Social.
MSP, Seguridad
Social, Sanidad
Militar, Junta de
Beneficencia de
Guayaquil y sector
privado.
328
Social
1964
1974
1984
1997
2007
14
12
10
4.4
4,3
Esperanza de vida
al nacer/aos de vida
48
54,7
59
65
70
75
Fuente: INEC, Estadsticas vitales, citado por Siise, versin 4.5, 2008. Elaboracin: ODNA, 2010.
Las caractersticas biolgicas y la dotacin gentica aparecen como uno ms de los factores fundamentales que determinan la salud, y no son la
nica explicacin para los niveles de salud de los
grupos humanos.
En 1974 el Informe Lalonde estableci un marco conceptual que identific a los determinantes sociales de
la situacin de salud, sealando que hay evidencias
crecientes de que el aporte de la medicina y la atencin mdica curativa es muy limitado y que invertir
ms recursos en ellos no producir grandes mejoras
en la salud de la poblacin (Restrepo, 2005).
6
La transicin epidemiolgica
Las consecuencias ms notorias del desarrollo alcanzado por un pas del tercer mundo sobre las
circunstancias que impactan en la salud de la
OPS/OMS, 1974.
329
Social
330
causas de muertes en 1964 a ser la causante de alrededor de 500 fallecimientos, 40 aos ms tarde.
Con este grupo de enfermedades se comprueba la
relacin desarrollo y acceso a servicios bsicos con
la salud. En efecto, el incremento de la cobertura de
agua potable y saneamiento ambiental explica este
descenso. Para 1962 el 38% de la poblacin tena acceso al agua potable y el 31% dispona de servicios
higinicos. En 1990 el 58% de la poblacin tena agua
potable y el 70% dispona de servicios higinicos
(Velasco, 1997: 37).
Por su parte, las enfermedades infectocontagiosas
como causa de egreso hospitalario as como de
muerte en la poblacin sufren el mayor descenso
en estos 50 aos (ver grficos 1 y 2). Las ms notorias cadas se observan sobre todo entre los aos
ochenta y noventa.
Estas enfermedades, que aparecen como causas
de muerte con el pico ms alto en 1974, sufren una
cada significativa a partir de entonces y desaparecen
de la lista de las primeras causas de fallecimiento de
la poblacin a partir de 1990. El incremento observado entre 1994 y 1974 se debe, no a la realidad de
los datos, sino al mejoramiento del registro estadstico a partir de la creacin del MSP.
Una de las razones ms poderosas para su desaparicin es la contribucin positiva de los programas de
vacunacin, que para 1996 tienen una cobertura del
83% de la poblacin infantil.
La OPS, en su informe de 2002 (OPS/OMS, 2002),
destaca cmo en Ecuador el descenso de la mortalidad por causas infecciosas fue el ms alto de toda
Amrica Latina. En el pas, antes de estas dcadas, la
muerte de la poblacin en sus primeros cinco aos
por esta causa era el ms alto de la regin (medido
en aos de esperanza de vida perdidos o AEVP).
7
Social
35
30
Genitourinarias
25
Accidentes
20
Infectocontagiosas
Digestivas
15
Respiratorias
10
Cardiovasculares
Cncer
Es muy probable que los mayores niveles educativos de las mujeres en los ltimos 50 aos la escolaridad de la mujer sube de 4,7 grados en 1982 a
sptimo grado en 2001, mientras se reduce el analfabetismo femenino de 20 al 10% provoque un creciente control de ellas sobre su reproduccin y su
cuerpo, desarrollando mayor seguridad para consultar con un gineclogo y demandar atencin de
salud en los hospitales.
8
331
Social
332
Social
inminentes por los que atraviesan no solo los hombres, sino toda la poblacin ecuatoriana por la inseguridad ciudadana creciente en la que se desenvuelve
su vida, ingrediente nuevo en su cotidianidad.
Efectivamente, un problema mayor es el incremento
de la violencia en el pas, situacin que es compartida en toda Amrica Latina. En trminos de salud
pblica, la violencia es una pesada carga sobre la mortalidad y la morbilidad evitable de mujeres, nios y jvenes. Basta recordar que las tres principales causas
de muerte de los adolescentes ecuatorianos son los
accidentes, los suicidios y los homicidios.
La violencia ocasiona altos costos de salud, lo que impide la atencin oportuna y adecuada de los pacientes
que llegan al hospital. La violencia no solo afecta a la
vctima sino a su familia y a su entorno; y adems perjudica la vida econmica, social y psicolgica de una
comunidad, impactando sobre los procesos polticos
y econmicos de una sociedad.
Las muertes por esta causa, junto al ingreso hospitalario, son alarmas que se prenden contra un
problema social que tiene una tendencia a aumentar,
por lo que debera ser controlado con polticas pblicas especficas y contextuales.
333
Social
3. De la mirada asistencialista
a los derechos
Las condiciones y requisitos para la salud son:
la paz, la educacin, la vivienda, la alimentacin, la renta, un ecosistema estable, la justicia
social y la equidad. (Carta de Otawa, OMS, 1986
Las percepciones de la poblacin sobre la salud difieren de los planteamientos que se elaboran desde
la institucionalidad. El acceso o no a los servicios de
salud no solo depende de la oferta institucional, sino
de la concepcin de la salud y de la enfermedad de
la poblacin.
