PREGO ELETRNICO: uma anlise de sua evoluo histrico-legislativa e das

inovaes decorrentes do Decreto n 5.450/2005

Autor: Marco Adriano Ramos Fonsca
Ps-graduado em Direito Processual pela UNAMA.
Pregoeiro formado pela Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP.
Analista Judicirio do TJMA.
Professor do Curso de Direito da Faculdade do Maranho FACAM.
Autor do livro Prego Eletrnico: uma anlise de sua aplicabilidade e eficcia na Administrao
Pblica Federal, Campinas: Editora Impactus 2007.
Articulista e palestrante em Licitaes e Contratos.

1. Consideraes Preliminares

O Prego Eletrnico trata-se de uma das formas de realizao da

modalidade licitatria de prego, apresentando as regras bsicas do Prego
Presencial, com procedimentos especficos, caracterizando-se especialmente pela
ausncia da presena fsica do pregoeiro e dos demais licitantes, uma vez que toda
interao feita por meio de sistema eletrnico de comunicao pela Internet,
possuindo como importante atributo a potencializao de agilidade aos processos
licitatrios, minimizando custos para a Administrao Pblica, estando cada vez mais
consolidado como principal forma de contratao do Governo Federal.
O uso e a aplicabilidade do Prego, na forma eletrnica, como modalidade
de licitao no mbito da Administrao Pblica Federal proporcionou, desde o incio,
impacto nas contrataes governamentais, representado em grandes vantagens aos
entes pblicos, notadamente em virtude de suas caractersticas de celeridade,
desburocratizao, economia, ampla divulgao e publicidade e eficincia na
contratao.
Sobre os aspectos inovadores da utilizao de meios tecnolgicos e a
comunicao distncia, e sua fixao histrico-legislativa, disponibilizados com a
implementao de Preges Eletrnicos, Palavri (2005, p. 127) leciona
Com efeito, at a edio da primeira medida provisria do prego, em 2000,
no havia, em mbito nacional, nenhuma norma disciplinando as licitaes por
intermdio de meio eletrnico, sendo que, na melhor das hipteses, os rgos
pblicos apenas disponibilizaram seus editais pela Internet, em seus sites, no
os utilizando para nenhum outro fim.

Neste contexto, faz-se necessrio destacar que o primeiro instrumento

normativo a prever a possibilidade de realizao do Prego Eletrnico em nosso

ordenamento jurdico foi a Medida Provisria n 2.026/2000, em seu art. 2, pargrafo

nico.
Impende ser ressaltado, outrossim, que no dia 21 de dezembro de 2000,
ainda sob a gide da stima reedio da Medida Provisria n 2.026/2000, foi editado o
Decreto n 3.697, que regulamentou o prego em sua forma eletrnica, estabelecendo
normas e procedimentos para a realizao de licitaes na modalidade prego, por
meio da utilizao de recursos de tecnologia da informao, destinado aquisio de
bens e servios comuns, no mbito da Unio.
Com o intuito de otimizar o procedimento do Prego, potencializando os
mecanismos para a divulgao, publicidade, ampla participao, o pargrafo 1 do art.
2, da Lei n 10.520/2002, ratificando o que j havia sido previsto no art. 2, pargrafo
nico da Medida Provisria n 2026/2000, acima mencionado, consagrou a
implementao do que se convencionou denominar Prego Eletrnico, realizado por
meio da utilizao de recursos de tecnologia da informao, nos termos de
regulamentao especfica, a qual se deu poca atravs do Decreto n 3.697, de 21
de dezembro de 2000, aplicando-se subsidiariamente o Decreto 3.555, de 8 de agosto
de 2000, que trata do Prego Presencial.
Convm ser destacado, que o Decreto n 3.697/2000, ao dispor sobre o
Prego Eletrnico, no contemplava, de maneira abrangente, todos os passos do
procedimento licitatrio eletrnico, fazendo apresenta vrias remisses ao Decreto n
3.555/2000, que disciplina o prego presencial, o que s vezes provocava dvidas na
aplicabilidade dos dispositivos, notadamente aps a converso da Medida Provisria
do prego em Lei.
Ademais, no se pode olvidar a notvel evoluo do procedimento do
Prego, tanto na forma presencial e eletrnica, com relao ao momento pretrito em
que o mesmo foi institudo atravs de medida

