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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

Slvia Regina Merendas Rangel

O Significado da parceria pblico-privada nos


projetos habitacionais de baixa renda
os empreendimentos da Caixa Econmica Federal e
da Prefeitura Municipal de So Paulo

So Paulo
Fev./2007

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

Dissertao de Mestrado
Planejamento Urbano e Regional

O Significado da parceria pblico-privada nos


projetos habitacionais de baixa renda
os empreendimentos da Caixa Econmica Federal e
da Prefeitura Municipal de So Paulo

Orientador: Prof. Dr. Arq. Antonio Cludio Moreira Lima e Moreira


Mestranda: Arqt. Slvia Regina Merendas Rangel

So Paulo
Fev./2007

FICHA CATALOGRFICA

AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU


PARCIAL

DESTE

TRABALHO,

POR

QUALQUER

MEIO

CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA FINS DE ESTUDO E


PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo

RANGEL, Slvia Regina Merendas.

O Significado da parceria pblico-privada nos projetos habitacionais


de baixa renda os empreendimentos da Caixa Econmica Federal e da
Prefeitura Municipal de So Paulo /Slvia Regina Merendas Rangel;
Orientador Antonio Cludio Moreira Lima e Moreira - So Paulo, 2007.

Dissertao (Mestrado - Programa de Ps-Graduao em Arquitetura


e Urbanismo/rea de Concentrao: Planejamento Urbano e Regional)
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo.

Slvia Regina Merendas Rangel dissertao de Mestrado 2007

DEDICATRIA

Aos meus pais queridos,


Que sempre se dedicaram minha formao
Que sempre me apoiaram e incentivaram.
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Slvia Regina Merendas Rangel dissertao de Mestrado 2007

AGRADECIMENTOS

Renata M. Rangel, minha irm,


Pela dedicao imensurvel
Ao Sandro Raymundo, meu esposo,
Pelo afeto e companheirismo
Elaine Terrin,
Pela grande colaborao
Magda R. Jardim, minha chefe,
Pela compreenso e apoio
Ao Paulo Henrique F. de Moura,
Pelo incentivo e colaborao

E a todos aqueles que,


em algum momento,
contriburam para a consecuo
desta dissertao,

Agradeo seu apoio, incentivo e colaborao.

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Slvia Regina Merendas Rangel dissertao de Mestrado 2007

RESUMO

RANGEL, Slvia Regina Merendas. O significado das parcerias pblico-privadas


nos projetos habitacionais de baixa renda. So Paulo: Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo, Dissertao de Mestrado, 2007.

A presente dissertao aborda o significado das formas alternativas de


financiamento para projetos de habitao para a populao de baixa renda. O estudo
inicia-se com uma contextualizao histrica da importncia dos investimentos em

parceria pblico-privada para a formao da cidade de So Paulo, tomando, como


exemplos, o arruamento de terras, as ferrovias, o saneamento bsico e a macro
drenagem urbana. Desenvolve-se com a descrio de trs estudos de caso baseados em
propostas levadas a discusso pela Prefeitura Municipal de So Paulo Caixa
Econmica Federal entre os anos de 2003 e 2004, destacando e analisando
principalmente

os

instrumentos

utilizados

estrutura

da

operao

para

financiamento das obras. Por fim, culmina no apontamento de aspectos sociais e


ambientais, econmicos, urbansticos, mercadolgicos, financeiros, institucionais e de
gesto, que impactam na anlise de viabilidade dos empreendimentos realizados
mediante essa forma de parceria. Assim, pretende permitir uma viso geral sobre as
modalidades no convencionais de financiamento e suas implicaes, observadas nos
empreendimentos estudados.

Palavras-chave:

parceria

pblico-privada,

financiamento

da

habitao,

habitao popular, viabilidade de projetos; impactos ambientais (aspectos urbansticos).

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ABSTRACT

RANGEL, Slvia Regina Merendas. The meaning of public-private partnership


on low budget house design. So Paulo, 2007. Dissertation (Master of Science Degree)
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo.

This dissertation covers the meaning of alternative ways for public-private


partnership on low budget house design funding. The study begins by presenting the
historical context on the value of public-private partnership investments on the So
Paulo city development, shown on street planning, railways, city sanitation and wide
area rain draining. It continues describing three cases, established on project reasoning
between So Paulo city council and Caixa Econmica Federal, over the years of
2003/2004, analyzing and detaching mostly the means and the operation framing for
building and infrastructure funding. At last, it shows the social, environmental,
economic, urban design, marketing, financial, institutional and managing features that
driven the viability analysis on house planning designs that explored that specific
partnership. Thus, the outcome is an wide view over these funding forms and its
implications, identified on these cases analysis.

Keywords: public-private partnership, home funding, low budget house design,


home planning viability, environment impact studies (urban design prospects)

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SUMRIO
Captulo 1 INTRODUO
Captulo 2 PANORAMA HISTRICO

9
16

Seo 2.1 Os projetos em parceria e a cooperao

18

Seo 2.2 As parcerias pblico-privadas na formao do Municpio de So

20

Paulo
2.2.1 Contexto

20

2.2.2 O arruamento de terras

26

2.2.3 As ferrovias

30

2.2.4 O saneamento bsico

32

2.2.5 A macro-drenagem

35

Captulo 3: ESTUDOS DE CASO


Seo 3.1 rea de Interveno Urbana Vila Andrade/ Paraispolis

39
44

3.1.1 Formao e insero urbana

44

3.1.2 A proposta da prefeitura

49

3.1.2.1 Instrumentos urbansticos

49

3.1.2.2 O financiamento e a sociedade de propsito especial

56

3.1.2.3 A operao

59

3.1.3 Estgio atual

64

3.1.4 Comentrios

65

Seo 3.2 Operao Urbana gua Espraiada

67

3.2.1 Histrico

67

3.2.2 A proposta da prefeitura

69

3.2.2.1 A operao urbana no estatuto da cidade

69

3.2.2.2 Definio e delimitao da Operao Urbana gua

74

Espraiada
3.2.2.3 Programa de intervenes

76

3.2.2.4 Setorizao e diretrizes especficas

81

3.2.2.5 Instrumento econmico CEPAC

82

3.2.2.6 Gesto

89

3.2.3 Estgio atual

90

3.2.4 Comentrios

91

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Seo 3.3 Residencial Cidade de So Paulo

93

3.3.1 Antecedentes

93

3.3.2 A proposta da prefeitura

95

3.3.2.1 Instrumentos urbansticos

95

3.3.2.2 Instrumentos econmicos

97

3.3.2.3 O projeto da prefeitura

103

3.3.2.4 A operao

105

3.3.3 Estgio atual

110

3.3.4 Comentrios

110

Seo 3.4 Sistematizao dos casos

113

3.4.1 Objeto da interveno

113

3.4.2 Objetivos habitacionais

115

3.4.3 Estrutura de financiamento

116

3.4.4 Principal instrumento constitutivo

117

3.4.5 Instrumentos urbansticos e econmicos

119

3.4.6 Legislao aplicada

120

3.4.7 Aspectos fundirios

121

3.4.8 Equao de fundos simplificada

123

Captulo 4: REFLEXES PARA CONCLUSO

126

Seo 4.1 Aspectos sociais e ambientais

127

Seo 4.2 Aspectos econmicos

132

Seo 4.3 Aspectos urbansticos

136

Seo 4.4 Aspectos mercadolgicos

140

Seo 4.5 Aspectos financeiros

149

Seo 4.6 Aspectos institucionais

154

Seo 4.7 Aspectos de gesto

159

Seo 4.8 Viabilidade

162

Captulo 5: CONSIDERAES FINAIS

165

Referncias

169

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INTRODUO

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captulo 1: INTRODUO

Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, o Poder Pblico,


particularmente o Municipal, vem sofrendo um incremento de responsabilidades de
atendimento a direitos sociais bsicos, como o caso do direito moradia, esta
ltima entendida como habitao dotada de infra-estrutura e servios sociais
bsicos. Contudo, parcela significativa dos recursos que integram os oramentos
municipais tem sido comprometida com o custeio da mquina pblica, em grande
parte representada pelas estruturas dos setores de Educao e Sade, implicando
severa reduo dos investimentos, nos quais se enquadram os projetos urbanos, o
que dificulta a realizao tempestiva de obras necessrias, particularmente no
setor habitacional.

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Nesse contexto, a discusso sobre as chamadas parcerias pblico-privadas


vem ganhando espao como soluo insuficincia de recursos governamentais e
como oportunidade de negcios para a iniciativa privada.

Para que se torne socialmente eficaz, entretanto, tal soluo deve contar
com um mecanismo de funcionamento que permita, paralelamente ao retorno
financeiro ao parceiro investidor, o controle e garantia de efetivao dos objetivos
para a qual foi firmada. Faz-se necessrio dispor de estratgias de planejamento,
com base nos diversos instrumentos existentes, que definam o que nossas cidades
podem ou no podem ser. 1

O Estatuto da Cidade, lei federal promulgada em 2001 com o propsito de nortear a


poltica urbana, aponta nessa direo, na medida em que traz em seu texto conceitos
e instrumentos disponveis para o Poder Pblico disciplinar as questes urbanas com
base na lgica da iniciativa privada.
Antes

mesmo

da

aprovao

de

tal

norma,

algumas

experincias

despontaram utilizando dispositivos muito semelhantes aos seus, com sucesso


questionvel.2

imperioso analisar o conhecimento j desenvolvido sobre parcerias


pblico-privadas, no Brasil e no mundo, a fim de que os empreendimentos
promovidos ou viabilizados por seu intermdio revertam coletividade os lucros
auferidos e tragam ao alcance de toda a sociedade o to almejado direito cidade.

Assim, esta dissertao busca compreender o significado das parcerias


pblico-privadas e estabelecer quais das relaes e instrumentos disponveis podem

1
2

Cf. SOUZA, 2002.


Cf. FIX, 2001.

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garantir o atingimento dos objetivos propostos para um projeto habitacional.


Pretende-se, desta forma, estudar parmetros de viabilidade a serem observados
na aprovao e acompanhamento de empreendimentos realizados por iniciativa do
Poder Pblico, contando com recursos financeiros privados.

A discusso sobre as parcerias pblico-privadas dar-se- atravs da anlise


de projetos urbanos propostos pela Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP) e
submetidos ao crivo da Caixa Econmica Federal (Caixa), entre os anos de 2003 e
2004, que tenham se utilizado de montagens institucionais envolvendo investidores
e/ou empreendedores da iniciativa privada para sua realizao.

Para a elaborao dessa anlise, foi levantado o material disponvel sobre eles,
principalmente na Caixa, para posterior sistematizao. Trs operaes foram
selecionadas, por apresentarem condies que permitiram seu estudo:
a.

uma proposta para a rea de Interveno Urbana (AIU) Vila


Andrade/ Paraispolis, ainda em formatao, por meio da qual a
PMSP pretende realizar a urbanizao da segunda maior favela
da cidade, atravs da participao da iniciativa privada para
financiamento e execuo das obras;

b.

a Operao Urbana gua Espraiada, cuja execuo previa


destinao de parte dos recursos obtidos de investidores privados
na construo de habitaes para os ncleos atingidos pelas obras
virias;

c.

o empreendimento imobilirio Residencial Cidade de So Paulo,


destinado aos servidores pblicos municipais, que seria realizado

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com recursos de um fundo de investimentos aberto para mercado e


criado especificamente para essa finalidade.

O desenvolvimento desta dissertao foi ento estruturado de forma a


realizar, inicialmente, um resgate de algumas operaes construdas como
parcerias pblico-privadas em outros momentos da histria da cidade de So Paulo,
na rea de infra-estrutura urbana.

O Segundo Captulo teve como objetivo traar uma sntese histrica na qual
constassem as principais tentativas e mecanismos j empreendidos para a
associao entre o capital privado e os instrumentos governamentais que tiveram
por escopo a realizao de melhorias urbanas ou outras obras de infra-estrutura.

Historicamente, tais cooperaes deram-se principalmente na construo de


grandes equipamentos urbanos ou de transportes, uma vez que so elementos de
estruturao do sistema produtivo, despertando o interesse dos detentores de
capital. Necessitam, ainda, de grandes montantes de investimentos, requerendo a
associao de investidores.

O perodo abordado partiu do Brasil imperial, passando pela Repblica


Velha e chegando at as primeiras dcadas do sculo XX, perodo de crise da
oligarquia cafeeira. Foram tomados como exemplos desse tipo de cooperao em
So Paulo, a construo das ferrovias, o arruamento de terras na cidade, a
produo de saneamento e a macrodrenagem urbana.

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Com o resgate desses fatos histricos, pretendeu-se demonstrar que a


associao de capitais pblicos e privados cclica, ocorrendo nos momentos em que
as circunstncias econmicas a impem, a estrutura institucional permite e os
investimentos se fazem necessrios.

Ainda neste captulo realizada uma breve discusso sobre o tipo de


parceria pblico-privada que se pretende abordar com este trabalho.

O Terceiro Captulo traz a apresentao das propostas elaboradas pela


Prefeitura para enfrentar o problema da carncia habitacional para a populao de
baixa renda com formas alternativas de financiamento dos investimentos
necessrios. Os casos de Paraispolis, gua Espraiada e Residencial So Paulo
receberam descrio analtica individualizada, a partir dos levantamentos
realizados e visando a dar condies para as anlises que se seguiro.

Em cada caso, relacionada e comentada a principal legislao empregada


para o estabelecimento do projeto e para a estruturao das condies de
viabilidade econmica. Na seqncia, so descritas as operaes e verificados os
seus objetivos e limitaes, concluindo com a sistematizao dos principais
parmetros identificados em cada caso.

No Quarto Captulo, buscou-se elaborar uma anlise do conjunto dos mais


importantes impactos ocasionados pelos projetos de parceria em estudo, alm de
discriminar seus principais fatores de viabilidade, sendo considerados para tanto,
os aspectos sociais e ambientais, econmicos, urbansticos, mercadolgicos,
financeiros, institucionais e de gesto. Mais do que a realizao de anlises
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detalhadas dos dados disponveis sobre os estudos de caso, importou a


exemplificao de elementos essenciais a serem observados quando a existncia da
associao entre interesses pblicos e privados na implementao de projetos
habitacionais.

Enfim, o Quinto Captulo conclui sobre os resultados alcanados e lana as


consideraes finais, particularmente quanto s aplicaes e limitaes do trabalho,
bem como de sua inteno de trazer as parcerias pblico-privadas como mais uma
alternativa de financiamento habitao para a populao de baixa renda.

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PANORAMA HISTRICO

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captulo 2: PANORAMA HISTRICO

Este captulo tem por objetivo lanar um olhar sobre a histria das parcerias
pblico-privadas paulistanas. Sero abordados os mecanismos utilizados no passado
para investimento de capitais privados em bens de interesse pblico, explicitando-se as
condies da poca, particularmente do perodo comprendido entre meados do sculo
XIX at o incio do sculo XX, no qual podem ser observados interessantes arranjos que
resultaram no desenvolvimento urbano paulistano.

A fim de exemplificar com os fatos histricos, ser realizada uma anlise de caso dos
grandes investimentos ocorridos nesse perodo, como a implantao das ferrovias e o
provimento de arruamento, dos equipamentos sanitrios e de drenagem urbana.

Com isso, pretende-se mostrar o carter cclico das condies que levam formao
das parcerias pblico-privadas, provando-se que, a despeito de, atualmente, tais

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associaes serem apresentadas como a grande soluo descoberta para os


investimentos pblicos, arranjos semelhantes j foram utilizados em pocas
passadas para responder s necessidades de investimentos em obras pblicas.

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2.1

OS PROJETOS EM PARCERIA E A COOPERAO

Inicialmente, necessrio esclarecer que as parcerias pblico-privadas objeto


deste trabalho restringem-se aos projetos de iniciativa do Poder Pblico, idealizados
com base em demandas relacionadas ao dficit habitacional e para os quais o executivo
busca

investidores

privados

interessados

nas

transformaes

realizadas

pela

interveno proposta.

Ressalta-se que o conceito de parcerias pblico-privadas utilizado ser o de


cooperao entre capitais de indivduos alheios ao aparelho estatal para a consecuo
de um objetivo de interesse pblico.

Neste captulo introdutrio, o escopo do interesse pblico recair sobre as obras


dos meios coletivos de produo, tais como abertura de ruas, implantao de sistemas
de transportes, de saneamento e drenagem. na produo desses bens que se percebe
a necessidade de cooperao entre capitais pblicos e privados, uma vez que o
montante de investimento elevado, se considerado um indivduo isoladamente.

Devido ao fato da construo desses meios coletivos de produo afetar a


potencialidade produtiva do sistema capitalista, torna-se alvo de investimentos da
iniciativa privada, visto que de seu interesse a reproduo da fora de trabalho. No
entanto, tais investimentos somente ocorrero se houver capital excedente e desde que

os interesses particulares atinjam um nvel de cooperao tal que sejam superveis as


dificuldades sua produo mercantil.

A necessidade de produo e, portanto, de

3 BUENO, Laura. O Saneamento na urbanizao de So Paulo. So Paulo. Dissertao de mestrado.


FAU-USP, 1994, pp.19.

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associao de capitais, e a disponibilidade desse capital, configuram o cenrio para a


cooperao de capitais.

O conceito de cooperao, segundo Bueno, que se baseia nos fundamentos


marxistas, o processo atravs do qual o capital se articula para suprir os servios que
afetam sua potencialidade produtiva, sendo trao caracterstico da estrutura econmica
capitalista.

A acumulao do capital individualmente se apresenta, entretanto,


invivel sem a realizao de uma srie de processos econmicos
que ultrapassam os limites de sua esfera de particular, ampliando
a cooperao para fora dos limites da unidade produtiva. O
desenvolvimento do modo de produo capitalista intensifica a
interdependncia entre diferentes capitais, formando uma rede
complexa onde os distintos capitais se concentram em interesses
especficos. Assim, processos complementares necessrios
acumulao individual esto assegurados pela ao de outros
capitais. 4

Ibid. , p. 17.

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2.2

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AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NA FORMAO DO MUNICPIO DE

SO PAULO

2.2.1

Contexto

Durante praticamente todo o perodo colonial brasileiro, So Paulo apresentou uma


urbanizao incipiente. Foi no final do perodo imperial, com a evoluo do ciclo
econmico do caf, que toda a provncia passou a experimentar o dinamismo
inerente aos processos econmicos. Acompanhando a ascenso da riqueza oriunda do
caf, foi acelerado, tambm, o crescimento da vila de So Paulo, tanto
demograficamente quanto em sua complexidade.

Na era do caf, a populao paulistana aumentou, o comrcio se fortaleceu e as


instituies pblicas se multiplicaram e se estruturaram. Instalaram-se as
faculdades de Direito do Largo So Francisco, em 1827, e de Engenharia da Rua
Trs Rios, j no final do mesmo sculo. Aliados ao incio da industrializao que
vinha se desenvolvendo em So Paulo, esses fatos criavam condies favorveis a
uma srie de modificaes que ocorreriam a partir desse momento.

importante ressaltar que, at ento, o carter monocultor da economia brasileira


fazia com que existisse uma grande rea rural destinada produo agrcola e
algumas cidades nas quais se realizavam todas as transaes comerciais
internacionais. Essa organizao espacial configurou uma relativa independncia do
desenvolvimento brasileiro em relao ao quadro internacional, na medida em que
se estruturou um sistema scio-econmico prprio. Ainda que inserido no contexto
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mundial, os acontecimentos ocorriam com descompasso, como que demonstrando


uma organizao particular:

Se o Capitalismo mundial passa por transformaes de fundo por


volta de 1870 e novamente aps 1918, tais datas no so, no
entanto, cruciais na histria do Brasil. A primeira marca o apogeu
do Segundo Imprio e a segunda algo como uma espcie de apogeu
tambm da Repblica Velha. Essa arritmia entre a histria do
pas e a do sistema mundial do qual ele faz parte no deixa de ser
significativa. Ela mostra que o Brasil estava longe de
desempenhar um papel de relevncia na dinmica do capitalismo
mundial e que a influncia desta dinmica sobre nossa evoluo
tampouco era decisiva. 5

Alm dessa insignificncia no contexto internacional, os fatores externos tambm


pouco influenciavam a dinmica brasileira, uma vez que as questes de integrao
ao mercado externo eram apenas pontuais, realizadas por plos urbanos, e que toda
a estrutura rural instalada era pouco vulnervel aos acontecimentos externos 6.

Por outro lado, a relao entre o Estado e essas reas rurais era bem menos intensa
que a relao percebida entre o Estado e o meio urbano.

Talvez seja possvel dizer que nunca o campo controlou realmente o


Estado no Brasil
(...)
Vai ser nas cidades que se localizaro tanto os aparelhos que fazem a
ligao da produo com a circulao internacional de mercadorias
quanto os aparelhos de Estado do Estado colonial portugus, em

5 SINGER, Paul. O Brasil no contexto do Capitalismo Internacional 1889-1930. In: FAUSTO, Boris
(dir.) e HOLANDA, Srgio Buarque de. Histria Geral da Civilizao Brasileira: O Brasil
Republicano. Estrutura de Poder e Economia (1889-1930). So Paulo: Bertrand Brasil, 1995, p. 349.
6 Ibid., p.350.

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primeiro lugar, e depois do Estado brasileiro que tm nas


cidades, evidentemente a sua sede privilegiada. 7

Sendo assim, a cidade sedia ...

[...] uma srie de contradies entre esses capitais comerciais

fundados no controle da produo agrcola, e na intermediao


com a circulao internacional de mercadorias; esses capitais
comerciais, de um lado, vo comear a entrar em choque, por
exemplo, com as relaes com a metrpole e, de outro lado, entram
em choque s vezes tambm com o prprio sistema produtivo
fundado seja na monocultura, seja no latifndio. 8

A riqueza gerada pela economia cafeeira no interior de So Paulo acumulava-se na


capital da provncia e no porto de Santos, para onde convergia a produo buscando
escoamento e onde se instalaram os organismos de gesto desse sistema. Ali, ento,
surgiram as bases de muitos empreendimentos que se faziam necessrios
reproduo do prprio capital. Criavam-se, assim, as condies para a cooperao
entre capitais, ou seja, para o investimento naqueles bens que propiciavam o
acmulo do capital.

Paralelamente, a oligarquia, que j se encontrava instalada desde a fundao da


colnia graas estrutura patrimonial de manuteno de poder, vinha se
fortalecendo com o novo surto econmico. Na medida em que o poder econmico se
consolidava em mos cada vez mais brasileiras, iniciaram-se movimentos para
transferir o controle do Estado para os brasileiros.

OLIVEIRA, Francisco. O Estado e o urbano no Brasil. In: Espaos e Debates, So Paulo, n. 6, p. 3637, 1982.
8 Ibid., p. 39-40.
7

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Grande idelogo da poca, Jos da Silva Lisboa, o Visconde de Cairu, trouxe para
esse contexto os escritos de Adam Smith, conferindo-lhes interpretao no sentido de
que, para se desenvolver, o Brasil precisava se libertar dos laos que o prendiam ao
sistema colonialista. Defendia a liberdade de comrcio e o combate aos privilgios e
monoplios mercantilistas. Apoiou a vinda de D. Joo VI para o pas e,
posteriormente, sua emancipao 9.

Cairu, como grande divulgador da Economia Poltica tinha como objetivos:

[...] aperfeioar os processos decisrios, tanto no setor governamental,

como na iniciativa privada. Ele j percebia que a participao do


governo no processo econmico gera conseqncias positivas ou
negativas. (...) De outro lado, reconhecia a necessidade de educar
os grupos de interesse privado para participar das decises
polticas. Fazendo suas as palavras de Jean-Baptiste Say,
conclua: para uma Nao gozar das vantagens de um bom
Governo Econmico, no basta que os seus Chefes estejam no
estado de adotar os melhores Planos em todo o gnero; preciso de
mais que a Nao esteja em estado de os receber. 10

Nesse sentido, na metade do sculo XIX, importantes mudanas foram levadas a


efeito no campo legislativo:

Leis

Alves

Branco

(1844)

Euzbio

de

Queiroz

(1850),

respectivamente, para fixao de tarifas para a importao de


mercadorias e proibio do trfico negreiro. Contriburam para a
decadncia do regime escravocrata e o incio da imigrao de
trabalhadores livres;
LISBOA, Jos da Silva. Leituras de Economia Poltica ou Direito Econmico. Rio de Janeiro:
Tipografia de Plancher-Seignot, 1827.
10 ALMEIDA, Jos. Atualidades das idias econmicas do Visconde de Cairu. In: LISBOA, Jos da
Silva. Estudos do Bem Comum e Economia Poltica. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, p. 9, 1975.
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O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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Lei de Terras (1850), que estruturou a propriedade urbana com base


na compra e venda, em detrimento das antigas relaes de posse;

Reforma Bancria (1889), legislao hipotecria que provocou o


desenvolvimento das garantias para operaes de emprstimo de
capital;

Reforma do Cdigo Comercial (1850), que modernizou a legislao que


regia as relaes empresariais;

Reforma Judiciria, que instituiu o 3 Poder independente do poder


local estabelecido, preconizando a imparcialidade do Poder Judicirio.

Essas modificaes ocorreram num cenrio de transio do Estado Patrimonialista,


no qual se confundem os negcios pblicos e privados, para o Estado Burocrtico, no
qual se institui a separao entre as funes pblicas e os interesses privados, e
proporcionaram condies para que os particulares tivessem maior segurana no
empreendimento de seus negcios.

Vale salientar que essas reformas asseguraram os direitos da minoria detentora do


capital no pas. O fim do trfico negreiro, principal instituto de abastecimento de
mo-de-obra para a produo, ocorreu devido s presses da Inglaterra, hegemonia
poltica e econmica da poca. Instituiu-se, como forma de compensao de tal abalo
na economia, a Lei de Terras, que institua a compra e a venda como nicos meios de
apropriao de terras, o que praticamente vedava seu acesso populao de poucos
recursos. Isso, somado ao desenvolvimento do sistema financeiro possibilitado pelo

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novo Cdigo Comercial e pela Reforma Hipotecria, configurou um novo quadro para
a continuao da hegemonia econmica da mesma oligarquia.

Esse perodo estende-se at a primeira metade do sculo XX, quando da nova


modificao na diviso social do trabalho. Trata-se da revoluo burguesa
brasileira, na qual o Estado instado a regular as relaes entre o capital e o
trabalho a fim de compensar, para os industriais, a sobre-estrutura criada ao redor
de cada empreendimento industrial em decorrncia da ausncia de uma estrutura
pretrita de mercado de trabalho urbano. O investimento na indstria requeria uma
capitalizao muito alta e demasiadamente dispersa, do ponto de vista de eficincia
produtiva,

em

virtude

das

estruturas

que

necessitavam

ser

instaladas

paralelamente linha de produo. Isso tornava deficiente o processo de acumulao


industrial, motivo pelo qual as demandas sociais passaram a se concentrar no
Estado.

A contradio entre a industrializao da periferia do mundo


capitalista e a conduta dos estados centrais leva o Estado a
assumir certas tarefas que a prpria burguesia nacional no era
capaz de dar conta. No pelo fato de impossibilidade de
acumulao (do ponto de vista do tamanho e da magnitude dos
excedentes produtivos), mas no era capaz de dar conta, em
primeiro lugar, pelo prprio carter autrquico que a
industrializao tinha imposto nas cidades, o que debilitava o
poder de acumulao de cada grupo econmico individualmente
considerado; em segundo lugar, devido ao fato de essa
industrializao perifrica ter que absorver os bens de capital,
cuja composio tcnica determinada pelo carter de luta de
classes dos pases centrais (no pelo carter de luta de classes
aqui), ela tem que absorver constantemente padres tecnolgicos
que so muito superiores prpria capacidade de acumulao
privada de cada grupo nacional. 11
Na dcada de 30 o capitalismo brasileiro encerrou uma fase de livre
concorrncia e passou para uma fase monopolista, motivo pelo qual a industrializao
11

OLIVEIRA, op. cit., p.48.

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foi essencialmente urbana. Isso resultou na passagem da cidade como sede unicamente
do aparelho de Estado e do capital comercial, no perodo da economia de base agroexportadora, para a cidade como sede tambm da fora de trabalho, na economia de
base industrial. Uma conseqncia desse processo foi o enorme crescimento urbano,
como no caso de So Paulo, que passou de pequena importncia frente s demais
cidades do pas, para, em sessenta anos, constituir a maior aglomerao urbana da
Amrica Latina, com o conseqente aumento na complexidade dos investimentos em
infra-estrutura urbana.