Los trabajadores de la salud pblica ecuatoriana
constataron en estas cinco dcadas, que la poblacin resuelve el 85% de sus problemas en la sabidura de las madres, en el hogar, en el intercambio
de informacin en el barrio, el sindicato, los amigos,
en la botica y en ltimo lugar en la consulta a los mdicos del vecindario que van desde los sobadores,
los shamanes, hasta los mdicos certificados como
tales. Solo el restante 5% de los problemas de
salud requiere los hospitales para solucionarse. Lo
ms grave se va al hospital, cuando toda esa red de
atencin comunitaria no ha podido controlar el problema y revertirlo.
11
10
334
11
Social
12
Aunque antes en Ecuador ya haba sido referida por el precursor Eugenio
Espejo.
335
Social
Grfico 3a: El concepto integral de la salud. Ecuador 2009 Cules de las siguientes
actividades tienen que ver con la salud de una persona?
3.1. Hbitos saludables
336
Social
Grfico 3c: El concepto integral de la salud. Ecuador, 2009 Cules de las siguientes
actividades tienen que ver con la salud de una persona?
3.3. Salud mental
337
Social
dolencias por las que se enferma y muere la poblacin tienen que ver con la falta de defensas para
el manejo del estrs, tales como las enfermedades
cardiovasculares, las producidas por la violencia, e
incluso el mismo cncer, ya referidas en la segunda
parte de este artculo.
Se defini un apartado especfico para los afectos,
se pregunt a la poblacin si amar y ser amado eran
parte del concepto de salud, y el 93% no lo asoci.
Estas respuestas tienen mucho que ver con el desarrollo de una cultura del buen trato, que desde la
niez comienza a aparecer como una de las carencias de la sociedad ecuatoriana. Cuando se pregunta
a los nios y nias que tienen problemas cmo los
padres resuelven las situaciones en las que se ven
envueltos, el 54% contesta con violencia fsica
(ODNA, 2010).
Esta parte de la encuesta fue complementada con
la indagacin sobre si la vida sexual placentera era
parte de la salud. Solo el 5% afirm que s y, en Quito,
la cifra subi al 7%, sin que exista ninguna diferencia
con los niveles educativos de los encuestados para
las respuestas.
338
Una de las actividades importantes de la tarea educativa de los servicios de salud es difundir los conocimientos sobre el tema desde un enfoque preventivo,
de la escuela, del hogar y de los medios de comunicacin. Se averigu sobre tres aspectos: hacerse un
chequeo mdico anual, aprender cmo evitar dolencias, y saber sobre el cuerpo y las enfermedades.
El 32% de los encuestados asoci este conocimiento
con el ejercicio de la salud. Ninguna diferencia tuvo
el nivel educativo sobre las respuestas.
La indagacin sobre el derecho a la salud a travs del
costo y el pago de la misma se complementa con la
tabla N 4. Seis de cada diez entrevistados afirmaron
que es el Gobierno el que paga al mdico que trabaja en el servicio pblico; solamente el 34% tiene
conciencia de que es l mismo el que cubre el costo
a travs de los impuestos. El nivel educativo s influye en esta percepcin. Mientras ms educados
sean los entrevistados, ms conciencia tienen de
la relacin impuestos-pago del mdico del servicio
pblico: 24% de los que tienen primaria lo afirman
as, 36% de los que lograron secundaria y 43% de los
niveles superiores.
Social
Ciudad
Total
Instruccin entrevistado
Quito
Guayaquil
Primaria
Secundaria
Superior
Gratis
37
32
41
47
35
28
59
66
53
48
62
67
Porcentaje
100
100
100
100
100
100
Casos
800
400
400
212
439
149
Ciudad
Total
Instruccin entrevistado
Quito
Guayaquil
Primaria
Secundaria
Superior
Gobierno/MSP/instituciones
57
60
54
69
52
51
34
32
35
24
36
43
Porcentaje
100
100
100
100
100
100
Casos
800
400
400
212
439
149
339
Social
Grfico 4:
Qu tanto dira usted que confa
en el sistema de salud pblico?
Porcentajes
2006
2007
2008
2009
,
,
Gasto Salud/PIB
Gasto Salud/Presupuesto
340
Social
2,2
Repblica Dominicana
Venezuela
Brasil
Per
Panam
Colombia
Trinidad y Tobago
2,3
2,8
2,8
2,8
3,0
Nicaragua
2,2
3,7
Honduras
2,0
3,4
El Salvador
1,9
Chile
1,8
Promedio
1,8
Mxico
1,7
1,8
Paraguay
1,3
1,6
Bolivia
1,2
Ecuador
2,0
2
Guatemala
4,0
4
Jamaica
5,1
3,4
4,0
Cuba
Costa Rica
Uruguay
Argentina
0,0
0
341
Social
342
Social
Introduccin
Ecuador finaliza la primera dcada del tercer milenio
con la aprobacin de una nueva Constitucin, la vigsima de su historia republicana. Al igual que en la
Carta Magna de 1998, en esta ltima, en varios de sus
artculos (especficamente el 45, 46 y 47), se estipula
que es obligacin del Estado, de la sociedad y de la familia reconocer y garantizar el pleno cumplimiento
de los derechos de los nios, nias y adolescentes,
atendiendo al principio de su inters superior sobre
los de las dems personas (artculo 45, Constitucin
de la Repblica del Ecuador, 2009: 34). Esta plena garanta estatal y societal, no solo est destinada a los
derechos fundamentales que la niez y adolescencia
ecuatorianas tienen como seres humanos, sino que
adems se dirige a los derechos propios de su edad.
