EL L I B E R A L I S M O , L O S I M P U E S T O S

INTERNOS Y EL ESTADO FEDERAL

M E X I C A N O , 1857-1911

Marcello C A R M A G N A N I
Universit di Torino

E L L I B E R A L I S M O M E X I C A N O ha merecido numerosos estudios

que h a n iluminado su gestacin, su difusin, su capacidad
de reelaborar y adecuar los conceptos liberales a l a realidad
mexicana y su difcil traduccin en proyectos reformadores.
U n inters menor ha existido, en cambio, por establecer los
efectos de las reformas liberales a nivel del proceso poltico,
social y econmico. Ello nos parece depender del hecho de
que quienes se interesan por l a evolucin de las ideas no tie
nen u n inters especial por las realidades concretas, mien
tras quienes analizan la poltica, l a sociedad y l a economa
tienden, a su vez, a subestimar l a importancia de la dimen
sin doctrinal.
U n a mayor conexin entre el anlisis de las ideas y de su
aplicacin se puede obtener con l a conjugacin de documen
tacin de origen doctrinal con l a de origen estatal. P o r ello
hemos pensado en u n estudio que muestre cmo el pensa
miento liberal proporcion los conceptos para comprender
el proceso de reforma de l a hacienda federal y el efecto que
la reforma fiscal tuvo a nivel econmico y poltico.
P a r a capturar el proceso liberal a nivel de la hacienda p
blica, hemos tratado de establecer l a importancia que con1

E n t r e los numerosos estudios existentes recordamos los siguientes:

HALE,

1968; REYES HEROLES,

Covo,

1983; GUERRA,

1 9 5 7 - 1 9 6 1 , 3 vols.; Coso V I L L E G A S , 1 9 7 3 :

1 9 8 5 , 2 vols.; K N I G H T .

1 9 8 5 , pp. 5 9 - 9 1 ;

RABASA,

1976.

HMex, x x x v n i : 3 , 1989

471

472

MARCELLO

CARMAGNANI

cretamente atribuyen los liberales a la reforma del sistema

hacendario, y si es verdad que los elementos ms novedosos
de esta reforma, representados por u n conjunto de impuestos internos conocidos como renta del timbre, fueron realmente
capaces de afectar los consumos y liberar la produccin y la
circulacin de los bienes, as como si a travs del nuevo sistema de impuestos internos se logr extender la autoridad fiscal del gobierno federal en las diferentes regiones mexicanas. E n esta forma, nuestro anlisis podr decirnos hasta
que punto el sistema hacendario reformado desempe no
slo u n papel indirecto en el crecimiento econmico mexicano, sino tambin u n papel poltico significativo en el periodo
comprendido desde la Reforma hasta la Revolucin.

LIBERALISMO Y REFORMAS

FISCALES

E l liberalismo mexicano, como todos los liberalismos, no se

configura como u n proyecto reformista estructurado sino
ms bien como u n conjunto de conceptos polticos, sociales,
econmicos y culturales formulados paralelamente, pero activados segn las exigencias del contexto histrico. D e ah
que durante la R e f o r m a y la intervencin francesa, las necesidades polticas y militares dieron mayor relevancia a los
conceptos polticos mientras que, garantizada la independencia y la estabilidad poltica interna despus de 1867, adquirieron mayor relevancia los conceptos liberales que
orientaban la economa y la administracin pblica.
Las ideas ms significativas de la regeneracin econmica
liberal las encontramos ya bosquejadas en el decenio de
1850. Durante l a Reforma, los liberales insisten en la necesidad de garantizar la propiedad privada productiva con el fin
de convertirla en u n elemento capaz de acelerar el proceso
de formacin de capital, el cual, a su vez, se expandir ulteriormente por medio de la libre circulacin de los bienes en
el interior del espacio nacional gracias al fomento y expansin de las vas de comunicacin internas e internacionales.
2

468.

Sobre las ideas econmicas de los liberales, cf. C o v o , 1983, p p . 391-

E L E S T A D O F E D E R A L M E X I C A N O , 1857-1911

473

T a l como acontece con todos los liberalismos, al Estado

se le asigna el papel de promotor, por medio de u n a reforma
fiscal que al consagrar constitucionalmente la igualdad tri
butaria, d vida a " u n sistema de impuestos que no contra
re el desarrollo de las riquezas", que sirva " p a r a crear
grandes intereses que se identifiquen con la reforma social,
coadyuvando eficazmente a la marcha liberal y progresiva
de la nacin".
E n conformidad con este criterio, el gobierno constitucio
nal elabora u n programa de reformas fiscales que prev la
abolicin de "todos los impuestos que se recaudan en el i n
terior de la Repblica sobre el movimiento de la riqueza, de
las personas y de los medios de transporte", la abolicin de
los impuestos sobre la "translacin de dominio en fincas
rsticas y urbanas" y sobre la produccin minera. A l mismo
tiempo, se deben simplificar y moderar los impuestos adua
neros y establecer una clara distincin entre impuestos fede
rales y estatales, "atribuyendo a la Federacin los indirectos
y a los estados los directos". P o r ltimo, se deben reorgani
zar y racionalizar las oficinas y los empleados de la adminis
tracin hacendara. E l proyecto fiscal de la Reforma esta
blece entonces una estrecha conexin entre economa y
hacienda pblica y entre poltica y hacienda pblica, asig
nando al Estado federal el papel de apoyar indirectamente
las fuerzas de mercado productivas y el papel de regular po
ltica y administrativamente la tensin entre el gobierno cen
tral y los gobiernos locales.
3

N o es por lo tanto sorprendente que, una vez restaurada

la repblica, el gobierno reproponga, con palabras similares
a las de 1857, una reforma fiscal que facilite " l a libre circu
lacin por l a vasta extensin del pas, de todos los efectos,
y la libre exportacin, sin trabas de ninguna clase; fomentar
3

O C A M P O , 1 9 0 1 , II, p. 1 2 5 . Sobre el debate que consagr constitucio

nalmente l a i g u a l d a d t r i b u t a r i a , vase Z A R C O , 1 9 5 6 , pp. 7 9 0 y 1 3 4 8 ; >
1 9 5 7 , p. 5 3 6 . Sobre el significado de l a i g u a l d a d t r i b u t a r i a , vase C A R MAGNANI,
4

1 9 8 3 , pp.