provisria, o que evidenciava a

premente necessidade de reviso do texto regulamentar, com a adoo de algumas

alteraes e inovaes que o adequassem ao contexto atual do procedimento,
compondo um sustentculo para a otimizao desta eficiente modalidade licitatria.
Como resposta ao clamor pela adequao do regulamento, o Governo
Federal editou o Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005, que foi publicado no Dirio
Oficial da Unio do dia 1 de junho de 2005, o novo regulamento do Prego Eletrnico,
que finalmente veio atualizar seu procedimento e adequar as incongruncias do
tratamento normativo dado pelo Decreto n 3.697/2002 relativamente aos dispositivos
2

da

Lei

10.520/2002,

consagrando

inmeras

inovaes

que

repercutiro

positivamente no amadurecimento desse procedimento, destacando-se com a mais

relevante o dispositivo que instituiu a obrigatoriedade de adoo do Prego, nas
aquisies de bens e servios comuns, adotando-se o Prego Eletrnico de forma
preferencial, a fim de consolid-lo, definitivamente, como forma de licitao padro na
Administrao Pblica Federal.

2. Conceito, caractersticas, vantagens e inovaes decorrentes do Decreto n

5.450/2005

O Prego Eletrnico apresenta sesso pblica que se efetiva por meio da

utilizao de recursos de tecnologia da informao, onde a interao entre os agentes
pblicos responsveis pela realizao da licitao (Pregoeiro e Equipe de Apoio) e os
licitantes/fornecedores d-se por meio de provedor da Internet, permitindo, dessa
forma, uma ampliao do universo de participantes e proporcionando uma maior
transparncia e publicidade ao rito do certame, tendo em vista que qualquer pessoa
interessada pode acompanhar o desenvolvimento da sesso pblica e ter acesso a
todos os atos e procedimentos praticados desde a abertura at o encerramento dos
trabalhos pertinentes ao procedimento licitatrio.
Ressaltando-se estes aspectos inovadores do Prego Eletrnico, Palavri
(ibid, p. 127) enfatiza em seus comentrios o carter modernizador institudo com essa
nova possibilidade de realizao de licitao, asseverando que
A previso desse procedimento, inicialmente, nas medidas provisrias do
prego, e depois na Lei 10.520/2002, nada mais que reflexo da modernidade,
sendo prova de que os meios eletrnicos definitivamente passaram a fazer
parte integrante da vida cotidiana do poder pblico[...].

De plano, convm ser ressaltado que o Prego Eletrnico no se trata de

uma nova modalidade licitatria diversa do Prego, sendo apenas uma das formas de
realizao desse tipo de certame competitrio, entendimento este corroborado por
Vera Scarpinella (2003, p. 167), que nos leciona que [...] a forma eletrnica do prego
no equivale a uma nova e distinta modalidade licitatria. Trata-se da mesma
modalidade licitatria criada e descrita na Lei n 10.520/2002 [...].
Considerando as vantagens e resultados satisfatrios advindos das
experincias implementadas com o Prego Eletrnico, o Governo Federal passou a
incentivar progressivamente o uso e a difuso do Prego junto a todos os rgos
3