Esto implica que el Estado debe asegurar, entre otras
cosas, el derecho a la integridad fsica y psquica; a la
identidad, nombre y ciudadana; a la salud integral
y nutricin; a la educacin y cultura; al deporte y recreacin; a la seguridad social; a tener una familia; a
la participacin; al respeto de su libertad y dignidad
y a educarse de manera prioritaria en su idioma y en
los contextos culturales propios de sus pueblos y nacionalidades (artculo 44, Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2009: 34-35). La incorporacin de
este amplio abanico de derechos da cuenta, por un
lado, de claros avances en favor de la infancia, por lo
menos en trminos legales, y, por otro, de la visibilidad e importancia que para el Estado y la sociedad
tienen los nios, nias y adolescentes en Ecuador
del siglo XXI.
343
Social
344
1. De seres incompletos
a sujetos de derecho
En 1938, durante la dictadura del general Alberto
Enrquez Gallo (1937-1938) se cre y aprob el
primer Cdigo de Menores. Aparentemente la incorporacin de este marco legal a la Constitucin
de ese entonces nos hara suponer que en Ecuador,
desde hace ms de 60 aos, ya existan avances en
trminos de una legislacin a favor de la infancia.
Social
El requerido tutelaje y la continua intervencin estatal solo fueron posibles, ya que durante esas primeras dcadas del siglo XX, a la adopcin de nuevas
herramientas legales, como los cdigos de menores implementados en diversos pases, le sigui
la creacin de diversas instituciones sociales cuya
prioridad era ejecutar las primeras polticas de intervencin que, desde diversos frentes sobre todo
desde la esfera legal, la salud y la educacin,
tendran que ejercer ese efectivo control social de
2
En 1899 se cre en Chicago el primer Tribunal de Menores, pieza fundamental
para configurar el sistema tutelar de menores en todos los pases del mundo, y
para aplicar un modelo estatal basado en el derecho penal protector y reformador. Este tribunal fue el primero destinado a delincuentes jvenes, cuya funcin,
adems de punitiva, era correctiva y educativa. Fue tal la novedad de contar con
una instancia pblica como ese tribunal, que sirvi de modelo para la constitucin de diversos tribunales de menores en otros estados de la Unin Americana,
en Europa y en Amrica Latina. Actualmente estas instancias jurdicas y correctivas existen en todo el mundo, aunque su organizacin y su orientacin difieren
de unos pases a otros. En estas diferencias se advierte una clara divergencia entre una concepcin interventora, correctiva, y otra fundada en los derechos humanos, particularmente en aquellos propios de la niez y adolescencia (Snchez
Vsquez y Guijarro Granados, 2002; Sainz Cantero, 1991).
345
Social
El espritu de la poca configur una relacin adultocntrica, donde los menores eran concebidos
como objetos de tutelaje e intervencin, sin particularidad alguna y sin presente, sin voz y, por supuesto,
sin ser sujetos de derechos. Las aparentes irregularidades de las que eran presa estos menores, as como
su condicin de seres desvalidos y hasta desviados,
desde esta doctrina, no eran provocadas tanto por
contextos marcados por un desarrollo socioeconmico desigual, inequitativo e injusto, cuanto por supuestas caractersticas propias y hasta naturales
de ser un menor de edad, o un ser an incompleto.
En el caso ecuatoriano, esta concepcin estuvo
presente desde el primer Cdigo de Menores y se
la mantuvo por ms de cinco dcadas. A pesar de
que este marco legal fue modificado en cuatro ocasiones, 1969, 1976, 1984 y 1992, solo hasta la ltima
reforma, en 2003, la Doctrina de Situaciones Irregulares sera suplantada definitivamente. Hasta
entonces, trminos como infancia descarriada,
delincuencia juvenil o menores anormales, no
solo que eran recurrentes en el vocabulario jurdico ecuatoriano, sino que adems se plasmaban en
las relaciones cotidianas que se tejan en torno a la
niez. As, tanto la primera legislacin como las sucedneas, pretendan regular la proteccin de esos
menores descarriados. Sin embargo, el nfasis estaba puesto en un tipo de proteccin encaminada a
la intervencin y modificacin del comportamiento
de esos nios y jvenes en situacin de irregularidad. Desde 1938, al hablar de menores, la legisla Lo que ocurra en la esfera legal daba cuenta de dos hechos propios de esa
poca: 1. los jueces cumplan un rol paternal de correccin y proteccin hacia
los menores en situacin de irregularidad, y 2. al actuar con absoluta discrecionalidad frente a los menores, se evidenciaba que no existan garantas procesales, que los jueces podan disponer de los menores adoptando las medidas que
estimasen convenientes, e interviniendo siempre y cuando haya peligro moral
o material. As, poda privar a los menores de libertad por tiempo indeterminado, y las medidas reeducativas podan ser, as mismo, indeterminadas. Las decisiones adoptadas, en ningn caso tomaban en cuenta la voz y la percepcin
de los menores. Estos hechos dan cuenta de que la concepcin de derechos y
de que los menores eran sujetos de derechos distaba mucho de lo que ocurra
(Laje, 1993; Caldern Beltrn, 2008).