297-298.

O C A M P O , 1 9 0 1 , II, p p . 1 2 5 - 1 2 6 . E l M a n i f i e s t o fue firmado poi

Benito Jurez, M e l c h o r O c a m p o , M a n u e l R u i z y M i g u e l L e r d o de T e
jada.

474-

M A R C E L L O

C A R M A G N A N I

la produccin, conservando u n derecho que opere como pre

mio sobre l a exportacin; adquirir datos fehacientes para
formar y tener siempre a la altura de l a poca u n a estadstica
completa respecto a los recursos minerales y el estado de las
m i n a s , estableciendo una organizacin sencilla y competen
t e " , con el fin de conseguir que "se puedan hacer reales y
efectivas las inmensas riquezas que existen en el seno de l a
tierra, facilitar trabajo a una abundante poblacin, que a su
vez dara consumidores y marchantes para l a agricultura, el
comercio, la industria, las profesiones y las artes; que hara
subir el valor de la propiedad, aumentar el caudal nacional
y llenar las arcas pblicas".
Tambin l a repblica restaurada identific los puntos
centrales de l a renovacin fiscal en la libre circulacin de los
bienes, los servicios y las personas, en la transformacin ra
dical de los impuestos sobre l a minera, en la eliminacin de
los derechos de exportacin y en la reduccin de los de i m
portacin y en l a prohibicin, a los estados de l a Federacin,
de gravar las importaciones y las exportaciones. L a libre
circulacin de bienes, servicios y personas no significa la
p u r a y simple eliminacin de los viejos impuestos de origen
colonial, sino ms bien su sustitucin con una renta interior
a travs del "establecimiento de las rentas interiores del tim
bre, herencias y contribucin directa sobre l a propiedad
raz'', que " b i e n sistemada podra igualar en sus productos
a l a de las aduanas martimas".
L a reforma fiscal de la repblica restaurada no tiene u n
significado exclusivamente econmico. A p u n t a tambin a
" e q u i l i b r a r los ingresos con los gastos y tener adems algn
sobrante para poder ir amortizando las deudas pblicas y as
consolidar el crdito nacional y afianzar la p a z " . Gracias
a estos mayores ingresos, el Estado federal garantizar " l a
conservacin de la tranquilidad pblica" y lograr que sus
leyes "sean obedecidas por todos los habitantes de la Rep5

pp.
7

Iniciativa, 1869, p. 8.
Memoria, 1870, pp. 1007-1018. vase tambin C A L D E R N , 1955, n,
376-381.
Memoria, 1869, p. 1007.
Iniciativa, 1869, p. 8.

E L E S T A D O F E D E R A L M E X I C A N O , 1857-1911

475

blica, incluyendo por supuesto, a las autoridades de los estados".

E l concepto liberal conforma no slo el proyecto reformador de l a hacienda federal, sino tambin es el criterio que
servira de base, en el decenio de 1870, a u n nuevo sistema
fiscal. T a n t o a nivel de proyecto como a nivel de efectividad,
el nuevo sistema fiscal tiene una doble finalidad: una econmica, liberar la produccin y l a circulacin y afectar el consumo; y u n a poltica, acentuar el poder del Estado central
respecto a los poderes polticos regionales y personales. E n
ltima instancia, l a reforma fiscal refleja los fundamentos
esenciales de u n Estado liberal: u n Estado que ejerce regulacin indirecta de l a economa y l a regulacin directa de los
intereses individuales o de grupo que pueden perjudicar los
de otros individuos o grupos.
9

LAS

RENTAS INTERNAS: CONTINUIDAD Y

DISCONTINUIDAD

L a s rentas internas conocidas como renta del timbre fueron

aprobadas en 1871, pero slo a partir de 1876-1877 comenzaron a ser percibidas por medio de dos tipos de timbres o
estampillas: las comunes, pagadas por contratos civiles y j u diciales y los libros de contabilidad, y las de contribucin federal, que gravaban con u n 2 5 % los ingresos recaudados
por los estados y los m u n i c i p i o s .
L a evolucin de las rentas internas se caracteriza por un
lento crecimiento hasta 1883-1884, u n a aceleracin entre
1883-1884 y 1891-1892, u n a rpida expansin entre 18911892 y 1906-1907 y , finalmente, u n estancamiento en los
aos inmediatamente anteriores a l a Revolucin.
U n examen de sta nos dice que las rentas interna representan, ya en los aos de 1875-1880, ms de u n 10% de los
ingresos federales totales, el 20% a comienzos del decenio de
10

1 0

Memona,

1 8 6 8 , pp. 7 - 1 2 .

L e y del t i m b r e , 3 1 . 1 2 . 1 8 7 1 y L e y d e l t i m b r e , 2 8 . 0 3 . 1 8 7 6 , V A L D S

F L A C A , 1 9 1 2 ; vase adems M C C A L E B , 1 9 2 1 , p . 1 2 7 ; G L O N E R , 1 8 9 6 , p . 2 1 5
LUNAPARRA,

1 9 1 1 , p. 2 8 ; C A L D E R N ,

II, p p . 3 7 9 - 3 8 0 .