federais, evidenciando a inteno de consolid-lo como modalidade licitatria de

primeira grandeza, em se tratando de aquisies de bens e servios comuns.
Uma dos mecanismos que poderia caracterizar essa inteno de disseminar
o Prego, e a sua forma eletrnica, como modalidade prioritria, tratava-se da prpria
redao do art. 3, do Anexo II, do Decreto n 3.555/2000, ao consagrar que o uso da
modalidade licitatria de Prego pela Administrao Pblica Federal deveria ser
efetivada de forma preferencial, nos casos em que o objeto da contratao fosse
caracterizado como bem ou servio comum. Eis a redao do referido dispositivo
(BRASIL, 2007a, p. 1):
Art. 3. Os contratos celebrados pela Unio, para a aquisio de bens e
servios comuns, sero precedidos, prioritariamente, de licitao pblica na
modalidade de prego, que se destina a garantir, por meio de disputa justa
entre os interessados, a compra mais econmica, segura e eficiente.

Entretanto, esse dispositivo despertou diversos questionamentos na

doutrina, tendo em vista que, a priori, poderia evidenciar um carter discricionrio na
escolha da modalidade licitatria de Prego pela Administrao.
Ademais, tais questionamentos ganharam maior repercusso ao se verificar
que os rgos pblicos federais no estavam utilizando o Prego em suas rotinas de
licitaes, notadamente em sua forma eletrnica, tendo em vista que suas
caractersticas inovadoras e peculiares causaram certa desconfiana e averso por
parte de alguns gestores governamentais, que por diversos fatores, dentre eles a falta
de estrutura tecnolgica e a falta de incentivo para a qualificao de seus servidores,
ficando, portanto, relegado a segundo plano.
O uso do Prego estava mais concentrado na forma presencial, sendo que a
utilizao da forma eletrnica ainda apresentava certa averso por parte de algumas
entidades estatais. Entretanto, esta no era a vontade da cpula do governo, que
cada vez mais se vislumbrava com as vantagens e transparncia institudas pelo
Prego Eletrnico, e desta forma almejava uma maior expanso na utilizao desta
forma de licitao.
Nesse contexto, e no intuito de viabilizar uma otimizao no uso do Prego
Eletrnico, o Governo Federal editou o Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005,
publicado no DOU de 1 de junho de 2005, que finalmente, instituiu a obrigatoriedade
de adoo do Prego nas contrataes de bens e servios comuns, adequando-o s
intenes institucionais e prpria evoluo e dinmica que tomou o Prego na
Administrao Federal, tornando esta modalidade licitatria obrigatria nas aquisies
4

de bens e servios comuns, e sua forma eletrnica passando a ser prioritria e padro,
ou seja, quando o gestor pblico optar pelo prego presencial ter apresentar
justificativa circunstanciada da escolha.
o que preconiza o art. 4 do referido Decreto, cuja redao transcrevemos
in verbis (BRASIL, 2007b, p. 3):
Art. 4o Nas licitaes para aquisio de bens e servios comuns ser
obrigatria a modalidade prego, sendo preferencial a utilizao da sua forma
eletrnica.
1o O prego deve ser utilizado na forma eletrnica, salvo nos casos de
comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente. [...]

Referido dispositivo inovador, e acarretar, sem dvida alguma, grandes

repercusses em nosso ordenamento jurdico e na aplicabilidade das demais
modalidades licitatrias da Lei n

