MARCO INSTITUCION AL Y LEGAL APLICABLE AL MANEJO

INTEGR AL DE L OS RESIDUOS SLIDOS MUNICIP ALES Y

LA PREVENCIN DE LA CONTAMINACIN DEL SUELO
CONSIDERACIONES GENERALES DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL EN EL REA
DE LOS RESIDUOS

Antes de la expedicin de disposiciones jurdicas sobre cuestiones ambientales, en los

estados y municipios slo existan:

Leyes orgnicas municipales que determinan el mbito de competencia municipal

respecto de la prestacin de servicios pblicos y los procedimientos para involucrar a
particulares en su prestacin, sea mediante la figura de convenios o a travs de
concesiones que permiten su explotacin comercial.

Leyes de desarrollo urbano que disponen que la definicin del uso del suelo debe
considerar, entre otros, la prestacin de servicios pblicos.

Leyes hacendarias que autorizan y determinan el monto del cobro de derechos por
concepto de la prestacin de servicios pblicos.

Bandos de polica y buen gobierno municipales, que crean rganos

administrativos y los dotan de atribuciones para la prestacin de servicios pblicos y
que, adems, establecen reglas bsicas de comportamiento de los gobernados para
una convivencia civilizada.

Reglamentos municipales aplicables a todos o a algn servicio pblico en especial.

De todas estas disposiciones, slo las que expiden los ayuntamientos comprenden
reglas dirigidas hacia la prestacin del servicio pblico de aseo urbano, bsicamente
centradas en su operacin, as como responsabilidades para los gobernados que son
beneficiarios de la prestacin.

A partir de la expedicin de las leyes ambientales de los estados, a finales de la dcada

de 1980 e inicio de los 90, salvo algunas excepciones, se ampli la regulacin jurdica
en materia de residuos con la finalidad de prevenir y controlar los efectos que
ocasionan su generacin, recoleccin, transporte y tratamiento, incluida dentro de ste
su disposicin final.
Sin embargo, lo anterior no signific una modificacin de los reglamentos municipales
en lo relativo a la prestacin del servicio pblico de limpia (aseo urbano), para
incorporar en ellos contenidos ambientales.
Lo anterior, ha trado como consecuencia que existan en algunos municipios:

Dos autoridades diferentes, las responsables de los servicios de limpia (aseo

urbano), y las encargadas de proteger al ambiente, lo cual crea conflictos entre
ellas, ya que por la tradicional carencia de recursos, el manejo inadecuado de
los residuos sigue siendo un factor de degradacin del ambiente.

Autoridades ambientales encargadas de la prestacin del servicio pblico de

limpia (aseo urbano), lo cual tambin afecta su naturaleza protectora del
ambiente, en caso de no contar con los recursos para dar un manejo ambiental
adecuado a los residuos.

La introduccin en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente

(LGEEPA), de atribuciones exclusivas del Gobierno Federal en materia de emisin de
Normas Oficiales Mexicanas (NOM) aplicables al manejo de todo tipo de residuos, crea
un novedoso esquema de concurrencia, adems de que se prev la posibilidad de
convenir con estados y municipios su intervencin en cuanto al control de los residuos
de baja peligrosidad.
An cuando la LGEEPA no plantea obligaciones para los generadores de residuos
slidos, dado que esto es competencia de estados y municipios, si faculta a la
autoridad federal ambiental para que establezca reglas tcnicas para el
almacenamiento, recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos
slidos municipales. Asimismo, la faculta para que expida reglas tcnicas para prevenir
y controlar los efectos que sobre el ambiente se puedan ocasionar con motivo de la
generacin, almacenamiento, recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de
residuos slidos e industriales no peligrosos, en la figura 10 se presentan las
atribuciones de los tres ordenes de gobierno.

MARCO LEGAL ACTUAL EN MATERIA DE RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, establece que corresponde a
los municipios la responsabilidad de prestar el servicio de limpia con el concurso del
Estado. Generalmente esta atribucin es ratificada por la Constitucin Poltica de los

Estados y sustentada en la Ley Estatal de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente.