476

MARCELLO CARMAGNANI

Cuadro 1
INGRESOS D EL A RENTA D E LTIMBRE E INGRESOS FEDERALES,

Productos de la
renta del timbre

Ao

Ingresos
federales

1875-1911

% Renta del timbre

Ingresos federales

1875-1876

2.415

17.266

14.0

1876-1877

2.641

18.408

14.3

1877-1878

3.160

19.772

16.0

1878-1879

3.250

17.811

18.2

1879-188C

3.706

21.936

16.9

1880-1881

3.843

25.290

15.2

1881-1882

4.330

30.466

14.2

1882-1883

4.602

32.850

14.0

1883-1884

4.143

37.621

11.0

1884-1885

6.469

30.660

21.1

1885-1886

5.877

28.980

20.3

1886-1887

7.538

32.126

23.5

1887-1888

7.949

40.962

19.4

1888-1889

8.755

54.801

16.0

1889-1890

9.353

61.408

15.2

1890-1891

9.47*5

44.122

21.5

1891-1892

9.366

39.993

23.4

1892-1893

1.050

38.654

28.6

1893-1894

A.453

41.216

35.1

1894-1895

15.593

46.907

33.2

1895-1896

18.078

51.240

35.3

1896-1897

19.948

52.105

38.3

1897-1898

23.284

53.288

43.7

1898-1899

23.215

60.653

38.3

1899-1900

24.849

64.675

38.4

1900-1901

25.159

68.283

36.8

1901-1902

26.961

66.774

40.4

1902-1903

29.750

76.620

38.8

1903-1904

30.750

87.002

35.3

1904-1905

31.555

92.666

34.1

1905-1906

32.668

101.972

32.0

1906-1907

33:819

114.286

29.6

1907-1908

33.239

111.810

29.7

1908-1909

31.806

98.775

32.2

1909-1910

33.378

106.328

31.4

1910-1911

33.691

111.142

30.3

F U E N T E S : Memorias de hacienda y crdito pblico, 1875-1880; Cuentas del tesoro federal,

1880-1911; Mara del Carmen V i l l a Patino, La contribucin federal y la concurrencia

fiscal, Mxico, 1945, cuadro 1.

EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911

477

1890, y el 40% a comienzos del decenio de 1900. E n otras

palabras, las rentas internas crecen ms rpidamente que los
ingresos totales entre 1875-1876 y 1900-1901.
Si partiramos de esta p r i m e r a observacin se podra afir
m a r que, as como lo haba proyectado el secretario de H a
cienda, Matas R o m e r o , en 1869, los impuestos internos no
encontraron obstculos para consolidarse y crecer. S i n em
bargo, si observamos con mayor atencin las rentas internas
podemos notar, en la grfica 2, que hasta 1881-1882 estn
constituidas exclusivamente por los dos impuestos estableci
dos en 1871, es decir, las estampillas sobre los documentos
y libros contables, y sobre los ingresos que perciben los esta
dos y los municipios.
Es obvio que estos dos impuestos no constituyen una no
vedad absoluta, sino que son nuevas denominaciones de i m
puestos existentes en la fiscalidad preliberal. N o en balde
Matas R o m e r o , el promotor de la fiscalidad liberal mexica
na, sostena que "es infinitamente preferible el actual siste
m a vicioso y antieconmico de impuestos que rigen a la na
cin, con todos sus inconvenientes, que el ms perfecto que
pudiera imaginarse, si se tratara de hacer el cambio de una
manera sbita y poco m e d i t a d a " . Matas R o m e r o daba
la debida consideracin al hecho de que la repblica restau
rada era el resultado de u n a conciliacin de los diferentes i n
tereses econmicos, sociales, polticos y territoriales de los
individuos incluidos en la sociedad poltica, lo cual, tra
ducido en trminos de hacienda pblica, significaba partir
del principio de que " l o s impuestos establecidos, por ab
surdos y antieconmicos que sean, son siempre mejor acepta
dos y producen rendimientos ms cuantiosos que los que se
establecen de nuevo, por moderados que sean, y por muchas
ventajas econmicas que tengan sobre los ya establecidos".
Las afirmaciones del secretario de H a c i e n d a no son una
negacin de los criterios fiscales liberales, sino ms bien con
cretan la jerarquizacin de los objetivos fiscales liberales, se11

12

13

11

Memoria,

1 2

CARMAGNANI,

13

Memoria,

1 8 6 9 , p. 1 0 0 5 .
1 9 8 3 , pp.

1 8 6 9 , p. 1 0 0 5 .

308-310.

478

MARCELO

CARMAGNANI

gn la cual el objetivo primario de la reforma fiscal era ha

cendario, es decir, conseguir mayores ingresos para el Estado,
mientras que el objetivo poltico empezaba a considerarse
como secundario. Esta inversin es observable en la grfica
1, que nos muestra cmo a lo largo de todo el periodo 18751911 ms de l a mitad de los ingresos de las rentas internas
dependen de las estampillas de documentos, libros contables
y de la cuota sobre los ingresos de los estados y de los m u n i
cipios.
N o obstante su retroceso a objetivo secundario, el papel
poltico y estatal de los impuestos internos no desaparece du
rante el porfiriato. E n la grfica 2 se puede observar una len
ta pero constante disminucin relativa de los dos impuestos
internos introducidos en 1871 y en las grficas 3 y 4 puede
verse el crecimiento moderado, a partir de 1885, de la parti
cipacin de nuevos impuestos internos en las rentas internas
totales. Entre 1880 y 1900 l a participacin de los impuestos
internos totales disminuye progresivamente desde el 89.4%
al 6 1 . 6 % , mientras la participacin de los nuevos impuestos
internos en las rentas internas totales aumenta hasta tocar
su punto mximo 3 1 . 9 % en 1905-1906.
L a menor participacin de la contribucin federal y de las es
tampillas sobre libros de contabilidad y documentos en las
rentas internas nos ayuda a comprender la revitalizacin del
principio fiscal liberal. Esta revitalizacin se manifiesta a
partir de 1882-1883 cuando a algunas mercaderas, defini
das como cotizadas, se les impone pagar u n timbre similar al
que se aplica a los documentos y libros de contabilidad.
L a novedad est contenida en la ley del timbre de 1880 y
1881, reglamentada en 1884 y reformada en 1885, indicn
donos as hasta que punto la nueva contribucin federal fue
resistida.
Esta resistencia, que el secretario de H a c i e n d a atribuye
exclusivamente a "las graves dificultades prcticas que
suscit el cumplimiento de estas disposiciones", se puede
14

