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CMO PUEDEN LOS INDGENAS ELUDIR LA INTERVENCIN ESTATAL?

DESPUS DEL
CONSENSO DE
WASHINGTON:
DINMICA DE CAMBIOS

POLTICO-ECONMICOS
Y ADMINISTRACIN

DE RECURSOS NATURALES
EN LOS PASES ANDINOS

CIAS Discussion Paper No.2

Yusuke Murakami (editor)

Center for Integrated Area Studies, Kyoto University

Kyoto, Japn 2007

CIAS Discussion Paper No.2

CENTER FOR INTEGRATED AREA STUDIES, KYOTO UNIVERSITY


Yoshida-Honmachi, Sakyo-ku, Kyoto-shi,
Kyoto, 606-8501, Japn
TEL: +81-75-753-9603
FAX: +81-75-753-9602
E-mail: ciasjimu@cias.kyoto-u.ac.jp
http://www.cias.kyoto-u.ac.jp
Marzo, 2007

Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente el punto de vista del
Center for Integrated Area Studies, Kyoto University.
Prohibida la reproduccin total o parcial, por cualquier medio, sin la autorizacin explcita y escrita
de la organizacin. Esta publicacin puede ser citada siempre y cuando se coloque el respectivo
crdito.
La presente obra representa la opinin de los autores, no necesariamente de la del editor.

Foto de la cartula (Ayacucho, Per, 2002): Yusuke Murakami

Contenido

Prlogo
Yusuke Murakami

Primera Parte: Nuevos desafos de la poltica y economa


1. La economa poltica peruana de la era neoliberal 1990-2006
Efran Gonzales de Olarte

1
1

2. Del Consenso de Washington a la Asamblea Constituyente:


crisis social
y poltica en Bolivia
Jos Blanes Jimnez

3
9

3. Partidos polticos de Bolivia, Ecuador y Per: un estudio comparado


Yusuke Murakami

5
9

4. La regin andina en el siglo XXI: entre el hegemonismo de Estados


Unidos
y los Vientos del Sur
Consuelo Ahumada

7
7

Segunda Parte: Administracin de recursos naturales


5. Logros y desafos en la gobernabilidad forestal de la Amazona norte boliviana
Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz
6. Cmo pueden los indgenas eludir la intervencin estatal?: el caso de los
Uros
en la Reserva Nacional del Titicaca
Atsushi Murakawa

Anexo

9
1

1
0
3
1
2
1

Prefacio

En los ltimos aos, en diferentes pases de Amrica Latina han ascendido al poder las
fuerzas crticas al neoliberalismo impulsado desde la segunda mitad de los aos ochenta. Casi
todos los pases latinoamericanos han adoptado las polticas econmicas neoliberales
caracterizadas principalmente por la liberalizacin del mercado, reforma estructural y
regularizacin, llamadas el Consenso de Washington. Aunque el neoliberalismo contribuy a la
estabilidad macroeconmica, como por ejemplo la realizacin de finanzas solventes, en muchos
casos no lleg a superar los problemas estructurales como la pobreza, desigualdad, el desempleo
y los sueldos bajos. Incluso, en algunos casos, estos problemas empeoraron durante los aos
neoliberalistas. El estancamiento econmico ha elevado las tensiones y generado conflictos en la
sociedad. Esta situacin, por su parte, ha estremecido el proceso de democratizacin que surgi
en toda la regin desde finales de la dcada del setenta. Al mismo tiempo, debemos sealar que
las tensiones y los conflictos sociales, como consecuencia del neoliberalismo, ponen en relieve el
desafo de integracin nacional sueo por cumplirse desde la independencia de Amrica
Latina a principios del siglo diecinueve que se basa en la diversidad tnica y regional.
En este contexto, desde finales de la dcada del noventa, en un gran nmero de pases
latinoamericanos los grupos crticos al neoliberalismo han ganado fuerza y han logrado subir al
poder, causando una izquierdizacin de Amrica Latina. Sin duda, esta regin del mundo est
buscando nuevos rumbos en la poca pos-Consenso de Washington. Cinco pases andinos
Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela han sufrido dichos problemas con mayor
intensidad y profundidad. Su poltica, economa y sociedad se han puesto inestables y dicha
situacin subregional podr influir en el futuro de Amrica Latina en su totalidad.
Por otro lado, gran parte de la poblacin rural, y hasta la urbana de Amrica Latina, que
siente directamente los cambios econmicos y sociales, es dependiente de los recursos naturales,
sus condiciones y accesibilidad. Los cambios relacionados con el neoliberalismo de los aos de
1980 y 1990, as como sus ms recientes contrapesos, han afectado a la administracin de los
recursos naturales; y esta a su vez, a la accesibilidad de ellos por los grupos de bajos recursos.
Durante el auge del neoliberalismo, muchos pases promovieron la propiedad privada y la
explotacin comercial de sus recursos. Frente a respuestas agresivas de sectores rurales y sus
representantes polticos, los gobiernos iniciaron reformas legales con el objetivo de democratizar
el acceso de los recursos naturales.
Center for Integrated Area Studies (CIAS), Kyoto University, organiz una conferencia
internacional como reflexin sobre la situacin poltico-socioeconmica y la administracin de
recursos naturales en la etapa pos-Consenso de Washington. Los acadmicos invitados, mediante
ponencias y discusiones en foros, enfocaron desde una perspectiva interdisciplinaria la dinmica
de los pases andinos con el objetivo de elucidar la situacin actual de inestabilidad, sus
caracteres, causas y posibles escenarios de evolucin en el futuro.
Esta publicacin rene la mayora de las ponencias presentadas en la conferencia y revisadas
por cada autor luego de recibir las opiniones de los comentaristas y participantes del evento.
La primera parte consiste en los artculos que tratan sobre la economa, poltica y relaciones
internacionales. En el captulo 1, Efran Gonzales analiza la economa neoliberal adopta-

Prefacio

da por el Per desde la dcada de 1990. El resultado de ella ha sido que el Per ha logrado una
estabilidad y un crecimiento econmico, pero sin resolver los problemas de desigualdad, pobreza
y exclusin. Esta situacin se atribuye tanto al mismo modelo econmico primarioexportador y
de servicios que no ha logrado integrar a una parte importante del aparato productivo en la
economa de mercado, como a la debilidad del Estado, que debido a su reduccin de tamao y
funciones no cumple la funcin de redistribuidor de recursos y oportunidades. Gonzales enfatiza
la necesidad de que el Estado recupere su capacidad redistribuidora y cuente con un plan
estratgico de desarrollo a largo plazo.
En el captulo 2, Jos Blanes analiza el proceso poltico de Bolivia desde la aplicacin de las
medidas econmicas neoliberales en 1985 hasta la actualidad. Luego de una aguda crisis
socioeconmica, Bolivia experiment la aplicacin de las polticas neoliberales, lo que dio inicio
a una poltica de pactos y de este modo a la estabilidad relativa, basada en la poltica de
partidos. Se realizaron tanto la descentralizacin como la reforma para mayor participacin
poltica del pueblo, mientras los problemas estructurales persistan. Con el paso del tiempo, los
partidos polticos impulsores del neoliberalismo perdieron la confianza y el apoyo popular,
abriendo el paso a nuevas fuerzas polticas y sociales crticas de dicha lnea econmica en este
siglo. En la actualidad, el mapa poltico boliviano est dividido en dos: oeste y este que estn
enfrentados. Segn Blanes, el desafo de la Bolivia actual es cmo reconstruir el Estado y
desarrollar la accin de los movimientos sociales sin un eje que no sea un Estado personalizado
y autoritario.
En el captulo 3, Yusuke Murakami compara los partidos polticos de Bolivia, Ecuador y Per
desde la perspectiva de las instituciones. Aunque los partidos polticos de los tres pases
tienen en comn algunas caractersticas principales, en Bolivia y Ecuador se desarroll la
poltica de coaliciones y alianzas entre los principales partidos en los aos neoliberales; en
cambio, en el Per no se observ tal comportamiento. Esta diferencia en el nivel de
institucionalizacin produjo diferentes resultados en la estabilidad poltica y econmica entre
los dos primeros pases y el tercero. Coincidiendo con el argumento de los dos autores
anteriores, Murakami concluye que para una sociedad fragmentada como Bolivia, Ecuador y
Per, se requiere una poltica de alianzas entre las fuerzas polticas principales sobre la base de
una poltica realista y eficaz de mediano y largo plazo; solo as se lograr hacer realidad la
justicia social. Sugiere tambin una perspectiva distinta para el estudio de los partidos polticos
latinoamericanos.
En el captulo 4, Consuelo Ahumada analiza la situacin general de la poltica internacional
de la regin latinoamericana. Dicha situacin se caracteriza principalmente por la
consolidacin del poder hegemnico de los Estados Unidos, y tambin por el surgimiento de una
corriente alternativa que se opone al Consenso de Washington. La segunda est representada
por Hugo Chvez de Venezuela, Evo Morales de Bolivia, y recientemente, Rafael Correa de
Ecuador. Ahumada, indica la posibilidad de que los planteamientos de estos tres pases
representen una alternativa real a la crisis econmica y social que viven los pases, agobiados
por dos dcadas de neoliberalismo.
La segunda parte colecciona tres artculos relativos a la administracin de los recursos
naturales. El captulo 5 de Wil de Jong y Sergio Ruiz enfoca la Amazona norte de Bolivia para
evaluar el impacto de las reformas legales y administrativas de la dcada de 1990 en la
administracin de los recursos forestales y su uso econmico. Segn su evaluacin, la seguridad
jurdica de los usuarios comuneros ha aumentado; pero todava existen deficiencias y vacos

legales que no permiten la realizacin de una gobernabilidad forestal. Para tal objetivo, los
autores sealan tambin que adems de lo legal, se necesitan superar unas dificultades de otra
especie: desigualdad de relaciones de poder y falta de confianza entre los actores.
En el captulo 7, Atsushi Murakawa investiga el caso de una comunidad del altoandino
peruano con el objetivo de analizar la situacin conflictiva entre la concepcin de los indgenas
sobre su espacio de vida y el control estatal y legal. Frecuentemente se acude al Convenio 169 de
la OIT (Organizacin Internacional del Trabajo) Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales,
1989 para superar la mencionada situacin. Sin embargo, Murakawa concluye que el mismo
Convenio no es perfecto, y adolece de imperfecciones, particularmente para los nmadas.
La realizacin de la conferencia internacional se debe a diversas organizaciones y personas.
El evento fue posible gracias al fondo especial asignado por el rector de Kyoto University. Como
organizador del mismo, expreso mi profundo agradecimiento al rector Kazuo Oike. Agradezco
tambin al director Koji Tanaka, a mis colegas y personal administrativo del CIAS por su
colaboracin y ayuda eficiente antes, durante y despus de la conferencia. Especialmente
expreso mi reconocimiento a Noriko Iizuka y Kanako Nishi. Para preparar la ejecucin del
evento, la disposicin de los miembros del Comit Organizador fue sumamente valiosa. Doy
gracias a Testuya Inamura, Shigeo Osonoi, Hisanori Futamura y Noriko Hataya. Tsuyoshi
Yasuhara generosa y gentilmente acept ser comentarista. Al mismo tiempo, expreso mi gratitud
a Silvana Lizarbe, Lourdes Abanto y Manuel Fernndez por la correccin de estilo. Quedo
agradecido con Mario Popucce por la diagramacin.
La conferencia internacional y esta publicacin son productos tambin de Grant-in-Aid for
Scientific Research (A) de Japan Society for Promotion of Science, titulado Globalizacin y
construccin de gobernabilidad en los pases en desarrollo: estudio comparado de los pases
andinos a cargo de mi persona.
Las opiniones y posiciones expresadas en cada artculo corresponden exclusivamente a su autor;
las entidades de financiacin y publicacin no se responsabilizan por su contenido.

Yusuke Murakami

Primera Parte

NUEVOS
DESAFOS
DE LA
POLTICA Y
ECONOMA

Efran Gonzales de Olarte

LA ECONOMA POLTICA PERUANA

CAPTULO1

LA ECONOMA POLTICA PERUANA


DE LA ERA NEOLIBERAL 1990-2006
Efran Gonzales de Olarte*

Resumen: El trabajo trata de analizar los cambios econmicos ocurridos en el Per bajo la inspiracin y
preceptos del Consenso de Washington, cuyo fundamentalismo neoliberal empuj a una serie de reformas y
cambios econmicos, sin tomar mucho en cuenta las estructuras prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin
evaluar adecuadamente las repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas que provocaran dichos
cambios. El resultado alcanzado ha sido que el Per ha logrado estabilidad y crecimiento econmico, pero sin
resolver los problemas de desigualdad, pobreza y exclusin, lo que ha generado una tensin entre estabilidadcrecimiento econmico y la gobernabilidad del pas. Las principales razones de estos resultados estn en el
mismo modelo econmico primario-exportador y de servicios (PESER) que no ha logrado integrar a una parte
importante del aparato productivo en la economa de mercado y a la debilidad del Estado, que debido a la
reduccin de su tamao y funciones no logra cumplir la funcin de redistribuidora de recursos y oportunidades.
Por estas dos razones, el crecimiento macroeconmico ha tenido impactos slo sobre una parte de la poblacin,
lo que ha hecho persistente la desigualdad y la pobreza. El artculo trata de explicar las causas que llevaron a esta
situacin y explora algunas salidas para resolver el problema de la falta de conexin entre crecimiento y
desarrollo humano.
Palabras claves: Economia Politica, Neoliberalismo, Per, Crecimiento y Desigualdad

INTRODUCCIN
Pocos pases pueden ser tan imprevisibles como
el Per, desde una perspectiva econmica como
poltica. Este pas sudamericano estuvo al
punto del colapso econmico y social, hacia
fines de los aos ochenta del siglo pasado, con
una hiperinflacin y crisis fiscal aguda
provocada por una mala administracin
econmica
en
una
difcil
coyuntura
internacional, una profunda crisis estatal y, por
si fuera poco, con el asedio de una violencia
poltica y terrorista indita. Pocos aos despus,
el pas alcanz altas tasas de crecimiento con
una inflacin de menos de un dgito y comenz
a pacificarse, generando una estabilidad
econmica pocas veces vista en los ltimos
cincuenta aos.
Lo notable es que el crecimiento y la
estabilidad econmica de inicios del milenio no
logr generar un sistema poltico paralelamente
estable, sino todo lo contrario, a tal punto que
aquel presidente que dej al pas en situacin
de emergencia en 1990 volvi al poder el ao
2006, marcado por el sndrome del mal
menor frente a una alternativa

nacionalista anti-neoliberal, fruto de la crisis de


representacin poltica y de la crisis distributiva
exacerbada por el modelo neoliberal en el Per.
El resultado mayor del nuevo modelo
econmico, generado por la aplicacin de las
recetas del Consenso de Washington en un pas
con un sistema poltico debilitado, es:
estabilidad econmica con desigualdad
distributiva y fragilidad poltica. Existe siempre
la posibilidad latente de que se generen
escenarios de inestabilidad que retracen las
posibilidades de desarrollo que tiene el Per,
frente a una coyuntura internacional muy
favorable y si tomamos en cuenta el cambio de
su estructura productiva. El propsito de este
artculo es tratar de explicar cmo se ha llegado
a esta situacin, qu factores no permiten entrar
el crculo virtuoso de crecimiento y estabilidad
econmica
con
mayor
equidad
y
gobernabilidad y qu perspectivas futuras tiene
el Per de alcanzar mejores condiciones de
desarrollo humano.
En estos ltimos 16 aos en el Per han
habido cambios importantes, sin embargo estos
cambios no han logrado conmover algunos
problemas estructurales, quizs los ms
importantes. La des-

Pontificia Universidad Catlica del Per. Agradezco los comentarios recibidos de Yusuke Murakami, Tsuyoshi Yasuhara,
Noriko Hataya, Javier Iguiiz y Shigeo Osonoi que me han permitido mejorar y precisar mis argumentos. Obviamente, todos
los errores y debilidades del documento son slo atribuibles al autor.

igualdad, la pobreza y la exclusin siguen sin


resolverse y, an ms preocupante, no parece ser
fcil resolverlos manteniendo ciertos parmetros
polticos y de polticas econmicas. Bajo estas
circunstancias, la consolidacin de la democracia
peruana puede tardar.
1. EL MODELO NEOLIBERAL: CRECIMIENTO
SIN REDISTRIBUCION 1990 - 2005
En 1990, el pndulo peruano se movi del
populismo heterodoxo al neoliberalismo ortodoxo
(Gonzales y Samam 1994). Fue el ao del
turning-point de un modelo econmico y de un
tipo de estado que haban llegado a su
agotamiento. A partir de entonces, el Per entrara
en la era neoliberal en lo econmico, que los

cuatro gobiernos que se han sucedido han


mantenido en sus principios bsicos.
Pero tambin, en 1992, se movi el pndulo
poltico: de la democracia al autoritarismo,
pues el gobierno de Alberto Fujimori disolvi
el Congreso y gobern con un rgimen que fue
calificado de democradura (Lpez 1993).
Slo despus de 10 aos, en septiembre del
2000, el fujimorato cay estrepitosamente
bajo el signo de la corrupcin, la crisis
econmica y poltica. Se instal as un gobierno
de transicin que, bajo la experimentada y
diestra mano del Presidente Paniagua, logr el
retorno a una democracia plena y a elecciones
en 2001, que hasta ahora se ha mantenido.
Por otro lado, debido a los drsticos
cambios econmicos, polticos e institucionales
que se sucedieron en los aos noventa, tambin

se movi el pndulo de largo plazo, es decir, el


Per cambi de modelo de funcionamiento
econmico, de reglas del juego y de rgimen de
acumulacin del capital. Estos cambios han sido
profundos y estructurales, sin embargo no han
logrado conmover los cimientos de la desigualdad,
la pobreza y la falta de empleo decente.
Obviamente, el problema es que el nuevo modelo
econmico bajo rgimen neoliberal no ha logrado,
por lo menos hasta ahora, sentar las bases para
resolver estos problemas, que estn en el origen
del conflicto social, el cual hace difcil consolidar
la gobernabilidad democrtica.
a. La situacin previa
Varios analistas se preguntaban a inicios de 1990, si
el Per era un pas con futuro 1, pues, la crisis
econmica y poltica era de tal magnitud, que el pas
amenazaba con colapsar. Entre 1988 y 1989 el PBI
per-cpita cay en 23%, la inflacin lleg a bordear
2,800% en 1989, la presin tributaria lleg a
reducirse al 7% sobre el PBI, la balanza de pagos
lleg a tener un dficit de 12.5% sobre el PBI en
1988, todos estos resultados se reflejaron en un
incremento del desempleo urbano de 4.8 % en 1987 a
7.9% en 1989 y una disminucin del ndice del
salario real promedio de 100 en 1987 a 41 en 1989.
El primer gobierno de Alan Garca (1985-1990)
terminaba en medio de la ms profunda crisis
econmica de despus de la segunda guerra mundial,
debido a una coyuntura econmica internacional
desfavorable, pero sobre todo debido a una poltica
econmica heterodoxa aplicada sin tomar en
cuenta las restricciones econmicas internas y
externas. La distorsin de los precios relativos
generados por la poltica monetaria y fiscal, condujo
a graves desequilibrios macroeconmicos: las
brechas: externa, ahorroinversin y fiscal se
incrementaron sustantivamente. Pero lo ms grave es
que el gobierno no tuvo ni el nimo ni los
instrumentos para efectuar un drstico ajuste, pues,
eso hubiera equivalido a volver al sistema financiero
internacional, del cual el Per haba salido cuando el
FMI lo declar inelegible en 1986, ante la decisin
unilateral del presidente Garca de no seguir pagando
la deuda en los trminos previamente pactados. Sin
acceso al crdito internacional el gobierno no puedo
1 . Ver Dornbusch (1988b), Cotler (1990),
Gonzales (1991).

resolver el dficit de la balanza de pagos y


estabilizar la economa.
La inestabilidad e incertidumbre econmicas,
acarreadas por la hiperinflacin y la recesin,
tuvieron efectos sobre la credibilidad no slo de
las polticas econmicas heterodoxas, sino
tambin sobre el sistema de partidos existentes
hasta entonces. Para autores como Cotler (1990;
1993) Grompone (1995) , el fracaso del gobierno
de Alan Garca, fue tambin el fracaso de una
dbil estructura de partidos resucitados en 1980,
despus de la dictadura militar de 1968-1980.
Quizs por esto en las elec-

Efran Gonzales de Olarte

ciones municipales de 1989, un independiente


como Ricardo Belmont derrot a todos los
partidos polticos y dio la voz de alerta sobre las
preferencias electorales en contra de los partidos
polticos.
Por otro lado, la hiperinflacin debilit las
instituciones pblicas, debido a la reduccin de los
recursos fiscales, que ocasion un abandono
progresivo de las funciones econmicas y sociales
del Estado, generando su encogimiento, an antes
de las reformas liberales. Pero, como sucede con
el fin de las hiperinflaciones la economa se
dolariz, hacia mediados de 1990 2/3 del dinero
en circulacin eran dlares americanos, lo que
significaba que pese a la crisis externa no haba
una escasez absoluta de divisas. Paradjicamente,
un gobierno pro-estatista y nacionalista, como el
de Alan Garca, redujo el tamao del Estado, a
travs de los efectos perversos suscitados por sus
propias polticas. Al final de este gobierno, la
mayor parte de organismos pblicos no
funcionaban normalmente por falta de recursos.
Como en el Per las desgracias no vienen
solas, a la crisis econmica y poltica se agreg la
violencia de los grupos insurgentes y terroristas,
del Partido Comunista del Per Por el sendero
luminoso de Maritegui, ms conocido como
Sendero
Luminoso,
y
el
Movimiento
Revolucionario Tupac Amaru (MRTA), que
comenzaron sus acciones a inicios de la dcada de
1980. Su lucha armada y sus actos terroristas
haban ido creciendo ao a ao, hacia fines de los
ochenta la mitad del territorio peruano estaba en
situacin de emergencia y, estos movimientos, se
constituyeron en amenaza al Estado y la sociedad
peruanas. Desde un punto de vista econmico las
acciones terroristas tuvieron un costo en stocks de
capital, en produccin y en el empleo. Entre 1980
y 1990, el Senado de la Repblica (1992) estim
una prdida de 20 mil millones de dlares de
capital (fbricas bombardeadas, centrales y torres
de electricidad inutilizadas, puentes, edificios,
centros de investigacin, vas de transporte, y
costos de oportunidad), que constitua la mitad del
PBI anual. Esta destruccin de recursos y de
capital tuvo un impacto en el empleo, los ingresos,
las migraciones2. Estas prdidas contribuyeron al
debilitamiento

2.Ver Gonzales (1991).

LA

ECONOMA

POLTICA

PERUANA del Estado, del sistema econmico y a

la reduccin de las inversiones (Gonzales 1998).


Desde un punto de vista ideolgico, Sendero
Luminoso contribuy a la polarizacin. Hacia
fines de los aos ochenta haba slo dos ideologas
en pugna, el neoliberalismo de la extrema derecha
representada por el Movimiento Libertad, liderado
por el escritor Mario Vargas Llosa y el maoismo
de extrema izquierda de Sendero Luminoso. La
ideologa de otras organizaciones polticas, de
centro, derecha e izquierda, se vio diluida en la
crisis de los partidos polticos. Ante el mortfero
accionar de Sendero Luminoso, muchos pensaban
que slo haba el neoliberalismo como alternativa.
As, la situacin previa al ajuste estructural se
caracteriz por una profunda crisis econmica,
combinada con la crisis de partidos polticos, en
un ambiente de violencia y terror, que en su
conjunto generaron la mayor crisis del Estado
peruano, despus de la segunda guerra. El pas
pareca estar al borde del colapso y las soluciones
eran escasas. As, el Per haba llegado al fin del
ciclo del modelo intervencionista-populista
(Gonzales 1995) y se haban creado las
condiciones apropiadas para que el pndulo
peruano2 se moviera en la direccin opuesta,
hacia el neo-liberalismo, considerado como un
mal menor frente a las pretensiones de sendero
luminoso y su lder Abimael Guzmn.
b. El Neoliberalismo a la peruana
El tipo de reformas y sus resultados posteriores
dependen en buena medida de las condiciones
previas, tanto econmicas como institucionales y
polticas. Si bien en el Per se aplicaron las recetas
del Consenso de Washington, la forma como se
hicieron las reformas y sus resultados,
dependieron de cmo estaba el Per y de cmo
somos los peruanos. Pero tambin influy de
manera decisiva el entorno internacional que,
marcado por el signo de la globalizacin y la
apertura comercialfinanciera, oblig de cierta
2 . En Gonzales y Samam (1994) hemos
analizado las caractersticas del movimiento
oscilante de las polticas econmicas peruanas, de
liberales a intervencionistas, desde los aos
sesenta.

14

manera a ir en una direccin nica, sin mucho


matiz y sin mucha negociacin. Quizs por la
debilidad interna y la fortaleza externa es que el
modelo econmico liberal se instal para durar 16
aos sin cambios fundamentales, ms de lo que
muchos esperaban, y por lo que se observa, para
seguir durando varios aos ms, en la medida que
las alternativas o son inconsistentes, son muy
dbiles o tienen el karma del populismo y la
heterodoxia pasadas.
Este neoliberalismo ha estado bajo la
conduccin de cuatro gobiernos, Alberto Fujimori
(19902000), Valentn Paniagua (2000-2001),
Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan Garca
(2006-2011). Los principios econmicos del
modelo han sido mantenidos por estos gobiernos,
en verdad, con muy pequeas variantes. Lo ms
notable es que se ha conformado un saber
convencional basado en la doctrina neoliberal y
en sus recetas.
Como hemos sealado lneas arriba, bajo este
modelo, en el Per se ha generado estabilidad
econmica con desigualdad social y exclusin, lo
que hace latente el conflicto y la violencia social,
en la medida que el modelo econmico no genera
mecanismos fluidos de movilidad social, sobre
todo a travs del mercado de trabajo y porque el
Estado no ha logrado reformarse y reestructurarse
fiscalmente para ser un igualador de
oportunidades y un buen rbitro de conflictos.
Desde este punto de vista, el principal resultado
del modelo del Consenso de Washington ha sido el
no haber logrado reformar y reforzar las bases
fiscales y financieras del Estado 3, por lo que su rol
redistribuidor y regulador es insuficiente para
resolver las brechas sociales y generar el principio
de autoridad necesario para arbitrar conflictos.
El ciclo del Fujimorato
Cuando el Ingeniero
presidencia en 1990,
crisis econmica
(pulverizacin de

Alberto Fujimori lleg a la


encontr un pas sumido en
(hiperinflacin), poltica
los partidos polticos y

3 . La presin tributaria, medida por el ratio


impuestos/PBI, no ha aumentado por diversas
razones entre otras por una serie de exoneraciones
y falta de registro de un mayor nmero de
contribuyentes informales, y las finanzas del
Estado han sido menoscabadas por el peso del
servicio de la deuda externa pblica.

terrorismo) y social (proceso de desintegracin).


Cuando se fue en octubre del 2000, dej al pas en
crisis econmica (recesin y desempleo), poltica
(corrupcin del gobierno), social (pobreza y
exclusin) y moral ( crisis de las reglas de
comportamiento social ). Cumpli un ciclo de diez
aos que comenz y termin con crisis, aunque el
Per haba cambiado econmica y socialmente.
En otros trabajos4 hemos analizado con detalle
las condiciones bajo las cuales un gobierno como
el de Fujimori pudo emprender un drstico ajuste
econmico, conocido como el fujishock, y un
conjunto de reformas neoliberales bastante
radicales. Debido a varias circunstancias previstas
e imprevistas se gener una coalicin entre
Fujimori-militares-organismos multilaterales, que
se constituy en la clave para que un pas casi
desintegrado pudiera ser gobernado y pudiera
emprender el largo camino de la estabilizacin, las
reformas y la recuperacin econmica y poltica.
Los militares se constituyeron en una mezcla de
partido poltico5 con fuerzas del orden que
facilitaron la aplicacin de las polticas econmica
y social. Los organismos internacionales le dieron
viabilidad financiera a un pas que, en aquel
momento, estaba considerado como paria del
sistema financiero internacional. As, con esta
inusual alianza, el frente interno, donde el
accionar terrorista y guerrillero haba puesto en
situacin de emergencia ms de la mitad del
territorio nacional, y el frente externo pudieron ser
controlados. Ante la orfandad de planes e ideas
econmicas del gobierno Fujimorista, los
organismos
multilaterales
propusieron
la
aplicacin de las recetas del Consenso de
Washington (Williamson 1989), como nica
posibilidad de solucin a los agobiantes problemas
que tena el Per. A mi modo de ver, este apoyo
terico y doctrinario fue el mayor aporte de los
organismos de Washington, pues ste les
permitira controlar la aplicacin de las reformas y
obtener ganancias gracias a los diversos prstamos
que ofrecieron al Per6.
4 .Gonzales (1993; 1994; 1998)
5 . En esta coalicin con las militares, la
intervencin e intermediacin de Vladimiro
Montesinos fue importante, aunque a la postre su
presencia en el gobierno generara uno de los
episodios con mayor corrupcin que registra la
historia del Per.

15

Efran Gonzales de Olarte

Una vez establecidas las alianzas y coaliciones


el gobierno de Fujimori se lanz en un largo
proceso de ajustes de corto y largo plazo con tres
fases bastante definidas:
1990-92
Del shock econmico al
autogolpe de estado
Agosto de 1990 ser un mes de penosa
recordacin, pues los peruanos comenzaron a
pagar los costos de malos resultados y gestiones
econmicas anteriores. En un mes la inflacin
alcanz a 397% y el ao cerr con 7,650%. Fue el
resultado del shock aplicado para revertir los
principales desequilibrios macroeconmicos:
dficit fiscal, baja presin tributaria, dficit
externo en la balanza de pagos, hiperinflacin y
desalineamiento de los precios relativos.
La opcin de la poltica macroeconmica fue la
del sinceramiento de los precios de bienes y
servicios pblicos, ajuste fiscal y la eleccin de un
ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, con lo
cual la devaluacin fue bastante pequea. El
efecto de esta combinacin fue muy recesivo para
la economa (ver cuadro 1) pero cort la inercia
inflacionista. Viendo este tema 16 aos despus,
hay que reconocer que la situacin previa oblig a
un esquema de poltica macroeconmica que
posteriormente estara en el origen de la baja
creacin de empleo, pues se prefiri ajustar los
mercados de bienes y capital, a costa del ajuste
recesivo del mercado de trabajo. Los problemas
ulteriores de falta de conexin de la produccin
con el empleo se originaron en esta primera etapa,
sobre todo porque en ella se sentaron las bases
para la fijacin de los precios relativos: el tipo de
cambio con tendencia a la sobrevaluacin, los
precios pblicos caros, las tasas de inters
elevadas y los salarios relativamente bajos.
La relativa escasez inicial de divisas, en una
economa dolarizada por la inflacin, se resolvi
obligando a los tenedores de dlares a cambiarlos
para pagar las altas tasas de impuesto que se
impusieron para resarcir la caja fiscal. Pero se hizo
6 . Esta tesis la hemos desarrollado en una
investigacin realizada en el Woodrow Wilson
Center (Washington) entre 1998 y 1999 , que
pronto aparecer en un libro cuyo ttulo es: El
modelo de Washington exportando desarrollo (en
preparacin ).

an ms, se abri la cuenta de capitales, es decir se


liberaliz la entrada y salida de capitales. Esta
medida fue tambin crucial para los resultados
futuros del nuevo modelo, pues atrajo gran
cantidad
de
capitales
generando
una
sobreabundancia de dlares, que presion el tipo
de cambio a la baja. En general se aconseja que
esta medida se haga LA ECONOMA POLTICA
PERUANA al final de las reformas, con dos fines,
en primer lugar para no distorsionar el tipo de
cambio y en segundo lugar, para complementar el
ahorro interno, una vez que se ha estabilizado la
economa y, sobre todo el sector externo real.
Lo cierto es que tambin haba prisa en los
funcionarios del gobierno de hacer todo lo antes
posible, bajo la premisa de que en un ajuste
estructural hay que proponer como 100 para lograr
como 40 60 (Boloa 1996). Es por ello, que la
liberacin del mercado de capitales se hizo antes
de iniciar las reformas propiamente, generando
efectos adicionales sobre los precios y sobre el
nivel de actividad.
El efecto de todas estas medidas es obvio que
gener una recesin importante con una caa del
PBI de -5.1% el ao 1990, con un rebote al ao
siguiente y estancamiento el ao 1992. El aspecto
poltico ms remarcable del fuji-shock fue la dbil
resistencia de las organizaciones sindicales,
polticas y sociales a cambios que los estaban
afectando en sus salarios, en sus niveles de vida,
en su empleo y en su bienestar. Probablemente,
esta baja resistencia es la que permiti que se
siguiera adelante con medidas ms radicales: las
reformas.
Con el cambio de ministro de economa en
febrero de 19917 se intensific el proceso de
reformas, entre marzo de 1991 y diciembre de
1992 fueron aprobados 923 decretos-leyes que
impulsaron las privatizaciones, la desregulacin,
la liberalizacin de los mercados, sobre todo el
mercado de trabajo, la reforma de la
administracin tributaria. El Consenso de
Washington en toda su intensidad se haba hecho
presente en el Per. Sin embargo, el Congreso, en
el cual el gobierno no tena mayora, se resisti a
apoyar las medidas sin debatirlas. Esto y otros
factores de tipo poltico ( Cotler 1993; Lpez
7 . El Economista Carlos Boloa, graduado en
Oxford, reemplaz al Ingeniero Juan Hurtado
Miller.

16

1993) sirvieron de pretexto para que en abril de


1992 el presidente Fujimori se inflingiera un
autogolpe cerrando el Congreso e interviniendo
una serie de otras instituciones, como el poder
judicial, para establecerse en los hechos una
dictadura. A partir de aquel momento, se
estableci un rgimen neoliberal en lo econmico
y autoritario en lo poltico. La nueva frmula se
pareca bastante al rgimen del general Manuel A.
Odra (1950-56), aunque el contexto internacional
era bastante diferente y el Per era un pas muy
distinto.
En septiembre de 1992 fue capturado Abimael
Guzmn, cabeza de Sendero Luminoso, y su
cpula. Lo que cambi drsticamente el panorama
social y poltico y mejor ostensiblemente las
expectativas de negocios, lo que favoreci el
avance de las reformas, particularmente el de las
privatizaciones. Coincidentemente, la coyuntura
financiera internacional se caracteriz por la
abundancia de capitales en bsqueda de
oportunidades de negocio, lo que permiti que los
inversionistas miraran al Per como un pas con
muchas posibilidades de hacer ganancias.
1993-97
Crecimiento con reformas y ajuste
estructural, bajo contexto
internacional favorable
A partir de 1993 la economa se comenz a
recuperar rpidamente, llegando a picos
inesperadamente altos entre 1994 y 1996 (ver
cuadro 1). Es en esta etapa, en las que se
consolidaron las reformas econmicas, la nueva
estructura de propiedad y la estructura productiva,
se comenz a constituir un nuevo modelo
econmico: primarioexportador y de servicios
(PESER) (Gonzales y Lvano 1999). Este modelo
se estableci sobre la base de la estructura de
empresas estatales privatizadas o dadas en
concesin, que estando principalmente en los
sectores extractivos como la minera y en los de
servicios como la electricidad y la telefona, al
cambiar de propietarios stos las modernizaron y
comenzaron a invertir. Fueron estas inversiones,
los cambios tecnolgicos incorporados y la
progresiva estabilizacin de la economa hacia
1994 la inflacin haba cado a 15.4% los
factores explicativos de esta primera ola de
crecimiento durante la era neoliberal. Por ello,
durante estos aos la balanza comercial fue

deficitaria y hubiera sido insostenible si la balanza


de pagos no hubiera sido positiva, debido a la
entrada neta de capitales del exterior. Digamos que
la economa peruana creci agregadamente por
una combinacin de reformas econmicas hechas
en un contexto internacional, comercial y
financiero, muy favorable (Dancourt 1998).
Debido al auto-golpe de 1992, la comunidad
internacional presion al gobierno fujimorista a
reinstalar el Congreso y otras instituciones propias
a la democracia. La forma de hacerlo fue a travs
de la redaccin de una nueva constitucin en
1993, que permitira la eleccin de un nuevo
Congreso. Esta Constitucin fue hecha a la medida
de los requerimientos neoliberales desde el punto
de vista econmico y en funcin del proyecto
poltico del fujimorato. Por un lado, se redujo la
ingerencia del estado en la economa y se
desconect la poltica monetaria de las
necesidades fiscales. De otro lado, se aprob un
Congreso unicameral, reemplazando a la
bicameralidad anterior y se disminuy el peso del
estado del bienestar presente en la anterior
Constitucin.
La nueva Constitucin fue aprobada por un
referndum cuyos resultados fueron significativos:
un poco ms de un tercio vot a favor, un tercio en
contra y un poco menos de un tercio se abstuvo.
Este resultado fue muy importante para definir el
estilo poltico del gobierno, a partir de entonces.
Como quiera que la Constitucin haba reducido la
intervencin del Estado al suministro de
educacin,
salud,
infraestructura
bsica,
programas de alivio a la pobreza y seguridad, el
gobierno comenz a focalizar el gasto pblico de
manera asistencialista, en aquellos lugares donde
el referndum haba perdido o se haba abstenido (
Graham y Kane 1998). Esto llev al progresivo
establecimiento de un asistencialismo populista de
parte del presidente Fujimori, pues, l en persona
se encarg de repartir vveres, de inaugurar
escuelas y postas de salud, de ser el principal actor
y lder de apoyo a los pobres, en un estilo que fue
caracterizado como neo-populista (Grompone
1998) . Los recursos para todas estas polticas
sociales provinieron del incremento de la presin
tributaria y de los recursos generados por las
privatizaciones, es decir, las reformas y el ajuste
estructural comenzaban a ser funcionales a un
proyecto poltico de perpetuarse en el poder, que
se descubrira en el ao 1995 y, con ms claridad
el 2000.

17

Efran Gonzales de Olarte

Es en esta etapa, que los empresarios a travs


de sus gremios apoyaron de manera decisiva al
fujimorato, entre otras razones porque trataron de
cuidar sus intereses y aprovechar las
oportunidades que generaban las privatizaciones.
Sin embargo, los capitalistas y empresarios
peruanos no tenan los suficientes recursos
financieros propios o la suficiente capacidad de
apalancamiento finan-

18

0.2
,546139,463148,458
5,45
ndro Toledo

4542.6642.9293.383.493.513.523.483.413.30

.31.21.21.2 7
.8
3.
11
7.9
0.41 . 7.
4,98 4.9 .47
3
0
3.91.
9
.6
4
7
3
3.7
.0-8.3
8
.04.8

2 42005
0
0

7.67.97.26.33.66.89.0

,18

Gobierno Aleja

2
0

.53.51.5

22003
1200

41.31

6
3
,
2
28 2812,076.
3.
-18
3
. 2
004.45
52.9 ,
58.
10
92
92.1
1.10 .
-194.9
.7
9 7.
2.3
.9
.2

4,85

824,88625,23425,58725,92026,25726,57726,89627,219

,
421
.,
4,68 67
.
5-. 88
.7. 8 4
37.89,80
.
2
1.08.48
0
-2.0-1.60

GT: Gobierno de Transicin Va

6
3

4.97,025.7
GT

.627.10.112.22.3-15

4.

0.1-2.32.910.96.90.95.3-2.1-0.51.5-1.13.82.74
,
,
41
1.0
42 5
6
4-1
4 41
.6
7.62.53.55.1-0.
37
1.0-1,678
.5 .
4,73
365.97,2
20
99
43.07
,
.86.563.73.7-0.11.5
4

4
3.

-0
5-0.
9.
1
1

19
II. Gobierno Alberto Fujimori

.4 ,

411.81.47-0.9-3.12.4-0
8

3.
1.11

Efran Gonzales de Olarte


1
9

.8
677.09

92000

-5.12.1-0.44.812.88.62.56.9-0.70.93.00.25.23.9
1.71.61.61.51.51.41.

71

2.
1.8

519961
9971998

54

-8.7-6.5

1
53
15.3-1.4

,064109,760117,294116,522117,587121,057121,3141
9

624,51

1.. 8
.01
9
2.12

5
11.

5
2.2562.
78.
892.19
9

6
82
.

0.2050.7781.251 6
9.317.28
.83 1 , 2,
LA
4
0
.3.9.
. 7
2.83.18.
88
7. POLTICA PERUAN
-1 ECONOMA
159
. 3-15
6-34
0
63 89
. 738.
-2
.3
.
.
398.7
434
2
3

7.

4,50
PER: INDICADORES GLOBALES 1990-2
005

8.1
-8

2,
0102
,40123,77524,15
4

MMM
nt 33
0
0
Fuee
5
-2003-2
9
,I 199
MEF, NEI
BCRP,
:
1

8
,
5
84.
122 85
. 7,749.
2 9.45.58.

1
25.84.43.1
.

,75322,18022,59723,31
7

Cuadro 1

1
ciero internacional para, por ejemplo, 0participar en
poltica directa, pero con
,79influencia a travs de sus
la compra de empresas grandes del Estado, por
asociados con los capitalistas nacionales8.
ello su participacin casi siempre fue minoritaria y
Con todos estos 3.63.50.
ingredientes,
durante esta
24.8
3,691en asociacin con 4199
capitalistas extranjeros e,
2 un modelo de gobernabilidad
etapa, se constituy
199
8. 11.
33.
5
71
,
..2
1
10
21
,22
,3
2
,4,
incluso, con las119
organizaciones
multilaterales. Es 65
9 95.
9
.50.
.5
03
9
0199
8
.
El
decreto
ley
de
promocin
de
las
0
6.739
02.
7
191
por ello, que la nueva estructura de poder 0 55
2
.
8
93199
.4
9.2 privatizaciones
6.
seala
que
en
cualquier
licitacin
-1
econmico en el Per es mixta y est dominada
3,776
0
7.41
el consorcio que se presente debe obligatoriamente
por capitalistas extranjeros, con poca ingerencia
7
tener un capitalista peruano.
.
5201

87,37598,577107

20

3,
77
. 8.
.45
1
0.22
-2.4

3,320.73,

6.6

sustentado en dos premisas: las polticas


comenzaron a ser utilizados de manera poco
82,0328
2
4. lucha
macroeconmicas
y las reformas
hacer
transparente, primero en programas de
-4.
Gobierno Alberto
Fujimorpermitan
i
negocios a los inversionistas y empresarios, y las
contra la pobreza, luego en compra de armas
4
7 y en.8-7-6.
polticas sociales permitieron aliviar a los pobres y
otros gastos poco claros.
desempleados. Lo perverso
de esta
combinacin
3,76083,
401
I.
La crisis asitica de1 1997 no afect -5
es que debido a los precios relativos generados por
inmediatamente al Per, fue el ao 1998 y 2000
la polticas macroeconmica y las reformas la
que la economa entro en recesin. Durante es
inversin nativa era baja, la demanda de trabajo
perodo la economa no creci, al contrario el PBI
fue limitada y los salarios fueron contenidos
percpita se redujo en 1%. Las bases de la
(Verdera 1996), con lo cual compensaciones a
gobernabilidad fujimorista comenzaban a tener
travs de las polticas sociales se hacan
amenazas en el horizonte econmico y financiero.
necesarias. Fujimori haba descubierto el secreto
En 1997, la retraccin fue debida a la reduccin
de la gobernabilidad: tener una alianza estratgica
del consumo privado, al ao siguiente descendi la
con los militares, los empresarios y los organismos
inversin privada, por efecto de la disminucin de
multilaterales, que le daban credibilidad
I
la entrada de capitales como
de la crisis
an
s secuela
l del
z
a
a
B
PB
%
go
de
p
internacional y tener una combinacin de polticas
asitica, con un fuerte dficit de la balanza de
que favorecan a los miembros de la alianza y
cuenta corriente. El 2000, ao electoral, la
aliviaba a los no favorecidos o excluidos del
economa se recuper por efecto del ciclo
dinamismo econmico, que eran la mayora.
econmico de origen poltico, es decir por
l)
Basado en estos logros es que Fujimori fue a la
aumento
del consumo corriente del gobierno, con
a
n
i
r
n
po
tu
ce
reeleccin en 1995 y venci al ex Secretario
recursos
ordinarios y con los recursos de las
cumulada (Variac
el PBI
aa
ln
tnte
u
B
General de Naciones Unidas Javier Prez de
e
a
%
privatizaciones, y un incremento
za
de las
en
orri
n
ce
d
Cuellar, en unas elecciones en las cuales gracias a
exportaciones. En esta etapa, la economa y el
la influencia del gobierno sobre los medios, su
modelo de crecimiento generado comenz a
estilo neo-populista y un intento de fraude
mostrar sus debilidades: por un lado, sus
electoral, pudo obtener la victoria, que se
posibilidades de crecimiento reposan en buena
complet al alcanzar mayora absoluta en el nuevo
parteA en la inversin extranjera, pero por otro lado
%
si y servicios
r
e
c
a
T
crai l no
Congreso unicameral. Ello
le
dio
la
posibilidad
de
n
s
sa
see comenzaba
mostrar que la polticame
fiscal
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d
l
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ort
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a
en
ido
Im
Co
ndic
e Prec
ciones
b
d
gobernar el pas casi de manera autocrtica y con
tena ya el peso ade influir el ciclo econmico con
e
Saldo balanza co
un
creciente
enfrentamiento
con
las
la baja presin tributaria existente, slo con
organizaciones polticas y de la sociedad civil.
recursos exgenos o extraordinarios (como lo
1998-2000
fueron los recursos de la privatizacin o
endeudamiento pblico) sera
posible conmover el
i os
Crisis econmica externa, crisis
iones
n
e mses
c
Irt
m
Bi
de
aci
po
Exporta
994
nivel de actividad
econmica.
De una manera
nes
o
%
poltica interna y la gran tes
corrupcin
bienes
y
servic
1
de
n
ento
general,
e
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BI enconsta
rec
o los determinantes de la acumulacin del
soles
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P
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capital
haban cambiado.
l
a
n
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T ua
o de la crisis asitica fue la
sa
de
El principal efecto
cimient
El ao 2000 el presidente Fujimori intent una
retraccin de la cre
entrada de capitales y la
ciones de Bienes
terceraernareeleccin, basado aen una ilegal
disminucin del ritmo de las privatizaciones, lo
Export
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P
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interpretacin autntica bl
de la Constitucin de
Demanda
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que redujo la inversin privada, pero sobre
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F
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1993, mostr sus deseos de perpetuarse en el
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pblica ( ver cuadro 1).
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c embargo, el
El gobierno fujimorista
mile tena, sin
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Bruto Int
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asesor Vladimiro Montesinos. En el
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n
US
ut
Privada
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Ca
ta alcanzado
al
a
si
pf
)
privatizaciones que hacia( 1997 haba
adversarios,
uno
a
uno,
primero
Alberto
Andrade,
9
casi 7 mil millones de dlares. Estos recursos
luego Lus Castaeda y finalmente Alejandro
Toledo, cuyo ascenso en las encuestas de intencin
9 . Tericamente los recursos recaudados por la
de voto fue rpido, pero sobre todo pocas semanas
venta de empresas del estado o por concesiones de
previas a la eleccin, lo que no permiti su total
recursos naturales estatales, deben ser reinvertidos
demolicin. Fue en aquellas elecciones en que
en otros tipos de capital: capital fsico o capital
comenz a desnudarse de manera clara y
humano. Utilizarlos en gastos corrientes, por ms
contundente la baja catadura moral del gobierno
que sean para luchar contra la pobreza, constituye
fujimorista, pues, manipul los resultados de unas
una insensatez econmica.
21

Efran Gonzales de Olarte

elecciones en las que Toledo haba ganado, hasta


darle la victoria a Fujimori en uno de los conteos
de voto ms escandalosos que cuenta la historia
poltica peruana y tambin la historia de las
estadsticas. As es como empez su tercer perodo
de gobierno en un contexto de protestas y
efervescencia poltica que alcanz su pinculo
cuando en el mes de septiembre se revel en un
programa de televisin el grado de corrupcin al
que haba llegado del gobierno de la mano de
Montesinos, el gobierno compraba candidatos,
directores de diarios, dueos de canales de
televisin y, curiosamente, los gravaba en una
suerte de recibos electrnicos (videos) quines,
cunto y cuando haban sido sobornados con el
dinero de todos los peruanos. Este fue el comienzo
del fin de dicho gobierno. Aprovechando de una
invitacin a una reunin en el sud-este asitico, el
presidente Fujimori se qued en Japn y renunci
a la presidencia de la repblica por fax. En ese
mismo momento el Per constataba una sospecha
que haba sido siempre ocultada: Fujimori era
tambin ciudadano japons.
El gobierno de transicin:
octubre 2000 - julio 2001
Finalmente, la dictablanda o democradura
cay no tanto por el rgimen poltico autoritario,
sino por la corrupcin a la que lleg el gobierno de
Fujimori, calificado como el ms corrupto de la
historia del Per (Bowen 2000; Rospigliosi 2000).
Sin embargo, hay que sealar que despus de la
crisis asitica y los efectos devastadores del
fenmeno del nio de 1998, el descontento social
era creciente sobre todo porque haba una clara
desigualdad en la reparticin de los beneficios del
crecimiento y de la estabilidad econmica, que no
estaba llegando a ms de la mitad de la poblacin
que segua bajo la lnea de la pobreza. Dada la
pobreza y la desigualdad, el descubrimiento de
que los recursos fiscales y de la privatizacin
haban sido utilizados para corromper y para
provecho de un puado de funcionarios, hizo
perder apoyo poltico al gobierno fujimorista y
precipit su cada, generando momentos de gran
incertidumbre poltica y social.
Felizmente, el debilitado sistema poltico tuvo
la capacidad de declarar la vacancia de la
repblica y nombrar un gobierno de transicin,
encabezado por un hombre providencial: el

Presidente Valentn Paniagua Corazao10. A fines


del ao 2000 se conform el nuevo gobierno, con
la participacin de Javier Prez de Cuellar como
Presidente del Consejo de Ministros, adems lo
acompaaron como ministros y funcionarios
importantes
personalidades
de
trayectoria
democrtica, de calificaciones profesionales de
primera y de calidad tica, que dieron
inmediatamente al gobierno credibilidad nacional
e internacional, con lo que tuvo la legitimidad
suficiente para poder juzgar al gobierno
fujimorista y llevar a los tribunales a Vladimiro
Montesinos y otros funcionarios civiles y
militares, como no recuerda la historia del Per.
Como principal tarea, el gobierno de transicin
se comprometi a realizar elecciones generales al
siguiente ao, dando as la oportunidad a que se
rehicieran las representaciones polticas y
emergiera un nuevo gobierno democrtico,
despus de ocho aos de autocracia fujimorista.
Durante el gobierno de transicin no se
modific la orientacin econmica bsica,
tampoco hubo algn cambio drstico en la poltica
econmica. La misin del gobierno era mas bien
de orden poltico: el retorno a la norma
democrtica.
El ao 2000 termin con un resultado positivo,
mientras que el 2001 tuvo un crecimiento casi
cero, debido a la retraccin de la inversin pblica
10 . En caso de vacancia de la presidencia de la
repblica corresponda a los vicepresidentes
hacerse cargo, sin embargo el primer vicepresidente renunci a tal eventualidad y el
segundo vicepresidente haca tiempo que se haba
alejado del gobierno. Corresponda entonces al
presidente del Congreso, pero ste era del partido
del presidente renunciante, en consecuencia el
Congreso se vio forzado a buscar un hombre de
consenso, dada la alta polarizacin que haba
generado la renuncia del presidente y el manto de
corrupcin que cubra al gobierno. Valentn
Paniagua que apenas haba obtenido 12mil votos
preferenciales, gracias a los cuales alcanz un sitio
en el Congreso, se constituy en el hombre de
consenso, sobre todo porque adems de sus dotes
de hombre de principios ticos y de slida
formacin jurdica, era un poltico cuajado pues
haba sido varias veces ministro y tena en su
palmares el haber sido el diputado ms joven de la
historia del Per.