Este marco sirve de referencia para establecer los lineamientos generales de los
Bandos de Polica y Buen Gobierno y de forma particular los reglamentos de limpia
municipal.
Actualmente las metrpolis y la mayora de los municipios de tamao medio, cuentan
con dichos reglamentos para establecer los compromisos de quien presta y recibe el
servicio. Generalmente los captulos relacionados con disposiciones generales,
obligaciones de usuarios y prestadores del servicio, sanciones, infracciones, recursos
de inconformidad, organizacin y funciones del sistema de aseo urbano (SAU), y
aspectos operativos, se cumplen en un porcentaje elevado. Sin embargo, aspectos
relacionados con la atencin a usuarios, pago del servicio, inspeccin y vigilancia,
estmulos fiscales, generacin de residuos slidos y artculos relacionados con la
prevencin de la contaminacin presentan vacos importantes.

FIGURA 10.
ATRIBUCIONES RESPECTO DE LOS SERVICIOS EN MATERIA DE RECOLECCIN,
ALMACENAMIENTO, TRANSPORTE, REUSO, RECICLADO, TRATAMIENTO Y
DISPOSICIN FINAL DE RESIDUOS SLIDOS

El marco legal bajo el cual se sustenta el manejo integral de los RSM incluye leyes,
reglamentos y normas de los tres rdenes de gobierno e involucra a un nmero
considerable de instituciones las cuales buscan el bien comn mediante la disminucin
o eliminacin de los efectos nocivos que puede causar el manejo inadecuado de los
RSM, en el cuadro 29 se presenta el marco actual de la legislacin en el mbito de los
residuos slidos municipales.

AUTORIDADES COMPETENTES
En relacin con el manejo integral de residuos slidos municipales, como servicio
pblico, son autoridades competentes los estados y los municipios.

Cuadro 29.
Marco legal actual para el manejo de los
residuos slidos municipales

Ordenamiento

Descripcin

Constitucin Poltica
Indica que los servicios pblicos municipales que deben ser
de los Estados Unidos prestados por los ayuntamientos, entre ellos el servicio de
Mexicanos
limpia (Articulo 115)

Ley General de Salud

Estabece las disposiciones relacionadas al servicio pblico de

limpia en donde se promueve y apoya el saneamiento bsico, se
establecen normas y medidas tendientes a la proteccin de la
salud humana para aumentar su calidad de vida.

Ley General del

Equilibrio Ecolgico y
la Proteccin al
Ambiente

Plantea que los sistemas de manejo y disposicin de residuos

slidos no peligrosos quedan sujetos a autorizacin y legislacin
estatal o en su caso, municipal; y la disposicin final de los
residuos slidos no peligrosos, mediante rellenos sanitarios

Normas Oficiales
Mexicanas y Normas
Mexicanas

Establecen la forma y procedimientos aplicables al manejo y

disposicin de residuos slidos no peligrosos

Constitucin Poltica
Estatal

Dentro de los Artculos referentes a los municipios se hace

referencia a las facultades que tienen los ayuntamientos para
prestar el servicio de limpia pblica

Ley Estatal de
Proteccin al
Ambiente

Establece disposiciones de observancia obligatoria para cada

estado, teniendo como objetivo la prevencin, preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico, as como los fundamentos
para el manejo y disposicin final de los residuos slidos no
peligrosos

Ley Orgnica del

Municipio Libre

Establecen las atribuciones de los ayuntamientos para nombrar

las comisiones que atiendan los servicios pblicos

Bando de Polica y
Buen Gobierno

Plantean el conjunto de normas y disposiciones que regulan el

funcionamiento de la administracin pblica municipal

El reglamento regula especficamente los aspectos

Reglamento de Limpia administrativos, tcnicos, jurdicos y ambientales para la
prestacin del servicio de limpia pblica

Fuente: Jimnez Pea A..1999.

