LA ACCIN EXTERIOR DE LA UNIN EUROPEA

EN RELACIN CON LAS CINCO REPBLICAS

CENTRO-ASITICAS
Evolucin de Agendas y Prioridades
Alberto Ginel Sal.
Mster en Relaciones Internacionales, Seguridad y Desarrollo.
(Universitat Autnoma de Barcelona)
Julio de 2016

ndice
1) Primer Periodo (1991-2001) pp 1-6
1.1 Programa TACIS
pp 1-3
1.2 Traceca e Inogate
pp 3-4
1.3 Acuerdos de Colaboracin y Cooperacin
1.4 Conclusiones primer periodo
pp 5-6

pp 4-5

2) Segundo Periodo (2002-2006) pp 6-15

2.1 El Documento Estratgico Asia Central 2002-2006
pp 7-12
2.2 Cooperacin sectorial en infraestructuras y energa: La iniciativa de Bak
2.3 Conclusiones segundo periodo pp 13-14
3) Tercer Periodo (2007-2013) pp 15-28
3.1 La Estrategia Asia Central 2007-2013 pp 16-26
3.2 Conclusiones tercer periodo
pp 26-27
4) Recapitulacin y conclusiones pp 27-31
5) Bibliografa
5.1 Fuentes secundarias
5.2 Fuentes primarias

pp 12-13

Abstract.
El propsito de este trabajo es el de presentar las relaciones entre la Unin Europea (UE) y las cinco
repblicas de Asia Central (AC) 1 a lo largo de tres periodos temporales sucesivos (1991-2001, 2002-2006
y 2007-2013).
Construimos nuestro anlisis prestando atencin a la evolucin del discurso y la percepcin que de la
regin conforma la Unin Europea desde el final de la URSS, los diferentes mbitos considerados
relevantes por la Accin Exterior europea y la puesta en marcha de diferentes instrumentos y programas
para la materializacin de dichas prioridades.
Particularmente prestaremos atencin a la evolucin e interaccin de las dos grandes tipologas de
agendas que la UE pretende promover en la regin: una agenda basada en valores (promocin
democrtica, estado de derecho y derechos humanos) y otra centrada en la intensificacin de la presencia
econmica y el avance de los intereses comerciales y securitarios europeos -cuestin esta ltima muy
vinculada a los recursos energticos dada la relevancia de las reservas gassticas en Asia Central-.
Nuestro estudio nos permite conectar con debates tericos de gran importancia para la Unin Europea en
tanto potencia internacional.
Debates vinculados a su identidad como poder modelo (Zielonka 2008, 2011), poder civil (Dchene
1972, Brzel y Risse 2009), poder normativo (Manners 2002, Smith 2009) o poder distinto (Lucarelli
2007) y a la influencia -ad intra y ad extra- de esta dimensin axiolgica a la hora de interactuar con
entornos de marcado autoritarismo, creciente geopolitizacin y alta competencia en trminos de influencia
con otros actores en el marco de lo que se conocer desde los primeros aos del nuevo milenio como
nuevo Gran Juego de Asia Central.
La pertinencia del estudio debe juzgarse en la medida en que ste sirva para apreciar los dilemas,
dificultades y oportunidades en el desarrollo de agendas simultneas y potencialmente conflictivas entre s
por parte de la UE en entornos geogrficos complejos pero cada vez ms relevantes y cercanos por el
proceso globalizador y por la propia vocacin exterior comunitaria. Escenarios en los que la UE persigue
intereses identificados como estratgicos -en el caso de AC en trminos de seguridad energtica- y en
los que se impone el consecuente objetivo de actuar segn los principios de coherencia, consistencia,
visin estratgica y orientacin hacia resultados buscando preservar al mismo tiempo las
caractersticas ms normativas o axiolgicas de su actorness.

Se emplea a lo largo de este trabajo las denominaciones toponmicas en castellano segn lo establecido por el
Grupo Interinstitucional de Toponimia (GIT) del Parlamento Europeo recogidas en el Anexo 5 del Libro de Estilo
Interinstitucional de la Oficina de Publicaciones de la Unin Europea. http://publications.europa.eu/code/es/es5000500.htm (Consultado en 30 de Mayo de 2016)

1) Primer periodo 1991-2001

Durante estos primeros aos de relacin encontramos la puesta en marcha de varios instrumentos de
cooperacin y asistencia entre los que destacan Tacis, los Acuerdos de Colaboracin y Cooperacin
(PCAs) y programas sectoriales como Traceca e Inogate.
En este periodo identificamos que el enfoque de la UE est condicionado por una visin fuertemente
asistencial, tecnificada, regionalizada (complementada con formas de bilateralizacin de la relacin), y
muy centrada en el refuerzo institucional de las repblicas recin independizadas, en la reversin de la
depauperada situacin econmica (marcada por la cada en los ndices de desarrollo humano) y en la
promocin de la integracin de las repblicas en el circuito econmico mundial.
1.1 Programa Tacis (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States)
El programa Tacis pretenda coordinar la ayuda de la UE a los pases del mbito de la Comunidad de
Estados Independientes en apoyo a sus transiciones polticas y econmicas tras la desaparicin de la
URSS. (Rocha-Pino, 2012 p.744)
El programa, vigente hasta 2006, exista con anterioridad a la disolucin de la URSS, aunque es con este
trascendental acontecimiento cuando, en la cumbre de 1992 entre la Comisin y doce pases ex-soviticos
ya soberanos, se establece el primer contacto en el nuevo escenario histrico (Sodupe y Benito, p.52 y
ss.). Es entonces cuando se sientan las directrices del programa para atender las nuevas circunstancias
histricas en torno a tres grandes mbitos:
-La ayuda a las reformas institucionales, jurdicas y administrativas;
-El apoyo al sector privado, la ayuda al desarrollo econmico y las redes de infraestructuras; y
-La ayuda humanitaria destinada a atenuar las consecuencias sociales de las transiciones
(B. Altemir, 2007, p.108)
Tacis queda constituido como un programa que, por su naturaleza y objetivos, guarda cierto parentesco
con el denominado programa PHARE, pero con una diferencia fundamental que nos ayuda a comprender
el enfoque europeo hacia AC.
PHARE fue un programa de ayuda comunitaria dirigido a los pases de Europa Central y Oriental con el
mismo objetivo de consolidar transiciones, reforzar instituciones pblicas y atraer financiacin para
inversiones.
No obstante, el objetivo ltimo de PHARE, considerado el principal instrumento financiero de preadhesin a la UE, era aproximar a los destinatarios del programa al acervo comunitario con la
integracin como colofn, elemento ste que a todas luces falta en el caso de AC y otros pases CEI. En
ningn momento y bajo ninguna circunstancia se plantea la adhesin de estas repblicas a la UE, lo que
condiciona el tipo de cooperacin y enfoque elegido para estos pases.
Tambin se produce otro hecho que merece la pena resaltar. Como decimos, Tacis se orientaba a todos los
pases de la CEI, pero no por ello debe pensarse que todos los pases o sub-regiones reciban el mismo
trato o inters ni el mismo tipo de ayuda. De manera muy clara, el pas ms beneficiado por los
presupuestos de Tacis fue Rusia. Por ejemplo, en el presupuesto 1996-2000 la Federacin Rusa percibi
dos terceras partes de todo lo presupuestado (Blanc Altemir, 2008, p.30-31).
Desde un punto de vista estratgico (y desde otros puntos de vista) es fcilmente comprensible que un pas
como Rusia recibiera ms atencin que otras regiones del CEI, no slo por su importancia relativa sino
tambin por el nivel de relaciones y conocimientos previos (conocimientos que, como veremos, eran
mucho menores respecto a la situacin de AC).
Durante su periodo de vigencia Tacis recibi un total de 7.358,9 millones de euros, distribuidos entre los
distintos sub-programas, mbitos regionales de actuacin y pases receptores (Blanc Altemir, 2007,
p.117), con un papel de protagonismo institucional por parte de la Comisin.