22

y a una balanza de cuenta corriente negativa y


elevada. Se podra decir que tambin, desde un
punto de vista econmico, fue un momento de
transicin de una economa que durante el perodo
fujimorista funcion y creci basada sobre los
factores de la liberacin econmica y financiera
provocados por las reformas mismas, mientras que
despus de la crisis asitica y sobre todo a partir
del 2000 los factores de crecimiento provinieron
de la dinmica de pases como la China, los
Estados Unidos y los pases de Amrica del Sur,
cuya demanda supo aprovechar el Per en la
medida que durante la dcada anterior se haba
incrementado notablemente su oferta exportadora,
gracias a las nuevas inversiones sobre todo en
minera. La cautela econmica del gobierno de
transicin pareca sintonizar con estos cambios,
pues su poltica econmica sigui los fundamentos
convencionales bajo la estrecha supervisin de los
organismos de Washington.
Vuelta a la democracia y crecimiento
sostenido: el gobierno de Alejandro
Toledo 2001-2006
Una vez convocadas las elecciones por el gobierno
de transicin, el principal candidato fue Alejandro
Toledo, quien haba perdido en las fraudulentas
elecciones del 2000, su principal opositora inicial
fue Lourdes Flores, candidata de una alianza
poltica de derecha que apoyaba el esquema
econmico del fujimorismo, aunque recusaba su
falta de transparencia y su carcter dictatorial. Sin
embargo, el retorno del ex-presidente Alan Garca,
luego de varios aos sin poder volver al Per,
alter el curso electoral, pues su propuesta
sintonizaba con el descontento popular y prometa
cambios en la poltica econmica y social, frente a
las propuestas de continuismo neoliberal tanto de
Toledo como de Flores. Los resultados de la
elecciones fueron de gran tensin, pues en la
primera vuelta cuando pareca que Toledo y Flores
eran los favoritos, Garca repunt y desplaz a
Lourdes Flores al tercer lugar y pas a la segunda
vuelta con Toledo, en la cual podra haber
triunfado si su imagen como mal gobernante y el
desastre de la hiperinflacin de su primer
gobierno, no lo hubieran estigmatizado. Lo cierto
es que Toledo gan de manera muy apretada,
porque un buen nmero de peruanos votaron en
contra de Alan Garca, mas bien que a favor de
Toledo. Nuevamente, como en 1990 el electorado

peruano tuvo que elegir entre un malo conocido y


uno bueno por conocer, es decir el ya histrico
voto negativo11.
As en julio del 2001 jurament el gobierno de
Toledo y de su partido Per Posible, que lleg al
gobierno sin tener mayora en el Congreso, por lo
que tuvo que negociar una alianza con el Partido
Frente Independiente Moralizador. Alejandro
Toledo, economista, cholo, provinciano con una
exitosa carrera acadmica con grados en
importantes universidades americanas, constitua
el smbolo del excluido que logra el sueo de la
movilidad social de los pobres, provincianos y
mestizos (cholos) del Per, lleg a la presidencia
en su tercer intento. Durante su campaa en
contienda con Fujimori el lleg a sealar que si el
presidente Fujimori se alejara del gobierno, el
construira el segundo piso sobre la base del
modelo neoliberal vigente. Es decir, desde un
inicio su opcin era neoliberal, aunque con una
mayor preocupacin por los pobres.
Por estas razones, la composicin de su
gabinete en el que destacaba Pedro Pablo
Kuczinsky y la eleccin de Richard Webb en la
Presidencia del Banco Central, marcaron la pauta
sobre la poltica econmica y social. Tanto
Kuzcinsky como Webb fueron los nicos peruanos
que participaron en la clebre reunin de 1989 en
el Instituto de Estudios Internacionales en
Washington, que dio lugar al Consenso del mismo
nombre. Eran no slo creyentes sino tambin
tericos y doctrinarios del neoliberalismo, a parte
de
ser
tecncratas
de
reconocimiento
internacional.
Obviamente, habra continuismo en la
orientacin econmica y monetaria.
Al asumir el gobierno, Alejandro Toledo,
prometi reducir la pobreza, mejorar la educacin,
descentralizar el estado y mantener la disciplina
11 . Desde 1980 las elecciones se han definido
por votaciones no afirmativas de una determinada
opcin poltica, sino por votaciones en contra,
para que alguien no salga elegido, pese a que el
contrincante o no era muy conocido (Fujimori,
Toledo) o generaba temor (Armando Villanueva
en 1980 y Ollanta Humala en 2006). Elegir por
una opcin con cierto margen de riesgo ha sido
hasta ahora una eleccin racional frente a una
opcin que es una amenaza por su pasado o por
sus propuestas. El miedo ha jugado un papel
importante en la poltica peruana.

23

Efran Gonzales de Olarte

fiscal. La condicin sine qua non de


gobernabilidad, en aquel momento era mantener
los equilibrios macroeconmicos y recuperar el
crecimiento econmico para luego encarar el
problema de la pobreza, la educacin, la salud y la
infraestructura. La cercana del ministro
Kuczinsky con los medios financieros y polticos
de Washington y New York permiti tranquilizar
los mercados, los capitales se volvieron a interesar
en el Per, las privatizaciones fueron relanzadas
con nuevos bros, se defini metas fiscales en
concordancia con el FMI y se comenz a impulsar
varias polticas sociales. Por su lado, el Banco
Central de Reserva adopt el esquema de meta
inflacionista para la poltica monetaria, lo que
constituy uno de los pilares de la estabilidad
econmica. El efecto de estas medidas permitieron
alcanzar tasas de inflacin de un dgito durante
todo el perodo, todo un record en la historia
econmica del Per.
El principal problema del gobierno toledista
era la baja presin tributaria heredada de la
administracin anterior12, que alcanzaba apenas al
13% del PBI, con la cual no era posible mejorar el
gasto social ni hacer grandes inversiones pblicas.
La solucin a este problema fue la de atraer ms
capitales privados a travs de las privatizaciones y
concesiones, e incrementar la deuda pblica, para
lo cual se estableci un programa de
endeudamiento. Con estas medidas se comenz a
definir una poltica fiscal anti-cclica que le dio
ms estabilidad al perodo (Jimnez 2005). Es
verdad que los recursos fiscales se diluan entre
los pagos de la deuda externa (1.5% del PBI en

promedio al ao, ver cuadro 2), en el pago a los


jubilados, en gastos de la administracin central,
lo que dejaba poco margen tanto para el gasto
social como para la descentralizacin.
Precisamente, el ao 2002 se relanz la
descentralizacin, para lo cual se modific la
Constitucin y se aprob la ley de
descentralizacin, segn la cual al ao siguiente
debera llevarse a cabo elecciones para nombrar a
los nuevos gobiernos regionales, para lo cual se
adopt temporalmente como regiones a los viejos
departamentos13. Esta reforma prometida por todos
los polticos y con una larga experiencia de
fracasos anteriores ( Contreras 2000), se inici
bajo los designios de la improvisacin y el tanteo,
con dos problemas de base: por un lado la falta de
recursos
humanos,
administrativos
e
institucionales para llevarla a cabo y, por otro, la
escasez de recursos fiscales salvo en aquellas
regiones con actividades extractivas que tienen el
canon como recurso adicional. Sin embargo,
durante este gobierno se increment la
participacin de los gobiernos locales en los
ingresos estatales (ver cuadro 2) y los gobiernos
regionales comenzaron a recibir transferencias
(Gonzales 2004)
La profundizacin del modelo neoliberal
vendra por la bsqueda de tratados de libre
comercio, sobre todo con Estados Unidos, con el
cual se firm el ATPDEA, un tratado de
liberalizacin de partidas arancelarias para el
mercado americano, con los pases productores de
coca (Bolivia, Colombia y Per) como un
incentivo para la erradicacin de los

12 . La baja presin tributaria, que durante


aos no pudo superar 13% sobre el PBI, se ha
debido a varios factores: 1. A los contratos de
estabilidad tributaria que fijaron ciertas ventajas
tributarias para atraer a inversionistas extranjeros
en algunos sectores y, en varios casos, como parte
de los incentivos en las privatizaciones. Incluso
hay empresas que, como parte de sus contratos de
concesin, no pagaron o no pagan impuestos por
plazos determinados. 2. Debido a la disponibilidad
de los ingresos de la privatizacin, el gobierno
fujimorista prefiri utilizar parte de estos recursos
para programas de lucha antipobreza, compra de
armas y pago a pensionistas, lo que constituy una
forma fcil de no crear impuestos, lo que generaba
popularidad entre los empresarios y entre los
sectores pobres.

13 . Debido a la promesa electoral de iniciar


rpidamente el proceso de descentralizacin, el
gobierno posterg para el futuro la conformacin
de regiones, definidas como la aglutinacin de dos
ms departamentos, lo que permitira tener
masas crticas en trminos de economas
regionales con pesos importantes capaces de
generar crecimiento regional basados en sus
potencialidades materiales y en sus capacidades
humanas.

24

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cultivos de coca y de la produccin de sus


derivados. Este tratado tena como fecha de
trmino en diciembre del 2006. Luego, el gobierno
toledista, trat de negociar un tratado de libre
comercio con los Estados Unidos, para lo cual un
ministro y una comisin especial trabajaron y
negociaron intensamente con funcionarios
americanos los trminos del tratado, que no slo

contena aspectos comerciales, sino que adems


inclua temas de inversin, propiedad intelectual y
patentes. Este tratado, que hasta el momento no ha
sido suscrito, se constituy en la manzana de la
discordia entre los partidos polticos, los gremios
y los sectores intelectuales y se cre cierta
polarizacin en torno a su aprobacin. Lo que
estaba detrs de este tratado era, en evaluacin de

26

Toledo y su gabinete, la oportunidad de tener al


servicio del Per el mercado ms grande del
mundo, donde los productores peruanos podran
fcilmente hacer negocios, en otras palabras, la
liberalizacin y globalizacin llevadas a la accin.
Obviamente, varios otros no pensaban de la misma
manera y vean mas bien en el tratado un juego de
suma negativa para el Per, en la medida de su
dbil oferta exportadora no tradicional (Schuldt
2004) y debido a que se incluiran aspectos no
comerciales en los cuales el Per llevara una clara
desventaja.
As, el neoliberalismo entr en una fase de
mayor complejidad durante el gobierno toledista.
Por un lado, se impuls mayores niveles de
apertura comercial y financiera, se comenz a
buscar tratados y acuerdos de libre comercio con
distintos bloques de pases, pero al mismo tiempo
se pretenda impulsar la descentralizacin estatal,
que es una fuente de turbulencia poltica y que
genera un ambiente social agitado, dando seales
contradictorias a los inversionistas, a quienes les
gusta los pases estables y sin mucho conflicto
social. Por otro lado, la mayor apertura comercial
combinada con el atraso cambiario origin la
reconversin o cierre de muchos negocios
industriales, pues se comenzaron a volver poco
competitivos frente a productos importados, y
como resultado se fue generando un problema de
desempleo y menores ingresos en la mayor parte
de regiones. Se estableci una relacin directa
entre mayor apertura con mayor desigualdad.
Los resultados macroeconmicos, durante este
gobierno, han sido los ms continuos, estables y
prometedores, al punto que el Per pas a ser
considerado un pas emergente, en busca de la
calificacin de inversin a nivel internacional.
cul o cules han sido los factores que llevaron a
este resultado? Se podra atribuir a tres factores
bsicamente: 1. El mantenimiento de la vigas
maestras de la poltica econmica: equilibrio
fiscal, poltica monetaria por meta inflacionaria, y
apertura externa. 2. El crecimiento mundial, sobre
todo de las economas china, americana e india,
que permiti incrementar la demanda por materias
primas, sobre todo de minerales. 3. La estabilidad
del crecimiento de la inversin privada. Ninguno
de estos factores tienen que ver con una poltica
macroeconmica pro-activa, al contrario la
poltica econmica se ci a las normas del FMI,
en consecuencia, la estabilidad y el crecimiento
fueron el resultado de factores mas bien exgenos

al gobierno. Quizs sta sea una razn importante


por la que el ciclo econmico se separ del ciclo
poltico, generando un proceso de crecimiento
econmico muy poco afectado por la permanente
turbulencia social, aunque de baja intensidad, que
hubo durante todo el gobierno toledista. Es bueno
recordar, que en algn momento la popularidad
del gobierno lleg a menos de 10% y la del
congreso a un porcentaje similar, sin que ello haya
llevado a deslegitimar al gobierno y,
eventualmente, a su cada, como fue el caso de los
pases vecinos: Bolivia y Ecuador.
El retorno de Alan Garca y su
necesidad de continuismo econmico
Pocas veces en el Per se ha visto que se d un
cambio de gobierno democrtico bajo condiciones
de expansin econmica y, al mismo tiempo, bajo
una tensin social de una poblacin que espera
ms de la economa, de la democracia y de sus
gobiernos. El retorno al gobierno de Alan Garca,
16 aos despus de su inolvidable gobierno, se
dio en unas elecciones llenas de suspenso, por la
volatilidad de las preferencias electorales en
presencia de otro out-sider el Comandante (r)
Ollanta Humala, que se dio maa para convertirse
en el representante de los desfavorecidos por el
neoliberalismo, de los nacionalistas y de los
descontentos con el sistema democrtico. En una
dramtica primera vuelta Alan Garca desplaz,
por segunda vez en cinco aos, a la candidata de la
derecha conservadora Lourdes Flores al tercer
lugar y logr pasar a la segunda vuelta junto con
Humala, quien tuvo la mayor votacin. En la
segunda vuelta, el electorado peruano voto, una
vez ms, en contra de la amenaza que representaba
Humala y su movimiento nacionalista, siendo
elegido Alan Garca con una plataforma electoral
ms cercana del neoliberalismo que del
pensamiento aprista. La historia del voto por el
mal menor se volvi a repetir.
La imagen de populista, de promotor de
hiperinflaciones y actos imprevistos, pesaba
mucho en la memoria colectiva. Por ello, Alan
Garca derechiz su discurso y sus promesas, se
acerc a los organismos internacionales y, ya en el
gobierno, firm una carta de intencin con el FMI
(cuando ya no es tcnicamente necesario),
prometi continuidad jurdica sobre todo para la
inversin extranjera, escogi a un economista
ortodoxo para el puesto de Ministro de Economa,

27

Efran Gonzales de Olarte

le ofreci la presidencia del Banco Central a la


conservadora Unidad Nacional y conform su
gabinete con una mayora no aprista, con un
importante contingente de neoliberales. Al parecer,
quera dar una seal clara, sobre todo hacia fuera,
de que en su gobierno habra sobre todo
continuidad y, eventualmente, algunos cambios
que no alteraran las expectativas econmicas.
Durante estos primeros seis meses, la poltica
econmica en lo esencial ha continuado. Hay
algunas iniciativas de polticas sectoriales como el
plan sierra que podran ir en la direccin que se
necesita para crear ms empleo, sobre todo en las
zonas ms deprimidas. La otra medida importante
es la exoneracin de impuestos a la importacin a
los bienes de capital, lo que constituye una clara
poltica de apoyo a la inversin en capital fsico
para mejorar la productividad y competitividad de
varios sectores. Garca ha apoyado decisivamente
conseguir la firma del Tratado de Libre Comerci
con los Estados Unidos, le pidi al ubicuo
Hernando de Soto que impulsara personalmente el
tratado en Washington, dada la fama y el
predicamento que tiene en los medios polticos y
de desarrollo.
Es tambin destacable el nfasis de austeridad
en la administracin pblica, que ha impuesto
Alan Garca, para reunir fondos para los
programas de lucha contra la pobreza, que
constituye el desafo para este gobierno.
En lneas generales, hay continuidad en la
poltica macroeconmica, algunos cambios
alentadores en las polticas sectoriales y pocas
variaciones en las polticas sociales. Por el
momento, la tendencia al crecimiento ha seguido
el 2006 con una alta tasa de crecimiento gracias a
una coyuntura internacional excepcionalmente
favorable.
c. Crecimiento sin redistribucin
el resultado del
neoliberalismo a la peruana
Los buenos resultados econmicos entre 2001 y
2005 tuvieron, sin embargo, su punto dbil en la
parte distributiva y de empleo, de manera mucho
ms clara a la que se dio en la dcada anterior 14.
Este es el principal problema del modelo
14 . Para un anlisis del problema distributivo
ver: Sheahan (1999)

neoliberal: la macroeconmica va bien, sin


embargo la micro de la mayora de peruanos no ha
tenido las mismas tasas de crecimiento y
estabilidad, o tambin conocido como el
crecimiento sin chorreo. Se tiene la sensacin,
hasta cierto punto, de que la estabilidad
macroeconmica se ha logrado a costa de la
pobreza, o en el mejor de los casos que dicha
estabilidad no es incluyente a todos y favorece
slo ciertos sectores productivos y sociales. Este
es el problema fundamental, sobre el que
volveremos en la siguiente seccin.
Los datos, al respecto, son elocuentes: durante
el perodo en cuestin el PBI ha crecido en 20 %,
no obstante, la pobreza se ha reducido slo en
2.7%, del 54.3% a 51.6% del total de la poblacin
peruana. Esto insina, que para reducir la pobreza
a la mitad se requerira de 40 aos de crecimiento
a estas mismas tasas. Por su parte, la pobreza
extrema ha bajado en 4.9%, de 24.1% al 19.2%,
esto significa que se requerira de 10 aos para
reducirla a la mitad. Obviamente, las metas del
milenio no podran alcanzarse con este modelo
econmico en los plazos acordados.
El otro problema es el dbil efecto de este
crecimiento productivo sobre el empleo.
MendozaGarca (2005) afirman que el empleo ha
crecido y dan como ejemplo la expansin del
empleo en las empresas con ms de 10
trabajadores15, (las que han crecido en 3.5%) como
indicador de dicha tendencia. Sin embargo, es
necesario sealar que estas empresas emplean
solamente al 30% de la fuerza laboral, mientras
que el restante 70% trabaja en empresas y
unidades productivas de menos de 10 trabajadores,
en las cuales el crecimiento ha sido slo de slo
0.3%. Estos datos sealan que el mayor
crecimiento del empleo se estara dando en el
sector moderno de la economa, mientras que en
los sectores tradicional e informal el incremento
del empleo es menor. Esto plantea que existe una
dbil articulacin entre sectores y que hay
segmentaciones en los mercados laborales, que
reducen los multiplicadores del empleo. En este
sentido, el crecimiento econmico ha sido de poca
calidad, pues no ha generado crecimiento del
empleo de manera ms o menos homognea.

15 . Los datos sobre la fuerza laboral


corresponden a Lima-Metropolitana.

28

El tercer efecto del crecimiento es la escasa


reduccin de la desigualdad. Mendoza-Garca
afirman que el ndice Gini16, ha pasado de 0.536 el
2001 al 0.525 el 2004. Estamos frente al mismo
problema anterior: se ha requerido de un gran
esfuerzo econmico para reducir la desigualdad en
escalas muy pequeas, pues para disminuir la
desigualdad en 0.9% se ha necesitado de un
crecimiento del 14.3% del PBI. Pero, an ms, el
coeficiente Gini slo recoge los ingresos por
trabajo (sueldos y salarios) y deja de lado los
ingresos por capital (ganancias, intereses y rentas,
de las personas)17. Como no hay encuestas ni
estudios que incluyan estos ingresos, se puede
plantear la hiptesis siguiente: la desigualdad se
habra mantenido, e incluso aumentado, si
observamos que los niveles de ingreso y consumo
de los sectores sociales altos han aumentado de
manera muy visible18 y al mismo tiempo
observamos la creciente mendicidad callejera, la
emigracin y el aumento de la delincuencia
comn. Este crecimiento se caracteriza por su de
baja capacidad redistributiva y requiere de tasas de
crecimiento muy elevadas para conmover la
desigualdad.
Un problema central de la era neoliberal ha
sido el crecimiento sectorial selectivo. Si bien, en
las estadsticas hay similitud de las tasas de
crecimiento de los sectores primario y no
primario, sin embargo cuando se desagrega el
crecimiento a un nivel sectorial encontramos que,
en el mismo perodo, el sector agrcola,
incluyendo el sector empresarial y el campesino,
ha crecido apenas en 2.2%, mientras que la
minera lo hizo al 34.6% y la manufactura al
13.9%. Obviamente, no hubo crecimiento
16 . El Gini oscila entre 0 (total desigualdad) y
1 (igualdad perfecta)
17 . Esta forma de medir ha sido impulsada
tanto por el Banco Mundial y el BID, lo que no
permite comparar las desigualdades con estudios
de los aos 60 o 70 en las que s se incluan los
ingresos patrimoniales. Se ha debatido muy poco
sobre este tema y, en verdad, se ha soslayado la
discusin sobre los conflictos distributivos.
18 . El consumo de automviles de lujo ha
aumentado ostensiblemente, la construccin de
balnearios de lujo como Asia, al sur de Lima, el
incremento de los viajes de placer ha crecido, en
parte incentivado por el atraso cambiario.

generalizado y esta es la razn por la cual, el


empleo ha tenido un comportamiento segmentado,
la pobreza apenas ha retrocedido y la desigualdad
sigue persistente Cabe preguntarse porqu el
crecimiento de la minera o de la manufactura no
se disemina a toda la economa? La respuesta es
que la economa peruana no est suficientemente
articulada o eslabonada entre sectores y entre
regiones, razn por la cual cuando crece un sector
o una regin, no necesariamente arrastra en su
crecimiento a otros u otras (Gonzales 2006). Sobre
este tema volveremos ms adelante.
Por su parte, Iguiiz (2005) sostiene que las
principales deficiencias de la economa, son: la
baja calidad de la inversin privada y de la
insercin internacional, la dbil conexin entre la
evolucin de la produccin y la calidad de vida y
las escasas oportunidades de empleo adecuado.
Encuentra que los sectores ms capitalizados de la
economa (el sector moderno) tiene tres
desconexiones bsicas: con el mundo, con las
partes bajas de la sociedad y con las regiones. Una
alternativa econmica a la actual, debera
proponer los medios y los procesos capaces de
reducir estas desconexiones.
No hay unanimidad conceptual sobre estos
resultados, en realidad hay dos puntos de vista
diferentes sobre los efectos redistributivos del
modelo. Por un lado, hay autores como
MendozaGarca (2005), Pasco-Font y Saavedra
(2001) que afirman que es cuestin de persistir en
el modelo y que progresivamente vendrn la
inclusin y el chorreo, sin mayor intervencin del
estado, pero hay otros que piensan que con
algunos cambios en ciertas polticas el modelo
podra ser ms incluyente (Iguiiz 2005; Schuldt
2004; Gonzales 1998). Es obvio, que tras de estos
diagnsticos hay dos posiciones polticas distintas
y hasta contrapuestas, por un lado los liberales que
piensan que en el largo plazo el mercado debe
asignar recursos y factores para incluir a todos, los
otros que pensamos que los nicos mercados que
logran tal propsito son los mercados de
competencia perfecta, que slo existen en muy
contados lugares y ocasiones limitadas, mientras
que el mundo mercantil real est compuestos por
mercados imperfectos e incompletos, cuya
capacidad de asignacin llevar siempre a la
desigualdad econmica y a la divergencia en el
crecimiento, a menos que se d una intervencin
reguladora y promotora del Estado para reducir las
desigualdades de desigualdad que genera. Es ms,

29

Efran Gonzales de Olarte

en la medida que no hay una libre movilidad


internacional de la fuerza de trabajo, los mercados
no pueden asignar eficientemente y lo que
suceder es que habr desempleo abierto,
subempleo y emigracin informal e ilegal.
En el fondo, la promocin de un liberalismo
bajo condiciones de desigualdad slo puede
favorecer a quienes tienen ms, pues adems
tienen los medios econmicos para influenciar
polticamente. Esta es una opcin conservadora en
el fondo. Por el otro lado, la promocin de un
desarrollo humano o un socialismo moderno, que
propone que la accin colectiva de cooperacin y
solidaridad y un Estado incluyente son las nicas
maneras de contemporizar las fuerzas divergentes
y desniveladotas de mercados imperfectos y poco
desarrollados.
Las fuerzas sociales y polticas son el resultado
de estos procesos econmicos. El achicamiento
del estado y la primaca de los intereses privados e
individuales estn generando una reestructuracin
social y cultural distinta a la generada por el
anterior ajuste estructural estatista de los aos 70s.
En Gonzales (1998) hicimos un primer balance de
la estructura social que genera el nuevo modelo
econmico en relacin al anterior. Cuatro hechos
notables caracterizan esta nueva estructura social:
1. La propiedad del capital ms moderno es
extranjera, a la que se asocian los capitalistas
nacionales, generando una suerte de subordinacin
entre capitalistas y un debilitamiento del poder
poltico del capital, en la medida que los
capitalistas extranjeros no pueden participar en
poltica. 2. La drstica reduccin del poder
adquisitivo y patrimonio de la clase media, que ha
ocasionado una suerte de pauperizacin de dicha
clase como resultado de la hiperinflacin, de la
desregulacin del mercado de trabajo. De ah, la
persistencia del nivel de pobreza. 3. La
concentracin de la fuerza laboral en los sectores
de servicios formales e informales, lo que hace
menos proclive a generar organizaciones
sindicales y gremiales. Esto hace que los
interlocutores con el gobierno estn fragmentados
y muestren debilidades de representacin de sus
intereses. 4. El establecimiento de una cultura
privatista e individualista, como resultado de los
cambios institucionales e ideolgicos, que genera
comportamientos menos solidarios.

2 . RELACIONES ASIMETRICAS ENTRE


ECONOMA Y POLTICA, Y LA DEBILIDAD
DEL ESTADO
En los 16 aos de neoliberalismo en el Per, se ha
establecido nuevas formas de relacin entre
economa y poltica, que es necesario entender y
analizar. La principal caracterstica de esta etapa,
al respecto, es que os acontecimientos econmicos
parecen haber determinado los procesos polticos.
Las relaciones entre economa y poltica,
entendidas como ciertas correspondencias entre la
evolucin de la actividad econmica y el
comportamiento del proceso poltico, han sido
inestables a lo largo de la historia reciente. Entre
1950 y el 2006 se han alternado regmenes civiles
y militares, gobiernos democrticos y de facto,
gobiernos conservadores y progresistas, gobiernos
neoliberales y socialistas-populistas (Gonzales y
Samam 1994), con un patrn de inestabilidad
poltica asociado a fluctuaciones econmicas
intensas. Sin embargo, en los ltimos quince aos
se ha observado estabilidad econmica, pero no
estabilidad ni continuidad poltica, lo que
constituye un cambio parcial en la causalidad
histrica. Este cambio afecta las condiciones
econmicas y polticas en las que se construye la
democracia, de ah la importancia de analizarlo.
Intuitivamente, podemos afirmar que el
crecimiento econmico es una condicin necesaria
para el funcionamiento democrtico, sin embargo
la evidencia emprica no es concluyente al
respecto (PNUD 2002: 36). Empero, la
desigualdad y la pobreza pueden fcilmente dar
lugar al cuestionamiento de la democracia. En
consecuencia, habr tensin social si el
crecimiento no lleva a menor desigualdad y
pobreza y la democracia puede retroceder.
El desafo, para el Per y para otros pases
latinoamericanos, es cmo corregir el divorcio
entre crecimiento econmico y mejoras
distributivas, que constituye en nuestro criterio la
condicin para que la democracia funcione. Para
que esto se logre es necesario contar con los
recursos econmicos y con las capacidades
institucionales adecuadas. Es aqu donde la
democracia se hace funcional al crecimiento
econmico y a la redistribucin, pues sus reglas de
igualacin de oportunidades entre ciudadanos,
deben servir tambin para dar estabilidad poltica

30

y jurdica a los inversionistas y a los


Autores como Robert Barro (1996) han
consumidores.
sostenido que el crecimiento econmico
capitalista, en sus primeras etapas requiere de
La sabidura convencional asume que el
19
autoritarismo, pues, la democracia no logra
desarrollo econmico es una condicin para la
disciplinar la acumulacin primitiva del capital.
democracia. Esta causalidad propone que es
Tom como ejemplo los pases del sud-este
necesaria la existencia de condiciones materiales
asitico, que han llegado a la regla democrtica
para el funcionamiento y progreso de la
tardamente, despus de haber pasado por
democracia, Alexis de Tocqueville y John Rawls
procesos de crecimiento acelerado bajo regimenes
(1971) fueron los primeros en darse cuenta de ello.
autoritarios. El caso ms reciente es China. Por su
Si ampliamos el concepto de desarrollo y lo
lado, Amartya Sen (2000), ha sealado que
entendemos como es el proceso de creacin de
ninguna democracia ha sufrido nunca una gran
oportunidades iguales para que todas las personas
hambruna, incluidas democracias que no han sido
puedan tener capacidades y derechos en libertad
muy prsperas histricamente, como la India. En
(Sen 2000), es obvio que el crecimiento
general, la democracia impide los peores
econmico con redistribucin es su condicin
resultados aunque no garantiza los mejores. En
material. Por ello es importante cmo se llega a
consecuencia, en estos temas nos movemos en
estos resultados, lo que depende de las reglas
terrenos complejos y de difcil generalizacin,
distributivas y redistributivas, que constituyen una
prcticamente hay que hacer anlisis caso por
cuestin poltica y, por ende, son la base de la
caso.
democracia, como sistema de igualacin de
derechos y oportunidades que hacen gobernables a
En el caso peruano existe evidencia histrica y
las sociedades modernas. En otros trminos, la
emprica para ambas causalidades. Durante el
economa debe tener capacidad de incluir a las
Fujimorato se experiment el primer modelo
personas a travs de los distintos mercados,
(liberalismo econmico con autoritarismo poltico)
mientras que el Estado debe cumplir el rol de
generando crecimiento sin redistribucin, y
corrector de las fallas de mercado y de las
durante el Toledismo, si bien el gobierno volvi a
desigualdades
extremas
Figura 1
generadas por la economa, ductivo para que ste genere
PER,
PRESIN
TRIBUTARIA
SOBE EL PBI
mayor
a travs de mecanismos proporcionalmente
1970-2003
fiscales y de la provisin de empleo decente, del que
bienes y servicios pblicos. genera hoy.
la regla democrtica, no logr demostrar de
Pero a la inversa, la democracia en si misma
manera convincente que en democracia las
puede ser una condicin para el desarrollo, como
desigualdades y la pobreza tienden a reducirse
propone Sen (1999; 2000), es decir que la
sostenidamente, pese a que hubo crecimiento
existencia de un sistema democrtico, donde
econmico bastante ms sostenido y estable.
impera la regla de la mayora pero con derechos
para la minora, ayuda a modelar la economa para
que sta genere dinmica y equidad. Igualmente,
la democracia es mejor garante de los derechos de
propiedad y de los contratos, lo que propicia
estabilidad para la inversin. Bajo esta ptica y
causalidad, la organizacin y estructura poltica de
un pas podra tener la capacidad de ir modelando
la economa manteniendo, reglas de acceso a
oportunidades para todos o de equidad
distributiva.

19 . En este punto, entendemos por desarrollo


econmico al crecimiento productivo con mejoras
distributivas que reducen las desigualdades y la
pobreza.

16.0

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34

El Estado peruano es, hasta cierto punto,


chico pero tambin dbil, por ello no es capaz
de generar ni condiciones para que el problema
de desigualdad y pobreza se resuelva no como
parte de las polticas sociales estatales, tampoco
es capaz de generar una poltica de desarrollo
concertada con el sector privado.
Si bien la presin tributaria recin en 2006
ha alcanzado el 15% sobre el PBI, esto debido a
la excepcional coyuntura de los precios de los
metales a nivel mundial, en situaciones
normales no ha logrado sobre pasar el 14% (ver
cuadro 2 y figura 1). Esto define al Estado como
pequeo, comparado con otros pases del
continente. Con este nivel de ingresos es
relativamente difcil revertir la situacin de
desigualdad y de pobreza, pues el gasto social 20
apenas alcanz en total 5.5 % del PBI el ao
2004 (Cotlear 2006: 52-55). Se requerira de por
lo menos el doble (12%) para que las polticas
redistributivas comiencen a revertir la pobreza.
Pero para ello, habra que llegar a una presin
tributaria cercana a 24% sobre el PBI, como la
tiene Chile.
Pero adems de pequeo, el Estado peruano
es dbil en la medida que no logra imponer el
cumplimiento de la ley en muchos aspectos, la
informalidad es hasta cierto punto un resultado

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13.9
13.6 13.8 13.5
12.3 12.2 12.4
12.0
11.6 11.7
11.5 11.5
11.3

14.514.5
1
14.1
12.7 14.
13.6
12.8
12.7
12.7 12.5
12.3 12.1
11.6

13.6

11.9 11.7
11.2

9.0

8.9

8.1
7.0

5
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0

bucin. 2. Cambiar las bases y 4.0 1970


1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
1998 2000 2002

El caso peruano parece respaldar la hiptesis


segn la cual la economa subordina a la poltica,
es decir, el sistema poltico peruano no logra optar
por dos cambios que generaran mayores
oportunidades para todos. 1. Influir en el sistema
promecanismos que permitan una vi- Fuente: BCRP,
SUNAT gorosa poltica redistributiva. Para ello se
requiere de dos ingredientes, por un lado
incrementar la presin tributaria y por otro
cambiar algunas reglas fiscales y de gasto pblico
de cmo hacer ms efectiva la redistribucin.

de esta debilidad. Tampoco logra disciplinar al


sector empresarial y no ha logrado generar una
organizacin capaz de cumplir a cabalidad sus
competencias y funciones bsicas como la
educacin pblica, la salud pblica y la
infraestructura bsica.
Por estas razones, la reforma del Estado es una
condicin sine quanon para encarar el problema
descrito.
20 . El gasto social comprende el gasto en
educacin, salud y asistencia social.

35

Efran Gonzales de Olarte

Sin embargo, es necesario analizar cules son


los factores que explican la debilidad del Estado,
su tamao y su disminuida capacidad de
constituirse en un conductor del desarrollo en
democracia. Al explicar estos factores, tambin
estaremos planteando la hiptesis segn la cual la
reforma del Estado peruano, no solamente es un
problema de reforma administrativa, como a
menudo se plantea, se trata en realidad de una
reforma del sistema poltico que sustenta al
Estado. Este tema es crucial, en la medida que
involucra una ingeniera social y poltica que va
ms all de reformas del funcionamiento del
aparato gubernamental.
Los principales factores explicativos son: el
debilitamiento de los partidos polticos, la
ambivalencia de las reglas para los inversionistas,
el debilitamiento de los liderazgos empresariales
nacionales, el retroceso de los sindicatos, el
predominio del pensamiento nico neoliberal
sobre el papel del Estado, crisis de la burocracia y
de la carrera pblica.
El debilitamiento de los partidos polticos y, en
general del sistema poltico, ha sido analizado por
Cotler (1993; 1995 [ed.]), Degregori (2000),
Tanaka (1999), Wise (2003). El consenso es que la
intensidad de la crisis de los aos ochenta y el
ajuste estructural neoliberal debilitaron a las
representaciones polticas y, como consecuencia,
las propias organizaciones polticas, a tal punto
que ya en 1989 los partidos polticos tradicionales
comenzaron a perder en las elecciones, lo que se
confirm en 1990, cuando un autntico outsider
como Alberto Fujimori derrot a una alianza de
partidos liderada por Mario Vargas Llosa. Desde
otro ngulo, las duras polticas de estabilizacin y
ajuste estructural no tuvieron respuesta
institucional y poltica de los partidos como el
APRA, Accin Popular o el Partido Popular
Cristiano (PPC), es decir no tuvieron la fuerza
para dar alternativas, o simplemente como en el
caso del PPC estaban de acuerdo con ellas. Sin
embargo, el autogolpe de 1992 y el
establecimiento de un rgimen poltico autoritario
fue el principal enemigo de la reconstitucin de
los partidos, que fueron descalificados y
denostados desde el poder. Por ello, tanto en las
elecciones de 1995 y en las del 2000, los partidos
polticos tuvieron muy bajas votaciones, y fueron
los movimientos electorales como la Unin por el
Per, liderada por el ex - Secretario General de las
Naciones Unidas Javier Prez de Cuellar, en 1995

y el movimiento Per Posible liderado por


Alejandro Toledo el 2000-2001, que disputaron las
elecciones a Alberto Fujimori. Como dice
Degregori (2000), fue la dcada de la anti-poltica.
Es obvio, que cuando los partidos polticos
doctrinarios son reemplazados por movimientos
electorales, la construccin del Estado se hace
desde una perspectiva puramente electoral y
coyuntural y no desde una perspectiva de sistema
poltico constituido por partidos organizados, con
vida social partidaria, con elecciones internas, con
formacin de lderes. El resultado es que el Estado
se asienta sobre epifenmenos electorales y los
vaivenes polticos se definen sobre todo en base a
estados de nimo, de liderazgos espontneos, de
salvadores de la patria, lo que no fortalece al
Estado
constitucional
e
institucional.
Precisamente, Alberto Fujimori aprovech de estas
circunstancias e, incluso, las provoc para
provecho propio.
Por alguna razn, los empresarios peruanos
nunca han logrado instalar en el poder algn
gobierno que los represente, salvo en el caso del
Fujimorato el cual nunca los represent pero que,
por razones de conveniencia poltica, abog y
promocion sus intereses a partir de las polticas
neoliberales que implement. Un rasgo particular
del empresariado peruano ha sido su
fragmentacin y segmentacin (Cotler 1998),
Gonzales y Samam (1994), Durand (2003; 2004).
Sin embargo, quizs por estas mismas razones, los
empresarios usan una serie de mecanismos para
obtener ventajas del Estado, ya sea ventajas
tributarias especiales, tratamientos legales
especiales, exoneraciones y en muchos casos
subsidios, pero todo a nivel particular de empresa,
nunca a nivel de gremio.
Adems de ello, una de las principales razones
por las que los liderazgos empresariales nativos se
debilitaron fue por la creciente presencia de
capitalistas extranjeros que, en circunstancias de
alto riesgo lograron concesiones legales y
tributarias especiales, se convirtieron, en la
prctica, los interlocutores empresariales vlidos.
En este orden de cosas, el gobierno fujimorista
tuvo una doble regla, una para los extranjeros que
inclua contratos de estabilidad jurdica y
tributaria, y otra para los nacionales que no tenan
ventajas parecidas21. Por esta razn, una de las
21 . Hacia 1997, el gobierno fujimorista quiso
incentivar a los capitalistas peruanos, permitiendo

36

causas por las cuales la presin tributaria no ha


logrado superar ciertas vallas, es por la existencia
de estos contratos de estabilidad tributaria, lo que
debilita la economa fiscal y, por cierto, debilita al
Estado. Los empresarios nacionales no parecen
haber sido conscientes del efecto de esta
ambivalencia sobre la debilidad del Estado, pues
hasta cierto punto en este aspecto el Estado
peruano se ha comportado como prebendario, por
razones de conveniencia para la estabilidad
econmica y para el xito del ajuste estructural
neoliberal, y los empresarios nativos se han
comportado mercantilistamente, siempre que ha
podido (Durand 2003).
El retroceso del sindicalismo data, en realidad,
de los aos 1985-90, cuando la alta inflacin o
hiperinflacin, redujo la actividad sindical debido
a la necesidad de los trabajadores de buscar
fuentes de ingresos adicionales, dado que sus
salarios eran fijos frente a una inflacin que
erodaba diariamente sus ingresos reales, por lo
cual su participacin en la vida sindical se fue
reduciendo por la fuerza de las circunstancias. Tal
fue su debilitamiento, que cuando se dio el
Fujischock no tuvieron capacidad de respuesta,
pues no tenan la fuerza suficiente para proponer
alternativas o para oponerse con alguna huelga
general nacional. Hoy la tasa de sindicalizacin es
muy baja (Verdera 1996). Los sindicatos han sido
tradicionalmente actores principales en la fijacin
de salarios y de condiciones de trabajo, lo que los
hacia interlocutores vlidos frente al Estado y a la
patronal empresarial. En consecuencia, el Estado
deba estar preparado para arbitrar los conflictos
laborales (salariales y no salariales), para lo que
deba estar organizado administrativa, legal y
polticamente. Ante la flexibilizacin laboral
promovida por los organismos de Washington, el
que estos pudieran comprar empresas estatales al
crdito, dado su escaso acceso al crdito
internacional. Sin embargo, la experiencia fue un
fracaso, pues buena parte de las empresas
adquiridas al crdito fueron devueltas al Estado
posteriormente, por falta de capacidad de pago y
con prdidas para la caja fiscal.

papel del Estado, de rbitro en las negociaciones


salariales, se debilit y fue transferido hasta cierto
punto al mercado, a la negociacin empresa por
empresa.
Desde inicios del ajuste estructural en 1990 el
pensamiento neoliberal, por varios denominado
el pensamiento nico22, fue impulsado directa e
indirectamente. Los propios organismos de
Washington, con el FMI a la cabeza, se encargaron
de
difundir
el
pensamiento
econmico
predominante en las Universidades anglosajonas,
la privatizacin, la desregulacin y la
liberalizacin de mercados fueron medidas
concretas que se sustentaron en la doctrina del
libre mercado y de la reduccin de las funciones
del Estado, aunque en el fondo se sustentaban en
las teoras del equilibrio general esttico y
dinmico, de las expectativas racionales y de las
soluciones ptimas, cuyas premisas provienen ms
de la abstraccin terica que de la cuidadosa
observacin emprica. Pero tambin participaron
los que hemos denominado como: la corporacin
de economistas neoclsicos (Gonzales 1999)
constituida por los graduados (M.S., M.A. y PhD)
de las universidades, sobre todo americanas, que
se colocaron como funcionarios pblicos
(ministros, vice-ministros, consejeros), en los
organismos internacionales (FMI, BM, BID), en
los institutos de investigacin y consultoras y en la
prensa especializada. Todos ellos generaron una
corriente de opinin y una ideologa anti-estatista,
es decir de reduccin de las funciones del estado
al mnimo, sin otra razn que los dictados de la
teora, la doctrina y de la ideologa neoliberal
(Conaghan 1998). Obviamente, se gener una
corriente de opinin que de tanto repetirla, se
comenz a convertir en nuevo saber convencional.
En el Per, el predominio del pensamiento nico
fue grande, y todava lo es, y permiti al gobierno
fujimorista tener una doctrina muy ligada a su
poltica, muy acorde con los organismos
multilaterales y bastante funcional a su visin de
gobernabilidad: el libre mercado para los
empresarios y las polticas asistenciales para los
pobres.
Ya desde el inicio del proceso de alta inflacin,
a fines de los aos ochenta, la administracin del
Estado peruano comenz a sufrir los estragos de la
22 . Frase acuada por el periodista Ignacio
Romanet, Director del peridico Monde
Diplomatique, en 1995

37

Efran Gonzales de Olarte

crisis fiscal. Por un lado, los cuadros ms


calificados con carrera pblica comenzaron a salir
del Estado debido a los sueldos extremadamente
bajos y debido a las condiciones de trabajo. De
otro lado, los trabajadores menos calificados del
estado comenzaron a buscar distintas ocupaciones
complementarias, y, finalmente, los mecanismos
institucionales que permitan una carrera pblica
comenzaron a ser desmantelados. Con todos estos
ingredientes la burocracia del estado se hizo
mediocre, poco profesional, sin mstica y, sobre
todo, sin esperanza en una carrera pblica. Es
claro que con estas caractersticas, el aparato
burocrtico y operativo del estado se debilit a tal
punto, que los distintos gobiernos comenzaron a
buscar soluciones temporales, por ejemplo,
como la normatividad de la carrera pblica tena
topes en los sueldos, se comenz a contratar a
profesionales competentes bien pagados (en algn
momento del gobierno de Fujimori incluso
ministros) a travs del PNUD o el BID, quienes
oficiaban de empleadores circunstanciales, con
recursos que le proporcionaba el Estado. Adems,
la falta de capacidad de operacin de los
organismos del Estado se convirti en obstculo
para su propia reforma o para recibir apoyo de la
cooperacin internacional.
La convergencia de todos estos factores dio
lugar a que el Estado peruano se debilitara en
extremo. Hoy est claro, para una gran mayora,
que es necesario repensar y redisear el Estado, y
por la fuerza de las circunstancias su tamao fiscal
debe crecer, para afrontar los desafos del
crecimiento sin redistribucin y pobreza. Sin
embargo, no hay consenso sobre la estrategia para
reformar el estado, salvo en lo referente a la
descentralizacin de los niveles de gobierno.
La pregunta clave es un estado dbil y chico
es capaz de autoreformarse? En una entrevista
reciente Durand (2006) responde as, ante la
pregunta si se pude reformar el Estado peruano:
Actualmente creo que es muy difcil que se haga
una reforma del Estado, debido a que los grandes
grupos de poder econmico y las mafias
burocrticas son las ms interesadas en que no
haya reforma alguna porque han logrado hacer
de ese Estado un instrumento que les permite
defender ciertos derechos o ampliarlos. Para
emprender una reforma hay que enfrentarse a
esos intereses, se requiere voluntad poltica y
apoyo popular. Esa sera la verdadera reforma si

lo que se quiere es tener un Estado eficiente


basado en la meritocracia con capacidad tcnica
y homognea. No se puede hacer una reforma en
SUNAT y no en Aduanas. No puedes tener un
Ministerio de Economa con una unidad de
estudio muy avanzada mientras el resto de
ministerios sigue viviendo en la era de la
mquina de escribir23.
Durand tiene razn hasta cierto punto, pues hay
intereses internos y externos al estado que no les
favorecera una reforma. Sin embargo, existen
otros interesados en su reforma, como son los
excluidos, los pobres y los sectores modernizantes,
que creen que la reforma es un paso esencial para
transformar al estado en un agente de cambio, de
promocin de la equidad y de las oportunidades.
Es evidente que la reforma del estado entendida
bsicamente como la modernizacin de su
organizacin, de sus procedimientos de su
tecnologa, es un desafo a los poderes oscuros de
la burocracia, para lo cual se requiere de un
gobierno con liderazgo moral y con apoyo poltico
mayoritario. Sin embargo, la mayor dificultad para
la reforma del estado es disciplinar al
empresariado, cuyos intereses puedan ser
afectados por la reforma. El gobierno que la inicie
requiere, no slo de un fuerte apoyo poltico, sino
que requiere negociar con los sectores
empresariales condiciones para que ellos se
allanen a las nuevas reglas de buen gobierno. Esta
ser la verdadera modernizacin del estado. Para
ello se requiere de un fuerte liderazgo poltico y
social, que cualquier gobierno que tenga la
intencin de reformar el estado debe construirlo
previamente.
En verdad, la reforma del Estado pasa por una
reingeniera social y poltica, que incluye la
recuperacin o refundacin de los partidos
polticos, el fortalecimiento de las organizaciones
empresariales y el retorno de liderazgos de
empresarios nacionales, la reconstitucin de
sindicatos y organizaciones laborales, la reforma
de la administracin y de la carrera pblica en
paralelo con la descentralizacin. Si todo esto
sucede, deberamos esperar que el pensamiento
nico sea reemplazado por un pensamiento menos
dogmtico, de bsqueda de consensos y
23
.
Entrevista
en:
http://usodelapalabra.blogspot.com/2006/03/franc
isco-durand.html.