2.2.2

O arruamento de terras12

Aps o Perodo Regencial, no qual a deflagrao de vrias revoltas por todo o pas
provocou uma instabilidade no poder central, o imperador centralizou seu poder com
o apoio da oligarquia cafeeira. O fortalecimento dessa classe facilitou a aprovao da
j mencionada Lei de Terras, uma vez que o desenvolvimento da economia na regio
do Vale do Paraba acarretou presses locais por concesses de terras e pela
instalao dos imigrantes, ameaando a propriedade dos produtores de caf.

A Lei de Terras, de 1850, e o Decreto de 1854 regulamentaram a compra e a venda


de terras devolutas13 como a nica forma legtima de transmisso da propriedade.
Os recursos obtidos nessas transaes seriam destinados s prprias atividades de
demarcao por parte do governo. A transmisso onerosa da propriedade, como j

12 SIMONI, Lucia Noemia. O arruamento de terras e o processo de formao do espao urbano no


municpio de So Paulo, 1840-1930. Tese de doutorado, FAU-USP, So Paulo, 2002.
13 terras devolutas so as terras devolvidas, vagas ou incultas oriundas dos sistemas anteriores de
apropriao de terras. (Ibid., p.41)

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dito, foi uma forma que garantiu elite condio privilegiada no que concernia
posse da terra, uma vez que a populao, desprovida de recursos, no mais poderia
ter reconhecida a posse atravs das concesses14.

Em virtude do crescimento da cidade, ainda na poca das concesses de terras


iniciaram-se os procedimentos para expanso da malha urbana de particulares.

Abertura de terras em terras de antigas concesses fundou-se no


critrio da utilidade pblica municipal, e no do empreendimento
privado para a comercializao de lotes. Ou seja, justificava-se a
abertura de uma nova rua pela necessidade pblica. O interesse
privado na comercializao de terrenos de menores dimenses no
aparecia como motivao; com isso, as faixas de terras necessrias
eram desapropriadas e o proprietrio indenizado. 15

A partir de 1836, quando da regulamentao da desapropriao, coube autoridade


municipal o nus da abertura de ruas a pretexto da alegada utilidade pblica.
Contudo, esse processo acabou tornando-se lucrativo aos proprietrios de terras que,
depois de indenizados, faziam a subdiviso dos terrenos e os concediam por
aforamento ou por arrendamento, subordinando a extenso da cidade
disponibilidade de recursos por parte da Cmara Municipal e dos interesses dos
proprietrios de terras.

Com o tempo, estabeleceu-se a negociao sobre o valor de indenizao, sendo esta


muitas vezes substituda por isenes de obrigaes ou de impostos municipais,
seguida da doao, pelo concessionrio, da faixa de terra destinada ao arruamento.

14 At ento, o acesso terra se consumava aps um processo em que o interessado justificava


Cmara sua necessidade de terras e indicava o local desejado. Um arruador nomeado pela Cmara
procedia demarcao do terreno e alinhamento da rua, aps o qu era lavrada a Carta de Data,
nico instrumento legtimo de apropriao da terra com fins habitacionais. (Ibid., p. 24-26)
15 Ibid., p.64.

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O processo de construo das ruas tambm era de responsabilidade da Cmara.


Exemplos desse processo foram observados no Morro do Ch16 e na Rua do
Riachuelo17.

Em troca de isenes de impostos, os concessionrios de terras ficavam


responsabilizados por delimitar terrenos, numerar as casas e indicar os nomes das
ruas.18. No entanto,...

[...]devido s isenes de impostos concedidas aos proprietrios de

terras e, sobretudo, em decorrncia do ritmo lento de ocupao, a


arrecadao no gerava receitas equivalentes s necessidades
criadas. Os primeiros sinais de esgotamento deste sistema de
abertura de ruas manifestaram-se no ano de 190519.

Estes problemas defloraram-se nos primeiros anos do sculo XX, quando da crise do
caf, na gesto de Campos Sales.

Em 1906, j num perodo de reaquecimento da economia, foi editada nova lei, pela
qual os proprietrios deveriam doar as faixas de terra para arruamento j providas
de melhorias, isto , aterradas, niveladas, com bueiros, pontilhes ou pontes. O
arruamento de terras era tido como um problema de finanas municipais e no como
uma questo de ordenamento no crescimento da cidade, ou de acessibilidade ou de
criao de novos espaos urbanos (Ibid., p.156). Dessa forma, o poder local se eximiu
dos nus no somente de planejar o traado urbano, mas tambm dos custos com as
obras, transferidos aos proprietrios de terras interessados em auferir rendimentos
com essa atividade.

Ibid., p. 65.
Ibid., p.68.
18 Ibid., p. 127-128.
19 Ibid., p.156.
16
17

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Em todo esse perodo, foram fatores que aqueceram o mercado de terras da cidade de
So Paulo:

Lei Alves Branco (1844), que incentivou o incio da industrializao no


pas atravs da taxao das importaes, acarretando uma grande
oferta de empregos nas cidades;

Lei Euzbio de Queiroz (1850), que proibiu o trfico de escravos e


imps a criao de uma nova classe trabalhadora, que passou a
demandar local para assentamento;

instalao das ferrovias, que constitui tambm um fator de gerao de


empregos20;

epidemia de febre amarela na regio de Campinas, que provocou uma


migrao da populao para So Paulo21;

Reforma Bancria de 1890.

Pretendia-se gerar crdito para amparar a reestruturao econmica


decorrente da abolio da escravatura. De outra parte, a
propriedade de terras substitua a propriedade de escravos como
garantia de crditos financeiros 22;
-

desvalorizao cambial (1891), inserida no contexto da crise do


Encilhamento,

foi

atribuda

prpria

expanso

do

crdito

proporcionada pela reforma bancria e tambm contribuiu com o surto


de industrializao;

Ibid., p.140.
Ibid., p. 103.
22 Ibid., pp.279.
20
21

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economia cafeeira paulista em ascenso e conseqente demanda por

habitao para a mo-de-obra imigrante;

transferncia das terras imperiais para a provncia e, no caso de So

Paulo, desta para o domnio municipal23;

crescimento demogrfico24.

Toda essa presso imobiliria foi objeto de ganhos de capital para os ento
proprietrios de terras que, desde a instituio da Lei de Terras foram os
verdadeiros urbanizadores do territrio paulistano, conformando grande parte do
que hoje se conhece pelo tecido urbano de So Paulo.

2.2.3

As ferrovias25

No incio do desenvolvimento do caf em So Paulo, o transporte das


mercadorias para o porto de Santos era realizado por tropas de mulas, que exigiam
um investimento em territrio comparvel quele dedicado ao plantio e
acondicionamento de caf26. Ainda que essa forma de transporte limitasse as
distncias a serem percorridas, permitiu grande acmulo de capital aos possuidores
de terras.

Ibid., p.111-112.
Ibid., p. 129.
25 CALDEIRA, Jorge. Mau, empresrio do imprio. So Paulo, Companhia das Letras, 1995.
26 A criao de mulas para transporte de mercadorias exigia grandes pores territoriais das fazendas
de caf, ocasionando um grande nus na produo. Informao fornecida por Antonio Cludio Moreira
Lima e Moreira, baseado na sua histria de famlia, durante o exame de qualificao da Autora, em
julho de 2006.
23
24

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Paralelamente a isso, a reforma do Cdigo Comercial, em meados do sculo XIX,


significou a criao de condies para o desenvolvimento do mercado financeiro no
Brasil. Dessa forma, foi possvel o desenvolvimento de estabelecimentos bancrios e
a concesso de emprstimos a juros relativamente baixos para os padres da poca27.

Exemplo disso foi o investimento do Baro de Mau, j no ano de 1851, logo aps as
reformas, na criao de um banco atravs da constituio de uma sociedade
annima, figura jurdica submetida aprovao imperial. Mau inicia a empreitada
com o capital inicial de 10 mil contos de ris obtidos pela venda de 10 mil aes a 1
conto cada a pessoas influentes, a fim de garantir boa relao com o governo. Seu
objetivo era reaquecer a economia atravs da injeo de capital por meio de
emprstimos a juros baixos28. O capital levantado com a venda das aes foi
empregado em diversos empreendimentos de cunho desenvolvimentista, aps
anlises acerca do retorno dos recursos investidos, como no caso das ferrovias.

A necessidade de substituio do transporte at ento realizado por tropas de mulas


vinha de longa data, uma vez que a produo agro-exportadora sofria com o dbil
sistema de escoamento. Algumas iniciativas de implantao de linhas frreas j
haviam sido empreendidas nesse sentido, sem que tivessem alcanado xito devido
insuficincia de capital.

Contando com a renda proveniente dos emprstimos bancrios, bem como de outros
investimentos, Mau projetou a implantao de uma ferrovia interligando o porto de

Os antigos traficantes de escravos que dispunham de grandes somas de capital para investimento,
em virtude da extino de seu negcio estavam acostumados a investimentos de retorno rpido e de
altssima lucratividade, como o financiamento de viagens frica, sendo que com a poltica de juros
baixos dos emprstimos para imobilizao de capital, a alta lucratividade s seria obtida atravs de
grandes quantidades de operaes. (CALDEIRA, op. cit., p.278)
28 Ibid., p. 226-227.
27

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Santos a Jundia, local de onde o escoamento j se realizaria no planalto. Obteve do


governo do Rio de Janeiro um privilgio de zona para a construo da ferrovia, a fim
de evitar concorrncia que prejudicasse a estimativa de retorno do investimento. Foi,
tambm, amparado por uma legislao que garantia aos empreendimentos dessa
natureza um juro mnimo de 5% para o capital empregado, contra eventual
insucesso29.

Considerando a existncia de capitais privados dos antigos traficantes de escravos, a


possibilidade de os cafeicultores substiturem o capital empregado em tropas de
mulas pelo seu investimento em ferrovias, a liberao das terras antes destinadas
criao de animais para plantio de caf, a incomparvel agilidade do transporte
ferrovirio e ainda a possibilidade de ocupao de terras mais distantes, o
investimento em ferrovias tornou-se um negcio rentvel e largamente disseminado
entre os cafeicultores paulistas, que o estenderam por todo o Estado.

2.2.4

O saneamento bsico30

O crescimento da cidade de So Paulo demandava o incremento dos sistemas


existentes de abastecimento de gua e de coleta de esgotos, uma vez que no era
praxe nos empreendimentos de expanso urbana a previso de tais equipamentos.

O abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio, assim como as ferrovias, j


eram antigas demandas. Porm, ao contrrio destas ltimas, que surgiram atravs
do investimento privado e assim continuaram at o advento das rodovias, o
29
30

Ibid. p. 325.
BUENO, op. cit..

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saneamento bsico surgiu por meio de investimento privado da Companhia


Cantareira, mas, devido a algumas particularidades, bem como a sua menor
atratividade frente a outros setores considerados mais lucrativos pelo sistema
produtivo, passou, ainda no final do sculo XIX, responsabilidade do Estado.

A Companhia Cantareira teve seu perodo de funcionamento entre 1877 e 1893.


Contudo, s teve firmado um contrato de concesso em 1890. Vale lembrar que esta
incurso do capital privado s foi possvel devido ao arcabouo jurdico criado
atravs das leis de 1850. Porm, isso no suficiente caso no haja tambm ao
empreendedor privado a regularidade contratual para a prestao do servio.

A companhia foi criada para atender necessidade de abastecimento de gua da


cidade de So Paulo, que crescia com o surto de desenvolvimento industrial e que j
no contava mais com a potabilidade dos cursos dgua que cruzavam seu territrio.
No entanto, no conseguiu realizar as obras propostas, mantendo a cidade com falta
de gua e com um precrio sistema de esgotos31. As residncias populares,
anteriormente

abastecidas

gratuitamente

por

chafarizes

pblicos,

foram

protagonistas de um conflito de ordem cultural e econmica, uma vez que o consumo


passou a ser cobrado. Houve, tambm, problemas com os proprietrios de terra em
virtude da execuo de adutoras e coletores de esgoto, que atravessaram
propriedades privadas gravando servides. J o setor industrial partiu para o autoprovimento, devido disponibilidade de gua, internalizando os custos e no
pressionando o Estado para a necessria ampliao do sistema32.

31
32

Ibid., p.55-56.
Ibid., pp.76-77

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Ocorre que o saneamento urbano apesar de ser indispensvel para a acumulao


capitalista em carter mais amplo, apresenta alguns dificultadores prprios para a
ao do capital privado na sua produo:

nenhum capital tomado separadamente est em condies de empreendlo escala requerida para sua produo, que ultrapassa o grau de
acumulao e concentrao do capital privado;

a dificuldade de divisibilidade do consumo freqentemente obstaculiza sua


circulao mercantil, no permitindo que se estruture um processo de
acumulao privada;

o bem ou servio pode no encontrar uma demanda solvente,


inviabilizando uma remunerao normal de capital;

o perodo de rotao do capital pode ser demasiadamente prolongado,


superando o horizonte de previso de um investidor de carne e osso;

os riscos podem ser excessivos;

pode haver barreiras jurdicas ou polticas difceis de manejar por um


capital particular.33

Esse conjunto de dificuldades levou obrigatoriedade da ao regulamentadora


entre o capital e o trabalho por parte do Poder Pblico, que o assumiu efetivamente
ainda no incio da dcada de 1930.

33

JARAMILLO. In BUENO, op. cit., p. 19-20.

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2.2.5

35

A macro-drenagem

O crescimento urbano desordenado de So Paulo, agravado pela localizao da


cidade em uma regio rica em recursos hdricos, levou necessidade de pesados
investimentos no sistema de macro-drenagem de guas pluviais. Entretanto, de
forma ainda mais contundente que o saneamento bsico, essas obras apresentam
caractersticas que causam grandes dificuldades ao aporte privado.

Tomando-se por base o caso dos Rios Tiet e Pinheiros, cursos hdricos estruturais
do territrio paulistano, a questo de suas margens alagveis, bem como a
necessidade de urbaniz-las j eram problemas antigos que provocavam discusses
desde a segunda metade do sculo XIX. A epidemia de febre amarela em todo o
Estado paulista em 1889 s fez intensificar o clamor pblico pelo tratamento das
margens e das guas dos rios, fatores que impulsionaram o grande surto de obras de
saneamento e retificaes dessas reas, que j nascem com carter pblico. 34

Assim, durante o final do sculo XIX e incio do XX, o problema foi paliativamente
enfrentado atravs de algumas intervenes do Estado em obras e, principalmente,
em levantamentos tcnicos, porm sempre sofrendo com a falta de verbas por no se
tratar de uma prioridade de investimento.

Na dcada de 20, ambos os rios, que eram exteriores cidade, passam a ter suas
margens ocupadas em razo do crescimento da cidade, intensificando o problema
das inundaes. Em 1925, Saturnino de Brito, Engenheiro Responsvel pelo projeto
de canalizao e regularizao do Rio Tiet desde 1923, apresenta um relatrio dos
trabalhos realizados Prefeitura. Estava a seu encargo realizar os estudos, o
34

SILVA, Lisandro Pereira. Relatrio 1950 comisso de melhoramentos do Rio Tiet. PMSP, p. 36.

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projeto, o oramento e a execuo, tendo como objetivos evitar as inundaes,


regular a navegao e o lanamento dos esgotos, realizar levantamento para separar
as terras municipais das particulares, bem como trabalhar com o beneficiamento dos
terrenos marginais, tanto pblicos quanto privados.

Somando-se os Rios Tiet e Pinheiros, tinha-se um total de 8.869.000m (descontado


a faixa de logradouro dentro da faixa de regularizao apenas) a serem
desapropriados, a uma mdia de 4$000 o metro quadrado, sendo necessria a
quantia de 35 mil contos de ris. Pretendia-se vender os terrenos pblicos fora da
faixa de regularizao aps a obra feita, isto , depois de valorizados, supondo
alcanarem 13$000 o metro quadrado. Assim sendo, o total de 3.395.000 m a
13$000 o metro quadrado resultaria em uma receita de 44 mil contos de ris.
Portanto, o valor venal do terreno que sobra da faixa de logradouro do rio excede o

custo provvel da verba para a desapropriao da faixa de regularizao.


Suponhamos que se anulem a despesa e a receita. 35

Aps a finalizao das obras, ter-se-ia um total de rea edificvel de 24.000.000m,


aqui no diferenciadas entre pblicas e privadas. Admitindo uma valorizao de
15$000 por m (os terrenos que valiam 3$000, passariam a valer 18$000), o
montante do benefcio produzido pelas obras seria de 360 mil contos de ris.
Contaria, tambm, com a valorizao dos terrenos adjacentes - supondo valorizao
de 5$000 por m e a mesma rea anterior equivalendo a mais 120 mil contos de
ris, perfazendo um total de 480 mil contos ris. Saturnino de Brito ressaltou que

35 BRITO, Francisco Saturnino Rodrigues de. Defesa contra inundaes. In: Id., Obras completas de
Saturnino de Brito. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, v. 19, p. 221, 1942.

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37

seria um benefcio a longo prazo, dependente do progresso da cidade e que deixaria


grande margem para outras hipteses.36

O projeto supunha, tambm, uma taxa por metro quadrado aplicada aos terrenos
beneficiados, maior naqueles originalmente inundveis e menor para os adjacentes,
beneficiados indiretamente, taxa essa que tambm variaria de acordo com a regio
da cidade.

Admitiria, ento, uma taxa anual mdia de 300 ris por metro quadrado para os
24.000.000m de rea diretamente beneficiada, e 100 ris para os terrenos
adjacentes, nas duas margens, supondo que tinham a mesma rea, o que daria 9.600
contos de ris por ano, ...

[...] que dar para o servio de um capital de 120 mil contos, taxa de

8% para juros e amortizao, ou de 96 mil contos, se a taxa for de


10%. Indica ser possvel a utilizao dessa verba para a
conservao das obras que estaria a cargo da Municipalidade,
servio que ser mais oneroso nos primeiros anos. 37

Assim, o relatrio de Saturnino de Brito, em 1925, trouxe um estudo de viabilidade


econmico-financeira para um projeto de investimento pblico com repercusso
direta na valorizao imobiliria da regio sob interveno. Demonstrava, com base
no mercado, a comparao dos ganhos potencializados pelo Poder Pblico e
propunha sua apropriao com vistas recapitalizao do Poder Pblico no tocante
ao valor de investimento, alm de prever formas de custeio de sua manuteno.

36
37

Ibid., p. 222.
Ibid, loc. cit.

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ESTUDOS DE CASO

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39

captulo 3: ESTUDOS DE CASO

A Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP) enfrentava uma situao crtica,


do ponto de vista oramentrio, aps a promulgao da Lei Federal n 9.496/97, Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabeleceu limites ao endividamento e s despesas
em geral dos Estados e Municpios. As novas condies trazidas pela lei fizeram com
que alguns entes federados passassem a ter, alm das dificuldades habituais de
promoo de investimentos com o sempre escasso oramento pblico, limitao para
gastos com pessoal e investimentos, metas para obteno de resultados primrios,
entre outros. No Municpio de So Paulo, at o ano de 2004, tal ajuste ainda no fora
alcanado, de forma que sua capacidade de investimento encontrava-se comprometida.

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40

Os compromissos financeiros resultantes de dvidas provenientes de contratos,


principalmente, do pagamento de precatrios e dvidas tributrias e de contribuies
sociais resultaram numa Dvida Consolidada (DC) correspondente a 244,78% da
Receita corrente lquida no exerccio de 2003, 236,20% no exerccio de 2002 e 184,26%
no exerccio de 2001. No primeiro quadrimestre de 2004, o mesmo ndice foi de
235,77%, sendo que o limite para a dvida definido por resoluo do Senado Federal
de 178,39%.

Por essa evoluo, percebe-se que a Administrao Municipal vinha se


distanciando da regularidade em relao aos limites de endividamento pblico.

Contrariamente a esse quadro, as despesas com pessoal corresponderam a


apenas 77,51% do limite estabelecido pela LRF, segundo dados do primeiro
quadrimestre de 2003, e 74,68%, segundo dados do mesmo perodo de 2004.

O balano oramentrio, por fim, demonstra que a incidncia do pagamento de


juros e amortizaes em 2001 e 2002, correspondeu a, respectivamente, 11,99% e
10,04% do total de despesas.

Apesar do cumprimento do limite em relao s despesas com pessoal e


diminuio do pagamento de amortizaes e juros, a PMSP no apresentava capacidade
de endividamento, uma vez que os compromissos com dvidas anteriores permanecem
muito superiores ao estabelecido pelo Senado Federal.

Assim, ficou vedada Prefeitura a obteno de emprstimos nacionais,


particularmente junto Caixa Econmica Federal (CEF) e ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), operadores das maiores e mais
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econmicas fontes de recursos para investimento pblico. Restou como opo, em


termos de financiamento, a realizao de operaes diretas com bancos internacionais,
como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD), os
quais, contudo, requerem maior remunerao do capital emprestado.

Nesse contexto, a PMSP lanou-se em busca de alternativas de financiamento


para investimentos habitacionais que melhor se enquadrassem na modelagem
econmica imposta tanto pelo ajuste fiscal quanto pela disponibilidade de recursos para
os empreendedores privados. Modelos de estruturao de empreendimentos em
parceria pblico-privada que j tinham sido bastante utilizados no passado paulista,
conforme visto no captulo anterior, e que haviam cado em desuso com a constituio
do Estado Provedor, vm sendo retomados nos ltimos anos, em virtude das atuais
condies macro-econmicas, com muitos exemplos no setor de infra-estrutura,
particularmente de transportes.

O objetivo deste captulo , pois, realizar uma reflexo sobre alternativas de


investimento propostas recentemente pela PMSP para custeio de obras em trs
diferentes intervenes habitacionais. As parcerias pblico-privadas so aqui
abordadas como alternativa para o financiamento habitao de interesse social,
procedendo avaliao de empreendimentos concebidos ou desenvolvidos com a
participao da Gerncia de Desenvolvimento Urbano de So Paulo da Caixa
Econmica Federal.

Os casos em estudo foram escolhidos por constiturem operaes diferenciadas


das tradicionais formas de financiamento habitacional, seja pela presena de subsdio conforme observado no Residencial So Paulo -, seja por um arranjo institucional

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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indito - desenhado na rea de Interveno Urbanstica de Vila Andrade/ Paraispolis , ou por um projeto de renovao urbana - inserido na Operao Urbana gua
Espraiada.

A descrio a seguir realizada sobre os estudos de caso pretende condensar as


informaes obtidas nos levantamentos a respeito de cada uma das trs operaes a fim
de orientar a posterior anlise crtica. Inicialmente, introduz-se uma breve
contextualizao sobre o problema a ser solucionado em cada uma delas.
Posteriormente, relata-se a proposta de interveno, abordando-se os instrumentos
legais e a forma de obteno de recursos para tanto.

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Mapa 01 38

38

Reeditado pela Autora.

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3.1

REA DE INTERVENO URBANA VILA ANDRADE / PARAISPOLIS

3.1.1

Formao e insero urbana 39

44

O loteamento Paraispolis data de 1921 e resultou do parcelamento da Fazenda


do Morumbi. A legislao em vigor poca no previa obrigatoriedade de destinao de
reas verdes ou institucionais, de forma que o parcelamento dispunha apenas de um
sistema virio ortogonal e dos seus 2.200 lotes. (Mapa 2)

Entretanto, a falta de infra-estrutura fez com que muitos proprietrios


abandonassem seus lotes, que passaram a ser ocupados irregularmente. Essa ocupao
se intensificou na dcada de 60, quando a regio do Morumbi passou a concentrar
moradias de alto padro, que ofereciam trabalho para a populao ali residente. Nas
dcadas seguintes, obras pblicas no entorno da regio guas Espraiadas, Brooklin,
Real Parque provocaram a expulso de vrias famlias, que contriburam para o
adensamento da favela principal e para o surgimento de outras duas: Jardim Colombo
e Porto Seguro.

As trs comunidades, juntas, ocupam uma rea com mais de 1.015.000 m, onde
residem 45.154 pessoas (IBGE, 2000) em 14.107 moradias edificadas nos 1.691 lotes
ocupados irregularmente (Mapa 3).

Do ponto de vista da situao fundiria, o abandono dos lotes pelos 938


proprietrios foi, muitas vezes, acompanhado pela desistncia de pagamento do
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Poucos foram os que requereram na

PMSP. Edital para a Contratao de Plano e Projeto de Urbanizao do Complexo Paraispolis.


Anexo I, pp. 6 a 12. 2002.

39

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Justia a reintegrao de posse, e os processos existentes encontram-se quase todos


arquivados, favorecendo a regularizao por meio da ao judicial de usucapio.

As favelas de Paraispolis e Porto Seguro localizam-se a sudeste da Avenida


Giovanni Gronchi, eixo estruturador do bairro do Morumbi, enquanto a Jardim
Colombo localiza-se a noroeste da mesma avenida. Paraispolis situa-se no distrito de
Vila Andrade; Porto Seguro, no distrito do Morumbi; e Jardim Colombo, no distrito de Vila
Snia.

Com essa localizao, o Complexo de Paraispolis constitui a poro central de uma


regio de grande interesse do setor imobilirio. A Leste situa-se o bairro do Morumbi,
composto principalmente por manses e casas de alto padro. Ao Sul, Vila Andrade
composta basicamente por edifcios de alto e mdio padro, com grandes reas
condominiais e possuindo, tambm, grandes glebas vazias. Menos nobre, o bairro de Vila
Snia, a Oeste, tambm no o que se possa denominar bairro popular, tendo ocupao
predominantemente residencial de padro mdio, representada, em sua maioria, por
sobrados e tambm por edifcios de apartamentos. (Mapa 4 e 5).

Assim, a segunda maior favela do Municpio de So Paulo mostra-se como um


imenso contraste urbano, na medida em que tantos investimentos faltam populao ali
residente e, simultaneamente, tantos empreendimentos de padro elevado atraem a
populao mais rica para o entorno.

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Mapa 2

40

Mapa 3

41

40

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PMSP. Paraispolis. Apresentao em mdia visual para projeo

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Mapa 4 42

41
42

idem
CESAD, 2002. Reeditado pela Autora.

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Mapa 5 43

43

Reeditado pela Autora.

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3.1.2

49

A proposta da Prefeitura

Dadas as propores imensas do Complexo Paraispolis, sua precariedade urbana e


situao de desigualdade social, a Prefeitura de So Paulo comprometeu-se a promover sua
urbanizao. O minguado oramento municipal para investimentos constitui um entrave
para a realizao das obras necessrias, oradas em R$ 242.491.940,19 em 200244, ao
mesmo tempo em que a insero das favelas em uma regio de intensa atividade e
interesse imobilirios abre a alternativa de redistribuio dos recursos naquela regio.

3.1.2.1

Instrumentos urbansticos

A Lei Municipal n 13.430/2002, Plano Diretor, definiu como objetivos da poltica de


habitao de So Paulo, entre outros:

Art. 79 - So objetivos da poltica de habitao do Municpio:


(...)
V - promover a melhoria das habitaes existentes das famlias de
baixa renda e viabilizar a produo de Habitao de Interesse
Social HIS;
(...)
XIII - garantir a captao de recursos financeiros, institucionais,
tcnicos e administrativos destinados a investimentos
habitacionais de interesse social, promovendo-a em fontes
privadas e governamentais, incluindo aquelas externas ao
Municpio
(...)

O trecho acima transcrito demonstra a importncia que o poder pblico municipal


deu s formas alternativas de financiamento, colocando a abertura s parcerias pblico-

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PMSP, Apresentao em mdia visual para projeo de Paraispolis.

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privadas entre os objetivos a serem alcanados, e no entre os instrumentos a serem


utilizados.

Assim, para o presente trabalho, tero interesse as seguintes definies:

Art. 146 Para os efeitos desta lei, as seguintes expresses ficam


assim definidas:
(...)
VI - reas de Interveno Urbana so pores do territrio de especial
interesse para o desenvolvimento urbano, objeto de projetos
urbansticos especficos, nas quais podero ser aplicados
instrumentos de interveno, previstos na Lei Federal n 10.257,
de 10 de julho de 2001;
(...)

No caso em tela, como se pode verificar no mapa 4, foi delimitada uma rea de
Interveno Urbana (AIU) englobando o Complexo Paraispolis e os bairros de Vila
Andrade e Vila Snia, a ser posteriormente regulamentada nos Planos Regionais. A
delimitao permite a aplicao de instrumentos urbansticos que dependem das diretrizes
do Plano Diretor.

Art. 171 As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS so pores


do territrio destinadas, prioritariamente, recuperao
urbanstica, regularizao fundiria e produo de Habitaes
de Interesse Social HIS, (...), compreendendo:
I - ZEIS 1 - reas ocupadas por populao de baixa renda, abrangendo
favelas, (...);
(...)
III - ZEIS 3 reas com predominncia de terrenos ou edificaes
subutilizados (...)