346
Social
347
Social
348
Con el impulso del Ministerio de Salud, a finales de la dcada del ochenta, por
primera vez se reconoci el valor de la salud preventiva como parte de la cultura de la comunidad. Esta nueva estrategia de accin pblica se bas en un modelo educativo que incorpora activamente a la poblacin como parte de una
estrategia integral de construccin comunitaria y ciudadana, al contrario de
un modelo de intervencin y correccin. Entre los objetivos de esta estrategia
desde la salud, se defini el establecimiento de servicios comunitarios de salud
cercanos a la poblacin, con una orientacin integral dirigida al individuo, a la
familia, a la comunidad y al medio ambiente, y no solo al binomio madre-hijo.
La atencin puso nfasis en la participacin comunitaria y en la educacin sanitaria (ODNA, 2003: 21-22).
Social
1.3. La educacin
El mbito educativo, por su parte, fue considerado
hasta las primeras dcadas del siglo XX, como una
extensin del hogar. Es decir que la concepcin y el
tipo de intervencin que se tena sobre la niez al interior de la familia fue trasladada a la escuela. As, si
las relaciones entre padres e hijos estaban determinadas por una nocin jerrquica y autoritaria, de invisibilizacin de los menores, e incluso de maltrato
y violencia permanentes, esos mismos patrones migraron al aula permeando las relaciones maestroalumno. Ya desde el siglo XIX, la familia ecuatoriana
operaba como una suerte de escuela domstica, donde los padres tenan la misin de formar
y corregir a los menores, mientras que las madres,
adems de cumplir con un rol de reproductoras sociales al que ya hicimos referencia en el apartado
anterior, tenan a su cargo la instruccin religiosa y moral. Por tanto, si la escuela era concebida
como la extensin de la familia, no es de extraarse
que la relacin con el maestro tambin fuera jerrquica, basada en mecanismos de obediencia, vigilancia y control; en sistemas de premios y castigos;
y en una permanente combinacin de instruccin
instrumental, memorstica y formas de maltrato y
violencia cotidiana. A finales del siglo XIX y en los
primeros aos del siglo XX, en el mbito educativo
interesaban ms las capacidades que los adultos
(sean padres, madres o maestros) tenan para intervenir y corregir a los menores, que las propias necesidades de conocimiento que los nios podan tener
(ODNA, 2003: 22-23).
No fue sino bajo la influencia del laicismo liberal
en las primeras dcadas del siglo XX que esta
concepcin de la educacin inici un proceso de
transformacin. Uno de los cambios ms importantes fue que la educacin, por primera vez, pas
a depender directamente del Estado, concibindola
como una institucin independiente de la familia, la
Iglesia o la caridad. Como parte de ese proceso de
cambio, se fueron adoptando, adems, nuevos modelos educativos que proponan un giro no solo en la
propuesta pedaggica y en las relaciones al interior
del aula, sino tambin en la concepcin de los menores. Entre los modelos educativos que surgieron
en esa poca est el de la escuela activa o escuela
moderna. Esta propuesta, por ejemplo, adems de
7
La escuela activa, nueva educacin o escuela nueva es un movimiento pedaggico surgido a finales del siglo XIX por la influencia de diversos pedagogos
enfocarse en el bienestar fsico y corporal de los menores, introdujo nuevos criterios sobre la importancia del bienestar sicolgico y del aprendizaje
intelectual y, sobre todo, incorpor una nueva concepcin de los menores como seres con derechos inherentes a su condicin humana, cuya integridad
deba ser respetada por los adultos, sean estos familiares y/o maestros. En la escuela activa, los menores pasan de ser vistos socialmente como objetos
en los que se interviene, se reforma, y los que receptan pasivamente aquello que se les ensea (leer,
escribir, contar, rezar, buenas costumbres, etc.), a ser
sujetos de un proceso educativo donde son reconocidos como seres activos que responden e interaccionan frente a estmulos educativos, reconociendo
su individualidad, sus cambiantes percepciones del
mundo, sus intereses, necesidades y capacidades y,
sobre todo, sus derechos. Perspectiva claramente
contraria a aquella de intervenir para reformar
(ODNA, 2003: 22-23).
A pesar de que estos fundamentos propuestos por
la escuela moderna significaban un importante
avance en la concepcin de la niez y el camino
hacia los derechos, la perspectiva interventora y correctiva hacia la minoridad propia de la Doctrina
de Situaciones Irregulares, al haber calado profundamente en las prcticas educativas y familiares
permaneci prcticamente intocada. Tardaran
varias dcadas ms para que la educacin laica y el
8
349
Social
350
Social
contexto nada alentador, la ciudadana se fue organizando y movilizando para instar a los Estados sobre
la necesidad de replantear el modelo de desarrollo
econmico y poltico, transformar las condiciones
de vida de la poblacin y, sobre todo, ampliar las garantas de los derechos, no solo civiles y polticos,
sino tambin econmicos, sociales y culturales.
Entre las demandas ms apremiantes estaba la necesidad de modificar la concepcin de la infancia
y gestar acciones desde el Estado y la sociedad civil
que incidan en esas limitadas condiciones en las
que creca y se desarrollaba la niez alrededor del
mundo. No solo haba que asegurar una mejor alimentacin y vivienda; ampliar el acceso y elevar la
calidad de la salud y la educacin; sino tambin urga
visibilizar a la niez en la esfera pblica y privada,
darle voz y bregar para que el maltrato y la violencia
permanentes hacia la infancia, muchas veces producidos por un contexto de enorme pobreza, fueran
superados. As, durante esas dos ltimas dcadas del
siglo XX, el combate a la pobreza y la ampliacin de
los derechos se convirtieron en un imperativo para
el Estado y la sociedad civil (Laje, 1993; ODNA, 2003:
33-35; Katsberg, 2003 en Unicef, 2003: 5-6).