38

cooperacin y, sobre todo, se podra establecer una


agenda de reforma del Estado que sea el resultado
de la combinatoria de estos factores. As, la
reforma debera partir de una suerte de pactosocio poltico por la reestructuracin y
refundacin del Estado, para que este sea ms
grande fiscalmente, ms eficiente en la aplicacin
del gasto y focalizado en la gran tarea de igualar
oportunidades de consumo y de inversin.
Es aceptable que la debilidad del sistema
poltico y del Estado peruano, el que constituye el
principal factor de divorcio entre la dinmica
econmica y la poltica. No se ha logrado generar
un ajuste estructural del sistema poltico
equivalente al llevado a cabo en la economa. Los
cambios econmicos no han generado los cambios
polticos que esperaban los tericos de
Washington, quizs porque los mismos cambios
econmicos no han incluido en el sistema social a
vastos sectores de la poblacin.
3. REFLEXIONES FINALES. ES POSIBLE
EL CRECIMIENTO ECONMICO CON
IGUALACIN DE OPORTUNIDADES
EN DEMOCRACIA?
El Per goza de condiciones econmicas
excepcionales: el ao 2006 el crecimiento del PBI
ha sido del orden del 6%, la tasa de inflacin
apenas ha sido 1.14%, las exportaciones han sobre
pasado los 22,000 millones de dlares (record
histrico), los ingresos fiscales han crecido y la
presin tributaria ha llegado al 15%. Todo esto
dentro un ao electoral en el que se ha elegido al
nuevo gobierno nacional, por primera vez en la
historia se ha renovado a los 25 gobiernos
regionales y se ha elegido a 2,028 alcaldes
provinciales y distritales, es decir la democracia
electoral ha funcionado sin sobresaltos, como
pocas veces se recuerda.
Es necesario resaltar que el largo proceso
electoral, caracterizado por alguna turbulencia
poltica y por momentos de incertidumbre, no
afect el nivel de actividad econmica ni las
inversiones programadas. La economa ha estado
divorciada de la poltica este divorcio no es, sin
embargo nuevo, pues durante los ltimos 14 aos
este fenmeno ha constituido una de las
caractersticas ms importantes de la historia
peruana reciente (Gonzales 1998b). As, mientras
por el lado poltico se dieron acontecimientos
impactantes, tales como el autogolpe de 1992, la
toma de la Embajada del Japn por el MRTA, la

fuga de Fujimori al Japn, el gobierno de


transicin, la cada drstica de la popularidad del
presidente Toledo, por el lado econmico se daba
un comportamiento muy estable. Pero cuando se
dieron cambios econmicos importantes, tales
como la crisis asitica, la recesin de 1999-2000,
estas si tuvieron efecto en la poltica, siendo stas
factores importantes de la cada de Fujimori. Al
parecer, el neoliberalismo a la peruana ha
generado este resultado.
Durante estos diecisis aos de neoliberalismo,
el Per ha cambiado ciertamente. La estabilidad
econmica y la sanidad fiscal son dos logros que
ya hacen parte del sentido comn. Tambin se ha
dado un proceso de privatizacin de la economa,
a diferencia de los aos 70 y 80 en que el Per
tuvo un capitalismo de estado, hoy tiene un
capitalismo privado. Sin embargo, el estado se ha
encogido y, de su debilidad, se recupera muy
lentamente, a una velocidad que no es acorde con
las presiones y conflictos sociales de un
crecimiento sin igualdad de oportunidades, con
desigualdad de ingresos y pobreza, generados por
el propio ajuste estructural. Paradjicamente, el
Consenso de Washington exiga una reduccin del
Estado a funciones bsicas como: educacin,
salud, asistencia social e infraestructura bsica,
que ahora por su tamao fiscal y sus compromisos
de endeudamiento, no los puede brindar, en
consecuencia, es necesario hacer crecer los
recursos del estado para, por lo menos, cumplir
con sus funciones bsicas, frente a una sociedad
cuya mitad est por debajo de la lnea de pobreza.
A parte del crecimiento sin redistribucin, el
otro resultado del neoliberalismo a la peruana, ha
sido la incompatibilidad del Estado con los
cambios econmicos en el sector privado y con la
transformacin de la sociedad. Algunos, como los
organismos multilaterales (Burqui y Perry 1998),
han sealado que ello se debi a que no se lleg a
hacer las denominadas reformas de segunda
generacin o reformas institucionales (Naim
1995), varias de las cuales apuntaban a la reforma
del Estado. En el caso peruano, varias de las
reformas institucionales habran colisionado con el
rgimen poltico, por ejemplo la reforma del poder
judicial hubiera sido un obstculo para el gobierno
fujimorista, igualmente la descentralizacin era
contradictoria con un gobierno autoritario.
Obviamente, estas reformas tenan un componente
poltico slo compatible con gobiernos
democrticos.

39

Efran Gonzales de Olarte

Las reformas emprendidas bajo las recetas del


Consenso de Washington minimizaron las
caractersticas previas de la economa y de la
poltica peruana24. La estructura productiva
dominada por empresas estatales antes de las
reformas, se convirti en la base del nuevo modelo
de crecimiento primario-exportador y de servicios
(PESER). Como el Estado tena muy pocas
empresas industriales y muchas mineras y de
servicios, la nueva estructura productiva tiene un
sector industrial ms dbil, que contribuye
relativamente menos a la articulacin sectorial,
razn por la cual existen bajos multiplicadores de
la inversin y el empleo y, en el plano territorial,
se da la divergencia regional. Por otro lado, la
desigualdad distributiva era ya un problema
estructural antes de las reformas, obviamente stas
no han logrado conmover los determinantes de la
desigualdad y, en consecuencia, de la pobreza.
Tambin el Estado Providencia jugaba un rol
redistribuidor bastante importante, antes de las
reformas, papel que no ha logrado ser igualado por
el estado mnimo que se plante en la agenda
neoliberal. El pasado pesa y si los cambios no
aprovechan de estas estructuras y no corrigen sus
fundamentos es que el diagnstico previo no ha
sido adecuadamente hecho. Es evidente que las
reformas, tanto en su composicin como en su
secuencia, no fueron planteadas tomando en
cuenta estas consideraciones (Gonzales 1998).
Sin embargo, hay factores y tendencias de
largo plazo que sern favorables al desarrollo
futuro del Per: la presin demogrfica est
descendiendo, el Per ha entrado en una fase
econmica expansiva de largo plazo (Gonzales
2006), la coyuntura internacional es tambin
prometedora y, por fin, el Per ha emprendido un
proceso de descentralizacin.
Qu hacer? Tomando en cuenta este panorama.
Tres son las cuestiones que debe resolver el Per
para remontar los resultados del neoliberalismo a
la peruana, que amenazan con la viabilidad y
sostenibilidad del crecimiento de largo plazo y con
24 . Rodrik (2006), uno de los economistas
crticos a propuestas muy ortodoxas, seala que
las recetas del Consenso de Washington fueron
aplicadas de manera muy mecnica y que es
necesario afinar la teora y tambin hacer un buen
diagnstico por cada pas, para que las reformas
puedan generar resultados efectivos en trminos
de desarrollo.

la consolidacin de su democracia. Obviamente,


las planteamos como hiptesis de trabajo: 1.
Redefinir las relaciones existentes entre
crecimiento econmico y distribucin, que es una
condicin sine quanon para reducir la base de los
conflictos sociales. 2. Reconectar la poltica con la
economa, como condicin para la gobernabilidad
democrtica. 3. Reformar el Estado, para
convertirlo en el agente de concertacin que
resuelva los dos problemas anteriores. Aqu hay
que entender la reforma del estado en su doble
dimensin, como un fin en si misma y como un
medio para resolver otros problemas.
El limitado impacto del crecimiento econmico
en vastos sectores sociales populares se debe a los
siguientes factores que las reformas y polticas
neoliberales no han logrado resolver parcial o
totalmente: La desigual integracin fsica y
econmica del Per (Gonzales 2006) que inhibe la
articulacin de mercados y, en consecuencia,
limita los efectos multiplicadores del crecimiento,
haciendo que la distribucin del ingreso est
determinada por la integracin de la poblacin en
los distintos mercados de bienes y factores. A la
dbil y desigual integracin estatal, que no permite
incluir a toda la poblacin en los servicios
pblicos y a los que incluye lo hace de manera
limitada. Esto hace del estado un dbil
redistribuidor.
El medio para lograr estas integraciones es
establecer una matriz de polticas pblicas, en la
cual la poltica macroeconmica est a cargo del
gobierno central as como el diseo de la poltica
de desarrollo, las polticas sectoriales productivas
a cargo de los gobiernos regionales y la ejecucin
de las polticas sociales a cargo de los gobiernos
locales. La idea es establecer una matriz de
funciones en distintos niveles de gobierno, de las
distintas polticas, para que, en su conjunto,
permitan una mayor inversin, la promocin de
tecnologas y sectores generadores de empleo, la
ampliacin de mercados y una mayor eficiencia en
la asignacin del gasto pblico corriente y de
inversin (Gonzales 2004).
Para lograr los anteriores objetivos se requiere
acuerdos de varios tipos, entre el Estado y el
sector privado, entre el estado y la sociedad civil y
entre el sector privado y la sociedad civil. Estos
acuerdos deben tener como fin definir metas de
inters comn entre las partes, los principales
acuerdos debera girar en torno a: la inversin que

40

promueva la asociacin privada-estatal, la


tributacin (se requiere una reforma fiscal), las
polticas sociales y la responsabilidad social de las
empresas, a cambios tecnolgicos e incrementos
de productividad, para en su conjunto generar una
mayor competitividad. Es en funcin de estos
temas concretos que las polticas pblicas se
deberan definir, pero al hacerlo mediante
acuerdos de inters comn, lo que se est haciendo
es reconectando la economa con la poltica. Esta
reconexin consiste en buscar resultados
econmicos mediante acuerdos polticos, dentro
de los marcos de un estado democrtico. Como
dice Wade (1990) las polticas pblicas deberan
ayudar a reconstruir la Poltica.
Teniendo en cuenta este nuevo contexto, la
reforma del estado resulta siendo una necesidad,
que debera hacerse en funcin de los cambios que
vayan ocurriendo en las estructuras econmicas,
distributivas, institucionales y polticas. Para ello
se requiere de un plan estratgico de desarrollo
econmico e institucional de largo plazo.
El crecimiento con redistribucin e inclusin,
que debera ser la base del desarrollo humano en
el Per, es posible. Pero tiene condicionantes: Es

necesaria la concertacin econmica y poltica, en


la cual los que ms tienen deberan desprenderse
de parte de sus ingresos (pagando ms impuestos)
en el corto plazo, para contribuir a reformar el
Estado. Los que menos tienen deberan
organizarse para mejorar sus condiciones de vida
y para abogar por sus derechos, entre ellos un
salud mnima, educacin de calidad y servicios
bsicos.
La reforma del Estado debe ser entendida como la
reforma de la poltica, en funcin de la cual se
debe reformar la administracin pblica. La
descentralizacin debera ser un medio para
ayudar a desconcentrar regionalmente la estructura
productiva y para reconstruir la participacin
poltica desde las provincias y regiones.
El Per est en una situacin histrica de
privilegio para dar el salto hacia el desarrollo con
democracia, pues los determinantes de corto y
largo plazo son favorables. La agenda ha sido
definida en el Acuerdo Nacional, slo falta un
liderazgo claro y con visin de largo.
Lima, febrero 2006

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DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA


ASAMBLEA
CONSTITUYENTE: CRISIS SOCIAL Y POLTICA EN
BOLIVIA
Jos Blanes Jimnez

Resumen: Desde 1985 el gobierno de Bolivia aplic la estabilizacin y el control monetario, la privatizacin
de las principales empresas pblicas y el cierre de la Corporacin Minera de Bolivia. Las reformas
descentralizadoras siguieron a partir de 1993, junto a los cambios inclusivos en la participacin poltica electoral,
impulsaron la modernizacin del Estado y sobre todo la participacin ciudadana en la poltica. Con ello se inici
un periodo de estabilidad poltica, gracias a un sistema de partidos organizados en dos bloques hasta su crisis.
Desde el ao 2002 se consolida una etapa marcada por el surgimiento de un nuevo rol poltico de movimientos
sociales y el triunfo electoral a Evo Morales, lder cocalero y jefe del MAS con el histrico porcentaje del 54%
en las elecciones de 2005. La Asamblea Constituyente, la principal bandera poltico electoral del MAS, se
convirti en el principal nudo de aglutinacin poltica de estos movimientos. La propuesta de autonoma
departamental impulsada por las organizaciones cvicas regionalistas del Oriente del pas se constituy en el otro
polo para enfrentar a la propuesta de Asamblea Constituyente del MAS, con lo que el pas se polariza
geogrficamente en una coyuntura de profunda crisis de los partidos polticos.
Palabras claves: Sistema poltico, Movimientos sociales, Medidas de ajuste Asamblea Constituyente,
Descentralizacin, Autonoma.

44

I.

EL CONTEXTO DE
MEDIDAS DE AJUSTE

LAS

anteriores. Las medidas facilitaron la


recomposicin del sistema poltico, el que
permiti el reordenamiento privatizador de la
economa
estatal.
Un
requisito
para
implementar las medidas fue el control de los
movimientos sociales y su desconexin del
sistema poltico, con lo que se fue
profundizando el distanciamiento entre la
sociedad y el sistema poltico, entre los
movimientos sociales y el Estado, caracterstica
de este periodo que dur 20 aos (BLANES
1993; FLACSO 1986; MARSHALLBLANES
1991; PACHECO 1993)

A continuacin se analiza el momento social y


poltico que antecedi a las medidas de ajuste,
calificado de crisis econmica, social y poltica
que justificaron la implementacin de las
medidas de ajuste despus de la renuncia del
Presidente Hernn Siles Suazo y la
convocatoria anticipara a elecciones que
llevaron al gobierno a Dr. Paz Estenssoro.
La implementacin de las medias de ajuste
fue posible gracias a la desactivacin de los
movimientos sociales que caracterizaron los
aos anteriores a las polticas de ajuste
estructural. La implementacin de las medidas
adquiri un primer significado de ordenamiento
de la economa en un contexto de globalizacin
para viabilizar un camino de crecimiento
sostenible en el pas tras la crisis de los aos

A. El retorno a la democracia y la
crisis
Varios factores merecen ser destacados para
caracterizar el momento de aplicacin de las
medias de ajuste estructural: 1) lo reciente y
precario de la instalacin de la democracia en
Bolivia y la

* Jos Blanes J., Master en Ciencias Sociales por la Universidad Catlica del Per, es Director del Centro Boliviano de
Estudios Multidisciplinarios CEBEM. Sus reas de investigacin y docencia son polticas sociales, desarrollo regional,
local y urbano y movimientos indgenas. Entre sus publicaciones destacan El reto de la Planificacin descentralizada,
CEBEM y Sociedad Boliviana de Planificacin. La Paz, 1991; Crisis y Ajuste en el Mercado de Trabajo, CEBEM, La
Paz, 1993; Las regiones Hoy. Desequilibrios Institucionales y Financieros CEBEM, La Paz, 1993; Mallkus y
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Cooperacin Europea CEBEM, 2005 y Bolivia, reas metropolitanas en clave de desarrollo y autonoma, ILDIS, La
Paz, 2006. Es coordinador de la Red de Investigacin y accin en Desarrollo Local, RIADEL, de la Red de Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente REDESMA y de la Red de Postgrados en Polticas y Estudios Territoriales RIPPET.

debilidad del Estado; 2) la crisis econmica


provocada principalmente por la cada de los
precios del estao; 3) la crisis de los partidos
polticos que intentaban constituir un sistema
despus de los siete aos de dictadura militar.
La huelga de hambre de las mujeres mineras a
finales de 1978 contra el rgimen del General
Hugo Banzer Surez, que ya duraba 7 aos desde
la Asamblea Popular de 1971, fue un smbolo del
poder de los movimientos sociales en Bolivia. Este
hecho qued por mucho tiempo en el imaginario
de sociedad civil en defensa de la democracia, las
mujeres, es decir, la sociedad le arranc la
democracia a los militares. Adems es importante
resaltar que estas mujeres pertenecan a la minera,
espacio de fuerzas sociales y polticas organizadas
a partir de la Federacin Sindical de Trabajadores
Mineros de Bolivia la importante (FSTMB), por
aos la columna vertebral de la Central Obrera
Boliviana (COB).

Entre las consecuencias de estos factores,


destaca en lo social el quiebre de la COB, el eje
que por muchos aos fue estructurador de los
movimientos sociales, particularmente la FSTMB.
La dependencia de la economa boliviana respecto
de la minera le confiri a este sector y por
consiguiente a la FSTMB y a la COB un papel
central en la sociedad, hasta el punto de que la
sociedad civil se reduca al sindicalismo minero,
eje vertebral del resto de los movimientos sociales.
Junto con la dependencia econmica de la minera
en lo social ocurra lo propio, la subordinacin de
los movimientos sociales al sindicalismo minero.
Como consecuencia de la centralidad del
movimiento minero hegemonico dentro de la COB
conviene destacar la invisibilidad del resto de la
sociedad, en particular del movimiento indgena
originario, el que va a permanecer en la sombra
hasta los aos 90 en que se realiza la marcha por
la vida y la FSTMB desapareci de la escena
social gracias a las medidas de ajuste estructural,

40

Efran Gonzales de Olarte

concretamente del cierra de la Corporacion Minera


de Bolivia (COMIBOL). Igualmente la baja
visibilidad de los movimientos urbanos y otros
movimientos que recin son visibles y activos
desde mediados de los aos 90. Pero la otra cara
de la medalla ser, en aos posteriores, una
emergencia descontrolada, segmentada de todos
estos actores o movimientos sociales. (LAVAUD
1989)
La precariedad de la democracia y sus
instituciones facilit la accin descontrolada de los
movimientos sociales, los que en el contexto de la
crisis de los precios de los minerales,
especialmente del estao, impulsaron un
movimiento reivindicativo sin precedentes, aos
1984 y 1985. Esta situacin impuls la mayor
hiperinflacin que se conoci en Bolivia e hizo
inviable el control de la economa y puso en
contra del Gobierno no slo al movimiento obrero,
que adquiri su mximo nivel de politizacin, sino
al sistema poltico, al Parlamento, a los
empresarios y a las capas medias; desencaden la
renuncia de Presidente Siles y el llamado a
elecciones anticipadas para 1985. A la crisis
econmica proveniente, en primer lugar de la
cada de los precios internacionales del estao, se
le agregan las presiones sindicales que se expres
en las ms altas tasas de inflacin de la historia del
pas, en el cuestionamiento de la economa de
Estado y el debilitamiento de la COB, que
tampoco pudo controlar el movimiento social a
pesar de identificarse como el articulador ms
importante de los sectores sociales, en la ruptura
de la comunicacin con el partido en el Gobierno,
en la ruptura del empresariado con el Estado y en
el aislamiento del Gobierno en el congreso.
(BLANES 1993)
La enorme debilidad del Estado para manejar
la situacin de caos generalizada llev al Gobierno
a un acuerdo poltico con los principales partidos
que con el beneplcito de los sectores
empresariales proponen un acuerdo sobre la base
del adelantamiento de elecciones presidenciales.
La ingobernabilidad econmica, social y poltica
del pas alcanz lmites inmanejables ponindose
de manifiesto la ausencia de instituciones de
gobierno elementales, como era la independencia
del Banco Central y de la Corte Nacional

Electoral. El modelo de economa basado en


empresa pblica estatal estaba en crisis.25
B. Las reformas del Estado
El Presidente Vctor Paz Estenssoro, jefe del MNR
ganador de las elecciones no alcanz el porcentaje
del 50% ms uno y fue elegido en el Congreso con
el apoyo de Accin Democrtica Nacionalista
(ADN), partido que fund el general Banzer
Surez. Con esta alianza histrica con ello se da
inicio a un modelo de pactos polticos que hicieron
posible la gobernabilidad del pas por ms de 20
aos y sobre todo hicieron posible la
implementacin de las polticas de ajuste
estructural.
Las medidas de ajuste pudieron ser
implementadas gracias a dos polticas: a nivel
social con la desarticulacin de las principales
instituciones laborales y otros sectores sociales; a
nivel poltico con la constitucin de un sistema de
acuerdos de gobernabilidad entre los partidos
polticos, que contaron el beneplcito de los
empresarios. Las medidas tuvieron tres etapas: las
ms urgentes, de estabilizacin econmica; las
reformas estatales institucionales entre las que
destacan, reforma de la Constitucin Poltica del
Estado, la Ley de Participacin Popular, la Ley de
Descentralizacin y la Ley Electoral; finalmente la
privatizacin o capitalizacin de la economa
estatal.
A continuacin se destacan algunos aspectos de
las mismas por sus impactos posteriores en el
momento actual: aquellas que impulsan la
emergencia social y de desborde el Estado y del
sistema poltico y aquellas otras que sustentaron la
propuesta de un sistema de Estado fuerte y de
reclamo contra la privatizacin.
1. Las primeras medidas de ajuste
economico
Fueron medidas destinadas a frenar la
hiperinflacin, a manejar el dficit fiscal y
controlar la economa hasta ese momento en
manos de las principales empresas estatales
productivas.
25 . Basta mencionar que la subvencin del
Estado al dficit de COMIBOL era superior a toda
la inversin pblica.

41

El Decreto Supremo 21060


Es la primera de las medidas de ajuste orientada a
revertir la situacin generada por los dos aos de
crisis econmica y de movilizacin social, que
facilitar a su vez la implementacin de medidas
contra las tendencias impulsadas, tanto desde las
dcadas anteriores, como desde la tendencia
estatista de la economa defendida por la COB.
Cierre de COMIBOL y su entrega los
empresarios privados y cooperativistas
Independencia del Banco Central de
Bolivia y las regulacin monetaria y de
control de cambios
Desregulacin de precios de los productos
protegidos de la canasta familiar
Liberalizacin del mercado de trabajo
De todas las medidas la liberalizacin del
mercado de trabajo, que afectaba principalmente
al sector estatal fue la que ms oposicin enfrent.
Esta medida estuvo acompaada por el cierre de la
COMIBOL, dejando fuera a aproximadamente
unos 45.000 trabajadores mineros en todo el pas.
Muchos de ellos se dirigieron al sector minero
como cooperativistas, otros se dirigieron a las
ciudades o a las zonas de produccin de hoja de
coca.26 Esta medida facilitar posteriormente el
proceso de fortalecimiento de la minera privada
que surge con fuerza aos posteriores.
El principal beneficio del Decreto a favor de la
economa y en gran medida de los sectores
sociales fue la estabilizacin de la monetaria, de
los precios, reduccin drstica de la hiperinflacin,
reduccin de las subvenciones a los productos de
la canasta bsica y de los combustibles, entre
otros. Estas medidas fueron aceptadas por el
empresariado y los partidos polticos, incluida la
oposicin poltica. El pas sali de la temida
hiperinflacin que empobreci a una buena parte
de la poblacin, particularmente a los asalariados
y empleados pblicos.27
En estas medidas, que no pudieron ser
resistidas en un primer momento se apoyaron los
26 . Es importante destacar que para
implementar
dicha
medida
se
envi
momentneamente al confinamiento a varios de
los ms importantes dirigentes mineros, para
frenar su capacidad de enfrentamiento social a las
medidas, sobre todo habida cuenta de su capacidad
demostrada aos anteriores.

movimientos outsiders, asistemicos y populistas


que dieron lugar a partidos polticos de corto
alcance, pero que sirvieron para el modelo de
alternancia en el gobierno de los principales
partidos, al tiempo que facilitaron la volatilidad
del voto.
2. Las
reformas
sociales
e
institucionales del Estado
8 aos despus el gobierno de Gonzalo Snchez de
Lozada implement una serie de reformas que
regulan la relacin entre la poblacin y el Estado,
as como en relacin con la representatividad y el
sistema poltico. Se pretenda una modernizacin
necesaria no solo de la economa sino de la
estructura de la sociedad de del Estado, una
modificacin de la relacin entre ambos niveles y
e incorporacin de ambos niveles al mundo
moderno; Bolivia era todava un pas sin
instancias institucionales estatales a nivel local.
Pero al mismo tiempo, se requera de un Gobierno
central con amplia capacidad para ordenar la
economa
de
forma
desconcentrada,
descentralizando al mximo el gasto, incentivando
el ingreso fiscal y generando capacidad de
inversin.
a. Municipalizacin y descentralizacin
administrativa
La adecuacin de Bolivia al mundo globalizado
implicaba una serie de acciones complementarias
a las relacionadas con la estabilizacin monetaria
y a las de la privatizacin. Esta adecuacin del
pas en trminos institucionales y administrativos
no se poda llevar a cabo con el nivel de
centralizacin existente, sobre todo porque el
modelo concentraba el problema del dficit en el
gobierno central (BLANES 2004, 2006;
FUNDACIN MILENIO 1998, 2000).
La primera de las llamadas reformas sociales
fue la reforma de la Constitucin Poltica del
Estado, una respuesta e Gonzalo Snchez de
Lozada contra el proyecto de ley de
descentralizacin, aprobado en senadores en el
27 . Los datos con que se cuenta indican del
vaciamiento del empleo en el sector pblico, sobre
todo de los puestos de empleados profesionales
que se trasladaron al sector privado. Ver BLANES
(1993).

42

Efran Gonzales de Olarte

gobierno (1992) de Jaime Paz Zamora (19871993)28. Esta reforma de la Constitucin poltica
del Estado (CPE) de 1994 define que el Prefecto,
jefe del Ejecutivo Departamental, ser nombrado
por el Presidente de la Repblica.29 Este fue un
golpe al movimiento descentralista de los comits
cvicos, el siguiente golpe fue la Ley de
Participacin Popular con la que se eliminaron las
corporaciones regionales de desarrollo y se
afectaron seriamente a los movimientos cvicos
que dependan en buena parte de ellas (BLANES
2006).
El Estado central inici, al igual que lo hizo en
la revolucin del 52, una nueva territorializacin,
no slo del aparato administrativo, sino tambin
de institucionalidad de la sociedad civil. Se
constituyeron los comits de vigilancia, paralelos
en varios aspectos a los concejos municipales,
encargados por ley de la fiscalizacin municipal.
Se organiz la administracin local con la creacin
de 31130 municipios y los nueve departamentos ya
existentes.31 El proceso de implementacin de la
Ley de Participacin Popular (LPP) lleg hasta los
ms recnditos rincones del pas; los recursos del
Estado llegaron a los pueblos ms alejados; las
instituciones de la sociedad civil fueron afectadas
todas ellas sin excepcin en su existencia diaria al
ser incorporadas por la planificacin participativa
al quehacer municipal y miles de seminarios y
actividades se desarrollan en todo el pas a lo largo
de los siguientes cuatro aos. El principal aspecto,
pertinente a nuestro tema, fue un proceso ascenso
28 . En este Proyecto de Ley de
Descentralizacin, calificado como la propuesta de
los comits cvicos, se estipulaba la eleccin de
prefectos y de Asambleas departamentales.
29 . ARTCULO 108.- El territorio de la
Repblica
se
divide
polticamente
en
Departamentos,
Provincias,
Secciones
de
Provincias y Cantones. ARTCULO 109. - I. En
cada Departamento, el Poder Ejecutivo est a
cargo y se administra por un Prefecto, designado
por el Presidente de la Repblica. II. El Prefecto
ejerce la funcin de Comandante General del
Departamento, designa y tiene bajo su
dependencia a los Subprefectos en las provincias y
a los Corregidores en los cantones, as como a las
Autoridades Administrativas Departamentales
cuyo nombramiento no est reservado a otra
instancia

de la participacin social y poltica sin precedentes


en Bolivia. A raz de la participacin social y
poltica generalizada se desarrollaron nuevas
posibilidades y formas de liderazgo con alto
potencial poltico.32
Las tendencias anteriores se reforzaron con la
redistribucin de recursos fiscales por parte del
gobierno
central
hacia
los
municipios,
generndose as mltiples posibilidades de
clientelismo no existentes hasta ahora a favor de
los partidos y otros mecanismos polticos en los
gobiernos municipales. Con la descentralizacin
municipalista se cre:
La LPP (Ley 1551) establece un marco
legal e institucional para la implementacin
de un modelo de descentralizacin en el que
resaltan aspectos que favorecen la inversin de
infraestructura social a nivel local.
Las Organizaciones Territoriales de Base
(OTBs)33participan en las decisiones de gasto
pblico local, as como en la fiscalizacin y
control de las acciones. Para ello se establece el
reconocimiento de la personalidad jurdica de las
comunidades indgenas y campesinas del rea
30 .Actualmente son un total de 327.
31 . Hasta ese momento el pas slo contaba
con instancias administrativas en una parte del
territorio. Unos 25 municipios de centros urbanos
importantes era todo lo que exista en el pas. A
partir de entonces el pas comienza un proceso de
institucionalidad estatal en todo el pas, lo que
hace de esos aos una etapa historia de gran
importancia, as reconocido dentro y fuera del
pas.
32 . A partir de ese momento cualquier lder
local es un buen candidato a concejal, alcalde o
funcionario municipal a travs de un partido
poltico, de una organizacin ciudadana o de una
organizacin de un pueblo originario. Las
reformas al sistema electoral van a alimentar esta
tendencia.
33 . Comunidades indgenas originarias del
occidente del pas, los sindicatos campesinos, las
organizaciones territoriales indgenas y las juntas
de vecinos, entre las ms importantes. El
sindicalismo campesino rechaz en 1994 este
denominativo genrico por intuir que con ello se
desconoca la estructura de la organizacin.

43

rural y de las juntas vecinales en el rea urbana;


finalmente se asignan responsabilidades y
derechos sobre las acciones locales a las mismas.34
Recursos para los municipios. Se
distribuye, a ttulo de coparticipacin, el veinte
por ciento de los recursos originados por la
recaudacin de tributos nacionales de Renta
Interna y Renta Aduanera para su posterior
distribucin entre los 327 municipios, en funcin
al tamao poblacional de cada jurisdiccin
territorial
municipal
(recursos
de
35
coparticipacin).
Adicionalmente,
las
atribuciones de recaudacin y gasto de los
impuestos sobre propiedad rural, inmuebles
urbanos y vehculos automotores pasan a ser
exclusivamente de dominio municipal (recursos
propios).
Nuevos recursos para los municipios y
una estructura institucional para su administracin,
ejecucin y control: Recursos del tesoro,
administrados por el Gobierno Central y
transferidos a instituciones de su dependencia y al
Fondo de Compensacin36, creado por Ley 1551.
Recursos especficos de las entidades pblicas,
administrados y percibidos de acuerdo a
disposiciones legales vigentes y que les permite
financiar su presupuesto de inversin.37 Recursos
externos, contratados por el Sistema Nacional de
Inversin Pblica (SNIP) de instituciones de
financiamiento externo y de la cooperacin
internacional: crdito y donacin. Otros recursos
provenientes de la comunidad internacional, ONG
o instituciones privadas, las mismas que apoyan al
34 . Ley 1551, Captulo II que establece su
participacin El Plan de Desarrollo Municipal
(PDM)
35 . Actualmente, aadidos los municipios de
frontera que se han creado con estatuto especial,
suman 327 los municipios del pas. El territorio
del municipio se define como el de la seccin de
provincia, la que es a su vez parte del
departamento.
36 . Es un fondo mediante el cual el gobierno
central compensa a las regiones (departamentos)
cuyo nivel de regalas por habitante este debajo
del promedio nacional. la compensacin esta a
cargo del tesoro general de la nacin, y es hasta un
monto que permita alcanzar el promedio nacional
a la regin.

municipio en sus distintas inversiones en la


modalidad de cofinanciamiento.
Los fondos de desarrollo e inversin, que
canalizan gran parte de los recursos originados en
crditos y se constituyen en instrumentos de
primera lnea para alcanzar los objetivos de la
poltica del Gobierno Nacional a nivel global y
con ms especificidad en el sector social.
b. Descentralizacin administrativa
Tras un ao de implementacin de los municipios,
se aprob la Ley de Descentralizacin
Administrativa por la que se nombra al Prefecto
como representante del Presidente de la
Repblica;
le
acompaa
un
Consejo
Departamental compuesto por un representante
por provincia y nominado por las alcaldas del
departamento. Su estructura viene a ser una suerte
de
expansin
del
Ejecutivo
nacional,
caracterizndose tambin por ser una instancia
poltica de gobierno, a pesar de que su definicin
deba ser tcnica como corresponde a un
mecanismo de descentralizacin administrativa.
c.

Representacin territorial

La reforma entre 1994 y 1996 intent contrarrestar


el creciente divorcio entre electores y elegidos y
hacer posible una cierta autonoma de los
diputados frente a las organizaciones partidarias
con la representacin territorial se introdujo la
diputacin uninominal. A partir de 1997 se aplic
el sistema electoral de doble circunscripcin y
representacin proporcional personalizada. El
Congreso est dividido: el Senado, compuesto por
cinco representantes por cada uno de los nueve
departamentos y la cmara de diputados. Esta
ltima se divide en dos mitades, la primera
corresponde a los representantes elegidos de forma
plurinominal, es decir ligados a las listas de
presidente y vicepresidente y la segunda, de los
uninominales, los que son elegidos en cada una de
37 . Impuestos a la propiedad de bienes, a la
transferencia de inmuebles y vehculos, a las tasas
por la prestacin de servicios pblicos y patentes a
los municipios. adems, tambin dispone la
transferencia del 20% de la renta nacional
coparticipable, sobre la base de criterios de reparto
per capita.

44

Efran Gonzales de Olarte

las 73 circunscripciones electorales en que se


dividi el pas. Con esta medida se pretendi
incrementar la inclusin y adaptacin poltica a las
nuevas tendencias de las demandas sociales. Estas
tendencias a las que respondan, en gran medida a
la lgica y los impactos participativos de la LPP.
(MAYORGA 2004)38
3. Las segundas medidas de ajuste
econmico
Las medidas econmicas de los aos 90, pusieron
en marcha un vasto grupo de leyes orientadas a
redefinir el peso del Estado en la economa. Estas
medidas alimentarn las principales propuestas
anti neoliberales de los ltimos aos, por su
carcter de desmanteladoras del Estado, sobre todo
en los sectores estratgicos: recursos naturales,
servicios, energa, transporte, entre los principales.
a. La privatizacin y la capitalizacin
Fue la segunda fase importante dentro del paquete
medidas econmicas de privatizacin que se haba
iniciado en el gobierno de Jaime Paz Zamora
(19891993). Poco antes (1985) se haba cerrado la
CMIBOL se transfiri a muchos de sus ex
trabajadores y a cooperativistas los campos de
minerales que hasta entonces eran propiedad de la
empresa estatal.39Ms de una decena de empresas
estatales productoras de bienes y servicios bsicos
se transfirieron al sector privado bajo la forma
privatizadora de capitalizacin. Se trat de
contratos por los cuales se les dio a las empresas el
38 . La reforma constitucional de febrero de
2004 incorpor la clusula de que agrupaciones
ciudadanas y pueblos indgenas puedan
postularse
directamente
en
elecciones
presidenciales y municipales.
39 . En ese momento no repercuti mucho este
hecho, debido al bajo precio de los minerales. En
la actualidad con la subida de los mismos, este
sector ha crecido hasta la cifra aproximada de
66.000 cooperativistas, frente a los 25.000 y a los
actuales 17.000
trabajadores asalariados de
COMIBOL. En los ltimos aos se han instalado
varias
empresas
modernas
con
capital
internacional en parajes de explotacin de Oro,
Plaza.

51% del paquete accionario, comprometindose


stas a desarrollar inversiones por montos
establecidos en cada sector. Un monto aproximado
de US$ 2.000 millones fue el valor transado en la
capitalizacin.
( FUNDACIN MILENIO 1998, 2000) De todas
las reformas sta, de la capitalizacin, fue la ms
criticada y combatida junto con la desregulacin
del mercado de trabajo perteneciente al paquete
del decreto supremo 2106. A esta ltima se le
atribuye, sobre todo en el campo poltico, la
profundizacin de la precariedad del empleo
dominante en la estructura econmica de Bolivia
durante los ltimos 20 aos.
b. La reforma de pensiones
Reforma del sector de pensiones y creacin de un
fondo de compensacin para la poblacin mayor
de 65 aos con el que se distribuye los dividendos
de las acciones, el 49% pertenecientes el Estado
Boliviano y que por consiguiente son de todos los
bolivianos, entregadas en fideicomiso a las AFP.
Esta reforma impact en dos niveles
diferenciados: en el sistema de las cajas de salud,
por las que muchos sectores haban desarrollado
sistemas propios corporativos, que desarrollaron
privilegios sectoriales, diferenciaron internamente
a los asalariados y reforzaron el sistema prebendal
en la gestin pblica. Maestros, mineros,
petroleros, Corporaciones de Desarrollo, etc.,
desarrollaron las cajas privadas de salud que hasta
el momento persisten y son defendidas con fuerza
por los sectores. De todos modos se consolid la
administracin
de
pensiones
y
sus
correspondientes sistemas de capitalizacin a
travs de los sistemas individuales y administrados
por las AFP.
II. LOS IMPACTOS POLTICOS
Las medidas de ajuste guardan una estrecha
relacin con la situacin actual de movilizacin
social:
Las medidas relacionadas con la participacin
popular, la reforma del sistema electoral y la
descentralizacin administrativa estn ms
relacionadas con las condiciones de
participacin y emergencia de los movimientos
sociales y de los procesos de erosin de
sistema poltico.

45

La creacin de un campo de relaciones de


conflicto y de contestacin de parte de los
movimientos sociales frente al Estado y al
sistema poltico tradicional que administr
estas medidas durante los ltimos aos. Este
aspecto es particularmente importante por la
forma como las principales medidas de ajuste
econmico alimentaron los imaginarios de los
movimientos sociales en sus propuestas
nacionalistas, antiimperialistas e incluso el
movimiento indgena.
Este captulo divide los impactos de las
medidas de ajuste en dos grandes temas: por un
lado la generacin de un sistema poltico para los
20 aos siguientes y su crisis final, y por otro lado,
un movimiento social emergente altamente
politizado y en proceso de fragmentacin
creciente. Ambos, los partidos y los movimientos
sociales van a disputarse la escena poltica los
aos siguientes, especialmente a partir de 2000.
Las medidas de ajuste econmico y las
polticas de reforma social y del Estado
posteriores pusieron sobre la mesa los temas
centrales que dieron contenido tanto a la crisis
poltica actual como a la emergencia social que
dar cuenta de un final de empate catastrfico, 40
donde se disputan el escenario no tanto los
partidos polticos cuanto los movimientos sociales,
situacin en que lo que ocurra tanto dentro del
Ejecutivo como de la Asamblea Constituyente sea
un reflejo de un forcejeo poltico que ocurre en las
calles. Como resultado de ello, la polarizacin
poltica se tradujo en una polarizacin social y
geogrfica del pas y en una situacin de
conflictos sociales generalizados y sin solucin.
Si el desenlace final de la crisis de la primera
dcada de los 80s fue la reconstruccin del sistema
poltico y el alejamiento de los movimientos
sociales (gobierno de Vctor Paz Estenssoro,
MNR), a partir del 2000 el proceso fue el inverso:
la crisis del sistema poltico y el intento
reconstruccin de la accin poltica a partir de los

movimientos sociales (gobierno del MAS). El


dilema al que se asiste hoy es sobre las
posibilidades de gobernabilidad sin partidos
polticos, habida cuenta del gran debate actual
sobre las intenciones de reconstruccin del pas
sobre bases autoritarias partiendo del sistema
democrtico.
Pero no se comprendera el comportamiento
del sistema poltico y la respuesta de los
movimientos sociales si no se toma en cuenta que
el desempeo de los gobiernos fue decreciendo
paulatinamente, sumndose a ello la crisis
econmica de finales de los aos 90. Las gestiones
gubernamentales del General Banzer y de Gonzalo
Snchez de Lozada pueden ser calificadas de
desastrosas y que favorecieron las situaciones de
conflicto y de confrontacin de los movimientos
sociales contra el Estado, pero sobre todo contra el
sistema poltico que estaba en el gobierno.
A. El sistema de partidos polticos y
las Medidas de Ajuste Estructural
A partir de las elecciones de 1985 el sistema
multipartidista de Bolivia descans entorno a un
eje compuesto tres partidos principales MNR,
MIR y ADN cada uno de los cuales sirvi para la
formacin de acuerdos durante los cuatro
gobiernos siguientes de coalicin.
1.

La
conformacin
sistema de partidos

del

Con la transicin a la democracia y tras media


dcada de crisis de transicin se consolid un
sistema que apoyndose en consensos o pactos
entre partidos que hicieron hizo posible la
democracia representativa y la economa de
mercado, sin que ninguno de los tres partidos
tuviera un

40 . Trmino por el que una situacin no se


resuelve mediante la derrota de una de las partes.
Ambas partes se enfrentan y se requiere de una
suspensin del conflicto, lo que generalmente
ocurre por la intervencin de algn factor externo
que lo facilita. Ultimamente han intervenido en
estas soluciones, llamados a elecciones, la Iglesia
Catlica o la intervencin de organismos
internacionales.
46

dominio hegemnico.41 Desde entonces se impuso


la negociacin y la competencia en lugar de la
confrontacin en el sistema de partidos; el
pragmatismo en poltica fue el signo a partir de
entonces: propuestas de gobierno frente a la
confrontacin, sustitucin de los modelos utpicos
tanto en lo social como en lo poltico de antao;
el gran viraje poltico a mediados de los ochenta
se produjo gracias a la implantacin de una lgica
democrtica de acuerdos y consensos entre
partidos que reemplaz la lgica tradicional de
guerra implacable entre los adversarios polticos,
desbrozando as el terreno para una democracia
pactada (MAYORGA 1991). Sin este cambio no
se hubieran podido implementar las medidas de
ajuste.
Algunos de los rasgos particulares del sistema
de partidos: (MAYORGA 2004)
Se redujo el nmero de partidos y se form un
sistema multipartidista moderado en torno a
cinco
partidos
con
representacin
parlamentaria importante.42
El aspecto esencial de este proceso no slo
fue el descenso del nmero de partidos, sino la
41 . A partir de 1985, y coincidiendo con las
reformas estructurales de la economa, el sistema
de partidos empez a perfilarse como un sistema
multipartidista moderado, caracterizado por tres
elementos claves: una distancia ideolgica
relativamente leve entre los partidos grandes, una
tendencia a la formacin de coaliciones entre
partidos de distintas posiciones, y una
competencia
partidaria
predominantemente
centrpeta. (MAYORGA 2006)
42 . En las elecciones de 1985 a 1997, estos
tres partidos lograron conquistar conjuntamente el
65 por ciento y el 57 por ciento de los votos y el
86 por ciento y el 54 por ciento de los escaos,
formando con la ayuda de partidos menores dos
bloques ( ADN/MIR y MNR) que se alternaban en
el gobierno en coaliciones de diversa ndole.
Nuevas agrupaciones polticas como Conciencia
de Patria (Condepa), Unin Cvica Solidaridad
(UCS) y otros partidos menores slo
complementaron el eje poltico de tres partidos
decisivos para la formacin de gobiernos. En
efecto, los resultados de las elecciones de 1993 y
1997 ampliaron el espectro de partidos con
importancia parlamentaria de tres a cinco partidos,
con la inclusin de Condepa y UCS (MAYORGA
2004).

emergencia de una estructura de trada


partidista (MNR, MIR, DN), es decir, de tres
partidos relevantes en los cuales estuvieron
concentrados el potencial de gobierno y la
capacidad de coalicin.43
Un sistema de partidos cada vez ms orientado
hacia el centro, menos fragmentado y
polarizado que permiti la formacin de
mayoras relativas, sin una hegemona clara de
uno o dos partidos, aunque al final del periodo
(2002) requiri del concurso de hasta cinco
partidos
formando
las
llamadas
megacoaliciones.
La nueva poltica econmica, que logr la inCuadro 1
PARTIDOS ELECTORALES Y
PARTIDOS PARLAMENTARIOS
Partidos

Partidos

electorales

Ao

8
13
18
10
14
10
11
8

1979
1980
1985
1989
1993
1997
2002
2005

parlamentari
os
7
11
10
5
8
7
6
4

Fuente: En base a Mayorga (2004) y la CNE

clusin de todos los partidos en el gobierno a


lo largo del periodo. Al final de mismo se
incluyen los partidos antisistmicos y tambin
a la izquierda tradicional (UCS, CONDEPA,
NFR, MBL). Ello reafirm frente a los sectores
sociales la imagen de pragmatismo y de escasa
diferencia entre partidos, descalificndolos a
todos en su conjunto con el denominativo de
partidos tradicionales.
Con la reduccin de las diferencias o
contradicciones tradicionales entre la izquierda
marxistapopulista y las corrientes de derecha
antidemocrticas, el espectro poltico qued
definido por los partidos del centro democrtico
y un ambiguo proceso de resurgimiento y
simultneamente de rpida absorcin de actores y
43 . Un factor decisivo para la formacin de las
coaliciones de gobierno ha sido la aplicacin del
art. 90 de la Constitucin, por la que el Presidente
deber ser elegido en el Congreso cuando no ha
obtenido el 50 mas uno de los votos.

Jos Blanes Jimnez


movimientos neopopulistas que se favorecieron de
la gran volatilidad electoral, en ausencia de
distancias ideolgicas relevantes. Este aspecto fue
muy importante para la elaboracin de alternativas
polticas, no incluyentes de los sectores sociales,
como los partidos polticos MAS y el MIP que
plantean
constituirse
en
hegemnicos 44
(MAYORGA 2004).
Las elecciones de junio de 2002 representaron
un hito importante en el sistema de partidos
polticos, acosados por la idea del derrumbe del
mismo, sobre todo por la dualidad que se plante
entre los partidos del sistema y los nuevos de corte
indigenista como el MAS, el MIP y en otros
aspectos la NFR45. Aunque estos ltimos
admitieron en principio el orden democrtico se
ingres a un a desgaste sin precedentes del sistema
en su conjunto llevando a la desaparicin de
algunos de los ms importantes.
A partir de esas elecciones el eje estructurante
del sistema compuesto por los tres partidos
tradicionales importantes se deshizo. Habiendo
obtenido en las elecciones de 1997 el 22,26 por
ciento de los votos y 45 escaos, ADN y el MIR
no slo que sufren derrotas significativas sino que
desaparecieron en aos posteriores.
Esta derrota, muy relacionada con la mala
gestin
del
Gobierno,
sobre
todo
la
correspondiente al General Banzer, tambin afect
a los dems partidos sostn del sistema durante los
ltimos aos. Sin embargo, stos, aunque
debilitados lograron formar un nuevo gobierno

despus de las elecciones de 2002 , el MNR gan


las elecciones con un 22,46% de los votos, lo que
le dio una bancada de 47 escaos, el MIR, con el
16,32 un total de 31 escaos. Ambos partidos
alcanzaron 79 escaos de un total de 157, lo que
mostr una difcil coalicin, alcanzando a 83
escaos con el apoyo de UCS, es decir el 52,85 %
de los mismos para poder elegir a Gonzalo
Snchez de Lozada en el Parlamento para su
segundo mandato. Si bien no se desbarat el
sistema de partidos lleg a su ms bajo nivel,
aunque no surgi todava un nuevo eje poltico
alternativo. El gobierno de Gonzalo Snchez de
Lozada fue calificado de psimo, no solo por su
lentitud en la gestin sino por el prebendalismo e
ineficiencia incluso en las medidas sociales que le
engrandecieron en la gestin anterior como el
tema municipal, entre otros. El sistema de partidos
lleg a nivel ms bajo si se le compara con
gestiones anteriores en que logr 75% de los
congresales en 1985 , 60% en 1989. A ello
contribuy la cada y muerte de partidos como
CONDEPA que contribuy en 1997 al triunfo del
General Banzer.