La asistencia concretamente canalizada a AC por parte de la UE -en diferentes conceptos y bajo distintos
sub-programas- asciende a 1.387 millones de , de los cuales 650 se ofrecen bajo el paraguas de Tacis.
Por parte de la Direccin General de Ayuda Humanitaria y Proteccin Civil, se proporcionan 193,5
millones; 234,3 ms en concepto de ayuda alimentaria; otros 7,5 en materia de reconstruccin y asistencia
tcnica y 300,7 ms en financiacin directa -incluyendo ayuda financiera excepcional no reembolsable(European Community, 2008, p.41-42).
Tratndose de un Programa de asistencia fundamentalmente tcnica (como su propio nombre indica), se
dirige en muchos de sus presupuestos -adems de lo canalizado en ayuda humanitaria- al nivel
gubernamental buscando contribuir a la transferencia de un know-how de gestin y administracin y al
adiestramiento profesional en mbitos estrechamente relacionados con la gobernanza y la reforma de las
estructuras econmicas.
A este respecto, sobre todo durante el primer periodo operativo de Tacis (1993-95), se observa un nfasis
europeo en reas tcnicas por sobre de los asuntos ms polticos. Dicho enfoque fue bien recibido por los
gobiernos centroasiticos (Rocha-Pino,2012 p.744) lgicamente interesados en construir los rasgos
principales de su recin adquirida estatalidad (frente a sus vecinos y frente a la Federacin Rusa), e
igualmente interesados en superar la precaria situacin econmica gracias a la entrada de capital
extranjero en sus sectores econmicos ms atractivos, pero mucho menos concernidos por el modelo
sustantivo de gobernanza democrtica que podra ofrecerle la Unin.
No obstante, y pese a lo antedicho, el Programa Tacis tena tambin la ambicin de impulsar las
transiciones hacia la democracia y consolidar estados de derecho en las repblicas centroasiticas.
En el mbito de la gobernanza en sentido amplio conviven, pues, dos elementos: una de dimensin
tcnica, de capacitacin institucional o procedimental y otra basada en el contenido normativo del Estado
de Derecho, la democracia y el conjunto de los DDHH como fundamentos para una sociedad abierta.
Segn la teora de la influencia sobre reformas polticas de Pridham pueden seguirse desde el exterior dos
estrategias principales (G.Pridham, 1994 p.10). Una, denominada de agendas concretas, dirigida a
potenciar el cambio poltico incidiendo en los niveles gubernamentales y otra basada en la difusin de
ideas: centrada en el nivel social, el mundo local y la sociedad civil; A lo largo del trabajo emplearemos
esta categorizacin para identificar elementos de una y otra estrategia.
Ejemplos de lo primero seran los programas regionales en el mbito de Justicia e Interior (Iniciativa para
la Gestin de Fronteras en AC, Iniciativa de gestin de recursos hdricos o el Plan de Accin contra el
trfico de Drogas). Proyectos que muestran el inters de la UE a la hora de fomentar una regin segura
con gobiernos capaces de gestionar eficazmente todo su territorio y de hacer frente a los graves problemas
transfonterizos que aquejaban la regin: particularmente el trfico de drogas, el de armas o la delincuencia
organizada.
En este primer cajn de asuntos, la UE aboga por el asesoramiento tcnico y la formacin de los
funcionarios encargados -por ejemplo- de la gestin de fronteras, que en la mayora de los pases segua
correspondiendo a una gestin de tipo militar y muy dependiente de la asistencia rusa sobre el terreno.
La segunda dimensin del buen gobierno, ms axiolgica, viene conformado por el ncleo del discurso
interno de la UE, reflejado aqu en su dimensin exterior.
Con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993 se incorpora el conocido como segundo pilar
al proyecto europeo (la Poltica Exterior de Seguridad Comn) con los objetivos, entre otros, de defender
los valores comunes, los derechos fundamentales conforme a la Carta de las Naciones Unidas, el
fomento de la cooperacin internacional, el desarrollo y consolidacin de la democracia y el Estado de
Derecho (Novak Pitr, 2005, p.4).
Con esta idea asentada en los Tratados, la dimensin axiolgica es incorporada en el ao 1994 al
Programa Tacis a peticin del Parlamento Europeo, naciendo de este modo el Programa Democracia de
Tacis (integrado a su vez en la Iniciativa Europea para la Democracia y los DDHH (IEDDH) que junto a

otros programas como el IBPP -en apoyo a la sociedad civil y a la iniciativa local- completarn la idea
ms sustantiva o ideolgica de gobernanza que deseaba promocionar la Unin en la regin.
Como destaca Rocha Pino (bid, p.745), durante el periodo operativo 1996-2000 la orientacin tcnica
del programa de ayuda fue modificada adquiriendo un contenido ms normativo como consecuencia del
referido impulso del PE y como reflejo de un momento optimista en el proceso de construccin europea
(con su dimensin exterior) gracias a las recientes reformas en los tratados y a los nuevos instrumentos
disponibles.
1.2 Traceca e Inogate.
En este primer periodo de anlisis destaca igualmente la puesta en marcha de dos programas muy
relevantes cuya actividad dura hasta nuestros das: el programa Traceca (Corredor de Transporte EuropaCucaso-Asia) y el programa Inogate (Transporte Interestatal de Gas y Petrleo hacia Europa), creados
respectivamente en 1993 y 1995. Sendos programas engloban, adems de a otras naciones, a las cinco
repblicas de AC.
El primer programa fue diseado con la idea de aproximar Europa y AC en trminos comerciales
mediante la construccin de un puente de autopistas, vas frreas, cableado e infraestructuras (Evans,
Michael, 1999 p.4-10) como paso necesario para la integracin de la regin en los mercados y las
principales rutas comerciales.
Inogate fue concebido para promover la integracin regional de los sistemas de gasoductos y oleoductos,
fomentar su conexin con los pases ribereos del Caspio y el Mar Negro, atraer la inversin privada
internacional hacia el sector y, en ltimo trmino, posibilitar el transporte de hidrocarburos hacia Europa.
(Blanc Altemir, 2007, p.112).
Ambos programas pueden entenderse estrechamente vinculados entre s e imbricados con las prioridades e
intereses de la UE respecto a AC y son, tambin, a tenor de la duracin de sendos programas y la posterior
institucionalizacin de la que han sido objeto, tambin del inters de los pases no comunitarios
implicados.
Traceca se dirige a mitigar una realidad que haba dificultado histricamente la insercin logstica de la
regin en las grandes vas comerciales modernas. En este sentido, algunas caractersticas orogrficas nos
presentan un enorme espacio geogrfico con ncleos dispersos y desigualmente habitados (grandes zonas
despobladas y otras de alta densidad), y, sobre todo, una regin alejada de los grandes ocanos y mares,
mal conectada internamente, unida al exterior mediante vas frreas mal conservadas y dependiente
respecto a terceros pases para ganar acceso a las grandes rutas comerciales (Prez Martn, 2009). As, si
se quera coadyuvar a la integracin de la regin en los canales comerciales resultaba imprescindible
tomar en consideracin toda una serie de proyectos e inversiones en el sector del transporte desde el punto
de vista de las infraestructuras y de la adecuacin de la reglamentacin.
Es importante resaltar varios hechos estructurales derivados de las independencias y la importancia que
van a cobrar en estas repblicas los recursos naturales.
El primer y ms evidente efecto de las independencias fue la posibilidad hasta entonces indita de
comercializar dichos recursos por s mismos, lo que supondr un impacto en los ingresos del estado.
Dichos ingresos rpidos son susceptibles de generar en economas como las centroasiticas lo que los
economistas conocen como el mal holands (la hipertrofia de un sector econmico en detrimento de
otros como la agricultura, los servicios y otras actividades econmicas no vinculadas a la energa) y la
generacin de estructuras rentistas en el poder poltico, segn las cuales se refuerza y enriquece la lite
que directamente gestiona los recursos desde el estado haciendo ms profunda la dependencia de la
sociedad respecto al estado. (Bilgin, Mert, 2009, p.265).
Otro rasgo caracterstico del sector energtico en AC es la marcada huella de Rusia. Desde los aos
setenta la infraestructura gasstica ms relevante en la regin, que interconecta a varios pases
(Turkmenistn, Uzbekistn y Kazajistn) y a stos con el exterior es el sistema CENTGAS (siglas para