15

1 4

L e y del t i m b r e , 1 5 . 0 9 . 1 8 8 0 , L e y del t i m b r e a mercancas cotiza

das, 2 2 . 0 3 . 1 8 8 4 . R e g l a m e n t o a l a ley del t i m b r e a mercancas cotizadas,
6.05.1884, L e y de renta interior, 2 9 . 0 1 . 1 8 8 5 , V A L D S F L A C A , 1 9 1 2 .
Memoria, 1 8 6 7 , p. x x x v i i .
1 5

480

MARCELO CARMAGNANI

Grfica 2
PARTICIPACIN PORCENTUAL DE LOS IMPUESTOS SOBRE DOCUMENTOS
Y LIBROS Y DE CONTRIBUCIN FEDERAL EN LOS IMPUESTOS INTERNOS

70

50

30

10
D o c u m e n t o s y libros
Contribucin federal
_L_

1880-1881
1875-1876

1900-1901
1890-1891

1910-1911

F U E N T E : Memorias de hacienda y crdito pblico, 1875-1880; Cuentas del Tesoro Federal,

1880-1911.

EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, I8. >7-I911

481

Grfica 3
PARTICIPACIN PORCENTUAL DE LOS IMPUESTOS SOBRE MERCADERAS
MANUFACTURADAS EN LOS IMPUESTOS INTERNOS

30

20

\ /

10

1884-1885
1882- 1883

1
1886-1887

F U E N T E : Cuentas del Tesoro Federal, 1882-1892.

1888-1889

|
1892-1893
1890-1891

482

MARCELO CARMAGNANI

Grfica 4
PARTICIPACIN PORCENTUAL DE LOS IMPUESTOS SOBRE MERCADERAS
Y MINERA EN LOS IMPUESTOS INTERNOS

%
-

14

\ *

10-

/
i/
6-

r-L '
- / / :

\ /

m
1

M *

\
x

Algodones
Tabacos
Alcoholes

i :
i

1898-1899
1892 -1893

>

1
1904-1905

F U E N T E : Cuentas del Tesoro Federal, 1892-1911.

1910-1911

EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911

483

explicar notando que la nueva contribucin federal afecta

los intereses de productores y comerciantes de tabaco nacio
nal y extranjero, de perfumera, de alcoholes nacionales y
extranjeros, de medicinas, de mercera, de quincallera, de
juguetes, de vidrios y porcelanas extranjeras, de tejidos, de
muebles e, incluso, los boletos de ferrocarril.
E l Estado federal no haba en verdad subestimado la opo
sicin que los nuevos impuestos internos podan generar en
los intereses de los fabricantes y de los comerciantes, pues
haba optado por una introduccin lenta de los mismos. E n
1880 impuso el timbre a las medicinas y especialidades far
macuticas, en 1881 a los tabacos y, en 1884 a los dems
productos nacionales e importados. N o obstante esta poltica
gradualista, la oposicin fue tan fuerte que en 1885 el go
bierno se vio obligado a reducir el impuesto sobre los dos ru
bros principales bebidas alcohlicas y tabaco y a cam
biar de nombre al impuesto, que pas a llamarse renta interior
en 1887.
A pesar de la oposicin de los fabricantes y de los comer
ciantes, el gobierno logr imponer u n impuesto interno so
bre el consumo de manufacturas nacionales y extranjeras.
Se introduce as una novedad absoluta, representada en el
hecho de que por vez primera se aplicaba cabalmente el con
cepto fiscal liberal de que los impuestos internos deberan
afectar esencialmente el consumo de mercaderas. E l nuevo
impuesto, cobrado directamente a los productores y a las ca
sas importadoras, favorece las manufacturas nacionales que
pagan u n porcentaje inferior al de las manufacturas extran
jeras, lo que afecta tanto a las clases altas corno a las clases
populares. Este impuesto interno sobre el consumo de los
bienes manufacturados materializa as el ms importante
principio liberal de la igualdad fiscal, segn el cual todos los
ciudadanos son llamados a contribuir, segn su consumo i n
dividual, a la manutencin del Estado.
16

E l impuesto sobre el consumo de las manufacturas no es

solamente u n a novedad fiscal sino tambin una realidad do
tada de gran efectividad, que podemos medir a travs de la
1 6

L e y del t i m b r e , 31.03.1887, art. 2, V A L D S P L A G A , 1912.

484

MARCELO CARMAGNAN1

expansin de su rendimiento econmico: 192 000 pesos en

1881-1882, 1.3 millones de pesos en 1884-1885, 2.9 millones
de pesos en 1889-1890 y 3.2 millones de pesos en 1892-1893.
E s t a expansin se acompaa, como se observa en la grfica
3, a un crecimiento constante de su participacin en las rentas internas totales: 3.9% en 1882-1883, 19.9% en 18851886, y 3 1 . 8 % en 1889-1890.
L a creacin, implementacin y consolidacin de u n i n puesto interno fundado sobre la concepcin liberal de la fiscalidad es el resultado del hecho de que, posiblemente, si
b i e n los productores y los importadores de manufacturas son
dos segmentos de la clase propietaria, desempean en el i n terior de la lite porfiriana u n peso poltico reducido y, por
lo tanto, la introduccin del principio de la equidad fiscal l i beral no alteraba el equilibrio de la paz porfiriana y permita
al Estado federal afirmar su soberana fiscal sobre un sector
econmico emergente. E n otras palabras, la novedad fiscal
del porfiriato no afectaba el acuerdo tcico establecido durante la Reforma: no imponer cargas que afectaran la renta
agraria de la clase propietaria.
L a implementacin del nuevo impuesto sobre el consumo
de manufacturas refleja entonces la voluntad del gobierno
federal de extender su esfera de accin mediante el instrumento de la dimensin fiscal. O t r a manifestacin de esta
m i s m a voluntad la observamos en la lucha que paralelamente desarrolla para abolir las aduanas internas, es decir, los
impuestos que imponan los diferentes estados de la Federacin, en nombre de su autonoma fiscal, a la circulacin i n terregional de las mercaderas. E n esta forma, el porfiriato
retomaba uno de los proyectos ms radicales elaborados por
la R e f o r m a y derrotado durante el Congreso Constituyente
de 1857.
17

