3.1.

REFORMA DEL ESTADO

El funcionamiento eficiente de la gestin pblica conlleva relaciones, dinmicas y sinergias
con la sociedad que parten de una decisin poltica de articulacin con las demandas
sociales en una construccin conjunta, lo cual implica un cambio de actitudes en todos
los ciudadanos. Para ello es necesario implementar estrategias que democraticen el
Estado, de manera que en el futuro la participacin ciudadana, la rendicin de cuentas,
la transparencia, la eficiencia, la evaluacin y la retroalimentacin en las polticas pblicas
se conviertan en prcticas cotidianas y mejoradas, y los pobladores ejerzan su ciudadana
activa en la defensa de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, y desarrollen
sus capacidades para la vigilancia, supervisin y demandas hacia sus gobernantes.
Durante la dcada de 1990, el Estado peruano se redujo en varios aspectos y creci en
otros. En su conjunto, el Estado fue reformado indirectamente por las polticas de ajuste
estructural, una de cuyas metas fue reducir el tamao y el alcance de la intervencin
pblica. Ello ocasion el debilitamiento marcado del Estado, con una economa fiscal
relativamente pequea en comparacin a otros pases de la regin.
Asimismo, se realizaron importantes innovaciones como la privatizacin de empresas
pblicas, la creacin de organismos reguladores, los presupuestos funcionales progra
mticos, y se cre el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). No obstante, el aparato
estatal perdi fuerza al suprimirse entidades de direccin estratgica como el Instituto
Nacional de Planificacin y el Instituto Nacional de Administracin Pblica. A partir del
2001 se impuls el proceso de descentralizacin mediante la regionalizacin, tema que
se desarrolla con mayor detalle en el Eje Estratgico 5.
El empequeecimiento del Estado se expres en una disminucin en el nmero de
empleados pblicos, que pasaron de representar el 15% de la PEA ocupada en 1990 al
8% en el 2006.
El cuadro 3.1 muestra que la gran mayora de trabajadores pblicos pertenece al rgimen
del Decreto Legislativo 276, el cual usualmente otorga remuneraciones ms bajas y beneficios como gratificaciones y compensaciones por tiempo de servicios (CTS) en montos
menores y sin depsitos individuales, en forma distinta a lo que se brinda en el sector
privado. En el ejercicio del ao 2006, la planilla del sector pblico fue de solo el 5% del PBI.

Cuadro 3.1
Personal en las entidades del sector pblico y costo en el Per
Ejercicio 2006
Nombrados
Concepto
D. L. 276

D. L. 728

Proyectos de inversin

Otros

Total

Contratados

N
Costo miles
N
personas
S/.
personas

Costo
miles S/.

Personales
N
personas

Costo
miles S/.

Total general
N
personas

204 477

4 389 403

44 733

665 932

2565

42 005

251 775

253

34 341

140 098

1 944

28 131

36 289

6166

370 204
580 851

127 522

6 906 957

11 424 136

32 674 1 044 165

46 310

623 595

158 058 2 473 791

866

14 925

74 462 1 055 063

79 837 1 140 125

Total miles
S/.
5 097 341

39 706

1 186 612

490 976

8 585 617

168 483

818 746 15 038 054

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. La informacin corresponde a los gastos de personal de las entidades del gobierno nacional
y los gobiernos regionales y locales, de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional presentados por las entidades al cierre del ejercicio.

El tamao del Estado, medido por la presin tributaria, no super el 15,0% entre 1970
y 2009. En este largo periodo, el sistema impositivo se sustent principalmente en la
recaudacin indirecta, que es de fcil gestin pero afecta a los consumidores finales. En
el periodo 2006-2009, la participacin de los impuestos indirectos se redujo del 73,4% en
la primera mitad de la dcada de 1990 al 57%, y los impuestos directos se elevaron del
17% al 30,9%. Asimismo, la presin tributaria se elev del 11% entre 1985-1989 al 15%.
Para mayores detalles, vase el siguiente cuadro:

19801984

19851989

19901994

19951997

19982000

2001
-2005

20062009

I. Ingresos tributarios

86,3

89,5

84,5

91,1

90,3

88,9

85,6

86,6

87,9

A. Impuestos directos

32,5

36,4

22,8

22,3

17,0

21,7

20,3

24,3

30,9

1. Renta

26,4

20,2

16,8

17,1

14,6

21,6

20,2

24,3

30,9

2. Patrimonio

4,7

4,0

3,2

4,0

2,3

0,1

0,1

0,0

0,0

3. Exportacin

1,4

12,2

2,9

1,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

B. Impuestos indirectos

53,8

53,2

61,6

68,8

73,4

67,2

65,4

62,3

57,0

1. Produccin y consumo

31,2

40,6

44,9

51,1

56,4

54,0

56,0

57,3

44,6

2. Importaciones

17,8

13,8

18,3

17,8

11,7

10,6

10,9

8,4

9,4

4,8

-1,2

-1,6

-0,1

5,3

2,6

-1,5

-3,4

2,9

13,7

10,4

15,5

8,9

9,7

11,1

14,4

13,4

12,1

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

13,2

14,2

14,7

11,1

12,0

13,9

12,9

12,8

15,0

3. Otros
II. Ingresos no tributarios
Total impuestos
Total impuestos / PBI (%)

Fuentes: Ministerio de Economa y Finanzas, Banco de la Nacin, Banco Central de Reserva del Per (Gerencia
de Estudios Econmicos), Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, Aduanas, Empresa Nacional
de Comercializacin de Insumos, ECASA y Petroper.
Elaboracin: CEPLAN

La paulatina recuperacin de la capacidad operativa del Estado al elevar la recaudacin tributaria con respecto al PBI, la reduccin de los impuestos indirectos respecto
a los directos, as como la sana disciplina fiscal preservada en los ltimos aos, son
fortalezas que merecen vigorizarse en el futuro, a fin de posibilitar un sistema tributario ms equitativo que incremente la efectividad del Estado en el cumplimiento de
sus objetivos.
Los cambios realizados en los ltimos aos son muy importantes, pero no suficientes para
garantizar la efectividad de la gestin pblica. Histricamente, el Estado ha minimizado
su actuacin como promotor de proyectos de infraestructura de soporte productivo, programas de innovacin tecnolgica productiva y proyectos estratgicos para el fomento
de la inversin privada. Esto se muestra en el cuadro 3.3, donde se observa que el gasto
pblico en los sectores productivos ha sido proporcionalmente menor frente al incremento del gasto en los sectores sociales.

19751979

Plan Bicentenario

19701974

Clasificacin

El Per hacia el 2021

Cuadro 3.2
Evolucin del sistema impositivo en el Per, 1970-2009
(Estructura porcentual)

109

Cuadro 3.3
Distribucin del gasto pblico por funciones en el Per, 1997-2010
(Participacin porcentual)
Funciones
I. Gasto pblico en crecimiento
econmico
Energa y recursos minerales
Industria, comercio, turismo y
servicios
Pesca
Agricultura
Transporte
Comunicaciones
II. Gasto social
Educacin y cultura
Salud y saneamiento
Asistencia y previsin social
Trabajo
Vivienda y desarrollo urbano
III. Gasto pblico en orden
interno y seguridad nacional
Orden interno, defensa y
seguridad nacional
IV. Gasto pblico en
administracin y planeamiento
Legislativa
Justicia
Administracin y planeamiento
Relaciones Exteriores
Gasto total