44 . El periodo anterior a las medidas de ajuste


estructural, se haba consolidado la derrota social
y poltica de los partidos de la izquierda
tradicional y del movimiento sindical, con ello se
fueron consolidando los sectores centristas y que
propugnaban cambios graduales.
45 . NFR, continuaba con un discurso anti
neoliberal y propugnaba la economa de Estado.
48

Esta situacin de desprestigio y mal gobierno,


que ya vena desde 2000 con el General Banzer,
facilit el ambiente para el mayor ataque y asedio
de parte de los movimientos sociales en todo el
pas. Destacan los meses de abril y septiembre del
2.000, enero del 2002, febrero y octubre del 2003
(LASERNA y ORTEGO 2006).46
2. La recomposicin del sistema e
inclusin
de los
sectores
sociales al sistema poltico
La recomposicin del sistema poltico con fuerzas
polticas nuevas originadas en movimientos
sociales y especialmente de campesinos, permiti
al MAS una representacin histrica, con 35
escaos, el MIP con otros 6, lo que hace un total
de 41 escaos. Es decir, el 26 por ciento. Por su
lado, la Nueva Fuerza Republicana (NFR), en
tercer lugar con el 20,91 por ciento de los votos
(ver cuadro 2).
Por la precariedad de la coalicin de gobierno,
siguiendo el modelo de pactos polticos, sta
necesitaba cuatro partidos para lograr la mayora
que le facilitara la gobernabilidad, lo que era ya
de una fuerte transformacin del sistema. 47 Como
resultado cambi la naturaleza de la polarizacin,
trasladndose sta del interior del bloque de
partidos tradicionales, a hacer frente a las nuevas
emergencias desde los movimientos sociales,
campesinos y cocaleros. As, la principal
polarizacin, que haba comenzado con los
enfrentamientos de los aos anteriores entre
partidos polticos y cocaleros, se institucionaliz
en un enfrentamiento entre los movimientos
sociales encabezados ahora por el movimiento
cocalero y todo el sistema poltico, en el gobierno.

Otro aspecto fuertemente apropiado por el


bloque opositor se refiere a las dimensiones tnico
culturales, las cuales adquieren gran importancia
por darle significacin masiva a la propuesta
indgena de la Asamblea Constituyente: la
polarizacin no fue slo el resultado coyuntural de
la insatisfaccin de una parte considerable de la
poblacin, especialmente rural, con el rendimiento
de los partidos y de la poltica econmica, sino
que fue tambin un efecto del resurgimiento de
tensiones tnico-culturales que estuvieron latentes
desde la transicin a la democracia y que
asumieron ahora una forma poltica con los
movimientos sociales de los cocaleros del Chapare
y de los campesinos aymaras del norte de La Paz
(MAYORGA 2004).
Tambin contribuy a la recomposicin del
sistema de partidos la reforma del sistema
electoral con la aprobacin de doble
circunscripcin y representacin proporcional
personalizada que se aplica desde 1997. Esta
reforma demostr gran capacidad de inclusin y
adaptacin poltica a las nuevas tendencias y
demandas sociales, reforzando las tendencias
impulsadas la Ley de Participacin Popular. Por
primera vez en la historia los movimientos
indgenas del Occidente alcanzan una presencia
poltico electoral importante. El 20,94 por ciento
obtenido por el MAS en 2002 fue una pista muy
importante para la construccin de un smbolo de
su posibilidad. A ello se unen, como

MAPA
ELECCIONES GENERALES 2005
Ganador por municipio
Podemos
MAS
UN
MNR

46 . Destacaron los movimientos de las guerras


contra la erradicacin, del agua en abril del 2002,
de los mercados de la coca en septiembre de 2002,
los enfrentamientos entre policas y ejrcito y la
guerra del gas en octubre de 2003. En estos
conflictos se fue resolviendo un nuevo liderazgo
que emergi con fuerza creciente y convenci a
los bolivianos de que haba que dar marcha atrs a
los gobiernos entreguistas.
47 . En Agosto de 2003 el NFR pasa a
componer el bloque en el Gobierno, que le
permitir a ste una mayora de dos tercios en el
Congreso.

Fuente: Romero 2005

Jos Blanes Jimnez

Cuadro 3 Aunque los partidos polticos no le cerraron el


acceso
de Ynuevas
fuerzas sociales emergentes, no
RESULTADOS ELECTORALES POR
LA AC
EL REFERNDUM
tuvieron fue capacidad para absorber su
POR LAS AUTONOMAS DEPARTAMENTALES
representatividad, siendo en gran medida
Asamblestas
Referndum Si
aprovechada por los nacientes partidos
Nacional
137
43,8
antistmicos.
1.284.190
As, tras la Ley de Participacin Popular y la
OCCIDENTE
649.632
1.363.710
Ley
Electoral se profundiz la tendencia a la
Chuquisaca
14 78%
37.8
98.135
territorializacin
de voto con efectos inmediatos
La Paz
32 64%
26.6
265.664
sobre todo en materia de alcaldes y concejales. En
Cochabamba
23 66%
37,0
194.461
las elecciones generales de 2002 el diputado
Oruro
13 65%
24,5
39.486
uninominal, muy relacionado con las polticas
Potos
18 62%
26,9
51.886
municipales, reforz aquellos partidos con bases
TIERRAS BAJAS Y CHACO
634.558
106.729
locales, as como las dinmicas corporativas y las
Tarija
10 50%
60,8
82.272
organizaciones tnicas. De ello quienes sacaron
Santa Cruz
20 45%
71.1
466.826
ms ventajas fueron el MAS y el MIP que
Beni
3 15%
73,8
74.059
incorporaron en sus listas a candidatos indgenas
Pando
4 10%
57,7
11.401
Fuente: En base a la CNE
con fuerte presencia en sus distritos
rurales.48Corrientes fundamentalistas en el MAS y
el MIP apoyaron en la idea de ruptura con el
temas complementarios desde entonces, lo tnico
sistema democrtico, ms all de una de
cultural y la lucha por la reconstruccin el Estado.
democracia multicultural de reconocimiento de las
En los dos aos siguientes el MAS, a travs de sus
diversas identidades tnico-culturales dentro del
movimientos sociales logr articular ambas cosas:
contexto constitucional y normativo del sistema
la guerra del agua, la guerra del gas, la lucha anti
48 . En las elecciones de 1997, se aplic por
neoliberal, la re estatizacin, temas que articulan a
primera
vez, el nuevo sistema electoral de
indgenas y clases urbanas.
representacin proporcional personalizada para la
Los partidos kataristas que nunca haban
eleccin de diputados, que combina distritos
superado antes el 2 por ciento de la votacin, con
plurinominales y distritos uninominales. Sus
la territorializacin del voto y la representacin
efectos principales no radicaban tanto en la
por semejanza, a partir de la reforma electoral de
disminucin de la desconfianza hacia los partidos
1994-1996, y de la aplicacin de la ley de
o en la reduccin del nmero de partidos polticos
participacin popular, se crearon nuevos espacios
y de la volatilidad electoral. La reforma
de competencia poltica en el mbito localconstitucional de febrero de 2004 incorpor la
municipal lo que fue un salto cualitativo. Grandes
clusula de que agrupaciones ciudadanas y
sectores campesinos e indgenas participaron con
pueblos
indgenas
puedan
postularse
opciones propias como el MAS y el MIP.
directamente en elecciones presidenciales y
Se produjo un alto nivel de politizacin del
municipales.
principio de identidad tnico-cultural, por el cual
un sector social o tnico-cultural tiende a elegir
representantes que reflejan sus propias
caractersticas sociales y culturales: El 2002 los
aymaras eligieron a representantes aymaras y los
cocaleros del Chapare a sus dirigentes sindicales.
Este fenmeno se extendi rpidamente por todo
el pas y los movimientos indgenas transformaron
su movilizacin social en poder poltico
ingresando
incluso
al
sistema
polticoinstitucional, con lo que elecciones robustecieron
tambin la lucha de pueblos indgenas por una
representacin poltica propia.

50

democrtico-representativo.
Con
ello
se
profundizaron las fracturas que estos partidos
quisieron introducir oponiendo la participacin
poltica con la representatividad democrtica. Es
en este contexto que el MAS y el MIP surgieron
como movimientos identitarios, definiendo su
accin poltica y movilizacin segn la lgica de
la demarcacin tnica de lmites. Estos
movimientos comenzaron a explotar polticamente
cdigos discursivos insertos en el principio de la
defensa de identidades colectivas indgenas para
refundar el sistema poltico. Como vimos, entre
estos cdigos estn principalmente la democracia
del ayllu, la hoja de coca como smbolo cultural,
la idea de la apropiacin y el control integral de
territorios originarios, y sobre todo la
recuperacin de un pasado indgena considerado
como poca de oro. (MAYORGA 2004)
Esta nueva geografa poltica, que aparece ya
en las elecciones de 2005, dividi electoralmente
el pas entre Oriente y Occidente, tendencia que se
manifest con mayor claridad en las elecciones de
la Constituyente y el Referndum por las
autonomas, en julio de 2006, (ROMERO 2005)
oculta otra conclusin que es la prdida de
importancia relativa de los partidos polticos en el
sistema de representacin. A partir de entonces ya
no se produce en una contienda entre partidos
polticos sino entre movimientos sociales
organizados en torno a partidos a asociaciones
ciudadanas, lo que ser a partir de ahora entre
movimientos sociales.
Esta situacin coincidi con el tema ya
mencionado y de extraordinaria importancia, la
desestructuracin
del
sistema
poltico,
culminacin del fracaso y mal desempeo del
periodo del General Banzer acosado a su vez por
la crisis econmica y los movimientos sociales.
Este panorama lo hered Gonzalo Snchez de
Lozada el 2002 y fue el que precipit su cada,
pero sobre todo sell el final de un sistema de
partidos definitivamente caduco.
III. DE OCTUBRE DE 2003 A LA
ASAMBLEA CONSTITUYENTE
2005 Diciembre, se estrena un Congreso con
90 % de nuevos representantes.
Slo 17 de los 157 parlamentarios de la ltima
legislatura mantienen sus curules. 140 son
nuevos. El cambio coincide con la nueva etapa
que se busca en el pas.

El MAS asegura que ms del 80 por ciento de


su bancada es nueva y proviene de todos los
rincones del pas. Del mismo modo, el ex
candidato presidencial de Podemos, Jorge
Quiroga Ramrez, seal que El 75 por ciento
de los 56 parlamentarios de Podemos son gente
que nunca ha estado en legislaturas
En este nuevo panorama, slo cuatro fuerzas
polticas tienen representacin parlamentaria: el
MAS, Podemos, UN y MNR. De las cuatro slo
una representa al antiguo rgimen partidario, el
MNR y en parte el MAS aunque todava es ms
un movimiento que un partido sobre todo en su
ltima configuracin.
Evo Morales y lvaro Garca Linera son los
primeros,
Presidente
y
Vicepresidente,
respectivamente, en recibir sus credenciales
como ganadores en democracia.

El triunfo electoral del MAS en las elecciones


presidenciales del 2002 traz el camino de su
rpido ascenso poltico y acumulacin de poder,
que le llev la victoria en diciembre del 2005. Esta
ltima fecha es un punto de inflexin que permite
entender al alcance, tanto de la acumulacin de
poder poltico de los movimientos sociales, como
de las proyecciones en la misma que se abren a
partir de diciembre de 2005. Es el proyecto
poltico del MAS y su oposicin al mismo en el
campo poltico, social y econmico que se abre
desde el triunfo electoral del MAS.
Los movimientos sociales en el gobierno y
el gobierno de los pueblos indgenas son
consignas e imgenes que se va construyendo a
partir del 2005; los movimientos sociales estn en
el centro de la escena mientras se va construyendo
o consolidando un nuevo tipo de instrumento
poltico en torno la persona de Evo Morales Ayma.
1. El MAS en el Gobierno y el retorno
de los movimientos sociales
El tiempo transcurrido en los ltimos tres aos
consolid el imaginario colectivo de la crisis
irreversible del sistema poltico tradicional y de la
alternativa del proyecto de los movimientos
sociales que dio impulso al valor poltico de sus
movilizaciones.49 Este imaginario se fortaleci y
49 . Las declaraciones y amenazas del entonces
embajador de los EE.UU. en El Chapare, en

Jos Blanes Jimnez


facilit la de acumulacin de poder poltico en
torno al proyecto del MAS. En la misma medida
frente a este imaginario emergieron otros actores,
tanto polticos como sociales, en un primer
momento como respuesta a las iniciativas poltica
del MAS. Pero ya se haba incubado desde enero
de 200450Con el MAS retornan con fuerza los
movimientos cvicos que disean el panorama de
enfrentamiento poltico entre movimientos
sociales.
Este periodo entre 2003 y la Asamblea
Constituyente es denso en acontecimientos de
profundo significado y consecuencias polticas. En
este caso se har una sntesis que resalte lo ms
importante.
Derrocamiento de Gonzalo Snchez de Lozada,
bajo el simbolismo de la persona que ha entregado
el pas. (Octubre de 2003)

presencia del presidente Jorge Quiroga Ramrez,


contra el candidato cocalero Evo Morales,
lograron el objetivo de ganarle en el departamento
de Cochabamba al candidato del NFR que se
perfilaba segundo en las encuestas, pero tuvo
tambin el efecto de llevar a Evo Morales a casi el
21% en 2002. Pensaba la Embajada de los
EE.UU. que era ms fcil apoyar a Gonzalo
Snchez de Lozada teniendo como segundo a Evo
Morales que a Manfred Reyes Villa.
Efectivamente se le presion a esta a incorporarse
al gobierno del Goni el mes de agosto del 2003,
cuando ste estaba ya gastando sus ltimas
fuerzas. Este apoyo slo le dur dos meses. Esta
coalicin desesperada final sell el desprestigio
del sistema que se inaugur en 1985.
50 . En Enero de 2004 el presidente Carlos D.
Mesa tiene que enfrentar las dos principales
agendas de los movimientos sociales: la de la
Asamblea Constituyente impulsada por el MAS y
la de las Autonomas regionales impulsadas por
los cvicos cruceos.

El MAS tras la sorpresa de las elecciones del 2002


alcanza un gran xito en las elecciones
municipales de diciembre de 2004, ganando en
municipios pequeos. Los ms grandes que se
resisten a dar confianza a Evo.
Logra imponer con xito una posicin en el
Referndum del Gas del 18 de julio del 2004, la
posicin de Evo de NO a las preguntas 4 y 5 tiene
xito en un 40%.
El MAS apoya en momentos a Carlos Mesa,
insertndose en el sistema poltico sistmico, pero
al mismo tiempo lo enfrenta en las calles a lo largo
de 2004 y 2005.
El MAS participa en la elaboracin de la nueva
Ley de Hidrocarburos y trabaja con xito poltico
en un congreso en que an est en minora. Fue
alta la visibilidad del MAS en las discusiones de
sus propuestas.
El MAS se pronuncia el 2005 con claridad a favor
de la Renuncia de Carlos Mesa y se diferencia del
resto del Congreso, con lo que fue ganando
presencia propia.51
Despus de la renuncia de Carlos Mesa tom
posicin independiente frente a Rodrguez Velz
(2005) y se prepara para las elecciones nacionales.
Durante la campaa electoral, logr identificar a
PODEMOS como al enemigo principal, lo que le
di un perfil claro a su propuesta de retornar a un
Estado fuerte en la economa.
Tras los resultados electorales de 2005, muy
por encima de sus expectativas aunque con
restricciones importantes, el MAS se plante la
posibilidad de un proyecto de mayor
concentracin de poder poltico. El MAS domin
la Cmara de Diputados pero era minora en el
Senado y slo gan tres de los nueve prefectos.
Esta victoria que no defini las posibilidades de
cambiar el pas mediante la democracia:
51 . No le fue difcil al MAS convencer a los
movimientos de la identidad entre Carlos D. Mesa
y el viejo sistema poltico e ir construyendo con
ello las bases de su alianza electoral. Aunque tuvo
que luchar contra su personalidad que goz de
gran apoyo de la poblacin, lo alcanz a travs de
las constantes movilizaciones que lograron
paralizar el pas en varias oportunidades y sobre
todo dividirlo entre dos consignas que hicieron
historia hasta hoy: las dos agendas, la de la
Asamblea Constituyente, del MAS y la de las
Autonomas de los movimientos cvicos.

52

El objetivo central, a partir de entonces, fue ir al


poder total en la Asamblea Constituyente como
ltimo recurso democrtico.
Trans con la oposicin para lograr la aprobacin
de la Ley Especial de Convocatoria a
la Asamblea Constituyente52 y de convocatoria
al Referndum Autonmico, como condicin
para la aprobacin de la Ley y finalmente
acept que los resultados del Referndum sean
vinculantes para la Asamblea Constituyente y
que la nueva constitucin sea aprobada con 2/3
de los votos de los asamblestas.
Gan la mayora de los escaos en la AC pero no
consigui los dos tercios, vindose prisionero de
las condiciones de 14 pequeas fuerzas entre l y
PODEMOS para aprobar su proyecto de CPE en la
Constituyente, lo que obligaba a negociar en la
formacin de consensos con los partidos chicos,
sus potenciales aliados y otros no aliados.
A partir de esa constatacin el MAS intent
imponer el carcter originario y fundacional de la
Asamblea, lo que le permitira a sta disolver los
poderes del Estado. Ello que despert la oposicin
del movimiento cvico y de todos los paridos y
fuerzas polticas.
Despus corrigi ese planteamiento y decidi
manejar la situacin tratando de imponer la
aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado
por simple mayora. Finalmente ha aceptado que
la todo el articulado de la C.P.E, se apruebe por
2/3.
En todo este periodo que sigue a las elecciones
de julio de 2006, el MAS se constituy en la
principal fuerza poltica y logr que se constituyan
con mayor firmeza los movimientos cvicos en el
frente opositor. Las elecciones del 2 de julio de
2006, tras una campaa gubernamental a favor del
NO a las autonomas le dieron la victoria a los
cvicos en el Referndum autonmico en 4 de los
departamentos, pero en 5 apoyaron la propuesta de
Evo Morales, lo que se constituy en una suerte de
plebiscito a su favor.
A partir de ese momento la oposicin poltica y
cvica concentr los esfuerzos de la casi mitad de
la poblacin en contra del gobierno, con lo que se
crea un argumento anti MAS con claridad, la
lucha contra el centralismo. Por su lado el MAS se
52 . Para ello necesitaba 2/3 del Congreso, por
lo que requera de una negociacin con
PODEMOS segunda gran fuerza en el Congreso y
mayora en el Senado.

propuso atacar lo que hasta ese momento ya estaba


ms definido, el movimiento regionalista al que
intenta identificar con PODEMOS. Sin embargo,
los resultados del Referndum indican que poda
perder espacio en otros departamentos como
Cochabamba y posiblemente en La Paz donde
existen prefectos de oposicin. El Gobierno de
Evo logr unir en su contra tres frentes de la
oposicin, los seis prefectos, los movimientos
cvicos de 4 departamentos y la poblacin civil
que luch a favor de los 2/3 en la Asamblea
Constituyente.
2. Elementos del nuevo escenario
En el actual enfrentamiento entre movimientos
sociales se perfilan dos escenarios, uno real y el
otro virtual:
El primero, el ms importante, es el de la
confrontacin de los movimientos cvicos y de los
prefectos de oposicin contra el Gobierno del
MAS, que ven en el centralismo de Evo una real
amenaza y levantan la bandera de la lucha por la
democracia frente al autoritarismo y la defensa de
las autonomas. Por su lado el MAS levanta en el
enfrentamiento el dbil imaginario de que la
posicin es la oligarqua y los terratenientes,
concentrando su lucha contra los prefectos y los
comits cvicos. 53
El segundo, el escenario virtual, donde se
formaliza el resultado de las confrontaciones, una
veces es la A.C. otras veces es el Parlamento. El
dbil desempeo de estos dos espacios lleva al
gobierno a apoyarse en los movimientos sociales
para presionar al Parlamento, en particular al
53 . Ello explica la fuerza del gobierno de
enfrentar a los prefectos de Cochabamba y de La
Paz cuando el primero propone repetir el
referndum sobre la autonoma en el departamento
donde tienen asiento sus dos principales fuerzas,
los cocaleros y el movimiento de regantes.
Cochabamba es departamento de frontera por la
que puede desequilibrarse el poder que mantiene
en occidente. En esta confrontacin en que se
lleg a un empate peligroso tuvo que intervenir la
comunidad
internacional
expresando
su
preocupacin por el futuro de la democracia en
Bolivia. Este hecho oblig al Gobierno y a los
prefectos de Cochabamba y La Paz a abandonar
sus propuestas de referndum, departamental en
Cochabamba y nacional en La Paz.

Jos Blanes Jimnez


Senado y a prescindir de la Asamblea como
espacio de refundacin del pas proponiendo un
gobierno mediante decretos.
Frente a estas disposiciones la Oposicin civil
y poltica identific la necesidad de frenar el
intento de Evo de imponer al pas su proyecto de
Constitucin y se concentran, con el mismo
mtodo del MAS, en las calles, en los cabildos, en
el bloqueo a la Asamblea y llegado el caso en el
bloqueo del Parlamento. La oposicin ve en
peligro los logros alcanzados por el Referndum
autonmico y tras una CPE de la hechura del
MAS, ve en peligro el poder acumulado.
La extrema politizacin e instrumentalizacin
de la Asamblea Constituyente y tanto por parte del
gobierno como del MAS, ha reducido el carcter
autnomo de la misma, perdiendo legitimidad ante
la militancia y ante la poblacin en general. La
principal piedra de toque en el tema de la
Asamblea es la posibilidad real de que la nueva
CPE anule los resultados del Referndum. Estos
expresan el poder, no tanto de los partidos sino de
los movimientos cvicos, los que profundizan el
enfrentamiento frente al Gobierno obstaculizando
su desempeo, su independencia. Cada vez ms
los partidos polticos han quedado subordinados a
los movimientos en el enfrentamiento.
La Asamblea Constituyente, inicialmente
concebida como una reivindicacin de los pueblos
originarios de Oriente para logar una mejor
incorporacin al Estado nacional, ha ido
cambiando de significado en los sucesivos
procesos electorales y bajo la apropiacin de los
partidos populistas hasta convertirse en la
principal consigna poltica del MAS, es vaciada
del contenido original y colonizada por el
proyecto de la vieja izquierda marxista, lo que le
impedir incorporar la mayor parte los principales
de los movimientos sociales.
La Asamblea Constituyente ha provocado una
divisin dentro del MAS, donde para un sector
importante constituido, por la vieja escuela
marxista ya no es concebida como el escenario
adecuado para acumular poder necesario para un
proyecto revolucionario aprovechando el estrecho
espacio de la democracia, mientras que para
sectores sindicales y otros sigue vigente como el
nico espacio valido para la refundacin del pas.
De fallar este proyecto del MAS sobre la
Asamblea, posiblemente sea pronto un campo de
confrontacin abandonado y el Gobierno se
concentre a gobernar impulsando con mayor

fuerza an la confrontacin social como medio de


imposicin.
3. De la dcada de los 80 al 2005
Queda muy incierto el futuro de los movimientos
sociales reducidos a un papel instrumental del
proyecto revolucionario del MAS, colonizados
tanto por los partidos, tanto del gobierno como de
la oposicin.
Dos situaciones con grandes diferencias y
similitudes entre estos 25 aos entre los que se
aplicaron las medidas de ajuste.
1.
Durante los aos que precedieron a las
medias de ajuste, la presencia de los movimientos
sociales impidieron la constitucin de un sistema
poltico capaz de reconducir el proceso de la
democracia que se reiniciaba despus de siete aos
de gobierno militar. Su fracaso se debi a su
radicalismo, a su carcter anrquico y a su
carencia de un eje poltico sindical articulador.
Influy en ello, no slo la crisis econmica, sino
sobre todo el centralismo de la Central Obrera
Boliviana y el vaco posterior en la
institucionalidad sindical, al quedar el conjunto de
los movimientos sociales sin un eje articulador,
desapareci la columna vertebral de los mismos
que era la Federacin Sindical de Trabajadores
Mineros de Bolivia. Todo ello llev a que el
momento de mayor movilizacin hasta entonces
de la historia del movimiento obrero, se convirti
uno de sus tiempos de mayor debilidad. Ello
facilit la puesta fuera de escena de los
movimientos sociales con una simple accin del
gobierno de Vctor Paz Estenssoro. Ello facilit el
cierre de la COMIBOL y el futuro
desmantelamiento de la economa de Estado.
Las medidas de ajuste en Bolivia no implicaron
necesariamente un incremento de la pobreza de la
poblacin cuanto un quiebre entre las expectativas
y sus posibilidades, pero es ese tiempo ocurrieron
varias cosas importantes que cambiaron
profundamente los parmetros de su accionar
histrico del movimiento sindical, caracterizado
por la centralidad minera. Durante ese periodo el
escenario se ha complejizado y diversificado los
sectores con pretensiones hegemnicas. La
poblacin transit de una mayora rural a una
mayora urbana; la Ley de Participacin Popular y
la emergencia de nuevos movimiento; la
diversificacin de las fuentes de liderazgos y de
los campos de incidencia poltica pusieron al

54

movimiento social en una etapa de extraordinaria


movilizacin; de volatilidad de los liderazgos, en
los que se fueron imponiendo por razones de
poltica gubernamental el liderazgo de los
cocaleros, de los movimientos urbanos tanto de
Cochabamba como de El Alto. Tambin es
importante la gran dependencia del Estado y de los
partidos polticos, los movimientos sociales en su
conjunto quedaron reducidos a la reaccin y
negociacin sectorial con el Estado poltico.
2.
En 2005 los movimientos sociales
retoman el escenario contra los partidos
tradicionales
aparentemente
divididos
y
fragmentados, tanto fuera como dentro del MAS,
partido que se constituye en el nico instrumento
poltico del movimiento social, sea este urbano,
rural indgena y capas medias urbanas. Esta
pretensin de hegemonismo por parte del MAS
sobre los movimientos sociales puede convertirse
en el mediano plazo un serio problema para el
manejo del impacto poltico de la accin social.
En los aos 80 y la dcada de los aos 90, el
principal justificante de la emergencia social fue la
crisis econmica. Dos decenios despus Bolivia
atraviesa el mejor momento de la macroeconoma,
por la elevacin de los precios de las materias
primas en la minera, las reservas, el precio del gas
y la bonanza de los precios agrcolas de
exportacin. Todo ello puso la macroeconoma de
Bolivia en uno de sus mejores momentos. Despus
de una dcada Bolivia abandona el temor del
dficit presupuestario que en 2002 oscil en torno
al 9,0% del PIB, para llegar a un supervit de ms
del 1,5% en 2006. Las divisas del pas registran
las cifras ms altas gracias a las exportaciones de
hidrocarburos y minerales.
Esta situacin represent un gran alivio para el
gobierno del MAS y justifica sobre manera las
propuestas de ste reconstruir el aparato
econmico del pas dentro del Estado, por lo que
el imaginario de las nacionalizaciones cuenta con
sustento real.
Las acciones del Estado se orientan a fortalecer
el papel del Estado en la economa lo que lleva a
una serie de confrontaciones que ya no pasan
necesariamente por la poltica, sino por la
economa externa confrontando a las grandes
empresas internacionales de hidrocarburos y de la
minera, pero tambin a un amplio sector de la
minera pequea, mediana y cooperativa que ha
emergido con fuerza los ltimos aos.

Los impactos de estas polticas son limitados,


dado que los escasos mrgenes que le permite el
contexto internacional, aquellos tardarn bastante
tiempo en dejarse sentir por los sectores sociales
ms pobres del campo y de las ciudades. Mientras
tanto la pobreza sigue acumulada en las
principales ciudades de Bolivia donde vive ya ms
de dos tercios de la poblacin. Las capas medias
son los principales aportantes a las migraciones
internacionales, arrojando cifras cercanas a los
15.000 migrantes semanales a Espaa. Ello da una
imagen adversa que cuestiona la eficiencia del
gobierno del MAS.
El desafo del gobierno de Evo Morales por
mantener el capital poltico logrado en las
elecciones, le est llevando a poner el nfasis en
las acciones polticas generando expectativas
sociales en la poblacin, as como respuestas a las
demandas de empleo de sus militantes del MAS en
el aparato del Estado, en desmedro de un gobierno
eficiente. En estas circunstancias la mayor
dificultad y debilidad, ser la poltica aunque
parezca contradictoria con la actitud del gobierno
de Evo Morales de enfatizar este aspecto en su
gestin. Debilidad poltica que repercute en su
gestin y resultados econmicos en una coyuntura
internacional favorable en lo econmico.
El proceso de construccin del instrumento
poltico de los movimientos sociales, el MAS, es
una difcil tarea y est chocando con el principal
obstculo que es la extraordinaria diversidad y
fragmentacin del campo social. La diversidad de
los
sectores
y
movimientos
sociales
necesariamente choca con la necesidad de
centralizacin del poder, que a momentos ha sido
objetado por la sociedad y los propios
movimientos sociales. Antes de las medidas era el
carcter central de la COB y de la FSTMB una
limitante de los movimientos sociales, aunque no
tan diversificados y fragmentados; hoy el MAS
pretender ejercer ese papel, pero no como
sindicato, sino como partido, en un contacto de la
mayor
diversificacin,
diferenciacin
y
fragmentacin. Todo ello en momentos en que ha
culminado un periodo de alta valoracin poltica
de los movimientos sociales. Esta es una tarea
difcil para el MAS y pero an para el propio
movimiento social
Esta situacin y la necesidad de enfrentar a la
oposicin ha llevado al gobierno del MAS a poner
el nfasis en el campo poltico y en el inevitable
centralismo. El Gobierno est fuertemente

Jos Blanes Jimnez


desafiado por la oposicin que ha construido su
principal frontera y cavado trincheras en la
defensa de descentralizacin autonmica, que
limite al mximo el poder centralista,
convirtindose este en el principal escollo para el
gobierno, que para alcanzar sus objetivos se ve
impulsado a acumular la mayor cantidad de poder
centralizado posible.
Este ser el escenario de los xitos o fracasos
tanto en la reconstruccin del Estado como del

desarrollo de la accin de los movimientos


sociales despus de las medidas de ajuste
estructural, el escenario de la deconstruccin al
menos ideolgica y parcialmente en el campo
econmico. La interrogante es como podr
hacerlo sin un eje que no sea un estado
personalizado y autoritario. Este es el nuevo
desafo y significacin de la lucha por la
democracia.

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a Nacionalista
e Estudios Multidisciplinarios
ctoral
viana
a de Bolivia

a del Estado
de Trabajadores Mineros de Bolivia
ricano de Estudios Sociales
n Popular
alismo
a Libre
na Pachakuti
zquierda Revolucionaria

SIGLAS

Jos Blanes Jimnez


CAPTULO3
nalista Revolucionario
nalista Revolucionario de Izquierda
blicana
ubernamental
orial de Base
Departamental
Distrital Indgena
Municipal
igacin Estratgica de Bolivia
Sostenible y Medio Ambiente,

PARTIDOS POLTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PER

n y accin en Desarrollo Local


na de Postgrados en Polticas y Estudios

e Inversin Pblica
daridad

PARTIDOS POLTICOS EN BOLIVIA, ECUADOR Y


PER: UN ESTUDIO COMPARADO
Yusuke Murakami*

Resumen: Bolivia, Ecuador y Per (parte de los llamados pases andinos, junto con Colombia y Venezuela)
comparten semejanzas en diversos aspectos, entre ellos, geogrficos, histricos, culturales y tnicos. Respecto de
sus partidos polticos, se seala tambin ciertos caracteres en comn. La sociedad poltica est fragmentada en
mltiples partidos, sus organizaciones son dbiles, y determinado personaje impone una dinmica personal
dentro de su partido. Asimismo, la preferencia de los ciudadanos por algn partido es voltil, lo que causa una
migracin masiva de votos de un partido a otro en cada proceso electoral. Uno de los ms importantes estudios
sobre los partidos polticos en Amrica Latina, desde la transicin a la democracia, iniciada a fines de la
dcada de los setenta, categoriza a los tres pases en el sistema de partidos polticos incipiente o rudimental
en contraste con el institucionalizado. Dicha clasificacin se hace sobre la base de cuatro criterios: estabilidad
y regularidad en la competencia entre los partidos, arraigo de estos en la sociedad, existencia de elecciones
abiertas, y dinmica propia de las organizaciones partidarias.
Efectivamente, los partidos polticos de los tres pases andinos mencionados comparten los caracteres
generales antes descritos. En ese sentido, en los ltimos aos, Bolivia y Ecuador han experimentado el deterioro
de sus partidos, as como una creciente inestabilidad poltica; al igual que el Per de fines de la dcada de los
ochenta y comienzos de los noventa. Sin embargo, se debe indicar tambin que fue en este ltimo pas en donde
los partidos polticos principales perdieron la confianza y el apoyo de los electores ms tempranamente, lo cual
precipit la crisis de gobernabilidad y emergencia de los polticos independientes. Mientras tanto, en Bolivia y
Ecuador continuaba la poltica de partidos relativamente estable.
El artculo enfoca esta diferencia, atribuyndola a la existencia o no de polticas de alianzas. Enfatiza su
importancia desde una perspectiva analtica de instituciones, definidas como los patrones de comportamiento, las
reglas, las normas, el entendimiento y/o el consentimiento, explcitos o implcitos, que son aceptados,
reconocidos o compartidos como legtimos por los miembros de una sociedad, con el objetivo de conseguir
ciertas metas o valores. Al mismo tiempo, hace hincapi en el mencionado aspecto con el objetivo de pensar la
manera de cmo superar o aliviar la dinmica centrfuga, causada por el sistema de partidos mltiples.
Palabras claves: democracia, autoritarismo, partidos polticos, instituciones, neoliberalismo, Bolivia,
Ecuador, Per.

58

INTRODUCCIN
Bolivia, Ecuador y Per considerados pases
andinos junto a Colombia y Venezuela
comparten similitudes en diversos aspectos,
entre ellas, geogrficas, histricas, culturales y
tnicas. La mayor parte de su territorio consiste
en extensiones de sierra y selva amaznica;
Ecuador y Per tienen, adems, una zona
costea. Demogrficamente hablando, la mayor
parte de sus poblaciones es indgena y mestiza.
En cuanto a lo econmico, dependen
principalmente de la extraccin de recursos
naturales y de la exportacin de materias
primas. Por otro lado, son sociedades
caracterizadas por una enorme brecha de
desigualdad.

En ese sentido, lo poltico no constituye una


excepcin. Los tres pases andinos presentan
algunas similitudes en su historia poltica. Una
revisin de algunos aspectos polticos, desde la
segunda mitad del siglo XX, nos ilustra la
semejanza entre dichos pases. En ellos a
diferencia de otros pases latinoamericanos,
donde los militares se mantuvieron en el poder
poltico hasta la dcada de los sesenta y se
impusieron sobre las fuerzas reformistas o de
izquierda ascendieron al poder los militares
reformistas, o civiles apoyados por los
primeros. Estos gobiernos reformistas pusieron
fin a la dominacin oligarca iniciada desde
finales del siglo XIX.
En el Per, desde 1968 hasta 1980, las Fuer-

* Profesor asociado del Center for Integrated Area Studies (CIAS), Kyoto University.

zas Armadas tomaron el mando poltico del pas.


Siendo marcadamente reformistas hasta 1975,
lapso en el que promovieron una serie de polticas
como: la reforma agraria, la direccin econmica
a travs del Estado, la estatizacin de las
principales industrias, as como la atencin y
proteccin de los sectores desfavorecidos social y
econmicamente. En Ecuador, los militares se
encontraron en el poder tanto entre 1963 y 1966,
como entre 1972 y 1979, perodos en los que
ejecutaron polticas reformistas, aunque ms
moderadas que las del Per.54 Finalmente, en
Bolivia, la dominacin oligarca se remeci
cuando este pas fue derrotado por Paraguay en la
Guerra de Chaco (19321935), que estall por un
conflicto territorial. Desde entonces, las fuerzas
reformistas, que incluan una parte de los
militares, emergieron polticamente y, en 1952,
llegaron al poder luego de una lucha en las calles
de La Paz, sede del gobierno central. En los aos
siguientes, mltiples polticas reformistas se
llevaron a cabo. Estas fueron conocidas como la
Revolucin Boliviana. Sin embargo, la
discrepancia entre las fuerzas reformistas se
agudiz gradualmente y, como resultado de esta
situacin catica, los militares tomaron el poder a
travs de un golpe de Estado en 1964. Gran parte
de los gobiernos instalados durante la dominacin
militar de dieciocho aos sigui la lnea
54 . Debemos anotar que el gobierno militar de
1963-1966 opt por una poltica de represin
contra las fuerzas de izquierda.

reformista, aunque algunos de ellos reprimieron a


las fuerzas populares. Especialmente, entre 1969 y
1972, la faccin reformista de los militares fue
dominante y puso en prctica dichas polticas.
Posteriormente, luego de la transicin a la
democracia, entre fines de la dcada de los
setenta y comienzos de la siguiente, los tres pases
han mostrado, en trminos generales, tendencias
inestables similares, aunque sus procesos no sean
necesariamente simultneos (vase al respecto el
cuadro 1). De este modo, la sociedad poltica est
fragmentada y no permite la consolidacin de un
sistema de representacin poltica basado en los
partidos polticos. El Per fue el primero en caer
en una situacin crtica hacia fines de la dcada de
los ochenta. Durante ese periodo, su poltica
aparent ser la de los partidos polticos. Cuatro
fuerzas principales Accin Popular (AP),
Partido Popular Cristiano (PPC), Partido Aprista
Peruano (PAP) e Izquierda Unida (IU)
sostuvieron el orden democrtico constitucional y
recibieron el apoyo de la mayora de los peruanos.
Sin embargo, no lograron superar una serie de
problemas
socioeconmicos,
entre
ellos,
inestabilidad, una fuerte cada econmica,
desigualdad, pobreza y subversin terrorista.
Como consecuencia de ello, y con el paso del
tiempo, perdieron la confianza y el apoyo popular.
Fue as que en 1990 Alberto Fujimori, un
independiente sin lazos con los partidos
polticos existentes, result elegido Presidente de
la Repblica. Fujimori logr estabilizar la

Jos Blanes Jimnez

economa peruana, introduciendo y poniendo en


prctica una lnea neoliberal, y controlar el
terrorismo, mientras su gobierno se revisti de un
carcter autoritario luego del autogolpe de 1992
( y ms an en su segundo mandato, entre 1995 y
2000) . En el ao 2000, a menos de cuatro meses
de su forzada toma de posesin por tercera vez
consecutiva, el gobierno de Fujimori cay
estrepitosamente debido a un escndalo poltico.
De este modo, en la etapa posterior a la relativa
estabilidad autoritaria de la dcada de los noventa,
la sociedad poltica peruana qued an ms
fragmentada y con un futuro incierto, sin partidos
polticos slidos con arraigo a nivel nacional.55
Por otra parte, Bolivia y Ecuador
experimentaron una crisis poltica durante la
segunda mitad de la dcada de los noventa y el
comienzo de la siguiente. Despus de la
transicin a la democracia (en 1982, en el caso
de Bolivia, y en 1979, en el de Ecuador), en
ambos pases se ejecutaron polticas neoliberales
con el objetivo de enfrentar serios problemas
econmicos, mientras la sucesin presidencial
institucional se realiz sin mayores dificultades
polticas en cuatro veces consecutivas. En Bolivia,
se ejecutaron estas sucesiones en 1989, 1993,
1997 y 2002; y en Ecuador en 1984, 1988, 1992 y
1996.56 Sin embargo, tan-

Periodo
Bolivia

Ecuado
r

55 . Debemos recordar que en el Per nunca ha


existido un partido con arraigo social a nivel
nacional. El PAP es el partido ms organizado en
toda la historia peruana, pero sus bases de apoyo
relativamente slidas se encuentran solo en la
costa norte del pas (Murakami, 2007: 130-155).
56 . De este clculo excluimos la sucesin
presidencial de 1985. En aquel entonces, Bolivia
sufri una inestabilidad socioeconmica extrema y
el presidente Hernn Siles se vio obligado a
acortar un ao su mandato de 1982 a 1986. Las
elecciones realizadas en 1985 fueron justas, y la
sucesin presidencial se produjo de acuerdo con
su resultado y las normas constitucionales. Por
61

Per

Cuadro 1
PRESIDENTES DE LA REPBL
Presidente (Agrupacin)
Obs

19821985

Hernn Siles Zuazo (UDP)

19851989
19891993
19931997
19972001
20012002
20022003
20032005
20052006
2006-

Vctor Paz Estenssoro (MNR)

elegi
un a
por l
elecc

Jaime Paz Zamora (MIR)

elecc

Gonzalo Snchez de Lozada (MNR)

elecc

Hugo Bnzer Surez (ADN)

elecc

Jorge Quiroga Ramrez (ADN)

suce

Gonzalo Snchez de Lozada (MNR)

elecc

Carlos D. Mesa Gisberto


(Independiente)
Eduardo Rodrguez Veltz
(Independiente)
J. Evo Morales Ayma (MAS)

suce
/renu
suce
Supr
elecc

19791981
19811984
19841988
19881992
19921996
19961997
1997
1997

Jaime Rolds Aguilera (CFP)

elecc

Osvaldo Hurtado Larrea (DP)

suce

Len Febres Cordero (PSC)

elecc

Rodrigo Borja Ceballos (ID)

elecc

Sixto A. Durn Balln (PUR)

elecc

Abdal J. Bucaram Ortiz (PRE)

elecc

Fabin E. Alarcn Rivera (FRA)


Rosala Arteaga Serrano (MIRA)

|19971998
19982000
2000

Fabin E. Alarcn Rivera (FRA)

inter
suce
das
inter

Jamil Mahuad Witt (DP)

elecc

Lucio Gutirrez Borba

2000

Carlos Mendoza Poveda

20002003
20032005
20052007
200719801985
19851990
19901992

Gustavo Noboa Bejarano (DP)

milita
Gub
milita
Esta
suce

Lucio Gutirrez Borba (PSP)

elecc

Alfredo Palacio Gonzlez


(Independiente)
Rafael V. Correa Delgado (PAIS)
Fernando Belande Terry (AP)

suces

Alan Garca Prez (PAP)

elecc

Alberto K. Fujimori Fujimori (C90)

elecc

elecc
elecc

1992

Alberto K. Fujimori Fujimori

en 1998, fue derrocado por temas de corrupcin


y otros problemas socioeconmicos de la
1992Alberto K. Fujimori Fujimori
Presidencia por un golpe de Estado. Aunque el
1995
1995Alberto K. Fujimori Fujimori (C90- poder estuvo en manos ilegales por unas horas,
finalmente, fue devuelto al vicepresidente, sucesor
2000
NM)
2000
Alberto K. Fujimori Fujimori (P2000)
constitucional y legtimo del Presidente de la
2000Valentn Paniagua Corazao (AP) Repblica. En 2005, Lucio Gutirrez, ex militar y
2001
uno de los protagonistas del golpe de Estado
2001Alejandro Toledo Manrique (PP) contra Mahuad, se convirti en el tercer presidente
2006
consecutivo que no logr finalizar su mandato. Se
2006Alan Garca Prez (PAP)
vio precisado a dejar el poder frente a la
to las polticas neoliberales, como otras, no
movilizacin social contra un gobierno que no
lograron
superar
graves
problemas
logr mantener su alianza con las fuerzas
socioeconmicos y polticos, particularmente los
indgenas y que se volvi cada vez ms
estructurales, y la poltica de ambos pases
autoritario. En las recientes elecciones de 2006,
empez a desestabilizarse. En Bolivia, se
Rafael Correa, acadmico sumamente crtico al
intensific el conflicto entre la zona oeste
neoliberalismo, fue elegido Presidente de la
altoandina, donde viven indgenas y mestiRepblica, aunque sin contar con mayora en el
Congreso.
De este modo, los tres pases andinos han
una crisis
aunqueel enpresidente
distintos
otro lado, en el mandato 1997-2002, en el caso de Bolivia,pasado
y en por
1979-1984,
en poltica,
el de Ecuador,
democrticamente elegido no pudo terminar su periodo debido a enfermedad,
el primer
caso, ysu
muerte
porpoltico
accidente,enenla
momentos,enque
ha sumido
futuro
el segundo. Sin embargo, en ambos casos, la sucesin se incertidumbre.
llev a cabo dentro
lo previsto
las normas
Sondeparte
de laporregin
ms
constitucionales. La reforma constitucional de 1994 modific el mandato presidencial de Bolivia de cuatro a cinco aos.
problemtica en Amrica Latina (Crandall et al.,
zos, y la zona este de la selva, ocupada por
2005: vii), cuyo Estado y sociedad en conflicto
poblacin blanca y beneficiada por la economa
(Drake and Hershberg [eds.], 2006) o
neoliberal. Gonzalo Snchez de Lozada,
representacin democrtica est en crisis
presidente elegido en 2002, se vio forzado a
(Mainwaring et al. [eds.], 2006).
renunciar al cargo un aos despus de asumirlo,
debido al intenso conflicto sociopoltico. Fue
De la misma manera, respecto de los partidos
reemplazado por
polticos de la actualidad despus de la
su vicepresidente, quien a su vez no pudo soportar
transicin a la democracia, se considera que
dicha situacin y fue obligado a dejar el cargo en
los tres pases andinos tienen en comn caracteres
2005. Aunque el presidente de la Corte Suprema
bsicos. Mainwaring y Scully (1995), uno de los
lo sucedi, segn lo estipulado en la Constitucin
ms importantes estudios y el ms esquemtico
Poltica, tuvo que adelantarse un ao las
sobre los partidos polticos en Amrica Latina
elecciones generales. En los comicios de 2005
desde la transicin a la democracia, categoriza a
result elegido Evo Morales, dirigente del
Bolivia, Ecuador y Per junto con Brasil en
movimiento indgena, radical opositor a la lnea
el sistema de partidos polticos incipiente,
neoliberal y aliado del presidente de Venezuela,
rudimental o embrionario; en contraste con el
Hugo Chvez. Bajo su presidencia, el conflicto
institucionalizado de Argentina, Colombia,
este-oeste se ha agudizado.
Costa Rica, Chile, Venezuela y Uruguay. Este
estudio utiliza cuatro criterios para clasificar los
Del mismo modo, en Ecuador, el intenso
sistemas de partidos polticos: estabilidad y
conflicto sociopoltico caus la cada de tres
regularidad en la competencia entre los partidos,
presidentes antes de culminar sus respectivos
arraigo de estos en la sociedad, existencia de
mandatos. En 1997, el presidente Abdal Bucaram
elecciones abiertas y dinmica propia de las
fue cuestionado como consecuencia de
organizaciones partidarias.
comportamientos impropios y destituido del cargo
por el Congreso. Lo sucedi su vicepresidenta,
Aunque somos de la opinin de que los
empero, la presin social hizo que luego de dos
partidos polticos de los tres pases andinos
das cediese la Presidencia al presidente del
comparten algunas caractersticas principales,
Congreso. En el ao 2000, Jamil Mahuad, elegido
consideramos importante sealar que hay un

Jos Blanes Jimnez

aspecto que diferencia a Bolivia, Ecuador y Per


despus de la transicin a la democracia que
merece ser destacado: la existencia o ausencia de
la poltica de alianzas o coaliciones entre los
partidos polticos. Esto no solamente explica la
diferencia del momento en que comenz la crisis
poltica en los tres pases, sino tambin implica
una direccin a seguir para superar la actual
situacin crtica, as como otro ngulo para hacer
estudios comparados de partidos polticos
latinoamericanos.
En particular, el mencionado aspecto reviste
importancia desde la perspectiva analtica de las
instituciones, o la institucionalidad poltica. A esta
la definimos como los entendimientos, las reglas,
las normas y los patrones de comportamiento,
explcitos o implcitos, en torno al proceso de
cumplir determinados objetivos o lograr ciertos
valores en la vida poltica, que sean aceptados,
reconocidos o compartidos, incluso en forma
tcita, por los miembros de una sociedad.
Mediante un proceso de acumulacin de
experiencias, ensayos y errores, en el tiempo, se
van forjando instituciones polticas. Estas son
cualitativamente diferentes de las organizaciones
que se forman artificialmente con el objetivo de
cumplir eficazmente ciertas metas o funciones
previamente definidas. Cuando se habla de la
institucionalidad poltica, uno tiende a suponer
que se trata de algo escrito o formal. En realidad,
como nuestro anlisis lo describir, las
instituciones polticas no se limitan a lo que est
escrito en documentos, manuales o leyes, sino que
tambin incluyen normas, reglas, y patrones de
conducta no escritos; algunos incluso entendidos
tcitamente. Las instituciones hacen previsibles
los comportamientos de los miembros de una
sociedad y cumplen la funcin de dar estabilidad,
consolidacin y continuidad a la poltica. 57
Podemos decir que en el comportamiento de los
partidos polticos y las relaciones entre ellos hubo
diferencia en el nivel de la institucionalizacin de
la poltica entre Per, Bolivia y Ecuador.
En este estudio, analizaremos los partidos
polticos de Bolivia, Ecuador y Per, dando
importancia al referido aspecto de diferencia. En
la seccin 1, veremos los caracteres principales y
57 .Sobre nuestra definicin y detalles de las
instituciones, vase otro trabajo del autor
(Murakami, 2007: 42-47).

comunes de los partidos polticos en los tres


pases andinos. En la siguiente seccin,
analizaremos algunas diferencias existentes, tanto
en un ndice llamado volatilidad electoral, como
en las relaciones entre los partidos. Enfatizaremos
la dinmica de la poltica de alianza o su
inexistencia para analizar los partidos polticos de
los tres pases, especialmente en relacin con la
ejecucin de la poltica econmica neoliberal. En
las conclusiones, sealaremos las implicancias de
nuestro estudio, tanto para el futuro desarrollo de
los partidos polticos en dichos pases, como para
el
estudio
de
los
partidos
polticos
latinoamericanos.