Los estados, a travs de sus legislaturas, tienen encomendado legislar en dicha

materia y cuentan con autoridades administrativas, dependientes de la administracin
pblica estatal, para intervenir como adyuvantes de la autoridad municipal
competente, en particular en materias relacionadas con el desarrollo urbano.
Los municipios, a travs del ayuntamiento, emiten reglamentos en la materia, en tanto
que los regidores fungen como supervisores de las actividades; contando adems con
instituciones administrativas que se encargan directamente de la prestacin del
servicio pblico consistente en: barrido de calles, recoleccin, transporte, tratamiento y
disposicin final de los residuos slidos.

Es importante hacer notar, que la prestacin del servicio pblico no est regulada por
ninguna disposicin jurdica del orden federal, salvo por el artculo 115 fraccin III,
inciso c), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para el slo
efecto de declarar competentes a los municipios en esta materia. Dado lo cual, las
disposiciones jurdicas a este respecto son las que se expiden en el orden local, sea en
los estados o municipios, o en ambos.
La LGEEPA, vigente desde principios de 1988 y reformada en diciembre de 1996, si
bien reconoce la competencia de los estados y municipios para regular y prestar el
servicio pblico de limpia (aseo urbano), adicionalmente faculta al Gobierno Federal, a
travs de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP,
actualmente SEMARNAT), para expedir Normas Oficiales Mexicanas en las diferentes
materias que estructuran el servicio pblico de limpia (aseo urbano), (artculos 5
fraccin V, 7 fraccin XIII y 8 fraccin XII).
Lo anterior indica que el Poder Legislativo Federal consider procedente que, adems
de la intervencin de las autoridades locales prevista en la Constitucin, tambin
debera participar el Gobierno Federal cuando se trata de proteger al ambiente, a
travs de la posibilidad de expedir reglas tcnicas obligatorias relativas al manejo
integral de residuos slidos, que deben ser observadas en forma adicional a las que
expidan las autoridades locales.
El gobierno federal a travs de la Secretara de Desarrollo Social realiza acciones para
apoyar el fortalecimiento de los servicios municipales en materia de manejo integral de
los residuos, en particular en lo que se refiere a la recoleccin, transferencia,
tratamiento y disposicin final, a fin de reducir sus efectos ambientales y minimizar los
riesgos a la salud pblica.
A la vez, dentro del contexto de la proteccin al ambiente en relacin con el manejo de
los residuos, tambin se concedi al Gobierno Federal la atribucin de la regulacin y
el control de la generacin, manejo y disposicin final de residuos peligrosos para el
ambiente y los ecosistemas (artculo 5 fraccin VI). En la figura 11, se describe el
esquema general orgnico de la administracin de los residuos slidos y en el cuadro
30, se resumen las atribuciones en materia de residuos slidos municipales.

NORMAS RELATIVAS A LOS RESIDUOS SLIDOS

Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) en materia de residuos slidos previstas en la
LGEEPA, aparecen enlistadas en el cuadro 31; a la fecha slo se ha emitido la Norma
Oficial Mexicana NOM-083-ECOL-1996, que establece las condiciones que deben reunir
los sitios destinados a la disposicin final de los residuos slidos municipales, y se
encuentra en desarrollo la relativa a la seleccin del sitio para la construccin,
operacin, monitoreo y clausura de los rellenos sanitarios.
Adems, existen normas mexicanas relacionadas con la determinacin de la generacin
y composicin de los residuos slidos municipales y aquellas sobre las determinaciones
en laboratorio de diferentes componentes, estas normas estn en revisin por el INE.
En el cuadro 32 se presenta una lista de las normas mexicanas. La figura 12, resume
en forma esquemtica el rgimen jurdico en materia de servicio pblico de limpia
(aseo urbano), y de la proteccin al ambiente. En lo que se refiere al cumplimiento de

la normatividad en materia de residuos slidos municipales, las figuras 13 y 14,

describen esquemticamente a quien compete vigilar dicho cumplimiento.