Central AsiaCenter gas) que controla la rusa Gazprom y discurre hacia el norte, donde se conecta con
los propios sistemas de gasoductos rusos.
Especialmente significativo es el caso de Turkmenistn, pas que cuenta con las principales reservas, la
mayor produccin y la mayor exportacin de gas natural de la regin (decimotercero, dcimo y quinto del
mundo en cada uno de estos aspectos) (Informe ENI 2008). Tras la independencia se hizo patente la
dependencia respecto a la demanda rusa por una cuestin material de primer orden: el 90% del gas
turkmeno fluye hacia el norte a travs de los viejos gaseoductos soviticos (el resto se conduce hacia Irn,
va Korpedzhe-Kurt Kui) (Giuli Marco,2008, p.3).
Por su parte, Kazajistn, pas que cuenta con la mayor reserva, produccin y exportacin de petrleo de la
regin (y es la novena, decimonovena y decimonovena potencia del mundo, respectivamente) (ENI 2008),
est tambin estrechamente conectado con Rusia mediante dos vas: el oleoducto Atyrau-Samara y el
CPC.
Uzbekistn cuenta con reservas gassticas reseables (aunque algunos de los yacimientos ms importantes
no seran descubiertos hasta aos ms tarde) y provee de energa a Kirguistn y Tayikistn.
Estos datos son necesarios para comprender el escenario econmico y geoestratgico al que la UE
buscaba incorporarse sin contar con grandes conexiones diplomticas y econmicas previas con la regin.
Un contexto que estar a lo largo de los aos 90 muy dominado por la impronta histrica de Rusia
(incluso a pesar de los momentos crticos que atraviesa la propia Federacin Rusa tras el final de la
URSS) y en el que otros actores como China comenzarn a mostrar inters a finales de la dcada.
La apuesta de la UE en este primer momento consiste en sentar las bases de la relacin posterior mediante
los programas Traceca e Inogate bajo la coordiancin de Tacis y con el consabido objetivo de favorecer
las inversiones europeas mediante el aproximacin regulatoria y la progresiva apertura de los mercado.
1.3 Acuerdos de Colaboracin y Cooperacin (PCAs)
En este primer periodo se inicia la negociacin de los PCAs con todas las repblicas centro-asiticas, un
proceso largo y desigual, muy sujeto a los acontecimientos polticos que iban teniendo lugar en la regin.
Los Acuerdos con Kazajistn, Kirguistn y Uzbekistn entraron en vigor en 1999. El de Tayikistn fue
inicialmente postergado por la situacin de guerra civil que vivi el pas entre 1992-1997, siendo
finalmente firmado en 2004 para entrar en vigor en 2010. Hasta la conclusin del PCA con Tayikistn, las
relaciones bilaterales con dicho pas se articularon a partir del TCA (Trade and Cooperation Agreement)
de 1989 suscrito con la URSS. Por su parte, el PCA de Turkmenistn todava no ha entrado en vigor pese
a haber sido concluido en 1998, aducindose por parte de la UE razones de DDHH (Rocha-Pino ,2012
p.752) aunque se aplican de manera interina cuestiones relativas al comercio.
Desde el punto de vista instrumental, la UE dispone de dos modalidades de acuerdos bilaterales con
terceros pases. Pueden distinguirse por un lado los acuerdos de asociacin (que entraan derechos y
obligaciones recprocas, acciones comunes y procedimientos particulares con base al artculo 217 del
TFUE). El resto de acuerdos pueden ser catalogados como acuerdos de cooperacin (Miralles Sol, p.96).
Al primer grupo corresponden los acuerdos suscritos por ejemplo con los pases de frica, Caribe y
Pacfico (con los que existe una estrecha relacin histrica), con los pases balcnicos incluidos en el
Proceso de Estabilizacin y Asociacin o los pases del Este de Europa.
Al segundo grupo de acuerdos que la Unin podr celebrar () cuando sea necesario para alcanzar, en
el contexto de las polticas de la Unin, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados en base al
216 TFUE, pertenecen los suscritos con la regin que nos ocupa.
Estos ltimos acuerdos, analizando su articulado y contenido, cuentan con tres bloques o patas
temticas:
-Dilogo poltico sistematizado

-Asistencia econmica
-Relaciones comerciales e intereses comunes
Son acuerdos bilaterales que se dirigen a las necesidades propias de cada pas partiendo al mismo tiempo
de un diagnstico acerca de los dficit y problemticas regionales.
Otro elemento comn a todos los PCAs centro-asiticos es su similitud formal: los distintos PCAs
disponen de un corpus muy similar y prevn asimismo una institucionalizacin simtrica mediante los
Cooperation Committee, Cooperation Parlamentary Commitee y los Cooperation Council como
herramientas de manegement bilateral de los acuerdos y como foros de dilogo regular. (NymanMetcalf,2003 p.435).
Hay que resaltar que todos ellos incorporan la denominada clusula democrtica y de DDHH, que la UE
incluye de manera sistemtica en todos los acuerdos suscritos con terceros pases desde la COM (95)0216
de 23 de mayo de 1995. En virtud de la misma puede llegarse, como ltima ratio, a la suspensin de la
cooperacin bilateral con el pas tercero por la comisin sistemtica de violaciones de los DDHH.
De lo dicho podemos concluir varias cuestiones: los acuerdos con AC responden -aunque la distincin
entre tipos de acuerdos no sea tan sencilla en el prctica- a un tipo de acuerdo que prev implcitamente
una relacin menos estrecha e institucionalizada en comparacin con los acuerdos de Asociacin, que
histricamente han conducido a conexiones econmicas basadas en una fuerte liberalizacin o como una
plataforma hacia la adhesin. Aqu, nuevamente y como ya indicamos al diferenciar esencialmente los
programas PHARE y Tacis, se aprecia una expectativa disminuida pero que, sin embargo, convive con
intenciones normativas ambiciosas por parte de la UE en torno a las ideas del estado de derecho, la
institucionalidad democrtica, los DDHH y la economa de mercado.
1.4 Conclusiones primer periodo.
De todo lo antedicho podemos concluir que la UE construye una aproximacin de marcado carcter
humanitario-asistencial y tcnico para atender la grave situacin de subdesarrollo y los graves problemas
vinculados a la precariedad institucional y la deficiente gobernanza tras las independencias.
No hay que olvidar que en este periodo y sobre todo en la primera parte de la dcada, la situacin
econmica regional alcanz proporciones dramticas. Segn datos del Banco Mundial, entre 1991 y 1995
las cinco repblicas sufrieron cadas muy acusadas en sus PIB (incluso con cifras de dos dgitos),
agravadas en el caso de Tayikistn por la situacin de guerra civil.
La desintegracin de la URSS conllev que el centro dejara de subvencionar los recursos pblicos de los
pases centroasiticos, provocndose un desastre econmico y social para la regin (Rocha-Pino, 2012
p.769). La propia crisis en Rusia hizo que la crisis fuera ms prolongada y profunda por la gran
dependencia comercial de la regin.
Adems de esta agenda asistencial, la UE no olvida la dimensin normativa de que est imbuida su
Accin Exterior e incorpora, sobre todo en la segunda mitad del primer periodo, programas de promocin
democrtica y de DDHH.
Vemos como se implantan toda una serie de programas que responden a una lgica regional. De hecho, el
principal instrumento, Tacis, basa su razn de ser en un enfoque claramente regionalizado que abarca a
una serie de pases que se entienden similares por su comn experiencia histrica como ex-repblicas
soviticas y problemticas compartidas. No obstante, se incorpora igualmente la necesaria perspectiva
bilateral a las relaciones. Dicha bilateralidad se estructura principalmente en los PCAs con cada una de las
repblicas en los tres mbitos ya conocidos: dilogo poltico, asistencia econmica y relaciones
comerciales de acuerdo con las caractersticas y avances nacionales.
Esta primera aproximacin se completa con un inters declarado hacia los sectores de la energa, los
transportes y el refuerzo en general de la escasa cooperacin intra-regional.