Ecuador no era en lo absoluto ajeno a este contexto. La pobreza del pas se haba incrementado,
el deterioro en las condiciones de vida eran evidentes y, sobre todo, desde mediados de la dcada
del noventa, una permanente inestabilidad poltica
se hizo presente, que incluso se extendera hasta
mediados de la primera dcada del siglo XXI. Asimismo, en el pas, al igual que en el contexto internacional, emergi un movimiento por los derechos
de la niez. Esta instancia de la sociedad civil en la
que convergan diversas organizaciones nacionales,
pblicas y privadas, e internacionales de manera
sucinta pretenda, entre otras cosas, transformar esa
decimonnica nocin de que los nios son seres incompletos, en los que se interviene y reforma, para
concebirlos como sujetos de derechos, con necesidades propias, con una voz y participacin plena en
el presente. Esa transformacin en la concepcin
de la infancia implicaba necesariamente que el diseo y la aplicacin de polticas sociales se amparen
en un enfoque de derechos, para as incidir y transformar un contexto empobrecido, violento y nada
esperanzador (ODNA, 2003: 34).
Ese renovado planteamiento propuesto por el movimiento de la infancia era parte de un nuevo para-
351
Social
352
Social
10
Tal cual lo estipula el cdigo: () la proteccin integral que el Estado, la
sociedad y la familia deben garantizar a todos los nios, nias y adolescentes
que viven en el Ecuador, con el fin de lograr su desarrollo integral y el disfrute
pleno de sus derechos, en un marco de libertad, dignidad y equidad. Para este
efecto, regula el goce y ejercicio de los derechos, deberes y responsabilidades
de los nios, nias y adolescentes, y los medios para hacerlos efectivos, garan-
353
Social
12
El Foro Ecuatoriano Permanente por y con los Nios, Nias y Adolescentes
es una red que articula a diversas organizaciones no gubernamentales del pas.
Entre sus acciones, ha impulsado reformas polticas y legales a favor de la infancia, y ha dado seguimiento permanente al cumplimiento de la CDN en el
pas (ODNA, 2003: 35).
Ludwig Guendel (2009), en el artculo Construyendo la democracia: veedura ciudadana, nuevas formas de la participacin, seala que el mayor aporte
que el ODNA ha realizado est en la forma de hacer veedura, ya que es veedura a los derechos y no a los nios, la cual impacta sobremanera en el contexto
nacional a favor de una transformacin real en la concepcin de la niez y adolescencia, as como en el modo de relacionamiento. En sus propias palabras:
hasta este momento muchas organizaciones acadmicas e institucionales
venan mostrando la situacin de la niez: cuntos eran, donde estaban, qu
hacan, pero el ODNA quiso ir ms all: no identificar a la niez como su objeto
de vigilancia, sino a los derechos que a ellos les asisten. Este fue un paso trascendental. La niez y la adolescencia fueron vistas como sujeto y no solo como
un insumo ms de una informacin que, por mejor sistematizada que estuviera, se refera a una realidad objetivada: un grupo poblacional, un grupo meta o
una categora de anlisis (Guendel, 2009: 13-14). As, el ODNA comprende la
necesidad de visibilizar a la infancia como sujeto de derechos e imprime una
perspectiva poltica en su produccin de informacin: llevar a ese sujeto a la
agenda pblica y social de muchos grupos o sectores sociales (Guendel, 2003:
14). He ah la importancia y enorme aporte del ODNA en el contexto nacional.
13
354
Social
2003: 36). La informacin es un instrumento poltico para promover el cambio social, y a pesar de la
inestabilidad institucional de la dcada de los noventa, en el pas no se ha descuidado esta responsabilidad, y como veremos a lo largo de la siguiente
seccin, contar con informacin es la nica va que
tenemos para comprender los desafos que tenemos
por delante en un pas desigual como Ecuador.
A lo largo de la dcada de los noventa se ha gestado
un avance extraordinario en trminos legales a favor
de la niez y adolescencia. El cambio en la perspectiva hacia la infancia, de objetos de tutelaje a sujetos de derechos sintetiza esa transformacin. Atrs
queda la imagen de la niez problemtica que el Estado debe tutelar, y se da paso a la celebracin de un
histrico pacto tripartito entre el Estado, la sociedad
y la familia, para que de manera conjunta se tomen
acciones que, garantizando el cumplimiento de los
derechos de la niez y adolescencia, permitan mejorar sus condiciones de vida tanto en la esfera pblica como privada. Ahora bien, el mayor desafo por
delante es que ese pacto sea una realidad y trascienda
el avance alcanzado en el mbito legal. Cmo se
ha traducido ese nuevo marco legal en la vida cotidiana de los nios, de las nias y de los y las adolescentes ecuatorianas? Qu ha sucedido a lo largo de
las ltimas dcadas en trminos del cumplimiento
efectivo de los derechos de la infancia? Cules son
los mayores pendientes que tiene Ecuador frente a
la infancia?