Cuadro 30.
Autoridades competentes en materia de
residuos slidos municipales

Autoridad
Competente

Atribuciones

Fundamento Legal

Federacin

Semarnap

La expedicin de las normas oficiales

Artculo 5 Fraccin V
mexicanas y la vigilancia de su
de la LGEEPA
cumplimiento en las materias previstas en
esta Ley

Poder Ejecutivo
Semarnap

La regulacin y el control de la
Artculo 5 Fraccin VI
generacin, manejo y disposicin final de de la LGEEPA
residuos peligrosos para el ambiente y los
ecosistemas

Semarnap

La vigilancia, en el mbito de su
competencia, del cumplimiento de esta
Ley y los dems ordenamientos que de
ella se deriven (normas oficiales
mexicanas)

Semarnap

Suscribir convenios con el objeto de que

Artculo 11 Fracciones
los Estados asuman el control de los
II y VII de la LGEEPA
residuos peligrosos considerados de baja
peligrosidad, as como la realizacin de
acciones para la vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones de esta
Ley

Semarnap

Expedir autorizaciones en materia de

impacto ambiental para las instalaciones
de tratamiento, confinamiento o
eliminacin de residuos peligrosos, as
como residuos radiactivos

Artculo 28 Fraccin IV
de la LGEEPA

Semarnap

Integrar un inventario de residuos

peligrosos de su competencia

Artculo 109 BIS de la

LGEEPA

Artculo 5 Fraccin
XIX de la LGEEPA

Semarnap

Expedir las normas oficiales mexicanas a

que debern sujetarse los sitios, el
diseo, la construccin y la operacin de
las instalaciones destinadas a la
disposicin final de residuos slidos
municipales

Artculo 137 Prrafo

Segundo de la LGEEPA

Estados

Poder Legislativo
Poder Ejecutivo

La regulacin de los sistemas de

Artculo 7 Fraccin VI
recoleccin, transporte, almacenamiento, de la LGEEPA
manejo, tratamiento y disposicin final de
los residuos slidos e industriales que no
estn considerados como peligrosos

Autoridad
Administrativa

La vigilancia del cumplimiento de las

Artculo 7 Fraccin
normas oficiales mexicanas expedidas por XIII de la LGEEPA
la federacin, en las materias y supuestos
a que se refiere la fraccin VI de este
artculo (antes mencionada)

Poder Ejecutivo

Asumir mediante convenio con la

Artculo 11 Fracciones
Semarnap el control de los residuos
II y VII de la LGEEPA
peligrosos considerados de baja
peligrosidad, as como la realizacin de
acciones para la vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones de esta
Ley

Autoridad
Administrativa

Poder Ejecutivo
Autoridad
Administrativa

Municipios

Suscribir convenios, previo acuerdo con la Artculo 11 Fracciones

federacin, con el objeto de que los
II y VII de la LGEEPA
Municipios asuman el control de los
residuos peligrosos considerados de baja
peligrosidad, as como la realizacin de
acciones para la vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones de esta
Ley

Autoridad
Administrativa

La aplicacin de las disposiciones jurdicas Artculo 8 Fraccin IV

relativas a la prevencin y control de los
de la LGEEPA
efectos sobre el ambiente ocasionados
por la generacin, transporte,
almacenamiento, manejo, tratamiento y
disposicin final de los residuos slidos e
industriales que no estn considerados
como peligrosos

Autoridad
Administrativa

La preservacin y restauracin del

equilibrio ecolgico y la proteccin al
ambiente en los centros de poblacin, en
relacin con los efectos derivados del
servicio de limpia, siempre y cuando no
se trate de facultades otorgadas a la
Federacin o a los Estados en la presente
Ley

Autoridad
Administrativa

La vigilancia del cumplimiento de las

Artculo 8 Fraccin
normas oficiales mexicanas expedidas por XII de la LGEEPA
la federacin, en las materias y supuestos
a que se refiere la fraccin IV de este
artculo

Ayuntamiento

Asumir mediante convenio con el Estado, Artculo 11 Fracciones

y previo acuerdo entre ste y la
II y VII de la LGEEPA
Federacin, el control de los residuos
peligrosos considerados de baja
peligrosidad, as como la realizacin de
acciones para la vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones de esta
Ley

Autoridad
Administrativa

Autoridad
Administrativa

Autorizar, conforme a las leyes locales en

la materia y a las normas oficiales
mexicanas que resulten aplicables, el
funcionamiento de los sistemas de
recoleccin, almacenamiento, transporte,
alojamiento, reuso, tratamiento y
disposicin final de residuos slidos
municipales

Fuente: Jimnez Pea A..1999.