8.666/93, que praticamente perdero campo de

aproveitamento.
Se considerarmos que na poca em que o prego se apresentava como
faculdade ou opo discricionria da Administrao Pblica Federal, em se tratando
de aquisio de bens e servios comuns, as demais modalidades licitatrias
encontravam-se em crescente desuso, imagine-se agora com o carter cogente do
referido dispositivo consagrado no Decreto n 5.450/2005.
Isso no significa que as modalidades de Concorrncia, Tomada de Preos
e Convite perdero completamente aplicabilidade, tendo em vista que, doravante, tais
certames licitatrios sero cabveis apenas quando o objeto da contratao no se
emoldurar ao conceito jurdico de bens e servios comuns, o que certamente
ocasionar grandes discusses na doutrina e na jurisprudncia dos Tribunais, e do
prprio Tribunal de Contas da Unio, haja vista que referido conceito jurdico
plurissignificativo
A inovao apresentada com a obrigatoriedade fixada pelo Decreto n
5.450/2005 quanto a aplicabilidade do Prego para a contratao de bens e servios
comuns, e a adoo da forma eletrnica com instrumento preferencial, vem ratificar o
contexto de consolidao e prestgio que o Prego Eletrnico atravessa desde o incio
de sua instituio, com a implementao de uma nova mentalidade nas aquisies
governamentais, conforme faz prova os prprios dados informados no portal
Compranet (BRASIL, 2007d, p.1), que colacionamos a seguir:
Prego Eletrnico do governo cresce 103%: O nmero de preges
eletrnicos do governo federal de 2004 cresceu 103% frente ao ano anterior,
revelou um balano divulgado pela Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao (SLTI), do Ministrio do Planejamento. Segundo o rgo, foram

3.024 transaes realizadas no ano passado, frente a 1.488 de 2003. Na

comparao com 2002, a alta foi de aproximadamente 300%.

A adoo do Prego, e a implementao de sua forma eletrnica

viabilizaram um notvel incentivo competitividade e ampliao da disputa entre
fornecedores, que passaram a dar uma maior credibilidade s contrataes pblicas e
aos certames licitatrios, eis que nesta modalidade se reduz drasticamente as
possibilidades de fraudes, conluios, conchavos, e todas as demais meios escusos e
fraudulentos que dantes eram levados cabo por servidores e fornecedores
inescrupulosos.
O incremento da competitividade plenamente materializvel no Prego
Eletrnico atravs da simples constatao de que um licitante que possua
estabelecimento em qualquer lugar do pas pode participar de um certame licitatrio
promovido por qualquer instituio pblica federal sediada no territrio nacional,
bastando estar conectado Internet, e satisfazer os requisitos para credenciamento no
servidor do sistema.
Dessa forma, por exemplo, uma empresa estabelecida no Estado de
Roraima pode participar, e qui lograr ser adjudicatria, de um Prego Eletrnico
promovido por uma Unidade Administrativa do Servio Pblico Federal sediada na
cidade de Uruguaiana/RS. Eis um instrumento de fortificao dos princpios e valores
consagrados em nossa constituio, e do prprio Estado Democrtico de Direito.
Com o fim de ilustrar o crescimento da competitividade e da credibilidade
dos fornecedores nas licitaes promovidas na modalidade de Prego, apresentamos
as seguintes informaes extradas do portal Comprasnet (BRASIL, 2007c, p. 1):
Nos ltimos dois anos, uma lenta revoluo vem ocorrendo no governo federal
na hora de realizar suas licitaes. As mudanas so importantes porque
aumentaram de forma significativa o nmero de fornecedores do governo e
porque reduziram os custos das compras governamentais em at 30%. [...]
Essas mudanas devem-se prioridade dada aos preges eletrnicos. [...] A
novidade foi o crescimento do nmero de fornecedores, que pela primeira vez
ultrapassou a casa dos 200 mil. Nos ltimos quatro anos, o nmero de
empresas passou de 150 mil para 214 mil, uma elevao de 42%. [...] Para a
iniciativa privada, o uso dos preges tambm favorvel, segundo os
especialistas do setor. Antes da popularizao dos preges eletrnicos,
poucas empresas participavam das licitaes e muitas preferiam no aparecer,
atuando atravs de empresas de representao, mas cada dia mais as
empresas esto quebrando esse paradigma e atuando de forma direta para
vender aos rgos pblicos, afirma Roberto Bacarat, diretor da RHS
Licitaes.