Vemos pues, que en la primera fase de relaciones UE-AC (1991-2001) comienzan a perfilarse dos tipos de
agenda: la agenda value-based y la interest-driven (K. Hoffmann 2010 p.93).
Agendas que en el discurso, aparecen como correlativas, complementarias y equilibradas en importancia.
Siguiendo la referencia terica de Pridham vemos cmo en la actividad de la UE en esta etapa existen
elementos caractersticos de las dos modalidades de influencia democrtica (la orientada a la base y la
dirigida a la lite) pero fundamentalmente de la segunda por el carcter tecnificado y material de la
asistencia.
Gran parte de los recursos se destinaron a formar a personal poltico y/o administrativo en la aplicacin y
gestin de reformas polticas, econmicas y sociales y a proporcionar medios tcnico-materiales para
llevarlas a cabo mientras que el acceso a las organizaciones no gubernamentales (fuertemente
subdesarrolladas) y a otros actores sobre el terreno era muy complicado, como veremos a lo largo de este
trabajo.
2). Segundo Periodo, 2002-2006
Este periodo est marcado por la constatacin de una mayor relevancia de la regin para la UE.
Esta apreciacin no es exclusiva de la Unin, sino que es compartida por otras potencias, lo que permite
recuperar en la prensa y en algunos mbitos acadmicos (Menon, Rajan 2003; Edwards, Matthew 2003;
Brzezinski, Zbigniew 2004) el concepto de Gran Juego, de reminiscencias decimonnicas. El factor
determinante para los EEUU y algunos pases europeos tiene que ver con los atentados del 11 de
septiembre y la posterior invasin de Afganistn, pas que limita con tres pases centro-asiticos a lo largo
de unas fronteras histricamente problemticas, deficientemente gestionadas y atravesadas por todo tipo
de trnsitos ilegales (circunstancias aprovechadas desde haca aos por grupos radicalizados para su
financiacin y aprovisionamiento).
Tras el inicio de la ofensiva en Afganistn los estados centro-asiticos colaboraron en la guerra contra el
terror liderada por EEUU: Uzbekistn, Kirguistn y Tayikistn permitieron el acceso de tropas
estadounidenses a su territorio, mientras Kazajistn y Turkmenistn autorizaron sobrevuelos de la
coalicin en la lucha contra los talibn (Saidazimova, Gulnoza, 2006).
As, este periodo est caracterizado por una securitizacin de la aproximacin a la regin -algo que se
aprecia crecientemente tambin en la mirada europea, como veremos-.
Hablando ya en trminos exclusivamente europeos, en este periodo tienen lugar hechos significativos que
justificaran una mayor atencin hacia AC.
Estos hechos tienen que ver con la ampliacin de la Unin hacia el este en 2004, momento en que se
incorporan ocho nuevos pases.
En estos aos se disea tambin la Poltica Europea de Vecindad (PEV), desencadenada precisamente por
la ampliacin y por la idea de crear en torno a la UE un anillo de pases estables y bien gobernados
estableciendo un marco de cooperacin basado en el gradualismo, la condicionalidad, la socializacin, el
refuerzo de lazos comerciales, la armonizacin legislativa y la extensin de polticas europeas (Natorski,
Michael y Soler, Eduard, 2014, p.194-195).
El alcance geogrfico de esta iniciativa en su vertiente oriental (Armenia, Azerbaiyn, Bielorrusia,
Georgia, Moldova y Ucrania) no alcanza sin embargo a las repblicas centro-asiticas, que pasarn a ser
contempladas como vecinos de nuestros vecinos.
Otro hecho significativo que tiene lugar en este periodo es la aprobacin de la Estrategia Europea de
Seguridad (EES) en 2003, que pretende reforzar el actorness internacional de la Unin y orientar sus
objetivos de una forma eficaz, coherente y a largo plazo. Dicha estrategia identifica cinco amenazas clave
para la seguridad europea: terrorismo, proliferacin de armas de destruccin masiva, conflictos regionales,
estados fallidos y crimen organizado (EES 2003, pp.3-5).
De la lectura de dicha estrategia podemos destacar algunas cuestiones de especial relevancia a la hora de

orientar las relaciones con AC, por ejemplo, la consideracin de la dependencia energtica europea como
un riesgo de seguridad (citando expresamente la dependencia de las importaciones de hidrocarburos
rusos), la interconexin entre desarrollo y seguridad y la ntima relacin entre buen gobierno, democracia
y seguridad:
The best protection for our security is a world of well-governed democratic states. Spreading good
governance, supporting social and political reform, dealing with corruption and abuse of power,
establishing the rule of law and protecting human rights are the best means of strengthening the
international order (EES 2003 p.10)
Del mismo modo, en dicha Estrategia se hace hincapi en los programas de asistencia, la condicionalidad
y las targeted trade measures como rasgos importantes para conseguir una mayor influencia exterior
europea.
Como consecuencia de todo lo antedicho se establece el Documento Estratgico de la Comisin para
Asia Central (2002-2006) como marco director de las prioridades europeas en este periodo.
Este Documento de ndole regional debe sumarse a los PCAs ya en vigor y a los programas de asistencia
tcnico-econmica de la etapa anterior (que tendrn, como tales, sus ltimos aos de vigencia en ste
periodo).
Otro movimiento europeo en refuerzo de su presencia en la regin llega con la creacin de la figura de un
funcionario en misin especfica denominado Representante Especial para Asia Central en 2005,
nombrado por el Consejo Europeo con el fin de establecer un canal de comunicacin directo de alto nivel
con los gobiernos y de profundizar el dilogo poltico con actores relevantes. (Schmitz, Andrea, 2008,
p.72)
Al final de este periodo tendrn lugar una serie de acontecimientos que traern por primera vez al primer
plano la tensin entre las distintas agendas promovidas desde la UE (la agenda de valores y la agenda de
intereses), poniendo a prueba los elevados objetivos de la UE con su renovada estrategia y su pretensin
de incrementar la eficacia, la coherencia y el impacto general de la accin europea en la zona.
Estos acontecimientos son, por un lado: el cambio de gobierno en Kirguistn tras un levantamiento
popular entre febrero y marzo de 2005, el impacto de este hecho sobre el resto de gobiernos autoritarios y,
por otro, los sucesos violentos en el Valle de Fergana en mayo de 2005.
2.1 El Documento Estratgico Asia Central (2002-2006) [EAC 2002-06]
En las siguientes lneas destacamos in extenso algunas de las caractersticas definitorias que nos permiten
identificar continuidades y novedades respecto a las relaciones de la UE con AC.
En primer lugar, se mantiene la importancia de aquellas iniciativas ms directamente vinculadas con la
asistencia econmica, la ayuda al desarrollo y la reduccin de la pobreza mediante la inclusin del
Programa Indicativo de Tacis y sus objetivos en la Estrategia. Otro rasgo caracterstico es la persistencia
en el enfoque regional y su convivencia con la bilateralidad establecida en los PCAs ya en vigor
(completa o parcialmente).
Partiendo de ese enfoque regional se hace hincapi en una serie de problemticas consideradas comunes a
toda la regin: transiciones lentas, pobres resultados en el cumplimiento de obligaciones relativas al
respeto de los DDHH, proliferacin de armas, resistencias a la hora de aplicar reformas en pos de la
economa de mercado, pobreza, desigualdad, crimen transnacional, riesgos de radicalizacin islamista (la
plena incorporacin de este tema es claramente deudora de la situacin post-11-S) o una deficitaria
diversificacin econmica (EAC 2002-06, p.3)
Identificamos, por tanto, una continuidad en el diagnstico de situacin y en las prioridades identificadas
por parte de la Unin, si bien apreciamos una visin securitaria sensiblemente reforzada por la situacin
en Afganistn. Como prueba de esta orientacin securitaria tenemos tambin el PCA de Tayikistn que,