18

1 7

CARMAGNANI,

1 8

As c o m e n t a Z A R C O l a derrota de los diputados radicales:

1983,

pp.

303-304.

" C u a n d o nos detenemos a contemplar lo que esta historia del Congreso

[. . .] al llegar a l a cuestin de impuestos, de libertad de comercio inter i o r y de i n d e p e n d e n c i a hacendara de los Estados, puntos que envolva el art. 120 del proyecto de Constitucin, l a Comisin ha sido vencida u n a vez m s " (p. 761).

485

EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-191 1

E m p e r o , los numerosos esfuerzos realizados por el go

bierno federal fueron vanos, pues los proyectos de reforma
constitucional para abolir las alcabalas internas fracasaron
no slo en el Congreso sino tambin en la Conferencia de los
representantes de los estados, que convoc el secretario de
H a c i e n d a en 1883, no obstante que los representantes regio
nales sostuvieran que el sistema de alcabalas segua siendo
u n obstculo insuperable para l a libertad del comercio inte
rior, para l a circulacin del capital y de l a riqueza, y para
el progreso econmico del pas en general. E l asunto que
se esconde en el debate sobre l a abolicin de las alcabalas i n
ternas no es tanto de orden econmico sino ms bien de or
den poltico, pues los representantes de los estados opinaron
que l a eliminacin de las aduanas internas constitua " u n a
nueva restriccin a l a soberana natural de los estados'' .
L a Conferencia termin as por hacer evidente la fuerte con
traposicin entre los intereses regionales y l a soberana na
cional, planteada y defendida con vigor por el gobierno fe
deral.
19

2()

21

Esta violenta contraposicin entre la soberana " n a t u r a l "

de los estados y l a soberana nacional explica que, cuando
por segunda vez el secretario de H a c i e n d a convoc una con
ferencia de los representantes de los estados en 1892 para de
batir nuevamente l a abolicin de las aduanas internas, ofre
ciera a los estados l a eliminacin de los impuestos federales
sobre el consumo de manufacturas, a cambio de l a elimina
cin de las alcabalas internas. L a oferta del gobierno federal
neutralizaba l a doble soberana que defendan los intereses
regionales y fue por lo tanto aceptada. E n 1893 se suspende
el impuesto federal sobre el consumo de manufacturas y se
llega al acuerdo, sancionado por el Congreso en 1896, de eli
m i n a r las aduanas internas. L a lucha entre l a soberana
22

1 9

C A L D E R N , 1973, n , p p . 9 1 0 - 9 1 1 .

2 0

Conferencia, 1884, p . 124.

Vanse los pareceres de G u i l l e r m o P r i e t o , Ignacio V a l l a r t a y F r a n
cisco B u l n e s que ilustran l a diferencia entre soberana l i m i t a d a de l a Fede
racin y soberana n a t u r a l de los estados e n Conferencia, 1884.
2 1

2 2

CALDERN,

300-301.

1973,

II,

pp.

916-918

y CARMAGNANI,

1984,

pp.

486

MARCELO CARMAGNANI

nacional representada por la Federacin y la territorialidad representada por los estados termin por destruir
la gran novedad fiscal del decenio de 1880.
Las series histricas nos permiten precisar el significado
econmico de la abolicin del impuesto sobre las manufacturas y de las aduanas internas. E l gobierno federal pierde el
equivalente de unos tres millones de pesos anuales pero recupera, haciendo pasar a la contribucin federal desde un
25 % a un 30 % de los ingresos de los estados y de los municipios, alrededor de u n milln de pesos. Los gobiernos de los
estados ven u n estancamiento de sus ingresos: 17.3 millones
de pesos en 1884-1885 y 17.6 millones de pesos en 18921893.

E X P A N S I N CUANTITATIVA E INVOLUCIN CUALITATIVA

DE LOS IMPUESTOS INTERNOS

Los aos de 1890 se caracterizan, como hemos visto, por u n

notable retroceso de la fiscalidad moderna liberal debido a
la supresin de los impuestos sobre el consumo de manufacturas que representaban, para bien o para m a l , u n primer
y significativo paso hacia una fiscalidad moderna.
Si bien el retroceso del principio liberal dependi de la
persistente y preexistente tensin entre los poderes regionales y el poder federal, el hecho de que la Federacin no lograra extender su esfera de accin fiscal dependi tambin
de la forma en que se concibi la administracin de los impuestos internos sobre el consumo. E n efecto, si bien las rentas internas fueron confiadas a una oficina federal dependiente de la Secretara de H a c i e n d a , la oficina federal tena
un poder m u y limitado pues su funcin era exclusivamente
la de enviar los timbres fiscales a los estados y recibir de ellos
la iguala previamente concordada. E l resultado fue, como se
desprende de todas las leyes del timbre, que slo los gobernadores de los estados o las autoridades polticas locales, delegadas por los gobernadores, podan inspeccionar las oficina?
de los estados cuya funcin no era slo la exaccin de los i m -

EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911

487

puestos federales sino tambin y sobre todo la exaccin de

los impuestos estatales y locales.
L a imposibilidad del gobierno federal de ejercer u n efecti
vo control sobre los impuestos internos determin en la
prctica numerosas irregularidades y arbitrariedades en el
interior de los estados, lo que afect el pricipio liberal de la
igualdad fiscal segn el cual los impuestos deban ser paga
dos por todos en proporcin a su capacidad de consumo.
E l cobro de los impuestos por parte de funcionarios regiona
les y no por parte de funcionarios federales impidi adems
una presencia real y cotidiana del Estado federal capaz de
difundir entre la poblacin, especialmente entre las clases
populares, u n a imagen de la Federacin como de u n estado
no arbitrario, superior a los intereses de grupos dominantes
a nivel estatal y local.
L a ausencia de u n a administracin directa de los impues
tos internos hizo posible que la abrogacin del impuesto so
bre el consumo no encontrara, por ausencia de u n cuerpo de
funcionarios federales, ninguna resistencia e, incluso, que
los estados aceptaran sin ninguna oposicin u n incremento
de la contribucin federal y la creacin de u n impuesto fede
ral sobre el consumo del tabaco manufacturado nacional y
extranjero. E n esta forma, a comienzos del decenio de
1890 la fuerza fiscal innovadora de la Federacin se dilua
al reforzarse su objetivo primario: incrementar los ingresos.
L a observacin de la grfica 3 nos permite ver cmo a
partir de 1892-1893 el producto total de las rentas internas
se orienta hacia u n rpido crecimiento, que se interrumpe
a partir de 1906-1907. Entre 1892-1893 y 1906-1907 el pro
ducto de las rentas internas se triplica, pasando de 11 a
33.8 millones de pesos. S i observamos las grficas 2 y 3 no
tamos que el crecimiento de las rentas internas no depende
23

24

25

2 3

1887,
1912.
2 4

L e y del t i m b r e , 1.01.1875, art. 70, 71 y 9 1 , L e y del t i m b r e , 3 1 . 0 3 .

art. 1 7 1 , L e y del t i m b r e , 25.04.1893, art. 214, V A L D S F L A G A ,

E l nico estudio m o d e r n o que ilustra l a escasa m o d e r n i d a d del sis

tema hacendario a n i v e l de l a percepcin de los impuestos es G U E R R A ,
1985, I, p p . 285-294.
L e y del t i m b r e , 25.04.1893, art. 7, V A L D S F L A G A , 19122 5

MARCELLO

488

CARMAGNANI

de los dos componentes tradicionales el timbre sobre do

cumentos y libros fiscales y la contribucin federal sino
ms bien de la constante expansin de los impuestos sobre
el consumo de bebidas alcohlicas, tabacos e hilaza y tejidos
de algodn, y de los impuestos sobre ttulos, propiedades
mineras y metales preciosos. E l monto total de estos impues
tos internos sobre el consumo y la minera aumenta constan
temente, pasando de 346 000 a 10.2 millones de pesos entre
1892-1893 y 1906-1907. Llegan a constituir el 30.6% de las
rentas internas y el 8.9% de los ingresos federales totales en
1906-1907.
Este rpido crecimiento de los impuestos sobre el consu
mo y la minera no depende exclusivamente del hecho de
que son nuevos, sino sobre todo del sensible mejoramiento
que se observa en la administracin de las rentas internas.
L a ley del timbre de 1893 modifica el sistema de recauda
cin de las rentas internas al pasar de u n sistema indirecto
a otro de tipo semidirecto. A partir de 1893 la recaudacin
de las rentas internas queda a cargo de los poderes regiona
les, pero el poder federal no se l i m i t a ahora a distribuir los
timbres sino que empieza a controlar que los timbres sirvan
exclusivamente para impuestos federales.
U n paso adelante se realiza en 1900 cuando el gobierno
federal crea las administraciones regionales de las rentas i n
ternas designando directamente a los administradores, los
cuales no son funcionarios federales sino simples encargados
de percibir impuestos internos a cambio de u n porcentaje
sobre lo recaudado directamente, o a travs de sus emplea
dos a nivel municipal. E n efecto, la ley de 1900 establece que
los administradores principales reciban los timbres federales
y los distribuyan a sus representantes en los municipios, y
deban responder de los impuestos recolectados por sus em
pleados. A comienzos del siglo X X el poder federal nom26

27

2 6

" L a emisin de estampillas es facultad exclusiva del P o d e r Federal.

Ningn estado, a u t o r i d a d n i corporacin podr emitirlas, n i cobrar por
m e d i o de ellas impuestos o p r e s t a c i o n e s " , L e y del t i m b r e , 2 5 . 0 4 . 1 8 9 3 ,
art.

2, VALDES FLACA,
2 7

del

Memoria,

1912.

1 9 0 0 , p p . XV-XVIII, L e y del t i m b r e , 1 9 0 6 , art. 1 0 3 ; L e y

t i m b r e , 1 9 1 2 , art.

319, VALDS FLAGA,

1912.

EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911

489

bra y destituye a los administradores principales y a sus agen

tes a nivel local y reorganiza, cuando lo considera convenien
te, los diferentes centros regionales de las rentas internas.
A partir de 1906 el gobierno federal, con el fin de contro
lar ms eficazmente a los administradores, establece que los
funcionarios de la Secretara de H a c i e n d a inspeccionarn
las administraciones y slo en su ausencia lo podrn hacer
los gobernadores. As, slo a finales del porfiriato nace u n
autntico cuerpo de funcionarios federales dependientes de
la Secretara de Hacienda, divididos en dos categoras: los
inspectores, que supervisan la regularidad del cobro de las
rentas internas, y los visitadores, que controlan la actuacin
de los administradores principales y de sus agentes. L a divi
sin del pas en seis regiones administrativas de la renta i n
terna Quertaro, Puebla, Lagos, M o n t e r r e y , V e r a c r u z y
Mazatln complementa la organizacin administrativa fe
deral.
Si observamos con mayor atencin las novedades apare
cidas en la administracin de las rentas internas a partir de
1892-1893 y, sobre todo, a partir de 1900, puede percibirse
una diferente estrategia fiscal del porfiriato, que condujo ha
cia la progresiva centralizacin de los impuestos internos y
hacia la progresiva reintroduccin de los impuestos antes
abolidos.
Antes de dar u n juicio sobre estas innovaciones fiscales
conviene examinar los impuestos introducidos a partir de
1892-1893. Dos de ellos son completamente nuevos e l que
afecta los ttulos y las propiedades mineras y el que grava el
valor de los metales preciosos y tres tienen en cambio u n
precedente histrico los impuestos sobre el tabaco manu
facturado, las bebidas alcohlicas y los tejidos de algodn.
Esta distincin nos parece necesaria, pues los sujetos fiscales
son diferentes: en el caso de los impuestos sobre la minera,
el sujeto fiscal principal es el capital extranjero, mientras
28

29

30

2 8

Memoria,

DS F L A G A ,

1900, p. x v i , L e y del t i m b r e , 1912, art. 313 y 321, V A L -

1912.

2 9

Ley

3 0

L e y del t i m b r e , 1906, art. 3*22 y 329, L e y del t i m b r e , 1912, art.

357,

del

t i m b r e , 1912,

VALDSFLAGA,

1912.

art.

357,

VALDS FLAGA,

1912.

490

MARCELLO CARMAGNANI

que en el caso de los impuestos sobre el consumo, lo son los

productores nacionales y los comerciantes importadores.
U n a desagregacin del monto total de estos impuestos nos
muestra que los relativos a las manufacturas tienen u n a menor participacin en las rentas internas despus de 1892 que
antes de esta fecha. E n efecto, mientras a fines del decenio
de 1880 los impuestos sobre el consumo de manufacturas representan casi u n tercio de las rentas internas, a comienzos
del siglo X X no representan ms que el 16% de las rentas
internas. Esta disminuida participacin de los impuestos sobre el consumo nos dice que el objetivo del gobierno federal
no es ya el de implementar u n a fiscalidad liberal que progresivamente transfiera l a carga tributaria desde la produccin
y l a circulacin a los consumos, sino ms bien establecer i m puestos fcilmente recaudables. Esta nueva orientacin la
refuerzan los nuevos impuestos sobre l a produccin minera,
en contraste con lo establecido en la reforma fiscal de 18691870, que prevea l a "reduccin de todos los derechos que
pesan sobre la minera a uno solo, que sea moderado, y que
recaiga sobre las utilidades de las empresas m i n e r a s " .
L a estrategia fiscal del porfiriato durante el periodo 18921910 es por tanto m u y diferente de la seguida durante el periodo 1876-1892. L a diferencia radica en el hecho de que
a partir de 1892 l a Federacin abandona progresivamente l a
idea de modificar l a relacin preexistente de fuerza entre l a
Federacin y los estados y hace suya la idea, esencialmente
31

3 1

E l rendimiento del impuesto sobre l a propiedad raz fue el siguiente:

Aos

Valor
(millares de pesos)

% Sobre renas
internas totales

1892- 1893
1893- 1894
1894- 1895
1895- 1896
1896- 1897
1897- 1898
1898- 1899
1899- 1900
1900- 1901

33
185
89
43
17
19
14
10
7

0.3
1.3
0.6
0.2
0.2
0.1
0.1
0.1
0.1

FUENTE: Cuentas del Tesoro, 1892-1893, 1900-1901.

EL ESTADO FEDERAL MEXICANO. 1857-1911

491

no liberal, de que existen dos esferas fiscales autnomas, so

beranas: la de la Federacin y la de los estados. C o m o resul
tado final el gobierno federal poda, a lo ms, racionalizar
su esfera fiscal y aumentar por lo tanto sus ingresos a condi
cin de no lesionar la soberana fiscal de los estados.
L a observacin de l a grfica 4 permite determinar los l
mites de la esfera fiscal de l a Federacin. C u a n d o en 1892
se introducen los nuevos impuestos sobre el consumo, se i n
troduce tambin u n impuesto sobre la propiedad raz, que
nunca rindi mucho, y que fue abrogado en 1901, mientras
los impuestos sobre la minera crecen constantemente hasta
representar u n 16.6% de las rentas internas en 1904-1905.
Si comparamos la evolucin de estos dos impuestos nos da
mos cuenta de u n hecho: la esfera fiscal de la Federacin no
deba lesionar los intereses de l a clase propietaria y, en espe
cial, la renta agraria, y tampoco poda tocar los intereses del
capital extranjero.
A la luz de los elementos presentados se puede decir que
la esfera fiscal de l a Federacin, en el periodo 1892-1910, se
configura como esfera limitada, replegada sobre s m i s m a ,
incapaz de agredir las esferas fiscales de los poderes regiona
les y orientada a percibir y racionalizar los ingresos a partir
del comercio, del consumo y de las producciones que no i n
teresan directamente a la clase propietaria. E n esta forma el
porfiriato termina por abandonar su inicial proyecto refor
mador liberal y por evolucionar hacia una nueva forma esta
tal que no puede, a travs del sistema fiscal, controlar direc
ta y eficazmente el territorio n a c i o n a l .
32

33

LOS I M P U E S T O S I N T E R N O S Y E L E S T A D O M O D E R N O

A lo largo de este estudio hemos tratado de no perder de vis

ta la compleja interaccin que se establece a nivel de las fi
nanzas del Estado mexicano entre la doctrina fiscal liberal,
la reforma fiscal y la prctica fiscal. Esta interrelacin nos
3 2

Memoria,

3 3

C A R M A G N A N I , 1983,

1869, p . 1009.
pp.

308-309.