Podemos destacar, ainda, as seguintes inovaes do Decreto n 5.450/2005:

a) Consagrao no texto do decreto sobre prego eletrnico dos
princpios norteadores dessa modalidade licitatria (art. 5);
6

b) A designao do pregoeiro e de sua equipe de apoio poder recair

entre servidores de rgos diversos daquele em que se promover o
evento, desde que o rgo cedente seja entidade integrante do SISG
(Sistema

Integrado

de

Servios

Gerais)

do

Ministrio

do

Planejamento, ou seja, de qualquer outro rgo que opere preges

pelo portal Comprasnet;
c) Alterao dos prazos e formas de impugnao e pedido de
esclarecimento, que agora so diferentes e especficos, conforme
dispe os artigos 18 e 19 do Decreto n 5.450/2005;
d) Possibilidade de envio, por parte do licitante, de lance inferior ao
ltimo por ele ofertado (art. 24, 3), o que viabiliza a disputa pelas
demais colocaes no certame;
e) Aumento dos limites dos valores estimados da contratao para fins
de publicao do Aviso de Licitao em jornais de grande circulao
local, regional ou nacional, nos termos do art. 17, incisos I, II e III, e
6 do Decreto 5.450/2005;
f) Consagrao da possibilidade de contratao de Servios de
Engenharia, por meio de Prego Eletrnico, instituda pela redao do
art. 6 do Decreto n 5.450/2005, antes vedada pelo art. 5 do Decreto
n 3.555/2000, acolhendo os questionamentos e os entendimentos
articulados pela doutrina e parte da jurisprudncia, que sustentavam a
possibilidade da contratao desses servios.

3 Consideraes Finais

O Prego Eletrnico trata-se de um inovador instrumento concebido pelo

Governo Federal relativamente s alternativas e conceitos em licitaes pblicas at
ento vigentes, configurando-se em um verdadeiro corte epistemolgico, uma quebra
de

paradigmas,

sem

precedentes,

no

contexto

histrico

de

contrataes

governamentais de nosso ordenamento jurdico.

A instituio do Prego como nova modalidade de licitao de observncia
obrigatria pela Administrao Pblica Federal aponta para uma modernizao do
sistema de licitao, objetivando conferir Administrao um meio mais econmico,
7

clere e eficaz para as contrataes, notadamente ao se estabelecer o Prego

Eletrnico como forma de realizao preferencial, de forma a otimizar o rito
procedimental, aumentando a competitividade entre os licitantes, alcanando
fornecedores de diversas regies do pas, reduzindo os custos e os valores das
propostas.
O Prego Eletrnico representa uma desejvel aplicao do princpio
constitucional da eficincia, com a agilizao e simplificao do procedimento licitatrio,
atravs de uma inverso de fases que lhe propicia maior e mais efetiva funcionalidade.
Isto, na medida em que propicia, a todos os participantes do certame, a oportunidade
de verem examinada e discutida a sua proposta, sem as prvias barreiras e delongas
da habilitao.
O Prego Eletrnico tambm preponderante para o perfeito atendimento
do princpio da economicidade, uma vez, que viabiliza resultados satisfatrios, com
uma reduo significativa dos valores das ofertas, alm de propiciar maior agilidade s
contrataes, que, em regra, ocorrem com maior celeridade por meio da utilizao de
seu rito procedimental menos burocratizado.
A instituio do Prego coaduna-se com o nosso atual estgio legislativo,
que vem consolidando uma mentalidade de probidade e responsabilidade nos gastos
pblicos, a exemplo da Lei Complementar n 101/2000 - Lei de Responsabilidade
Fiscal, pugnando cada vez mais pela transparncia na gesto da res pblica,
viabilizando instrumentos preservadores do interesse pblico e coletivo.
Mais informao e transparncia nas licitaes pblicas so, sem dvida, a
garantia perene do efetivo acesso e controle popular e do exerccio da cidadania.
A sociedade no tolera mais conviver com agentes e gestores pblicos
irresponsveis e hoje est cada vez mais consciente de que quem arca com os
prejuzos advindos do mau uso do dinheiro pblico o prprio cidado, o contribuinte.
Dessa forma, resta evidenciada a importncia desse procedimento licitatrio
para a Administrao Pblica, como uma forma de controlar as atividades do
Administrador na gerncia dos recursos pblicos, sempre tendo em mente os princpios
imperiosos na atividade administrativa, quais sejam: o da legalidade, moralidade,
publicidade etc.
O atual momento poltico do Brasil apresenta-se envolto em diversas
investigaes acerca de fraudes e corrupes no mbito das licitaes pblicas, com o
desvendamento de favorecimentos e da prevalncia de interesses particulares
8