O mapa 3 mostra a delimitao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que
compreendem o foco de interveno das obras pretendidas pela Prefeitura atravs da
constituio da AIU. Nas ZEIS 1, as obras consistiro na regularizao urbanstica,

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implantao ou melhoria de infra-estrutura, consolidao e alargamento de ruas e vielas,


melhorias nas habitaes existentes, remembramento de lotes para regularizao
fundiria, construo de equipamentos sociais e de lazer. J nas ZEIS 3, a predominncia
se d com a implantao de um novo parcelamento do solo, construo de casas para
possibilitar o desadensamento das ZEIS 1 e todos os demais equipamentos e servios
pblicos45.

Art. 176 - Constituem normas bsicas para os Planos de Urbanizao e para a aprovao do parcelamento, uso e ocupao
do solo nas ZEIS:
III - ZEIS 3:
(...)
d) o coeficiente de aproveitamento bsico 1 (um);
e) a aprovao de novas edificaes, de reforma para mudana de uso
ou de reforma de edifcios residenciais que se encontrem no
ocupados ou subutilizados, fica condicionada exigncia de que
no mnimo 50% (cinqenta por cento) da rea a ser construda
ou reformada em cada lote ou edificao, seja destinada
Habitao de Interesse Social HIS;
(...)
i) o coeficiente de aproveitamento mximo 4,0 (quatro);
(...)
Art. 177 - Nas ZEIS, a concesso de direito de construir acima do
coeficiente de aproveitamento bsico, como incentivo para
construo de Habitaes de Interesse Social - HIS e Habitaes
de Mercado Popular - HMP, por agentes privados, seguir os
seguintes parmetros:
I - ser gratuita para a produo de HIS at o coeficiente de
aproveitamento mximo permitido na ZEIS onde o imvel est
inserido;
II - ser gratuita para a produo de HMP com at 50 m de rea til
total, at o coeficiente de aproveitamento mximo permitido na
ZEIS onde o imvel est inserido;
III - ser de 50% (cinqenta por cento) para a produo de HMP com
rea til total entre 50 e 70 m (cinqenta e setenta metros
quadrados), at o coeficiente de aproveitamento mximo permitido
na ZEIS onde o imvel est inserido;
Os artigos acima transcritos demonstram as condies para edificao nas ZEIS 3,
que visam a incentivar a construo de Habitao de Interesse Social (HIS), concedendo ao
45 PMSP. Edital para a Contratao de Plano e Projeto de Urbanizao do Complexo Paraispolis.
Anexos VIII e IX. 2002.

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empreendedor a gratuidade do potencial adicional de construo, e tambm de Habitao


de Mercado Popular (HMP), concedendo abatimento no mesmo potencial.

Art. 198 - Para o planejamento, controle, gesto e promoo do


desenvolvimento urbano, o Municpio de So Paulo adotar:
I - disciplina do parcelamento, uso e da ocupao do solo...
(...)
III - planos regionais...
(...)
XII - concesso urbanstica...
(...)
XIX - direito de preempo...
XX - outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso
(...)

As condies gerais do parcelamento, uso e ocupao do solo so definidas pela Lei


de Zoneamento, e a especificao em cada regio da cidade, pelos Planos Regionais 46.

A concesso urbanstica, regulamentada no artigo 239 do Plano Diretor, permite


Prefeitura delegar obras pblicas de urbanizao ou reurbanizao a empresas ou
consrcios, mediante contrapartida de explorao dos servios executados47. um
instrumento inovador e constitui o cerne da parceria pblico-privada, uma vez que funes
pblicas so assumidas por agentes privados com a perspectiva de obteno de lucro
proveniente das atividades impulsionadas pela interveno.

O direito de preempo consiste no direito de preferncia que a Prefeitura passa a


ter, nas reas delimitadas, para aquisio de terrenos (artigos 204 a 208 do Plano Diretor).
Neste projeto, essas reas tero a funo facilitar a aquisio de imveis pela Prefeitura, a
fim de que se possam executar empreendimentos habitacionais subsidiados para
desadensamento das ZEIS 1.

Lei municipal n 13.885/2004.


PMSP. PPP amplia ao da SEHAB em Helipolis e Paraispolis, in Habitasampa. Ano 3, n 4, p. 7.
Abr/2004.
46
47

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Os artigos 209 a 216 regulamentam a outorga onerosa do direito de construir, que


consiste na prerrogativa do poder pblico municipal de conceder autorizao para
construo alm do coeficiente de aproveitamento bsico48 do terreno, mediante
pagamento, e at um limite mximo estabelecido em lei.

Art. 199 O Executivo, na forma da lei, poder exigir do proprietrio


do solo urbano no edificado, subutilizado, ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente,
de:
I - parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
II - Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica.
Art. 201 So consideradas passveis de parcelamento, edificao e
utilizao compulsrios os imveis no edificados, subutilizados,
ou no utilizados localizados nas ZEIS 2 e 3 (...)

Os instrumentos acima descritos visam a pressionar proprietrios de terrenos


lindeiros favela e demarcados como ZEIS 3 a promover projetos, observadas as condies
de edificao de Habitao de Interesse Social (HIS).

Assim,

os

dispositivos

legais

anteriormente

mencionados

possibilitam

demarcao de regies no territrio municipal, denominadas reas de Interveno Urbana,


sujeitas a condies especficas de urbanizao e construo, segundo os objetivos
vislumbrados para aquela regio. A delimitao de Zonas Especiais de Interesse Social, por
exemplo, uma importante indicao de priorizao dos problemas habitacionais. Por
outro lado, a Outorga Onerosa do Direito de Construir pode ser um instrumento poderoso
na captao de recursos para investimento localizado. Uma vez definidos os objetivos e
instrumentos, o empreendimento pode ser concedido a um consrcio de empresas para sua
realizao.
48

Relao entre a rea construda e a rea do terreno (C = Ac / At)

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Assim, os Planos Regionais Estratgicos (PREs), a partir de ento, passam a traar


a aplicabilidade dos conceitos trazidos pelo Plano Diretor em sua regio de abrangncia,
conforme as necessidades verificadas com aquela populao. O PRE da Subprefeitura do
Campo Limpo traz os seguintes artigos de interesse para este trabalho49:

Art. 31 Poder ser outorgado o direito de construir adicional de


forma onerosa sempre que o Coeficiente de Aproveitamento
Mximo for maior que 1,0 (...)

Este dispositivo d Prefeitura o poder de negociao de toda a rea construda


que superar a rea do terreno real.

Art. 34 Constituem reas de Interveno Urbana na Subprefeitura


de Campo Limpo:
(...)
IV. AIU-4 Vila Andrade/ Paraispolis: visando
urbanizao e
requalificao dos distritos Vila Andrade e Vila Snia ...
(...)
3 - Nas reas de Interveno Urbana, o coeficiente de
aproveitamento mximo pode chegar a 4,0, conforme estabelecido
no Plano Urbanstico Especfico

Conforme se observa no mesmo mapa 4, esta subprefeitura abrange a poro


sul, onde se encerra a maior parte da AIU definida no Plano Diretor.

Art. 62 Nas reas de Interveno Urbana AIU delimitadas no


Mapa 05 deste Livro, enquanto estas no forem regulamentadas
por leis especficas, o Executivo Municipal poder outorgar de
forma onerosa o Direito de Construir nos imveis nelas contidos
at o coeficiente de aproveitamento mximo permitido para as
zonas nas quais elas estiverem inseridas, respeitados os estoques
de potencial construtivo adicional estabelecidos na legislao de
uso e ocupao do solo.

49

Disposies semelhantes tambm so encontradas no PRE da Subprefeitura do Butant.

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Art. 69 Os procedimentos de implantao das diretrizes


estabelecidas para as reas de Interveno Urbana AIU, de que
trata o artigo 68 deste Livro, sero regulamentados por ato do
Executivo.

Aqui, fica definida a necessidade de uma regulamentao especfica para a


AIU, atravs de ato do Executivo, em que se definir um Plano Urbanstico
Especfico (PUE) que direcione tanto as aes a serem empreendidas quanto os
recursos ali captados.

Assim, com as definies apresentadas, fica permitida Prefeitura a


montagem de uma operao semelhante quelas j realizadas como Operaes
Urbanas desde a dcada de 90.

Delimitou-se um permetro de interveno, cujo foco e justificativa so as


ZEIS, particularmente a regularizao urbanstica das ZEIS 1. Dentro desse
permetro, qualquer construo nova ou ampliao que ultrapasse o coeficiente de
aproveitamento bsico de uma vez a rea do terreno ensejar o pagamento
Prefeitura, de uma importncia relativa outorga onerosa do direito de construir.
Esses recursos sero destinados s obras previstas na regulamentao da AIU,
entre as quais a urbanizao das favelas Paraispolis, Jardim Colombo e Porto
Seguro.

Assim elaborada, esta montagem diferencia-se das tradicionais operaes


urbanas pelo objeto da interveno: a questo do dficit habitacional.

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Nas Operaes Urbanas executadas e em execuo at o momento, o foco da


interveno era a melhoria da infra-estrutura para comportar novos usos, como nos
casos Faria Lima e gua Espraiada, ou a requalificao de uma rea em processo
de degradao, caso do Centro. Embora os problemas habitacionais no sejam
necessariamente excludos da operao, como no caso guas Espraiadas,
constituem um tema secundrio em importncia, pois o objetivo constituir uma
base territorial urbana apropriada para atrao de rentveis negcios imobilirios.

Com a AIU Vila Andrade/Paraispolis, a Prefeitura tem como objetivo a


urbanizao das favelas atravs da captao de recursos num mercado imobilirio
aquecido que a regio envoltria representa na cidade.

3.1.2.2

O financiamento e a sociedade de propsito especial

A operao descrita at aqui, apesar de possvel to logo seja regulamentada


a AIU, apresenta a dificuldade de compatibilizao dos cronogramas de obra e de
captao de recursos provenientes da outorga onerosa do direito de construir.

As obras de urbanizao dependero de um cronograma fsico-social muito mais


severo que o financeiro, apesar de ser este condicionante para o andamento das obras50.
As condies de implantao das redes de infra-estrutura urbana, consolidao e
pavimentao do sistema virio e demais intervenes fsicas exigem execuo

Obras dessa envergadura, normalmente, so licitadas para empresas construtoras privadas, que
executam os projetos conforme cronograma fsico-financeiro previamente acordado. Se cessam os
pagamentos, cessam tambm as obras.
50

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contnua. Por sua vez, em se tratando de interveno em rea j ocupada, a presso dos
moradores do local e a prpria credibilidade do projeto requerem prazo de execuo o
mais exguo possvel51.

Por outro lado, a emisso de certificados de outorga onerosa depende do


desempenho do mercado imobilirio, que tem um desenvolvimento temporal diverso
dos demais. Os certificados so adquiridos conforme o interesse dos investidores na
realizao de um empreendimento ou na reserva de direito de edificar. Porm, para
fazer valer o ttulo no mercado, a Prefeitura deve emiti-los em quantidade no inferior
nem superior ao seu ritmo normal de produo. Sendo comercializados mais
certificados do que os necessrios para aquele momento no mercado, seu valor tender
a cair nos leiles52 subseqentes, uma vez que ainda haver potencial adicional de
construo ocioso no mercado. Contrariamente, sendo comercializados menos
certificados, seu valor poder aumentar aproximando-se do valor do terreno real,
deixando de ser uma opo interessante para os investidores, que passaro a adquirir
mais terrenos ou buscaro outras regies menos restritivas.

Resumindo, o alcance dos objetivos da AIU demanda um perodo de tempo para


realizao das obras inferior capacidade de captao de recursos provenientes da
outorga onerosa do direito de construir. Faz-se necessrio, ento, um financiamento
que antecipe os recursos no prazo necessrio. Aqui comea a segunda inovao proposta
pela Prefeitura de So Paulo.
Nos projetos de urbanizao em reas ocupadas, h, necessariamente, uma etapa adicional em
relao a obras em regies desocupadas, constituda pela participao popular. Os moradores ali
residentes so convocados para reunies de informao, muitas vezes opinam e interferem nos
projetos e, dessa forma, passam a fiscaliz-lo. Outra questo relacionada ao prazo o incmodo da
realizao de obras em locais em que h constante trnsito de pessoas e proximidade em relao s
edificaes existentes.
52 Tradicionalmente, em So Paulo, os certificados de outorga onerosa so comercializados pela
Prefeitura em leiles, como o caso dos Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs)
nas Operaes Urbanas Faria Lima e guas Espraiadas.
51

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Conforme relatado anteriormente, a situao financeira da PMSP no permite a


tomada de emprstimos, uma vez que seu limite de endividamento est comprometido
com o pagamento de dbitos. Assim, no podendo o financiamento ser destinado
PMSP, aventou-se a hiptese de se criar uma sociedade constituda com o intuito nico
e exclusivo de realizar tal objetivo: uma Sociedade de Propsito Especial (SPE), capaz
de tomar o financiamento proibido Municipalidade.

A SPE seria constituda como um consrcio de empresas, tendo como propsito


especfico a realizao das intervenes previstas no PUE da AIU, atravs de uma
concesso urbanstica, encerrando-se aps a consecuo de sua finalidade.

Os membros constituintes dessa sociedade seriam investidores do mercado


imobilirio, preferencialmente construtoras, incorporadoras e outros. O capital social
seria a composio dos capitais de seus scios. O capital para a execuo das obras
seria constitudo pelo financiamento obtido junto a uma instituio financeira,
prioritariamente, por demais recebveis53 da operao e por recursos prprios dos
membros. Por fim, a garantia da operao seria constituda pelos certificados de
outorga onerosa do direito de construir54, emitidos em monoplio para a SPE sob a
forma de ttulos negociveis livremente no mercado.

53 Comercializao de imveis produzidos para mercado residenciais e comerciais de mdio e alto


padro pela SPE, por exemplo.
54 Uma vez emitidos, os ttulos passam a circular livremente no mercado imobilirio, ou seja, podem
ser comercializados de empresa para empresa, conforme sua valorizao ou desvalorizao. Imaginase que em uma regio com a presena de uma favela desse porte, a sua urbanizao implicar na
valorizao dos imveis em derredor. Assim, os ttulos outorgados SPE com um valor de face
proporcional ao valor dos terrenos na data da concesso, passam a poder ser comercializados por
valores superiores, na medida em que aumentam os valores dos imveis reais.

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3.1.2.3

A operao

A operao, portanto, dar-se-ia da seguinte forma:

1)

Prefeitura regulamenta a AIU Vila Andrade/Paraispolis, definindo as


intervenes

serem

realizadas

nas

ZEIS

(urbanizao),

ZEIS

(parcelamento e edificao) e demais reas (melhorias);

2)

Prefeitura articula a formao de uma SPE com agentes do setor imobilirio;

3)

Prefeitura concede SPE a responsabilidade pela execuo das intervenes


previstas e o monoplio na venda livre no mercado de certides de outorga
onerosa do direito de construir;

4)

SPE inicia a execuo das intervenes previstas, sob fiscalizao da Prefeitura,


bem como a execuo de eventuais empreendimentos seus voltados ao mercado;

5)

SPE obtm emprstimo junto a uma instituio financeira, oferecendo em


garantia os ttulos de outorga e demais recebveis;

6)

SPE comercializa as certides de outorga conforme cronograma colocado pela


Prefeitura;

7)

SPE finaliza e Prefeitura recebe as obras, e SPE comercializa as certides de


outorga at o final do cronograma colocado pela Prefeitura;

8)

Encerra-se a SPE.

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60

Cada uma dessas fases merece melhor aproximao e reflexo:

1)

Na rea delimitada como AIU, existem mais algumas categorias de usos


especialmente demarcadas: ZEIS 1, ZEIS 3, Zonas de Centralidade Polar (ZCP).
A interveno nas duas primeiras foi objeto de projeto licitado, que orientar a
destinao dos recursos obtidos para as obras de urbanizao, nas reas
ocupadas de ZEIS 1, e parcelamento e edificao, nas reas desocupadas ou
subutilizadas de ZEIS 3. Vale lembrar, tambm, que o equacionamento da
questo fundiria pr-requisito para qualquer interveno no Complexo. Por
outro lado, nas ZCP e nas demais reas predominantemente residenciais que
encerram a AIU no h previso de interveno. Nessas reas, assim, a
Prefeitura considerou suficientes os investimentos pblicos j realizados no s
para a populao que j habita e usufrui dessa regio, como tambm para os
futuros habitantes que sero para ali atrados pelos novos empreendimentos55.
Entretanto, vale lembrar que as redes de abastecimento de gua potvel e
esgotamento sanitrio nessa regio so precrias, uma vez que vrios dos
condomnios e casas existentes tm solues individuais, tais como poos
artesianos e fossas spticas. Assim sendo, a estrutura ali presente mereceria
um estudo mais aprofundado sobre sua capacidade. As reas comerciais
certamente requerem projetos de requalificao, uma vez que a infra-estrutura
existente j se encontra saturada.

2)

Em se tratando de uma tpica operao de parceria pblico-privada, inevitvel


o estabelecimento de um consenso entre os interesses da Administrao Pblica

A operao depende do sucesso do lanamento de novos empreendimentos. Assim, os ttulos de


outorga onerosa, monopolizados pela SPE, valorizam-se, ganham espao no mercado imobilirio e
possibilitam a quitao progressiva do financiamento obtido.

55

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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61

(promover a regularizao do Complexo Paraispolis) e dos empreendedores


privados (obter lucros com empreendimentos na regio). A Prefeitura de So
Paulo imagina que, dado o quadro do mercado imobilirio atual nessa regio,
haver interesse privado na consecuo dos objetivos da AIU, uma vez que isso
promoveria uma valorizao dos imveis56. Alguns indicativos de apoio ao
projeto foram declarados em jornais57. Entretanto, a efetividade do interesse de
empreendedores imobilirios s ser mensurada quando do chamamento para a
constituio da SPE.

3)

Uma vez tendo sido constituda, a SPE ser a concessionria responsvel pela
execuo das obras de interveno na AIU, objetivo para o qual foi criada, e
receber, como compensao financeira, o monoplio da colocao de Certides
de Outorga Onerosa do Direito de Construir no mercado secundrio58. Em 2002,
quando do lanamento do edital de projetos do Complexo Paraispolis, essa obra
foi estimada em R$ 242.491.940,1959. As Certides sero concedidas com base
no valor presente dos imveis pela Planta Genrica de Valores (PGV) e em
quantidade correspondente ao valor das obras orado aps a elaborao dos
projetos das ZEIS 1 e 3. Sua colocao no mercado dever obedecer a um
cronograma de referncia elaborado pela Prefeitura, que tem o papel de
reguladora da operao.

A idia de que os imveis sero valorizados parte do vlido princpio de que, em no existindo mais
um assentamento precrio na vizinhana, mais pessoas estaro dispostas a morar e se estabelecer ali,
provocando um aumento nos valores tanto dos imveis lindeiros atual favela quanto queles que,
embora no to prximos, tm os deslocamentos virios por ela interseccionados.
57 PMSP. PPP amplia ao da SEHAB em Helipolis e Paraispolis, in Habitasampa. Ano 3, n 4, p. 7.
Abr/2004.
58 Mercado primrio aqui entendido como aquele para o qual o rgo emissor dos ttulos abre
comercializao. No caso, sob monoplio da SPE. Mercado secundrio aquele que se forma a partir
da, da venda desses ttulos aos demais possveis interessados do mercado. No caso, construtoras,
incorporadoras, investidores em geral.
59 Opus cit.
56

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4)

62

Logo aps os procedimentos da concesso urbanstica, devem iniciar-se as obras


previstas na regulamentao da AIU. A Prefeitura dever zelar pelo
cumprimento do cronograma fsico prprio das intervenes. Paralelamente a
essas obras, a SPE poder iniciar, tambm, seus empreendimentos prprios na
regio. Em momento algum, contudo, o cronograma das obras da AIU deve
submeter-se ao andamento de outros cronogramas, pois a operao
configurada claramente como uma operao de risco, em que o investidor
assume as probabilidades de xito ou insucesso, momentneos ou no, das
responsabilidades e ttulos recebidos. Alm da fiscalizao quanto execuo
das obras, outro ponto a ser verificado pela Prefeitura, seno por ela prpria
assumido, a realizao dos trabalhos de participao popular, particularmente
a disseminao de informaes aos moradores tanto das ZEIS quanto do
entorno, e tambm do desenvolvimento de atividades de educao para a
cidadania e gerao de emprego e renda, como em qualquer projeto integrado de
urbanizao de favela.

5)

Se o valor concedido SPE pela Prefeitura em Certides de Outorga


corresponde ao valor orado, e elas somente sero comercializadas razo de
uma parte do total ao ano, a necessidade de um adiantamento de recursos
quase certa, pois o cronograma de obras no poder estar sujeito aceitao
imediata dos ttulos no mercado. Assim, praticamente indispensvel a
existncia de um financiamento que garanta a constncia no fluxo de recursos
para pagamento das obras. Paralelamente, a venda das Certides no mercado
poder ocorrer num ritmo prprio para o conhecimento e absoro desse novo
ttulo no meio imobilirio. O financiamento poderia prever uma carncia, a fim

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de que a SPE tivesse tempo de obter alguns resultados de venda dos ttulos
antes de quitar suas primeiras parcelas.

6)

A comercializao das Certides de Outorga, conforme j mencionado, dever


seguir um ritmo prprio, desenhado conforme o desempenho esperado do
mercado

imobilirio.

Assim,

dentro

da

possibilidade

de

previso

do

comportamento dos negcios imobilirios na regio, os ttulos sero colocados no


mercado em quantidade nem muito superior, nem muito inferior demanda. Se
ofertadas em demasia, a tendncia de desvalorizao das Certides poder
comprometer o seu sucesso, uma vez que no seria um ttulo rentvel. Da
mesma forma, se muito escassas, seu valor tender a ficar muito prximo ao
valor dos terrenos reais, de forma que o ttulo poderia cair em desuso por ser
mais interessante, para um investidor imobilirio, adquirir um terreno do que
as Certides. Sem dvida alguma, o monoplio da comercializao dos ttulos
no pode ser quebrado. O equilbrio da operao depende de que a SPE execute
as incumbncias que lhe foram atribudas e tenha como prerrogativa ser o
intermedirio nico entre a emisso dos ttulos e a sua livre circulao no
mercado. E constitui um ponto de dvida entre os empreendedores se o estoque
de potencial de construo60 calculado pela Prefeitura permanecer inalterado,
perpassando os mandatos administrativos municipais.

7)

A finalizao das obras, pela SPE, seguida de sua verificao e recebimento, por
parte da Prefeitura, corresponde consecuo dos objetivos da AIU. Encerra-se,
a, a responsabilidade contratual da SPE com a execuo de obras, restando

O estoque de potencial de construo a quantidade mxima de rea construda determinada para


aquela regio. Seu estabelecimento deve considerar a capacidade de suporte da infra-estrutura ali
existente para as atividades urbanas. (art. 212, 1 da Lei Municipal n 13.340, Plano Diretor).
60

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64

apenas como vnculo societrio a comercializao dos seus dividendos, ou seja,


das Certides de Outorga em primeiro lugar, de unidades habitacionais e
comerciais ou outras atividades que tenha desenvolvido para obter rendimentos
provenientes da AIU. Assim, aps a concluso das obras, caber Prefeitura
fiscalizar apenas o cumprimento do cronograma imobilirio, zelando sempre por
seu compromisso de manter o potencial de construo inalterado.

8)

A operao, leia-se, SPE, como sociedade estabelecida com fins especficos,


encerra-se quando forem finalizados seus objetivos, quais sejam a execuo das
intervenes na AIU e a colocao dos ttulos imobilirios no mercado. A partir
de ento, a regio da cidade demarcada como AIU Vila Andrade/ Paraispolis
voltar condio dos demais bairros, sem regulamentao especfica do
mercado imobilirio.

3.1.3

Estgio atual

O projeto de lei que regulamentaria a AIU no chegou a ser encaminhado pela


Prefeitura Cmara, e com a mudana na gesto municipal toda a operao ficou
paralisada. Mais recentemente, a Prefeitura vem buscando facilitar a doao dos
terrenos do loteamento Prefeitura em troca de dbitos ou em troca de certides de
potencial construtivo. Com relao s obras, contudo, apenas menciona que a
construo de unidades habitacionais para remoo das famlias que residem em reas
de risco ficar a cargo da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
CDHU do Estado de So Paulo, atravs de um acordo a ser firmado.

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3.1.4

65

Comentrios

A operao idealizada para a rea de Interveno Urbana Vila Andrade/


Paraispolis, se realizada, consistir num laboratrio para a verificao da
aplicabilidade de alguns instrumentos urbansticos inovadores trazidos pelo Plano
Diretor Estratgico paulistano, como o caso da concesso urbanstica.

H ali um carter inovador, pois as intervenes estaro finalizadas e no


restaro mais encargos para o poder pblico; os riscos do empreendimento sero
repassados iniciativa privada, que responder por seus nus e bnus. verdade que
no se espera que o empreendimento venha a se tornar deficitrio, pois o investimento
privado no projeto justamente o catalisador da operao, e s ter interesse na
medida em que vislumbrar possibilidade de ganhos. Dessa forma, ser necessrio
pacificar a idia de lucro privado na execuo de projetos de interesse pblico.

Assim como em pocas passadas a Administrao Pblica paulistana concluiu


como necessria a participao do capital privado na soluo de problemas de infraestrutura, atualmente se vislumbra a mesma possibilidade no tocante s questes
habitacionais. A explorao das ferrovias e a valorizao imobiliria j foram
identificadas como fontes de recursos para custear investimentos de carter pblico.
Agora se pretende que a cobrana pelo direito de construir, at ento gratuito,
remunere a urbanizao do loteamento que se transformou em favela.

O diferencial desta operao reside no fato de que seu instrumento financeiro


no coincide com o seu propsito. A urbanizao em si e a edificao de Habitaes de
Interesse Social consistem no objetivo da AIU; a remunerao para sua consecuo,
contudo, provir da explorao do Estoque de Potencial de Construo no entorno
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66

valorizado das Zonas Especiais de Interesse Social. E todas as aes estaro a cargo de
empreendedores reunidos em uma Sociedade de Propsito Especial, fiscalizada pela
Prefeitura.

O sucesso da operao dar-se- com a finalizao das obras no complexo e com a


valorizao dos Ttulos de Outorga Onerosa do Direito de Construir. Entretanto, no se
trata de uma experincia largamente replicvel; uma nova frmula para soluo da
precariedade habitacional na cidade de So Paulo. uma operao peculiar,
especificamente moldada para situaes de gritante desigualdade social.

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3.2

OPERAO URBANA GUA ESPRAIADA

3.2.1

Histrico

O crrego gua Espraiada nasce na regio do Jabaquara, prximo ao macio da


Avenida Engenheiro Armando de Arruda Pereira e corre em direo Marginal do Rio
Pinheiros.

A ocupao da vrzea do crrego gua Espraiada teve incio na dcada de 70.


Em 1964, uma lei de melhoramentos urbanos promulgada pelo ento prefeito Prestes
Maia previa a canalizao do crrego das guas Espraiadas e a construo de uma
avenida que interligasse a Marginal Pinheiros Avenida Jabaquara

61.

Em 1973, o

Departamento de Estradas de Rodagem (DER) incorporou a avenida ao projeto de


minianel virio metropolitano, para cuja execuo o Governo do Estado desapropriou
650 imveis lindeiros62. Entretanto, uma alterao dos planos para a Avenida Roque
Petroni fez com que tais imveis ficassem abandonados, sendo, ento, ocupados de
forma precria por uma populao de baixa renda. 63

O projeto foi retomado na dcada de 80 com a idealizao da avenida como via


expressa a ser executada em duas etapas: da Marginal Pinheiros at a Av. Washington
Lus e da at a Rodovia dos Imigrantes. As obras foram iniciadas em 198864. Em 1990,
foi proposta uma operao urbana, na qual a avenida no mais constituiria um anel

FIX, Mariana. Parceiros da Excluso, Boitempo Editorial, So Paulo, 2001, p. 87.


EMURB. Relatrio de impacto ambiental do projeto da via expressa e operao urbana gua
Espraiada, So Paulo, 1996, p. 2
63 FIX, opus cit., p. 87.
64 EMURB, opus cit., p. 2.
61
62

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68

virio, mas um boulervard para valorizao da regio, a fim de que recursos privados
pudessem compor com os recursos pblicos o montante necessrio tambm para a
realocao das favelas da Avenida Lus Carlos Berrini em conjuntos habitacionais a
serem construdos na regio do Jabaquara.65 O projeto de lei referente a essa proposta
foi encaminhado Cmara.