492

MARCELLO CARMAGNANI

muestra cmo en ltima instancia ella m i s m a gener u n pro

ceso que, por una parte, reformula l a preexistente tensin
hacendara entre el poder federal y los poderes regionales y,
p o r otra, redefine el papel econmico del Estado.
Esta interaccin que a travs del sistema fiscal conjuga la
economa con l a poltica se configura como u n proceso libe
ral de tipo no lineal, caracterizado por u n a inversin de ten
dencia a comienzos del decenio de 1890. Esta inversin de
tendencia, que ocasiona el progresivo abandono del objetivo
poltico contenido en la doctrina, en la reforma y en la pra
xis tributaria, no signific el total abandono del liberalismo
fiscal, sino ms bien una diferente interpretacin y aplica
cin de los criterios informadores presentes en el proyecto
fiscal liberal.
M i e n t r a s en los decenios precedentes a 1892 el proceso re
formador de las finanzas federales articula la funcin hacen
dara con l a funcin poltica, incrementando tanto los ingre
sos federales como el control directo sobre las regiones, a
partir del ltimo decenio del siglo X I X prevalece casi exclu
sivamente la funcin hacendara. C o m o resultado, los esta
dos de la Federacin recobran una buena parte del poder fis
cal perdido entre 1875 y 1892.
E l predomino de la finalidad hacendara sobre la finali
d a d poltica tuvo consecuencias significativas para la econo
ma y para el Estado. L a mayor importancia de la funcin
hacendara se hace sentir a travs de u n a mayor exaccin fis
cal sobre los sectores productivos nuevos, como la minera
y l a produccin manufacturera, mientras que no afect a los
sectores productivos tradicionales, como la agricultura,
exentos de cualquier impuesto. A l mismo tiempo, la imposi
bilidad de la Federacin de controlar el entero proceso de
exaccin de los impuestos internos en las diferentes reas del
territorio nacional, por medio de u n cuerpo de funcionarios,
favoreci l a persistencia de formas tradicionales que permi
tieron a las regiones recuperar buena parte del poder fiscal
perdido entre 1875 y 1892.
Los resultados de nuestro anlisis nos permiten ver en tr
minos del proceso la interaccin esencial del porfiriato que
K a t z acertadamente caracteriza como "the achievement of

EL ESTADO FEDERAL MEXICANO, 1857-1911

493

internal stability (the Pax Porfiriana) and the emergence of

an efective and powerful M e x i c a n state. These developments i n turn were inextricably linked to the economic development of the c o u n t r y " . E n efecto, partiendo del sistema
hacendarlo, que constituye u n ptimo indicador de la inte
raccin entre economa y Estado, podemos notar que l a vin
culacin entre crecimiento econmico y desarrollo estatal se
estanca a partir de 1893 cuando, a travs de u n acuerdo en
tre la Federacin y los estados, se definen dos esferas fiscales
independientes entre s, la de la Federacin y la de los esta
dos, con el resultado de dar vida a dos sistemas hacendarlos
en constante conflicto e incapaces de evolucionar hacia u n
sistema nico, nacional.
L a inercia fiscal de los ltimos decenios del porfiriato no
es sin embargo atribuible a una pura y simple oposicin de
naturaleza econmica de la clase propietaria, pues la resis
tencia a los impuestos internos depende de que ellos son vis
tos y sentidos como " u n a invasin en el rgimen interior de
los Estados", una "flagrante violacin de sus derechos sobe
r a n o s " que " n o slo mata la soberana local, sino que hace
imposible la vida de los E s t a d o s " .
L a clase propietaria, con excepcin de la minora que em
pieza precisamente en este periodo a identificarse con una
clase dirigente nacional, se opone a la federalizacin del sis
tema hacendarlo, no tanto por temor de ver afectados sus i n
tereses econmicos, sino ms bien porque tiende a seguir
identificando sus mltipes intereses, que son a la vez econ
micos, polticos, sociales, regionales e incluso culturales y t
nicos, con la regin, con el estado en el cual viven. C o m o
sugiere acertadamente A l a n K n i g h t , esta pluralidad de inte
reses, que l caracteriza como tnicos, regionales, ideolgi
cos, de clase y de clientela, deben ser "taken together, i n various combinations, and with no single allegiance necessarily
prevailing over all others (even ' i n the last analysis')", y se
presentan en varias combinaciones en todos los mexicanos,
al condicionar " t h e i r political conduct d u r i n g the years of
34

35

3 4

KATZ,

3 5

Coleccin, 1879, p . 58.

1984,

IV,

p.

35.

494

MARCELO CARMAGNANI
36

r e v o l u t i o n " . Estos intereses favorecieron la formacin de

u n a cultura poltica en la clase propietaria de tipo
notabiliar.
E s t a cultura poltica de notables, que ve la Federacin como
u n a realidad remota, una abstraccin, es la principal res
ponsable de la progresiva prdida de importancia de l a fun
cin poltica presente en el sistema fiscal hasta 1892, funcin
que habra permitido implementar u n sistema fiscal nico,
federal, fundado en la igualdad y en la impersonalidad del
impuesto.
E l porfiriato no logra entonces romper, como lo hubiera
deseado, una tradicin cultural de larga duracin capaz de
saldar en un todo nico los intereses y las lealtades de la cla
se propietaria. A lo ms, el porfiriato obtiene la concesin
de que la Federacin d v i d a a u n sistema fiscal con funcio
nes exclusivamente hacendaras. Se entrev as cmo detrs
de la imposibilidad de crear una esfera nica, federal, se es
conde la escasa difusin que tuvo en la mayora de l a clase
propietaria la nocin, difundida por todos los medios a su al
cance por el gobierno, de que el Estado federal es el que or
ganiza y representa a la nacin. P a r a la mayor parte de la
clase propietaria, el Estado federal sigue siendo u n m a l me
nor y no, como lo hubiera deseado el corpus doctrinal libe
ral, u n bien con poderes limitados pero efectivos.

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