camuflados no suposto interesse pblico, levantando novas discusses sobre a

defasagem das modalidades tradicionais de licitao e a progressiva utilizao de
mecanismos asseguradores de transparncia e maior fiscalizao dos gastos de
recursos pblicos, a exemplo do Prego Eletrnico.
Quanto mais transparente e democrtico for o sistema de compras pblicas,
menos espao haver para a corrupo. O modelo tradicional perpetuou na
administrao pblica as negociatas para superfaturar preos e direcionar as compras
para fornecedores dispostos a corromper. Isso ocorre por problemas inerentes ao
sistema tradicional, que inexistem no eletrnico.
Mas, apesar da inquestionvel melhora em relao ao sistema antigo, o
prego eletrnico no pode ser tratado como uma panacia capaz de eliminar a
corrupo. Deve ser consolidada a mentalidade e conscincia de todos os agentes
pblicos, fornecedores, e sociedade em geral a respeito da moralizao e
democratizao da gesto pblica, com a otimizao das formas de contratao
pblica, a fim de efetivamente ser consagrados na prtica os valores insculpidos nos
princpios norteadores da Administrao Pblica.
Conforme o prprio pronunciamento do Presidente da Repblica Lus Incio
Lula da Silva, em rede nacional, no qual ele ressalta que um dos maiores desafios que
enfrentam as democracias contemporneas o de dar transparncia gesto do
Estado, na definio e na fiscalizao dos investimentos e gastos pblicos.

REFERNCIAS
BRASIL. Decreto n 3.555, de 8 de agosto de 2002. Aprova o Regulamento para a
modalidade de licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios
comuns. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_3/decreto/D3555.htm>.
Acesso em: 22 fev. 2007.
__________. Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o prego, na
forma eletrnica, para aquisio de bens e servios comuns, e d outras providncias.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br>. Acesso em 22 fev. 2007.
__________. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Prego agora Lei e
vale
para
todo
o
Brasil.
Disponvel
em:
<http://www.planejamento.gov.br/tecnologia_informacao/conteudo/noticias/pregao_agor
a_e_lei.htm>. Acesso em: 6 jan. 2007.
__________. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Prego Eletrnico do
governo
cresce
103%.
Disponvel
em:
<http://www.comprasnet.gov.br/noticias/noticias1.asp?id_noticia=176>. Acesso em: 6
jan. 2007.
PALAVRI, Marcelo. Prego nas licitaes municipais. Belo Horizonte: Del Rey,
2005.
SCARPINELLA, Vera. Licitao na modalidade de prego: Lei 10.520, de 17 de julho
de 2002. So Paulo: Malheiros, 2003.

DADOS SOBRE O AUTOR:

Nome completo: Marco Adriano Ramos Fonsca
Profisso: Analista Judicirio A do Tribunal de Justia do Maranho TJMA
Qualificao: brasileiro, maranhense, solteiro, nascido aos 29/03/1983, filho de
Manoel Pereira Fonsca e Enilde Ramos Fonsca.
Endereo: Rua 01, casa 01, Conjunto So Jos, bairro Joo Paulo, So Lus/MA,
CEP 65041-430.
Fone: (098) 3243-6175 e (098) 8822-4130
e-mail: marco.adriano@bol.com.br
Autor do livro Prego Eletrnico: uma anlise de sua aplicabilidade e eficcia na
Administrao Pblica Federal, Campinas: Editora Impactus 2007.