Artculo 8 Fraccin IX
de la LGEEPA

Artculo 137 Prrafo

Primero de la LGEEPA

Cuadro 31.
Normas oficiales mexicanas relativas a los
residuos slidos, previstas en la ley general
del equilibrio ecolgico y la proteccin al
ambiente

NOM en Materia de Residuos Slidos Municipales

LGEEPA

Funcionamiento de Sistemas de Recoleccin de Residuos Slidos

Municipales;

137 Prrafo Primero

Funcionamiento de Sistemas de Almacenamiento de Residuos

Slidos Municipales;

137 Prrafo Primero

Funcionamiento de Sistemas de Transporte de Residuos Slidos

Municipales;

137 Prrafo Primero

Funcionamiento de Sistemas de Alojamiento de Residuos Slidos

Municipales;

137 Prrafo Primero

Funcionamiento de Sistemas de Reuso de Residuos Slidos

Municipales;

137 Prrafo Primero

Funcionamiento de Sistemas de Tratamiento de Residuos Slidos

Municipales;

137 Prrafo Primero

Funcionamiento de Sistemas de Disposicin Final de Residuos

Slidos Municipales;

137 Prrafo Primero

Prevencin y Control de los Efectos Sobre el Ambiente

Ocasionados por la Generacin de Residuos Slidos e Industriales
que no estn Considerados como Peligrosos;

8 Fraccin IV

Prevencin y Control de los Efectos Sobre el Ambiente

Ocasionados por el Transporte de Residuos Slidos e Industriales
que no estn Considerados como Peligrosos;

8 Fraccin IV

Prevencin y Control de los Efectos Sobre el Ambiente

Ocasionados por el Almacenamiento de Residuos Slidos e
Industriales que no estn Considerados como Peligrosos;

8 Fraccin IV

Prevencin y Control de los Efectos Sobre el Ambiente

Ocasionados por el Manejo de Residuos Slidos e Industriales que 8 Fraccin IV
no estn Considerados como Peligrosos;

Prevencin y Control de los Efectos Sobre el Ambiente

Ocasionados por el Tratamiento de Residuos Slidos e Industriales 8 Fraccin IV
que no estn Considerados como Peligrosos;

Prevencin y Control de los Efectos Sobre el Ambiente

Ocasionados por la Disposicin Final de Residuos Slidos e
Industriales que no estn Considerados como Peligrosos;

8 Fraccin IV

Sitios para la Disposicin Final de residuos Slidos Municipales;

137 Prrafo
Segundo

Diseo de Instalaciones destinadas para la Disposicin Final de

Residuos Slidos Municipales;

137 Prrafo
Segundo

Construccin de Instalaciones Destinadas para la Disposicin Final 137 Prrafo

de Residuos Slidos Municipales;
Segundo

Operacin de Instalaciones Destinadas para la Disposicin Final

de Residuos Slidos Municipales.

137 Prrafo
Segundo

Fuente: Jimnez Pea A..1999.

Cuadro 32.
Normas mexicanas aplicables a los residuos
slidos

NMX-AA

Aspecto que cubren

16-1984

Determinacin de humedad

18-1984

Determinacin de cenizas

24-1984

Determinacin de nitrgeno total

25-1984

Determinacin de pH, mtodo potenciomtrico

92-1984

Determinacin de azufre

15-1985

Cuarteo

19-1985

Peso volumtrico in situ

21-1985

Determinacin de materia orgnica

22-1985

Seleccin y cuantificacin de subproductos

33-1985

Determinacin de poder calorfico

52-1985

Preparacin de muestras en laboratorio para su anlisis

61-1985

Generacin per cpita de residuos slidos municipales

67-1985

Determinacin de la relacin carbono/nitrgeno

68-1986

Determinacin de hidrgeno

90-1086

Determinacin de oxgeno

FIGURA 13.
Atribuciones respecto de la aplicacin de las disposiciones jurdicas en materia de
prevencin y control de la contaminacin ocasionada por el manejo de los residuos
slidos

Fuente: Jimnez Pea A., 1999

LEGISLACIN SOBRE PREVENCIN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIN DEL

SUELO Y EL AGUA
De acuerdo con la LGEEPA, se referirn a continuacin las consideraciones a seguir
para promover la proteccin del suelo y agua.