Promedio
1997-2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

10,5

8,5

7,5

7,0

7,6

7,6

8,0

10,3

11,1

24,2

23,5

0,9

0,7

0,4

0,6

0,8

1,3

0,9

1,7

1,6

2,7

2,7

0,4

0,3

0,3

0,3

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

3,2

2,8

0,3
3,7
5,0
0,2
44,5
15,2
8,1
20,7
0,1
0,4

0,3
3,4
3,6
0,1
47,8
15,6
8,7
23,1
0,1
0,3

0,3
3,0
3,4
0,1
51,2
17,0
9,1
24,4
0,4
0,3

0,2
2,2
3,6
0,2
51,5
15,9
7,9
26,8
0,7
0,3

0,2
2,1
3,6
0,3
48,9
17,2
8,7
22,0
0,6
0,4

0,2
1,8
3,4
0,2
50,0
17,2
8,6
23,2
0,6
0,4

0,2
2,5
3,5
0,3
48,0
16,8
9,1
21,3
0,5
0,4

0,3
2,7
4,8
0,2
50,5
18,1
10,0
21,2
0,6
0,7

0,3
2,5
5,6
0,4
47,4
17,4
11,6
16,7
0,5
1,1

0,3
4,1
13,5
0,4
43,9
16,6
11,4
13,8
0,6
1,5

0,2
3,4
14,0
0,4
42,7
15,8
11,8
13,5
0,3
1,2

15,5

13,9

12,7

11,6

11,0

11,4

11,4

11,4

10,9

9,0

8,9

15,5

13,9

12,7

11,6

11,0

11,4

11,4

11,4

10,9

9,0

8,9

29,5

29,7

28,6

29,9

32,4

31,0

32,6

27,8

30,7

22,9

24,9

0,6
2,0
25,9
1,0
100,0

0,7
0,7
0,6
0,5
0,5
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
2,2
2,2
2,2
2,4
2,5
2,7
2,8
3,1
2,5
2,5
25,8 24,6 26,0 28,7 27,1 28,6 23,7 26,4 19,7 21,6
1,1
1,0
1,0
0,9
0,9
0,9
0,9
0,8
0,5
0,6
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Nota: Los porcentajes no suman exactamente 100% debido al redondeo.

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas - Direccin Nacional de Presupuesto Pblico

La Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) ha sealado en el Marco Social

Multianual 2009-201171 la deficiente gestin de los programas sociales en lo que respecta
a su cobertura (los programas no llegan estrictamente a los supuestos beneficiarios), as
como la existencia de filtraciones (los beneficios se desvan de la poblacin objetivo).

CEPLAN

Hasta el ao 2004, las filtraciones en el Programa del Vaso de Leche llegaban al 51,4%, y
en los Comedores Populares Urbanos al 45,2%. Por filtraciones se pierden 360 millones
de soles anuales.72
La an pendiente reforma integral del Estado se encuentra amparada legalmente desde
hace casi una dcada por la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado y la
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Asimismo, la PCM cuenta con

71 Vase el apartado Orientaciones de polticas para los programas sociales, p. 23.

110

72 Marco Macroeconmico Multianual 2010-2012.

la Secretara de Gestin Pblica (SGP), la Secretara de Descentralizacin, la Direccin

Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial Tcnica y la Oficina Nacional de Gobierno
Electrnico e Informtica (ONGEI) como rganos tcnicos que podran ser suficientes
para llevar adelante dicha reforma. Sin embargo, estos rganos enfrentaron restricciones
presupuestarias que limitaron su desempeo e impidieron avances mayores.73
Entre los aspectos relevantes de la reforma del Estado se encuentra la incorporacin de
un enfoque intercultural del patrimonio como aporte milenario de la diversidad de los
pueblos de nuestro territorio y como factor cultural que asegura un desarrollo equilibrado
y que tiene una dimensin de desarrollo social y econmico.
La creacin mediante Decreto Legislativo 1023 de la Autoridad Nacional del Servicio
Civil como entidad rectora del Sistema de Gestin de Recursos Humanos, con el fin de
contribuir al mejoramiento continuo de la administracin del Estado a travs del fortalecimiento del servicio civil, es un importante aporte dentro de lo que es la gestin por
resultados en la administracin pblica.

An son muchas las dificultades sociales, institucionales, tcnicas y polticas y de liderazgo

para implementar las propuestas de reforma integral de los poderes del Estado, as como
de las Fuerzas Armadas y Policiales.
En el Congreso se vienen planteando reformas al sistema electoral para fortalecer la
institucionalidad democrtica en los partidos y la generacin de mayores mecanismos
de control por parte de la poblacin. La reforma orientada a la bicameralidad del Poder
Legislativo permitir la doble reflexin y el carcter especializado de una de las cmaras,

73 En el ao 2007, la SGP y la ONGEI contaban en conjunto con un presupuesto operativo de 0,005% del
gasto pblico para realizar esta transformacin.

Otro componente importante de la reforma del Estado es la ejecucin total del Plan de
Gobierno Electrnico del Per, que propone la centralizacin de la informacin producida
en el Estado para permitir la accesibilidad y la disponibilidad plena a la ciudadana, y la
dotacin de una plataforma tecnolgica nica y compartida en el Estado, entre otras
ventajas.