concluido, como decimos, en 2004 es el primero en incluir en su articulado cuestiones de inters

compartido como las armas de destruccin masiva (art. 4), inmigracin ilegal (art. 70) y el terrorismo
(art.71). (PCA Tayikistn, 2010).
En esta referencia al sector de la seguridad hemos de destacar el programa BOMCA (Border Management
Programme in Central Asia) en estrecha relacin con el CADAP (Central Asia Drug Action Program).
BOMCA se dirige a paliar los desafos securitarios comunes a las cinco repblicas por medio de la
modernizacin, desmilitarizacin y reforma de la gestin fronteriza, para lo que se asigna una partida de
33.6 millones de , haciendo de ste uno de los programas regionales ms grandes de la Unin.
La importancia otorgada a la gestin de las fronteras no tiene que ver exclusivamente con las amenazas
criminales transfonterizas ms evidentes sino tambin con el inters de la Unin a la hora de promover
relaciones de buena vecindad en la regin. Las relaciones fronterizas son generalmente tensas y juegan un
papel en la lgica de auto-afirmacin de los regmenes como demostracin simblica de la
independencia nacional (Emerson, Michael y Boonstra, Jos; 2010 p.31-32) dificultando enormemente la
interconexin econmica o el flujo legal de personas.
Por ejemplo, subsisten complicadas relaciones fronterizas entre Kirguistn y Tayikistn, entre Kirguistn
y Uzbekistn, entre Turkmenistn y Uzbekistn o entre Kazajistn y Uzbekistn (Emerson, Michael y
Boonstra, Jos; 2010, bid). Estas relaciones complejas y espordicamente violentas tienen su razn de ser
en reclamaciones territoriales no resueltas, algo que se hace especialmente evidente en los distintos
enclaves y zonas sensibles como el Valle de Fergana.
A lo largo del texto se identifican varios espacios en los que convergen los intereses de ambas regiones,
siendo el de la seguridad y la lucha contra el terrorismo uno de ellos, segn el diagnstico europeo.
En este sentido, se cita explcitamente los trgicos acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y los
acontecimientos posteriores en Afganistn y se destaca su significativo impacto sobre AC, lo que ha
conducido a una re-evaluacin de las prioridades polticas y de las prioridades de la accin exterior por
parte de la UE (EAC 2002-06, p4).
A este respecto, se celebra la voluntad de colaborar por parte de las repblicas centroasiticas y la
incipiente cooperacin intra-regional en el marco de instituciones de cariz econmico y securitario (se
citan la Comunidad Econmica Euroasitica o la Organizacin de Cooperacin de Shangai). Se hace
referencia igualmente a la respuestageneralmente positiva de los pases de la regin a los foros de
cooperacin intra-regional en materia de transportes, energa, agua, medio ambiente o lucha anti-drogas
(EAC 2002-06 p.13).
Este relativo optimismo sobre las posibilidades de hallar sinergias compartidas choca con las tensiones
existentes entre algunos pases de la regin, las polticas aislacionistas que por ejemplo desarrolla
Turkmenistn durante los primeros aos de independencia, las lgicas competitivas por el liderazgo
regional (en el caso de Kazajistn y Uzbekistn) y el bajo perfil de la cooperacin intra-regional, lo que
afectar negativamente al desarrollo econmico de la regin en su conjunto (y tambin a la estrategia de la
Unin).
La constatacin de esta compleja realidad puede estar detrs del giro bilateralizador que apreciamos en
esta etapa, pese a que no se renuncia a una aproximacin regional a partir del discurso de los retos
compartidos. El programa BOMCA ya sealado es en este periodo la apuesta ms ambiciosa desde un
punto de vista regionalista.
Otro rasgo de continuidad lo encontramos en la confirmacin del valor concedido a la asistencia tcnica
para las reformas consideradas necesarias.
Dicha asistencia, se dice, ha de estar mejor dirigida (better targeted) hacia sectores en los que el socio ha
demostrado un mayor inters, haciendo que el envo de dicha asistencia guarde correlacin con el
esfuerzo de los propios gobiernos por avanzar en el proceso de reformas y en el refuerzo de la
cooperacin. (EAC 2002-06, p.3). Esta ltima idea la podemos vincular con cierta forma de
condicionalidad positiva y a la idea de multiplicar la eficacia de la presencia europea (por ejemplo, se
evala la experiencia Tacis considerando que en lo sucesivo habrn de concentrarse las actividades de