1. CARACTERSTICAS PRINCIPALES DE
LOS PARTIDOS POLTICOS EN
BOLIVIA,
ECUADOR Y PER
En trminos generales, los partidos polticos de
los tres pases andinos presentan ciertas
caractersticas
principales
comunes.
Las
organizaciones partidarias son sumamente dbiles,
sin arraigo social slido o amplio. Estn
sometidas a una volatilidad electoral alta. Los
personajes de la vida partidaria dominan todos o,
al menos, los principales procesos internos de sus
partidos, ya sea en la toma de decisiones o en la
seleccin de dirigentes partidarios y candidatos a
cargos pblicos. La dinmica poltica tiene un
aspecto patrimonial, pues se busca el poder
poltico (cargos del Estado y bienes pblicos) para
satisfacer intereses propios, particularmente
demandas y exigencias de la clientela de cada uno
de ellos, estructurados como estn sobre la base
del clientelismo (Mainwaring y Scully, 1995: 1620).58
Algunos datos reflejan la debilidad estructural
y el poco arraigo social o geogrfico. Por ejemplo,
en los tres pases, el Presidente de la Repblica ha
sido elegido pocas veces en primera vuelta. En
58 . Mainwaring y Scully (1995) seala estos
caracteres para los casos de Bolivia, Ecuador y
Brasil. Sin embargo, creemos que los partidos
polticos peruanos tambin los ostentan. Sobre los
partidos polticos peruanos vase tambin
Murakami (2007: 130-155).

63

estos pases, se requiere, constitucionalmente, ms


de la mitad de los votos vlidos para ser
proclamado Presidente; en caso de que ningn
candidato obtenga dichos votos, se procede a una
segunda eleccin entre aquellos que hayan
obtenido la primera y segunda votacin ms alta
(sistema denominado ballotage o segunda vuelta
electoral). En el caso boliviano, la segunda
votacin se realiza en el Congreso, mientras que
en los otros dos pases los ciudadanos acuden a las
urnas nuevamente.
El cuadro 2 indica los porcentajes de la
primera mayora en primera vuelta, los nombres
del presidente elegido por voluntad popular y su
agrupacin, as como el orden del puesto
conseguido por este en la primera vuelta. En caso
de que el orden del puesto en la primera vuelta no
sea 1, la cifra de la primera mayora corresponde

al candidato de la otra agrupacin. Vale decir, en


la segunda vuelta perdi el candidato con la
primera mayora en la primera vuelta.
Luego de la transicin a la democracia, Bolivia
ha experimentado seis procesos electorales
presidenciales (1985, 1989, 1993, 1997, 2002 y
2005) , de los cuales solamente en el ltimo, el
Presidente de la Repblica fue elegido sin
necesidad de una segunda vuelta. En el Per, de
siete procesos electorales presidenciales (1980,
1985, 1990 , 1995, 2000, 2001 y 2006), solo en
1995 el presidente gan las elecciones en la
primera votacin. En 1980 y 1985, el candidato
con la primera mayora no logr superar el 50%
de los votos. Sin embargo, respecto de las
elecciones de 1980, la Constitucin Poltica
entonces vigente haba hecho una excepcin a la
regla y permita, sola-

Cuadro 2
PRESIDENTES ELEGIDOS POR VOLUNTAD POPULAR

o electoral

1a. mayora

Presidente elegido (agrupacin)

985

20.2%

Vctor Paz Estenssoro (MNR)

989
993
997
002
005
omedio

23.0%
33.8%
22.3%
22.5%
53.7%
29.3 %

Jaime Paz Zamora (MIR)


Gonzalo Snchez de Lozada (MNR)
Hugo Bnzer Surez (ADN)
Gonzalo Snchez de Lozada (MNR)
Evo Morales Ayma (MAS)

3
1
1
1
1

978

27.7%

Jaime Rolds Aguilera (CFP)

984
988
992
996
998
002
006
omedio

28.7%
24.7%
31.9%
27.2%
34.9%
20.6%
26.8%
27.8 %

Len Febres Cordero (PSC)


Rodrigo Borja Ceballos (ID)
Sixto Durn Balln (PUR)
Abdal Bucaram Ortiz (PRE)
Jamil Mahuad Witt (DP)
Lucio Gutirrez Borba (PSP)
Rafael Correa Delgado (MPAIS)

2
1
1
2
1
1
2

980

45.3%

Fernando Belande Terry (AP)

985*
990*
995
000
001
006
omedio

45.7%
27.6%
64.4%
49.8%
36.5%
30.6%
42.8 %

Alan Garca Prez (PAP)


Alberto Fujimori Fujimori (C90)
Alberto Fujimori Fujimori (C90-NM)
Alberto Fujimori Fujimori (P2000)
Alejandro Toledo Manrique (PP)
Alan Garca Prez (PAP)

1
2
1
1
1
2

* Vase la nota 6 del texto

mente para esta vez, que el presidente se eligiera


con mayora simple. Con relacin a los comicios
de 1985, el candidato con la segunda mayora
renunci a la carrera electoral, y no se realiz la

Orden
vuelta

en

1a.

segunda vuelta.6 En otros procesos electorales,


excepto el de 1995, la contienda termin en la
segunda vuelta. En el caso ecuatoriano, todos los
procesos electorales han tenido que pasar a la
segunda vuelta. En promedio, en los tres pases, el
candidato ms votado en la primera vuelta

1a.
bancada*
UDP
MNR
MNR
MNR
ADN
MNR
MAS

Jos Blanes Jimnez

solamente tiene la fuerza poltica para obtener


menos de la mitad de los votos vlidos.
En las elecciones congresales, la tendencia es
similar. El cuadro 3 indica la bancada con mayor
votacin, el porcentaje de sus escaos en el
Congreso, su posicin poltica (oficialismo u
oposicin), el nmero de partidos polticos que
consiguieron escaos, as como el nmero de
partidos

que obtuvieron ms de 20% y entre


de los votos. El caso ms notorio es
que nunca ha experimentado una
mayora absoluta. Bolivia recin

experimentado dicha mayora en los comicios


recientes. En el Per, los mandatarios elegidos en
la dcada de los ochenta, y en 1995, gozaron de
mayora absoluta en el Congreso, empero, en este
siglo, el oficialismo no ha ocupado ms de la
mitad de los escaos. En promedio, en los tres
pases, la primera bancada ha ocupado solamente
entre el 30 y 45% del total de escaos.
Los partidos polticos de Bolivia, Ecuador y
Per no solamente se han mostrado incapaces de
reunir la mayora del apoyo popular en las
elecciones presidenciales y congresales, tampoco
han logrado mantener un determinado nivel de
apoyo por ms de diez aos. La volatilidad
electoral re-

10% y 20%
ecuatoriano,
bancada de
ha tenido

6. Se debe tomar en cuenta que entre 1985 y 1991, en el clculo oficial, a diferencia de la tradicin electoral del pas, los
votos blancos y viciados fueron incluidos en los votos vlidos, debido a la sentencia del Tribunal de Garantas
Constitucionales emitida en el primer ao. Si calculamos sobre la base de la tradicin (el criterio vigente ahora tambin),
excluyendo los votos blancos y viciados de los votos vlidamente emitidos, el porcentaje del PAP en 1985 se eleva al
53.1%.
Cuadro 3

PARTIDOS PARLAMENTARIOS
% escaos

Tendencia # de partidos Ms de 20%

38.7%
33.1%
30.8%
40.0%
25.4%
28.0%
55.4%
35.9%

oficialismo
oficialismo
oposicin
oficialismo
oficialismo
oficialismo
oficialismo

10
10
5
8
7
8
4
7

2
2
3
2
2
1
2
2

Entre 10% y
20%
1
1
0
2
3
3
0
2

CFP

44.9%

oficialismo

10

ID
ID
ID
PSC
PSC
PSC
PSC
DP
PSC
PRIAN

33.8%
23.9%
43.7%
22.2%
27.3%
33.8%
32.9%
26.4%
24.0%
28.0%
31.0%

oposicin
oposicin
oficialismo
oposicin
oposicin
oposicin
oposicin
oficialismo
oposicin
oposicin

13
13
11
11
13
14
13
20
24
10
14

1
1
1
1
1
1
2
2
1
2
1

1
1
3
4
2
3
1
2
3
2
2

AP

54.4%

oficialismo

PAP
FREDEMO
C90-NM
P2000
PP
UPP

59.4%
34.4%
55.8%
42.1%
37.5%
37.5%
45.9%

oficialismo
oposicin
oficialismo
oficialismo
oficialismo
oposicin

7
10
13
10
11
7
9

2
1
1
2
2
2
2

0
3
1
0
1
2
1

* Resultado electoral

fleja este aspecto. Este es un ndice calculado


sobre la base de los cambios de los porcentajes de
65

los votos (o escaos) conseguidos por los partidos


polticos de un proceso electoral a otro.
Comparando los porcentajes (aumento o
disminucin) entre los dos procesos electorales de
cada partido, se suman sus valores absolutos y
luego la suma se divide entre dos. La volatilidad
se eleva, si los partidos experimentan altibajos en
los votos conseguidos. En otras palabras, el ndice
resulta bajo cuando los partidos mantienen el
mismo nivel de apoyo en cada proceso electoral.
La elevada volatilidad se traduce en debilidad y
poco

arraigo social de los partidos, pues no tendran


establecidos vnculos fuertes y duraderos con los
electores o estaran en proceso de perderlos.
En ese sentido, los pases en cuestin registran
un alto nivel de volatilidad electoral. El cuadro 4
seala los resultados de dos estudios sobre la
volatilidad:
uno
de
diversos
pases
latinoamericanos hasta los primeros aos de la
dcada de los noventa y otro de los cinco pases
andinos hasta comienzos de la siguiente. Ambos
estudios demuestran que los tres pases estudiados
tienen alta volatilidad electoral. La de Bolivia y
Ecuador es de ms de 30 y la del Per, ms de 40
o 50.7

7. Debido a su origen para comparar a los pases europeos, el ndice se calcula en muchos casos usando los resultados
electorales del Congreso, particularmente los de la Cmara Baja. Mainwaring y Scully (1995) usa no solamente los
resultados de la Cmara Baja, sino tambin los de las elecciones presidenciales, y calcula la volatilidad electoral que
podemos denominar integral. Segn su clculo, Brasil registra la volatilidad ms alta (70.0), frente a Bolivia (36.1),
Ecuador (37.9) y Per (54.2). La cifra de Brasil es alta debido a la alta volatilidad en las elecciones presidenciales (99.0),
en contraste con la de la Cmara Baja, comparable al nivel de los tres pases andinos (40.9). El problema del clculo de
Brasil es que para la volatilidad de las elecciones presidenciales, el estudio compara las elecciones de 1960 y las de 1989.
En ningn otro caso, existe un intervalo de tiempo tan largo. Por esta razn, este estudio cita solamente la volatilidad de
la Cmara Baja.
Cuadro 4

VOLATILIDAD ELECTORAL
Pas

Perodo

Volatilidad*

Pas

Perodo

8.5

Colombia

1978-2002

Volatilidad
**
31.6

Colombia

1970-1990

Uruguay
Argentina
Chile
Venezuela
Costa Rica

1971-1989
1983-1993
1973-1993
1973-1993
1970-1990

9.1
12.7
15.8
17.7
18.2

Venezuela
Bolivia
Ecuador
Per

1978-2000
1980-2005
1978-2002
1980-2001

34.2
41.0
47.1
49.1

Mxico
1982-1991
Paraguay
1983-1993
Ecuador
1978-1992
Bolivia
1979-1993
Brasil
1982-1990
Per 1978-1990

22.4
25.8
32.5
33.0
40.9
54.4

* Elecciones parlamentarias
** Elecciones presidenciales
Fuentes: Mainwaring y Scully eds. (1995: 5); Roncagliolo y Melndez eds. (2006: 263-275)

Estas cifras son altas, no solamente en


comparacin con los pases desarrollados (por
ejemplo, el promedio de la volatilidad electoral en
los trece pases de Europa occidental entre 1885 y
1985 es de 8.6), sino tambin con otros pases
latinoamericanos (Mainwaring y Scully, 1995: 69; Mainwaring et al. [eds.], 2006: 19).
De este modo, los partidos polticos de los tres
pases estudiados han tenido la fuerza para
convocar, en el mejor de los casos, entre 30 y 40
por ciento del electorado tanto para elecciones

presidenciales como congresales, excepto en


ciertas ocasiones, cuando unos pocos gozaron del
apoyo de los votos flotantes. Adems de esto,
tampoco han podido contar con el mismo nivel de
apoyo ms all del corto plazo. Los partidos no
cuentan con bases organizativas amplias ni
arraigadas en la sociedad como para mantener un
nivel de apopo popular estable; y en caso de que
las tengan, estn restringidas a ciertos sectores de
la sociedad o a determinadas regiones del pas.
Consecuentemente, despus de la transicin a la

Jos Blanes Jimnez

democracia, en los pases de nuestro estudio, no


ha aparecido ningn partido de arraigo nacional.
Por otro lado, debemos sealar que al interior
de estos partidos polticos no se cuenta con un
espacio democrtico amplio. El fundador
carismtico o los fundadores de importancia
tienen un peso indiscutible en su agrupacin. l o
un puado de dirigentes tienden a dominar el
proceso interno, tanto de la toma de decisiones,
como de la seleccin de los candidatos para
cargos pblicos o dirigencias partidarias. En ese
sentido, las decisiones importantes o finales
suelen ser tomadas desde arriba. Como
consecuencia de ello, la participacin efectiva de
las bases partidistas, o de sus militantes, en el
proceso de la toma de decisiones, est sumamente
limitada o simplemente no existe. En muchos
casos, la existencia, y subsistencia, del partido
depende de un personaje, usualmente su fundador.
En caso de que el fundador fallezca, debe ser
reemplazado por otro dirigente igualmente
carismtico o de gran envergadura; de no ser as,
el partido pasa por una crisis de sobrevivencia,
entrando muchas veces en un proceso de agona y
desaparicin. La presencia y necesidad de un
personaje debilita la estructura partidista e impide
la institucionalizacin de procesos internos en el
partido.59
En el caso boliviano, el Movimiento
Nacionalista Revolucionario (MNR), la Accin
Democrtica Nacionalista (ADN), y el
Movimiento de la Izquierda Revolucionaria
(MIR) fueron los principales partidos entre la
dcada de los ochenta y la siguiente. El dirigente
de peso del primer partido fue Hugo Bnzer; el
del segundo, Vctor Paz Estensoro (fundador),
luego de su retiro y fallecimiento, Gonzalo
Snchez de Lozada; y el del tercero, Jaime Paz
Zamora.60 En la actualidad, en el oficialista
Movimiento al Socialismo (MAS), el liderazgo
fuerte de Evo Morales es incuestionable. En la
poltica ecuatoriana, cuatro partidos, Democracia
Popular (DP), Izquierda Democrtica (ID),
Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) y Partido
Social Cristiano (PSC), prevalecieron hasta los
aos noventa. En DP e ID, Osvaldo Hurtado y
59 .Sobre el carcter autoritario de los partidos
polticos peruanos vase Murakami (2007: 130155). Con relacin a Bolivia y Ecuador vase
Alcntara y Freidenberg eds. (2003); Freidenberg
(2005); y Freidenberg y Alcntara (2001).

Rodrigo Borja, respectivamente, siempre tuvieron


peso en asuntos partidistas. El PRE ha sido
dominado por su fundador Abdal Bucaram.
Respecto del PSC, Len Febres tiene fuerte
influencia en la vida del partido junto con algunos
dirigentes. Por otro lado, en el Per de la dcada
de los ochenta, Accin Popular (AP), el Partido
Popular Cristiano (PPC), el Partido Aprista
Peruano (PAP) e Izquierda Unida (IU) fueron
protagonistas polticos. AP fue controlado por su
fundador Fernando Belande. Otro caso de
control del fundador es el del PPC, cuyo fundador,
Luis Bedoya, ejerce fuerte influencia en el
proceso interno (incluso en la actualidad). En el
PAP, Alan Garca ha seguido el ejemplo del
fundador Vctor Ral Haya de la Torre, y por ms
de veinte aos su presencia ha sido indispensable
para el partido. IU fue liderado por Alfonso
Barrantes. Alberto Fujimori fue el jefe indiscutible
del oficialismo en la dcada de los noventa.
2. DIFERENCIAS ENTRE BOLIVIA,
ECUADOR Y PER
Aunque en trminos generales, los partidos
polticos de Bolivia, Ecuador y Per tienen
caractersticas comunes y despus de la
transicin a la democracia no han logrado
consolidar una poltica democrtica basada en un
sistema de partidos, debemos prestar atencin
tambin a algunas diferencias entre los primeros
dos pases y el ltimo. Una primera diferencia se
observa en la tendencia de la volatilidad electoral.
La volatilidad electoral es alta en los tres
pases. Sin embargo, la volatilidad peruana es ms
alta que la de los otros dos pases. El promedio de
la volatilidad electoral del Per, Ecuador y
Bolivia es de 68.0, 55.3, 52.2, respectivamente,
60 . En 1999 se dio comienzo a la
democratizacin interna de estos tres partidos
polticos, y se realizaron elecciones internas para
elegir dirigentes partidistas. Aunque en el MNR se
ejecut una renovacin de los liderazgos
regionales y locales, Snchez de Lozada fue
reelegido como jefe nacional del partido entre los
delegados territoriales, funcionales y sectoriales en
la Convencin Nacional, lo que fue cuestionado
por los nuevos dirigentes. En los otros dos
partidos, los procesos fueron irregulares e injustos.
En relacin con la democratizacin interna
vase Mayorga (2002: 201-204).

67

entre la transicin a la democracia y la


actualidad (vase el cuadro 5).61 Esto indica que
los partidos polticos del Per tuvieron mayor
debilidad y menor arraigo social que los otros dos
pases.
Respecto de la diferencia entre Bolivia,
Ecuador y Per, podemos mencionar otro punto:
la existencia de altibajos en el patrn de
volatilidad electoral. Los grficos 1 y 2 sealan la
volatilidad de las elecciones presidenciales y la de
las elecciones parlamentarias, respectivamente.
Aunque no hemos logrado conseguir algunos
datos de las elecciones parlamentarias del
Ecuador, podemos

61 . Esta volatilidad electoral est calculada


segn los resultados de las elecciones
presidenciales de Payne et al. (2003: Apndice 3);
y fuentes de Internet. Vase las siguientes lneas,
as como la siguiente nota.

Jos Blanes Jimnez


Cuadro 5

VOLATILIDAD ELECTORAL (clculo propio)


BOLIVIA
100

ECUADOR
80
60

56.7
63.3
47.2

40

39.6

PERU

19851989
30.8
19781984
67.1
68.1
39.6
198040.6
1985
30.8
30.8
63.3
24.9

19891993
59.8
198470.6 1988
59.9
65.4 40.6
59.8
47
51.4 198546.3
40.1
36.2 1990
68.1

19931997
46.3
97.1
83.5
198886
84.2
1992
51.456.4
62.1
51.2
1990-54.4
1995
65.4

19972002
54.4 90
1992- 80
69.8
1996 70
69.7 60
46
50.9
50
199551.7
40
2000
39.5
30
97.1
20

20
0

20022005
69.7
19961998
84.2
20002001
62.1

19982002
86
20012006
51.7

20022006
39.5

Promed
io
52.2
Promed
io
55.3
Promed
io
68.0

10

0
1978-1985
1984-1990
1988-1995
1992-1997
1995-2000
1998-2002
2001-2006
1978-19851984-19901988-19951992-19971995-20001998-20022001-2006
Per
Per

Bolivia
Bolivia

Ecuador
Ecuador

Fuentes: Vase la nota 10 del texto

Grfico 1

Grfico 2

VOLATILIDAD ELECTORALPRESIDENTE

VOLATILIDAD ELECTORAL-CONGRESO
( ndice de porcentaje )

(ndice de porcentaje)
Nota: Faltan los datos de Ecuador en 1998 y 2002.

decir que la tendencia de ambos grficos es


igual.62
Entre los tres pases, el Per registra el nivel
ms alto de volatilidad electoral hasta alrededor
del ao 2000. Entre la dcada de los ochenta y la
primera mitad de la siguiente, el apoyo a los
partidos polticos peruanos fue altamente voltil, y
en la segunda mitad de ella, esta tendencia se
intensific. Por otro lado, en el Ecuador, la
volatilidad fue relativamente estable hasta
mediados de la dcada de los noventa. En la
segunda mitad de dicha dcada, esta se alz hasta
un nivel comparable al del Per, que se mantuvo
durante los primeros aos de este siglo, hasta
descender, ltimamente, al nivel ms bajo entre
los tres pases. El caso boliviano mostr una
tendencia gradualmente creciente desde la
transicin a la democracia hasta alrededor del
62 . Las cifras sobre la base de las elecciones
presidenciales tienden a sobreestimar la
volatilidad en comparacin con las de las
elecciones parlamentarias. En nuestro clculo, esta
tendencia es intensificada por la manera de
calcular: considerar mecnicamente que una
agrupacin es distinta a la otra, en caso de que
tengan diferentes nombres, aunque sus lderes o
dirigentes sean los mismos. Por ejemplo, en las
elecciones peruanas, Cambio 90 (1990), Cambio
90-Nueva Mayora (1995) y Alianza Electoral
Per 2000 (2000) fueron dirigidos por Fujimori.
Para calcular la volatilidad entre 1990 y 1995, las
dos agrupaciones son consideradas las mismas;
pero para hacerlo entre 1995 y 2000, distintas.

ao 2000, continuando con la misma en los


ltimos aos, al parecer, con mayor fuerza. La
relativa estabilidad de la volatilidad de Bolivia y
Ecuador hasta la primera mitad de los aos
noventa coincide con la descripcin de la
situacin general en la introduccin de este texto.
Para entonces, en estos pases, la sucesin
presidencial fue llevada a cabo sin dificultad
poltica fuerte, excepto la boliviana de 1985.
Desde la segunda mitad de la dcada del noventa,
la poltica empez a agitarse mucho ms. En
contraste, el Per pas de una situacin poltica
cada vez ms inestable en la dcada de los
ochenta a una estabilidad autoritaria de corta
duracin en la dcada siguiente bajo el liderazgo
de Fujimori.
Un aspecto importante que debemos destacar
en relacin con esta etapa de relativa estabilidad
es que en la poltica de Bolivia y Ecuador se
observ el desarrollo de una poltica de alianzas o
coaliciones entre los partidos. Esta consisti no
solamente en el reparto de cargos pblicos, sino
tambin en un entendimiento o consenso respecto
de la adopcin de ciertas polticas, como las
medidas econmicas del neoliberalismo.
El caso boliviano es el ms notable y conocido.
Al aplicar en 1985 la llamada Nueva Poltica
Econmica las polticas de ajuste econmico y
reforma estructural para controlar y revertir la
extrema inestabilidad econmica (cuyo simblico
indicador es la inflacin anual de 1985: 20,560%),
Paz Estenssoro (MNR) se ali con la ADN sobre
la base del Pacto por la democracia para tener

69

mayora en el Congreso y de este modo facilitar la


ejecucin de las medidas neoliberales. En 1989,
Paz Zamora (MIR) llev a cabo una alianza con el
ADN-PDC63 mediante el Acuerdo Patritico,
con el fin de ser elegido Presidente de la
Repblica en la votacin en el Congreso. En 1993
, Snchez de Lozada (MNR) que ya en el
proceso electoral hizo coalicin con el MRTKL
(Movimiento Revolucionario Tpac Katari de
Liberacin) firm el Pacto por la
gobernabilidad con el MBL (Movimiento Bolivia
Libre) y la UCS (Unin Cvica Solidaria) con el
objetivo de ganar la Presidencia. Durante su
mandato, promovi tanto las polticas neoliberales
como la descentralizacin y el multiculturalismo.

presupuesto y los segundos recompensaban el


acto presidencial con el apoyo a las iniciativas
legislativas del Ejecutivo en el momento de la
votacin. Las transacciones se dieron en secreto,
porque los partidos o legisladores de la oposicin
no deseaban ser llamados gobiernistas,
calificacin daina particularmente para sus
campaas en las subsiguientes elecciones. Esto se
dio en el contexto en el que los presidentes
ecuatorianos se vieron obligados a tomar medidas
de austeridad fiscal y a promover la liberalizacin
econmica, lo cual provoc crticas y
movilizaciones contra el gobierno de parte de
gente que se sinti traicionada por la ejecucin de
dichas polticas en abierta contradiccin con los

En 1997, con la firma del Compromiso por


Bolivia con el MIR, la UCS, el PDC y la
CONDEPA (Conciencia de Patria), Hugo Bnzer
se convirti en ganador de la contienda
presidencial. En resumen, mientras el Acuerdo
Patritico de Paz Zamora y el Compromiso por
la Democracia fueron las coaliciones para el
reparto de cargos, los otros acuerdos se inclinaron
bsicamente por las polticas concretas (Gamarra,
1996; Mayorga, 2005: 154-155; Tanaka, 2003: 5053).
En Ecuador, las coaliciones entre partidos se
conformaron principalmente para crear una
mayora en favor del gobierno en el Legislativo.
Aparte de la coalicin conocida, para triunfar en
las elecciones y gobernar establemente, en el caso
ecuatoriano, hubo coaliciones legislativas ocultas,
no conocidas pblicamente. Debido a su carcter
secreto, un estudioso denomina el caso
ecuatoriano como coaliciones legislativas de
fantasma. Pero al igual que en el caso boliviano,
estas facilitaron diversas polticas y medidas
concretas, entre ellas, las de la reforma econmica
neoliberal.64
Las coaliciones de fantasma se basaron en el
intercambio entre el presidente con el oficialismo
minorista y unos partidos o legisladores de la
oposicin en el Congreso: el primero les ofreca
cargos pblicos o facilidades en la asignacin del

compromisos electorales.
En el gobierno de Hurtado (1981-1984), su
propio partido (DP) hizo una coalicin de
fantasma con el Partido Demcrata (PD) y el
llamado Grupo Roldosista por casi dos aos.
Gracias a esta coalicin, Hurtado logr que el
Congreso aprobara propuestas de importancia
para el Ejecutivo. El gobierno de Febres Cordero
(19841988)
fue un ejemplo de alianza
multipartidista pblica de derecha que
incluy adems del propio PSC, al Partido
Conservador, al Liberal, y a otros cuatro partidos
ms. El gobierno de Durn Balln (1992-1996)
fue otro ejemplo de coalicin legislativa de
fantasma. El oficialista Partido de la Unidad
Republicana (PUR) se ali secretamente con el
PSC, al cual Durn Balln haba pertenecido hasta
antes de las elecciones de 1992.
En contraste, en el Per nunca se observ un
desarrollo de la poltica de coaliciones comparable
a los casos boliviano o ecuatoriano. 65 Los partidos
polticos peruanos son caudillescos, es decir,
liderados por los caudillos sobre la base de
verticales relaciones clientelistas; en ese sentido,
tienden a competirse como rivales por el poder, en
vez de buscar un consenso. En caso de que se
conforme una coalicin, esta suele ser nada ms

63 . Entre 1993 y 1996, el PDC (Partido


Democrtico Cristiano) se uni con ADN para
formar una agrupacin partidista.
64 . La descripcin sobre las coaliciones
legislativas de fantasma de esta parte se basa en
Meja (2006).

65 . El autor hizo un anlisis ms detallado


sobre los partidos polticos y la poltica del Per
desde la dcada de los ochenta en otro trabajo
(Murakami 2007).

Jos Blanes Jimnez

que un acuerdo de reparto de cargos pblicos,


incapaz de trascender hacia algn compromiso
para la ejecucin de determinadas polticas
efectivas y factibles. Entre los partidos polticos
principales AP, PPC, PAP e IU que dirigieron
la poltica peruana de los aos ochenta, mientras
existi un mnimo consenso en torno al marco
general y constitucional de la democracia,
solamente hubo reuniones, conversaciones y una
retrica de acuerdos que no se cumpla en los
hechos (Tanaka 1998: 68, 84).
Adems de los matices caudillescos y
personalistas de los partidos peruanos, la
consecucin de una mayora parlamentaria no
oblig a los presidentes a buscar una coalicin
con la oposicin. El gobierno de Belande (19801985), de AP, form una alianza con el PPC para
asegurar la mayora en el Senado (que s
consigui a travs de las urnas en la Cmara de
Diputados). Sin embargo, la presencia del aliado
menor en la toma de decisiones fue marginal. Las
polticas principales fueron decididas por el
presidente y su entorno cercano. Adems de ello,
el gobierno acciopopulista no tom medidas
polticas claras con relacin a los graves
problemas del pas, como la inestabilidad
econmica y el terrorismo. Respecto del tema
econmico, aunque el gobierno de Belande
aplic polticas econmicas liberales, estas
quedaron a medio camino.
Por otro lado, Alan Garca del PAP
(19851990), sucesor de Belande, fue elegido
presidente con mayora en el Congreso, y no
necesit contar con un aliado poltico. Al igual
que su antecesor, Garca y sus cercanos
colaboradores tomaron las decisiones principales,
como la de aplicar medidas econmicas
heterodoxas contrarias al neoliberalismo. Estas
finalmente empeoraron an ms la situacin
socioeconmica.
En 1990, Fujimori result elegido presidente
con minora en el Congreso. Este hecho produjo
una situacin conflictiva entre el mandatario y la
oposicin que se agudiz con el paso de tiempo,
ya que la oposicin se mostr poco dispuesta a
colaborar y el presidente impuso su estilo
autoritario de gobernar. Como culminacin del
enfrentamiento poltico, en 1992, el mandatario
forz un autogolpe, que cont con gran respaldo
popular. Tanto en las elecciones congresales de
1992, como en las generales de 1995, logr
71

ocupar ms de la mitad de los escaos. En el


transcurso de la dcada del noventa, bajo el
gobierno cada vez ms autoritario de Fujimori, se
ejecutaron una serie de medidas de ajuste
econmico y reforma estructural basadas en el
neoliberalismo, adems de otras polticas, entre
ellas, las contrasubversivas.
Respecto de la estabilidad econmica, la
existencia o ausencia de una poltica de
coaliciones caus diversas consecuencias en
Bolivia, Ecuador y Per. El cuadro 6 indica
variaciones en el ndice de precios al consumidor
de los tres pases en la dcada de los ochenta y la
primera mitad de la dcada siguiente. Bolivia
experiment un alza de precios sumamente fuerte
en la primera mitad de la dcada de los ochenta
que gracias a la ejecucin de medidas econmicas
basadas en coaliciones entre los partidos polticos,
en la segunda mitad de la misma, logr bajar el
nivel de inflacin. En Ecuador, las medidas de
disciplina fiscal y otros aspectos aplicados por los
sucesivos gobiernos en una coalicin pblica u
oculta con otros partidos opositores controlaron el
aumento de precios en toda la dcada.
En contraste, el Per registr una inflacin alta
a lo largo de los aos ochenta, con cifras aun
peores en su segunda mitad. Debido al
empeoramiento continuo durante esta dcada
respecto de la estabilidad econmica (junto con
otros problemas como el terrorismo), el pueblo
peruano perdi la confianza y retir su apoyo a los
partidos que fueron protagonistas de la poltica de
partidos despus de la transicin a la
democracia, allanando, de este modo, el terrero
para el surgimiento de polticos independientes,
que no tenan vnculos con los cuatro partidos
antes mencionados. Entre ellos, figuraba Fujimori,
quien se convirti en el triunfador de las
elecciones de 1990 e impuls en los siguientes
diez aos con un estilo autoritario para
gobernar las polticas econmicas neoliberales
y otras medidas como las antisubversivas. Gracias
a ellas, el Per recuper la estabilidad econmica
y social en la primera mitad de la dcada de los
noventa.
En otra palabras, mientras Bolivia y Ecuador
lograron controlar la situacin econmicamente
inestable sobre la base de una poltica de
coaliciones entre partidos en la dcada de los
ochenta; Per no logr hacerlo con la poltica de
partidos, sino a travs del surgimiento de un

gobierno autoritario en la primera mitad de los


aos noventa. El logro de una estabilidad
econmica relativa en Bolivia y Ecuador
constituy un factor importante que sus electores
evaluaron positivamente y contribuy a mantener
la volatilidad electoral de ambos pases en menor
grado que la del Per.

1970-80
Bolivia
Ecuad
or
Per

18.8
12.6
30.3

Bolivia
1980 0.551

Ecuador

Per

0.518

0.460

Promed
io
0.548

0.500
0.479
0.447
0.414
0.394
0.437
0.458
0.479
0.484
0.537
0.758
0.809
0.828
0.841
0.845

0.560
0.555
0.539
0.533
0.541
0.567
0.595
0.608
0.640
0.683
0.734
0.780
0.799
0.808
0.821

1981 0.578
0.540
1982 0.542
0.548
1983 0.534
0.549
1984 0.510
0.543
1985 0.445
0.556
1986 0.555
0.549
1987 0.659
0.553
0.548
Cuadro 61988 0.655
1989 0.634
0.565
VARIACIONES EN EL NDICE DE PRECIOS
AL CONSUMIDOR
1990
0.779
0.610
1980-85
1985-90
1990
1991 0.787
0.626
1992
0.810
0.782
610.9
46.5
17.1
1993 0.815
0.789
27.5
45.8
48.5
1994 0.830
0.795
1995
0.816
0.801
102.1
823.8
7481.7
Fuente: Morley, et al. (1999: 24)

Fuente: CEPAL (1995: 100-101; 1996 104-105; 1997: 100-101; 1998:


de 96-97;
los ochenta
1999: 92-93;
hasta2000:
mediados
94-95; 2001:
de la94-95)
siguiente.

La poltica de coaliciones favoreci tambin el


impulso gradual de la reforma estructural de la
economa. El cuadro 7 seala el ndice de la
reforma estructural de los tres pases, as como el
promedio regional del mismo.66 Aunque en
Ecuador la reforma estructural no se profundiz
como en los otros dos pases, este y Bolivia
registraron un incremento constante de dicho
ndice desde mediados de la dcada de los
ochenta, excepto en algunos aos.67 En cambio, el
ndice del Per salta entre 1990 y 1991: durante
este perodo Fujimori subi al poder y llev a
cabo con iniciativa diversas medidas neoliberales.
Por otro lado, desde la perspectiva analtica de
las
instituciones,
definidas
como
los
entendimientos, las reglas, las normas y los
patrones de comportamiento, explcitos o
implcitos, la existencia o ausencia de una poltica
de coaliciones en los tres pases constituye una
diferencia en el grado de institucionalizacin. En
Bolivia y Ecuador, las relaciones entre los
partidos polticos estaban ms institucionalizadas
que en el Per desde la dcada
Cuadro 7
NDICE DE LA REFORMA ESTRUCTURAL

66 . Otro ndice de la reforma estructural indica


la misma tendencia (BID 1997: 104).
67 . Algunos investigadores indican que los
Presidentes ecuatorianos pudieron frecuentemente
llevar a cabo, de una u otra manera, importantes
reformas fiscales, financieras y bancarias (Meja,
2006: 69).

La
institucionalizacin se observ en dos aspectos.
En primer lugar, los partidos polticos de Bolivia y
Ecuador desarrollaron una poltica de coaliciones.
En el caso ecuatoriano, en algunos casos, estas no
se dieron a conocer al momento de pactar. Fue un
entendimiento y al mismo tiempo un patrn de
conducta, explcito en el caso boliviano, e
implcito en algunos casos ecuatorianos. En
segundo lugar, hubo tambin entendimiento
respecto de la necesidad de aplicar medidas de
ajuste econmico y reforma estructural basadas en
el neoliberalismo. De este modo, se produjo un
entendimiento sobre las polticas y medidas
econmicas por tomar entre los partidos polticos
en los dos pases.68 En cambio, en el Per, no se
observ tal institucionalizacin entre los partidos
polticos.
Para concluir esta seccin, debemos sealar
que el lmite de la poltica neoliberal, al final,
merm el apoyo popular a los actores impulsores
de la misma. Aunque el neoliberalismo contribuy
a la estabilidad macroeconmica (como en el
control de la hiperinflacin y la disciplina fiscal),
no lleg a superar los problemas estructurales o
microeconmicos (entre ellos, la pobreza, la
desigualdad, el desempleo y los bajos sueldos).
Contrariamente, en algunos casos, estos
problemas han empeorado durante los aos de

68 . Aparte de las polticas econmicas, hubo


entendimiento sobre otros temas, como
descentralizacin,
multiculturalismo
y
reconocimiento de los derechos de los pueblos
indgenas, etc.

Jos Blanes Jimnez

aplicacin de medidas neoliberales. Con el paso


del tiempo, la gente se fue acostumbrando a la
estabilidad econmica y empez a reclamar
solucin para dichos problemas. Sin embargo, los
impulsores del neoliberalismo no supieron
responder a esta exigencia o convencer a la gente
sobre la necesidad de llevar a cabo polticas
reformistas de mediano y largo plazo, perdiendo
la confianza y el apoyo de los electores. En
Bolivia y Ecuador, los partidos protagonistas
despus de la transicin a la democracia
disminuyeron sus niveles de apoyo en las ltimas
elecciones;
incluso,
algunos
de
ellos,
desaparecieron del mapa electoral. En el Per,
Fujimori perdi popularidad en su segundo
mandato (1995-2000), y despus de forzar una
tercera eleccin como presidente, fue destituido
en medio de una confusa situacin desatada por
escndalos de corrupcin. Su sucesor, Alejandro
Toledo (2001-2006) mantuvo el rumbo neoliberal,
pero tampoco supo responder a los reclamos de la

gente y perdi rpidamente su popularidad.69

CONCLUSIONES
Hemos analizado a los partidos polticos de
Bolivia, Ecuador y Per despus de la transicin
a la democracia. Aunque los partidos de los tres
pases presentan caractersticas comunes, como
una representatividad limitada sumada a la
dificultad para contar con el apoyo mayoritario de
los ciudadanos a mediano y largo plazo, una
estructura interna basada en relaciones
clientelistas, debilidad organizativa sin bases
amplias ni arraigo social slido, y control interno
fuerte de un personaje o pequeos grupos de
dirigentes; hemos sealado que se han observado
ciertas diferencias. La volatilidad electoral fue
relativamente menor en Bolivia y Ecuador que en
69 . El lmite del neoliberalismo es una de las
razones de por qu los actores impulsores del
mismo perdieron el apoyo popular. Hubo otras,
como corrupcin o autoritarismo (por ejemplo, en
el caso de Fujimori). Pero, de todas maneras, el
factor econmico fue la razn bsica. Por otro
lado, en el Per, el entonces Presidente Toledo dio
comienzo a un proceso de dilogo entre las fuerzas
polticas y las organizaciones sociales desde fines
de noviembre de 2001, en respuesta al surgimiento
cada vez ms frecuente de protestas sociales
contra su gobierno. Al ao siguiente, el proceso
culmin en un documento denominado Acuerdo
Nacional, que se convirti en un foro de dilogo
ms formal que existe hasta ahora. Sin embargo,
su problema principal radica en la enorme brecha
entre lo acordado y su puesta en prctica. Segn
uno de los promotores del foro, [m]ientras el
mencionado foro siga funcionando, es posible que
vaya cobrando aun mayor fuerza y visibilidad
pblica para que la brecha existente entre las
polticas y su implementacin planificada se
concreten definitivamente ( Roncagliolo y Ponce
2005: 248). Sin embargo, parafraseando lo
expresado por un estudioso sobre la poltica
peruana de la dcada de los ochenta (Tanaka 1998:
68, 84), esto significa que, hasta el momento, en el
Acuerdo Nacional, ha habido reuniones,
conversaciones y una retrica de acuerdos que no
se han cumplido en los hechos. Debemos agregar
que no se ha presentado ningn indicio para que
seamos optimistas sobre el futuro del mismo.

73

el Per hasta la dcada de los noventa. Adems de


esto, en los primeros dos pases se desarroll una
poltica de coaliciones entre los partidos polticos
(en algunos casos ecuatorianos estas fueron
implcitas). El producto de dicha poltica fue la
puesta en prctica de ciertas polticas, entre las
cuales se destacan las econmicas, basadas en el
neoliberalismo, en la dcada de los ochenta y la
primera mitad de la siguiente. Durante este
perodo se logr la continuidad de una poltica
econmica de un gobierno a otro. En este aspecto,
se observ un determinado nivel de la
institucionalizacin poltica en los dos pases. En
contraste, en el Per, la poltica fue un escenario
donde prevaleci la competencia, la imposicin y
la discrepancia, ms que la colaboracin y el
consenso o el entendimiento. No hubo
institucionalizacin alguna en este pas. Tampoco
hubo continuidad de la poltica econmica entre
los gobiernos hasta la dcada de los noventa. Los
dos gobiernos de los aos ochenta fracasaron al
tratar de controlar una situacin socioeconmica
inestable, preparando el terrero para el
surgimiento de fuerzas independientes en la
dcada posterior. De estas, Fujimori fue elegido
presidente en 1990 e impuls con su liderazgo e
iniciativa las polticas econmicas neoliberales,
adems de otras. En los tres pases, el
neoliberalismo econmico estabiliz la economa
y la sociedad, pero no logr superar los problemas
estructurales y microeconmicos, precipitando de
este modo la prdida de apoyo popular de las
agrupaciones impulsoras de la mencionada lnea
econmica.70
Nuestro estudio propone algunas sugerencias
para el futuro poltico de los tres pases, as como

70 . Un tema por indagar es si la distinta


dinmica histrica anterior a la transicin a la
democracia tuvo alguna influencia en el
desarrollo (o ausencia) de la poltica de alianzas o
coaliciones posterior a la misma. En Bolivia y el
Ecuador, han existido dos ciudades rivales: en el
primero, Potos-Sucre y La Paz hasta la primera
mitad de la dcada de los setenta; y desde
entonces, La Paz y Santa Cruz; en el segundo,
Quito y Guayaquil. Esto ha configurado una
condicin distinta a la peruana,

PARTIDOS POLTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PER

una perspectiva distinta para el estudio de los


partidos polticos latinoamericanos. Respecto del
primer tema, podemos referirnos a tres puntos que
se relacionan mutuamente.
El primer punto es la necesidad de conformar
coaliciones en una sociedad poltica fragmentada
como la de los pases descritos, con el objetivo de
forjar una base duradera para la estabilidad y
gobernabilidad poltica, as como para la continua
ejecucin de ciertas polticas. En estos pases, en
caso de que un partido logre conseguir el apoyo
mayoritario de los electores, es difcil mantenerlo
en un mediano y largo plazo (entre 15 y 30 aos).
Es necesario hacer coaliciones, que sean explcitas
o implcitas, con el fin de establecer relaciones
colaborativas entre los partidos. Este punto nos
remite a uno de los caracteres de la democracia
consociacional (consociational democracy)
propuesta por Lijphart (1977), quien analiz el
mecanismo para lograr una democracia estable en
algunos pases europeos con sociedades
marcadamente fragmentadas.20
El segundo punto es que las coaliciones deben
basarse en un consenso o entendimiento sobre
determinadas lneas polticas o medidas eficaces y
factibles con relacin a temas especficos o
problemas de importancia. El pacto no debe
limitarse al consenso sobre el marco democrtico,
la distribucin del poder o el reparto de bienes,
por el contrario, debe extenderse hacia polticas
concretas y factibles. Este punto es importante

para responder a las exigencias de los ciudadanos,


la mayora de los cuales son pobres y electores
flotantes en estos pases.
El ltimo punto es el contenido de las lneas
polticas o medidas concretas. Esto tiene que
incluir a las que respondan a la solucin, o por lo
menos al alivio, de los problemas estructurales,
adems de los inmediatos. Sobre este punto, el
aspecto econmico es importante. En relacin con
este, se debe buscar una lnea balanceada entre la
economa de mercado y el intervencionismo
estatal, dada la experiencia latinoamericana de
que el pndulo suele pasar de un extremo al otro
(o en algunos casos, queda en medio, sin un claro
norte). Las experiencias del desarrollo del Este
Asitico pueden dar pautas al respecto.
En lo que se refiere a una perspectiva distinta
para los estudios de partidos polticos, podemos
resaltar la importancia de prestar atencin a las
relaciones entre partidos y tomar en consideracin
el grado de su institucionalizacin. Este aspecto
ha constituido un ngulo de anlisis til para
dilucidar algunas diferencias entre Bolivia,
Ecuador y Per en nuestro estudio. Sin embargo,
no se toma en consideracin este punto en los
principales estudios existentes (Cavarozzi y Abal
[eds.] 2002; Mainwaring y Scully [eds.] 1995)
sobre los sistemas de partidos polticos
latinoamericanos. Pensamos que la introduccin
de esta perspectiva agregar una dimensin nueva
para el estudio del tema.

donde la capital Lima ha sido siempre la nica hegemnica, y posiblemente ha creado diferentes experiencias histricas
entre los dos pases y Per. Por ejemplo, tanto Ecuador, como Bolivia, registraron un perodo largo de la estabilidad
oligrquica (1860-1925 y 1880-1930, respectivamente), en comparacin con el Per (1895-1930). Est por comprobarse
si la mencionada condicin distinta tiene que ver con la formacin o ausencia de coaliciones entre los partidos polticos.
20. Lijphart seala como condicin importante la existencia de una gran coalicin entre diversos partidos para que una
sociedad poltica profundamente dividida se estabilice. Otras tres son la proporcionalidad en la composicin de diversos
aspectos como Gabinete, Congreso y personal del Estado y municipalidades; autonoma o autoridad segmental de cada
grupo territorial o funcional; y reconocimiento de vetos mutuos entre estos grupos. Respecto de las crticas contra el
argumento de Lijphart, vase Andeweg (2000).

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77

Yusuke Murakami

LA REGIN ANDINA EN EL SIGLO XXI

CAPTULO4

ANEXO: SIGLAS
ADN
AP
C90
C90-NM
CONDEP
A
DP
FRA
FREDEM
O
ID
IU
MAS
MBL
MIR
MIRE
MNR
MRTKL
PAIS
PAP
PD
PDC
P2000
PP
PPC
PRE
PSC
PUR
UCS
UDP
UPP

Accin Democrtica Nacionalista (Bolivia)


Accin Popular (Per)
Cambio 90 (Per)
Cambio 90-Nueva Mayora (Per)
Conciencia de Patria (Bolivia)
Democracia Popular (Ecuador)
Frente Radical Alfarista (Ecuador)
Frente Democrtico (Per)
Izquierda Democrtica (Ecuador)
Izquierda Unida (Per)
Movimiento al Socialismo (Bolivia)
Movimiento Bolivia Libre (Bolivia)
Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (Bolivia)
Movimiento Independiente para una Repblica Autntica
(Ecuador)
Movimiento Nacionalista Revolucionaro (Bolivia)
Movimiento Revolucionario Tpac Katari de Liberacin (Bolivia)
Patria Altiva y Soberana (Ecuador)
Partido Aprista Peruano (Per)
Partido Demcrata (Ecuador)
Partido Democrtico Cristiano (Bolivia)
Alianza Electoral Per 2000 (Per)
Per Posible (Per)
Partido Popular Cristiano (Per)
Partido Roldosista Ecuatoriano (Ecuador)
Partido Social Cristiano (Ecuador)
Partido de la Unidad Republicana (Ecuador)
Unin Cvica Solidaria (Bolivia)
Unin Democrtica y Popular (Bolivia)
Unin por el Per (Per)

LA REGIN ANDINA EN EL SIGLO XXI:


ENTRE EL HEGEMONISMO DE ESTADOS
UNIDOS Y LOS VIENTOS DEL SUR
Consuelo Ahumada*

Resumen: En los inicios del nuevo siglo, los procesos polticos y sociales de la regin andina estn signados
por dos factores centrales. El primero, la consolidacin del poder hegemnico de Estados Unidos, que les plantea
a sus pases nuevos retos en lo que respecta a la intervencin poltica y militar. Estos retos provienen de la puesta
en prctica de polticas como el Plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina, el Plan Patriota y el proceso de
liberalizacin econmica y comercial que deba concretarse en el ALCA y/o en los acuerdos bilaterales de libre
comercio entre el pas del Norte y las naciones andinas. Segundo, el surgimiento y afianzamiento en estos pases
de una tendencia, representada por movimientos sociales y polticos que reflejan el descontento de amplios
sectores de la poblacin frente a la situacin econmica y social. Se trata de una corriente que, nutrindose del
llamado movimiento altermundializacin, plantea alternativas a los postulados del Consenso de Washington, que
prevalecieron en el continente desde fines de los ochenta. El inicio de esta corriente en la regin lo marc la
llegada al poder de Venezuela Hugo Chvez y de la Revolucin Bolivariana. El presente trabajo plantea que la
78

PARTIDOS POLTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PER


aplicacin de las polticas derivadas de las estrategias de Estados Unidos en la regin andina, que ha tenido
como eje central a Colombia, han provocado la exacerbacin de los conflictos sociales y polticos de estos
pases, lo que incide de manera notoria en la polarizacin poltica que vive la regin.
Palabras clave: regin andina, hegemonismo, Plan Colombia, Plan Patriota, TLC.