Posteriormente, em 1995, uma nova alterao de diretrizes retomou a idia de


ligao da Marginal Pinheiros com a Rodovia dos Imigrantes atravs da Avenida gua
Espraiada.66 A Empresa Municipal de Urbanizao (EMURB) revisou o plano e um
novo projeto de lei para a Operao Urbana foi encaminhado Cmara. Este projeto
previa, alm das obras virias, intervenes para controle de cheias, verticalizao e
adensamento construtivo no permetro, construo de conjuntos habitacionais para a
populao carente atingida pelas obras, urbanizao de favelas, recomposio
paisagsticas, suplementao dos equipamentos sociais e outras aes relativas a
aspectos ambientais. Previa, ainda, um incremento total de rea construda que
elevaria de 0,86 para 1,82 o aproveitamento no interior do permetro, considerando
uma rea de terrenos de 8.008.111m. O valor do projeto foi estimado em U$ 603
milhes, sendo U$ 345 milhes oriundos dos cofres municipais e o restante da venda de
cerca de 3.750.000m de potencial adicional de construo, num perodo de vinte anos.67

Paralelamente ao projeto da operao urbana, j se encontrava em execuo,


desde 1993, um plano de melhoramentos virios e controle de cheias com base no
projeto anterior, iniciado pelo trecho compreendido entre as Avenidas Lus Carlos
Berrini e Washington Lus.

65
66

67

FIX, opus cit., p. 90.


FIX, opus cit., p. 92.

EMURB, opus cit., p.6, 13 e 76.

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69

Entretanto, somente em dezembro de 2001, pouco aps a promulgao do


Estatuto da Cidade, foi aprovada a Lei Municipal n 13.260/2001, regulamentando a
Operao Urbana gua Espraiada.

4.2.1

3.2.2.1

A proposta da Prefeitura

A operao urbana no Estatuto da Cidade

Desde 1991, com a lei da Operao Urbana Anhangaba, o instrumento das


Operaes Urbanas j se desenvolvia na EMURB da PMSP como a delimitao de uma
rea de interveno na qual se concediam benefcios para o alcance de alguns objetivos
de carter urbanstico. Diversos foram os projetos de Operaes Urbanas elaborados
pela EMURB no incio da dcada de 90: gua Espraiada, gua Branca, Parque Dom
Pedro/ Pari e Metr Sudeste.

68

Dez anos mais tarde, com a promulgao do Estatuto da Cidade, as operaes


urbanas passaram a ter diretrizes reguladas por lei federal, nos moldes daquilo que j
se aplicava no Municpio de So Paulo:

Art. 32. Lei municipal especfica, baseada no plano diretor, poder


delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas.
1. Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de
intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal,
com a participao dos proprietrios, moradores, usurios
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar
em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias
sociais e a valorizao ambiental.
2. Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre
outras medidas:

68

LFVRE, J.E.A. Um ano de operaes urbanas. In Projeto, n 157, p. 67-68, out. 1992.

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70

I a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e


ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas
edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente
(...) (g.n.)

A Operao Urbana , portanto, um instrumento pblico de transformao da


cidade. Almejando a garantia do alcance de seus objetivos, a lei estabelece que tal
instrumento deve abranger, necessariamente, as pessoas atingidas pelo projeto, e os
investidores. Tal composio tem por objetivo o controle social do projeto, uma vez que
a populao deve ter acesso s intervenes planejadas. Seus objetivos devem, pois, ser
legtimos diante da populao j instalada ou usuria da regio, evitando-se traumas
como aquele causado pela abertura da extenso da Avenida Faria Lima, que destruiu
parte dos Bairros de Vila Olmpia e Pinheiros e comprometeu o que deles restou. A
participao dos investidores, por outro lado, tem por objetivo captar recursos
financeiros, para as obras de transformao, que o Poder Pblico no disporia se
atuasse isoladamente.

A Operao gua Espraiada foi aprovada quase um ano antes da lei do Plano
Diretor Estratgico P.D.E, tendo sido por ele incorporada. O projeto da avenida e a
polmica ao seu redor remontam aos anos 80. Sua lei regulamentadora, contudo,
somente foi aprovada meses aps a publicao do Estatuto da Cidade. Assim, embora
legalmente institudo aps a edio daquele diploma, pode-se duvidar da real
incorporao dos seus princpios s propostas de interveno.

Com efeito, assim prescreveu o Estatuto da Cidade:

Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada


constar o plano de operao urbana consorciada, contendo, no
mnimo:
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71

I definio da rea a ser atingida;


II programa bsico de ocupao da rea;
III programa de atendimento econmico e social para a populao
diretamente afetada pela operao;
IV finalidades da operao;
V estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios
permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos
benefcios previstos nos incisos I e II do 2o do art. 32 desta Lei;
VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado
com representao da sociedade civil.
1. Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do
inciso VI deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria
operao urbana consorciada (g.n.)

A lei federal exigiu a caracterizao do projeto e, no inciso III do artigo 33 acima


transcrito, preocupou-se com as solues a serem dadas populao atingida. O
legislador buscou, aqui, vincular ao projeto urbanstico a responsabilidade social pela
sua implantao69.

Outro conceito que foi ratificado pela lei o da utilizao dos recursos captados
exclusivamente no interior da rea delimitada para execuo do programa de
intervenes concebido.

Assim definida e caracterizada, a operao urbana consiste num instrumento


para a realizao de projetos urbansticos para uma regio da cidade merecedora de
investimentos que visem a um objetivo de transformao e melhorias, que minimizem
os impactos populao afetada e cujos recursos possam ser provenientes dos ganhos
imobilirios esperados para a prpria rea atravs da alterao dos ndices
urbansticos.

Na construo do trecho atualmente existente da Avenida gua Espraiada, a insuficincia e


inadequao das propostas oferecidas populao de baixa renda ali residente provocaram sua
migrao para loteamentos clandestinos nas reas de mananciais. Fix, Opus cit., p.134
69

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72

interessante observar que a lei nada menciona a respeito da valorizao


imobiliria, fenmeno que tem acompanhado esse tipo de interveno e que poderia
reverter maiores recursos. Embora a valorizao imobiliria seja quase um princpio
para este tipo de interveno, da forma como foi concebida a operao urbana
consorciada apenas capta recursos da ampliao do direito de edificar ou da alterao
de usos, ignorando a majorao dos preos dos imveis localizados numa regio que
ser beneficiada com aes como: melhorias no sistema virio, melhorias urbansticas,
urbanizao de assentamentos precrios etc.

Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana


consorciada poder prever a emisso pelo Municpio de
quantidade determinada de certificados de potencial adicional
de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados
diretamente no pagamento das obras necessrias prpria
operao.

Os nicos recursos que a lei federal admite como possveis de serem utilizados
nas obras provm dos certificados que, no Municpio de So Paulo, foram denominados
Certificados de Potencial Adicional de Construo - CEPAC70.

1. Os certificados de potencial adicional de construo sero


livremente negociados, mas conversveis em direito de
construir unicamente na rea objeto da operao.

Os certificados constituem um ttulo pblico de base imobiliria negocivel no


mercado financeiro. O ganho financeiro consiste na valorizao desse ttulo aps sua
aquisio junto ao Poder Pblico. A valorizao do ttulo, por sua vez, advm da
Uma operao urbana, conceitualmente, no uma parceria pblico-privada pois, a despeito dos
interesses simultneos e da gesto compartilhada, falta iniciativa privada a obrigatoriedade pela coresponsabilidade financeira do empreendimento
70

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73

realizao das obras e melhoramentos propostos pela interveno. Assim, o Poder


Pblico comercializa os certificados com a expectativa de valorizao imobiliria, sem a
qual se frustra a operao. Verifica-se, pois, que o mesmo fenmeno que possibilita a
realizao de transformaes e melhorias em uma regio, pode corresponder a um
perigoso instrumento de expulso dos seus habitantes, se sua concepo no previr a
fixao da populao original.

Como j mencionado quando da anlise do impacto causado pela emisso de


certificados de outorga onerosa do direito de construir, inerente execuo da AIU,
quanto maior a diferena, para mais, entre o valor nominal e o valor de mercado do
ttulo, maior o ganho financeiro intermedirio construo propriamente dita e,
conseqentemente, maior o preo do terreno virtual, que se aproximar ao do terreno
real. Se a mesma diferena se der para menos, a desvalorizao imobiliria dificultar
novos leiles.

2. Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de


potencial adicional ser utilizado no pagamento da rea de
construo que supere os padres estabelecidos pela legislao
de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei especfica
que aprovar a operao urbana consorciada.

O certificado confere ao seu portador direito de converter seu valor de face em


rea adicional de construo, at o limite mximo estabelecido alm do coeficiente
bsico admitido. o momento em que se realiza o objetivo da Operao Urbana com
vistas a incentivar a ocupao de uma regio. Do ponto de vista financeiro, significa o
resgate ou a liquidao do ttulo.

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3.2.2.2

Definio e delimitao da operao urbana gua Espraiada

Instituda

legalmente

em

2002

pela

Lei

Municipal

13.260/2001,

regulamentada pelo Decreto Municipal n 44.845/2004, e foi recepcionada pela Lei n


13.430/2002, que instituiu o Plano Diretor Estratgico.

O artigo 1 da Lei n 13.260/2002 traz a definio do projeto:

Art. 1. Fica aprovada a Operao Urbana Consorciada gua


Espraiada, que compreende um conjunto de intervenes
coordenadas pela Prefeitura, atravs da Empresa Municipal de
Urbanizao - EMURB, com a participao dos proprietrios,
moradores, usurios e investidores, visando a melhoria e
transformaes urbansticas, sociais e ambientais na rea de
influncia da atual Avenida gua Espraiada.

A EMURB colocada como coordenadora da Operao, cuja gesto


compartilhada com os diversos segmentos interessados.

O pargrafo 2 desse mesmo artigo delimita a rea objeto da interveno,


conforme Mapa 6, compreendendo um total de 14.134.000m71. Conforme se pode notar
pelo permetro delimitado, a operao ficou reduzida a uma rea bastante estreita, a
partir do eixo da avenida existente ou projetado. Assim, a captao de recursos para as
intervenes previstas dar-se- numa rea inferior de abrangncia da valorizao a
que dar causa, limitando as possibilidades de reteno da mais valia. Isso pode
acarretar uma corrida dos investidores imobilirios, particularmente de edifcios
residenciais, para os bairros no entorno da operao (Brooklin Paulista, Campo Belo,
Jardim Aeroporto, Jabaquara) ou mesmo para bairros alm das Avenidas Roque

PMSP, SEMPLA, EMURB - apresentao Operao Urbana Consorciada gua Espraiada (arquivo
PowerPoint)

71

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75

Petroni e Vicente Rao que, embora no se beneficiem dos ndices urbansticos mais
flexveis, esto muito prximos s melhorias que ali sero promovidas.

Contguas Operao Urbana gua Espraiada (O.U.A.E.), observam-se os


seguintes projetos municipais, constantes dos Planos Regionais Estratgicos das cinco
subprefeituras envolvidas (Pinheiros, Butant, Campo Limpo, Santo Amaro e
Jabaquara):

a)

Operao Urbana Faria Lima, cujo Setor Olimpadas faz fronteira com o
trecho da Avenida Luis Carlos Berrini;

b)

Operao Urbana Santo Amaro (prevista), que a atravessa no trecho da


avenida de mesmo nome;

c)

Operao Urbana Plo de Desenvolvimento Sul (prevista), que se faz


lindeira ao trecho sul, na Avenida Joo Dias;

d)

rea de Interveno Urbana Vila Andrade/ Paraispolis (prevista), que


se faz lindeira ao trecho da Vila Tramontano;

e)

rea de Interveno Urbana Aeroporto de Congonhas (prevista), que se


faz lindeira ao trecho do Aeroporto;

f)

rea de Interveno Urbana Vila Mascote (prevista), na regio de Vila


Alexandria;

g)

rea de Interveno Urbana Ptio do Metr Jabaquara (prevista), no


bairro de mesmo nome.

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A quantidade de projetos contguos O.U.A.E. em questo demonstra, ao menos


aparentemente, a existncia de um excesso de projetos de interveno. Para coloc-los
simultaneamente em prtica, ser necessrio um amplo estudo de mercado, que apure
as condies de suporte de tantos investimentos imobilirios. Do contrrio, a profuso
de reas beneficiadas com ndices urbansticos mais flexveis deixar de canalizar
recursos para as regies que se elejam realmente prioritrias72.

3.2.2.3

Programa de intervenes

Os recursos e diretrizes da Operao traduzem-se no seguinte Programa de


Intervenes, conforme a Lei n 13.260/2001:

Art. 3. O Programa de Intervenes, garantindo o pleno


desenvolvimento urbano e preservando a qualidade ambiental da
regio, tem por objetivo a complementao do sistema virio e de
transportes, priorizando o transporte coletivo, a drenagem, a
oferta de espaos livres de uso pblico com tratamento
paisagstico e o provimento de Habitaes de Interesse Social para
a populao moradora em favelas atingida pelas intervenes
necessrias, e ser realizado atravs das seguintes obras e
intervenes:
I) Desapropriaes para a realizao das obras necessrias
implementao da Operao Urbana Consorciada aprovada nesta
Lei (g.n.)

A prpria definio de prioridades fica prejudicada, medida em que o instrumento da Operao


Urbana, tal como definido no Estatuto da Cidade, exige que aquela seja baseada no Plano Diretor.

72

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Mapa 6

73

77

73

CESAD, 2002. Reeditado pela Autora.

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importante observar que em nenhum momento a lei se refere utilizao do


direito de preempo nos terrenos a serem desapropriados, sendo que os terrenos
delimitados nos planos das subprefeituras apenas em raros pontos coincidem com
aqueles necessrios interveno da operao urbana. Em um projeto de tamanha
envergadura, todos os imveis passveis de desapropriao deveriam constar dos planos
regionais como sujeitos ao direito de preempo, pois a implantao das obras dar-se-,
possivelmente, em mais de uma dcada, exigindo estratgia para aquisio dos
terrenos.

II) Concluso e adequao da Avenida gua Espraiada (...).

O inciso II do artigo 3 traz as principais obras a serem realizadas:


prolongamento da Avenida gua Espraiada at a Rodovia dos Imigrantes, implantao
de viadutos de transposio e acesso avenida, passarelas, construo de complexo
virio na interligao com a Marginal Pinheiros e implantao de vias marginais
avenida. Para a execuo dessas obras sero necessrias desapropriaes e realocaes
de vrias favelas existentes no trajeto.

III) Implantao de unidades de Habitao de Interesse Social HIS,


melhoramentos
e
reurbanizao,
assegurando-se
o
reassentamento definitivo das famlias atingidas pelas obras e
outras intervenes previstas nesta Lei, no permetro desta
Operao Urbana Consorciada (...).

Diferentemente do que j ocorreu no incio da histria da avenida, agora fica


garantido s famlias a serem removidas o direito moradia dentro do permetro da
Operao. A lei estabelece, inclusive, um auxlio no custo do terreno de at R$ 7.500,00

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para cada habitao construda por empreendedores privados no mbito de programas


de habitao de interesse social, tais como o Programa de Arrendamento Residencial e
o Programa de Subsdio Habitao. Entretanto, a lei no deixa clara a inteno de
urbanizar favelas que no sejam diretamente atingidas pelas obras, de forma que,
mesmo aps concludas as intervenes virias planejadas, ainda poder restar
assentamentos precrios, particularmente na regio de Americanpolis. Fato curioso
que, em contraposio a isso, a Operao pretende atrair edifcios residenciais e
comerciais de alto padro.

IV) Prolongamento da Avenida Chucri Zaidan at a Avenida Joo


Dias.

O prolongamento tem a inteno de implantar uma via paralela Marginal


Pinheiros, de forma similar s Avenidas Faria Lima e Luis Carlos Berrini, das quais,
inclusive, ser a continuidade. O desenho proposto, contudo, ser o mais irregular de
todo o trajeto, implicando, possivelmente, alterao de velocidade, tais so as curvas e
inflexes da futura via. No h duvida quanto valorizao que estas obras tambm
provocaro em seu entorno, particularmente de imediato. Curiosamente, apesar de j
virem passando por intensas transformaes urbansticas, os bairros da Chcara Santo
Antonio e Vila Cruzeiro no foram includos na rea da Operao Urbana.

V) Implantao de sistema de reas verdes e de espaos pblicos.

A lei tambm prope, acertadamente, a necessidade de intervenes


paisagsticas. Percebe-se, contudo, pelo projeto preliminar, que tais reas esto sempre
ligadas a Avenida gua Espraiada. No h qualquer proposta para os trechos das
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Avenidas Luis Carlos Berrini e Chucri Zaidan. Todas as avenidas da regio carecem de
tratamento paisagstico e mesmo urbanstico, uma vez que a paulatina substituio do
uso industrial pelo uso comercial impe-lhes demandas diferentes em relao a
caladas, reas de lazer e mesmo referenciais de paisagem.

VI) Alargamento da Av. Washington Lus no trecho compreendido no


permetro desta Operao Urbana.

Trata-se do terceiro inciso referente interveno viria. A adequao da


Avenida Washington Lus ao trnsito que hoje j suporta e que ser ainda maior uma
proposta coerente. Porm, o mesmo deveria ser realizado em outras avenidas que
atravessam a gua Espraiada, tais como Vereador Jos Diniz e Engenheiro George
Corbusier.

VII) Implementao de programas pblicos de atendimento


econmico e social para a populao de baixa renda diretamente
afetada por esta Operao.

Complementar ao inciso III, esta ao tem o mrito de buscar escrever a


histria da modernizao urbana de forma diversa daquela que foi utilizada no
passado. Entretanto, igualmente omissa em relao populao residente em
assentamentos precrios no afetada diretamente pelas obras.

O custo total das intervenes foi estimado em R$ 1,1 bilho, sendo R$ 750
milhes destinado s desapropriaes e obras e R$ 350 milhes ao atendimento de
populaes dos assentamentos precrios 74.

74

PMSP, SEMPLA, EMURB opus cit.

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3.2.2.4

81

Setorizao e diretrizes especficas

Internamente, a O.U.A.E. foi setorizada conforme as caractersticas intrnsecas


de cada bairro. (Mapa 7) A partir de ento, foram definidos usos permitidos,
parmetros para remembramento de lotes, ndices urbansticos, recuos e faixas de
alargamento das caladas.

Art. 2. Com o objetivo de tratar de forma diferenciada as


desigualdades existentes na regio e privilegiando as funes
urbanas relacionadas com a distribuio espacial da populao,
das atividades econmicas e sociais, da oferta de infra-estrutura e
de servios urbanos, so criados os seguintes setores:
I SETOR JABAQUARA (...)
II SETOR BROOKLIN (...)
III SETOR BERRINI (...)
IV SETOR MARGINAL PINHEIROS (...)
V SETOR CHUCRI ZAIDAN (...)
VI SETOR AMERICANPOLIS (...)
VII SETOR ZEIS (...) (g.n.)

Assim setorizada, a O.U.A.E. passa a ter padres diferenciados conforme as


caractersticas dos bairros nela contidos. De forma geral, todos os setores permitem,
sem restries, os usos residencial, comercial, servios e instituies locais. O Brooklin
o setor mais restritivo para usos no residenciais, sendo o nico dotado de coeficientes
de aproveitamento inferiores a 4, alm dos maiores lotes e frentes mnimos, de 2.000m
e 25m, respectivamente75. Os demais se assemelham muito nos padres urbansticos,
possuindo coeficiente mximo igual a 4, lotes mnimos de 1.000m com frentes mnimas
de 16m. O mais permissivo a todos os usos o setor Berrini, seguido pelo setor
Jabaquara. Em todos eles, para atender a uma desejada mescla de usos, o art.6
determina a proporcionalidade mnima de 30% de usos residenciais, no especificando

75 A Avenida gua Espraiada atravessa cerca de 3km de bairros exclusivamente residenciais entre os
Setores Brooklin e Berrini, muitos de baixa densidade.

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de que forma sero contabilizados os usos, se por quantidade de empreendimentos


aprovados, por rea construda, por unidades etc.

O Setor ZEIS um setor pulverizado. A lei no aponta diretrizes para obras


compreendidas nessas reas, remetendo seu uso e seus parmetros ao Decreto
Municipal n 31.601/92 e legislao pertinente. No so estabelecidas condies
mnimas de integrao urbanstica entre os assentamentos informais e os bairros que
os rodeiam. Conclui-se que a mescla de usos no se estende populao de baixa
renda.

3.2.2.5

Instrumento econmico CEPAC

Em virtude da dinmica do mercado imobilirio da cidade e da prpria regio,


bem como da tradicional escassez de recursos pblicos oramentrios para
investimentos, a Prefeitura de So Paulo optou pela captao de recursos no mercado,
conforme transcrito a seguir:

Art. 8. Fica o Poder Executivo autorizado a outorgar, de forma


onerosa, o potencial adicional de construo e a modificao dos
usos e parmetros urbansticos estabelecidos na legislao vigente
de uso e ocupao do solo para os lotes contidos no interior do
permetro da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, nos
termos desta Lei.
(...)
2. A contrapartida da outorga onerosa do potencial adicional de
construo e modificao do uso do solo e parmetros urbansticos
prevista neste artigo ser realizada atravs da venda de
Certificados de Potencial Adicional de Construo, nos termos da
Seo II deste Captulo. (g.n.)

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83

Mapa 7 76

76

Base em arquivo DWG. Reeditado pela Autora.

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Na Subseo 3.2.2.1, explanou-se sobre a importncia da valorizao dos


CEPACs a partir do momento de sua aquisio junto ao rgo pblico para o sucesso
(financeiro) da operao. Assim, se forem colocados mais ttulos no mercado do que ele
possa absorver, ou menos do que tem necessidade, haver um desequilbrio. A previso
do estoque de potencial construtivo adicional no mais pode sofrer modificaes, a fim
de que os investidores se convenam de que os riscos do negcio restringem-se queles
intrnsecos atividade imobiliria, e no possuindo qualquer relao com os
imprevisveis desmandos polticos.

Art.9. Para os fins desta Lei, entende-se por potencial adicional de


construo a rea construda passvel de ser acrescida,
mediante contrapartida, rea permitida pela legislao
vigente na data de promulgao desta Lei.
Pargrafo nico. O total da rea adicional construda fica limitado
a 500.000 m (quinhentos mil metros quadrados) para o
SETOR JABAQUARA, e a 3.250.000 m (trs milhes,
duzentos e cinquenta mil metros quadrados) para os demais
Setores.
1. O total da rea adicional construda para o SETOR
BROOKLIN no poder exceder a 1.500.000 (um milho e
quinhentos mil) m.
2. O total da rea adicional construda para o SETOR BERRINI
no poder exceder a 250.000 (duzentos e cinqenta mil) m.
3. O total da rea adicional construda para o SETOR
MARGINAL PINHEIROS no poder exceder a 600.000
(seiscentos mil) m.
4. O total da rea adicional construda para o SETOR CHUCRI
ZAIDAN no poder exceder a 2.000.000 (dois milhes) m.
5. Atingidos os 3.250.000 m (trs milhes, duzentos e cinquenta
mil metros quadrados), se esgotar a oferta de Certificados de
Potencial Adicional de Construo, independentemente dos
limites definidos para cada Setor nos 1 a 4. (g.n.)

O art. 9 da mesma Lei n 13.260/2001 define a quantidade de rea adicional


total de construo em 3.750.000,00m, distribuda entre todos os setores, com exceo
dos Setores Americanpolis e ZEIS. Ao alcanar pouco mais de 80% do estoque, a lei

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estabelece que se encerrem as vendas de ttulos. Ainda assim, considerando-se um


tpico edifcio residencial77, poderiam ser construdos 500 empreendimentos, nos quais
viriam a residir cerca de 80.000 pessoas. E note-se que esta estimativa baseia-se
apenas no potencial adicional, ou seja, desconsiderando o estoque construtivo gerado
pelo coeficiente bsico.

A rea estabelecida para potencial adicional de construo a mesma


apresentada no plano de 1995 para a O.U.A.E., ou seja, 3.750.000m. Entretanto,
atravs do estabelecimento de coeficientes bsicos de construo, o P.D.E. reduziu o
potencial de construo gratuito que, quela poca, havia sido estimado em cerca de
3.950.000m, conforme o antigo zoneamento78, perfazendo um total de 7.700.000m,
quando somados os potenciais gratuito e oneroso, para um total de 4.850.000m. Assim,
apesar de o estoque adicional ter se mantido ao longo desse tempo, a legislao parece
ter considerado no coeficiente bsico os incrementos da atividade imobiliria, alm de
uma margem de segurana que compense pela escassez de rea.

Edifcios com 12 pavimentos com 4 apartamentos de 3 dormitrios e rea de 80m por andar, mais
circulao de 40m, totalizando uma torre de 4.320m, que aproveita o mximo do coeficiente de
aproveitamento 4, em um terreno de 1.080m, em que se podem escavar dois subsolos que somam
mais 2.160m. rea construda total de 6.480m. Considerando o pavimento trreo como rea
condominial, cada edifcio tem 44 apartamentos, ou at 176 pessoas.
78 A lei de zoneamento vigente no Municpio de So Paulo antes da Lei n 13.885/04 concedia
gratuitamente a totalidade do coeficiente de construo previsto para cada zona, enquanto a lei atual
criou novas definies para o potencial de construo: bsico, que gratuito, e mximo, que se obtm
atravs da aquisio, junto PMSP, do direito de construir.
77

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O artigo 11 define a forma de operao dos CEPACs, conforme tabela e


transcries abaixo:

SETORES

1 (UM) Certificado equivale a:


rea Adicional de

rea de terreno referente

Construo

Modificao de Usos e
Parmetros

JABAQUARA

3 m

2 m

BROOKLIN

1 m

1 m

BERRINI

1 m

2 m

MARGINAL PINHEIROS

2 m

2 m

CHUCRI ZAIDAN

1 m

2 m

Tabela 1

De acordo com essa tabela, cada CEPAC tem valor diferente no que tange
possibilidade de edificar, dependendo do setor em que for convertido em projeto. No
Jabaquara, o certificado vale mais rea, seja para construir ou para modificar o
uso, enquanto o Brooklin o setor que requer maior quantidade de ttulos para
construir ou modificar usos. Curiosamente, no Brooklin que se reservou o
segundo maior estoque de potencial adicional de construo, no obstante possuir,
em algumas reas, os menores coeficientes de aproveitamento da operao.

1. O valor mnimo estabelecido para cada Certificado de Potencial


Adicional de Construo de R$ 300,00 (trezentos reais), ... (g.n.)

Assim, parte-se de um valor mnimo, para leilo, de R$ 300,00. No Setor


Brooklin, ento, o potencial adicional de construo vale R$ 300,00/m. J no Setor
Marginal, o mesmo potencial sai por R$ 150,00/m e, no Jabaquara, por R$
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100,00/m. O valor do CEPAC, aliado tabela de converso, deve manter coerncia


com o mercado imobilirio, a fim de incentivar sua utilizao em toda a rea da
operao urbana.

4. Os Certificados referidos neste artigo devero ser alienados em


leilo pblico ou utilizados para o pagamento das obras previstas
no Programa de Intervenes da presente Operao Urbana
Consorciada.
5. A quantidade de Certificados a ser ofertada em cada leilo pblico
ser mensurada pela Empresa Municipal de Urbanizao
EMURB de acordo com a demanda, de modo a prever a reteno
de uma reserva para efeito de estoque regulador.

Os CEPACs so a moeda com a qual a iniciativa privada custear as obras,


e caber EMURB equilibrar a demanda por recursos para investimento e a
disposio do mercado para absorver os ttulos.

7. A Empresa Municipal de Urbanizao - EMURB ser responsvel


pelo controle de emisso e abatimento de Certificados e da rea
adicional construda, dentro dos totais previstos nos artigos 9 e 11
desta Lei.
8. Os Certificados podero ser negociados livremente at que seus
direitos sejam vinculados a projeto de edificao para um lote
especfico, que dever ser submetido aos trmites normais de
aprovao junto Prefeitura Municipal de So Paulo.

A EMURB uma empresa de execuo de projetos municipais, no tendo,


normalmente, expedientes de aprovao de solicitaes edilcias. Assim, sua
responsabilidade sobre o controle do estoque de potencial adicional de construo,
evidentemente, dever ser realizada em conjunto com os demais setores da
Prefeitura responsveis pela aprovao de projetos, particularmente Secretarias de
Habitao e Planejamento, at mesmo para que possa intervir em processos
administrativos aos quais, de outra maneira, no teria acesso.
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Note-se que, quando trata de CEPACs, a lei nada menciona a respeito dos
setores Americanpolis e ZEIS. Ambos sero setores de investimento da operao,
ou seja, constituiro a sada dos recursos, juntamente com as obras virias, uma
vez que neles concentram-se a maior parte dos assentamentos precrios e reas
livres para habitao de interesse social.