asistencia en un nmero de prioridades y programas mucho ms limitados en nmero para reforzar las
reas de intereses compartidos (EAC 2002-06 p.12).
Se habla tambin de un nuevo concepto de geometra variable como un formato pragmtico de
cooperacin con los distintos pases de AC en reas de inters estratgico de la UE (EAC 2002-06 p.4).
La geometra variable es un concepto terico habitual en el mundo del comercio y los procesos de
integracin econmica basado en la flexibilidad, la diferenciacin y la aceptacin de diferentes
velocidades () en diferentes asuntos por parte de diferentes pases. Se trata del mismo principio en que
se basan, en el caso de la construccin ad-intra del proyecto europeo la Europa de dos velocidades o la
cooperacin reforzada (Peter Lloyd, 2009, pp.52-53).
En esta estrategia, y dentro de las prioridades declaradas en el mbito del apoyo a las reformas
institucionales, legales y administrativas, las cuestiones asociadas a los recursos naturales y la asistencia
econmica para paliar la pobreza podemos apreciar igualmente una creciente preferencia hacia los
programas bilaterales (54% de los recursos disponibles) frente a los programas de tipo regional (26% de
los recursos). En estos proyectos bilaterales, los conocidos como small project programmes referidos a
asesoramiento poltico, programas de apoyo a la sociedad civil, de capacitacin de gestores, etc
concentran gran parte de los recursos (European Community, 2008 p.16-17)
Las referencias al buen gobierno, entendido como un continuo de democracia, respeto a los DDHH y
consolidacin de estructuras estatales son una constante a lo largo de la Estrategia.
La situacin de partida en las diferentes repblicas es dispar al arrancar el periodo de vigencia de la
Estrategia, pero poco prometedora en lneas generales dado que ms que una consolidacin de las
estructuras de Estado lo que ha tenido lugar en la regin durante la primera dcada, en distintos grados, es
una perpetuacin y afianzamiento de los regmenes heredados de la poca sovitica en torno a prcticas
que podramos denominar patrimonialisticas (Linz,Juan y Stepan,Alfred; 1996 p.247) o de legado
leninista (Jowit, Ken 1993) .
Ello, a expensas del desarrollo de la sociedad civil, a expensas del normal funcionamiento de otras
instancias y poderes distintos al que ejerce directamente la lite poltica estatal (independencia del
judicial, avances en la descentralizacin hacia lo local) y en detrimento, asimismo, de la pretendida
transicin econmica, la superacin de formas de economa planificadas heredadas de la poca
sovitica (EAC 2002-06 p.6), de la superacin de prcticas corruptas vinculadas al rentismo y la
integracin de los pases en la estructura comercial internacional, elementos que explcitamente trata de
impulsar la UE.
En Uzbekistn el proceso de reforma democrtica no haba avanzado considerablemente en los primeros
aos del siglo XXI. Los principales deficits identificados son la no proteccin de derechos considerados
bsicos, los obstculos puestos por el poder poltico al libre desarrollo de las actividades de las ONG, la
no existencia de un debate poltico abierto, ausencia de libertad de prensa y elecciones equitativas o la
extralimitacin policial en la represin de protestas.
Para el caso de Kazajistn la propia UE establece un diagnstico ms benigno: se sealan esfuerzos para
reformar el sistema judicial o la descentralizacin hacia el mbito local (cuestiones en las que la UE vena
insistiendo a travs de los mecanismos de asistenca tcnica en materia de gobernanza), se seala no
obstante la ausencia de una verdadera libertad de prensa, el mantenimiento de la pena de muerte (comn a
las cinco repblicas) el enorme lastre de la corrupcin y una instrumentalizacin de los poderes del estado
para preservar a las lites en el poder.
En el caso de Kirguistn se produce incluso una involucin poltica con respecto al periodo
inmediatamente anterior. Esta repblica se consideraba el pas ms democrtico de la regin por tener el
nico presidente que no provena directamente de las lites del rgimen sovitico anterior. No obstante,
sendos procesos electorales en el ao 2000 y 2001 son considerados no libres y adems, se expresa la
preocupacin por la violenta represin de la poblacin civil con resultado de varios muertos en marzo de
2002 en las protestas por la encarcelacin de un poltico opositor.
Tayikistn , tras la guerra civil que tuvo lugar entre los aos 1992-1997 entr en una situacin de calma
tensa que difcilmente puede ser calificada de estabilidad, como demuestran los enfrentamientos

armados entre el gobierno y grupos de seores de la guerra en 2001. Igualmente tienen lugar en ese
contexto persecuciones y asesinatos de motivacin poltica.
Por ltimo, Turkmenistn destaca como uno de los pases en los que la estructura de poder sovitica se ha
mantenido ms anclada. El presidente ostenta el poder de manera vitalicia (renueva sus mandatos
mediante plebiscitos) y no existe una oposicin formal en el interior del pas ni libertades polticas.
Este lgubre diagnstico indica que aquellas transiciones que se queran animar y reforzar ya desde los
primeros aos no han tenido lugar en sus aspectos ms sustanciales fundamentales y, que adems, ha
tenido lugar un hecho significativo que enlaza con la intensa geopolitizacin de la regin tras los
atentados del 11-S y la guerra de Afganistn en 2001: el recrudecimiento de la represin de todo tipo de
movimientos islmicos (sistemticamente calificados como radicales) dentro del discurso de la lucha
contra el terrorismo y que los regmenes entendern como una oportunidad para consolidar aun ms su
poder al tiempo que obtendran, supuestamente, legitimidad internacional gracias a su apoyo a la coalicin
liderada por EEUU en forma de acceso areo, utilizacin de bases, etc.
Desde las independencias, los regmenes han seguido una poltica sistemtica de supresin de la
religiosidad en la esfera pblica y fundamentalmente en su vertiente del islam poltico. Slo Tayikistn
permite la existencia de un partido de oposicin que se autodenomina islamista.
A este respecto, en este periodo encontramos hasta seis resoluciones del Parlamento Europeo en las que se
condena explcita y duramente la situacin de los DDHH en la regin.
Recordemos que, pese a que la accin exterior de la UE recae en gran medida sobre el Consejo y la
Comisin, el PE mantiene cierta capacidad de influencia sobre las polticas ms all de estos instrumentos
declarativos gracias a su rol en el proceso presupuestario (a este respecto ya mencionamos el papel del PE
a la hora de impulsar e incluir una agenda de DDHH en el programa Tacis). Dentro del proceso poltico
comunitario, el PE ha construido su reputacin como guardin de los valores europeos como promotor de
la democracia, el estado de derecho y los DDHH en las relaciones exteriores (Bajtay, Peter, 2015 p.39) por
lo que resulta relevante conocer sus posiciones.
La primera declaracin del PE se refiere a la situacin de los DDHH en Kazajistn en relacin con la
prensa, la oposicin y las minoras religiosas pese a la suscripcin por parte del pas de la Convencin
contra la tortura y otros tratos o penas crueles o degradantes en 1998 y pese a los compromisos adquiridos
mediante la suscripcin del PCA. Igualmente, se denuncia la situacin de las ONG, la inexistencia de
separacin de poderes y se insta a Consejo y Comisin a vincular la cooperacin econmica en el marco
del PCA con avances constatables en estas materias (European Parliament 2003-1 p.1).
Poco despus se deploran las constantes violaciones de todos los convenios suscritos por Turkmenistn,
condenndose el drstico deterioro de los DDHH, calificando su sistema como uno de los ms totalitarios
del mundo por sus restricciones a la libertad de expresin, religiosa, de asociacin y reunin y por la
discriminacin contra las minoras tnicas. European Parliament (2003-2 p.1-5) En esta resolucin se
pronuncia tambin sobre situaciones de las otras repblicas: censura y privacin del derecho a un juicio
justo en Kazajistn; acoso a la oposicin, periodistas y ONGs en Kirguistn; aplicacin recurrente de la
pena de muerte pese al reconocimiento de mejoras en otros aspectos en relacin con Tayikistn;
Igualmente se llama al Consejo a guiar las relaciones UE-AC de un modo ms efectivo, consistente y
coherente.
En la siguiente resolucin el Parlamento se pronuncia sobre uno de los acontecimientos ms importantes
de este periodo y que hemos referido en la parte introductoria de este apartado: el cambio de gobierno de
Kirguistn tras las protestas populares de marzo de 2005 ocasionadas por la evidente falsificacin de
proceso electoral. En este sentido, la declaracin no puede ser ms explcita:
1). Intends firmly to support the current democratic transition in Kirguistn, the effective exercise of
freedoms especially fundamental rights, freedom of expression, freedom to oppose the regime and press
freedom and genuine, transparent elections; 2). Praises the efforts made by civil society in Kirguistn
in response to years of oppression and the need for genuine change; believes that similar expectations are
also present in the civil societies of other countries in the region; 3). Believes that a proper democratic