Respondamos estas interrogantes usando precisamente la informacin que desde el ODNA se produce y que retrata las condiciones de vida de la
poblacin ecuatoriana ms joven.
355
Social
356
15
El IDN es una medida sinttica sobre el cumplimiento de los derechos de la niez y adolescencia
en las distintas circunscripciones territoriales del
pas. En 2002, el ODNA junto con Unicef crearon
esta medida que desde entonces ha permitido realizar el monitoreo del cumplimiento de estos derechos de manera objetiva e integral. Este ndice est
conformado por varios indicadores que dan cuenta
de la garanta de derechos de acuerdo al ciclo de
vida: IDN-1 Primeros aos (0 a 5 aos), IND-2 Edad
escolar (6 a 11 aos) e IDN-3 Adolescentes (12 a 17
aos). Cada uno de ellos abarca tres derechos fundamentales, representados por un indicador social. La
combinacin de los tres indicadores se transforma
en una calificacin con una escala que va de 0 (deficiente) a 10 (sobresaliente).
Esta es una de las medidas ms novedosas y
tambin ms precisas que existen en el pas
para dar cuenta del cumplimiento de los derechos de la niez y adolescencia. Anualmente, el
ODNA produce informacin con datos nacionales, regionales, provinciales, por grupo tnico
y tambin por grupo etario, de tal manera que el
pas pueda saber qu ocurre en trminos del cumplimiento de los derechos. Adems, la produccin de esta informacin crea mecanismos de
No existen datos actualizados sobre niez y adolescencia. Apenas el ODNA
ha terminado la primera encuesta de la sociedad civil y su informacin est procesndose. Esto permitir contar con informacin a 2010 y actualizar los IDN.
15
Social
Provincia
Esmeraldas
Costa
Sierra
Amazona
Galpagos
Matrcula primaria
Mujeres alfabetas
1974
1982
1990
2001
1974
1982
1990
2001
64,2
55,0
81,0
83,0
68,4
77,4
84,4
88,6
Manab
59,2
57,1
82,8
86,5
68,2
76,4
83,7
88,3
Guayas
77,4
69,2
90,9
90,2
84,0
89,1
92,0
92,8
Los Ros
68,0
63,3
85,0
85,8
69,7
78,0
84,0
89,8
El Oro
82,3
73,1
91,6
92,9
86,4
90,2
93,1
94,3
Carchi
79,5
77,1
90,9
91,6
79,2
82,6
87,1
91,9
Imbabura
66,6
71,3
89,7
90,8
58,1
65,6
77,3
84,9
Caar
74,0
71,2
89,0
91,1
60,4
64,8
74,1
83,4
Azuay
71,9
73,1
90,9
92,7
68,4
75,6
81,9
89,7
Bolvar
65,8
67,8
84,2
89,1
60,2
66,2
73,4
81,2
Tungurahua
75,9
77,8
92,6
93,7
83,6
74,4
82,0
88,2
Chimborazo
64,1
68,6
88,3
90,4
49,0
55,4
66,6
79,1
Cotopaxi
65,1
67,9
88,7
88,9
50,1
56,1
69,2
79,9
Loja
74,4
70,9
89,7
92,4
82,5
83,4
87,6
92,0
Pichincha
76,4
75,3
92,3
93,0
81,6
87,4
90,7
93,5
Morona Santiago
68,9
69,4
88,3
88,2
68,5
76,3
84,3
88,9
Napo
62,9
66,1
87,8
91,9
58,8
72,8
79,8
87,6
Orellana
62,9
66,1
85,6
87,4
58,8
72,8
82,0
89,2
Pastaza
64,4
70,2
87,0
90,7
62,2
71,0
80,0
87,9
Sucumbos
62,9
66,1
84,5
86,6
58,8
72,8
86,0
90,2
Zamora Chinchipe
70,0
70,1
86,9
90,7
77,1
81,5
87,4
91,1
Galpagos
87,0
81,9
94,4
95,0
91,6
87,1
96,0
96,7
Fuente: ONDA, 2005: 203, con base en INEC, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Datos en porcentaje. Elaboracin: propia.
vigilancia frente a las acciones que, a nivel local y nacional, son tomadas por parte de los Gobiernos para
revertir situaciones que impiden garantizar la aplicacin del cdigo, y avanzar tanto en el cumplimiento de los derechos de los menores de 18 aos
como en las condiciones de vida en las que crecen y
se desarrollan.
En la tabla 3 se hace un recuento del IND global de
2002 a 2006, a nivel nacional, regional y provincial.
Estos datos nos muestran que de forma alentadora, a
nivel nacional, han existido avances en trminos del
cumplimiento de los derechos de la infancia. En 2002
la nota que el pas obtuvo fue de 4, y en 2006 de 5,2.