Por fim, o Decreto n 44.417/2004, que regulamentou os CEPACs, entre


outras disposies, previu:

Art. 7. Cada emisso est diretamente vinculada e limitada


quantidade de CEPACs necessria ao custeio da interveno ou
intervenes consideradas em conjunto que tenham sido
previamente definidas pela EMURB.
1. Interveno o conjunto de aes de natureza urbanstica
praticadas pelo Municpio por meio de obras pblicas e
desapropriaes, e seu custo inclui todas as despesas necessrias a
sua realizao, inclusive os gastos incorridos com a emisso dos
CEPACs, a remunerao da EMURB e de terceiros contratados e
as taxas a serem pagas para distribuio pblica dos ttulos.
(...)
6. Somente sero emitidos CEPACs para custeio de novas
intervenes, no mbito da mesma Operao Urbana Consorciada,
quando:
I - for concluda a interveno anterior; ou
II - tenha sido efetivamente distribuda, de forma privada ou pblica,
a totalidade dos CEPACs emitidos para custeio da interveno
anterior, na forma do "caput" deste artigo; ou
III tenham sido assegurados, comprovadamente por meio de
depsito na conta-corrente de que trata o 4 deste artigo, os
recursos necessrios concluso da interveno anterior. (g.n.)

A adoo de tais cuidados visa garantir aos investidores e populao


beneficiada

execuo

das

obras

financiadas

pelos

ttulos

que

sero

conseqentemente valorizados.

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3.2.2.6

89

Gesto

Foi institudo um grupo de gesto compartilhada, coordenado pela EMURB,


responsvel pelo acompanhamento dos projetos do Programa de Intervenes, pelo
controle da Operao Urbana e pela proposio de reviso da lei que a
regulamenta. EMURB cabe, alm da coordenao do grupo gestor, a
implementao das aes do Programa de Interveno e a regulamentao e
controle dos mecanismos de estoque dos CEPACs (arts. 20 e 21 da Lei n
13.260/2001).

O grupo composto por (art. 19):

- EMURB;

- Secretarias: Planejamento, Finanas, Transportes, Meio Ambiente, Habitao,


Infra-estrutura Urbana, Subprefeituras de Santo Amaro e Jabaquara;

- sociedade civil: Movimento Defenda So Paulo, Instituto dos Arquitetos do Brasil


(IAB), Instituto de Engenharia (IE), Associao Paulista de Empreiteiros de Obras
Pblicas (APEOP), Sindicato da Habitao (SECOVI), Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB), Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So
Paulo (FAU-USP), Unio dos Movimentos de Moradia (UMM), associaes dos
moradores das favelas.

Assim composto, o grupo gestor agrega representantes dos empresrios


interessados em investir ou construir, da classe mdia preocupada em manter a

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qualidade de vida dos bairros, de movimentos populares de moradia que lutam por
melhoria das precrias condies de vida, de universidade e categorias
profissionais, alm das diversas secretarias municipais envolvidas. Rene, pois,
entidades com interesses distintos e, normalmente, conflituosos, para a discusso
acerca das intervenes consumiro os R$ 1 bilho previstos e as modificaes
urbansticas delas resultantes.

3.2.3 Estgio atual

A primeira emisso de CEPAC est relacionada ao primeiro lote de


intervenes, representado pela implantao do complexo virio de interligao
entre a Avenida gua Espraiada e a Marginal do Rio Pinheiros e pela construo
de 600 habitaes para remanejamento da Favela do Jardim Edith, no Setor Chucri
Zaidan. Em julho de 2004, foram emitidos 660.468 CEPACs, num total de R$
198.140.400 para serem leiloados em dois anos. Nos quatro leiles ocorridos at
agora, foram arrecadados R$ 102.808.720, representados pela compra da totalidade
dos ttulos colocados em cada hasta pblica.

Por outro lado, a PMSP j desembolsou R$ 48.293.115,67 em recursos


oramentrios. Restam ainda, cerca de R$ 60 milhes a serem aplicados na OUAE,
dos quais uma pequena parte est provisionada.

As obras vm sendo acompanhadas pela Caixa Econmica Federal,


mediante contrato firmado com a EMURB para fiscalizao da aplicao dos
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91

recursos da Operao Urbana. As primeiras alas de acesso j foram inauguradas,


e as pontes encontram-se em execuo. As figuras abaixo ilustram a ala
inaugurada e a ponte projetada:

Foto 1 79

Ilustrao 1 80

Contudo, as obras relativas construo de habitaes para assentamento


da populao da favela Jd. Edith, ainda no foram iniciadas.

3.2.4 Comentrios

A partir da promulgao do Estatuto da Cidade, em 2001, pode-se dizer que


o instrumento das operaes urbanas foi disciplinado de forma a evitar grandes
distores do seu propsito pblico, das quais o exemplo clssico constitudo pelo
caso da Operao Urbana Faria Lima, narrado com detalhes por Fix.81

Caixa Econmica Federal. Arq. Roberto Mazega.


OAS.
81 FIX, op. cit.
79
80

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92

A Operao Urbana gua Espraiada, apesar de cumprir os requisitos


bsicos exigidos pela lei, tem concepo carregada pelas disputas e acontecimentos
do passado, apresentando-se, basicamente, como um plano de melhoramento virio
dotado de projetos de paisagismo e propostas de atendimento populao de baixa
renda atingida pelas obras.

O pblico a que se destina, ao menos o que se pretende atrair por meio das
intervenes, tanto no tocante aos empreendimentos residenciais quanto aos
comerciais, constitudo por uma classe mdia alta, ficando a populao pobre
margem dos benefcios diretos por elas trazidos, sendo-lhe dispensados, tosomente, esforos no sentido de minimizar os impactos decorrentes das
transformaes realizadas.

A despeito de a Operao no inovar nem tampouco esgotar os instrumentos


disponveis, particularmente aqueles referentes ao controle das terras para
desapropriao, e de no se preocupar, tambm, em conter, ainda que em poucas
regies, a majorao dos preos dos imveis, no se pode negar, contudo, a
existncia de avanos, no aspecto da gesto, na incorporao de preocupaes da
populao moradora daqueles bairros nos parmetros urbansticos, na elaborao
de um projeto virio completo (interligao de dois grandes eixos, transposies,
paisagismo, acessos marginais).

Em uma anlise geral, a gua Espraiada apresenta-se, pois, como soluo


urbanstica minimamente justa, ainda que socialmente insatisfatria.

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3.3

RESIDENCIAL CIDADE DE SO PAULO

3.3.1

Antecedentes

93

A Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo COHAB-SP


proprietria de inmeras glebas e terrenos na cidade de So Paulo,
particularmente na regio Leste. o rgo responsvel pela proviso de habitaes
de interesse social e populares na cidade.

Em 2003, a Prefeitura de So Paulo manifestou interesse na realizao de


um empreendimento voltado aos servidores municipais. Disps de uma gleba que,
juntamente com uma rea da COHAB-SP, conformou um terreno com total de
115.505,07 m.

Os terrenos escolhidos tiveram localizao privilegiada dentre aqueles


pertencentes ao patrimnio da Companhia: o terreno do bairro de Itaquera situa-se
defronte estao terminal do brao Leste da linha vermelha do Metropolitano de
So Paulo Metr estao Cornthians-Itaquera. Encontra-se, tambm, h
aproximadamente 1.500m da Avenida Jacu-Pssego, recente investimento virio
municipal que pretende incentivar o desenvolvimento da regio. (Mapa 8)

Alguns barracos ocupam o extremo Leste do terreno, o que no chega a


descaracteriz-lo como livre para construo, ensejando, contudo, a necessidade de
uma soluo para as famlias ali residentes.

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Mapa 8 82

82

CESAD, 2002. Reeditado pela Autora.

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3.3.2

3.3.2.1

95

A proposta da Prefeitura

Instrumentos urbansticos

A rea de interveno integralmente abrangida pela Subprefeitura de


Itaquera. O respectivo Plano Regional Estratgico (PRE), Lei Municipal n
13.885/2004, Parte II, Anexo XXVII, define como seus objetivos:

Art. 1 - Este Plano Regional Estratgico da Subprefeitura Itaquera


estabelece os objetivos e diretrizes de desenvolvimento urbano e
ambiental visando acessibilidade e estruturao do territrio, ao
saneamento ambiental, qualificao paisagstica, s polticas
habitacionais e complementao da rede institucional, por meio
de prioridades e aes contidas nas diretrizes das reas de
Interveno Urbana e na parte III desta Lei, na seguinte
conformidade:
(...)
e) reorientar e regulamentar os instrumentos relativos habitao, no
sentido de maior adensamento e maior qualidade urbansticoambiental das prticas correntes do Plano de Habitao, no que
diz respeito s Habitaes de Interesse Social e do Mercado
Popular; (g.n.)

de se destacar que precariedade de muitos bairros da regio leste da


capital soma-se a baixa qualidade urbanstica de inmeros e imensos conjuntos
habitacionais que estigmatizaram a regio com sua aridez e monotonia. Assim, com
a exposio deste objetivo, percebe-se a preocupao em trazer qualidade s
intervenes habitacionais promovidas pelo Poder Pblico.

A seguir, o mesmo Plano estabelece que:

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Art.16. A Rede Estrutural de Transporte Pblico contida no territrio


da Subprefeitura incorpora os Terminais Intermodais junto
estao do Metr Itaquera e estao CPTM Jos Bonifcio, com
vistas a:
(...)
c) desafogamento do centro de Itaquera, criando vetor de centralidade
e estendendo o centro atual.
(...)
Art. 19. Fica relocada a centralidade constante do Quadro n 8 e Mapa
n 4, anexos ao PDE, para a rea do terminal do Metr - Estao
Corinthians-Itaquera.

A rea que abriga o terreno objeto do empreendimento faz parte de uma


Zona de Centralidade Polar (ZCP) na qual se insere o prprio Terminal
Corinthians-Itaquera do Metr. Dessa forma, a lei pretendeu incentivar uma
dinamizao do entorno desse equipamento para promover uma requalificao no
bairro de Itaquera.

Mais adiante, complementa que:

Art. 23. As propostas referentes aos elementos integradores


habitao, equipamentos sociais, reas verdes e espaos pblicos,
devem ser incorporados ao Plano de Ao de Governo. (g.n.)

Com tal afirmao, o PRE coloca a funo habitacional como catalizadora do


desenvolvimento da regio. A capacidade inerente poltica habitacional de
concentrar pessoas residentes, aliada inteno de qualificar os espaos para ela
produzidos tem por objetivo indireto a estruturao dos espaos por ela conectados.

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97

Quanto aos parmetros urbansticos, o Quadro 4 anexo ao livro XXVII do


diploma legal anteriormente citado estabelece o coeficiente mximo de construo
para aquela localidade em 2 (duas) vezes a rea do terreno, e coeficiente bsico
igual a 1 (uma) vez.

Atrelado ao coeficiente de aproveitamento, o art. 48 traz o nico


instrumento urbanstico diretamente aplicvel rea de interveno: a outorga
onerosa do direito de construir. O exclusivo artifcio de que a Prefeitura poderia
lanar mo em sua proposta seria, ento, a possibilidade de edificar alm do limite
bsico gratuito, podendo chegar a cerca de 230.000m de construo.

A descrio aqui realizada encerra a enumerao dos instrumentos


urbansticos colocados disposio do empreendedor, de forma que, confrontandoos com as modalidades de interveno para as classes de renda mais baixa, concluise que a produo ali pretendida seria destinada Habitao de Mercado Popular
(HMP), uma vez que a Habitao de Interesse Social (HIS) demandaria delimitao
territorial prvia83.

3.3.2.2

Instrumentos econmicos

J se encontrava em vigncia, em 2003, a lei federal n 10.735, que autoriza


o Poder Executivo a instituir o Programa de Incentivo Implementao de Projetos
de Interesse Social PIPS, conforme segue:

A instituio de Zonas de Interesse Social (ZEIS) congela reas com potencial para atendimento s
camadas de renda mais baixa, retirando-as do mercado, uma vez que determina que o imvel
produzido naquele terreno tem valor limitado queles financiados para a populao anteriormente
citada.

83

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98

Art. 4 - Fica o Poder Executivo autorizado a instituir o Programa de Incentivo


Implementao de Projetos de Interesse Social - PIPS, voltado implementao de
projetos estruturados na rea de desenvolvimento urbano em infra-estrutura, nos
segmentos de saneamento bsico, energia eltrica, gs, telecomunicaes, rodovias,
sistemas de irrigao e drenagem, portos e servios de transporte em geral,
habitao, comrcio e servios, por meio de Fundos de Investimento Imobilirio FII, e de Fundos de Investimento em Direitos Creditrios - FIDC84, lastreados em
recebveis originados de contratos de compromisso de compra, de venda, de
aluguis e de taxas de servios, provenientes de financiamento de projetos sociais,
com participao dos setores pblico e privado.(g.n.)

O dispositivo legal acima transcrito cria um instrumento econmico para


financiamento de projetos de interesse social com base na estruturao da prpria
operao. Os recebveis 85 originados de um projeto podem ser estruturados de forma
que correspondam ao financeiramente ao investimento a ser realizado. O raciocnio
de um projeto estruturado sugere para que a implementao de um projeto seja
custeada pelas rendas geradas por ele prprio ao longo do tempo.

Assim, os FII e os FIDC so fundos de investimento que captaro recursos


para financiamento de uma obra de interesse social, oferecendo como garantia de
retorno financeiro os recebveis a serem quitados pelos beneficirios dessa obra,
conforme os clculos de viabilidade da operao estruturada.

O artigo seguinte da lei trata dos objetivos do PIPS:

Art. 5 - O PIPS ter por objetivos:


I - a criao e a implementao de ncleos habitacionais que tornem acessvel
moradia para os segmentos populacionais das diversas rendas familiares, mediante
a construo de ncleos habitacionais providos de servios pblicos bsicos,
comrcio e servios; (...) (g.n.)

84 Os Fundos de Investimento em Direitos Creditrios FIDC tambm chamados fundos de


recebveis, tiveram sua constituio autorizada pela Resoluo do Banco Central do Brasil n 2.907/
2001.
85 Recebveis ttulos que do direito a retorno financeiro em virtude de um benefcio economicamente
mensurvel. Por exemplo, em um financiamento habitacional, so representados pelas prestaes que
sero pagas pelo tomador do emprstimo; para a concessionria de saneamento, so representados
pelas contas a serem pagas pelo consumidor.

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99

Ao trazer tal especificao para obras de conjuntos habitacionais, o PIPS vem


preencher uma lacuna existente nas fontes de recursos para esse tipo de projeto, que
restringem os investimentos exclusivamente s edificaes residenciais. Embora os
programas de financiamento tradicionais tenham como desejvel a construo de
conjuntos habitacionais em bairros providos por servios pblicos e comrcio, no
permitem o investimento nessas funes. O PIPS contm, assim, um conceito mais
flexvel de empreendimento habitacional, medida em que reconhece que tais
funes se fazem necessrias com a instalao das pessoas. Certamente, a razo
dessa incluso deve-se ao fato de que tais usos possibilitam maiores taxas de retorno
financeiro do que unicamente o uso habitacional.

Enfim, o artigo 6 da lei descreve qual a destinao dos recursos do


Programa:

Art. 6 (...)
I - ao financiamento, pelo prazo mximo de sessenta meses, de at trinta por cento do
valor total de cada projeto enquadrado no art. 5o s instituies financeiras
autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, que utilizaro os recursos
para a aquisio de cotas dos FII ou dos FIDC;
(...)

A lei permite que uma parcela das cotas dos fundos seja adquirida por
instituies financeiras com recursos financiados pelo Programa, diminuindo a
necessidade da venda das cotas no mercado para 70% do total.

II - subveno econmica relativa equalizao entre o custo do financiamento


referido no inciso I deste artigo e a taxa de retorno dos recebveis oriundos de cada
projeto, at o limite de prazo do financiamento referido no inciso I deste artigo.

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Neste inciso, fica autorizado o subsdio financeiro, ou seja, a compensao por


operaes financeiramente deficitrias. comum que em obras de interesse social o
retorno do capital investido no corresponda expectativa mnima de um potencial
investidor. Assim, necessria a criao de instrumentos atravs dos quais se
amplie a capacidade de retorno dos recebveis previstos no projeto, por meio de
aporte de recursos pblicos.

1 - O financiamento referido no inciso I deste artigo ser firmado por meio de contrato
entre a Unio e a instituio financeira.
2 - Os encargos financeiros do contrato referido no deste artigo no podero ser
inferiores taxa mdia ajustada dos financiamentos dirios, apurados no Sistema
Especial de Liquidao e de Custdia - SELIC, para ttulos pblicos federais.
3 - Os recursos referidos no caput deste artigo sero alocados por meio de oferta
pblica, com valores preestabelecidos, ou por meio de leilo eletrnico.

A lei estabelece que a Unio sempre ser o poder concedente de tais recursos,
os quais so retornveis, no mnimo, s mesmas taxas dos ttulos pblicos, conforme
resultado de oferta a ser realizada entre as instituies financeiras. Ou seja,
prevista uma competio pelos recursos privilegiados do governo. Esta artimanha
financista incentiva que os projetos estruturados busquem sempre uma taxa de
retorno capaz de remunerar o capital estatal nos mesmos nveis do mercado
financeiro.

Posteriormente, foi editado o Decreto n 5.004/ 2004 da Presidncia da


Repblica, que regulamentou as condies para implementao do PIPS:

Art. 2 condio para enquadramento no PIPS, o encaminhamento do projeto pelo


poder pblico proponente ao Ministrio competente, para aprovao.
(...)
2

So competentes para aprovao do projeto referido neste artigo, em suas


respectivas reas:

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I - o Ministrio das Cidades, que se manifestar sobre projetos nas reas de habitao e
de saneamento bsico;
(...)

Em se tratando de recursos pblicos, o rgo concedente define condies


para o pleito ser realizado. No caso do PIPS, foi estabelecida a necessidade de
elaborao de um projeto, bem como a concordncia do Ministrio correspondente
rea em cuja proposta se enquadra. Assim, quando relativo habitao, o projeto
deve receber aprovao do Ministrio das Cidades.

Art 3 Compete ao poder pblico proponente do projeto:


I escolher instituio financeira (...) para estruturao e administrao dos (...) FIDC
ou dos (...) FII (...);
II - atestar, no mbito de sua competncia, a viabilidade e o interesse pblico do
empreendimento e enviar o projeto ao Ministrio competente, para habilitao.

Art. 4 Os Ministrios competentes para a aprovao dos projetos devero:


I - definir, por meio de portaria, critrios e procedimentos para a aprovao dos projetos
a serem habilitados no PIPS, com base, dentre outros aspectos julgados relevantes,
no interesse social dos projetos, na anlise de viabilidade tcnica, econmicofinanceira e jurdica dos projetos e na projeo de seus impactos financeiros e
oramentrios;
(...)
IV - acompanhar e avaliar a execuo e os resultados dos projetos sob sua
responsabilidade que receberem recursos do PIPS, diretamente ou mediante a
contratao de entidade habilitada para tal finalidade, nos termos da legislao em
vigor.

Os artigos citados acima tratam das condies necessrias aprovao do


projeto com o qual se buscam recursos do Programa. Tendo em vista que o PIPS
financia parte de fundos de investimento em direitos creditrios, o projeto deve
demonstrar a plausibilidade de o investimento a ser realizado auferir ganhos
financeiros atravs dos recebveis propostos naquela operao.

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Como de praxe nos programas de financiamento do Governo Federal, prevse a necessidade do acompanhamento da aplicao dos recursos por parte do rgo
concessor ou outra entidade habilitada, como a Caixa Econmica Federal, que opera
diversas linhas de financiamento de diversos Ministrios, particularmente na rea
de Desenvolvimento Urbano.

Por outro lado, o mesmo decreto ainda atribui importantes competncias s


instituies financeiras escolhidas pelo Poder Pblico para estruturar e administrar
o fundo:

Art. 6 (...)
I - estruturar e administrar os Fundos referidos no art. 3, inciso I, institudos para
captar recursos para investimento nos projetos no mbito do PIPS, com base no
projeto apresentado pelo rgo pblico, observada a regulamentao da Comisso
de Valores Mobilirios;
II - efetuar a anlise cadastral e de risco da demanda caracterizada;
III - eleger a forma e o canal de distribuio das cotas no mercado;
IV - apresentar demanda caracterizada de cem por cento de interessados em adquirir
bem ou servio proposto no projeto;
V - manter posio, com recursos prprios, de, no mnimo, dez por cento do total de cotas
dos FIDC ou FII constitudos no mbito do PIPS at a concluso do
empreendimento;
VI - conceder financiamento, se for o caso.
(...)
2 A instituio financeira gestora dos FIDC ou FII constitudos no mbito do PIPS
responsabilizar-se- pela entrega do empreendimento, no prazo determinado no
projeto submetido aprovao do Ministrio competente. (g.n.)

As responsabilidade atribudas s instituies financeiras para constituio


dos FIDC pela entrega do empreendimento acaba por delegar a conduo de toda a
operao, medida em que transcende as atribuies exclusivamente financeiras
existentes. Tal responsabilidade justifica-se pelo fato de que todos os recursos do
fundo de investimento sero aplicados em um nico projeto estruturado. O risco
representado pela aplicao em um nico evento, pela lgica do mercado, deveria ser

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compensado por altas taxas de retorno. Contudo, em se tratando de projetos de


interesse social, as taxas de juros so baixas, particularmente quando se consideram
operaes de base imobiliria. Assim, o risco envolvido no negcio precisa ser
controlado, e a forma encontrada para tanto foi imputar essa tarefa instituio
financeira.

As previses contidas nos dispositivos legais transcritos possibilitaram ao


Poder Pblico constituir um fundo de investimento lastreado em recebveis
provenientes da implantao de um projeto de interesse social. O capital de
investidores privados seria, ento, aplicado em empreendimentos de origem pblica,
estruturados de maneira a remunerar o investimento realizado em condies
competitivas com o mercado financeiro.

3.3.2.3

O projeto da Prefeitura

A Prefeitura de So Paulo, atravs da COHAB, elaborou um projeto para


construo de um empreendimento residencial com vrias tipologias, visando
proviso de unidades para os servidores pblicos municipais. Alm da rea
habitacional, objetivo principal da proposta, foram previstas, tambm, uma rea
institucional, reas verdes e uma rea comercial.

De acordo com o memorial do empreendimento, cerca de 48% do terreno seria


destinado aos sete condomnios residenciais, 5% rea institucional, 6% rea
comercial, 25% s reas verdes, 4% a uma ZEIS e o restante ao sistema virio e faixa
de domnio do metr. O mapa 9 ilustra essa distribuio. O custo total de construo do
empreendimento seria de aproximadamente R$ 85,5 milhes.

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Cada condomnio residencial seria composto de dois conjuntos de dois edifcios


lineares que configuram um L, dispostos ao redor de uma praa central. Cada edifcio,
por sua vez, compor-se-ia de unidades mistas, de dois e trs dormitrios, com ou sem
opo de varanda, com ou sem vaga de garagem. O quadro abaixo mostra as condies
em que tais imveis seriam ofertados:
Descrio dos apartamentos

3 dormitrios do 8 ao 12 andar
3 dormitrios do 5 ao 7 andar
3 dormitrios do Terreo ao 4
andar
2 dormitrios com varanda e
garagem 8 ao 12 andar
2 dormitrios com varanda e
garagem 5 ao 7 andar
2 dormitrios com varanda e
garagem Terreo ao 4 andar
2 dormitrios com garagem do 8
ao 12 andar
2 dormitrios com garagem do 5
ao 7 andar
2 dormitrios com garagem do
Terreo ao 4 andar
2 dormitrios sem garagem do 8
ao 12 andar
2 dormitrios sem garagem do 5
ao 7 andar
2 dormitrios sem garagem do
Terreo ao 4 andar
Totais (UH e investimento)

Qntd.

Valor UH
(R$)

126
84
126

63,8
63,8
63,8

69.972,83
67.452,54
64.471,58

Prestao
+ seguro +
tx. Adm.
(R$)
880,65
850,56
813,91

Renda
familiar
(R$)

Salrio
PMSP
(R$)

4.403,23
4.252,81
4.069,57

2.862,10
2.764,33
2.645,22

210

53,6

62.558,22

769,57

3.847,86

2.501,11

126

53,6

61.005,78

751,67

3.758,36

2.442,93

126

53,6

58.957,62

727,16

3.635,82

2.363,28

182

51,4

57.852,85

652,81

3.264,06

2.121,64

70

51,4

56.075,16

633,64

3.168,18

2.059,32

70

51,4

54.333,48

614,50

3.072,52

1.997,14

140

51,4

46.523,86

472,95

2.364,73

1.537,07

140

51,4

43.227,41

412,91

2.064,55

1.341,96

294

51,4

41.321,02

372,58

1.862,88

1.210,88

1694

93.830.000,00

Tabela 2

As condies explicitadas no quadro acima tm por base as seguintes


condies de financiamento:
Prazo:
Sistema de Amortizao:
Correo Monetria Saldo:
Correo Monetria Prestao:
Taxa de Juros:

240 meses
Tabela Price
INPC - mensal
INPC - anual (reclculo)
6% a 12% ao ano

Tabela 3

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105

Ainda que as condies acima sejam bastante semelhantes quelas


praticadas em financiamentos com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio FGTS o porte do empreendimento e seu carter misto requeriam uma
fonte de recursos mais flexvel86.

3.3.2.4

A operao87

Paralelamente idealizao desse projeto por parte da Prefeitura de So


Paulo, a Caixa Econmica Federal Caixa vinha buscando desenvolver novas
fontes de recursos de longo prazo para financiar o setor imobilirio e de saneamento
atravs da securitizao88 de recebveis, luz dos novos instrumentos previstos em
lei. Tambm a fonte tradicional dos recursos de poupana vinha perdendo
atratividade por parte dos investidores, que passaram a buscar outras modalidades
de investimentos.

Os financiamentos com recursos do FGTS, operados pela Caixa Econmica Federal, apresentam
limitao para construo de empreendimentos com mais de 500 unidades e requerem anlise de risco
de crdito da entidade proponente, o que certamente inviabilizaria a proposta.
87 Caixa Econmica Federal, Vice Presidncia de Ativos de Terceiros. Fundos de investimento em
direitos creditrios. Apresentao em mdia visual para projeo.
88
Securitizao uma espcie de refinanciamento, na qual o empreendedor, aps a concesso de
financiamento famlia adquirente com recursos prprios (financiamento direto com o contrutor),
vende os recebveis (as prestaes vincendas/ futuras) a uma empresa do ramo financeiro, com
desgio.
86

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106

Mapa 9 89

89

Reeditado pela Autora.

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107

Assim, a estratgia de constituio de fundos de investimento em direitos


creditrios vinha ao encontro das polticas de diversificao de fontes de recursos
de longo prazo da Caixa e de responsabilidade social dos mercados financeiros e
de capitais recentemente regulamentada.

Com base no projeto idealizado pela PMSP, a Caixa criou, ento, o Caixa FIDC
Brasil Construir, na Bolsa de Valores do Estado de So Paulo BOVESPA em
04/07/2003. Os projetos piloto a obterem recursos do fundo teriam como
caractersticas:

Serem projetos hbridos desenvolvidos pelo poder pblico local,


em parceria com o setor privado;

Serem constitudos por imveis residenciais diferenciados que


atendessem a diversos segmentos da sociedade, oferecendo,
tambm, imveis comerciais;

Terem infra-estrutura e servios bsicos implantados pelo Poder


Pblico local;

Estimularem o desenvolvimento da regio atravs da integrao


da sociedade; Proporcionarem retorno financeiro competitivo aos
investidores/ cotistas aliado a benefcios sociais.

Do ponto de vista econmico-financeiro, o projeto teria:

taxa de retorno atraente;

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108

ausncia de intermediao financeira;

oportunidade de investimento em securitizao de recebveis;

taxa de administrao compatvel.

O Caixa FIDC Brasil Construir teria como objetivo, portanto, a captao de


recursos para aquisio de direitos creditrios oriundos dos contratos de compra e
venda e financiamento das unidades residenciais e comerciais do Residencial
Cidade de So Paulo90 e teria prazo determinado de 20 anos.

O pblico alvo do FIDC de investidores de longo prazo, como num fundo de


previdncia, uma vez que o cotista receberia como retorno uma renda mensal pelo
perodo de 20 anos. Por outro lado, os potenciais compradores do empreendimento
so funcionrios municipais efetivos, que teriam as prestaes do financiamento
descontadas diretamente na folha de pagamento.

A operao seria estruturada em trs momentos:

a) momento 1: emisso primria, num prazo mximo de 6 meses;

b) momento 2: perodo de carncia de 12 meses;

c) momento 3: amortizao dos recebveis por 228 meses.

90

Caixa, apresentao em mdia visual para projeo.