10

process in Kirguistn could provide an excellent example for the other Central Asian countries; European
Parliament (2005-1, p.3)
En la misma declaracin se expresa la preocupacin por la reaccin de los restantes gobiernos de la regin
y las medidas restrictivas adicionales para evitar el efecto contagio a sus regmenes. El PE ve en estos
acontecimientos una oportunidad para reforzar la agenda democrtica en Kirguistn, urgiendo a la
Comisin y al Consejo en el mismo sentido que en la declaracin anterior (en pos de una mayor eficacia,
consistencia y coherencia). Insta a la Comisin a reforzar los Programas Tacis Democracy en Asia Central
en apoyo a la sociedad civil y llama a la inclusin de las repblicas AC entre las prioridades de la IEDDH.
La siguiente declaracin se refiere a la situacin en Uzbekistn, muy influida por los sucesos en
Kirguistn a raz de la revuelta y el cambio de gobierno y por otra dinmica regional varias veces
comentada en este trabajo: el aprovechamiento de la lucha contra el terrorismo como mtodo de
consolidacin interna y represin de la oposicin. Temiendo sufrir una situacin similar a la kirguisa, el
rgimen uzbeko estableci una presin an mayor sobre los opositores, obstaculiz el trabajo de las ONG
hasta el punto de que muchas de ellas se vieron forzadas a dejar de operar -especialmente aquellas que
cuentan con financiacin exterior- y se produjo el cierre de las secciones radiofnicas de la BBC o Radio
Free Europe (de Pedro, Nicols y de Luis, Juan, 2007, p.37-38).
El hecho represivo ms destacado tuvo lugar en Andijan, ciudad situada en el valle de Fergana (enclave
entre Kirguistn, Tayikistn y la propia Uzbekistn). La detencin de un grupo de empresarios locales que
trataban de articular un movimiento opositor desencaden protestas contra la arbitrariedad del gobierno,
las depauperadas condiciones de vida (incluyendo el corte del suministro gasstico a algunas poblaciones
para satisfacer la demanda externa) y la corrupcin. Dichas protestas terminaron con la matanza de entre
doscientos y ochocientos civiles a manos del ejrcito.
El gobierno rpidamente achac lo sucedido a un intento de sublevacin de tipo islamista, aunque vet
toda posibilidad de investigacin internacional de lo acontecido. La respuesta del PE consisti en
condenar lo sucedido, exigir una investigacin independiente, reclamar el fin de la persecucin a
opositores, periodistas, ONGs y aseverar que el rgimen estaba incumpliendo por sistema los
compromisos ms bsicos comprendidos en el PCA (European Parliament, 2005-2, p.3). Esta declaracin
es especialmente relevante porque intenta promover por parte de la UE un cambio en la orientacin
poltica seguida hasta ahora al instar a Consejo y Comisin a...
channel EU aid and cooperation programmes to Uzbekistn through independent NGOs, to reinforce
Tacis-democracy programmes and to suspend direct aid to government bodies, until a genuine
international and independent investigation is carried out () and until widespread human rights abuses
are stopped;
Es decir, se propone cortar la ayuda dirigida a agendas concretas (a gestionar desde el rgimen) en un
ejercicio de condicionalidad negativa y promover en su lugar la ayuda dirigida a la difusin de valores
(en la que las organizaciones no gubernamentales son protagonistas). Al comienzo de este trabajo ya
hicimos referencia a G. Pridham, quien plantea esta disyuntiva estratgica desde el punto de vista terico.
La respuesta del Consejo se produce en noviembre y aunque incorpora la retrica de condena del
Parlamento, no sigue sus orientaciones polticas aunque s establece sanciones consistentes en un embargo
sobre la venta de material militar (y en general, sobre todo lo susceptible de ser empleado en la represin
de la poblacin civil), en la prohibicin de la entrada en territorio comunitario de una serie de individuos
relacionados con los acontecimientos y la suspensin de reuniones de trabajo con las autoridades uzbekas,
todo ello por un periodo inicial de 12 meses. (European Council, 2005, p.2-8)
Por su parte, la Comisin acomete una reorientacin del programa Tacis Democracy para incrementar
el apoyo, las necesidades de la poblacin, la democracia y los DDHH, as como un estrechamiento de los
lazos con la sociedad civil uzbeka (Chernyavsky, Stanislav, 2006)
En una resolucin posterior, constatando la nula voluntad del rgimen uzbeko en cuanto a autorizar una

11

investigacin independiente y dado que proseguan las detenciones masivas y los juicios sin garantas, el
PE urge a la Comisin a congelar el presupuesto correspondiente a proyectos nacionales e institutionbuilding, salvo lo destinado a ayuda humanitaria, en una nueva reivindicacin de frmulas de
condicionalidad negativa (European Parliament, 2005-3 p.2)
Justo un ao despus el Parlamento vuelve a constatar la ausencia de avances en Uzbekistn al tiempo que
realiza un reconocimiento significativo:
the policy of targeted sanctions has not produced positive results so far, and therefore calls on the
Commission and Council to review the situation carefully in order to find ways and means of achieving
the political objectives set. (European Parliament, 2006-1, p.3)
Das despus tiene lugar el primer encuentro bilateral en el seno del Cooperation Council EU-Uzbekistn
(recordemos, foro institucional establecido por el PCA) tras la imposicin de sanciones por los sucesos de
Andijan.
En lo que parece un intento por regresar al business as usual, las conclusiones europeas en torno a la
reunin recuerdan la importancia central de Uzbekistn en la regin, constata la correlacin de las
distintas agendas y prioridades europeas (reformas econmicas y gobernanza democrtica) y termina
recibiendo favorablemente la propuesta uzbeka de mantener una reunin sobre los hechos de Andijan y su
disposicin de iniciar un dilogo sobre DDHH (European Council, 2006, p.1)
2.2 Cooperacin sectorial en infraestructuras y energa: la iniciativa de Bak.
En el segundo periodo y refirindonos concretamente a los sectores econmicos de mayor inters para la
UE (energa e infraestructuras) destaca la Iniciativa de Bak lanzada en 2004.
Dicha iniciativa impulsada por la Comisin trata de reunir bajo un mismo foro de dilogo poltico
multilateral a los estados ribereos del Mar Negro y el Caspio y otros estados de la regin, lo que
comprende a las repblicas centroasiticas.
Inicialmente Turkmenistn no asiste al nacimiento de la Iniciativa porque en aquel momento (y en
realidad desde su independencia) la doctrina nacional pasaba por una poltica dirigida a la autarqua, la
proteccin de los mercados interiores, la autosuficiencia y a limitar los contactos con el exterior (limitados
por tanto a la conexin histrica y estructural con Rusia). Esta ptica se cambiar progresivamente tras la
muerte de Nyazov en 2006 por los escasos resultados de la poltica autrquica. (Peyrouse,Sebastien,
2012, p.9-12)
El inters europeo en el sector energtico arranca, como dijimos en otro apartado, en 1995 mediante el
programa Inogate, mientras que el enfoque sobre infraestructuras data de 1993 va Traceca. Resulta
evidente la conexin entre ambas reas, por lo que no sorprende que el dilogo poltico de Baku pretenda
servir de marco operativo para los fines perseguidos mediante ambos programas en sendos mbitos.
Las posibilidades materiales para la cooperacin de la UE con AC en estos mbitos eran muy reducidas en
el primer periodo dada la situacin de partida de las repblicas y la alta dependencia respecto a Rusia.
Pero tambin lo era, en gran medida, desde el punto de vista poltico: ya hemos referido en otro lugar la
insuficiente integracin econmica intra-regional, las deficitarias infraestructuras y la escasa vocacin
cooperativa en lo poltico algo que se va superando paulatinamente a lo largo de este periodo en materia
de seguridad, pero bajo la predominancia rusa en la estructura del CSTO.
Esta realidad arroja, como cuando veamos la cuestin relativa a la promocin de reformas en el rea de
los DDHH y la buena gobernanza, resultados dispares, diferentes niveles de apertura y de voluntad a la
hora de aceptar las reformas de mercado y el acercamiento regulatorio propuesto por la UE.
Ante la baja interrelacin econmica entre las repblicas, los diferentes niveles de apertura y reforma
gradual alcanzados hasta el momento y la gran impronta rusa en estos sectores de la economa, la UE trata
de incrementar sus posibilidades mediante los instrumentos y procedimientos en los que tiene ms
experiencia. La iniciativa de Baku est muy marcada por la experiencia europea, sus capacidades y su