A pesar de esta importante mejora, el pas todava
debe incrementar en 4,8 puntos su rendimiento para
357
Social
Costa
Sierra
Amazona
Galpagos
Provincia
Agua
1974
1982
Hacinamiento
1990
2001
1974
1982
1990
2001
Esmeraldas
10,4
21,4
21,5
52,0
85,1
46,6
39.0
31,0
Manab
9,3
22,4
29,9
47,0
85,0
51,9
39,7
30,0
Guayas
29,3
37,9
37,8
69,0
85,0
45,1
35,9
30,0
Los Ros
8,6
20,5
21,7
44,0
85,7
54,6
44,7
35,0
El Oro
17,3
33,4
40,6
75,0
81,0
46,5
34,2
27,0
Carchi
9,8
35,5
44,6
83,0
84,8
51,8
42,3
29,0
Imbabura
13,9
33,4
47,2
82,0
77,3
47,4
36,8
27,0
Caar
6,4
16,9
26,6
51,0
69,7
45,6
36,3
26,0
Azuay
12,4
31,8
44,3
76,0
66,0
39,2
29,7
21,0
Bolvar
6,5
19,9
28,1
48,0
73,3
43,7
34,8
28,0
Tungurahua
14,6
28,2
40,1
73,0
71,2
39,9
29,5
21,0
Chimborazo
12,0
23,6
35,1
66,0
71,0
43,3
34,9
26,0
Cotopaxi
6,7
13,5
24,3
60,0
77,3
51,3
39,7
31,0
Loja
9,1
22,8
33,0
62,0
85,3
53,3
42,2
30,0
Pichincha
31,7
49,0
55.,0
84,0
75,0
33,0
23,7
17,0
Morona Santiago
1,6
12,4
23,6
53,0
77,9
48,1
39,2
36,0
Napo
2,2
6,1
19,8
53,0
92,7
49,6
42,0
37,0
Orellana
2,2
6,1
2,7
29,0
92,7
49,6
41,6
36,0
Pastaza
11,2
23,9
35,8
58,0
79,4
41,8
34,4
29,0
Sucumbos
2,2
6,1
5,5
26,0
92,7
49,6
38,8
31,0
Zamora Chinchipe
1,7
12,9
21,4
55,0
84,6
58,3
45,0
38,0
Galpagos
18,8
38,4
44,5
81,0
61,3
28,9
22,0
19,0
Fuente: ODNA, 2005:203, con base en INEC, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Datos en porcentaje. Elaboracin: propia.
Al desglosar la informacin de los IDN globales podemos tener una nocin mucho ms precisa de la
situacin de la infancia por grupo etario, y a su vez
identificar claramente cules son los derechos que
se cumplen y cules no.
Vale la pena sealar que a pesar de estos importantes avances para los menores de cinco aos, la situacin en el campo no refleja la misma situacin.
358
Social
2002
2003
2004
2005
2006
4,2
4,4
4,5
5,3
5,4
Bolvar
2,7
2,9
3,0
3,9
3,9
Caar
2,9
3,2
3,2
4,0
4,3
Carchi
3,4
4,1
4,2
5,1
5,2
Cotopaxi
2,2
2,6
2,9
3,9
3,7
Chimborazo
1,7
2,1
2,2
2,9
3,7
El Oro
5,3
5,4
5,6
5,9
6,1
Esmeraldas
4,1
4,4
4,4
5,0
5,1
Galpagos
6,7
6,4
7,0
6,7
5,8
Guayas
4,6
4,8
5,0
5,8
5,9
Imbabura
3,2
3,3
3,4
4,2
4,6
Loja
3,6
3,6
3,8
4,6
4,9
Los Ros
3,5
3,6
3,8
4,6
4,8
Manab
3,2
3,4
3,6
4,3
4,3
Morona Santiago
2,5
2,7
2,7
3,9
3,4
Napo
3,5
3,7
3,5
4,0
4,4
Orellana
1,5
2,0
2,1
3,9
3,9
Pastaza
3,9
4,4
4,4
4,8
5,0
Pichincha
5,1
5,1
5,1
5,8
5,9
Sucumbos
2,3
2,6
2,7
3,6
3,5
Tungurahua
3,3
3,6
3,7
4,7
5,1
Zamora Chinchipe
3,2
3,4
3,5
4,1
5,4
Costa
4,3
4,5
4,7
5,3
5,3
Sierra
4,0
4,2
4,3
5,0
5,2
Amazona
2,9
3,2
3,2
4,1
4,4
Pas
4,0
4,1
4,3
5,0
5,2
359
Social
vestigaciones hechas por el ODNA, el acceso a servicios de salud en el campo es muy limitado y los
menores de cinco aos posiblemente mueran por
causas prevenibles debido a la poca o mala atencin mdica, al limitado acceso al agua, o a las insalubres condiciones de vivienda en las que crecen.
Entre las principales causas de muerte estn la falta
de atencin de calidad a sus madres en el perinatal
y la violencia. Las provincias ms afectadas son: Esmeraldas, Guayas, Imbabura, Cotopaxi, Chimborazo, Bolvar y Caar (ODNA, 2009b).
El IDN-2 refleja el cumplimiento de tres garantas
bsicas de los nios y nias de 6 a 11 aos: al desarrollo intelectual, a vivir sanamente libre de miedo
y amenazas, y a jugar y compartir con los padres.
El grfico N 2 da cuenta de que el IDN-2 del pas,
a diferencia del IDN-1, no refleja mejoras. Es decir
que hay una alerta frente a los nios, nias y adolescentes entre 6 y 11 aos en edad escolar. Una de las
evidencias ms complejas es que el maltrato infantil
est presente. Ms de la mitad de los nios y nias
en esa edad reciben algn tipo de castigo fsico. El
35% no comparte tiempo libre con sus padres, y el
22% abandona la escuela al terminar la primaria. La
mayora de los que desertan de la escuela ingresan
tempranamente al mundo laboral, y las nias, sobre
todo, se dedican a quehaceres domsticos. Esto implica una clarsima violacin al Cdigo de la Niez.