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109

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No momento 1, seriam selecionados os potenciais muturios91 e realizada a


anlise de risco de crdito para concesso de financiamento habitacional no
Sistema Financeiro Imobilirio SFI

e a aprovao dos muturios para

contratao do financiamento. Paralelamente, seria realizada uma venda limitada


de cotas do fundo e direcionamento dos recursos para uma aplicao em renda fixa.
Com a assinatura de todos os contratos de financiamento e a venda de todas as
cotas, constituir-se-ia o FIDC, que compraria os recebveis gerados com a
assinatura dos contratos. Inicia-se o mercado secundrio.

No momento 2, seguinte, o montante de recursos resultante da venda dos


direitos creditrios, aplicado em fundos de renda fixa, comea a ter os desembolsos
para financiamento das obras. Nesse perodo, ainda no h pagamento de
prestaes por parte dos muturios.

Por ltimo, no momento 3, com a concluso das obras inicia-se o pagamento


das prestaes ao FIDC, que retorna aos cotistas com os rendimentos das cotas, que
decrescem at zerar, encerrando o fundo.

Seriam participantes da operao:

Caixa Econmica Federal: anlise do projeto, administrao do


FIDC, captao de recursos durante a emisso primria,
concesso

de

financiamentos,

acompanhamento

de

obra,

mercado secundrio, divulgao;


-

91

PMSP e COHAB: projeto Residencial Cidade de So Paulo;

Tomador do financiamento.

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110

Cmara Brasileira de Liquidao e Custdia CBLC;

SOMA: mercado secundrio;

BOVESPA;

KPMG: auditoria independente;

Austin Rating: classificao e monitoramento do nvel de risco;

Servidores pblicos municipais com financiamento: muturios;

Pessoas fsicas e jurdicas: investidores.

3.3.3 Estgio atual

As cotas do fundo chegaram a ser comercializadas e parte das unidade


habitacionais vendidas nas duas inscries abertas, em julho de 2003 e julho de
2004. Entretanto, no se alcanou a venda total do empreendimento, de forma que
o FIDC foi liquidado e os recursos, devolvidos aos cotistas.

3.3.4 Comentrios

A viabilidade de um empreendimento para oferecimento no mercado


financeiro depende de um cuidadoso processo de anlise dos vrios aspectos que
compem a operao.

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111

O partido arquitetnico hbrido adotado no tem fcil comercializao, uma


vez que fora ao condomnio famlias de classes sociais distintas. A anlise da faixa
salarial familiar abrangida pelo projeto, com amplitude de cerca de R$ 2.600, de
acordo com o imvel pretendido, demonstra a diversidade de famlias que
conviveriam num mesmo edifcio do empreendimento.

Por outro lado, a relao entre os custos e valor de mercado do


empreendimento tambm apresentava-se bastante justa, com aproximadamente
12%, a se considerar o longo prazo do investimento. Apesar disso, contudo, o fundo
obteve, na poca, boa classificao.

A questo intransponvel, porm, foi a insuficincia de famlias qualificadas


para a venda das unidades. Foram realizadas duas chamadas para inscries, sem
que se obtivesse o sucesso das vendas. Inicialmente, a COHAB recebeu 7.887 prinscries, das quais 2.971 foram descartadas pela Caixa por possurem restries
cadastrais. Das 4.916 restantes, o nmero de aprovaes para contratao de
financiamento habitacional foi insuficiente para o nmero de unidades disponveis,
de 1.694.

Da depreendem-se duas questes principais: o conflito entre os critrios


para eleio de demanda utilizados pelo Poder Pblico e pelo sistema financeiro e a
distncia entre a renda familiar possuda e a renda familiar necessria para
aquisio de um imvel. Relatrios internos da Caixa discorrem sobre a fragilidade
do cadastro encaminhado pela COHAB a ttulo de demanda potencial de
interessados nos quais se constatou: falta de interesse efetivo na aquisio de um

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112

imvel, candidatos fora do pblico-alvo de servidores pblicos municipais, tempo


decorrido entre o cadastro e as entrevistas, falta de informaes e desconhecimento
do empreendimento oferecido (bairro de Itaquera, imvel em construo),
insuficincia de interessados em alguns dos imveis oferecidos, etc. Tambm foi
perceptvel, nos mesmos documentos, a insuficincia de capacidade de pagamento
(renda familiar ou margem de consignao no salrio do servidor).

Chega-se concluso, enfim, de que dispendiosos recursos foram investidos


na montagem de uma operao complexa e indita sem que houvesse conhecimento
mnimo das condies dos beneficirios do empreendimento idealizado pela
Prefeitura. A viabilidade do fundo, dentre vrios outros fatores, dependia da
existncia de servidores pblicos municipais capazes de assumir um financiamento,
e esses servidores no existiam.

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113

3.4 SISTEMATIZAO DOS CASOS

A estruturao de empreendimentos em parceria pblico-privada para


habitao de interesse social requer o desenvolvimento de propostas para
aspectos no comumente observados quando da idealizao de propostas
convencionais de financiamento. Alis, a prpria necessidade de construo de
um projeto de parceria, nos casos analisados, baseia-se na indisponibilidade das
fontes tradicionais, seja pelo porte da interveno, seja pela sua complexidade.

Tomando-se por base a descrio dos casos realizadas no captulo


anterior, proceder-se-, agora, levantamento dos parmetros de viabilidade de
cada uma das trs operaes, os quais sero apresentados por meio de tabelas
comparativas, sendo seguidas pelos respectivos comentrios.

3.4.1

Objeto da interveno

A.I.U. Paraispolis
(...)
implantar
projeto
estratgico visando, em
especial, execuo do
Plano de Urbanizao e
Regularizao Fundiria do
conjunto de ZEIS que
integram
o
Complexo
Paraispolis (...)
(inc. IV, art. 34 do anexo
XVII da lei municipal n
13.885/ 2004).

O.U. gua Espraiada

FIDC Res. Cidade So


Paulo

(...) complementao do
sistema virio e de
transportes, priorizando o
transporte coletivo, a
drenagem, a oferta de
espaos livres de uso pblico
com tratamento paisagstico
e o provimento de
Habitaes de Interesse
Social para a populao
moradora em favelas
atingida pelas intervenes
necessrias (...)

Execuo
de
um
empreendimento habitacional
provido de comrcio e servios
para os servidores pblicos
municipais.

(art. 3 da lei municipal n


13.260/ 2001)
Tabela 4

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


Os empreendimentos da Prefeitura Municipal de So Paulo e da Caixa Econmica
Federal

Slvia Regina Merendas Rangel dissertao de Mestrado 2007

114

condio bsica para o sucesso de um projeto habitacional idealizado em


parceria pblico-privada que esteja claro o seu objeto, o qual, por sua vez, deve
representar a soluo para uma dada situao-problema. Outras questes devero
ser tratadas de maneira acessria e na medida de sua contribuio para o problemachave.

No primeiro caso, a componente habitacional o prprio objeto da operao,


indicado em lei. Assim, todas as disposies para a sua implementao devero estar
relacionadas s melhorias no complexo de favelas. Possivelmente, outras situaes
podero ser identificadas na rea delimitada. Porm, o fato de a urbanizao das
favelas ter sido o nico objetivo expressamente apontado pela lei permite concluir
que foi considerada a interveno mais importante e prioritria, tendo sido conferia
s demais, como, por exemplo, de natureza viria, relevncia secundria.

J no segundo caso, o provimento de habitaes, tambm estabelecido em


lei, aparece compartilhando com outros quatro a ateno do programa de
intervenes, o qual pretende, efetivamente, uma transformao estrutural naquele
trecho urbano. Embora do ponto de vista urbanstico isso parea lgico, uma vez que
modificaes urbanas devem ocorrer de forma interdependente setorialmente,
provvel que tal objeto se desenvolva com conflitos, pois visa ao atendimento de
populaes com interesses muito distintos: desde o morador das favelas de
Americanpolis, que no possui sequer garantia de acesso terra, at o investidor
em edifcios de escritrio, a quem interessa o sucesso de um negcio de base
imobiliria sempre voltado populao mais rica.

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


Os empreendimentos da Prefeitura Municipal de So Paulo e da Caixa Econmica
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115

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No terceiro caso, o objeto indicado de maneira dispersa em documentos de


carter descritivo e publicitrio como sendo um empreendimento residencial provido
de servios destinado aos funcionrios da Prefeitura. O objeto a produo de algo
novo, ao contrrio dos dois anteriores. A inteno transformadora no , pois, direta
sobre o entorno, mas, sem dvida, produz sobre ele alguns efeitos.

3.4.2

Objetivos habitacionais

A.I.U. Paraispolis

O.U. gua Espraiada

FIDC Res. Cidade


So Paulo

Urbanizao das favelas


de Paraispolis, Jardim
Colombo e Porto Seguro,
totalizando,
aproximadamente, 14.200
domiclios.

Implantao de
unidades de Habitao de
Interesse Social HIS,
melhoramentos e
reurbanizao,
assegurando-se o
reassentamento
definitivo das famlias
atingidas pelas obras e
outras intervenes (...)
(inc. III do art. 3 da lei
n 13.260/ 2001).

Produo de 1694
unidades habitacionais.

Tabela 5

Nos casos Paraispolis e Residencial So Paulo, ficam claramente definidas


as metas no tocante questo habitacional. O estabelecimento de nmeros, bem
como da localizao, ambos indicados de maneira aproximada, demonstra haver
algum conhecimento acerca do problema; diferentemente da gua Espraiada, em
que os objetivos especficos so colocados sem preciso, dependentes de outra
interveno. A dificuldade no estabelecimento de metas pode demonstrar a
insegurana quanto insero do problema no objeto da operao e obstaculariza as
etapas posteriores de detalhamento do projeto. Na ocorrncia de um conflito de

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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116

interesses com outra interveno do mesmo objeto, a negociao torna-se difcil em


virtude da ausncia de limites.

3.4.3

Estrutura de financiamento

A.I.U. Paraispolis

O.U. gua
Espraiada

FIDC Res. Cidade


So Paulo

Delegao, a uma
empresa privada, das
responsabilidades pela
interveno e do
monoplio da
comercializao de ttulos
pblicos conversveis em
de direitos urbansticos.

Realizao das
intervenes mediante
levantamento de recursos
atravs da concesso
onerosa de ttulos
conversveis em direitos
urbansticos.

Captao de recursos
atravs de um Fundo de
Investimento em Direitos
Creditrios para
aquisio dos recebveis
oriundos de contratos de
financiamento.

Tabela 6

Trs operaes de organizao diversa se configuram. Na primeira e na


segunda, os recursos para obras devem ser obtidos atravs da concesso onerosa de
ttulos. Porm, enquanto na segunda tanto as obras de interveno quanto a
comercializao dos ttulos esto sob responsabilidade e gerncia da Prefeitura, na
primeira so delegadas a um ente privado, especialmente constitudo para esse fim.
Enquanto na gua Espraiada o Poder Pblico Municipal contrata cada uma das
obras e direciona os recursos captados, em Paraispolis o mesmo Poder Pblico
delega no somente a interveno, mas a captao dos recursos. Em Paraispolis,
portanto, a atuao da Prefeitura externa, com direito apenas fiscalizao. Um
arranjo desse modo justifica-se apenas pela situao de engessamento oramentrio
no qual se encontrava a Prefeitura naquele momento, uma vez que se trata de uma
operao de controle muito limitado. O que possui de clareza no seu objeto e
objetivos, Paraispolis perde com sua estrutura frgil, que tende maximizao dos

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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117

bnus concedidos empresa executora, paralelamente minimizao dos nus que


implicam esse tipo de projeto social.

A terceira operao tem estrutura bastante diversa: com um objeto


relativamente simples, que busca assemelhar-se a empreendimentos lanados
diretamente no mercado imobilirio, constitui-se um fundo, no mercado financeiro,
com capital de investidores de diferentes naturezas, que proviro as despesas com a
aquisio dos direitos creditrios de contratos habitacionais de longo prazo atrados
pela segurana do retorno por parte de um muturio que tem sua contraprestao
descontada em contracheque. Impossvel, neste caso, abrir o empreendimento para a
comercializao no mercado, pois as condies de viabilidade foram fixadas para
pessoas cujo risco de inadimplemento extremamente baixo.

A estrutura da operao , pois, a interpretao da convergncia entre os


interesses das partes envolvidas, devendo garantir o retorno segundo os diferentes
enfoques sob os quais tido um projeto de parceria, dirigindo-se firme ao seu
propsito e sopesando cautelosamente as contribuies a ele vinculadas.

3.4.4

Principal instrumento constitutivo

A.I.U. Paraispolis
Lei municipal especfica

O.U. gua
Espraiada
Lei municipal n 13.260/
2001 e decreto municipal
n 44.845/ 2004

FIDC Res. Cidade


So Paulo
Regulamento do Fundo
de Investimento em
Direitos Creditrios Caixa FIDC Brasil
Construir - Residencial
Cidade de So Paulo
(minuta)

Tabela 7

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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118

O instrumento constitutivo aqui considerado aquele documento que rene


as condies para a implementao do projeto, definindo o qu e quais as entidades
pertencentes ao projeto. Nos dois primeiros casos, tal instrumento representado
por uma lei municipal especfica, existente na gua Espraiada e idealizada em
Paraispolis. O instrumento legal tem suma importncia no mbito do Poder
Pblico, em virtude do pacto social que firma, dando publicidade s condies da
parceria, que deve somar interesses privados na realizao de um objeto de interesse
pblico.

O Residencial So Paulo, at onde pde constatar a presente pesquisa, no


dispe de nenhum instrumento especial por parte do Poder Pblico. Trata-se de um
projeto convencional, sob gesto da COHAB, constitudo por condomnios
residenciais cujas unidades recebero financiamento de um agente financeiro,
representado pela Caixa Econmica Federal, que buscar fundos em uma fonte
outra de recursos que no o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE)
ou o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). no agente financeiro que se
encontra o documento mais ntegro a respeito de todas as condies envolvidas no
projeto: o regulamento do fundo. Este documento, tal qual as leis dos casos
anteriores, vincula o objeto aos beneficirios e estabelece as condies de risco da
operao. Porm, sendo um documento elaborado unilateralmente, por apenas um
dos agentes, no caso a Caixa, no obriga outras instituies, como por exemplo, a
COHAB, que s ter compromissos a partir da assinatura dos contratos com os
muturios.

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3.4.5

119

Instrumentos urbansticos e econmicos

A.I.U. Paraispolis
rea de interveno
urbanstica, conforme art.
146 da lei municipal n
13.430/ 2002 e arts. 30 a 35
e 74 da lei municipal n
13.885/ 2004;
concesso
urbanstica, conforme art.
39 da lei municipal n
13.885/ 2004;

O.U. gua
Espraiada
Operao
urbana
consorciada, conforme arts.
32 a 34 da lei federal n
10.257/
2001
e
leis
municipais n 13.430/ 2002,
n 13.885/ 2004 art. 36 e 37
e n 13.260/ 2001;
incentivos
e
limitaes
urbansticas,
conforme lei municipal n
13.260/ 2001;

- outorga onerosa do direito de construir conforme arts. 28


a 31 idem e inc. XVI do art. 146 da lei municipal n
13.430/ 2002;

FIDC Res. Cidade


So Paulo
-

condomnio edilcio;

Programa
de
incentivo implantao de
projetos de interesse social
PIPS, institudo pela lei
federal n 10.735/ 2003;
Fundos
de
investimento em direitos
creditrios ou fundos de
recebveis, cuja constituio
foi autorizada pela Res. BCB
n 2.907/ 2001.

- Certificados de Potencial Adicional de Construo


(CEPACs), conforme art. 34 da lei federal n 10.257/
2001, lei municipal n 13.430/ 2002 e decreto municipal
n 44.417/ 2004;
- Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS);
- desapropriao.
Tabela 8

Nota-se uma grande quantidade de instrumentos urbansticos utilizados nos


dois primeiros casos, sobre os quais j se discorreu bastante nas sees 3.4 e 3.4.1
deste captulo. Trata-se de projetos de remodelao urbana de grande complexidade,
que requerem novas maneiras de interveno e de obteno de recursos. Operaes
idealizadas sobre regies, ou seja, que transcendem o benefcio a um ou outro
terreno.

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


Os empreendimentos da Prefeitura Municipal de So Paulo e da Caixa Econmica
Federal

120

Slvia Regina Merendas Rangel dissertao de Mestrado 2007

Mais uma vez, o Residencial So Paulo difere das demais operaes. Nenhum
instrumento urbanstico especial utilizado, uma vez que a situao problema
bastante simples, bastando, para enfrent-la a legislao urbanstica tradicional.
na constituio financeira que esta operao traz algumas novidades. Se o FIDC no
pode ser tido exatamente como uma inovao, a sua utilizao para um
empreendimento de interesse social indicao recente do PIPS. O fundo de
investimentos um instrumento que abre uma nova perspectiva de fontes de
recursos. Porm, o mercado financeiro sempre buscar taxas de retorno competitivas
frente a outros investimentos, o que exige dos projetos grande criatividade para
garantir o retorno necessrio, cumprindo o objetivo para o qual foi concebido.

3.4.6

Legislao aplicada

A.I.U. Paraispolis

O.U. gua Espraiada

FIDC Res. Cidade So


Paulo

- Constituio Federal;

- Lei federal n 4.591/ 1964;

- Estatuto da Cidade (lei federal n 10.257/ 2001);

- Lei
2003;

- Plano Diretor Estratgico (lei municipal n 13.430/ 2002);

federal

10.735/

- Decreto n 5004/2004

- Decreto Regulamentador dos CEPACs (decr. Municipal n


44.417/2004);
- Lei de Uso e Ocupao do Solo (lei municipal n 13.885/
2004);
- Projeto de lei municipal

- Lei da Operao Urbana


(lei municipal n 13.260/
2001);
- Decreto Regulamentador
da
Operao
Urbana
(decreto n 42.898/ 2003)

Tabela 9

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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121

A legislao relacionada no quadro acima d idia da dificuldade da


interveno para modificaes urbanas frente quela realizada para a produo de
um empreendimento novo em uma gleba nica. Ainda que se considere que a
Prefeitura de So Paulo foi vanguardista no uso do instrumento da Operao
Urbana, foi o advento do Estatuto da Cidade que definiu as diretrizes para que ele
cumprisse sua funo social. Uma grande quantidade de regulamentos necessria
para legitimar intervenes como as projetadas em Paraispolis e gua Espraiada,
enquanto apenas uma lei federal, com mais de quarenta anos de vigncia,
suficiente para assegurar a promoo de um empreendimento como o Residencial
So Paulo, cuja legislao remanescente diz respeito a mecanismos financeiros
recentes.

O embasamento legal de uma operao montada em parceria pblico-privada


precisa ser slido e, preferencialmente, estar distante de questionamentos judiciais,
uma varivel incalculvel na equao de um projeto. A legislao deve ser a
necessria para permitir a atuao do Poder Pblico e a suficiente para possibilitar
garantir aos particulares a estabilidade das relaes firmadas.

3.4.7

Aspectos fundirios

A.I.U. Paraispolis
rea constituda, em sua
maior extenso, por lotes
particulares ocupados
irregularmente, que
carecem de soluo para
regularizao da posse.

O.U. gua Espraiada


rea constituda por
propriedades privadas e
pblicas de diversas
naturezas, cujas
modificaes ocorrero
apenas nos locais sob
interveno das obras.

FIDC Res. Cidade So


Paulo
Glebas de propriedade da
Prefeitura e da COHAB,
unificadas em apenas
uma, de propriedade da
COHAB, sobre a qual foi
incorporado o
empreendimento, para
venda.

Tabela 10

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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122

Os aspectos fundirios esto relacionados segurana jurdica das operaes


imobilirias. Questes como propriedade, posse, regularidade de registros so
fundamentais para a constituio de negcios. Aqui os empreendimentos em
parceria pblico-privada diferem muito daqueles tradicionalmente realizados
exclusivamente pelo Poder Pblico, que goza de certa flexibilidade cartorria em
razo da natureza de suas funes. Esses projetos assemelham-se mais queles
realizados pela iniciativa privada, para quem os problemas registrais devem estar
solucionados sob pena de agravamento do risco do negcio.

Dos trs projetos, mais uma vez, o Residencial So Paulo apresenta-se nas
condies mais simples, com dificuldades semelhantes a qualquer empreendimento
imobilirio produzido no mercado. Graas a isso, a operao pode ser constituda em
um curto espao de tempo e compor um investimento aprovado pelas instituies
competentes do mercado financeiro, que trabalha sempre com garantias exeqveis
para seus compromissos. No outro extremo est Paraispolis, cuja situao de
irregularidade de posses e propriedades impede o incio imediato de qualquer ao
com capital privado. E a soluo para os problemas ali encontrados, muitas vezes,
passa pela realizao de obras, e que demonstra a interdependncia entre as
chamadas regularizaes fundiria e urbanstica, que traz dificuldades obteno
de recursos do mercado financeiro. Qualquer operao passa, antes, pela retificao
das pendncias de ordem fundiria incidentes sobre o objeto do investimento.

gua Espraiada s enfrentar situaes de mudana de domnio nas


localidades das obras e o porte das questes a serem enfrentadas no chega a
configurar em risco para uma interveno, que traz recursos para desapropriao de
todas as aes de utilidade pblica.

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3.4.8

123

Equao de fundos simplificada 92

A.I.U. Paraispolis

O.U. gua Espraiada

FIDC Res. Cidade So


Paulo

Em todos os casos:
Receitas (R) = Despesas (D)
e
D=E+I
Onde:
E estudos
I intervenes
R = COU + F
Onde:
COU somatria dos
certificados de outorga
onerosa emitidos pela
PMSP SPE para leilo
F financiamento da Caixa
obtido pela SPE
Retorno: valorizao COU
Garantia do financiamento:
COU

R = CEPAC + O
Onde:
CEPAC somatria dos
certificados de potencial
adicional de construo,
emitidos pela PMSP
para leilo
O oramento municipal da
PMSP

R = FIDC
Onde:
FIDC somatria das cotas
dos investidores
Retorno: financiamento
habitacional da Caixa
Garantia do financiamento:
imveis

Retorno: valorizao
CEPAC

Tabela 11

De maneira bastante simplificada, a equao financeira de uma operao


deve equivaler o custo do projeto aos frutos dele colhidos, normalmente ainda como
expectativa.

O terceiro caso tem os frutos mais bem caracterizados como recebveis, j


tendo o mercado uma compreenso e um valor atribuvel a contratos de
financiamento firmados no Sistema Financeiro Imobilirio e com crdito consignado
em folha de pagamento.

92 As equaes aqui explanadas tem carter apenas elucidativo daquilo que foi explanado nesta
pesquisa.

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124

Nas duas primeiras operaes, os recebveis majoritrios encontrados so


oriundos de direitos recentemente instaurados, os COU e os CEPAC. No caso de
Paraispolis, compem as fontes de recursos o financiamento a ser obtido pela SPE
junto a Caixa, que requer uma garantia, representada pelos prprios COU. J na
gua Espraiada, o segundo componente de recursos o prprio oramento
municipal.

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REFLEXES PARA CONCLUSO

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126

captulo 4: REFLEXES PARA CONCLUSO

Pretende-se, neste captulo, elencar, seno todos, ao menos os principais


aspectos a serem analisados em uma operao de parceria pblico-privada. A
identificao, descrio, medio, ponderao, controle, mitigao93 e avaliao
destes mesmos aspectos so necessrios para o planejamento dos impactos

do

projeto previstos.

A concluso sobre a viabilidade de um empreendimento d-se aps a


verificao de toda uma gama de aspectos que influenciam a sua exeqibilidade e a
constatao de que os riscos levantados encontram-se em nveis aceitveis.

93 FIPE, SVMA. Relatrio com os pareceres tcnicos relativos ao EIA/ RIMA da Operao Urbana
Faria Lima. FIPE, fev. 1994.

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4.1

127

ASPECTOS SOCIAIS E AMBIENTAIS

Qualquer projeto de interveno urbana promovido por iniciativa do Poder


Pblico tem como objetivo ltimo o atendimento s demandas da sociedade. Quando
se pretende uma interveno urbana de grande porte, a anlise das questes sociais
necessariamente toma um carter relevante, devendo passar pela qualificao e
quantificao da populao por ela beneficiada e/ ou atingida. Os nus e os bnus do
empreendimento precisam ser socialmente estratificados e compreendidos em toda a
durao do projeto.

Assim, simplificadamente, teremos, em Paraispolis, a populao de baixa


renda moradora do complexo de favelas como populao diretamente beneficiada, ou
populao alvo, da A.I.U.. Se as melhorias resultantes das obras de urbanizao, ao
final da interveno, elevaro a qualidade de vida daquelas pessoas, por outro lado,
no perodo de execuo das obras, essa populao ser bastante importunada pela
movimentao dos trabalhadores e mquinas. At mesmo antes de se iniciarem
trabalhos fsicos, a expectativa pelas obras pode provocar um certo abandono da
manuteno de coisas ou lugares a serem modificados, alm da proliferao de
informaes desencontradas, imprecisas ou mesmo falsas sobre o projeto, o que,
alis, provavelmente ocorrer at que se concluam as intervenes. E, finalmente,
aps executados os melhoramentos, parte da populao poder no ser capaz de
arcar financeiramente com os custos da insero cidade legal, ou mesmo ver-se
motivada a trocar seu imvel pelo correspondente valor em moeda que o mesmo
agregou. Tambm deve ser avaliado o suprimento s demais necessidades bsicas,
tais como demanda por equipamentos sociais de sade, educao, lazer, dentre

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128

outros, bem como a existncia e suficincia de estabelecimentos de comrcio e


servios primrios.

Aps devidamente problematizados todos os possveis impactos sobre essa


populao alvo, medidas mitigadoras precisam ser propostas, tais como a elaborao
de um plano de informao sobre o projeto desde o momento de definio pela
interveno, a realizao de programas subsidirios de dinamizao econmica da
populao e de formao para o exerccio da cidadania, a negociao junto s
concessionrias de servios pblicos por taxas subsidiadas e a implantao de um
plano de convivncia com as obras.

Da mesma forma que a populao alvo, tambm merecem ateno as pessoas


indiretamente impactadas pela interveno, como a populao moradora do entorno
das favelas, de classes mdia-alta e alta, os trabalhadores e usurios dos
estabelecimentos diversos existentes.

Se na A.I.U. Paraispolis a populao alvo e atingida so coincidentes e


residentes do permetro de interveno, o mesmo no ocorre na O.U.A.E., em que as
obras pretendem atrair mais populao usuria e moradora e, assim, impactam de
maneiras diversas a populao originalmente instalada em seu permetro.

No terceiro estudo de caso, a problematizao social, inicialmente,


assemelha-se muito ao estudo de demanda, uma vez que o empreendimento, ainda
que destinado a um pblico relativamente restrito (servidores pblicos municipais)
muito mais prximo a um tpico lanamento residencial do mercado imobilirio que
s intervenes de carter transformador de uma rea urbana j constituda de
populao, que caracterizam os outros dois estudos de caso.
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129

Nos empreendimentos em parceria pblico privada, a observao precisa das


carncias sociais que se deseja ver atendidas ensejar consideraes de ordem
econmica, assim como o levantamento das oportunidades que um novo espao
urbano ou uma reconfigurao espacial possam propiciar.

Um outro aspecto relevante no tocante questo social a participao de


toda a sociedade nos processos de planejamento urbano, inclusive nas intervenes
pontuais, como os casos em tela. Ashworth94 alertou:

2.2 (...) tanto nos Estados Unidos quanto na Gr-Bretanha a tendncia


aumentar a participao pblica no processo de planejamento.
(...)
2.3 importante enfatizar que o atual processo de participao
concede legitimidade ao processo de planejamento. No entanto,
essa participao deve ser real deve ser capaz de afetar o
resultado. Precisa tambm ser inclusiva. (...) Onde esto os
empresrios? Onde esto os proprietrios de terras? Onde esto os
pobres? Quem est cuidando dos interesses dos que ainda no
nasceram? O planejamento brasileiro deve encontrar um
mecanismo que envolva e fornea defensores para cada um destes
interesses.

natural pensar, e cada vez mais exigido nos processos que se pretendem
democrticos, que a populao toda, diretamente ou atravs de entidades
representativas as mais plrimas e diversas, contribua para os projetos pblicos.
Contudo, numa sociedade to assimtrica, a garantia da real participao s pode
resultar de um estudo minucioso das condies de cada partcipe, sua ponderao e
proposio de formas adequadas promoo de discusses proveitosas.

94 ASHWORTH, Stephen. Rendas Regulatrias: usando o sistema de planejamento de uso do solo


urbano. Traduo de Paulo Bettinelli. Revista Polis, So Paulo, n 27, p. 39-40, 1996.