Plan Bicentenario

La reforma ha logrado reducir el nmero de los programas sociales de 82 en el ao 2006

a 26 en el 2008, proceso que contina. Uno de los impactos que merece destacarse es
la reduccin de la desnutricin crnica infantil del 20,5% en el 2008 al 18,3% en el 2009,
gracias a mejoras en la racionalizacin, focalizacin y gestin de los recursos de estos
programas.

El Per hacia el 2021

Por otra parte, con la dacin de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Ley
29151) y su reglamento se consolid a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
(SBN) como rgano rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales. La SBN ha venido
estableciendo una poltica de uso racional de los bienes del Estado, para convertirlos en
la palanca del desarrollo econmico y social del pas a travs de una moderna gestin
del portafolio inmobiliario estatal y dentro de la poltica de descentralizacin del Estado,
apoyando en las transferencias de competencias y funciones a los gobiernos regionales,
mediante la capacitacin y la asistencia tcnica.

111

as como el equilibrio de poderes. Para ello, habra que considerar la renovacin por
tercios de los congresistas, la eliminacin del voto preferencial, la presentacin de iniciativas legislativas por bancada y no por individuo, las limitaciones a la reeleccin y la
introduccin de distritos electorales uninominales o binominales.
3.2. GOBERNABILIDAD
La gobernabilidad es una de las herramientas ms importantes para crear un entorno
favorable al desarrollo de mejores condiciones de vida para las personas. Es la base de la
democracia y contribuye a afianzar el Estado de derecho y la cohesin social, as como
a garantizar el crecimiento econmico con equidad. Asimismo, busca soluciones en la
legitimidad y valoracin de las instituciones nacionales e institutos polticos.
La gobernabilidad es un concepto que abarca varias dimensiones. En nuestro medio, la
gobernabilidad tambin se describe como la adecuada y equilibrada correspondencia
entre las demandas sociales y las ofertas del Estado, o el grado de equilibrio entre las
demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. El nivel de gobernabilidad
existente en un pas puede influir sobre su nivel de competitividad a travs de diversos
canales (culturales, sociales, polticos, macroeconmicos o microeconmicos). Cuando
la gobernabilidad es eficiente, el marco regulatorio que prevalece suele ser claro y consistente, lo que garantiza un entorno de negocios estable y propicio a las empresas para
operar bajo condiciones de sana competencia.
Segn el Banco Mundial, el concepto de gobernabilidad est referido al conjunto de
instituciones formales e informales que definen el modo en que es ejercida la autoridad en
determinado pas. Para esta institucin, las dimensiones o indicadores de gobernabilidad
son: voz y rendicin de cuentas; estabilidad poltica y ausencia de violencia, crmenes y
terrorismo; efectividad del gobierno; ausencia de carga regulatoria; Estado de derecho
y control de la corrupcin. El grfico 3.1 muestra la evolucin que ha tenido el Per en
tales indicadores.

CEPLAN

La corrupcin en la sociedad peruana se ha hecho tan familiar que la tolerancia hacia

su presencia est muy extendida. Se trata de un fenmeno cuyas races se hunden en la
historia colonial, y que contina con mayor nfasis en la instalacin de la Repblica y sus
recurrentes intermitencias, tanto dictatoriales como oligrquicas. Pero adems, esos fundamentos porosos se reproducen hoy en da desde la cuna de la socializacin peruana.74
El debilitamiento del Estado observado a lo largo de los aos ha sido producto de mltiples factores econmicos, polticos, ideolgicos e institucionales, y actualmente su
situacin y capacidad operativa no le permiten asegurar siempre los bienes y servicios
bsicos que debera ofrecer. Ello explica la escasa confianza y credibilidad de la poblacin
en las instituciones pblicas, debido a lo cual posiblemente ya no se requiera solo una
reforma convencional del Estado. Ciertamente, el Estado peruano se ha visto debilitado en
la estructura social, pero es sin duda el nico capaz de articular nuevamente a la sociedad
para lograr el desarrollo. Las debilidades del Estado para enfrentar adecuadamente los
conflictos sociales, como los socioambientales vinculados con las industrias extractivas

112

74 BRUCE, Jorge, La corrupcin. Un paradigma horadado. Brjula, PUCP, octubre de 2007.