INTRODUCCIN

movimientos sociales y polticos que reflejan el


descontento de amplios sectores de la poblacin
ante a la crisis econmica y social que vive la
regin. Se trata de una corriente, denominada
por algunos como los Vientos del Sur, que,
nutrindose
del
llamado
movimiento
altermundializacin, presenta alternativas a los
postulados neoliberales. As, en diciembre de
1998 llega al poder de Venezuela Hugo Chvez,
al frente del Movimiento V Repblica, y meses
despus da inicio a la Revolucin Bolivariana.
En enero de 2003 comienza su gobierno en
Ecuador Lucio Gutirrez, quien gana las
elecciones con el apoyo de la CONAIE y su
partido, el Pachakutik, pero es derrocado por el
movimiento popular a mediados de 2004. En
enero de 2007, en el mismo pas, inici su
gobierno Rafael Correa, quien irrumpe como
una nueva alternativa a las polticas
neoliberales. Un ao atrs,

La cruzada antiterrorista lanzada por Estados


Unidos a partir del 11 de septiembre del 2001 y
la consolidacin de su poder hegemnico
global han representado para la regin andina
nuevos retos en lo que respecta a la
intervencin poltica, econmica y militar del
pas del Norte. Estos retos provienen de la
puesta en prctica de polticas como el Plan
Colombia, la Iniciativa Regional Andina, el
Plan Patriota y el proceso de liberalizacin
econmica y comercial que deba concretarse
en el ALCA y/o en los acuerdos bilaterales de
libre comercio entre Estados Unidos y las
naciones andinas.
Frente a este contexto internacional, al
despuntar el nuevo siglo cobra cada vez mayor
fuerza en los pases andinos una corriente
marcada por

* Profesora Titular y Directora de la Maestra en Estudios Latinoamericanos y del Observatorio Andino de la Facultad de
Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana de Bogot. Directora del Grupo de
Investigacin de Relaciones Internacionales, Amrica Latina e Integracin. Directora de la Revista Nueva Gaceta. Ph.D.
en Ciencia Poltica de New York University (1994). Quiero agradecer los comentarios de la profesora Noriko Hataya a la
primera versin de esta ponencia.

el 22 de enero de 2006 en Bolivia arranc el


mandato de Evo Morales, al frente de una alianza
electoral comandada por el MAS, convirtindose
en el primer mandatario indgena de la regin.
Entretanto, en Colombia se consolida el segundo
gobierno de lvaro Uribe Vlez, quien es el
principal aliado de Estados Unidos en la regin y
ha desarrollado un proyecto de extrema derecha,
tanto en cuanto a lo econmico, como a lo
poltico.
El presente trabajo plantea que la aplicacin de
las estrategias de Estados Unidos en la regin
andina, cuyo eje central ha sido Colombia, ha
provocado la exacerbacin de las contradicciones
de la regin, lo que se expresa en una aguda
polarizacin poltica y social. Los polos de esa
contradiccin son los gobiernos de Venezuela y

Bolivia, de un lado, y el de Colombia, en el otro


extremo. El trabajo est dividido en dos partes. En
la primera se examinan algunas de de las
principales estrategias de Estados Unidos para la
regin andina, y en la segunda se analizan los
planteamientos de los gobiernos alternativos de
Venezuela y Bolivia, en el plano del desarrollo y
de la integracin regional.

I. ESTRATEGIAS DE ESTADOS UNIDOS


EN LA REGIN ANDINA
A. La estrategia
antinarcticos y
antiterrorista

79

Yusuke Murakami

La aprobacin y puesta en prctica del llamado


Plan Colombia en 1999 despert una fuerte
controversia nacional e internacional. Desde un
comienzo se manifestaron dos posiciones opuestas
frente a esta estrategia norteamericana. La
primera, por parte de sus defensores, los gobiernos
de los dos pases, que lo presentaron como un
Plan para la paz, la prosperidad y el
fortalecimiento del Estado, y como una panacea
para todos los males que afligen a Colombia. La
segunda posicin, defendida por diversas
organizaciones polticas y sociales, entre ellas los
sindicatos y numerosas ONG del pas y de fuera,
insista en que el Plan Colombia no hara ms que
incentivar el conflicto interno y la crisis
econmica y social del pas, debido a su carcter
marcadamente militarista. Sin embargo, menos
atencin provoc el hecho de que este plan fuera
elaborado a partir de las apreciaciones de una
comisin del gobierno norteamericano que estuvo
dos meses en Colombia, y fuera discutido y
aprobado en el Congreso de los Estados Unidos
antes de que se conociera siquiera en nuestro pas.
La aprobacin del Plan Colombia en el
Congreso de los Estados Unidos estuvo precedida
por un intenso cabildeo, apoyado por cuantiosas
donaciones para las campaas polticas de los
congresistas, por parte de firmas norteamericanas
proveedoras de material y servicios blicos,
ansiosas de quedarse con una buena porcin de los
recursos asignados al pas. Sin embargo, ms all
del aspecto puramente militar, resulta claro que la
estrategia antinarcticos del Plan Colombia,
centrada en la aspersin area masiva con
productos txicos como el glifosato, ha generado
rechazo en los mbitos nacional e internacional.
Han sido fumigadas extensas zonas del pas, pero
en especial el Putumayo y Nario, en el sur. Se
propuso aplicar esta poltica a 22 de los 33
departamentos que son productores de coca o de
amapola, como medida principal para la
erradicacin de los llamados cultivos ilcitos.
Igualmente, el gobierno anunci que fumigara los
parques naturales del pas, lo que despert el
rechazo de numerosos sectores, en especial las
organizaciones defensoras del medio ambiente.
Los graves efectos de la fumigacin area
sobre las condiciones de vida y de salud de la
poblacin y la destruccin del medio ambiente, de
los cultivos de supervivencia y de las fuentes de
agua, no solo en Colombia sino en los territorios
limtrofes de Ecuador, han sido objeto de denuncia

permanente y de tensin entre los dos pases.


Tampoco podra dejar de mencionarse su impacto
nefasto sobre las condiciones sociales de la regin,
que se expresa en el incremento del
desplazamiento forzado de familias enteras hacia
los pases vecinos, pero especialmente hacia
Ecuador. Esta poltica es en el momento actual la
principal fuente de conflicto entre los gobiernos de
Colombia y Ecuador, en la medida en que el
presidente colombiano, lvaro Uribe Vlez insiste
en continuar con las fumigaciones en la frontera,
aduciendo la existencia de cultivos de coca.
Entretanto, el gobierno de Ecuador ha demandado
a su vecino ante la Organizacin de Estados
Americanos por lo que considera un atentado
contra la salud y la vida de su poblacin.
Igualmente, se han agudizado las contradicciones
con el gobierno de Hugo Chvez de Venezuela,
ante la decisin del gobierno de fumigar tambin
la frontera con ese pas vecino.
La Iniciativa Regional Andina, aprobada en el
2001 por el Congreso de Estados Unidos, tuvo
como objetivo extender la estrategia antinarcticos
del Plan Colombia a los pases limtrofes con
Colombia. Se buscaba crear una especie de muro
de contencin en las fronteras y aumentar
significativamente el pie de fuerza en los pases
ms afectados por el conflicto colombiano y por el
desplazamiento de cultivos ilcitos. Adems de la
regin andina, el proyecto incluye tambin a
Brasil y Panam. De acuerdo con documentos
oficiales del gobierno de los Estados Unidos, la
regin andina es importante para ese pas por las
siguientes razones: primera, en ella se encuentran
los tres principales productores de droga, que
responden por el ciento por ciento de la cocana y
el 60 por ciento de la herona que entran al
mercado de los Estados Unidos; segunda, en la
regin hay tres importantes productores de
petrleo, Venezuela, Colombia y Ecuador; tercera,
los Estados Unidos es el principal socio comercial
de todas las naciones andinas y, cuarta, all se
encuentran algunos de los pases de mayor
poblacin de Latinoamrica, incluidos Brasil y
Colombia (US 2003: 9).
El Plan Patriota, concebida como la ms
grande operacin militar emprendida contra las
FARC en los ltimos cuarenta aos, se adelanta
desde mayo de 2004 en un territorio de 260.000
km2, conformado por cuatro departamentos del sur
del pas: Meta, Guaviare, Caquet y Putumayo.
Esta regin corresponde al 20 por ciento del

80

PARTIDOS POLTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PER

territorio nacional y es estratgica, tanto por sus


recursos naturales, en especial la biodiversidad, el
agua y el petrleo, como por ser un escenario de
guerra por el control del territorio entre el ejrcito,
los paramilitares y la guerrilla.
La participacin de los mercenarios y de las
tropas de Estados Unidos en el Plan Patriota ha
sido fundamental. Se trata de una operacin que se
ha manejado con mucha reserva, sobre la cual solo
se tuvo alguna informacin ms precisa cuando
cumpli su primer ao. El Plan prevea un aporte
de 110 millones de dlares en tres aos por parte
de los Estados Unidos, para entrenamiento,
compra de armas, visores nocturnos y equipos de
comunicacin para las brigadas lite del ejrcito y
para las Brigadas de Fuerzas Especiales
(FUDRA), que comandan la ofensiva (Ruilova
s.f.)71. Para Colombia, este proyecto represent un
esfuerzo econmico extraordinario, pues debi
invertir recursos equivalentes al 7 por ciento del
PIB.
Pese a la propaganda oficial en torno a los
resultados positivos del Plan Patriota, estos fueron
muy cuestionados por diversos sectores, incluso
dentro de las filas oficiales. Alfredo Rangel, muy
cercano al gobierno y, sin duda el analista militar
ms importante del pas, seala que las fuerzas
militares parecen haberse equivocado de lugar y
de tiempo, por cuanto con los mismos recursos se
podran estar desarrollando campaas similares y
simultneas en varios departamentos del pas,
como Antioquia, Valle, Cauca y Nario, con el
objeto de golpear a la guerrilla en zonas ms
pobladas y ms importantes, desde el punto de
vista econmico y poltico. Destaca, igualmente,
que el Plan parte de una apreciacin equivocada, y
es la de que las FARC estn derrotadas en el resto
del pas (Rangel 2005).
Desde una perspectiva opuesta, Marcelo Torres
(Torres 2005) afirma que el Plan presenta su
mayor debilidad en dos factores: el primero, de
carcter poltico, por cuanto golpea los cultivos de
coca, que son la base de la economa de la regin,
sin que se planteen alternativas para reemplazar
este cultivo. Esta situacin se agrava con la
71 . El 9 de octubre de 2004 el Congreso de los
Estados Unidos levant la restriccin en el nmero
de soldados de ese pas que pueden operar en
Colombia, el cual estaba en 400. As, se duplic la
cifra a 800, al tiempo que se increment el nmero
de contratistas a 600.

profundizacin de las polticas neoliberales por


parte del gobierno, que tienden a reducir cada vez
ms el tan menguado gasto pblico y social en
dichas regiones apartadas. Por ello, el ejrcito es
percibido por los habitantes como una fuerza
extraa y enemiga. El segundo factor es de
carcter militar, y se expresa en la debilidad
resultante de la concentracin de 17 mil efectivos
del Ejrcito en un territorio relativamente pequeo
y selvtico. Ello ha permitido que la guerrilla
contraataque y proporcione golpes a las fuerzas
militares en diversas regiones del pas, en
territorios ajenos al teatro de operaciones, en
zonas aledaas, e incluso dentro del mismo
territorio escogido como ncleo del Plan Patriota.
Los atentados realizados por la guerrilla durante
los ltimos seis meses en Cauca, Nario,
Putumayo y la Macarena, han puesto de presente
esta debilidad.
B. El Tratado de Libre Comercio TLC
La Oficina del Representante de Comercio de
Estados Unidos, USTR, considera que el comercio
ha sido fundamental para la prosperidad del pas,
al incentivar el crecimiento econmico, apoyar la
creacin de buenos empleos en casa, elevar los
niveles de vida y ayudar a que los estadounidenses
puedan proveer a sus familias con bienes y
servicios accesibles. Seala que durante la ltima
dcada, el comercio ha incrementado el PIB del
pas en cerca del 40 por ciento y que los dos
principales acuerdos comerciales de los noventas,
el TLCAN y la Ronda Uruguay, generaron
beneficios anuales de entre $1.300 y $2.000
dlares para la familia estadounidense promedio.
De la misma manera, si las barreras comerciales
que an existen fueran eliminadas, el ingreso
anual de Estados Unidos podra mejorar en $500
billones de dlares adicionales (Office 2006).
En medio de la aguda competencia entre las
potencias, Para Estados Unidos, la primera
economa del mundo, los acuerdos comerciales,
bilaterales o regionales, son un asunto de
seguridad nacional, al igual que el acceso y
control de las fuentes de petrleo. Se trata de
mejorar las perspectivas de comercio para sus
multinacionales,
pero
sobretodo,
de
proporcionarles las mejores condiciones de
inversin en todos los sectores y regiones. Dicha
prioridad aparece explcita en la Doctrina de

81

Yusuke Murakami

Seguridad Nacional, aprobada en septiembre de


2002 por el Congreso. Este documento, ms
conocido como la Doctrina Bush, se centra en la
lucha contra el terrorismo como objetivo central,
pero su proyecto de fondo es la consolidacin
hegemnica de Estados Unidos a nivel global. Por
ello, la Doctrina es muy clara en lo que respecta a
la importancia de las polticas de libre mercado,
anuncia una estrategia comprehensiva para
alcanzar acuerdos comerciales con todos los pases
del mundo y menciona especficamente el objetivo
de la creacin del ALCA, que deba empezar a
funcionar en el 2005" (US State Department 2002:
18).
A partir de la Cumbre de las Amricas
celebrada en Miami en diciembre de 1994, en la
cual se dio inicio formal al proceso que deba
culminar con la conformacin del ALCA, Estados
Unidos increment su presin sobre las naciones
del hemisferio para que modificaran la
Constitucin y las legislaciones nacionales con el
objeto de favorecer cada vez ms la inversin
extranjera. Sin embargo, a finales de 1993, ante el
rotundo fracaso de las negociaciones tendientes a
establecer dicho proyecto continental, la potencia
del Norte busc una va alterna para acceder al
libre comercio en la regin y opt as por el
TLC andino. Despus de un proceso de casi dos
aos, los gobiernos de Per, primero, y Colombia,
algunos meses despus, terminaron las
negociaciones del acuerdo comercial con
Washington. Ecuador, que inicialmente particip
del proyecto, se retir del mismo bien antes de que
concluyera. Luego de la firma, se espera la
ratificacin del tratado por parte de sus respectivos
Congresos, as como en el pas del Norte72.
72 . Con el control del Congreso de Estados
Unidos, asumido por los demcratas a partir del
2007, la aprobacin del TLC con Colombia y Per
parece incierta. Por una parte, un importante grupo
de parlamentarios del partido mayoritario se opone
a los acuerdos firmados y, mientras que algunos lo
rechazan por completo, otros piden su
renegociacin. Por la otra, la ratificacin de la
Autoridad de Promocin Comercial (TPA, Trade
Promotion Authority), ms conocida como Fast
track, que expira en julio de 2007, no ser fcil.
La TPA le confiere poder al presidente para
presentar acuerdos comerciales al Senado, que
deben ser votados sin posibilidad de enmendarlos.

Si en los escenarios globales el poder de


negociacin de los pases del Sur es tan reducido,
qu poda esperarse del TLC andino con Estados
Unidos? La superpotencia logr imponer en este
mbito ms reducido y controlado todo aquello
que no ha podido alcanzar en la OMC, en lo que
tiene que ver con comercio, inversin y proteccin
de la propiedad intelectual. De nuevo, tanto el
tema de los subsidios agrcolas, como el del
fortalecimiento de los derechos de propiedad
intelectual, fueron los asuntos cruciales y los de
mayor controversia en el texto del TLC. A
continuacin se examinarn brevemente tres
asuntos fundamentales del acuerdo: las normas de
inversin, el sector agrcola y las normas de
propiedad intelectual.
1. Las normas de inversin
Tal como se afirma en la presentacin del texto
final del TLC, las normas de inversin que fueron
aprobadas van ms all de las exigencias de la
OMC. Sin duda, una de las ms lesivas es el
llamado arbitramento comercial internacional. De
acuerdo con el gobierno colombiano, lo que se
buscaba mediante este mecanismo era que un
cuerpo de especialistas resolviera, de manera
imparcial y transparente, las diferencias que
puedan surgir en el desarrollo de una relacin
comercial (Ministerio s.f.: 32). No obstante, la
realidad es que Estados Unidos logr imponer
tribunales internacionales privados, controlados
por sus multinacionales, como mecanismos para
solucionar las controversias entre estas y los
Estados.
Mediante dicha medida, Washington pudo
hacer realidad el controvertido Acuerdo
Multilateral de Inversiones, AMI, hasta ahora
rechazado por la mayora de los pases del mundo.
Con ello el poder de los Estados se subordina a los
intereses de las empresas transnacionales, lo que
significa que estas podran demandar a aquellos
por aprobar una ley que les represente una prdida
econmica o por ganancias dejadas de obtener.
As, la aprobacin de un salario mnimo o de una
ley de proteccin ambiental podra ser considerada
por una empresa como perjudicial para sus
intereses. De la misma manera, si esta decide que
su actividad o su imagen han sido afectadas por
las polticas de un Estado, podra denunciarlo y, en
ambos casos, acudir a un tribunal internacional y

82

PARTIDOS POLTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PER

conseguir indemnizaciones multimillonarias. Con


el TLC se pretende que las multinacionales
estadounidenses adquieran un estatus jurdico
equivalente al de los Estados y se busca imponer
su autoridad por encima de las legislaciones
nacionales.
Otro de los puntos centrales del AMI, que
tambin se impuso en el TLC, es el principio de
Nacin Ms Favorecida. En teora, este principio
consiste en que los Estados firmantes se vern
obligados a darles a los inversionistas extranjeros
un tratamiento por lo menos similar al que se les
otorga a los productores nacionales, pero en la
prctica, tambin en este campo aquellos resultan
favorecidos por sus mayores facilidades para
competir. Con ello, se da al traste con cualquier
intento por parte de un Estado de adelantar una
poltica de desarrollo centrada en los sectores
productivos nacionales. De la misma manera, el
Estado renuncia a toda facultad para imponer
requisitos en cuanto a la inversin misma por parte
de las multinacionales, tales como exigir un nivel
mnimo de participacin nacional, transferencia de
tecnologa o el uso de insumos nacionales. Este
punto qued consagrado en el texto del TLC, y no
fue una concesin bilateral entre los dos pases
sino una concesin unilateral de parte de
Colombia.
2. El sector agropecuario
El gobierno acept el desmonte de los aranceles
ms rpido de lo que en principio se haba
anunciado. De acuerdo al texto aprobado, las
exportaciones agrcolas de Estados Unidos a
Colombia que recibirn franquicia inmediata
incluyen la carne de res de alta calidad, algodn,
trigo, soya, alimento de soya; frutas y verduras,
incluidas manzanas, peras, melocotones, y
cerezas; y muchos productos alimenticios
procesados como papas fritas y galletas
congeladas. En sntesis, ms del 80 por ciento de
los productos procedentes de ese pas ingresarn
sin arancel inmediatamente se ponga en marcha el
acuerdo, un 7 por ciento lo har en un plazo de
cinco aos y los productos restantes en diez aos.
En este punto, Colombia fue ms lejos en
concesiones que los pases centroamericanos que
suscribieron el CAFTA, los cuales lograron unos
plazos de desgravacin ms lenta para un mayor
nmero de productos.

Recordemos que uno de los sectores ms


afectados como consecuencia de las polticas
neoliberales ha sido el agrario. En el marco de la
aplicacin de dichas polticas, a los cultivadores
de cereales de los pases de la regin se les trat
de ineficientes y sobreprotegidos y, aparte de la
reduccin de aranceles para la importacin de
alimentos, se produjo el desmonte de los precios
de sustentacin para los productos agrcolas. En el
transcurso de la negociacin del TLC, los pases
andinos aceptaron eliminar la Franja Andina de
Precios, que era un mecanismo importante de
proteccin de los productos agrcolas frente a las
importaciones.
Por ltimo, en un estudio de prxima
publicacin, Luis Jorge Garay, Fernando Barberi e
Ivn Cardona presentan un anlisis detallado sobre
el resultado de las negociaciones del TLC y su
impacto en el sector agrario (Garay et al. 2006).
Despus de hacer un balance pormenorizado sobre
los intereses de los dos pases en la negociacin, y
sobre las perspectivas de cada uno de los sectores
agropecuarios una vez se ponga en prctica el
acuerdo, el estudio concluye que Colombia no
logr ninguna concesin significativa. Seala que
dicho resultado representa un obstculo adicional
para la solucin del conflicto sociopoltico del
pas, sobre todo, si se tiene en cuenta que se preve
la desaparicin de productos que en una altsima
proporcin corresponden a economa campesina.
3. La propiedad
patentes

intelectual

las

Tambin en el plano de la proteccin a la


propiedad intelectual y las patentes, Estados
Unidos estableci unas condiciones todava ms
estrictas de las contempladas en la OMC y por eso
al acuerdo propuesto se le considera ADPIC-Plus.
El inters de Washington en este campo es doble:
en primer lugar, quiere tener acceso privilegiado y
exclusivo a la gran riqueza de biodiversidad que
poseen los pases de la regin, en especial la
cuenca amaznica, riqueza que es la materia prima
para la industria de la biotecnologa, uno de los
renglones de la tecnologa de punta que ha tenido
un mayor crecimiento y desarrollo en las dos
ltimas dcadas. Controlar el acceso a valiosos
recursos animales y vegetales, mediante su
patentamiento, es una prioridad estratgica. Se
trata de una vieja ambicin de Estados Unidos,

83

Yusuke Murakami

que ahora se har realidad mediante la aplicacin


del tratado, en la medida en que el gobierno
colombiano se comprometi a hacer todos los
esfuerzos razonables para otorgar patentes de
plantas y animales (Colombia 2006)73. En ese
respecto, el Plan Colombia, la Iniciativa Regional
Andina y, en los ltimos aos, el Plan Patriota,
concebidos como parte de su estrategia
antinarcticos y de su cruzada antiterrorista,
apuntan tambin al control territorial del sur del
pas y de los territorios limtrofes de los pases
vecinos.
El segundo punto importante, igualmente
controvertido, tiene que ver con la extensin del
perodo de la patente a los medicamentos de
marca. Mediante el Decreto 2085 de 2002, el
gobierno colombiano haba incrementado en cinco
aos la proteccin contemplada por la OMC a las
multinacionales farmacuticas (veinte aos),
limitando as la produccin y comercializacin de
medicamentos genricos. La letra y el espritu de
este mismo decreto fueron el punto de partida del
texto que impuso Estados Unidos en la
negociacin del TLC y los intermediarios del
gobierno de Uribe trabajaron mucho para
convencer a Per y a Ecuador de sus bondades. La
medida viola de manera flagrante la Decisin 486
sobre
proteccin
intelectual,
adoptada
conjuntamente por la CAN a comienzos de la
dcada del noventa, para cumplir con lo estipulado
por la OMC en este respecto.
El efecto negativo sobre el acceso a los
medicamentos por parte de la poblacin, resultante
del incremento de la proteccin a las patentes
contemplado en el Captulo 16 del acuerdo con
Colombia, ha sido documentado por diversos
sectores, entre ellos organismos internacionales y
ONGs. La Organizacin Panamericana de la
Salud, OPS, patrocin un estudio sobre el impacto
potencial de las disposiciones de ADPIC-Plus,
contenidas en el TLC. De acuerdo con este
estudio, adelantado por Ifarma, los derechos de
propiedad intelectual confieren exclusividad de
mercado en el sector farmacutico, lo que permite
cobrar precios ms altos de los que resultaran de
unas condiciones de competencia. El estudio
seala que el gasto de los hogares por este
concepto es altamente regresivo en dos aspectos:
primero, porque las enfermedades tienden a ser
73 . Captulo 16.sobre propiedad intelectual,
Artculo 9.2 sobre patentes, p.15.

ms frecuentes y severas en los sectores de bajos


ingresos, lo que incrementa sus necesidades de
adquirir medicamentos; y segundo, porque la
poblacin tiene que invertir una proporcin ms
alta de sus ingresos para adquirir medicamentos
(Ifarma y PAHO 1994). El mismo documento se
refiere a las disposiciones sobre propiedad
intelectual, que entonces se negociaban y luego
fueron aprobadas, y seala que la proteccin de
los datos de prueba, resultante del Decreto 2085
de 2002 y consagrada en el TLC, tendr un
impacto en Colombia calculado en 280 millones
de dlares en 2010, lo que representar el no
acceso a los medicamentos por parte de al menos
400.000 personas.

II. AMRICA LATINA Y LOS VIENTOS


DEL SUR
En lo que va corrido del presente siglo, el
descontento de la poblacin latinoamericana se ha
venido expresando no slo en el incremento de la
protesta social sino en el giro evidente de los
resultados electorales en varios de estos pases, lo
que refleja la bsqueda de una salida poltica y
econmica diferente al conjunto de medidas
puestas en prctica durante la ltima dcada en la
regin, en el contexto del afianzamiento del
podero hegemnico de los Estados Unidos. El
episodio reciente ms significativo de esta
tendencia fue la Cuarta Cumbre de los Pueblos del
Mundo, realizada en Mar de Plata, Argentina, en
noviembre de 2005, en la cual fue notorio el
repudio al mandatario estadounidense y la
consagracin del presidente venezolano Hugo
Chvez como lder de los sectores populares de
toda la regin. Esta Cumbre se realiz de manera
paralela a la V Cumbre de las Amricas, que
reuni a los presidentes del continente en la misma
ciudad, en la que se puso de manifiesto tambin la
polarizacin poltica que se vive en Amrica
Latina. El intento del entonces presidente
mexicano Vicente Fox, de revivir el ALCA,
despert una fuerte controversia con otros
mandatarios, en especial con el venezolano. Lo
cierto es que Estados Unidos encuentra crecientes
dificultades para sacar adelante sus proyectos
estratgicos para la regin.
En el contexto andino, los gobiernos
colombiano y venezolano han respondido de una

84

PARTIDOS POLTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PER

manera muy diferente a los imperativos polticos


derivados de las estrategias estadounidenses en el
rea andina. Bajo la presente administracin,
Colombia ha estado ms subordinada que nunca a
Washington y, de alguna manera, se ha convertido
en la punta de lanza de sus polticas para la regin.
En lo interno, la Poltica de Seguridad
Democrtica y todas las medidas que derivan de
ella, pero en especial la salida exclusivamente
militar y represiva al conflicto interno de
Colombia, expresada en el Plan Colombia y en el
Plan Patriota, ha sido foco permanente de tensin
con los gobiernos de los pases vecinos, como ya
se seal. Adicionalmente, los escndalos
desatados por la cercana de las organizaciones
paramilitares de extrema derecha con el gobierno
y su presencia en algunos de los altos cargos del
Estado, han sido objeto de controversia
permanente, tanto en el mbito nacional, como en
el internacional. La aprobacin de la segunda fase
del Plan Colombia y del Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos, por parte del
Congreso de este pas, se ha visto entorpecida por
la reticencia de los demcratas que lo controlan a
seguir apoyando a un gobierno tan vinculado a los
grupos paramilitares, ligados al narcotrfico y
responsables de numerosos crmenes contra
dirigentes sociales y populares en Colombia74.
Por el contrario, la Repblica Bolivariana de
Venezuela se ha erigido como el principal
obstculo para la puesta en prctica de las
estrategias de Washington en la regin andina.
Acorde con las prioridades de la poltica exterior
venezolana, sus esfuerzos se han orientado a
reforzar sus relaciones polticas y econmicas
internacionales con otras regiones del globo. En
Amrica Latina, el mandatario venezolano viene
liderando proyectos alternativos de ndole
econmica y poltica a las estrategias de los
Estados Unidos. Los pases del sur del continente,
74 . Como reflejo de la influencia de los
llamados Vientos del Sur y como resultado de los
mencionados escndalos del gobierno de Uribe
Vlez, en Colombia se ha venido fortaleciendo el
Polo Democrtico Alternativo (PDA), como un
proyecto que agrupa a la gran mayora de las
organizaciones de izquierda democrtica del pas.
En las elecciones presidenciales de mayo de 2006
el PDA se convirti en la segunda fuerza electoral
de Colombia.

en mayor o menor medida, han venido secundando


dichas iniciativas.
En mayo de 2006, durante una reunin con su
homlogo boliviano y con el vicepresidente de
Cuba, realizada en el Chapare, Bolivia, el
mandatario venezolano present las bases del
proyecto denominado Alternativa Bolivariana para
Amrica Latina y el Caribe, ms conocido como
ALBA. En la misma ocasin, el presidente
boliviano dio a conocer los principales
lineamientos del Tratado de Comercio de los
Pueblos, TCP. En su intervencin Hugo Chvez
seal lo siguiente, al caracterizar la situacin de
la regin en el contexto mundial:
El imperialismo neoliberal, la fase superior del
capitalismo, ha llegado a la fase de la locura. Por
ello, en este siglo los pueblos de Latinoamrica
tienen que echar abajo al imperialismo para salvar
al mundo. El socialismo es el camino a la
redencin de los pueblos, a la verdadera
liberacin, a la igualdad y a la justicia75.
Sin duda, frente a la polarizacin que se vive
en Amrica Latina con respecto a los proyectos de
Washington en la regin, tanto el ALBA como el
TCP aparecen como parte de un proyecto de
integracin no solo alternativo, sino opuesto al
ALCA y al TLC. En el documento oficial del
proyecto bolivariano se explica que este se basa en
la creacin de mecanismos que generen ventajas
comparativas entre los pases, con el objeto de
compensar las asimetras existentes entre ellos.
As, la puesta en prctica de este proyecto de
integracin requerir de la cooperacin, mediante
la asignacin de fondos compensatorios para los
pases y los sectores ms dbiles. De la misma
manera, el ALBA privilegia la negociacin
conjunta de los pases latinoamericanos, mediante
la construccin de alianzas estratgicas, basadas
en la identificacin de intereses comunes por parte
de los mismos. Es presentado as como una
propuesta para construir consensos, repensar los
acuerdos de integracin en funcin de alcanzar un
desarrollo endgeno nacional y regional, de
manera que se pueda erradicar la pobreza, corregir
las desigualdades sociales y garantizar una mejor
calidad de vida para los pueblos76.
75 .Bolivia, Venezuela y Cuba sellan el
proyecto de integracin ms ambicioso de
Amrica,
el
proyecto
ALBA-TCP
www.boliviasoberana.org.blog/archives/2006/5/29

85

Yusuke Murakami

Pero la diferenciacin no es solo con el


proyecto de integracin planteado por el imperio.
Para el mandatario venezolano, el ALBA toma
distancia tambin de los otros acuerdos regionales
como la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y
el Mercado Comn del Sur (Mercosur), por cuanto
la propuesta de Chvez pretende trascender la
esfera del intercambio comercial y basarse en
nuevos principios y valores para el desarrollo de
las relaciones entre las naciones, como son la
cooperacin, la solidaridad y la complementacin
econmica. Por ello, este proyecto se presenta
como ms radical que los dems acuerdos
regionales:
Mart deca que la palabra radical viene de la
raz; debemos ser radicales porque debemos
volver a nuestras races, a las races profundas de
la Amrica india, negra, mestiza, esos somos
nosotros, radicales, y por eso hoy ms que nunca,
ms vivos que nunca, hombres y mujeres que
dieron vida a la ms grande civilizacin que hubo,
la inca77.
Una vez planteados los principios que dan
fundamento al ALBA, presentaremos una sntesis
de los diez puntos en los cuales se basa el TCP: 1)
Es una respuesta al agotamiento del modelo de
desarrollo neoliberal y a sus estrategias centrales;
2) No concibe el comercio y la inversin como
fines en s mismos sino como medios del
desarrollo; 3) Promueve un modelo de integracin
comercial integral entre los pueblos, que limite y
regule los derechos de los inversionistas
extranjeros y las transnacionales; 4) El TCP no
prohbe el uso de mecanismos para fomentar la
industrializacin ni impide proteger el mercado
interno; 5) Reconoce el derecho de los pueblos a
definir sus propias polticas agrcolas y
alimentarias; 6) El TCP considera que los
servicios vitales deben depender de empresas
pblicas como proveedoras exclusivas, reguladas
y manejadas por el Estado. La negociacin de
cualquier acuerdo de integracin debe tener en
cuenta que la mayora de los servicios bsicos son
bienes pblicos que no pueden ser entregados al
76 .Ibid.
77 .Bolivia, Venezuela y Cuba sellan el
proyecto de integracin ms ambicioso de
Amrica,
el
proyecto
ALBA-TCP
www.boliviasoberana.org.blog/archives/2006/5/29
.

mercado;
7)
El
TCP
defiende
la
complementariedad frente a la competencia; la
convivencia con la naturaleza en contraposicin
con la feroz explotacin irracional de recursos,
propia del neoliberalismo; la defensa de la
propiedad social-comunitaria frente a la
privatizacin extrema; 8) El TCP insta a los pases
participantes de un proceso de integracin
solidario a dar prioridad a las empresas nacionales
como proveedoras exclusivas de los entes
pblicos; 9) Con el TCP Bolivia se propone
alcanzar una verdadera integracin que trascienda
los campos comercial y econmico y, 10) El TCP
plantea una lgica distinta para las relaciones entre
los seres humanos, es decir un modelo de
convivencia diferente que no se base en la
competencia y el afn de acumulacin que
aprovecha/explota al mximo la mano de obra y
los recursos naturales78.
Tanto el ALBA como el TCP empezaron a
materializarse mediante la firma de decenas de
convenios estratgicos entre los tres pases,
incluida Cuba. Posteriormente, con la llegada de
Daniel Ortega al poder en Nicaragua, este pas
centroamericano se integr tambin al ALBA. Los
convenios suscritos abarcan diversos sectores,
desde la minera hasta la industrializacin de los
hidrocarburos. Se estableci que el desarrollo de
todos estos acuerdos estara bajo el control total de
los Estados nacionales. En el rea energtica,
Venezuela le ofreci a Bolivia cuatro proyectos
avaluados aproximadamente en 1.500 millones de
dlares. Dentro de estos se incluye la construccin
de una planta petroqumica, una de GTL (Gas To
Liquids) y otras dos plantas para la separacin de
lquidos y para aumentar la produccin de Gas
Licuado de Petrleo (GLP). Adems, la estatal
petrolera venezolana PDVSA invertir 800
millones de dlares en exploracin y explotacin
de hidrocarburos. Los acuerdos que se firmarn
con PDVSA implican la formacin de sociedades
mixtas con YPFB (Yacimientos Petrolferos
Fiscales de Bolivia), en los cuales la empresa
boliviana tendr el 51 por ciento y la petrolera
venezolana el 49 por ciento. En el sector minero,
Bolivia y Venezuela conformaron la compaa
estatal mixta Minera del Sur (Minsur), que permite
78 .TCP: La propuesta boliviana para un
comercio justo entre los pueblos, abril 22 de 2006,
en
http://www.boliviasoberana.org/
blog/_archives/2006/4/13/1884087.html

86

PARTIDOS POLTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PER

a la Corporacin Minera de Bolivia (Comibol)


participar en toda la cadena productiva de la
industria minera. En el sector agrcola, Venezuela
planea invertir ms de 23 millones de dlares en
diversos proyectos en Oruro, Potos, Beni, Pando
y La Paz, entre ellos la instalacin de una planta
en el Chapare para industrializar hoja de coca y
otras industrias de la quinua, textiles, lcteos,
madera, turismo, miel y cuero, entre otros
proyectos. Se planea tambin constituir una
organizacin de pequeos y medianos productores
de soya, con el objeto de ayudarles a construir una
planta en Santa Cruz, avaluada en 14 millones de
dlares.
Se espera que estos convenios de cooperacin
con Bolivia tengan un impacto social definitivo.
Se calcula que entre los sectores agrcola y textil
se podra generar ms de 230 mil empleos, 450 de
los cuales seran en la rama de industrializacin de
coca. En el programa de salud en Bolivia cooperan
700 cubanos y se incluye la donacin de 20
hospitales equipados con tecnologa de punta, as
como de seis centros oftalmolgicos, de los cuales
ya hay cinco en funcionamiento. En el momento
en el que se suscribi el acuerdo, ya haban sido
operados 11.125 bolivianos y se prevea atender a
un total de 100 mil. Al mismo tiempo, se puso en
marcha un programa de alfabetizacin y un
paquete de 6.000 becas para estudiar medicina en
Cuba. As, la firma de todos estos acuerdos
comerciales, sociales y polticos represent la
puesta en marcha de uno de los procesos de
integracin ms ambiciosos del continente. De
acuerdo con Manuel Morales Olivera, asesor de
YPFB, con estos acuerdos Bolivia empez una
nueva etapa de su historia, por cuanto dejar de ser
un pas mendigo y cuenta ahora con nuevas
posibilidades de desarrollo79.
El presidente venezolano afirm que el Alba es
un proyecto en contra del ALCA impulsado por
Estados Unidos, que encontr un fuerte rechazo
popular, en tanto que el TCP, por su parte, va en
contra de los TLC suscritos por el mismo pas con
algunos pases latinoamericanos. As, mientras el
ALCA responde a los intereses del capital
trasnacional y persigue la liberalizacin absoluta
del comercio de bienes y servicios e inversiones,
el ALBA pone el nfasis en la lucha contra la
pobreza y la exclusin social y, por lo tanto,
expresa los intereses de los pueblos
79 .Ibid.

latinoamericanos80. Por su parte, Evo Morales


declar lo siguiente en la mencionada reunin en
Chapare:
El acuerdo constituye un paso ms en las
aspiraciones de cambiar el sistema neoliberal que
predomina en el continente, y un impulso al
proceso de descolonizacin que se vive en
Bolivia significa, adems, un encuentro de tres
generaciones, tres revoluciones que esperan
profundizarse ms todava, tres pueblos que
trabajan por hacer ms grande su amistad81.
La revisin de los principios que sirven de
fundamento al ALBA y al TCP, as como de los
convenios que se firmaron y estn en operacin, y
de las declaraciones de los mandatarios de
Venezuela y Bolivia, nos permite afirmar que se
trata evidentemente de propuestas alternativas, en
cuanto al desarrollo nacional, a la integracin
comercial y a la relacin entre los pases, frente a
los principios que rigen la OMC y los acuerdos
bilaterales y comerciales impulsados por Estados
Unidos. En dichas propuestas el nfasis est
puesto en polticas que contradicen el ncleo de la
estrategia neoliberal: Fortalecimiento de la
funcin econmica y social del Estado, control por
parte del Estado de los recursos naturales y de las
empresas y servicios pblicos estratgicos,
desarrollo del mercado interno, control a la
inversin extranjera y su supeditacin a las
prioridades del desarrollo nacional, reivindicacin
de la soberana nacional de los pases, fuerte
inversin social. Algunas de estas propuestas
retoman los postulados estatistas de la CEPAL,
mientras que otras, como la reivindicacin de la
soberana nacional, apuntan hacia un proyecto ms
avanzado. En el plano especfico de la integracin,
se
plantean
principios,
como
la
complementariedad, la solidaridad y la
cooperacin entre pases, que chocan abiertamente
con las normas vigentes del comercio
internacional, fijadas por los pases poderosos y se
orientan hacia el afianzamiento de criterios
diametralmente opuestos a estos. En el plano
80 . Bolivia, Venezuela y Cuba sellan el
proyecto de integracin ms ambicioso de
Amrica,
el
proyecto
ALBA-TCP
www.boliviasoberana.org.blog/archives/2006/5/29
.
81 . Bolivia se integra al ALBA, en
www.rebelion.org, 30 de mayo de 2006.

87

Yusuke Murakami

especfico de la integracin, se plantean


principios, como la complementariedad, la
solidaridad y la cooperacin entre pases, los
cuales chocan con las normas vigentes del
comercio internacional, fijadas por los pases
poderosos. De la misma manera, se insiste en la
identificacin y defensa de los intereses nacionales
y en la conformacin de alianzas entre los pases
latinoamericanos.
A manera de conclusin
Las estrategias desarrolladas por Estados Unidos
en la regin andina derivan de las prioridades
trazadas por la superpotencia en las ltimas
dcadas, pero en especial a partir de S-11. Dichas
prioridades estn consagradas en la Doctrina de
Seguridad Nacional y contemplan la cruzada
contra el terrorismo en la esfera mundial, ligada a
la lucha antinarcticos, la profundizacin del
modelo neoliberal, mediante la aplicacin de las
disposiciones de los organismos internacionales y
la suscripcin de los acuerdos comerciales todava
ms ventajosos para sus empresas multinacionales.
Las principales estrategias de Estados Unidos
en la regin andina han tenido como eje a
Colombia, cuyo gobierno es tambin el mejor
aliado con que cuenta la potencia en la regin.

Estas estrategias han sido el Plan Colombia, la


Iniciativa Regional Andina y el Plan Patriota, en el
plano poltico y militar, y el TLC andino, en el
plano comercial. Sin duda, los acuerdos
comerciales, regionales y bilaterales, que se han
desarrollado en especial en Amrica Latina, son
impulsados por la potencia del Norte como una
alternativa para tratar de atenuar sus crecientes
dificultades econmicas y comerciales. En ellos,
Estados Unidos ha logrado imponer sin mayor
objecin todo aquello que no ha conseguido que le
aprueben en el escenario multilateral. De esta
manera, estos acuerdos son mucho ms lesivos
para los pases dbiles que las decisiones que se
adoptan en el mbito de la OMC.
En ese contexto, los llamados gobiernos
alternativos de la regin andina, los de Venezuela
y Bolivia y ms recientemente Ecuador, vienen
planteando propuestas que se oponen a los
postulados bsicos del neoliberalismo y a los
proyectos de integracin diseados por Estados
Unidos para el continente. Por ello, el proyecto de
la Revolucin Bolivariana y los planteamientos de
los gobiernos de Bolivia y Ecuador parecen
representar una alternativa real a la crisis
econmica y social que viven los pases,
agobiados por dos dcadas de neoliberalismo.

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Segunda Parte

ADMINISTRACIN
DE RECURSOS
NATURALES

89

Yusuke
Wil de Murakami
Jong y Sergio Antonio Ruiz

90

CAPTULO5

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL


PARTIDOS POLTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PER

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD


FORESTAL DE LA AMAZONIA NORTE BOLIVIANA
Wil de Jong82 y Sergio Antonio Ruiz83
INTRODUCCIN
La preocupacin mundial sobre los problemas de
pobreza y el uso sostenible de los bosques
tropicales est muy relacionada con temas de
gobernabilidad. Como gobernabilidad entendemos
los procesos formales e informales en la toma de
decisiones, que involucra tanto a actores pblicos
y privados, con intereses similares u opuestos. En
los ltimos aos la gobernabilidad de los recursos
naturales est ampliamente definida en las
normativas de descentralizacin as como en las
reformas polticas y legales. Con descentralizacin
se entiende la transferencia de autoridad en la
toma de decisiones y disponibilidad de recursos,
desde niveles jerrquicos altos hacia niveles bajos.
Este proceso generalmente coincide con una
reubicacin geogrfica de las autoridades, que se
desplazan del centro de gobierno hacia lugares
ms remotos. La descentralizacin, sin embargo,
es parte de una reforma ms amplia de
gobernabilidad sobre el uso de los recursos
forestales, y en muchos casos incluyen una
redefinicin de los derechos de propiedad, y
democratizacin en la toma de decisiones. Muchos
pases han integrado al sector forestal en sus
reformas polticas como parte de su estrategia
hacia el desarrollo econmico nacional, y hacia la
reduccin de la pobreza.
En Bolivia se inicio una profunda reforma
poltica y legal durante la dcada de 1990.
Algunos autores consideran dicha reforma como
una respuesta a las polticas econmicas neoliberales de los aos 1980 (Ruiz 2005). El proceso
de participacin popular que deleg autoridad,
responsabilidad y recursos a los gobiernos
municipales, forma parte de esta reforma. Dichos
cambios incidieron en gran medida sobre la
gobernabilidad de los bosques bolivianos. En

detalle, el uso del bosque despus de la reforma


esta normado por un paquete institucional,
constituido por la Ley de Participacin Popular
(1994),
la
Ley
de
Descentralizacin
Administrativa (1995), la Ley de Municipalidades
(1999), la Ley del Servicio Nacional de Reforma
Agraria (Ley INRA, 1996), y la nueva Ley
Forestal (1996). Aunque dichas instituciones
contemplaban objetivos y mbitos de accin
distintos, todas ellas influenciaron de una u otra
manera la gobernabilidad sobre los recursos
forestales. Una evidencia de las diferencias
institucionales, es la adaptacin de los contenidos
entre unas y otras: La Ley Forestal tuvo que
adecuarse a la Ley de Participacin Popular, y de
igual manera, la Ley INRA tuvo que considerar el
marco de la Ley Forestal (Ruiz 2005).
El presente artculo considera el impacto del
paquete institucional que de aqu en adelante se
denomina la reforma, que incluye las revisiones
de la Constitucin del Estado Boliviano, la Ley
Forestal, la Ley INRA y la Ley de Participacin
Popular. Esta ltima ley da la opcin de obtener
personera jurdica a muchos asentamientos
forestales en la Amazonia Norte Boliviana y
regula la de gobernabilidad en los municipios de
Bolivia ( Fuentes et al. 2005) y por lo tanto es
importante de ser considerado aqu. Nuestra fuente
de informacin es un nmero considerable de
investigaciones cientficas con trabajos de campo
realizados en los ltimos 10 aos (p.e. Stoian
2006; Ruiz 2005; Gottwald 2006; Fuentes et al.