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130

Finalmente, os aspectos ambientais, tanto quanto os sociais, tm origem


difusa no que diz respeito aos direitos das pessoas. Tanto um quanto outro revelam
impactos que, normalmente, no so contabilizados nas propostas de investimento
privado, estando a cargo do Poder Pblico a sua defesa.

As questes relativas ao meio ambiente natural so tradicionalmente


tratadas nos Estudos de Impacto Ambiental EIA e Relatrios de Impacto ao Meio
ambiente RIMA com levantamento de problemas bastante especficos ao
equilbrio, manuteno ou recomposio do ecossistema. Neste estudo ser
destacado apenas o problema das reas com pr-uso potencialmente poluidor, que
possam vir a ser classificadas como reas contaminadas.

A contaminao do solo e das guas subterrneas assunto relativamente


novo no setor imobilirio. Tradicionalmente voltado ocupao de reas virgens, do
ponto de vista de usos urbanos, o adensamento e esgotamento do territrio
metropolitano tm levado os empresrios proposio de empreendimentos em
terrenos reciclados, muitas vezes de usos industriais ou outros usos que em razo de
diversas formas de armazenamento ou manipulao de produtos qumicos, deixaram
no imvel um passivo ambiental de propores econmicas desconhecidas, que
requerer elevados investimentos em investigao de subsolo. O entendimento desse
problema, atravs da sistematizao de um procedimento que diminua os custos da
identificao das reas contaminadas, vem sendo desenvolvido95, mas ainda
insuficiente para tornar claros os dispndios inerentes aos terrenos sob suspeita de
contaminao. No caso da O.U.A.E., os cuidados referentes possibilidade de
ocorrncia de contaminao em imveis ensejaram exigncias na Licena Ambiental
CETESB. Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas. So Paulo. Disponvel em:
<http://www.cetesb.sp.gov.br/Solo/areas_contaminadas/manual.asp>

95

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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131

Prvia 96, posteriormente consideradas no Estudo de Viabilidade97 desenvolvido para


o CEPAC como fator desvalorizante do imvel considerado.

PMSP. Prospecto de registro da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada. So Paulo: PMSP,
jul
de
2004
(atualizado
at
out.
2006),
p.
385-390.
Disponvel
em:
<http://www.cvm.gov.br/ASP/cvmwww/REGISTRO/cepac/FormcepacReg.asp?>. Acesso em: 28 jan.
2007.
97 EMURB. Estudo de Viabilidade Operao Urbana Consorciada gua Espraiada. So Paulo:
Amaral
Dvila
Engenharia
de
Avaliaes,
mar.
2004.
Disponvel
em:
<http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/emurb/cepac/0004> . Acesso em: 29 jan. 2007.
96

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


Os empreendimentos da Prefeitura Municipal de So Paulo e da Caixa Econmica
Federal

Slvia Regina Merendas Rangel dissertao de Mestrado 2007

4.2

132

ASPECTOS ECONMICOS

Segundo os economistas, os aspectos econmicos dividem-se em dois tipos:


aqueles referentes macroeconomia e outros relativos microeconomia. Sendo
assim, temos:

A Macroeconomia estuda a economia como um todo, analisando a


determinao e o comportamento de grandes agregados, tais como:
renda e produto nacionais, nvel geral de preos, emprego e
desemprego, estoque de moeda e taxas de juros, balano de
pagamentos e taxa de cmbio. 98

As condies macroeconmicas formam, portanto, um contexto no qual o


empreendimento deve ser desenhadoo. A A.I.U. Paraispolis, por exemplo, tem sua
hiptese de financiamento baseada na disponibilidade de recursos para o setor
privado, uma vez que o endividamento do setor pblico restringe os emprstimos
PMSP. Em outro contexto econmico, talvez fosse mais conveniente Prefeitura
tomar diretamente o financiamento.

possvel, tambm, exemplificar com a ponderao realizada pela Prefeitura


com relao O.U.A.E.:

A adoo de medidas, pelo Governo Federal, que possam resultar na


flutuao da moeda, indexao da economia, instabilidade de
preos, elevao de taxas de juros ou influenciar a poltica fiscal
vigente podero impactar os negcios imobilirios e os
investimentos em CEPAC. 99

VASCONCELLOS, Marco Antonio S. e GARCIA, Manuel E.. Fundamentos de Economia. So Paulo:


Editora Saraiva, 2 edio, 2004, p.86.
99 PMSP. Prospecto de registro da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada. So Paulo: PMSP,
jul
de
2004
(atualizado
at
out.
2006).
Disponvel
em:
<http://www.cvm.gov.br/ASP/cvmwww/REGISTRO/cepac/FormcepacReg.asp?>. Acesso em: 28 jan.
2007.
98

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


Os empreendimentos da Prefeitura Municipal de So Paulo e da Caixa Econmica
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Slvia Regina Merendas Rangel dissertao de Mestrado 2007

133

possvel inferir que a estabilidade macroeconmica desde 1994, com a


implantao do Plano Real pelo Governo Federal, comeou a criar uma idia de
continuidade da poltica econmica empreendida pelo Governo Federal, dando
oportunidade a investimentos de base imobiliria, como os aqui analisados.

A situao do Residencial So Paulo atrelada atual conjuntura econmica


por princpio, no passado recente brasileiro no seria possvel a distribuio, no
mercado, de cotas de um fundo de investimento cuja perspectiva de retorno fossem
as amortizaes de financiamentos habitacionais por famlias de renda mdia e
mdia-baixa, simplesmente pelo fato de que os juros pagos em investimentos de
renda fixa, por exemplo, eram muito superiores aos aplicveis a financiamentos
habitacionais100.

Assim, os aspectos macroeconmicos so condicionantes essenciais na


estruturao financeira dos projetos de parceria, particularmente naqueles que
requerem financiamento bancrio. Em se tratando de um impacto sobre o qual no
possvel ter controle, do ponto de vista de gerenciamento do empreendimento, resta
como cuidado o monitoramento constante da conjuntura da Economia, j que a
recente estabilidade financeira ainda no convenceu os investidores de que o
Governo no ir alterar as regras econmicas, como j fez no passado.

Por outro lado, se passivo o comportamento de um empreendimento com


relao a aspectos maiores da Economia, o mesmo no ocorre quanto aos aspectos
microeconmicos.
100 At h cerca de dois anos, os juros pagos nos fundos de renda fixa facilmente superavam os
20%a.a., baseados na taxa SELIC, enquanto que o financiamento habitacional para classe mdia
pagava aos investidores da poupana mseros 12% a.a.. atualmente, devido queda da taxa SELIC,
que remurera os ttulos pblicos, o rendimento desses fundos vem se assemelhando aos da poupana,
perdendo competitividade.

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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134

A Microeconomia, ou teoria dos preos, analisa a formao de preos


no mercado, ou seja, como a empresa e o consumidor interagem e
decidem qual o preo e a quantidade de determinado bem ou
servio em mercados especficos. 101
Aqui entra a relao entre oferta e demanda do mercado, que influenciar
determinantemente os casos em anlise, uma vez que se trata do princpio bsico
das relaes privadas. Os empreendimentos tm por objetivo colocar certos bens no
mercado. necessrio verificar se nesse mercado existe a procura por aqueles bens,
ou seja, se h investidores e/ ou compradores em qualidade e quantidade compatvel
com a operao que se pretende.
Em se tratando dos bens imobilirios, a anlise particular dos estudos de
caso dar-se- na seo referente aos aspectos mercadolgicos.
Um ltimo aspecto a ser levantado, ainda sob a abrangncia da teoria
microeconmica, diz respeito s externalidades produzidas por cada uma das
intervenes.

As externalidades implicam custo e benefcio sociais diferentes do


custo e do benefcio privados. O sistema de preos reflete apenas
os custos e os benefcios privados, sendo necessria a presena do
governo para incorporar as externalidades ao custo privado, (...) 102
Temos uma externalidade positiva (ou economia externa) quando
uma unidade econmica cria benefcios para outras, sem receber
pagamento por isso. Por exemplo, uma empresa treina a mo-deobra, que acaba, (...), transferindo-se para outra empresa; a beleza
do jardim do vizinho, que valoriza sua casa; uma nova estrada; os
comerciantes de um mesmo ramo que se localizam na mesma
regio.
Temos uma externalidade negativa (ou deseconomia externa) quando
uma unidade econmica cria custos para outras, sem pagar por
isso. Por exemplo, poluio e congestionamento causados por
automveis, caminhes e nibus; uma indstria que polui um rio e
impe custos atividade pesqueira; a construo de uma
barragem etc. 103
VASCONCELLOS e GARCIA. Opus cit. , p.31.
REZENDE, Fernando. Finanas Pblicas. So Paulo: Editora Atlas S.A., 2 edio, 2004, p. 28-29.
103 VASCONCELLOS e GARCIA. Opus cit. , p.71-72.
101
102

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


Os empreendimentos da Prefeitura Municipal de So Paulo e da Caixa Econmica
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135

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Assim, as externalidades so conseqncias alheias aos objetivos de um


projeto, sob o ponto de vista do investidor, e que, contudo, criam oportunidades ou
necessidades que o Poder Pblico deve identificar e regular.

O investimento que se projetou para o bairro de Itaquera atravs do


Residencial So Paulo certamente provocaria uma dinamizao nos usos do entorno
direto, provocando a valorizao dos imveis e a oportunidade de instalao de
diversos servios. Assim, o zoneamento da regio foi corretamente previsto como
zona de centralidade polar, incentivando novas atividades, porm nenhum
instrumento de captao do aumento a ser gerado nos valores dos imveis foi
previsto, pelo que se depreende do material disponvel.

Igualmente, a Operao Urbana gua Espraiada e seus instrumentos


conexos no previram a captao da valorizao imobiliria do entorno, que
decorrer das intervenes em execuo. Por outro lado, nenhum documento
menciona uma eventual indenizao cabida a comerciantes temporariamente
prejudicados pelas obras.

Nesta seo, foram levantados apenas os princpios que regem os


relacionamentos

privados

as

chamadas

falhas

de

mercado.

anlise

particularizada dos estudos de caso com relao aos aspectos especficos da natureza
das suas intervenes se desdobrar nas sees Aspectos urbansticos, Aspectos
financeiros e Aspectos mercadolgicos, subseqentes a esta.

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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136

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4.3

ASPECTOS URBANSTICOS

Os aspectos urbansticos so, geralmente, o destino da maior parte dos


recursos das grandes intervenes de que trata este trabalho. Neles esto
compreendidos os problemas de uso e ocupao do solo, densidades demogrficas,
trnsito e transporte, saneamento ambiental104, fundirios, equipamentos sociais,
vizinhana. Essencialmente causadora de impactos, a interveno urbanstica
simultaneamente tem por princpio solucionar o problema-chave, que motivou a
interveno, bem como os diversos impactos a ele correlatos, de origens sociais,
ambientais ou financeiras.

No caso da O.U.A.E., o objetivo da interveno a transformao urbana da


regio buscando, assim, modificar as atividades ali desenvolvidas, atrair
investimentos, promover ligao viria regional. Para isso foram projetadas vultosas
obras que, por sua vez, interferem no tecido original, gerando tenses nas
confluncias do permetro transformador, sendo exemplificado pelo termo de
ajustamento105 de conduta aferido pelos moradores de V. Cordeiro que se
encontravam altamente insatisfeitos com a omisso do plano em relao a tal
conflito106.

Os

aspectos

levantados

como

geradores

de

impactos

devem

ser

dimensionados com relao s solues propostas para verificao da suficincia das

104 Saneamento ambiental um conceito recentemente trazido pelo Governo Federal a fim de abordar
os problemas de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, tradicionalmente conhecidos
como saneamento bsico, de forma integrada aos problemas de drenagem urbana e resduos slidos.
105 Termo de compromisso de ajustamento de conduta disponvel ao Ministrio Pblico e que vem
sendo utilizado para soluo extra-judicial para soluo de questes de interesse da coletividade. Ele
sela entre as partes, como o prprio nome diz, um compromisso entre as partes de desenvolver aes
mitigadoras ou reparadoras de conflitos.
106 PMSP. Ibid., p. 343-346.

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137

intervenes. Isto particularmente importante, tendo em vista que as obras da


resultantes configuram o consumidor majoritrio dos recursos previstos.

Ainda no caso gua Espraiada, aps a anlise do Estudo de Impacto


Ambiental EIA apresentado pela empresa contratada, o conselho Municipal de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel CADES a quem cabe o
licenciamento ambiental no municpio, apontou diversos pontos de complementao
das obras previstas, que passaram a exigncias da Licena Ambiental Prvia LAP
concedida.

A interveno urbanstica, alis, sempre objeto de licenciamentos pblicos.


Da se descortinam, ento, as diversidades dos interesses em jogo. Dada a grande
complexidade da legislao urbanstica e ambiental brasileira, a primeira
dificuldade pode ser o prprio enquadramento do projeto nas infinitas instncias
existentes: municipal, estadual e federal 107. A quem cabe aprovar o projeto?

Diga-se que, a partir do momento em que essas intervenes passam pelo


crivo do sistema financeiro, a necessidade de constituio de garantias do
empreendimento determina a regularidade absoluta dos projetos, uma vez que os
riscos do investimento devem ser mnimos, o que certamente descarta um embargo
s obras.

Outra questo que compete cada vez mais anlise urbanstica a da


regularidade fundiria. Intervenes fsicas ocorrem no territrio que, por sua vez,
Recentemente o Estado de So Paulo vem passando por um momento de muitos desentendimentos
quanto ao licenciamento ambiental. Algumas municipalidades, como o caso da Capital, instalaram
um sistema prprio de licenciamento, alegando-se auto-suficientes para tal procedimento. Ocorre que,
constitucionalmente, as questes ambientais foram delegadas aos Estados e, no caso paulista, os
rgos estaduais somente delegam suas funes mediante um acordo firmado com o Municpio, num
procedimento que no vem recebendo muitas adeses.
107

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


Os empreendimentos da Prefeitura Municipal de So Paulo e da Caixa Econmica
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138

Slvia Regina Merendas Rangel dissertao de Mestrado 2007

divide-se em infinitas pores, pertencentes aos mais diversos proprietrios. Por


outro lado, intervenes pblicas esto atreladas utilidade pblica ou ao interesse
declarado social.

Na A.I.U. Paraispolis, a regularizao fundiria constituiria um entrave


imediata contratao, mesmo considerando que todos os outros aspectos estivessem
atendidos, pois o territrio da favela Paraispolis majoritariamente privado, no
sendo passvel de interveno pblica antes da sua regularizao para um novo
ordenamento territorial.

Esse tipo de interveno vem exigindo dos urbanistas a incorporao de


conhecimentos relativos aos aspectos jurdicos envolvidos na regularizao
urbanstica de uma localidade, uma vez que o processo fundirio em favelas e
loteamentos clandestinos envolve espacialidade, tanto quanto procedimentos
judiciais.

Tambm

contribui

para

essa

nova

especialidade

quase

que

indisponibilidade de advogados para tratar dos assuntos de direito urbanstico.

As intervenes urbanas so intimamente ligadas ao trnsito. Na O.U.A.E., a


diretriz de interligao entre a Marginal Pinheiros e a Rodovia dos Imigrantes um
caso tpico de transformao estrutural da regio diretamente atingida pelas obras
virias para assuno de outra funo urbana. A nova configurao de acessos tem
potencial para transformar a circulao de veculos e pedestres em uma regio muito
mais abrangente que a primeira. Por outro lado, novos fluxos so um fator
impactante em bairros adjacentes e, dependendo de sua intensidade, podem gerar
modificaes no entorno, seja ele consolidado, em transformao ou degradado.
Oportunidades e conflitos tradicionalmente surgem dessas intervenes.

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139

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Em uma viso global dessas operaes, verifica-se que muitas das


transformaes urbanas devem-se aos interesses dos empreendedores privados, mas
requerem a aprovao dos urbanistas. Sendo assim, torna-se oportuno refletir acerca
de uma considerao trazida por PEISER108, no sentido de que os urbanistas tendem
a se considerar os representantes do interesse pblico e, por fora de sua viso
predominantemente fsica, so normalmente contrrios a mudanas e impactos.
patente que a formao do urbanista pouco considera a importncia social e
econmica das transformaes empreendidas pelo setor privado, tendendo a
constituir uma viso solidificada do espao urbano. Entretanto, tendo em vista a
necessidade de modificaes urbanas, h que se entender o significado do
desenvolvimento,

inclusive

os

riscos

assumidos

pelos

investidores

nas

transformaes e sua inteno de construir obras marcantes.

PEISER, Richard. Who plans America? Planners or developers? In Planning, Public Policy, and
Land Use Controls. P. 269-279. Reimpresso autorizada do Journal of the American Planning
Association. American Planning Association, v. 56, n 4, 1990, p.496-503.

108

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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4.4

140

ASPECTOS MERCADOLGICOS

O mercado imobilirio tem um desempenho tradicionalmente importante no


que diz respeito ao desenvolvimento e expanso da cidade de So Paulo. A economia
pujante da capital paulista sempre contou com os empreendedores desse setor da
construo civil para prover os espaos de trabalho e moradia.

Entretanto, devido aos riscos desse tipo de negcio para o investidor privado,
o setor imobilirio bastante conservador e reativo no que tange a inovaes e porte
dos empreendimentos, preferindo negcios repetidos, de curto prazo e modulados, a
um projeto maior que o usual. Deve-se ressaltar que aqui se discorrer sobre as
tpicas empresas de incorporao e construo de apartamentos para as classes
mdia e mdia-alta.

A anlise de mercado utilizada baseia-se na comparao simples de um


lanamento que se pretende, quer seja residencial, quer seja comercial, com os
demais lanamentos existentes na regio pretendida, na qual j foi adquirido ou
compromissado um terreno. O esboo do projeto elaborado com base no coeficiente
de aproveitamento mximo do terreno e nas reas requeridas pelo tipo de produto
almejado. Assim, determinam-se quantos dormitrios ter cada unidade, quantos
apartamentos por andar, quantas vagas de garagem, numa relao de custo x
benefcio (menor custo em relao ao maior valor de venda atingvel, a fim de se
criar um maior diferencial possvel). A vestimenta arquitetnica do edifcio
realizada posteriormente, para aprovao e venda.

As consideraes sobre demanda populacional so empricas, baseadas no


sucesso ou insucesso dos empreendimentos vizinhos anteriores e conjuntura
O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda
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141

econmica. Neste ponto, deve-se observar que a identificao da demanda para um


novo empreendimento tarefa que sempre exigir uma margem de incerteza
relativamente grande, pois, ainda que se analise de forma mais cientfica109 a
disponibilidade de populao com renda compatvel com o empreendimento naquela
regio, o perfil das famlias, as distncias usuais de mudana, e que sejam
realizadas pesquisas em campo, tudo continuar sendo um exerccio de futurologia,
uma vez que se trata de inferir sobre as intenes da populao num momento que
antecede de 24 a 36 meses a concluso do produto propriamente dito, quando as
unidades so efetivamente comercializadas.

Voltaremos o olhar agora para a O.U.A.E., operao para a qual foi elaborado
e est disponvel um Estudo de Viabilidade que teve por objetivo a anlise da
viabilidade do CEPAC como valor mobilirio no mbito da Operao Urbana gua
Espraiada 110. Mais especificamente, este relatrio deveria demonstrar a viabilidade
econmica do valor mnimo de R$ 300,00 (trezentos reais), atribudo por lei ao
CEPAC, para a construo no solo criado, este vendido por meio de CEPACs,
averiguando ser este mtodo mais vantajoso ou no em comparao s demais
regies de competio, onde h escassez no estoque de solo previsto para a rea da
O.U.A.E..

O Estudo se desenvolve por meio da utilizao de metodologias de avaliao


de imveis urbanos, sem se preocupar com o rigoroso atendimento norma tcnica
vigente e, s vezes, prescindindo de tratamentos estatsticos para a homogeneizao

A rea de Engenharia da Caixa Econmica Federal vem desenvolvendo uma metodologia para
estudo de demanda habitacional, lastreada nos dados corporativos disponveis sobre comercializao
de imveis e cruzamento de tcnicas de estatstica e mapeamento, com a qual pretende obter mais
preciso nas anlises de viabilidade de empreendimentos habitacionais para mercado.
110 EMURB. Opus cit., p. 4.
109

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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de

dados

das

amostras

consideradas

para

trs

situaes

142

imobilirias

paradigmticas: terrenos incorporveis, apartamentos e conjuntos comerciais.


Note-se, neste momento, que o estudo foi bastante alinhado aos empreendimentos
tpicos do mercado imobilirio, o que, sob o ponto de vista do investidor, positivo,
pois sero analisados empreendimentos que vm tendo sucesso de comercializao
dentro dos padres aceitos.

Para a afirmao de que o valor mnimo do CEPAC vivel, foram


relacionados, para cada tipo de imvel e em cada setor da Operao Urbana, fatores
valorizantes ou desvalorizantes e a evoluo de preos do metro quadrado de imveis
(concluindo sempre que a valorizao dos mesmos foi superior inflao, no perodo
analisado de 1994 a 2003). Com base nisso, e em cada um dos diferentes coeficientes
de aproveitamento (bsico e mximo) de cada zona, foram desenvolvidas equaes
contrapondo valores hipotticos para obteno de terrenos de mesma rea, com o uso
de CEPAC e sem ele, com o seguinte resultado:

SETOR

VALOR MXIMO DO CEPAC (R$)

Brooklin
Chucri Zaidan
Marginal Pinheiros
Berrini
Jabaquara

401,51
425,39
726,42
547,28
630,00

Tabela 12

Ou seja, o estudo conclui pela viabilidade do valor mnimo do CEPAC, em


uma anlise que pode ser considerada satisfatria no tocante aos principais fatores
influenciantes na formao de valores de terrenos.

Na segunda anlise, a fim de demonstrar a competitividade da O.U.A.E.


diante de outras regies, so agregados fatores s equaes, alm dos anteriormente
O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda
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143

citados, relativos ao ndice fiscal e outros que influenciam o clculo da outorga


onerosa (instrumento de aquisio de solo criado fora da Operao Urbana, baseado
no valor venal do imvel), com o seguinte resultado:

SETOR
Brooklin

Chucri
Zaidan
Marginal
Pinheiros
Berrini

Jabaquara

ZONA DE
USO
ZONA 1
ZONA 2
ZONA 9
ZONA 10
ZONA 13
ZONA 2
ZONA 6
ZONA 1
ZONA 2
ZONA 17
ZONA 1
ZONA 2
ZONA 9
ZONA 10
ZONA 13
ZONA 2

USO
RESIDENCIAL
444,44
666,67
444,44
666,67
666,67
666,67
333,33
222,22
333,33
333,33
388,89
666,67
333,33
666,67
666,67
222,22

USO
COMERCIAL
400,00
300,00
400,00
600,00
400,00
300,00
300,00
200,00
150,00
200,00
350,00
300,00
300,00
600,00
300,00
150,00

Tabela 13

Nesta segunda anlise, tambm se identificam suficientemente os fatores


influenciantes. Porm, como no foram apresentados os valores venais em nenhuma
situao, dentro ou fora da rea da Operao Urbana, no possvel concluir sobre a
competitividade do CEPAC com relao outorga onerosa.

Em seguida, o estudo traa um quadro do mercado de apartamentos,


afirmando que, no perodo analisado de 1999 a 2003, cerca de 50% dos lanamentos
imobilirios da cidade de So Paulo concentraram-se na Zona Sul, apresentando
dados sobre a evoluo das reas lanadas em empreendimentos e das reas de
terreno consumidas por esses empreendimentos, ambas em crescimento.

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144

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As intervenes urbansticas projetadas para cada setor so tidas, sem


quaisquer ponderaes, como valorizantes em todos os setores e algumas exigncias
do estudo ambiental e de vizinhana so consideradas influenciantes, embora no
tenham sido utilizadas nas anlises efetuadas.

Baseado na projeo de adensamento e de reas que potencialmente


adeririam s transformaes propostas pela Operao Urbana desenvolvida no
Estudo de Impacto Ambiental da gua Espraiada, computa, para cada zona de cada
setor o estoque de rea disponvel para empreendimentos, que somam 3.541.884 m
de um total de rea lquida do permetro de 8.203.989 m. Ponderando que, ainda
segundo

EIA,

em

cada

zona

analisada

potenciais

distintos

para

empreendimentos residenciais e comerciais, sendo um mnimo de 30% para o


primeiro e um mximo de 70% para o segundo, ambos previstos em lei, e ainda
considerando os coeficientes bsico e mximo de construo e os ndices de
equivalncia do CEPAC para construo e modificao de uso, chega a um total de
7.603.760 m, ou seja, mais que o dobro da rea considerada como limite na lei, de
3.250.000 m. Diante disso, conclui que o permetro teria disponibilidade para
produzir mais rea adicional que a estabelecida na lei da O.U.A.E., o que caracteriza
a escassez do estoque.

A metodologia considerada parece lgica, apenas carecendo de embasamento


no tocante obteno dos critrios utilizados para a adeso potencial de terrenos, de
quase

50%

da

rea

da

Operao

Urbana,

que

parece

exagerado

e,

conseqentemente, superestima todo o potencial adicional. Reiterando esta


afirmao, basta dizer que, conforme informaes do EIA: o potencial adicional
mximo para o Setor Jabaquara equivalente ao incremento de rea ocorrida entre

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145

1991 e 2001; no Setor Brooklin a mesma relao de praticamente trs vezes o


incremento no perodo; cinco vezes o incremento no perodo ou simplesmente o dobro
da rea construda do Setor Chucri Zaidan, onde est o maior estoque territorial e
com potencial de transformao; apenas 25% do total do incremento no Setor
Berrini, que j foi alvo de uma exploso na dcada passada; e para o Setor Marginal
prope um incremento de rea adicional correspondente a 70% do territrio lquido,
praticamente todo disponvel.

Por outro lado, para a projeo da demanda o estudo faz uso de dados
disponveis para regies prximas com grande dinamismo no mercado imobilirio
(Campo Belo, Brooklin, Vila Mascote, Vila Olmpia, Moema, Morumbi, Jabaquara,
Santo Amaro, Vila Santa Catarina, Itaim Bibi) e tambm em bairros mais distantes
(Sade, Tatuap, Perdizes, etc.), para levantamento da rea de terrenos consumida por
empreendimentos residenciais nesses bairros entre 1992 e 2004, cujos empreendedores
tendero a ser atrados para a O.U.A.E., fazendo migrar parte daqueles consumos, num
total previsto de aproximadamente 50.000m/ano.

A partir da oscilao entre os valores mnimo, mdio e mximo obtidos pela


aplicao no muito criteriosa da anlise estatstica desses dados, estabelece
equivocadamente os cenrios pessimista, realista e otimista, quando deveria compor
tais cenrios baseados em dados conjunturais diferenciados, tais como a criao de
diversas hipteses de migrao de consumo dos bairros vizinhos. Portanto, o estudo da
demanda apresenta-se fragilizado por se basear em uma considerao emprica
desprovida de testes de hipteses.

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146

A demanda comercial teve por base o consumo de terrenos dentro do prprio


permetro, que foi extremamente alto no perodo considerado de 1992 a 2001 (mdia de
42.000m/ano), recebendo uma ponderao de que o mercado demorar a deslanchar
pela saturao atual.

A partir da, so traados grficos que demonstram hipoteticamente a evoluo


desses consumos ao longo de 15 anos, feitas algumas ponderaes sobre uma queda
inicial na previso de consumo, pequena para os empreendimentos residenciais e muito
grande para os comerciais, e, finalmente, conclui-se que, ao longo dos quinze anos da
operao, a demanda por rea adicional de construo ser exatamente prevista como
estoque na lei, de 3.750.000m obtidos pela somatria dos estoque dos setores, porm
limitados por segurana em 3.250.000m.

A anlise de fatores como perfil familiar e renda, bem como uma comparao
do ttulo CEPAC junto a outros utilizados pelo mercado financeiro, so itens
negligenciados em tais projees, tornando-as pouco legitimveis.

Apesar das limitaes, importante considerar o ineditismo desse estudo


uma vez que, embora esteja em vigor h mais tempo, no se encontra disponvel e
talvez no tenha sido realizado trabalho similar no tocante Operao Urbana
Faria Lima. De fato, tais estudos de mercado carecem de contribuies antes de
consolidarem uma metodologia razoavelmente confivel.