PREVENCIN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIN DEL SUELO

El artculo 134 de la Ley plantea que en la prevencin y control de la contaminacin del
suelo, se considerarn los siguientes criterios:

Corresponde al Estado y a la sociedad prevenir la contaminacin del suelo.

Deben ser controlados los residuos en tanto que constituyen la principal fuente
de contaminacin de suelos.

Es necesario prevenir y reducir la generacin de residuos slidos municipales e

industriales, incorporar tcnicas y procedimientos para su reuso y el
aprovechamiento de los materiales a travs del reciclaje, compostaje y
aprovechamiento del biogas en los rellenos sanitarios, as como regular su
manejo, tratamiento y disposicin final.

Por su parte, el artculo 135 establece que los criterios antes planteados se
considerarn en los siguientes casos:

La ordenacin y regulacin del desarrollo urbano.

Al diseo y operacin de los sistemas de aseo urbano para el control integral de

los residuos slidos municipales.

A la generacin, manejo, tratamiento y disposicin final de residuos slidos

municipales, industriales no peligrosos y peligrosos, as como en las
autorizaciones y permisos que se otorguen.

Al mismo tiempo, en el artculo 136 se indica que los residuos que se acumulen
o puedan acumularse y se depositen o infiltren en los suelos debern reunir las
condiciones necesarias para prevenir o evitar:

La contaminacin del suelo.

Las alteraciones nocivas en el proceso biolgico de los suelos.

Las alteraciones en el suelo que perjudiquen su aprovechamiento, uso o

explotacin.

Riesgos y problemas de salud.

A su vez, el artculo 139 seala que toda descarga, depsito o infiltracin de sustancias
o materiales contaminantes en los suelos se sujetar a lo que disponga la Ley de
Aguas Nacionales, sus disposiciones reglamentarias y las normas oficiales mexicanas
que para tal efecto expida la Secretara.

Aunado a ello, el artculo 140 refiere que la generacin, manejo y disposicin final de
los residuos de lenta degradacin deber sujetarse a lo que se establezca en las
normas oficiales mexicanas que al respecto expida la Secretara, en coordinacin con la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial.

PREVENCIN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIN DEL AGUA Y DE LOS

ECOSISTEMAS ACUTICOS
En su artculo 117, la LGEEPA plantea que para la prevencin y control de la
contaminacin del agua se considerarn los siguientes criterios:

La prevencin y control de la contaminacin del agua es fundamental para

evitar que se reduzca su disponibilidad y para proteger los ecosistemas del pas.

Corresponde al Estado y a la sociedad prevenir la contaminacin de ros,

cuencas, vasos, aguas marinas y dems depsitos y corrientes de agua,
incluyendo las aguas del subsuelo.

La participacin y corresponsabilidad de la sociedad es condicin indispensable

para evitar la contaminacin del agua.

REPARACIN DEL DAO

Un aspecto que cubre la LGEEPA y que es preciso incorporar a las leyes ambientales de
los estados, es el relativo a la reparacin de los daos ambientales, que el artculo 203
de dicha Ley plantea en los siguientes trminos:

Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que procedan, toda persona
que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la
biodiversidad, ser responsable y estar obligada a reparar los daos causados, de
conformidad con la legislacin civil aplicable.

La regulacin de dicho precepto legal, ser incorporada en el Reglamento de

materiales, residuos y actividades riesgosas que se encuentra en preparacin, en lo
relativo a los aspectos de prevencin y control de la contaminacin de los suelos y su
restauracin.

FIGURA 14.
Atribuciones respecto de la vigilancia de las normas relativas a la prevencin y control
de la contaminacin y sistemas de manejo de residuos slidos