En trminos generales, se puede decir que la edad
escolar est en alto riesgo: maltrato infantil en la escuela y en el hogar, trabajo infantil y desercin escolar. Las provincias con los principales riesgos son:
Caar, Esmeraldas, Los Ros, adems de las de la regin amaznica (ODNA, 2009b).
El IDN 3 refleja tres garantas necesarias para que los
y las adolescentes se preparen para la vida adulta: derecho a vivir libres de peligros y amenazas, derecho a
una educacin secundaria completa, y derecho a terminar saludablemente su crecimiento fsico y emocional. Al igual que el IDN-2, los datos no son nada
alentadores, y el grfico N 3 puede constatar este
hecho: el 49% de los y las adolescentes mueren por
causas violentas: suicidio, homicidio y accidentes. El
6% de las adolescentes son madres, y el 35% no accede a la educacin secundaria. Sin duda, el riesgo
para este grupo etario es alto. Las principales provincias en esta situacin son Esmeraldas, Bolvar y las de
la regin amaznica (ODNA, 2009b).
360
Social
Tabla 4: Maltrato y violencia hacia la niez y adolescencia a nivel nacional, regional, provincial y por grupo tnico.
Serie 2002-2006
Territorio
2002
2003
2004
2005
2006
2002
2003
2004
2005
2006
Azuay
51,0
51,0
52,6
52,6
52,6
38,9
38,9
31,7
31,7
31,7
Bolvar
71,6
71,6
73,8
73,8
73,8
40,1
40,1
32,6
32,6
32,6
Caar
54,3
54,3
56,0
56,0
56,0
35,9
35,9
29,2
29,2
29,2
Carchi
49,6
49,6
51,2
51,2
51,2
37,9
37,9
30,9
30,9
30,9
Cotopaxi
62,3
62,3
64,3
64,3
64,3
47,1
47,1
38,4
38,4
38,4
Chimborazo
66,3
66,3
68,4
68,4
68,4
45,9
45,9
37,4
37,4
37,4
El Oro
50,0
50,0
51,5
51,5
51,5
46,8
46,8
38,2
38,2
38,2
Esmeraldas
57,1
57,1
58,8
58,8
58,8
47,4
47,4
38,6
38,6
38,6
Galpagos
46,9
46,9
48,4
48,4
48,4
45,6
45,6
37,2
37,2
37,2
Guayas
46,4
46,4
47,9
47,9
47,9
45,1
45,1
36,7
36,7
36,7
Imbabura
52,7
52,7
54,3
54,3
54,3
41,6
41,6
33,9
33,9
33,9
Loja
51,0
51,0
52,6
52,6
52,6
30,3
30,3
24,7
24,7
24,7
Los Ros
49,5
49,5
51,1
51,1
51,1
46,6
46,6
38,0
38,0
38,0
Manab
41,6
41,6
42,9
42,9
42,9
45,4
45,4
37,0
37,0
37,0
Morona Santiago
56,2
56,2
57,9
57,9
57,9
42,6
42,6
34,7
34,7
34,7
Napo
56,2
56,2
57,9
57,9
57,9
42,6
42,6
34,7
34,7
34,7
Orellana
56,2
56,2
57,9
57,9
57,9
42,6
42,6
34,7
34,7
34,7
Pastaza
56,2
56,2
57,9
57,9
57,9
42,6
42,6
34,7
34,7
34,7
Pichincha
48,7
48,7
50,2
50,2
50,2
34,7
34,7
28,3
28,3
28,3
Sucumbos
56,2
56,2
57,9
57,9
57,9
42,6
42,6
34,7
34,7
34,7
Tungurahua
59,6
59,6
61,4
61,4
61,4
46,1
46,1
37,5
37,5
37,5
Zamora Chinchipe
56,2
56,2
57,9
57,9
57,9
42,6
42,6
34,7
34,7
34,7
Costa
48,3
48,3
48,4
48,4
48,4
43,9
43,9
37,2
37,2
37,2
Sierra
52,6
52,6
55,3
55,3
55,3
40,0
40,0
31,2
31,2
31,2
Amazona
54,4
54,4
57,9
57,9
57,9
44,3
44,3
34,7
34,7
34,7
Pas
50,6
50,6
52,2
52,2
52,2
42,2
42,2
34,4
34,4
34,4
hecho. Sin embargo, esta importante mejora no sucede ni con la niez en edad escolar ni tampoco con
la adolescencia. Ambos grupos etarios no tienen garantizados el cumplimiento de sus derechos, y casualmente en ambas edades, el maltrato infantil, las
condiciones de violencia, la desercin del sistema
escolar y el trabajo infantil estn presentes. Parecera que a medida que la poblacin crece, el cumplimiento de sus derechos se limita, sobre todo, en
trminos de garantizar que los nios, las nias y adolescentes crezcan en ambientes libres de violencia.
4. Lo que vendr
El recorrido analtico que hemos realizado a lo largo
de estas secciones nos permite afirmar que efectivamente en cinco dcadas se han gestado importantes
transformaciones estatales y societales frente a la
niez y adolescencia. No cabe duda de que transitar
de un modelo interventor y corrector a otro que ante
todo privilegia los derechos de la infancia ha sido
uno de los mayores avances en ese trnsito hacia
los derechos. Este logro no podra explicarse sin la
injerencia directa, tal y como lo hemos visto, del
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