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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147

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Entretanto, ainda no caso da O.U.A.E., j esto disponveis os resultados da


primeira emisso de CEPAC111:

Evento

R$

CEPAC

R$/ CEPAC

198.140.400,00

660.468

300

Comercializados 1 leilo (100%)

30.000.000,00

100.000

300

Comercializados 2 leilo (100%)

5.238.690,00

16.899

310

Comercializados 3 leilo (100%)

20.961.500,00

56.500

371

Comercializados 4 leilo (70%)

46.608.530,00

125.969

370

Total comercializado 1 emisso

102.808.720,00

299.368

343

Utilizados conforme previso


legal

-----

-81.173

-----

Saldo

-----

218.195

-----

48.293.115,67

-----

-----

Total 1 emisso112

Recursos oramentrios
utilizados
Tabela 14

Assim, ainda que considerando os problemas metodolgicos na construo


dos cenrios, acertou at agora a previso pessimista do estudo, que estimou, at o
segundo ano de vigncia dos ttulos, o consumo de 299.003,04 CEPAC113, para
demonstrar a necessidade da evoluo dos mtodos de estudos mercadolgicos do
setor imobilirio.

Um estudo semelhante deveria ser elaborado para a A.I.U. Paraispolis,


considerando, porm, que as obras previstas como objeto da interveno no tm
carter valorizante na mesma proporo que a vizinha gua Espraiada, e at

Caixa Econmica Federal. Relatrio consolidado da Operao Urbana gua Espraiada. GIDUR/SP:
15 nov. 2006.
PMSP, opus cit., p. 19-20, 455, 463.
112 Ttulos emitidos pela PMSP, para serem oferecidos no mercado atravs de leiles no prazo de dois
anos, a partir de julho de 2004, podendo sofrer prorrogao, conforme documentos constantes do item
Proposta de estruturao de oferta pblica de CEPAC constante de EMURB, opus cit., p. 229-274.
113 EMURB. Opus cit., p. 202.
111

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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148

mesmo que esta, conforme previso do respectivo estudo anteriormente citado,


usurpar parte dos investidores da regio de influncia de Paraispolis.

Por outro lado, no Residencial So Paulo ficou caracterizada a ausncia de


adequado estudo mercadolgico. Segundo informaes verbais de funcionrios da
Caixa envolvidos na operao, bem como em relatrios internos, observa-se que a
PMSP apresentou como demanda para o projeto uma listagem contendo cerca de
7.400 candidatos aquisio dos 1.694 imveis projetados. No primeiro
levantamento cadastral, 43% dos inscritos demonstravam restries para a
contratao. Posteriormente, aps vrios motivos como falta de interesse,
inadequao de perfil da famlia ao financiamento pretendido, incorreo de dados
para contato, falecimentos e novas restries cadastrais, apenas dois pedidos de
financiamento foram encaminhados para anlise. Numa nova tentativa, 81
processos foram encaminhados, ainda em nmero infinitamente inferior
disponibilidade do empreendimento.

Por fim, foram apontados como problemas com a demanda dos servidores
pblicos indicada pela COHAB, dentre outros: insuficincia de renda para o imvel
pretendido, desconhecimento das regras de financiamento e desconhecimento das
caractersticas do empreendimento (localizao, imvel adquirido na planta, etc.).
Tambm foram alegadas presses pela elevao dos valores avaliados para as
unidades habitacionais e o terreno, bem como dos custos das etapas iniciais da obra.
Como conseqncia de tamanha imprudncia na conduo de um investimento, a
Caixa amargou a desistncia de um fundo FIDC que fora avaliado como
excelente investimento, devidamente constitudo e j investido de recursos de
capitalistas que nele acreditaram.

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4.5

149

ASPECTOS FINANCEIROS

A estruturao de projetos para investimento requer um planejamento


criterioso para verificao da pertinncia e competitividade diante de outras formas
disponveis para o investidor. Trata-se de uma lgica de planejamento econmico
essencialmente privada, uma vez que no considera as externalidades da produo.

Para uma empresa construtora e incorporadora, a deciso pelo negcio de


base imobiliria no unicamente financeira, uma vez que possui uma estrutura
instalada para atuao nesse mercado. Entretanto, quando se pretende atrair um
capitalista que, sem qualquer vinculao de ordem operacional com o negcio,
escolhe uma opo de rentabilidade em um imenso portflio oferecido pelo mercado
financeiro, a comparao segue os indicadores tpicos deste ltimo.

Os lanamentos imobilirios do mercado, muitas vezes, recebem estudos que


levam em considerao, exclusivamente, os custos, a remunerao pretendida e o
valor de mercado, sempre computados em valores atuais, como se todas as etapas se
dessem instantaneamente at a concluso das obras. Essa prtica s possvel
porque o empreendedor tpico do mercado de apartamentos de So Paulo trabalha,
em grande parte, com capital prprio para incorporar e construir seus projetos. Os
emprstimos bancrios so utilizados preferencialmente aps a entrega dos
apartamentos, momento a partir do qual o financiamento com recursos prprios
deixa de ser interessante devido ao longo prazo requerido por um financiamento
habitacional e ao seu baixo rendimento financeiro.

O objetivo da anlise financeira a reduo do nvel de riscos para o


empreendedor e, de acordo com os ensinamentos do Prof. Dr. Joo da Rocha Lima Jr.
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114,

150

tem como vetor mais importante a equao de fundos, ou funding, do

empreendimento, que consiste, basicamente, na anlise temporal das entradas


(receitas) e sadas (gastos) de recursos financeiros ao longo da produo. Para isso,
h que se considerar trs momentos bsicos no ciclo de uma operao:

de investimento intensivo, durante a estruturao e implantao do


empreendimento, quando ainda no possvel comercializar o
produto;

de investimento alavancado pela comercializao ou financiamento


produo, na fase de construo propriamente dita;

de retorno puro, aps a entrega do produto.

O terceiro momento, conforme j mencionado, o mais desinteressante para


o empreendedor. Trata-se da fase de amortizao do financiamento habitacional115,
que oferece juros baixos e retorno de longo prazo. Assim, duas solues podem ser
verificadas: o direcionamento da famlia adquirente para o financiamento bancrio
ou a securitizao116 dos recebveis da operao.

Os dois primeiros momentos, relativos ao planejamento, produo e s


vendas, por outro lado, so o escopo do trabalho do empreendedor imobilirio e, em

114 Professor do Departamento de Engenharia de Construo Civil da Escola Politcnica da USP,


atuante na linha de pesquisa Real Estate do curso de ps-graduao strictu sensu daquela faculdade.
115 Considera-se que os imveis so adquiridos atravs de financiamento, em virtude da inexistncia
de poupana suficiente por parte das famlias.
116 Securitizao uma espcie de refinanciamento, na qual o empreendedor, aps a concesso de
financiamento famlia adquirente com recursos prprios (financiamento direto com o contrutor),
vende os recebveis (as prestaes vincendas/ futuras) a uma empresa do ramo financeiro, com
desgio.

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151

razo deles, realizada uma rotina de anlise do investimento no empreendimento,


conforme os passos a seguir:

a) devem ser levantados todos os custos do empresrio necessrios desde o incio


da concepo da operao at sua concluso, a includos a elaborao de
projetos, a realizao de registros, a compra de terreno, os encargos, os custos
de comercializao e custeio da implantao. Tais custos devem ser
rigorosamente distribudos ao longo do ciclo do empreendimento, ou seja, ao
longo do perodo compreendido pelos dois primeiros momentos citados.

b) Com base nas caractersticas do empreendimento (p. ex. preo e condies de


pagamento requeridas) e de seu pblico alvo (p.ex. renda familiar, poupana,
capacidade e condies de financiamento), monta-se um cenrio de referncia
para o empreendimento, no qual se consideram, por exemplo, os custos, o preo
colocado para o produto, obtido por avaliao comparativa de mercado, a forma
de pagamento, a velocidade de vendas, a inflao geral e o ndice de reajuste
setorial da construo, as contas conexas receita e os parmetros de
rentabilidade. Paralelamente construo do cenrio referencial, devem ser
elaborados outros, com consideraes mais agressivas e mais conservadoras.
Com isso, monta-se o modelo matemtico para a equao de fundos do
investimento.

c) Lanam-se, ento, as hipteses, com maior colocao de recursos prprios do


empreendedor na produo e comercializao (menor alavancagem) ou maior
obteno de financiamento produo e comercializao (maior alavancagem).

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152

d) Atravs do cruzamento das informaes anteriormente levantadas, com o


auxlio de tcnicas da matemtica financeira, so realizadas anlises que
buscam verificar o retorno efetivo do investimento ao longo do fluxo de caixa do
empreendimento, validando ou no as hipteses lanadas.

Esclarecidos esses aspectos substanciais, volta-se ao exame dos estudos de


caso.

Na O.U.A.E., partindo-se do ponto no qual se encerrou a anlise

mercadolgica, e ainda considerando os custos das intervenes, poderiam ter sido


elaborados estudos que analisassem o fluxo das receitas e despesas com cenrios
efetivamente distintos, como se descreveu nesta seo, e a comparao da
rentabilidade do investimento em CEPAC com relao a outros disponveis, bem
como estudos para verificao da oportunidade de financiamento ou no das
intervenes com recursos externos, o que poderia acelerar a valorizao do
permetro.

Para o Residencial So Paulo, nada constava entre os documentos tcnicos de


Engenharia que indicasse ter sido desenvolvida anlise semelhante. Contudo,
devido ao tipo de operao e instncias de aprovao necessrias, pode-se inferir que
vrias das informaes aqui relacionadas tenham sido ponderadas, talvez at menos
cientificamente, porm com resultados que tenham dado base para a confiabilidade
que o FIDC obteve previamente sua colocao no mercado.

Mais ainda, na operao de Paraispolis, tendo em vista que a sua montagem


considerava a obteno de financiamento bancrio para compatibilizao do fluxo de
receitas e despesas por parte de um empreendedor privado, a Sociedade de Propsito
Especial SPE seria imprescindvel realizar a validao de hipteses de

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153

investimento. Para efetivao dessa operao, contudo, seria necessrio o


convencimento, por parte da Caixa Econmica Federal, de que as certides de
outorga onerosa poderiam lastrear o financiamento pretendido, o que, na viso da
Prefeitura, deveria ser oferecido pela SPE.

importante ressaltar, por fim, que os aspectos financeiros tm pertinncia


de serem considerados em projetos de investimento de base imobiliria. Por um lado,
porque estes competem ou devem competir, sob a tica de um investidor, com
oportunidades ofertadas pelo mercado financeiro, e, por outro, tendo em vista a
necessidade de o empreendedor adiantar o capital necessrio realizao do seu
projeto, para o qual certamente disporia de recursos suficientes, dado que prestou
garantia ao montante pretendido, porm em um prazo incompatvel com a execuo
de obras e outras aes projetadas.

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4.6

154

ASPECTOS INSTITUCIONAIS

Dentre os aspectos institucionais mais relevantes, merecem destaque aqueles


relacionados s questes poltico-partidrias e ideolgicas, mudanas de gesto,
papis dos agentes e aspectos legais.

Normalmente, os polticos titulares de cargos pblicos eletivos assumem sua


gesto com propostas ideolgicas para a conduo de suas atitudes. So intenes de
fortalecimento de alguns setores da sociedade, em detrimento de outros, de
estabelecimento de uma imagem insistentemente ligada ao atendimento populao
de baixa renda, ou idoneidade de carter, ou a polticas setoriais (infra-estrutura,
sade, educao) ou outros. Essas diretrizes, ainda que momentneas, provocam a
emergncia de servios e insumos plausveis quela gesto. Assim ocorreu com os
projetos analisados nesta dissertao.

No perodo de 2001 a 2004, sob a gesto petista de Marta Suplicy, a equipe


municipal lanou-se busca das chamadas parcerias, to prometidas durante a
campanha eleitoral de 2000. De fato, foram elaboradas propostas para estruturao
dessa modalidade de projeto na rea habitacional, como vimos, trazendo tona
discusses urbanas h tempos reprimidas, porm sob uma nova tica: as parcerias
pblico-privadas117. A estrutura municipal precisava adequar-se para possibilitar a
formatao e conduo desses processos, lanar-se aos setores sociais potencialmente
parceiros, munir-se de instrumentos de regulamentao e garantia, desvendar as
regras do sistema financeiro, compreender a lgica do investidor privado e, no

A nova tica no representa necessariamente uma inovao absoluta, pois, como vimos no captulo
2, as parcerias pblico-privadas, ao menos na rea de infra-estrutura, praticamente nasceram com a
cidade de So Paulo.
117

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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155

bastasse, ainda exercer a funo pblica de estabelecer as prioridades sociais dos


projetos e sua forma de atendimento.

A esse princpio de atuao podem ser atribudas a concepo do ousado


projeto da sociedade de propsito especial de Paraispolis, do fundo de investimentos
em direitos creditrios de Itaquera e, porque no, da implantao da Operao
Urbana gua Espraiada, que, h uma dcada, buscava promulgao em lei.
Consultorias contratadas supriam os conhecimentos especializados e de estudo de
mercado. A equipe executiva era, em grande parte, integrada por profissionais
filiados ao partido e a Prefeitura passou a ser tema de artigos para investidores,
como o do jornal Valor Econmico, abrindo seu espao no mercado. Contudo, com a
derrota nas eleies, os ideais esmoeceram e se dissiparam, acompanhando seus
mentores, que migraram para outras instituies.

Iniciava-se, ento, a gesto tucana de Jos Serra, que conquistara a


populao sem apresentar projetos de governo que no na rea da sade,
prometendo, porm, administrar com seriedade os projetos j constitudos. O
compromisso de continuidade referia-se, contudo, aos aspectos administrativos da
mquina pblica, e no s estratgias ideolgicas, paralisando a construo da
proposta da AIU Paraispolis nos moldes anteriores. Tendo em vista que os projetos
de Arquitetura e Engenharia j existiam, a Prefeitura deu incio a parte das obras.

A Caixa Econmica Federal118, que participou de diversas formas de trs


operaes de parceria pblico-privada na gesto municipal anterior, atualmente

Cabe aqui um esclarecimento quanto ao papel que a Caixa Econmica Federal vem tendo
fortalecido ao longo da atual gesto do Governo Federal, presidida por Lus Incio Lula da Silva. A
Caixa tem 146 anos de existncia, desde suas primeiras figuras jurdicas, e foi criada para
constituio de poupana para pessoas de menos posses, assumindo, posteriormente, a atribuio de
118

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156

acompanha as obras da O.U.A.E., por fora do contrato firmado anteriormente com a


EMURB.

Tradicionalmente, a continuidade das aes promovidas pelo setor pblico


gera desconfiana nos demais agentes sociais, dadas as diferenas da natureza das
instituies e, conseqentemente, dos interesses envolvidos numa parceria pblicoprivada. Porm, a montagem da resultante segue as regras j explanadas da
microeconomia, estando o Poder Pblico Municipal imbudo de poderes para exercer
sua funo de regulador do mercado que, por princpio, busca lucro nas atividades
sociais desempenhadas.

No Residencial So Paulo, a COHAB cumpria com o seu dever de prover


habitao para a populao quando concebeu o projeto em Itaquera. A Caixa,
possivelmente, vislumbrou a oportunidade de investimento diante da inexistncia de
linhas de financiamento convencionais para aquele porte de empreendimento e com
base numa demanda cativa do setor financeiro, tal como se apresentam os
assalariados, particularmente os servidores pblicos. Assim, montou um programa
de investimentos para a constituio de um FIDC cujo primeiro projeto seria o da
PMSP.

rgo financiador habitacional. No passado recente, particularmente aps a extino do Banco


Nacional da Habitao BNH em 1986, os recursos financeiros e a atuao da Caixa vinham sendo
direcionados para atendimento classe mdia. Contudo, no mbito de uma poltica corporativa maior
de fortalecimento da atuao da Caixa, estabeleceu-se a atribuio de agente operador das polticas
pblicas federais junto aos governos municipais. Assim, muito embora a estrutura da linha de crdito
mais representativa para investimento em habitao e infra-estrutura FGTS permanea apoiada
no mesmo marco legal desde a dcada de 60, a empresa vem ampliando sua participao no incentivo
reviso de normas e, particularmente, no investimento em uma estrutura de atendimento composta
por equipes multidisciplinares de profissionais e em uma agressiva rede de executivos especializados
no atendimento aos rgos pblicos. Eles vm sendo incentivados a compreender os problemas
trazidos pelo cliente e propor solues conjuntas, tendo sido nessa perspectiva que ocorreu o
aparecimento dos casos em estudo.

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157

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Completavam, ainda, o ciclo de grandes agentes uma empresa construtora,


contratada para cumprir o objeto num prazo estipulado, o Grupo Po de Acar, que
assumiria o espao comercial, e pequenos investidores, detentores dos recursos que
capitalizariam o fundo. Ocorre que a PMSP, abrangendo uma atribuio externa
sua natureza, incumbiu-se de promover a publicidade e a comercializao do
empreendimento entre os potenciais clientes, seus empregados. Atribuio externa
porque, ao invs de munir o candidato ao financiamento habitacional de informaes
objetivas para a contratao, vendeu um projeto poltico que no tinha valor de
compra, lugar no espao, regras de crdito ou arquitetura compatvel com suas
necessidades ou possibilidades. Um corretor de vendas, cujo objetivo a assinatura
do contrato, apesar de buscar a seduo do cliente com os atributos do produto, deve
saber informar corretamente as regras do sistema no qual atua.

No caso de Paraispolis, a Prefeitura atuaria como reguladora da operao,


com a atribuio essencial de fiscalizao da execuo do objeto pretendido, e
fomentadora para sua estruturao, com o apoio montagem da S.P.E. e
financiamento, atravs da concesso do monoplio da comercializao de certides
de outorga onerosa empresa. Os grandes investidores da iniciativa privada veriamse atrados pela perspectiva de valorizao dos ttulos, particularmente aps algum
perodo de sucesso dos CEPAC da vizinha O.U.A.E., e adeririam S.P.E. como
scios, buscando financiamento para as obras de urbanizao das favelas junto
Caixa. Esta, por sua vez, buscaria recursos para financiar o montante necessrio,
incompatvel com as linhas de crdito disponveis, e promoveria o assessoramento
PMSP

para

avaliao

da

viabilidade

do

investimento,

bem

como

acompanhamento da interveno.

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158

A A.I.U. Paraispolis teria constitudo um importante exemplo da


exacerbao do modelo de parceria pblico-privada: o atendimento a uma demanda
eminentemente social a urbanizao das favelas atravs das externalidades
existentes no entorno rico, financeiramente capturadas para investimento.

J a O.U.A.E. no apresentava carter inovador, visto que absorvia


experincias anteriores, oriundas de outras operaes urbanas, especialmente a da
Faria Lima. Ao contrrio do exemplo anterior, nesta interveno investe-se na
ocorrncia de externalidades, cujos recursos captados financiam aquela finalidade e,
marginalmente119, as habitaes para a populao de baixa renda.

Finalmente, um outro vetor referente aos aspectos institucionais diz respeito


legislao, ou seja, capacidade que o Poder Pblico tem de fazer uso de diplomas
legais existentes ou mesmo de cri-los, quando necessrio ao objetivo pretendido e
permitido pelas condies polticas. Muito j se discorreu neste estudo sobre cada
instrumento utilizado. Neste momento vale destacar, simplesmente, que a atuao
do Poder Pblico, em qualquer esfera, dar-se- sempre mediante previso legal, de
acordo com o princpio da legalidade, que rege o Estado brasileiro. Por outro lado, a
iniciativa privada tudo pode, que no seja proibido por lei.

O investimento aqui considerado marginal porque no tem por objetivo solucionar o problema
habitacional do permetro delimitado para interveno, mas exclusivamente o caso daqueles que
forem atropelados pelas obras.
119

O significado da parceria pblico privada nos projetos habitacionais de baixa renda


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159

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4.7

ASPECTOS DE GESTO

Os projetos de interveno urbana normalmente se estendem por vrios


anos. Possuem premissas acordadas em um momento poltico, porm atravessam
diversas gestes administrativas. Desdobram-se em inmeras aes causadoras e
mitigadoras de impactos. E um dia se encerram, deixando experincias para as
prximas propostas. A gesto tem por objetivo a coordenao desse processo, a fim
de que o projeto seja adequadamente implementado.

A equipe de gesto deve ser composta por profissionais com qualificao


compatvel complexidade das atividades nele previstas para participar das
decises desde a etapa de planejamento. a ela que cabe integrar os diversos
estudos elaborados e zelar pelo relacionamento dos agentes envolvidos, cobrar
resultados e promover a comunicao eficaz das informaes. uma funo
essencialmente pblica, ainda que possa ser assessorada e no mais do que isso
por

consultores

externos,

eventualmente

at

mais

especializados.

indubitavelmente pblica porque deve se responsabilizar pela aplicao de recursos


pblicos na consecuo de intervenes de interesse pblico estando imbuda, para
tanto, poder de deciso.

Para que a gesto se constitua e mantenha alinhada com os objetivos para os


quais foi criada, imprescindvel o estabelecimento de uma conexo de causa e
efeito dos atos praticados, o que normalmente passa pela necessidade de emisso de
relatrios peridicos para uma outra instncia, ou rgo, com real poder de coero
(distrato, suspenso de repasse de recursos, apurao de responsabilidade), alm de
procedimentos freqentes de fiscalizao e auditoria.

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160

A O.U.A.E., nico caso em execuo, possui um Grupo de Gesto, consultivo e


deliberativo, no qual tomam assento, alm da coordenadora EMURB, vrias
secretarias municipais e duas subprefeituras, alm de quase uma dezena de
entidades representativas da sociedade. Contando com 17 componentes, o grupo no
mais avalista do que operacional, restando EMURB as atribuies mais
executivas120. razovel prever que a gesto de um projeto pblico seja monitorada
por diversos representantes e que um grupo mais restrito efetivamente a
empreenda.

Para fins de fiscalizao do andamento das intervenes, a EMURB


contratou a Caixa para aferir as medies e elaborar os relatrios a serem
encaminhados Comisso de Valores Mobilirios CVM para controle e
publicidade.

Durante as fases do ciclo de um projeto estruturao, implantao e


operao h vrios momentos de replanejamento, uma vez que o cenrio inicial se
altera e os impactos previstos tambm. Nesses momentos, deve ser garantida ampla
discusso: convocar os agentes envolvidos e a maior representao possvel da
sociedade, devidamente considerada em procedimentos metodolgicos diversos e
distintos de planejamento participativo121, a fim de que a equipe de gesto esteja
munida de tantas abordagens quanto possveis.

PMSP. Opus cit., p. 289-294.


No se pode considerar que o processo efetivamente participativo quando so considerados
apenas, por exemplo, os representantes do setor produtivo conforme o exemplo apresentado por
GELL (GELL, Jos Miguel Fernndes. Planificacin estratgica de ciudades. Barcelona: Editorial
Gustavo Gili S.A., p. 65, 1997.) para exemplificar o universo de agentes urbanos atuantes no Plano
Estratgico de Madri, no qual no se vislumbra nenhum representante da populao.

120
121

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161

No conceito de projetos de desenvolvimento122, assim entendidos como um


conjunto de aes propostas para a transformao de uma situao inicial julgada
inadequada e atingimento de uma situao pretendida, so reunidas tcnicas de
planejamento que proporcionam uma construo gradativa de entendimentos em
oficinas participativas, culminando na elaborao coletiva de peas que congregam o
encadeamento lgico do projeto pretendido e seu respectivo desdobramento em
aes.

Do ponto de vista executivo, o grupo responsvel pela gesto pode imprimir


maior ou menor qualidade implementao do projeto. Portanto, pode-se dizer que
grande parte do sucesso do empreendimento, considerado em todo o seu ciclo,
resultante da gesto que lhe for atribuda como resultado do esforo do Poder
Pblico em garantir os benefcios sociais projetados para o empreendimento.

122 PFEIFFER, Meter. Gerenciamento de projetos de desenvolvimento conceitos, instrumentos e


aplicaes. Rio de Janeiro: Brasport, 2005

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162

4.8 VIABILIDADE

Inicialmente, necessrio destacar que todo o negcio implica risco, sempre.


Tendo em vista que o risco de um projeto consiste na possibilidade da ocorrncia de
um evento que modifique as condies inicialmente acordadas, causando prejuzo
consecuo do objeto, a anlise de viabilidade tem por fim a verificao de que a
probabilidade da ocorrncia de tal evento seja a menor possvel.

Aps a considerao dos diversos aspectos que podem impactar um


empreendimento, o investidor dever avaliar se a operao proposta:

apresenta-se coerente do ponto de vista do fluxo de caixa;

oferece garantia para o investimento;

plausvel naquele mercado;

possui uma estrutura de gesto capaz de implementar o projeto;

tem respaldo poltico e aceitao social.

Por outro lado, o Poder Pblico verificar se a interveno:

contribui para o interesse pblico;

possui suficientes solues urbansticas e ambientais;

tem previses factveis;

ser implementada nas condies previstas;

possibilita o controle eficaz das aes executadas.

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163

A viabilidade de um empreendimento d-se com a abordagem integrada e


ponderada dos impactos e solues propostos diante da previso de ganhos
financeiros e benefcios. Embora seja uma anlise mais tradicionalmente privada, o
estudo de viabilidade, no caso das parcerias pblico-privadas, foi constitudo para
atingimento de finalidades sociais e reveste-se de instrumentos de gesto
compatveis com a Administrao Pblica. A viabilidade deve se dar para ambas as
partes: se seus indicadores so mais conhecidos para o retorno ao capitalista, devem
ser sucessivamente mais claros para o retorno social.

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CONSIDERAES FINAIS

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165

captulo 5: CONSIDERAES FINAIS

A presente dissertao abordou as relaes entre o setor pblico e a iniciativa


privada na consecuo de projetos habitacionais, bem como alguns instrumentos que
podem ser empregados para seu estabelecimento. Foram apresentadas vantagens e
desvantagens, implicaes para a sociedade, momento oportuno e formas para a
constituio de projetos com esse formato.

O desenvolvimento desta pesquisa iniciou-se com o resgate histrico de


investimentos em infra-estrutura realizados no incio da formao da cidade de So
Paulo, demonstrando que a associao do Poder Pblico ao capital privado um modelo
que o territrio paulistano conhece de longa data, o qual, a depender de fatores
macroeconmicos, retomado como alternativa de produo de bens de interesse
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pblico ou abandonado em virtude de outras formas de financiamento mais adequadas


ao momento.

Em seguida, foram apresentados trs estudos de caso, baseados na experincia


profissional da Autora como arquiteta da Caixa Econmica Federal. Tais casos
apresentaram caractersticas distintas quanto ao objeto, estruturao e financiamento.
Assim, foram levantados os instrumentos urbansticos e econmicos utilizados em uma
operao que envolvia a urbanizao da segunda maior favela do municpio, a A.I.U.
Paraispolis, em outra na qual a construo de moradia interveno acessria diante
das obras, visando valorizao da regio na qual se insere para atrao de
investimentos, a O.U. gua Espraiada, e na terceira, na qual um grande projeto
residencial seria erguido, o F.I.D.C. Residencial Cidade de So Paulo.

Todos os projetos so de autoria da Prefeitura Municipal de So Paulo,


apresentados entre 2003 e 2004, e tiveram participao da Caixa Econmica Federal
para formatao ou acompanhamento de contrato ou instalao e operao. Nessa
poca, o oramento municipal encontrava-se bastante minguado, circunstncia que
restringia a consecuo de projetos a serem implementados com recursos prprios e que
levou a Prefeitura a lanar mo das parcerias pblico-privadas, concluindo que tal
soluo ocorre em momentos de escassez de recursos oramentrios.

Foi verificada, contudo, a necessidade do ente pblico exercer firmemente a


regulamentao

controle

desses

empreendimentos,

atravs

dos

prprios

instrumentos demonstrados, para que no houvesse desequilbrio entre os resultados


sociais e financeiros.

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Posteriormente, foi realizada a anlise de viabilidade dos empreendimentos,


sem o objetivo de enquadrar as operaes ou classific-las, visando, porm, explorar as
situaes por elas trazidas para exemplificar pontos a serem extrados e aprofundados
em um estudo de impactos.

Nesta dissertao, foram apresentadas consideraes gerais sobre o tema com


base nos estudos de caso, no havendo uma preocupao com aprofundamentos em
mincias, dada a diferente disponibilidade de material para cada operao e a inteno
de iniciar um debate sobre projetos habitacionais ligados a investimento entre os
urbanistas, com o intuito de trazer discusso a viabilidade e exeqibilidade
econmica de projetos.

Os casos analisados permitiram, por fim, a concluso de que as parcerias


pblico-privadas significam uma alternativa complementar na execuo da poltica
habitacional paulistana e requerem, para seu sucesso, o correto estabelecimento de
papis entre o setor pblico e a iniciativa privada para sua estruturao, bem como a
existncia de excedentes ou externalidades passveis de captao financeira para
corrigir desequilbrios de mercado relacionados habitao, evidenciando a
necessidade permanente da existncia de um bom pagador para a promoo de subsdio
cruzado s famlias de baixa renda.

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REFERNCIAS

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