82 Centro para Estudios Integrados de reas, Universidad de Kyoto, Japn. wdejong@cias. kyotou.ac.jp.
83 Instituto de Polticas Forestales y Ambientales, Universidad de Freiburg, Alemania.
91

Yusuke Murakami

2005; de Jong et al. 2004; Bojanic 2001).84 Dichos


estudios en-

84 . Organizaciones contribuyentes fueron: el


Centro Internacional para la Investigacin Forestal
(CIFOR), el Instituto de Poltica Forestal y
Ambiental, Seccin de Mercados y Mercadeo de
la Universidad de Friburgo, el Programa de
Manejo de Bosques de la Amazona Boliviana
(PROMAB), el Centro de Investigacin y
Promocin del Campesinado (CIPCA), y otras
organizaciones colaboradoras de la regin.
92

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

focaban
aspectos
polticos,
econmicos,
ambientales y sociales relacionados con el sector
forestal regional.
A continuacin se introduce brevemente a la
historia socioeconmica del rea de estudios,
seguida por una seccin resumida sobre los
antecedentes de la reforma legal y poltica de
Bolivia desde los aos 90. Luego se analiza los
logros y desafos de dicha reforma, para concluir
en una seccin que hace un balance de su
aplicacin.
1. LA AMAZONIA NORTE BOLIVIANA
La Amazonia Norte Boliviana es un rea de
bosque continuo de aproximadamente 100,000
km2 que cubre el departamento de Pando, la
provincia Vaca Diez, en el departamento del Beni,
y una parte de la provincia de Iturralde, del
departamento de La Paz. La regin limita con el
departamento de Madre de Dios (Per) y con los
estados de Acre y Rhondnia (Brasil). Debido a su
aislamiento geogrfico y a su desvinculacin
poltica y econmica con el resto de Bolivia hasta
finales del siglo pasado, Ruiz (2005) califica al
rea de estudios como regin perifrica.
Tradicionalmente la actividad econmica
regional se basa en la extraccin de productos
forestales no maderables, con demandas en
mercados internacionales: La historia extractivista
comienza con la recoleccin de la quinina
(Cinchona spp.) a mediados del siglo XIX, siendo
desplazada por la produccin de goma (Hevea
brasiliensis) a partir de los aos 1880. Si bien la
extraccin de goma se reduce drsticamente a
partir de 1910, su produccin para el mercado
internacional continu hasta finales de los aos
1980 (Stoian 2000). A partir de los aos 1930
hasta nuestros das la extraccin de la Bertholletia
excelsa (comnmente denominada nuez de Par o
castaa) es la principal fuente de ingresos
regionales. Los valores de exportacin aumentaron
de US$ 3 millones en 1985 a US$ 37 millones en
2003. La recoleccin y el procesamiento de la
castaa ofrecen trabajo a casi la mitad de la
poblacin econmicamente activa de Riberalta, la
ciudad ms grande de la regin (Bojanic 2001).
Otras actividades econmicas importantes son la
extraccin de madera, que en 1999 contribuyo con
US$ 10 millones a la exportacin, y la extraccin
del palmito (Euterpe precatoria) , cuyo comercio

al momento va en descenso, debido a que el Brasil


acabo con las importaciones de palmito boliviano
como consecuencia de la crisis econmica de los
90.
Como regin perifrica, el norte amaznico
boliviano se caracteriza por tener la situacin
socio-econmica y poltica precaria. Usando los
indicadores de necesidades bsicas insatisfechas
Fuentes et al. (2005), reportan que el 70% de la
poblacin vive en pobreza. No solo las relaciones
sociales intra-familiares demuestran ser violentas,
tambin las relaciones entre grupos sociales
productivos son conflictivas debido a la histrica
disputa por el acceso a los bosques (Ruiz 2005).
Las elites locales sometan a la poblacin
originaria a regmenes laborales semi-feudal, casi
esclavistas, sobre todo en los establecimientos
forestales controlados por un patrn, comnmente
denominados como barracas. Actualmente en
reas remotas de la regin, todava persisten
ciertas condiciones semejantes que privilegian los
derechos de las elites locales.
La integracin regional con los mercados
nacionales e internacionales del Per y Brasil
generan cambios sociales y econmicos. La
conexin caminera entre Riberalta y La Paz en
1990 explica en parte el aumento de exportacin
de castaa ( Bojanic 2001). Aun con poca
accesibilidad en pocas de lluvia, dicha carretera
permite que la castaa procesada y madera
aserrada se exporte a travs de Chile y Brasil. Se
espera que la conclusin de la carretera interocenica que pasa por el Per favorezca a la
exportacin de los productos regionales.
El desarrollo econmico gener fuertes
migraciones intra-regionales (Llanque 2006;
Stoian y Henkemans 2000). En el tiempo de la
explotacin de la goma y castaa, las poblaciones
rurales tenan actividades forestales durante todo
el ao, justificando su residencia permanente en el
bosque. Con la cada paulatina de los mercados de
la goma, los habitantes regionales solo estn
ocupados adentro del bosque tres o cuatro meses
al ao. Como consecuencia, muchos pobladores
abandonaron las barracas y se asentaron en las
ciudades (Riberalta, y Cobija) o fundaron nuevas
comunidades rurales donde se dedican a otras
actividades el resto del ao.
Todos estos cambios ocurrieron sin mayor
influencia de la reforma aqu analizada. Como
mostraremos en este articulo la reforma y su

93

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

implementacin gradual en la regin tambin


contribuye al proceso del cambio regional.
2. LA REFORMA DE LOS AOS
NOVENTA Y SU IMPACTO EN EL
NORTE
La reforma boliviana fue inspirada en tiempos del
auge de la descentralizacin, y participacin
democrtico, incorporando as las demandas de los
grupos campesinos e indgenas. En un primer
instante, Bolivia reformul su Constitucin
poltica, y reconoci paralelamente el Convenio
169 de la Organizacin Internacional del Trabajo,
donde se incorporan los derechos originarios de
los pueblos indgenas (Garzn 2004). La nueva
Ley Forestal, promulgada en 1996, tiene objetivos
conservacionistas, ya que promueve un
aprovechamiento forestal sin llegar a una
degradacin del bosque, democratizado el acceso
y el uso de los bosques (Ruiz 2005). La ley abre la
opcin del aprovechamiento forestal en tierras
comunitarias indgenas y campesinas, y crea una
nueva figura legal, las Asociaciones Sociales del
Lugar (ASLs), que permiten a los grupos locales,
no empresariales, solicitar concesiones forestales.
Adems, reorganiza la administracin y la
fiscalizacin de las tierras forestales. Encarga a
una agencia estatal, independiente de las fuerzas
polticas de turno, la asignacin del 20% de los
bosques pblicos de los municipios, ha ser
administrados por los gobiernos municipales. As,
la nueva Ley Forestal contribuye al proceso de
descentralizacin
administrativa.
Como
consecuencia de las movilizaciones campesinas e
indgenas se declara el Decreto Supremo 25848,
que asigna reas forestales significativas a las
comunidades campesinas en la Amazonia Norte
Boliviana. Dicho decreto establece que la
titulacin de tierra comunales, definido por la Ley
INRA, en la Amazonia Norte Boliviana otorgue un
mnimo de rea comunal equivalente al numero de
familias de la comunidad multiplicado por 500 ha.
En el rea poltica, la Ley de Participacin Popular
incorpora al estado un gran nmero de
asentamientos
rurales
anteriormente
no
registrados, creando un mecanismo para que sus
pobladores participen en la planificacin del gasto
pblico local y fiscalicen la toma de decisiones.
Bajo
esta
nueva
situacin,
nuestra
preocupacin se centra en conocer el efecto de la

reforma boliviana de los 90 en la Amazonia Norte


Boliviana. Nuestras investigaciones revelan que la
reforma aqu tratada recin empez a
implementarse a finales de la dcada pasada. Nos
interesa saber si las nuevas instituciones
contribuyeron a lograr los objetivos subyacentes.
Nuestra inquietud es valida, dada las condiciones
peculiares de la regin, diferentes a las del resto de
regiones tropicales bolivianas. La reforma fue
formulada para atender las necesidades del sector
forestal de regiones como Santa Cruz, lugar de
establecimiento de las ms importantes empresas
maderables, sin considerar la realidad de la regin
norte (Bojanic 2001 ; Ruiz 2005).
A nuestro modo ver, los avances en la
gobernabilidad forestal obedece a la incorporacin
de los grupos menos privilegiados, que ahora
gozan de una mayor oportunidad al acceso a los
recursos forestales, lo que a su vez podra incidir
en el aumento de sus beneficios econmicos. La
incorporacin de la poblacin local estara
contribuyendo a mejorar las condiciones de
conservacin del bosque. Sin embargo estos
resultados son difciles de predecir o de ser
derivados de las reformas a la gobernabilidad.
Existen pasos intermedios, que son resultados
directos de los cambios institucionales, y que se
encuentran ms relacionados con los objetivos de
fondo de la reforma. Aqu se presenta algunos
indicadores que evalan el progreso de
implementacin de las actuales leyes boliviana.
Primero se analiza el efecto de los cambios en
los derechos sobre la propiedad del bosque. Los
promotores de la reforma claramente proponen
una redefinicin de los derechos hacia el uso de
los recursos, como factor importante para lograr
los objetivos de desarrollo sostenible. Bajo las
condiciones de regin perifrica, el saber quin
tiene derechos de propiedad y considerar sus
alcances es de suma importancia. Por ser una zona
remota con poca densidad poblacional, y por ser
un rea mayormente cubierta con bosque, los
derechos de propiedad no estn bien definidos, o
los derechos de propiedad informales han sido el
resultado de pugnas entre diferentes grupos de
inters, fuertemente influenciados por las elites de
poder poltico y econmico. Por eso, la
redefinicin de los derechos de propiedad tiene
gran influencia sobre el xito o fracaso de las
reformas analizadas aqu.

94

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

Otro tema considerado aqu es el anlisis de la


administracin de los recursos naturales. La
administracin y fiscalizacin de tierras y bosques
tiene relacin directa con la propiedad. Una
administracin adecuada de los recursos no solo
permite entregar derechos de propiedad de forma
transparente, sino que tambin proporciona
mejores mecanismos de control. Al mismo tiempo
podra facilitar el cobro de impuestos y la
distribucin de los mismos. La nueva legislacin
define, por ejemplo, que los municipios perciban
una parte importante de la patente forestal que se
cobra a cualquier usuario forestal con Plan de
Manejo Forestal (PMF). Estos fondos, por lo
menos en el caso del rea de anlisis, se
convierten en la principal fuentes de ingreso
municipal, influenciando la gestin de los
gobiernos locales. La administracin y la
fiscalizacin tambin son importantes para el
cumplimiento de las normas tcnicas, como por
ejemplo los PMFs, y de igual manera para la
atencin adecuada a los usuarios del sector civil,
quienes desean acceder a los beneficios que
ofrecen las leyes.
Al mismo tiempo las reformas de
gobernabilidad, debera incluir la participacin
democrtica de los grupos ms pobres y
vulnerables, o de aquellos que fueron marginados
en el proceso de toma de decisiones polticas. La
reforma boliviana incorpora estos objetivos, a
travs de la Ley de Participacin Popular, que
garantiza la participacin activa de las
comunidades en el proceso poltico y
administrativo del Estado.
Como lo mencionamos anteriormente, la nueva
Ley
Forestal
intenta
democratizar
el
aprovechamiento forestal ms all del uso
tradicional del bosque. Crea la oportunidad para
que grupos locales no empresariales tambin
participen en el aprovechamiento comercial de la
madera, sea a travs de concesiones en tierras
fiscales, u organizndose como ASLs.
No obstante todava existen obstculos para su
implementacin, debido a la novedad y
consecuente falta de experiencia de los pobladores
locales. Segn como evolucione la participacin
de los grupos no tradicionales en el uso del
bosque, se contar con mayor informacin sobre
las posibles implicaciones hacia el sector forestal,
a sus efectos en la reduccin de la pobreza y a la
conservacin del bosque.

3. LOGROS Y DESAFIOS DE LA
REFORMA EN LA AMAZONIA NORTE
BOLIVIANA
La siguiente seccin resume el impacto de la
reforma sobre la Amazonia Norte Boliviana,
contestando a cuatro preguntas. (1) Cmo ha
cambiado la participacin democrtica en los
procesos polticos y administrativos? (2) Que
cambios en los derechos de propiedad sobre el
bosque y la tierra han ocurrido? (3) Cmo ha
evolucionado la administracin y fiscalizacin de
los recursos forestales? (4) Cual es el impactado
sobre el bienestar de la poblacin rural y el la
condicin del bosque de la regin?
Participacin Democrtica
Los primeros cambios en la Amazonia Norte
Boliviana fueron causados por la Ley de
Participacin Popular. Hasta 1994 el nmero de
gobiernos municipales elegidos democrticamente
aumento de cuatro a 15 gobiernos, con el
respectivo aumento de los ingresos de
administracin e inversin local. A nivel de las
comunidades rurales, fue de mucha importancia el
reconocimiento del estatus legal que dio la ley a
un gran nmero de asentamientos humanos, por
ejemplo antiguos centros de acopio, o otros
establecimientos
productivos,
anteriormente
indocumentados. Con la dotacin de personera
jurdica, ellos fueron integrados al Estado. Su
participacin democrtica fue consolidada a travs
de la figura de Organizaciones Territoriales de
Base ( OTBs), el equivalente a una directiva
comunal con representacin ante el municipal. Los
actores locales forman parte adems del Comit de
Vigilancia, organizacin civil que acta como
supervisor de las acciones de los nuevos gobiernos
municipales (Fuentes et al. 2005).
A pesar del avance obtenido con la
participacin popular en los procesos polticos y
administrativos en la Amazonia Norte Boliviana,
el proceso todava est lejos de ser perfecto
(Albornoz et al. 2007). Como indica Gottwald
(2004; 2006), un proceso de participacin popular
no puede llevarse a cabo fcilmente cuando un
porcentaje importante de la poblacin no est
registrada oficialmente. Segn un censo realizado
en 77 comunidades que hizo CIPCA Norte (citado
por Gottwald 2004), casi la mitad de la poblacin

95

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

no est registrada en ningn registro civil; un poco


ms de la mitad no tiene partida de nacimiento, y
ms del 80% no tiene documento de identidad.
Atender esta deficiencia no est previsto en
ninguna de las leyes promulgadas en los aos
1990.
Hasta ahora, en las comunidades de la zona,
todava se estn consolidando los mecanismos de
representacin democrtica. Histricamente este
fue un proceso muy susceptible al dominio de la
lite local. Por lo menos en los primeros aos, los
representantes regionales para cargos municipales,
prefecturales y nacionales prestaban atencin a
comunidades rurales en la medida en que estas les
aseguraban su voto. El conocimiento de la nueva
legislacin y las posibilidades que esta ofrece a los
pobladores rurales en la Amazonia Norte
Boliviana es muy bajo (Gottwald 2004; 2006).
Propiedad de Tierras y Bosques
La Ley INRA tena como objetivo clave
consolidar la propiedad de tierras, y lograr un
reconocimiento y registro formal de la propiedad
existente. Adicionalmente esta ley persigue una
redistribucin ms equitativa de las tierras. En la
Amazonia Norte Boliviana su implementacin
obedece a dos enfoques. Por un lado, las
autoridades nacionales definieron un nmero de
territorios con presencia de Indgenas (TCOs;
Martinez 2000). La consolidacin de la TCO
YaminahuaMachineri, al noroeste del rea de
estudios, es un ejemplo de ellos, caracterizado por
se un proceso relativamente lento; los indgenas
tuvieron que adaptarse a las exigencias legales, y
el INRA tuvo que ganar experiencia con la
carencia respectiva de instrumentos tcnicos
necesarios (Garzn 2004; Martinez 2000). Al igual
que otros TCOs en Bolivia, un problema clsico a
resolverse fueron los conflictos sobre la propiedad
de la tierra con terceros. En el caso de YaminahuaMachineri, los conflictos fueron resueltos sin
muchas dificultades. No se puede decir lo mismo
de otros TCOs en la regin, por ejemplo del
Multitnico II, cuya demanda nace con una
extensin superior al medio milln de hectreas y
su aprobacin estatal reconoce nicamente cerca
de la mitad de la superficie. En otros TCOs del
pas, debido a la mayor densidad de poblacin y al
peso poltico y econmico de terceros partidos, los
problemas de reclamos sobre propiedad resultan

mucho ms complicados de resolver (Martinez


2000).
Otro tipo de problemas relacionados con las
TCOs tienen que ver con la gobernabilidad al
interior de las comunidades indgenas. Ruiz
(2005) menciona varios desacuerdos entre
miembros de la TCO Multitnico II para
autorizar a sus dirigentes las negociaciones con
terceros en la venta de sus recursos maderables.
Igualmente, Garzn (2004) menciona la falta de
coordinacin en la toma de decisiones entre los
Yaminahua y los Machineri, resultado de largas
distancias y falta de un mecanismo adecuado para
la toma de decisiones. Maldonado et al. (2004)
hacen una evaluacin similar y concluyen que la
falta de organizacin podra ser una razn de la
migracin de 50 familias Machineris al Brasil.
La falta de gobernabilidad interna genera a una
severa crisis de aceptacin colectiva de las TCOs.
Maldonado et al. (2004) no slo mencionan la
migracin de las 50 familias a Brasil, tambin
observan la reubicacin de los habitantes de la
TCO Yaminahua-Machineri hacia el norte de su
territorio, dejando la zona sur despoblada. Esto no
slo resultara en un aumento de la explotacin
ilegal de los recursos, tambin incrementara el
asentamiento de poblaciones ilegales no indgenas.
Ni el Estado, y aun menos los mismos indgenas
cuentan con las capacidades y los recursos para
controlar territorios tan extensos.
No queda claro, si los problemas de las TCOs
en la gestin de los recursos pueden derivarse a las
tierras comunales de campesinos, o los otros tipos
de propiedades pequeas. A pesar que cada familia
campesinas que habitan en comunidad cuentan
con un equivalente de 500 ha, muchas de ellas,
principalmente las ms antiguas, se muestran ms
estables en la gestin de los recursos, y en muchos
casos la poblacin comunal est en aumento
(Gottwald 2004). Al mismo tiempo, se observa un
proceso de urbanizacin en la regin (Llanque
2006). Probablemente no habr problemas de
abandono de tierras comunales, aunque no se
descarta que contine la tala ilegal de madera. Sin
embargo se prev que ocurran similares problemas
como en las TCOs, sobre todo si los lderes
campesinos o ciertas familias influyentes,
mantengan su dominio ante el resto de miembros
comunales. Ms aun si se considera que las nuevas
instituciones pblicas favorece el surgimiento de
pequeos grupos de dirigentes que conozcan las

96

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

gestiones administrativas y los requerimientos


exigidos para el aprovechamiento forestal
(Hentschel 2004). El riesgo es mayor en las
comunidades campesinas ms jvenes, cuyos
habitantes todava estn acostumbrados a un
sistema de autoridad dominado por un el patrn
(Maldonado 2004).
Sin embargo, igual se prev que la asignacin y
clarificacin de los derechos de propiedad en la
regin
(formalmente
denominado
como
saneamiento) todava demanden tiempo. De Jong
et al. 2004 especula que la propiedad de barracas y
de las tierras comunales seguir en conflictos por
mucho tiempo. En 2007, el trmino barraca
parece haber pasado a la historia, aunque la
explotacin de castaa no es actividad
exclusivamente de las comunidades. Mas bien,
parece que se esta iniciando un nuevo periodo de
conflictos sobre acceso a los recursos (de Jong y
Evans 2005; Ruiz 2005), esta vez no en base a los
reclamos de exclusividad territorial, sino ms bien
al control mismo de los productos del bosque.
Aqu se confirma una vez ms, que la reforma no
fue concebida para aplicarse en el norte boliviano.
El derecho informal de las barracas, era una forma
de propiedad muy antigua, que se adapta a los
cambios econmicos y sociales regionales.
Existan percepciones de que las barracas eran el
equivalente de latifundios, opiniones que son
parcialmente ciertas. En las ultimas dcadas,
muchos barraqueros controlan reas forestales
menores, y en parte las tierras comunales,
coincidan con las aspiraciones barraqueras (de
Jong et al. 2006; Ruiz 2005). La reforma hasta
ahora no ha contribuido a dar soluciones
significativas hacia aquellos productores rurales
con establecimientos productivos relativamente
pequeos de castaa.
Administracin y Fiscalizacin
La administracin y fiscalizacin de los recursos
naturales, segn como se estipula en la reforma,
todava no ha sido implementada en el rea de
estudios; es ms, si se considera los ltimos
tiempos de transicin poltica y social, su
aplicacin podra registrar mayores desaciertos.
De forma ideal, una administracin efectiva y
eficiente debera contar con un registr de tierras,
con un sistema de cobro de impuestos y patentes,
con un procedimiento administrativo correcto del

sector civil hacia el cumplimiento las directrices


tcnicas y normativas, y con un servicio publico
eficiente y transparente otorgado a los usuarios
forestales. Sin embargo, hasta que no concluya el
saneamiento, ser imposible contar con un catastro
sobre la tierra. A pesar de que el catastro de tierras
es responsabilidad del INRA, a nivel local son los
gobiernos municipales los encargados de su
ejecucin. En la Amazonia Norte de Bolivia los
municipios no cuentan con las facultades tcnicas
y la capacidad humana para establecer o mantener
esta responsabilidad. Los municipios, adems, no
sern capaces de registrar las nuevas propiedades
de usuarios individuales, cuya propiedad esta
caracteriza por una alta informalidad y dinmica.
En cuanto al registro de concesiones forestales en
tierras municipales (ASL), sean estas maderables
o en el futuro de castaa, tambin es atribucin
municipal, siempre y cuando los agentes locales
estn en capacidad de hacerlo y las reas
identificadas estn libres de conflictos. El registro
de otro tipo de concesiones, es decir, en tierras
fiscales forestales ajenas al municipio, la
Superintendencia Forestal seguir siendo la
encargada de su aplicacin. A nivel de la
Superintendencia Forestal, existen tambin
problemas tcnicos y financieros que de igual
manera impiden la implementacin legal.
En relacionado con el cumplimiento de
trmites administrativos como exige la ley,
Hentschel (2004) describe los desafos que
encuentran los pobladores de comunidades
campesinas para preparar por ejemplo un PMF.
Los procedimientos son complicados y costosos, y
no estn al alcance de las capacidades de la
mayora de las comunidades rurales. De igual
modo, las exigencias de los PMFs para la
explotacin
de
castaa
significan
un
procedimiento con un costo por hectrea
demasiado alto, comparando con los ingresos por
hectrea que se obtiene de la extraccin de dicho
producto.
En resumen, los diferentes requisitos
administrativos impuestos por la reforma
promueven un no-cumplimiento legal y hasta
incita a recurrir a la ilegalidad. Muchos de los
empresarios con concesionarios forestales en la
regin no pagan su patente forestal: el
aprovechamiento selectivo con pocas especies
forestales valiosas, no les permiten recuperar sus
costos de produccin (Ruiz 2005) . De all que las
actividades ilegales siguen siendo la principal

97

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

forma de aprovechamiento del bosque. La mejor


muestra es la extraccin de castaa, principal
fuente de ingresos regionales, cuya actividad est
plenamente respaldada por acuerdos informales,
que son menos complicados y ms efectivos al
momento de usar el bosque (Ruiz 2005).
Dada la inseguridad jurdica hacia los bosques,
varios actores regionales se acomodan a la ley en
la medida de sus posibilidades. Aqu se observa la
tendencia de las empresas forestales de alejarse de
sus concesiones forestales y dedicarse a la compra
de madera en troza proveniente de reas remotas o
comunales. Por eso Ruiz (2004) concluye que: ...
en un futuro cercano los aserraderos de la regin
pasarn a ser protagonistas principales del manejo
forestal comercial. Un escenario futuro probable,
es que la mayora de las reas de bosque queden
en manos de comunidades campesinas e
indgenas, pero que el aprovechamiento del
bosque contine en manos de los empresarios
regionales, transformndose de esta manera la
forma de los conflictos sociales.
Beneficios y Conservacin
El objetivo de esta seccin es responder a dos
interrogantes: (1) En qu medida la reforma ha
contribuido a mejorar los ingresos regionales en
general, y en especifico de los pobres de la regin?
(2) En qu medida la reforma ha contribuido a la
conservacin del bosque tropical de la Amazonia
Norte Boliviana?
Uno de los principales efectos de la reforma es
que la regin se beneficia de la descentralizacin
administrativa. Con la Ley de Participacin
Popular los municipios reciben fondos importantes
del tesoro pblico a travs de la coparticipacin
tributaria, y ltimamente del impuesto sobre los
hidrocarburos (Albornoz et al. 2007). Estos
fondos estn a la disposicin de los gobiernos
locales para su buena o mala inversin,
principalmente en obras pblicas, salud y
educacin (Fuentes et al. 2005).
Un segundo efecto de importancia es la
redistribucin de la patente forestal que paga
cualquier usuario forestal. En su versin original
la nueva Ley Forestal normaba una patente de
US$ 1 por hectrea por ao al total del rea bajo
concesin; el 25% de estos ingresos son
distribuidos a los municipios donde estaban
ubicadas las concesiones, mientras que otro

porcentaje no menos importante va a la


administracin departamental. Entre 1999 y 2003
varios municipios de la regin obtenan mejores
ingresos bajo esta figura que de los mismos
fondos del tesoro general (Ruiz 2005). El Decreto
Supremo 27024 reduce el pago de la patente a un
pago por rea aprovechada, y no por la totalidad
de la concesin. Con las nuevas medidas, la
demora en el pago de las patentes y las prdidas de
los derechos forestales de las empresas regionales,
municipios como el municipio de Bolpebra, que
garantizaban su gestin en base a las patentes
forestales, han perdido gran parte de sus ingresos.
Hasta la fecha, la reforma boliviana ha tenido
poco impacto sobre el ingreso de las familias en
las reas rurales (Ruiz 2005; Gottwald 2006;
Hentschel 2004; Stahl 2004). Si bien la poblacin
local percibe ahora mayores ingresos por la venta
de castaa (de Jong y Evans 2005), esta situacin
puede atribuirse de mejor manera al aumento de su
precio en el mercado internacional, que al control
de las reas productivas por parte de las
comunidades rurales. Con o sin reforma, los
grupos ms privilegiados que perciben el 75% de
los ingresos de las actividades extractivistas podra
seguir siendo aquellos usuarios sin derechos
directos sobre el bosque, es decir: fabricas
beneficiadoras,
comerciantes,
transportistas,
contratistas, zafreros, quebradoras de castaa y
agentes de crdito (Bojanic 2001).
En cuanto al impacto ambiental del nuevo
rgimen forestal, Ruiz (2005) y Llanque (2006)
sealan que las tasa de deforestacin en la regin
todava se mantienen bajas. Sin embargo, Ruiz
menciona que existe poco control y fiscalizacin
para cumplir las regulaciones hacia el uso
sostenible de los recursos naturales promovido por
las leyes. Maldonado (2004) observa que existe
una proteccin ineficaz de reas protegidas, por un
lado por que se ignora la conservacin de los
recursos segn las normas tcnicas establecidas
por ley, y por otro, porque no existen mecanismos
de negociacin y resolucin de los innumerables
conflictos entre la administracin de los parques
nacionales y los usuarios forestales. El nuevo
rgimen
forestal
lleva
el
rotulo
de
conservacionista, pero fracasa en la prctica,
debido a la carencia de respaldo tcnico y
financiero de los agentes pblicos. La
conservacin de los recursos se encuentra
favorecida por la disponibilidad limitada de
infraestructura de servicios existentes en la regin,

98

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

que ha mantenido bajo el impacto del


aprovechamiento sobre el bosque, y limita el
desarrollo de las actividades agropecuarias. Estas
dos condiciones podran cambiar fuertemente, en
caso de que en la regin se construyan ms y
mejores vas de acceso. La tendencia hacia el
aprovechamiento forestal no controlado y la
expansin de las actividades agropecuarias
podran convertir el rea de estudio en una nueva
frontera agrcola, similar a las experiencias
deplorables en otras regiones de la cuenca
amaznica (Browder y Geoffrey 1997).
4. UN BALANCE DE LA REFORMA
A diez aos de aplicacin de la reforma es posible
identificar algunos de sus impactos. El aspecto
positivo en la Amazonia Norte Boliviana es el
aumento en la seguridad jurdica de los usuarios
comunales. Esto permite que ellos ahora
aprovechen mejor sus recursos y gocen de las
facilidades que brinda la administracin
descentralizada. La reforma ha contribuido a una
redistribucin de las tierras y recursos forestales.
Cuando concluya el saneamiento en la regin,
cerca de dos millones de hectreas tendrn el
estatus legal de tierra comunal indgena o
campesina (Ruiz 2005). En esta rea las
comunidades gozaran el derecho exclusivo del
aprovechamiento del bosque. La creacin de la
nueva figura legal, de ASL, que permite a otros
grupos sociales, anteriormente marginados, a
beneficiarse de la democratizacin del sector
forestal boliviano. Respecto a la patente forestal,
el cambio de su cobro por rea, y no por volumen
disminuye la posibilidad de la explotacin
selectiva de los bosques. Aqu tambin se ha
logrado una distribucin ms equitativa de los
ingresos forestales. Los gobiernos municipales y
las prefecturas, al recibir un porcentaje
predefinido de la patente, se encuentran ms
identificados con el rgimen forestal, que les
permite destinar dichos ingresos en proyectos
productivos o sociales que beneficien a la
poblacin local. Por ltimo, la creacin de la
Superintendencia Forestal como instancia estatal
independiente, permite hacer transparente la
dotacin de los derechos forestales.
Sin embargo, la implementacin de la reforma
en la Amazonia Norte Boliviana todava est lejos
de lograr los objetivos para la cual ha sido

formulada. Esto se debe a que su implementacin


ha sido inadecuada, pero tambin a que el rgimen
tiene deficiencias estructurales al no contemplar
las caractersticas propias de la regin. Esto es
valido sobre todo para la Ley Forestal y Ley
INRA, donde extensas zonas de bosque son
distribuidas bajo criterios agrcolas, apropiados
para zonas occidentales de Bolivia. En este punto
la Ley de Participacin Popular podra ser una
excepcin, aunque el registro de ciudadanos sigue
siendo deficiente, principalmente en zonas rurales
remotas, lo que conduce a problemas de
representatividad y participacin.
La reforma ha entregado derechos de
aprovechamiento sobre tierras y recursos
forestales a poblaciones originarias y comunidades
campesinas, pero no otorga opciones de
transferencia de los mismos. Estas limitaciones
por un lado dan seguridad a los pobladores rurales,
pero a la vez limitan su actuacin econmica.
Todava no est claro si el impacto de estas
limitaciones es positivo o negativo. Como hemos
sealado, es posible que las TCOs muy extensas,
relacionadas con el nmero de pobladores, sufra
en algn momento la falta de aceptacin de otros
sectores que tienen necesidad de tierras. La
legislacin al respecto no ha previsto que tener en
propiedad extensas reas de tierras implica un
costo econmico de monitoreo y control. Aqu
otro tema a ser catalogado como una deficiencia
estructural de la reforma.
La reforma ha ignorado a un grupo importante
de usuarios de los bosques de la Amazonia Norte
Boliviana, es decir a los barraqueros,
categorizados como latifundistas, con derechos
informales, que no tienen lugar en la Bolivia
moderna. No se considera la existencia de usuarios
de bosques que practican la extraccin de castaa
como actividad empresarial familiar, ni tampoco el
tamao mnimo del rea, para que estas empresas
familiares puedan rendir econmicamente. Este
clculo s se hizo para una familia rural que vive
de produccin integrada entre la agricultura y
extraccin forestal, y esta normado en el Decreto
Supremo 25848.
La reforma ha modificado de manera
importante la industria maderera. Cambios
centrales son el pago por rea en vez de un pago
por volumen, la creacin de la figura legal de
ASLs y la opcin que comunidades indgenas y
campesinas participen en el aprovechamiento de

99

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

madera en sus propiedades. Estos cambios han


logrado una verdadera democratizacin del sector
forestal en Bolivia. Sin embargo, cabe la pregunta
si las nuevas instituciones no han contribuido al
fomento de la ilegalidad. El cambio del pago de la
patente por volumen en lugar del pago por rea,
intentaba reducir el rea bajo concesin, promover
el uso de especies no tradicionales, y as mejorar
la contribucin del sector forestal a la economa
nacional. El mecanismo de cobro y distribucin de
patentes a las instancias gubernamentales debera
garantizar control y fiscalizacin.
Este escenario todava no se ha implementado.
El aprovechamiento forestal de madera en el norte
sigue muy limitado por los precios de las maderas
en el mercado nacional e internacional, y por los
altos costos de transporte, que no permiten la
extraccin de otras especies de menor valor
comercial. Esta situacin ha dado como resultado,
que la mayora de los concesionarios no cancelen
la patente forestal, que a su vez repercute en las
acciones de fiscalizacin de la Superintendencia
Forestal.
Como consecuencia, Ruiz (2005) estima que
las reas en concesiones se reduzcan en un 50% de
la superficie distribuida en 1997. No queda muy
claro cul ser la alternativa. Un escenario
optimista es que comunidades campesinas e
indgenas tengan completo control sobre sus
asuntos forestales, que manejen sus reas
forestales con un buen Plan de Manejo Forestal,
que tengan la capacidad gerencial instalada para
hacer
la
planificacin,
negociacin,
y
administracin necesaria, y que garanticen una
distribucin e inversin adecuada de los ingresos
forestales (de Jong et al. 2006). Este cuadro, sin
embargo, todava est lejos de poder realizarse. En
escenario ms probable, es que las empresas
forestales se asocian con las comunidades, en la
mayora de los casos en relaciones en que las
empresas dominen las decisiones, y tengan
influencia directa sobre las condiciones de
cooperacin. Revisando la historia de la regin, no
se requiere tener mucha imaginacin para prever
nuevas relaciones de dependencia que, segn
Gottwald (2004; 2006) son estructuras de poder
antiguas adaptadas a una realidad diferente.
Por ltimo, la implementacin de las diferentes
oficinas de asistencia, control y fiscalizacin
significan un gran desafo. Ya sealamos los
problemas que encuentra la Superintendencia

Forestal con un financiamiento inadecuado en un


escenario de no-cumplimiento del pago de la
patente forestal. Poco se ha ejecutado en lograr el
funcionamiento
las
Unidades
Forestales
Municipales, propuestas en la Ley Forestal, y que
deben atender aspectos tcnicos dentro del
municipio. Los municipios de la regin cuentan
con poco apoyo en el establecimiento de estas
unidades, y ellos tambin tendrn problemas de
financiamiento cuando el sistema de patente no
sea implementado como ha sido previsto. Por
ltimo, los procesos administrativos que debern
regir cualquier uso forestal parecen requerir
conocimientos y capacidades que muchos de los
posibles usuarios no tienen, y de aadir costos de
transaccin que fcilmente podrn convertir en no
rentables a ciertos tipos de aprovechamiento
forestal. Citando a Gottwald (2004), la reforma
esta cambiando la vida de los pobladores ms
pobres de la Amazonia Norte Boliviana, aunque el
progreso es muy lento. El bosque mismo no estar
adecuadamente protegido frente a los nuevos
saqueos que soportara la regin.
CONCLUSIONES
Considerando la situacin actual de la Amazonia
Norte Boliviana, una de las deficiencias de la
reforma parece de ser que la redistribucin de
tierras y la democratizacin no caminan en forma
paralela. Los nuevos derechos de propiedad sobre
los recursos estn limitados al aprovechamiento
econmico pero no permiten un mecanismo de
representacin democrtica fuera de los lmites
comunales, o del grupo de inters, que permita
influenciar la toma de decisiones que afectan a
ms de un grupo de actores. Esta situacin impide
que diferentes intereses y conflictos sean resueltos
por medio de un mecanismo democrtico y no por
medio de acciones civiles.
Tampoco queda claro cmo se debera resolver
esta debilidad. Principalmente es resultado de una
desigualdad de relaciones de poder, y una falta de
confianza (capital social) que existe desde muchos
antes de las reformas. Modificaciones tan
fundamentales como una redistribucin de
derechos de propiedad son difciles tambin en
una situacin ms favorable que la de la Amazonia
Norte Boliviana. Hasta que no se resuelva esta
deficiencia en el mecanismo democrtico, que
debera institucionalizarse por medio de

100

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

modificaciones legales que consideran mejor las


particularidades de la regin, no va a funcionar. La
desigualdad de relaciones de poder y falta de
confianza posiblemente pueden ser atendidas
cuando se negocia los puntos contundentes. Esto
permitir tambin atender las deficiencias que
seala nuestro artculo, por ejemplo en los
servicios a las comunidades que intentan de
formular su PFM. Adems de crear capital social
por medio de la facilitacin de negociaciones, ser
necesario invertir mucho en crear la capacidad que
permite a varios de los actores claves cumplir
mejor sus nuevas responsabilidades, pero tambin
lograr condiciones de negociacin ms equitativas.
En resumen, atender los problemas de
gobernabilidad que observa este artculo requiere

una estrategia amplia. El marco legal, que ha sido


nuestro enfoque principal en nuestras
investigaciones, es solamente un elemento que
influye en la gobernabilidad de los recursos
forestales en la Amazonia Norte Boliviana,
tambin es un elemento clave y de suma
importancia. Hemos sealado que el marco legal
que actualmente existe tiene fuerzas importantes
pero tambin deficiencias estructurales. Algunas
de ellas se pueden atender, pero semejantes
medidas en aislamiento no tendrn el efecto
requerido. Tiene que estar acompaada por
medidas ms amplias, que crearan la capacidad y
disposicin adecuada de los diferentes actores
para implementar una gobernabilidad mejor,
permitida por un rgimen legal adecuado a las
condiciones de la regin.

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LA INTERVENCIN ESTATAL?: EL CASO DE LOS
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Atsushi Murakawa*

Resumen: Este artclo analiza el conflicto entre los indgenas llamados Uros y la Reserva Nacional del
Titicaca ( RNT) , bajo la siguiente pregunta como un eje central: Cmo pueden los indgenas eludir la
intervencin estatal? Los Uros vivan en los totorales del Lago Titicaca, dedicndose a la pesca, caza, y
recoleccin de huevos de aves con sus propios mtodos. En 1978, el gobierno militar estableci la RNT
rodeando todos los totorales y comenz el control estatal del uso de los recursos naturales de los indgenas
lacustres, basndose en el derecho occiedental como lo es el derecho de propiedad, posesin, usufructo, etc.
Habiendo transcurrido ms de 25 aos despus de la creacin de la RNT, recientemente los Uros comenzaron a
reclamar que el estado respete su derecho ancestral, es decir, estn tratando de recuperar las libertades que
tenan antes de la intervencin estatal, mediante el reconocimiento de su jurisdiccin territorial. Actualmente,
para la reivindicacin del derecho de los indgenas, est dispuesto el Convenio 169 de la OIT (Organizacin
Internacional del Trabajo) Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989, el cual generalmente se
considera el mejor remedio para resolver este tipo de conflictos. Sin embargo, este artculo muestra la dificultad
que los Uros, quienes viven sin confinarse en un terriotorio determinado, encuentran al enfrentarse con la
102

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL


intervencin estatal recurriendo al Convenio 169 de la OIT. Para ello, se presentar el contexto histrico del
conflicto, en particular el cambio de la situacin antes y despus de la intervencin de la RNT.
Palabras claves: vida nmada, derecho occidental, Convenio 169 de la OIT, Los Uros, Reserva Nacional del
Titicaca

INTRODUCCIN

cidar la tendencia actual en el contexto de los


indgenas bajo la doble influencia del Estado
moderno y la globalizacin.
Profundizando el tema, primero se debe
aclarar que las comunidades indgenas no estn
aisladas del mundo exterior. A fin de defenderse
de intervenciones amparadas en legislaciones
nacionales, algunos indgenas estn recurriendo
a instrumentos internacionales, en particular, el
Convenio 169
de la OIT (Organizacin
Internacional del Trabajo) Convenio sobre
Pueblos Indgenas y Tribales, 1989.
Al aplicar la legislacin nacional a los
pueblos
interesados
debern
tomarse
debidamente en consideracin sus costumbres
o su derecho consuetudinario (Art. 8).1

En
Latinoamrica,
la
expansin
de
explotaciones
a
travs
de
empresas
internacionales, funcionarios burocrticos, etc.,
est provocando protestas por parte de los
indgenas quienes han vivido y viven de sus
propios medios dependiendo fundamentalmente
de los recursos naturales para su subsistencia. A
pesar de que en diferentes pases se han
producido cambios polticos a nivel nacional
llevados a cabo por gobiernos anti-neoliberales,
estos no han calmado las protestas ni la
indignacin de los indgenas (no se oponen al
cambio de agentes de explotacin segn el
criterio de racionalizacin, sino a la
explotacin por ajenos). Es por ello que existe
una importancia creciente de dilu-

* Investigador de la Facultad de Agricultura de la Escuela de Postgrado de Universidad de Kyoto. Aunque debo la


completacin de este trabajo a la ayuda de mucha gente, me abstengo de hacer enumerarlos. Solo me permito expresar mi
agradecimiento a los comuneros del Centro Poblado de Los Uros Chulluni, en particular a los habitantes de la isla de
Wariki Tata por su amabilidad al acogerme, y a los (ex) funcionarios de la RNT por su trato sincero. Igualmente doy mi
reconocido a la Srta. Paula Rossi por sus consejos en el proceso de redaccin.
1. Es elaborado con el fin de modificar el principio de integracin del Convenio 107 Convenio sobre poblaciones indgenas
y tribales, 1957.

Nadie puede ignorar la importancia primordial


del derecho internacional, que facilita la base legal
a los indgenas quienes se hallan en una situacin
injusta bajo el derecho nacional.
Particularmente en el Per, que es el objeto del
presente trabajo,85 el Convenio 169 fue ratificado
en el ao 1994, y actualmente existen varios
trabajos que critican el incumplimiento por parte
del Estado peruano (ej. Farfn 2002; Racismos de
Ungurahui 1995).86
85 . El presente trabajo se basa en
investigaciones hechas desde octubre de 2004
hasta enero de 2005, desde agosto hasta
noviembre de 2005, y desde junio hasta
septiembre de 2006.
86 . El Art. 149 de la Constitucin peruana
tambin dispone que las autoridades de las

Por la ratificacin del convenio 169, el


Gobierno est obligado a desarrollar una accin
coordinada y sistemtica para la proteccin de
los derechos indgenas (...) (Yrigoyen 2002:
72)

Sin embargo, no constituye un problema


sobrevalorar su alcance? El presente trabajo
discute si las protestas de los indgenas
encontrarn una respuesta, cuando realmente se
ponga en prctica el Convenio 169. Con ese fin,
se expondr el conflicto entre los indgenas 87
llamados Uros y la Reserva Nacional del
Titicaca (RNT) .
Comunidades Campesinas y Nativas,(...) , pueden
ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su
mbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario.

104

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

Los Uros vivan en los totorales del Lago


Titicaca, dedicndose a la pesca, caza, y
recoleccin de huevos de aves con sus propios
mtodos. En 1978, el gobierno militar estableci
la RNT rodeando todos los totorales y comenz el
control estatal del uso de los recursos naturales de
los indgenas lacustres, basndose en legislaciones
nacionales.
Habiendo transcurrido ms de 25 aos despus
de la creacin de la RNT, recientemente los Uros
comenzaron a reclamar que el Estado respete su
derecho ancestral, es decir, estn tratando de
recuperar las libertades que tenan antes de la
intervencin estatal, mediante el reconocimiento
de su jurisdiccin territorial, al amparo del Art.
14-1 del Convenio 169.
Deber reconocerse a los pueblos interesados el
derecho de propiedad y de posesin sobre las
tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en
los casos apropiados, debern tomarse medidas
para salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados a utilizar tierras que no estn
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las
que hayan tenido tradicionalmente acceso para
sus actividades tradicionales y de subsistencia. A
este respecto, deber prestarse particular atencin
a la situacin de los pueblos nmadas y de los
agricultores itinerantes.

Presentando el contexto histrico del conflicto,


este trabajo estudiar si es que los Uros pueden
eludir la intervencin estatal, amparndose en el
mencionado convenio.
En relacin con este trabajo, son ms
relevantes los estudios de Orlove (1991; 2002) y
Escobar (2004) entre tantos trabajos hechos con
referencia a los Uros, los cuales han analizado el
mismo conflicto introduciendo la autonoma de
los indgenas como factor clave. Sin embargo,
ambos han adolecido de omisin de contemplar
qu significa la autonoma, ignorando las
diferencias entre los Uros y los indgenas que
habitan en las orillas del lago aprovechando los
recursos naturales con el fin de actividades
agropecuarias. En otras palabras, sin ahondar la
relacin compleja respecto a la jurisdiccin de los
totorales entre los Uros (en el lago i.e. dentro de
la RNT actual) y los indgenas circunlacustres
87 . En este trabajo, se utiliza la palabra
indgena para definir a los campesinos, como
legalmente se los llama en el Per.

(sobre tierra firme i.e. fuera de la RNT), han


descrito el conflicto entre el Estado y los
indgenas. Para ordenar la situacin actual en
torno al reclamo de los Uros, es menester analizar
la relacin tripartita,88 especialmente cmo influy
la intervencin de la RNT en la relacin
consuetudinaria entre los indgenas.
Desde la perspectiva metodolgica, se enfoca
cmo los indgenas reaccionaron y reaccionan a
las legislaciones nacionales (Sugishima [ed.]
1999). Los funcionarios no pueden difundir las
legislaciones en todo el territorio estatal sin
acciones concretas, ni pueden controlar la
existencia de las diversas interpretaciones acerca
de las legislaciones una vez promulgadas, lo que
genera una situacin complicada entre los
indgenas: algunos no se enteran de ellas, y otros
no las entienden por su analfabetismo. Algunos las
interpretan mal, otros las interpretan bien.
Algunos no las aceptan respetando la justicia
comunal, y otros las aceptan, etc. En el presente
trabajo se describe, de un lado, la presin difusora
de las legislaciones nacionales por los
funcionarios, y por otro, las diversas reacciones a
ella por parte de los indgenas.
Se tratar la relacin consuetudinaria entre los
Uros y los indgenas circunlacustres (Seccin 1),
el cambio de la situacin bajo el gobierno militar
(1968-1980), en especial, el reconocimiento
oficial de la Comunidad campesina de los Uros
Chulluni en 1975 (Seccin 2), el establecimiento
de la RNT en 1978 y el control en la dcada de
1980 ( Seccin 3), y la situacin tripartita en la
actualidad (Seccin 4).
1. LOS UROS EN EL LAGO TITICACA
a. El Lago Titicaca
El Lago Titicaca se ubica en el altiplano confinado
entre la cordillera oriental y occidental de los
Andes, a una altitud promedio de 3,810 msnm. Se
extiende unos 8,560 km2 entre las repblicas de
Per y Bolivia.
88 . Para simplificar la descripcin del
conflicto, el autor no se refiere a otros factores que
influyen en este conflicto. Por ejemplo, el hecho
que dentro de la comunidad de los Uros existe
cierta diferencia social entre los comuneros
generada por el turismo.

105

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

Debido a la altura, el clima es de temperaturas


extremas y ventoso. Asimismo, la radiacin solar
es muy fuerte, lo que genera un paisaje montono
de plantas bajas.
El ao se divide en 2 pocas: la poca de
sequa desde mayo hasta septiembre, en la que no
llueve casi nunca, y la poca de lluvia desde
octubre hasta abril, cuando la temperatura es
relativamente alta. Las precipitaciones anuales
exceden los 600 mm.
La poca de lluvias es la ms adecuada para las
actividades
agrcolas.
Sin
embargo,
ocasionalmente las heladas y granizos destrozan
las cosechas. En las inmediaciones del Lago
Titicaca, existen numerosos humedales los que
posibilitan las actividades ganaderas.
El Lago Titicaca se encuentra en la cuenca
endorreica. Mediante 5 ros principales, afluyen al
lago todas las precipitaciones cadas en la cuenca.
El lago tiene solo una salida por el ro
Desaguadero. La evaporacin por el fuerte sol
genera ms de un 90 % de la prdida de las aguas
del lago (Roche 1992: 81-82), lo que causa
muchas variaciones en su nivel.
En la poca de sequa, baja el nivel
rpidamente debido a la mayor evaporacin y el
menor ingreso fluvial, y luego este proceso se
revierte en la poca de lluvias. Anualmente el
nivel del lago varia unos 0.7 m aunque durante los
ltimos 90 aos se observ una oscilacin en el
nivel de unos 6.37 m.

LAGO TITICACA

Elaboracin propia en base a Producciones Publi Rex, Circuito


turstico del lago Titicaca.

Figura

de PELT-Puno

b. Una planta milagrosa llamada


totora

Mapa A

Dentro del Lago Titicaca, en las reas calmadas y


de poca profundidad, crece una planta emergente
llamada totora. Particularmente, en la baha de
Puno del lado de Per (vase el Mapa A, B1 y
B2), existen totorales gigantescos, que constituyen
un
Mapa B1Mapa B2
BAHA DE PUNO (SIN TOTORALES)
BAHA DE PUNO (CON TOTORALES)

106

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

Elaboracin propia en base a Puno, escala 1:200.000


(Servicio Geogrfico del Ejercito 1927).

ecosistema peculiar con diversas especies ictiolgicas


y avifaunas.6
La totora se caracteriza por su vigor y
crecimiento rpido. Tiene un tallo espigado de
color verde,7 que, con el paso del tiempo, se
torna amarillo, secndose gradualmente debido
a los fenmenos naturales.
A los indgenas lacustres, esta planta les
significa oportunidades de pescar, cazar y
recolectar huevos de aves. Tambin tiene varios
usos como alimento, forraje del ganado,
materia prima para la fabricacin de las balsas,
quesanas y artesanas, combustible, etc.8

Cabe enfatizar que esta planta milagrosa (de


mucha utilidad y abundante en la zona) no
puede crecer sin agua. Cuando baja el nivel del
lago, la tierra donde se encuentran los
totorales queda descubierta. En el caso de los
totorales de la baha de Puno, el lmite del lago
incluso se traslada unos Km. con solo 1 m de
cambio en el nivel de las aguas.
c. Los Uros en los totorales
En los totorales de la baha de Puno, viven los
indgenas Aymaras llamados Uros,9 quienes

6.
7.
8.

Existen 87 especies de aves y 26 especies de peces (RNT 2002: 21).


Crece entre 0.5 y 1.5cm por da (Reyes 2002: 107) alcanzando una longitud mxima de 6 m (Iltis 1992: 244).
Segn la fase de su crecimiento, que se clasifica en totora joven, totora madura y totora vieja.
La totora joven sirve como alimento de los indgenas y tambin como forraje para el ganado (vacas, ovejas, chanchos,
etc.). A medida que los indgenas lacustres se fueron involucrando en el mercado nacional e internacional, especialmente
en la segunda mitad de la siglo XX (Orlove 2002: 182-184), ha aumentado su valor como forraje.
La totora madura posibilita la fabricacin de las balsas, quesanas y artesanas (para profundizar sobre este tema ms,
vase Yamamoto [1978; 1981]). Anteriormente las balsas eran imprescindibles para los indgenas, ya que sin ellas no
podan realizar sus actividades lacustres. Pero, debido a la influencia del mercado, las balsas han sido sustituidas por
botes de madera ms veloces y durables. Pocas comunidades sin tierras cultivables an dependen de la fabricacin de
quesanas y artesanas.
La totora vieja sirve como combustible. Pero ya no tiene otro uso despus de secarse. Frecuentemente los indgenas
queman la totora vieja, para que vuelva a rebrotar la totora joven.
Por ltimo, la rizoma de totora tiene sabor dulce. Dicen que durante la sequa severa en la dcada de 1940, los indgenas
pudieron sobrevivir gracias a ella. Tambin sirve de alimento para los chanchos.
9. Estos Aymaras llamados Uros, sobre quienes se trata en el presente trabajo no son los Uros (Urus) de Desaguadero a
quienes muchos cronistas, padres y estudiosos se han referido (ej. Acosta 1962; Basadre 1884; La Barre 1947; Polo
1901). Estos Aymaras comenzaron a vivir en los totorales de la baha de Puno ms recientemente, ante la usurpacin de
tierras luego de una guerra (Romero 1949: 41) o la intervencin de latifundistas (Garca 1949: 54); o para aprovechar los
recursos naturales (Cano 1952: 67; Macedo 1950: 85).
Anteriormente los Uros se llamaban a s mismos Ccapios, haciendo referencia al lugar en donde viven: Ccapi, pero
actualmente adoptaron su nuevo nombre de Uros para promocionar el turismo.

mantienen las islas flotantes de totora, 10 utilizando


esta nica planta disponible para comer, fabricar

balsas y casas, hacer fuego, etc.

107

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

Anteriormente todos los Uros se dedicaban a la


pesca, caza y recoleccin de huevos de aves,
permaneciendo en el Sector Ccapi (vase el Mapa
C). Sin embargo, luego de que un adventista
construyera una escuela primaria en 1963, algunos
comuneros comenzaron acoger a los turistas,
mientras que otros mantuvieron su forma de vida,
alejados de las actividades tursticas.11 A partir de
1986, los primeros se trasladaron unos tras otros
hasta conformar la zona turstica (vase el Mapa
C).
Actualmente, en el Sector Ccapi viven los que
se dedican a la pesca, caza y recoleccin, y en la
zona turstica viven los que dependen del turismo
en mayor o menor escala,12 obligados a mostrar
una vida en armona con el medio ambiente para
as poder contentar a los turistas.13
Mapa C
BAHA DE PUNO CON DETALLE

Gracias al dinero obtenido en la zona turstica,


algunos de los Uros se trasladaron a un pueblo en
las orillas del lago llamado Chulluni (vase el
Mapa C).14 Aun as, la mayora de quienes se
asentaron en Chulluni mantienen sus ocupaciones
en las islas, ya que les es difcil ganarse el sustento
de vida sin las actividades tursticas.
A pesar de estas diferencias en la comunidad
de los Uros nacidas durante los ltimos 40 aos,
los Uros, ms que ningn pueblo siguen
dependiendo de los recursos naturales en los
totorales.
d. La relacin consuetudinaria entre
los Uros y los indgenas circunlacustres
Los recursos naturales de los totorales

10. En el Sector Ccapi, los Uros no vivan sobre las islas flotantes, sino
profundidad que otras partes del lago (Marden 1971; Yamamoto 1978,
comenzaron a construir las islas realmente flotantes, utilizando un bloq
flotador.
11. La primera escuela se encontraba en una isla llamada Toranipata ce
comenzaron a visitar las islas de los alrededores tambin.
12. Actualmente en la Zona Turstica, existen unas 30 islas flotantes, en cada
comuneros pertenecen al Centro poblado de los Uros Chulluni (CUC 200
13. Por lo que deben mantener las islas flotantes, balsas y casas constru
introduccin de otros materiales.
14. Unos pocos de ellos han abandonado completamente la vida en las islas fl
15. La ciudad de Puno tiene 109,805 habitantes (INEI HP). En los pueblos
viven unas 3563 familias (RNT 2002: 28, 84).
16. Otros Aymaras tambin aprovechan los recursos naturales de los toto
exterior de Puno.
Elaboracin propia en base a Puno, escala 1:200.000 (Servicio
17. Se dedican a la pesca como actividad secundaria.
Geogrfico del Ejercito 1927). A fin de lograr mejor
explicacin, el autor ha especificado el Sector Ccapi.

Al norte de la orilla de la baha de Puno, viven los


Quechuas y al este los Aymaras, 15 es decir, las
nicas poblaciones aledaas a los totorales son los
Quechas, no as los Uros (Aymaras) en Chulluni. 16
Esta seccin ordena la relacin consuetudinaria
entre los Uros y los indgenas que habitan en las
orillas del lago en torno al aprovechamiento de los
recursos del lago, tomando en consideracin las
variaciones de nivel del lago. Primero se comienza
por mencionar la situacin antes de 1963, hasta
cuando los Uros vivan menos influenciados por el
turismo.

Los indgenas circunlacustres, en general, se


sustentaban a travs de las actividades
agropecuarias.17 Para alimentar a su ganado,
sacaban las totoras y una planta acutica llamada
llachu de
los totorales adyacentes a su pueblo, ya que que
eso les facilitaba el transporte en grandes
cantidades. En consecuencia, su campo de
aprovechamiento era limitado.
A diferencia de los indgenas circunlacustres,
los Uros se dedicaban a la pesca, caza y
recoleccin y por ende, requeran campos
extensos, ya que la fauna no vive en un territorio
determinado, sino que traslada su hbitat segn la
condicin del lago. Por esta razn, los Uros
debieron ingresar en las cercanas de los pueblos

108

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

circunlacustres para ganarse su sustento de vida,


viajando largas distancias desde el Sector Ccapi.89
Las tierras descubiertas
Con la llegada de la sequa, la situacin cambi. A
medida que las tierras del lago quedaron expuestas
debido al descenso del nivel, los ganaderos de las
orillas ingresaron a esas tierras con el fin del
pastoreo. En algunas comunidades, era comn
hacer documentos notariales sobre las tierras
expuestas de totorales, para asegurar su derecho
(En 1947 , se reconoci legalmente el derecho de
las tierras dejadas al descubierto por el descenso
de las aguas del lago).90
Al mismo tiempo, los Uros pasaron a vivir en
las tierras descubiertas quedndose en el Sector
Ccapi y all comenzaron a practicar la agricultura
y ganadera como actividades secundarias.
Cuando los ganaderos avanzaron hacia el
Sector Ccapi surgieron los conflictos porque para
los Uros eran ni ms ni menos que invasores.
Cuando quedaron totalmente descubiertas las
reas con los totorales durante los aos cuarenta,
los Uros se enfrentaron con los ganaderos y
hacendados, utilizando piedras como armas.
As, los Uros tienen alguna consciencia de su
territorio, aunque no es compartido ni reconocido
oficialmente. Adems, esto no significa que los
Uros se hayan confinado en ese territorio. Una vez
que subi el nivel del lago, los ganaderos y
hacendados tuvieron que retirarse a su pueblo y

89 . Analizando el manejo comunal de los recursos


ictiolgicos en las comunidades de Lago Titicaca, Levieil
(1990) menciona que los comuneros insisten en la
exclusividad territorial de los totorales. Sin embargo, su
trabajo no analiz profundamente la peculiar situacin
respecto a los totorales de la baha de Puno, ignorando a
los Uros quienes viven en los totorales y a los conflictos
histricos que surgieron con el cambio del nivel del lago.
Los datos obtenidos por el autor del presente trabajo
muestran que no se oponen en lo absoluto al ingreso de los
Uros con fines de pesca, caza y recoleccin, si bien todas
insisten en que es obligatorio respetar su propio territorio
ancestral, cuando baje el nivel del lago. Por otro lado, los
Uros dicen que no hay ningn problema para ingresar
fuera de su territorio, aunque, no es recomendable dejar
redes ah debido a la existencia de ladrn.

90 . La Ley N 10842 promulgada el 14 de


marzo de 1947.

los Uros pudieron volver a pescar, cazar y


recolectar fuera de su territorio nuevamente.
Esta costumbre no ha cambiado, despus de
que algunos de los Uros se trasladaron a la Zona
Turstica a partir de 1986. Para los Uros, su
territorio sigue siendo los totorales centrados en
Sector Ccapi, aunque fuera de su territorio
tambin pueden pescar, cazar y recolectar
normalmente.
2. LA CREACIN DE LA COMUNIDAD
CAMPESINA DE LOS UROS CHULLUNI
Hasta la poca del gobierno militar, los Uros no
tenan ningn documento oficial que delimitara
sus territorios, es decir no tenan ninguna base
legal para enfrentarse con invasores como los
ganaderos que habitan en las orillas del lago. Sin
embargo, bajo la situacin poltica extraordinaria
del gobierno militar, los Uros consiguieron un
informe oficial territorial.
2.1 La poca del gobierno militar
(1968-80)
El gobierno militar del general Velasco, quien
tom el poder tras un golpe de estado en 1968,
realiz una reforma agraria que, en principio,
beneficiara a los campesinos,91 con el fin de
sustituir los regmenes del latifundio y
minifundio por un sistema justo de propiedad,
tenencia y explotacin de la tierra.92 Sin embargo,
paralelamente
el
gobierno
impuls
la
nacionalizacin en varios campos, entre ellos, el
agua, los recursos forestales, la fauna, etc. En el
caso de los totorales en el Lago Titicaca, esta
ambivalencia dio origen a los conflictos actuales
en torno a los totorales.
Los indgenas circunlacustres fueron afectados
directamente por la nacionalizacin de los
recursos naturales. El 24 de julio de 1969, se
promulg la Ley general de aguas, cuyo Art. 1
indic que las aguas, sin excepcin alguna, son
91 . En el proceso de la reforma agraria, los
beneficiarios no eran los indgenas, sino los
campesinos.
92 . Art. 1 de la Ley de Reforma Agraria
promulgada el 24 de junio de 1969.

109

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

de propiedad del Estado, y su dominio es


inalienable e imprescriptible. Asimismo, el Art. 5
dispuso que
Son igualmente de propiedad inalienable e
imprescriptible del Estado.
a. La extensin comprendida entre la baja y la
alta marea, ms una faja no menor de 50 metros
de ancho paralela a la lnea de alta marea;
g. Los terrenos ganados por causas naturales o
por obras artificiales, al mar, a los ros, lagos o
lagunas, esteros y otros cursos o embalses de
agua.

Mediante estos artculos, cualquier lugar donde


creciera la totora, cay bajo la jurisdiccin del
Estado, aun cuando estas estuvieran expuestas
debido a las sequas.
Asimismo, el Art. 1 de la Ley forestal y de
fauna silvestre93 indic que los recursos
forestales y la fauna silvestre son del dominio
pblico y no hay derechos adquiridos sobre ellos.
As los totorales quedaron bajo el control
estatal legalmente,94 aunque los indgenas
circunlacustres no se enteraron de la invalidacin
de sus documentos notariales.
2.2 El proceso del reconocimiento
oficial
de
la
Comunidad
campesina de los Uros Chulluni
Los Uros no sufrieron una invalidacin como la de
los indgenas circunlacustres, puesto que entonces
no tenan ningn documento territorial. Ms bien
eran los nicos que podan reclamar su dominio
sobre los recursos naturales del Lago Titicaca,
aprovechando el principio del gobierno militar
para que la tierra constituya, para el hombre que
la trabaja95. Evidentemente solo los Uros vivan
en los totorales. Enfocando este estatus especial de
los Uros, a continuacin se describe lo que pas en
93 . Promulgada el 13 de mayo de 1975. Se
derog esta ley con la promulgacin de la nueva
Ley forestal y de fauna silvestre el 7 de julio de
2000.
94 . Hasta el establecimiento de la RNT, no
hubo un impacto real por las promulgaciones de
esas leyes.
95 . Art. 1 de la Ley de Reforma Agraria.

el proceso del reconocimiento oficial de la


Comunidad campesina de los Uros Chulluni
(CUC) que concluy el 23 de octubre de 1975,
bajo el gobierno militar.
a.

Antecedentes

Desde el ao 1972, los promotores de la Oficina


Regional de Apoyo a la Movilizacin Social
( ORAMS)-VIII comenzaron a visitar el Sector
Ccapi (donde todos los Uros permanecan todava)
para lograr la consciente y activa participacin de
la poblacin nacional.96 Manteniendo las visitas
peridicas, a los Uros les explicaron el nuevo
sistema legal para persuadirles de la necesidad de
adquirir personera jurdica.97
As, los Uros comenzaron el trmite del
reconocimiento,98 juntndose con los pobladores
de Chulluni con quienes se vinculaban por
sangre,99lo que gener la necesidad de la
determinacin de su territorio conforme a lo

96 . El Art. 2 de la Ley orgnica del Sistema


Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social
promulgada el 4 de abril de 1972.
97 . Un ex funcionario de la ORAMS coment
que ellos mismos comenzaron esa promocin,
mientras que el primer profesor de la escuela
adventista coment que l y unos comuneros
fueron quienes la solicitaron a la ORAMS.
98 . Existen dos tipos de explicaciones acerca
de este proceso. Algunos comuneros comentaron
que debido a promociones de la ORAMS, se
haban unido con los pobladores de Chulluni, es
decir, para conseguir el reconocimiento era
indispensable unirse con alguna comunidad
circunlacustre; mientras que otros negaron la
existencia de tales presiones.
99 . Chulluni tiene una extensin de 50.25 ha.,
que son aptas para el cultivo del secano (ORAMS
1975b: 7), y sus habitantes se dedican a la
agricultura y ganadera de menor escala, pesca,
caza, recoleccin y al turismo. Segn una
entrevista con los comuneros, cuando se
encontraban en trmite del reconocimiento oficial,
solo existan unas 10 casas. Actualmente habitan
ms de mil personas.

110

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

establecido en el Estatuto
comunidades campesinas100.

especial

de

b. La ambivalencia
Sin embargo, los funcionarios confrontaron la
complejidad del elemento territorial de esta
Comunidad.101 A pesar de que no pudieron
otorgarles ningn derecho legal sobre los totorales
a nivel nacional, se vieron obligados a contribuir
con los Uros que histricamente han habitado y
lo siguen en las islas flotantes del Lago
Titicaca102 a travs de una reforma agraria. Un
informe de la ORAMSVIII mencion la dificultad
de esta ambivalencia.

unilateral con Lago Titicaca103, es decir, los Uros


pudieron declarar su territorio como quisieron, sin
sufrir la intervencin de las comunidades
circunlacustres (vase el Mapa D). Terminadas
todas las delimitaciones, la ORAMS-VIII hizo el
informe final.
En resumen las reas que encierran los
permetros de los dos sectores de la Comunidad
de los
Uros Chulluni son de
1.- Sector Chulluni (Tierra firme) es de setenta y
ocho hectreas con dos mil quinientos metros
cuadrados de superficie.
2.- Sector Los Uros (Lago Titicaca) es de once
mil trescientos ochenta y tres hectreas, con
cinco mil metros cuadrados de superficie
( ORAMS,1975b )

(...) en sector del Lago Titicaca Islas flotantes


de los Uros y totorales est incurso dentro de la
Ley de propiedad del Estado, es tambin cierto
la necesidad de Organizacin y Consolidacin
de esta comunidad (ORAMS,1975b :8)

c.

Mapa D
DESLIDANCIN EN 1975

La delimitacin

Entre agosto y septiembre de 1975, los


funcionarios de la ORAMS-VIII citaron a las
comunidades colindantes a una reunin
deslindadora, en la cual decidieron determinar los
lmites de posesin de los Uros en las reas
acuticas.
Pero, a cul comunidad deberan citar para
fijar su territorio? No exista ninguna comunidad
colindante en el Lago Titicaca, ya que, conforme a
la Ley general de aguas, las reas con totoras
pertenecan al Estado. Por lo tanto, los
funcionarios no tenan ninguna razn para tomar
en consideracin los documentos conseguidos por
los indgenas circunlacustres.
Sin embargo, bajo su propio criterio, los
funcionarios solo citaron a una comunidad
circunlacustre llamada Chimu, cuyos comuneros
se dedicaban a la fabricacin de artesanas de
totora debido a la falta de terreno cultivable. Para
la determinacin de otros lmites, a los Uros les
permitieron llevar a cabo una delimitacin
100 . El Decreto Supremo N 37-70-AG.

Elaboracin propia en base al ORAMS 1975 (b).

De esta manera, los Uros obtuvieron un


informe oficial que les permitira enfrentar la
invasin de los ganaderos en caso de juicio.
Cabe aclarar que, aun despus de esta
deslindacin, tambin los Uros continuaron
pescando, cazando y recolectando fuera de su
territorio, razn por la cual, segn dicen los
comuneros, solo cuando se expongan las tierras,
ocurren conflictos entre las comunidades. En ese
proceso de reconocimiento, los Uros determinaron
su territorio el cual sus antepasados haban

101 . ORAMS 1975b: 1.


102 . ORAMS 1975b: 1.

103 . ORAMS 1975a.


111

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

protegido de los ganaderos y hacendados en la


dcada del cuarenta.
d. El reconocimiento oficial
Sin embargo, el citado informe final no
contistitua reconocimiento oficial. An quedaba
por resolver la ambivalencia antedicha. El 23 de
octubre de 1975, se promulg la Resolucin
Jefatural N 26175AE-ORAMS-VIII para dar
terminacin al proceso de reconocimiento.
Primero: Reconocer oficialmente a la
Comunidad Campesina de Uros-Chulluni (...), y
disponer su inscripcin en el Registro Regional
de Comunidades Campesinas, acto con el cual
quedar perfeccionados su personera jurdica.
Segundo: Aprobar el plano del rea de la
Comunidad Campesina e indicacin de linderos
con una superficie de 78.250 has. (...)

El Art. 1 del decreto determin los lmites por


coordenada geogrfica. En el caso del Sector
Puno, colocaron 10 hitos para rodear todos los
totorales. As, entre todos los indgenas lacustres,
solo los Uros se vieron forzados a vivir en el
Sector Puno de la RNT.105
Basndose en el territorio jurisdiccional, los
funcionarios intentaron garantizar la conservacin
de los recursos naturales y paisajsticos. A los
indgenas lacustres se les permiti seguir
aprovechando los recursos naturales, pero bajo el
control estatal.
Las empresas campesinas y personas naturales
en posesin de parcelas en las Islas dentro del
rea, seguan realizando sus actividades
agropecuarias habituales, estando obligados a
acatar las normas tcnicas que imparta el
Ministerio de agricultura y alimentacin (...)
(Art. 2)
Mapa E
JURISDICCIN DE LA RNT

Finalmente la ORAMS-VIII solo les reconoci


el territorio de Chulluni en la tierra firme, dando
ms importancia al marco legal a nivel nacional
que al estatus especial de los Uros. As, los Uros
consiguieron la personera jurdica de la
Comunidad campesina de los Uros Chulluni,
renunciando a su territorio con 11.383,5 ha. en el
Lago Titicaca.
De esta manera, los Uros supusieron que no les
pasara nada sin ese derecho, porque su situacin
era la misma antes y despus del reconocimiento,
en el sentido de que no tenan ningn documento
territorial sobre las reas acuticas.
3. LA INTERVENCIN ESTATAL POR LA
RESERVA NACIONAL DEL TITICACA

Elaboracin propia en base a RNT (2002)

El 31 de octubre de 1978, mediante el Decreto


Supremo N 185-78-AA, el gobierno militar
estableci la Reserva Nacional del Titicaca
(RNT),104que comprende el Sector Puno (29.150
ha.) y el Sector Ramis (7.030 ha.) (vase al Mapa
E).

104 . Justific el establecimiento por la


existencia de excepcionales caractersticas de la
flora y fauna silvestre y de bellezas paisajsticas,
as como de peculiares usos tradicionales de los
recursos naturales en armona con el medio
ambiente.

3.1 Los objetivos del establecimiento


Segn un informe para establecer la RNT (MA
1977), se comenz un estudio preliminar a
principios de la dcada de 1970 y se elabor el
anteproyecto en junio de 1976. En ese entonces, la
CUC recin creada an no haba manifestado
105 . En otras palabras, se estableci la RNT,
comprendiendo la extensin de 11.383,5 ha. que
los Uros haban deslindado en el proceso del
reconocimiento oficial.

112

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

oposicin al establecimiento de la RNT,


participando en el proceso de determinacin del
mbito de la RNT (MA 1977: 2).
El mismo informe justific el establecimiento
de la RNT por cambios en las costumbres
indgenas.

(vase el Mapa F), era obligatorio firmar un


contrato con los funcionarios y pagar el importe
correspondiente. Asimismo la caza de aves
requera de un carn.
Legalmente los indgenas ni siquiera podan
ingresar a la jurisdiccin de la RNT sin registrarse.
Segn el Art. 70 del Decreto Supremo N 160Mapa F
ZONIFICACIN (1984)

En las ltimas dcadas por excesivo pastoreo,


extraccin
indiscriminada
y
quemas
incontroladas estas reas han empezado a
disminuir y en algunos lugares a desaparecer
(MA 1977: 2)

Se
observ
la
excesiva
explosin
demogrfica y la aparicin de necesidades
crecientes generadas por una sociedad de
consumo, las cuales hicieron que se vea forzado,
en un ciclo creciente, a destruir sus recursos
naturales, los que paradjicamente constituyen su
primaria y fundamental fuente de supervivencia
(MA 1977: 15). Para evitar ese crculo vicioso, no
se pudo dispensar de la intervencin estatal, segn
el informe. Sin embargo, esa no era la nica razn.
Desde hace muchos aos se tuvo la idea de (...)
que, aprovechando de las manifestaciones
culturales de las poblaciones del rea y de la
fabulosa belleza escnica de la regin se
obtengan beneficios mediante un turismo
integrado (MA 1977: 2)

Para proceder al cobro por derecho de ingreso


a la RNT tambin era necesario incorporar los
totorales a la Unidad de Conservacin.
3.2 El control en la dcada de 1980
Los
funcionarios
decidieron
controlar,
particularmente, los totorales ms grandes, que se
conocen en el territorio peruano y las aves
acuticas, muchas de ellas rarsimas.106 El primer
Plan Maestro (RNT 1979) manifest la estrategia
de control del aprovechamiento de la totora
mediante
las
zonificaciones:
Zona
de
Recuperacin, Zona de Utilizacin Directa, Zona
de Recreacin y Zona de Servicios.
Con excepcin de la prohibicin estricta en la
Zona de Recuperacin, se permiti aprovechar los
recursos naturales en la Zona de Utilizacin
Directa. Aun as, para cortar la totora en la zona
delimitada para la realizacin de control rotativo

Fuente: Orlove (1991: 235)

77-AG,107 eran infracciones en las Unidades de


Conservacin, incluidas las Reservas Nacionales,
invadir o usurpar su territorio, provocar
incendios forestales, incumplir las disposiciones
relativas a la conservacin de la fauna silvestre,
as como la destruccin de nidos o madrigueras,
transitar en zonas no autorizadas, etc. Por ende,
no pudieron quemar los totorales ni tampoco
recolectar los huevos.
En sntesis, los indgenas necesitaban permiso
de los funcionarios solo para tener acceso a los
mismos recursos naturales que se encontraban
bajo su control antes de la intervencin estatal.
Era el Estado quien tena soberana sobre los
recursos naturales, como indic claramente el Art.
17 de la Ley forestal y de fauna silvestre
refirindose a las Reservas Nacionales: el
aprovechamiento de sus productos ser realizado
por el

106 RNT (1979: 26).

107 Promulgado el 31 de marzo de 1977.


113

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

Estado.108
Hacia 1980, esta medida entr en prctica en el
Sector Puno. Se instal un puesto de control 109y se
ejecut patrullaje para regular el uso actual de la
totora, transformndolo en uso racional.39 Segn
los comuneros de los Uros, los guardaparques de
la RNT confiscaron los instrumentos de cortar
totoras, los huevos recolectados, las aves cazadas,
etc.
(...) nos quita, segn ellos es porque nos culpan
de exterminadores de recursos naturales. (...)
segn ellos era la forma de mantener la flora y
fauna

Antes del establecimiento de la RNT, los Uros


no se imaginaron tal situacin (los indgenas
circunlacustres tampoco).110 Ya no era ocasin de
enfrentarse entre los indgenas, sino con los
funcionarios de la RNT.
Sin embargo, los Uros no tenan ninguna base
legal para defenderse de este engao de los
funcionarios. Segn el Art. 2 del D.S. N 18578AA citado anteriormente, los indgenas
pudieron aprovechar los recursos naturales solo
bajo el control estatal. Los funcionarios
monopolizaron toda la competencia y con su base
cientfica juzgaron el manejo de los recursos
que hacan los indgenas.
Asimismo, los Uros eran incapaces de reclamar
basndose en la jurisdiccin territorial, porque
haban renunciado a su territorio de una
extensin de 11.383,5 ha. As, no les qued ningn
medio a travs de cual poder eludir la intervencin
estatal.
Pero este control intimidatorio no lleg a durar
mucho en la prctica. El frondoso bosque de
totorales dificult la vigilancia de los
guardaparques. Adems, la inmensidad de la
jurisdiccin de la RNT requera un buen
financiamiento para mantener los patrullajes y,
debido a la precaria situacin nacional, los

controles dejaron de ejercerse en 1986 (Orlove


2002: 206-208).
Ese mismo ao, los funcionarios comenzaron a
cobrar a los turistas por el derecho de ingreso a la
RNT para financiar el reactivamiento de su
control. Sin embargo, al ao siguiente, ante el
reclamo de la CUC, decidieron entregarles la
mitad del monto recolectado, y finalmente les
concedieron todo el derecho de cobro a partir de
1992 ( RNT 01/2000: 2).
4. LA RELACIN TRIPARTITA
ENTRE EL CUC,111 LOS
INDGENAS
CIRCUNLACUSTRES Y LA RNT.
En la dcada de los noventa, bajo el gobierno de
Fujimori, se ordenaron las leyes acerca de la
conservacin de la biodiversidad y proteccin
ambiental, centralizando la competencia en el
Instituto Nacional de Recursos Naturales
(INRENA).112 Para la gestin de las reas
Naturales Protegidas, el 17 de junio de 1997, se
promulg la Ley de reas Naturales Protegidas,
en la que se reconoci al INRENA como ente
rector. Al amparo de la nueva legislacin
ambiental, se comenz la reorganizacin de la
RNT a partir de 1995.
4.1 El reclamo del CUC
El 27 de abril de 1999, los funcionarios
inscribieron oficialmente en el registro pblico la
extensin del Sector Puno con 29.150 ha.
delimitado segn el D.S. 185-78-AA, conforme a
lo establecido en el Art. 4 de la Ley de reas
Naturales Protegidas: Las reas Naturales
Protegidas (...) son de dominio pblico y no
podrn ser adjudicadas en propiedad a los
particulares.

108 Promulgada el 13 de mayo de 1975.


109 Isla Foroba en el Mapa B 1. 39 RNT
(1979: 113).
110 . Segn Orlove (1991: 217), Mediante la
amenaza de la detencin y la perspectiva de las
multas y la prisin los guardias podan exigir
sobornos.

111 . El 11 de mayo de 2001, mediante la


Resolucin Municipal N 013-2001-CMPP, la
CUC se convirti al Centro poblado menor de los
Uros Chulluni.
112 . Se cre por el Decreto Ley N 25902 del
28 de noviembre de 1992.

114

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

Este acto equivali a declarar a los Uros


inquilinos113 a los que se les permite permanecer
en la RNT que es propiedad del Estado.114
Reaccionando ante esta actitud represiva, la CUC
comenz a pedir que el Estado respete el
derecho ancestral que han adquirido sus
antepasados,115 es decir, reclamaron (y
reclaman) por qu los Uros, quienes viven en los
totorales desde mucho antes del establecimiento
de la RNT, tienen que pedir permiso solo para
seguir aprovechando los recursos naturales, e
incluso trasladarse hasta una oficina muy alejada
de donde se encuentran.116
En la actualidad la Reserva Nacional, pretende
ingerencia respecto al manejo y aprovechamiento
de los recursos de las islas flotantes (...),
pensamos que la INRENA no tendra
competencia ni autoridad sobre las islas de
nuestra propiedad (CUC 23/11/1999)

Para ello, se ven obligado a mostrar su


jurisdiccin territorial (bajo el sistema legal actual,
cualquier derecho requiere el lmite de su
aplicacin).
Pedimos que se nos reconozca oficialmente
nuestra jurisdiccin que por cientos de aos
nuestros
antepasados
poseeron
(CUC
05/08/2002)

De esta manera, recurren al informe territorial


de ORAMS-VIII que determin los lmites de su
territorio con una extensin de 11.383,5 ha. (en
total, 11.461,75 ha., adicionando la extensin de
113 . CUC 04/09/2004.
114 . Hasta entonces no se ha inscrito
oficialmente, si bien el Art. 5 de la Ley general de
aguas indic que son de propiedad inalienable e
imprescriptible del Estado las tierras con totorales.
115 . CUC 19/06/2002.
116 . Este reclamo, en parte, proviene del
cambio social. Habiendo transcurrido unos 40
aos desde la construccin de la escuela primaria,
ya muchos comuneros son hbiles en el castellano,
lo que les posibilita enfrentarse con la RNT con
sabidura legal. El nuevo presidente pertenece a la
primera generacin que recibi enseanza en la
escuela adventista (Velsquez 1977).

Chulluni),117 puesto que no poseen otro documento


territorial.
Actualmente contamos con todos los
documentos necesarios para que se nos respete
con un rea total de 11461.75 hectreas (CUC
19/06/2002)

La CUC mantena las conversaciones con la


RNT hasta una reunin que se llam Uso y
manejo de totorales en la Reserva Nacional del
Titicaca celebrada el 15 de febrero de 2000. Sin
embargo, el nuevo presidente de la CUC elegido
en junio de 2001, endureci su actitud y comenz
a buscar una solucin, negando todo el dilogo
con los funcionarios de la RNT.
Actualmente, al presidente de la Repblica, los
polticos, la sede central del INRENA en Lima,
etc, se les estn enviando los memoriales
ignorando el marco de las legislaciones nacionales
al amparo de los instrumentos internacionales
como Convenio 169 de la OIT.
(...) es inprescindible que respeten nuestra
titularidad de nuestros territorios, conforme lo
dispone el Convenio 169 de la OIT y otros
instrumentos de derecho internacional (CUC
17/11/2004)118

Por otro lado, se est recurriendo a medios ms


radicales como la toma del puesto de control, 119 la
detencin de un guardaparque de la RNT que se
encontraba en su territorio,120 movilizaciones en

117 . Tambin se debe tomar en consideracin


el impacto de la liberalizacin del mercado de
tierras bajo el gobierno de Fujimori.
118 . Hasta el 2002, la CUC reclamaba la
creacin de la Reserva Comunal en la categora
baja de las ANP conforme el marco de la Ley de
reas Naturales Protegidas. Sin embargo, este
reclamo no compatibiliza con el Art. 4 de la
misma ley: no podrn ser adjudicadas en
propiedad a los particulares.
119 . El 10 de septiembre de 2002, el INRENA
otorg el derecho de administrar ese puesto de
control al CUC (INRENA 10/09/ 2002).

115

120 . El 26 de enero de 2005.

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

las calles de Puno, e incluso el bloqueo de


carreteras.121
Cabe mencionar que este reclamo del CUC ha
provocado el enfrentamiento no solo con el
Estado, sino tambin con los indgenas
circunlacustres, ya que el territorio reclamado
por el CUC abarca las tierras que mencionan los
documentos notariales de los ganaderos (vase 2-2
acerca de la determinacin unilateral de los
Uros).
A pesar de que el gobierno militar los invalid,
los indgenas circunlacustres nunca renunciaron a
su derecho. Para ellos, es injusta esa invalidacin
coactiva y su derecho merece ser respetado. Les
parece que el CUC solo pretende monopolizar
todo el lago.
4.2 La participacin de los indgenas
circunlacustres
Si bien es cierto que volvi la intervencin de la
RNT en la segunda mitad de los aos noventa, su
actitud fue diferente a la de antes. 122 El nuevo Plan
Maestro publicado en el ao 2002 comenz por
reconocer sus errores.
(...) se cometieron errores que llegaron a aislar
a la RNT del contexto social regional (RNT
2002: 7)

Los funcionarios comenzaron a celebrar


talleres informativos, incentivando el cambio de la
relacin con los indgenas, de Estado-Usuario a
Estado-Socios,54 lo que genera la participacin
de los indgenas circunlacustres del Sector Puno,
a excepcin del CUC.55
a. Los derechos
Aunque los funcionarios se encargan de la
coadministracin de la RNT con los indgenas
locales, no pueden otorgar el derecho de propiedad
en las reas Naturales Protegidas. Por lo tanto, el
17 de junio de 1999 los funcionarios inscribieron
oficialmente en el registro pblico la extensin del
Sector Puno con 29.150 ha. conforme a la Ley de
reas Naturales Protegidas.
Posteriormente comenzaron a delimitar los
territorios de uso ancestral, revisando los
documentos conseguidos antes de la poca del
gobierno militar (vase el Mapa G), 56 con el fin de
satisfacer a los indgenas lacustres que insisten
con los documentos notariales. La lnea de control
actual se basa en ese territorio el cual identifica
sus derechos y deberes(RNT 2002: 7).
El Decreto Supremo N 009-2006-AG
promulgado el 23 de febrero de 2006, defini los
derechos de los participantes.57

Por lo tanto, es menester realizar un modelo


de manejo participativo con las poblaciones
locales, conforme lo declar la nueva estrategia a
nivel nacional del Art. 31 de la Ley de reas
Naturales Protegidas.53
La administracin del rea protegida dar una
atencin prioritaria a asegurar los usos
tradicionales y los sistemas de vida de las
comunidades nativas y campesinas ancestrales
(...)

Reconocer y respetar los derechos de


posesin, uso y usufructo, ancestrales y
tradicionales de pueblos originarios vinculados
al aprovechamiento sostenible de la totora
(Schonoplectus
totora),
los
llachos
(Myriophyllum elatinoides)
y recursos
naturales (...) (Art. 1)
Precise que los usos ancestrales y tradicionales
tienen carcter gratuito al relacionarse con el
autoconsumo y subsistencia de los usuarios
(...) (Art. 4)

121 . El 17 de noviembre de 2004 y el 24-25 de


mayo de 2005.
122 . Aunque en el 2001 los funcionarios
seguan intentando cobrar a los indgenas
mediante contratos de corte (RNT 2001 :2527) , el
Plan Maestro (2002) no ha mencionado nada sobre
el cobro para el aprovechamiento de los recursos
naturales.
116

En la jurisdiccin de la RNT, los funcionarios


han nombrado a la comunidad responsable del
territorio delimitado. El CUC nunca ha
participado en el proceso de delimitacin hecho
por la RNT, como as tampoco los funcionarios
nunca han revisado el mapa de la ORAMS
(1975b) que delimit el territorio de los Uros. En
el caso de algunas comunidades (parcialidades)
que no tienen ningn documento territorial, los
funcionarios esbozaron los lmites aprovechando

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz


los documentos de comunidades colindantes,
luego establecieron los lmiPara el autofinanciamiento de la RNT, los funcionarios estn tratando de recobrar el derecho de cobro que haban
concedido a la CUC (RNT 2001: 18-19; RNT 2002: 39). Actualmente, al CUC les estn exigiendo abstenerse de realizar
cobros ilegales, por concepto de ingreso al rea natural protegida (RNT 20/03/2002) al amparo de la Resolucin
Jefatural N 09898- INRENA-J, que les haba autorizado a cobrar.
53. El 20 de enero de 1997, el lado peruano de Lago Titicaca ha sido reconocido por la Convencin Ramsar (RNT 2002 :18).
54. RNT 2002: 34.
55. Segn un informe titulado Conflicto aparente con la Comunidad campesina Uros Chulluni, los funcionarios
consideraron que el reclamo del CUC no procede del manejo de los recursos naturales sino del manejo econmico,y no
representa la opinin comunal.
(...) un conflicto local se da con la Directiva de la comunidad campesina Uros Chulluni, debido a la desorganizacin a nivel
comunal, primando intereses personales o de grupos ante manejos econmicos (...) (RNT 02/2000: 1).

Por ende, est justificado el control de los recursos naturales en beneficio de la mayora de comunidades y poblaciones
humanas circunlacustres del Lago Titicaca (RNT 02/2000: 4).
Sin embargo, se debe contemplar el hecho de que existen muchos opositores a la RNT dentro de los indgenas
circunlacustres tambin, quienes organizan el Frente Regional por la Defensa de los Recursos Naturales y Medio
Ambiente del Altiplano (FREDERNMAA) en colaboracin con el CUC.
56. A pesar de que el CUC nunca particip en estas reuniones delimitadoras, declaraciones de otras comunidades
posibilitaron determinar los lmites de los Uros.
57. Desde el establecimiento de la RNT, nunca se ha promulgado un decreto con un rango tan alto.

117

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL


Mapa G
MAPA DE USO ANCESTRAL

Fuente: INRENA HP

tes mediante dilogo con ambas partes (de esta


manera, los funcionarios pudieron delimitar el
territorio de los Uros sin participacin del CUC).
Los funcionarios determinaron la Zona Silvestre
sobre la base de un estudio cientfico, en el que
el aprovechamiento de recursos en esta zona ser
restringido y limitado (RNT 2002: 47) o est
totalmente prohibido ingresar segn comentan
algunos guardaparques.

De esta manera, en su territorio, las


comunidades circunlacustres pueden aprovechar

118

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

los recursos naturales libremente, salvo uso


comercial.
Es necesario aclarar que los funcionarios
promulgaron este derecho amparndose en el
Convenio 169 de la OIT.
El INRENA (...) reconoce sus derechos
ancestrales y tradicionales (...), para lo cual
elaborar los mapas respectivos cuyo contenido
acredita el ejercicio de su derecho conforme al
Convenio 169 de la OIT (arts. 14 y 15) (...)
(Art. 5)

Actualmente, el proyecto Especial de


Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT)
est implementando las titulaciones de esos
territorios ( Art.6), las cuales satisfacern las
exigencias de los participantes quienes se
sustentan
mediante
las
actividades
agropecuarias.
b. Los deberes
A cambio, los participantes se ven obligados a
cumplir deberes.
El aprovechamientos de los recursos naturales
se realizar bajo planes de manejo a travs de
contratos de aprovechamiento y permisos para
actividades menores (RNT 2002: 49)

Es decir, los indgenas circunlacustres pueden


vivir solo en su territorio, realizando un uso
planificado de sus recursos naturales, excluyendo a
otros de su territorio, y no ingresando en los
territorios ajenos, sin permiso de la RNT.123
4.3 La situacin actual en torno al
reclamo de los Uros
a. Las diferencias entre los indgenas
Cabe enfatizar que estos deberes son menos dainos
para los indgenas circunlacustres, dado que, a
diferencia de los Uros, su campo de
aprovechamiento es limitado (vase 1 (d)) . Para
cumplir con sus deberes no necesitan cambiar su
forma de vida drsticamente, lo que facilita su
dilogo con los funcionarios. Indudablemente, son
los pescadores, cazadores y recolectadores, quienes
sufren ms ante este control que interfiere con las
costumbres de los indgenas, forzando la
exclusividad territorial aun cuando el nivel de lago
sea el normal.
An la nueva estrategia de la RNT no desvanece
totalmente las desconfianzas de los indgenas
circunlacustres inspiradas por el control represivo
de los aos ochenta. Sin embargo, ya algunas
vienen confiscando redes de pesca dejadas en su
territorio en colaboracin con la RNT, por 2
razones principales.
El reclamo del CUC est amenazando el
territorio que mencionan los documentos
notariales sobre los totorales, mientras que la RNT
est asegurando su uso ancestral. Estn siendo
influenciados por una educacin ambiental que
les es impartida por la RNT, que los concientiza de
sus deberes de proteger los valores, importancia y
potencialidades de la RNT ( RNT 2002: 58).

Pueden aprovechar su libertad, pero solo


bajo la supervisin de la jefatura de la RNT
luego de registrarse. Deben aprovechar los
recursos naturales solo en su territorio como fue
delimitado.
El derecho de aprovechamiento de los
recursos naturales de las comunidades,
parcialidades, ayllus y grupos familiares, se
respetarn sobre las reas de uso ancestral en
las cuales no exista conflicto con otras
poblaciones (INRENA 08/02/2004)

Asimismo,
deben
asumir
toda
la
responsabilidad de su territorio, obligndose a
ordenar el uso de los recursos, resolver los
conflictos al interior de la comunidad, apoyar el
control y vigilancia (RNT 2002: 37) mediante
guardaparques voluntarios elegidos entre los
comuneros.

123 . Este control es muy ventajoso para los funcionarios por


varias razones. Primero, ser posible eliminar la quema de
totorales que afecta los nidos de la avifauna. Los
funcionarios suponen que se realizar un uso racional
evitando la quema (vase una referencia de 1 b), si cada uno
tiene ms conciencia de sus recursos. Asimismo, en el caso
del incendio, pueden identificar a los culpables por su
ubicacin, ya que es obligatorio asumir todas las
responsabilidades de su territorio, defendiendo la
exclusividad de su territorio.
En segundo lugar, podrn ejercer un control sobre la
pesca, caza y recoleccin que daen directamente a las
faunas. Por ltimo, este control posibilita reducir el costo
del control de la RNT (RNT 2002: 39).

119

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

Con el tiempo, a medida que logren su


titulacin, es probable que estn aun ms
involucrados en esta estrategia, llevando a cabo
el control que nunca pudieron poner en prctica
los guardaparques de la RNT.

y recolectando fuera de su jurisdiccin,


bloqueados por los guardaparques de la RNT y los
indgenas circunlacustres involucrados en la
coadministracin. Esto significa que obtener la
jurisdiccin territorial equivale a someterse a la
presin del control estatal.

b. El manejo participativo?
Cabe enfatizar que los funcionarios, que
promulgan el modelo de manejo participativo
de la RNT, no permiten el aprovechamiento de
los recursos naturales, sin el empadronamiento y
autorizacin de la jefatura de la RNT.
(...) reiteramos a usuarios de totora que no
cuentan con autorizacin escrita por esta
Jefatura (...) , sern considerados como
infractores a la ley (INRENA 12/06/2001)

Los funcionarios para con los Uros, quienes


no participan de la coadministracin de la RNT
tiene una actitud represiva y an estando
autorizado a juzgar el manejo de los recursos
que hacen los indgenas. Es decir, los indgenas
no tienen otra alternativa ms que aceptar la
coadministracin.
Aunque el cambio de actitud de los
funcionarios gan la participacin de algunos
indgenas circunlacustres, no se trata de un real
cambio de relacin de Estado-Usuario a
Estado-Socios, sino que se trata de una
coincidencia de intereses de ambas partes.
CONCLUSIN
1. Los Uros, amparndose en el
derecho occidental, no pueden
eludir la intervencin estatal.
Actualmente los Uros, quienes sufrieron el
control intimidatorio de la RNT en los aos
ochenta, estn reclamando que el Estado respete
su jurisdiccin territorial con una extensin de
11.383,5 ha. a fin de aprovechar los recursos
naturales sin la supervisin estatal, es decir, sin
participar en reuniones de la RNT, sin
registrarse, sin pedir permiso, etc., como lo
hacan antes del establecimiento de la RNT.
No obstante, se concluye que de esta manera,
no podrn eludir la intervencin estatal, ya que
quedarn incapaces de seguir pescando, cazando

59. Procedente del derecho romano.

Cabe aclarar que la dificultad que los Uros


encuentran al enfrentarse con la intervencin estatal,
no proviene de la imperfeccin de su reclamo, sino
de la preponderancia del derecho occidental, 59 que
est dispuesto a garantizar solamente los derechos
de las tierras deslindadas. Bajo el sistema actual, no
existe ningn remedio para asegurar la forma de
vida de los Uros, quienes se sustentan de la fauna
del lago, la cual no vive en un territorio
determinado, sino que traslada su hbitat segn la
condicin del lago.
Por lo tanto, aun cuando los Uros obtengan una
jurisdiccin territorial, les quedan solo 2
alternativas: renunciar a su forma de vida o
mantener el dilogo con la autoridad competente
para pedir permiso de acceso fuera de su
jurisdiccin, acudiendo a una oficina de la RNT
alejadas del lugar donde se encuentran. Aun cuando
establezcan un Estado soberano, los Uros,
amparndose en el derecho occidental, no pueden
eludir la intervencin estatal.
Lo que debe tenerse presente es esta diferencia
de posicin entre los juzgadores y los
juzgados quienes se ven obligados a acudir a la
justicia de los invasores, la que ni siquiera est
dispuesta a garantizar su forma de vida.
2. El Convenio 169 de la OIT adolece de
imperfecciones para garantizar la
vida de los indgenas.
Por las razones expuestas, se concluye que el
Convenio 169 de la OIT adolece de imperfecciones
para garantizar la vida de los indgenas.
El Art. 14-1 citado en la introduccin del
presente trabajo distingue muy claramente las
tierras que tradicionalmente ocupan de las tierras
que no estn exclusivamente ocupadas por ellos.
No hace falta aclarar que el Convenio 169 es una
variacin del derecho occidental, que favorece a los
que viven en territorios deslindados. Por lo tanto, el

120

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

convenio no contribuye a resolver la dificultad


de los Uros.124
Para concluir el autor considera que es
fundamental reconsiderar el por qu los
indgenas, al igual que todos nosotros, se ven
obligados a vivir bajo el sistema del derecho
occidental siendo que no es compatible con su
tipo de vida nmada.

124 . Vase que El Art. 5 de D.S. N 0092006-AG que se refiere al Convenio 169 de la
OIT (4-2 (b)).
121

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

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Anexo
PROGRAMA DE LA CONFERENCIA

123

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL CIAS (Center for Integrated Area


Studies):
DESPUS DEL CONSENSO DE WASHINGTON:
DINMICA DE CAMBIOS POLTICO-ECONMICOS Y
ADMINISTRACIN DE RECURSOS NATURALES EN LOS PASES
ANDINOS 26-27 DE ENERO DE 2007

26 DE ENERO (VIERNES )
Inauguracin
Moderador: Yusuke Murakami (Kyoto University)
10:00-10:10 Palabras inaugurales
Koji Tanaka (Director del CIAS, Kyoto University)
Primera Parte: Administracin de recursos naturales
1. Sesin: Casos del altoandino
Moderador: Yusuke Murakami
10:10-10:50 Resurgimiento de una tradicin incaica: el Chaco o captura de las vicuas, y cambio
socio-econmico en la sociedad indgena de los Andes Testuya Inamura (Aichi
Prefectural University)
10:50-11:30 Cmo pueden los indgenas eludir la intervencin estatal?: El caso de los Uros en la
Reserva Nacional del Titicaca
Atsushi Murakawa (Kyoto University)
11:30-11:40 Comentarios: Wil de Jong (Kyoto University )
11:40-12:20 Discusin
12:20-14:00 Almuerzo
2 . Sesin: Casos de la Amazona
Moderador: Tetsuya Inamua
14:00-14:40 La economa poltica de la gestin de recursos naturales en Bolivia: la emergencia de nuevas
visiones, actores y desafos
Pablo Pacheco (Center for International Forestry Research, Bolivia)
14:40-15:30 Instituciones contra actores: La reubicacin de agendas forestales en el norte amaznica
boliviano
Wil de Jong (Kyoto Univesity)
15:30-15:50 Pausa
15:50-16:30 Administracin voluntaria e involuntaria de los recursos naturales en bosque pruvial tropical
: vista de perspectiva de la economa humana de los nativos amaznicos Yoshiki Kobayashi
(Hosei University)
16:30-16:40 Comentarios: Jos Blanes (Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios)
16:40-17:20 Discusin
18:00Recepcin
Atsushi Murakawa
27 DE ENERO (SBADO )

124

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

Segunda Parte: Nuevos desafos de la poltica y economa


3. Sesin: Nuevas tendencias en las relaciones internacionales
Moderador: Hisanori Futamura (Nagoya University)
10:00-10:40 La region andina en el siglo XXI: entre el hegemonismo de Estados Unidos y los Vientos del
Sur
Mara Consuelo Ahumada Beltrn (Pontificia Universidad Javeriana, Colombia)
10:40-11:30 Anti-americanismo y la diplomacia de Presidente Chavez
Atoo Tomita (Yokkaichi University)
11:30-11:50 Comentarios: Noriko Hataya (Sofia University) y Yusuke Murakami
11:50-12:20 Discusin
12:20-14:00 Almuerzo
. Sesin: Poltica y economa en encrucijada
Moderador: Wil de Jong
:00-14:40 La economia politica peruana en la era del neoliberalismo: 1990-2006 Efran
Gonzales de Olarte (Pontificia Universidad Catlica del Per)
:40-15:20 Del Consenso de Washington a la Asamblea Constituyente: crisis social y politica en Bolivia
Jos Blanes (Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios)
:20-15:40 Pausa
:40-16:20 Partidos polticos de Bolivia, Ecuador y Per: un estudio comparado Yusuke
Murakami
:20-16:40 Comentarios: Tsuyoshi Yasuhara (Nanzan University) y Shigeo Osonoi (Tsukuba University)
16:40-17:20 Discusin
:20-17:30 Palabras finales: Wil de Jong y Yusuke Murakami

125