12

propia nocin de su actorness -dialogue is the EU's modus vivendi,(Smith, Karen, 2015, p.155)-.
Esto se hace evidente en el esquema elegido para enmarcar la cooperacin, su forma de
institucionalizacin poltica, el marcado componente regional y tcnico y la explcita intencin de atraer
a los participantes hacia la regulacin europea e internacional. En este sentido:
Following the 1st Ministerial conference on transport cooperation between EU Black Sea-Caspian
littoral states and their neighbours (Baku Initiative), the country participants confirmed their mutual
interest for the progressive integration of their respective transport networks in accordance with EU and
International legal and regulatory frameworks. Moreover, they recognised the importance for enhanced
regional cooperation in the transport sector for achieving sustainable economic and social development
as well as contributing to peace and security, stability, environmental sustainability and prosperity in the
region. (Permanent Secretariat Traceca, 2007, p.1)
La iniciativa de Baku, por tanto, se concibe como un foro que habilita un dilogo al ms alto nivel como
acompaamiento para los proyectos e inversiones canalizados a travs de Traceca e Inogate.
Al final de este periodo, en el ao 2005, tiene lugar un suceso que condicionar la poltica energtica de la
Unin en busca de nuevas vas de suministro para reducir la dependencia respecto al gas ruso. Nos
referimos a la disputa entre Rusia y Ucrania a cuenta del suministro del gas hacia los pases de la UE. El
desencuentro entre estos dos pases a cuenta de unos pagos no realizados por parte de Ucrania (pas por el
que transcurre el 80% del gas ruso que se dirige a la Unin), provoc cortes de suministro que afectaron al
da a da de muchos ciudadanos europeos (particularmente de pases como Alemania). Nuevas disputas en
2008 y sobre todo en 2009 afectaron a la cantidad de gas que llegaba hasta Europa, aumentando entre los
pases miembros la conciencia de que haba que procurar nuevas vas para reducir la dependencia casi
exclusiva que muchos pases de la Unin tienen respecto del gas ruso.
En este sentido, se vena ya proyectando y buscando financiacin desde 2003 para el que ms tarde sera
conocido como Proyecto Nabucco, que pretenda acceder a las reservas de gas del Mar Caspio y su
ribera oriental para la canalizacin de hidrocarburos rumbo a Europa. El plan proyectaba construir una
serie de infraestructuras gassticas que conectara Austria a travs de Bulgaria, Rumana, Hungra y
Turqua con el South Caucasus Pipeline que comenzara a operar en 2006 uniendo Georgia y Azerbaiyn.
Adicionalmente, se contemplaba la construccin de un gasoducto trans-caspiano para tener acceso a las
reservas centroasiticas (fundamentalmente kazajas, uzbekas y turkmenas). El acceso a estas reservas era
lo que, en ltimo trmino justificaba la costosa construccin de Nabucco en trminos de rentabilidad
econmica y de suficiencia del suministro (Fernandez, Rafael 2009)
En el periodo final estudiaremos en profundidad la dimensin energtica, pues marcar buena parte de las
relaciones UE-AC.
2.3 Conclusiones segundo periodo.
A lo largo de este periodo hemos asistido a un proceso de valorizacin geoestratgica de la regin en el
marco de la guerra contra el terrorismo y la campaa en Afganistn a partir de 2001. Como otros
actores, la UE tambin refuerza el contenido securitario de su aproximacin a AC si bien, promoviendo su
propio concepto de seguridad, que no atiende a un enfoque puramente militar (rea en la que la UE carece
de experiencia) sino a otro muy vinculado a la buena y efectiva gobernanza, la buena gestin de las
fronteras, la cooperacin con organizaciones internacionales etc.
En este periodo vemos cmo la ampliacin hacia el este y la puesta en marcha de la PEV (y
particularmente la inclusin del Cucaso Meridional -Armenia, Azerbaijn y Georgia- en dicho esquema)
justifican tambin un discurso de mayor relevancia y cercana a la regin en un momento en el que la UE
comienza a pensar su accin exterior en trminos estratgicos en lnea con la Estrategia Europea de
Seguridad.
No obstante, esta declaracin de intenciones y esta visin estratgica bajo la cual comienza a

13

contemplarse la regin no diluye las posibles ineficacias e incoherencias de la accin exterior europea
sobre el terreno.
De hecho, podra asegurarse que una elevacin de las expectativas por parte de la UE la expone a mayores
frustraciones y contradicciones o a que se evidencie de un modo ms explcito la no materializacin de
sus ambiciosos objetivos (el capability-expectations gap del que habla Cristopher Hill. (Hill, Cristopher,
1993)
Esto se hace especialmente claro al referirnos a las expectativas de la UE en lo relativo a los sistemas
polticos y econmicos de la regin. La UE incorpora en este periodo ms instrumentos (bilaterales y
regionales) a su Accin Exterior: instrumentos que incluyen entre sus objetivos una ambiciosa agenda de
reformas institucionales y democrticas reforzadas por la presencia de clusulas de condicionalidad
democrtica en los PCAs y que incluso contemplan la aplicacin de contra-medidas y sanciones.
Sin embargo, en el creciente entorno securitario en que se desenvuelve la regin en este periodo existe por
parte de los gobiernos la tentacin de utilizar la lucha contra el terrorismo como un pretexto para la
represin de toda forma de oposicin. Mxime en un contexto en el que estn muy presentes las llamadas
revoluciones de colores en el espacio post-sovitico (Georgia 2003, Ucrania 2004 y, sobre todo,
Kirguistn 2005).
As, algunos regmenes deciden afianzar an ms las riendas de su poder y cerrar sus sistemas a
influencias extranjeras occidentales, en las que se ven una fuente de desestabilizacin. Ejemplo de ello
ser la expulsin de ONGs extranjeras, el cierre de emisoras de radio o la expulsin de los soldados
estadounidenses de la base militar uzbeka de Qarshi, que utilizaban desde los primeros compases de la
misin en Afganistn.
Ello, adems de reducir per se la posibilidad de xito de la UE, hace a estos regmenes todava ms
dependientes de la influencia poltica y la proteccin rusas en un momento en el que aumenta la
presencia de Mosc en la regin por la identificacin de un riesgo securitario relacionado con la
inestabilidad afgana y sus posibles repercusiones en una regin que identifica como parte de su rea de
influencia.
Adems, en este periodo -concluida ya la dcada negra y con Vladimir Putin en el poder desde el ao
2000- se produce una vuelta de Rusia a la regin motivada, como decimos, por motivos de seguridad
pero tambin econmicos: el comercio Rusia-AC entre 2003 y 2007 se triplic, siendo el sector de los
hidrocarburos el ms privilegiado, aunque no slo (Oliphant, Craig 2013 p.1-3). Esta realidad, en la que
abundaremos en el tercer y ltimo periodo, no hace sino reducir la ventana de oportunidad de que dispone
la UE para tratar de influir -mediante la palanca de sus ayudas e incentivos econmicos- a la apertura y
transformacin de los sistemas.
La cuestin de los DDHH en Uzbekistn, a la que hemos dedicado bastante espacio por considerarla
sintomtica, ejemplifica la frustracin de la UE a la hora de promocionar las agendas de reforma
democrtica e institucional. La UE trata de influir en los acontecimientos mediante sanciones que ms
tarde, como veremos, levantar sin resultados visibles.
Por otra parte, esta situacin nos sirvi para visualizar el diferente enfoque desde el Parlamento por un
lado y la Comisin y el Consejo por otro, cuestin que tendr su inters en el ltimo periodo. As,
apreciamos cmo el primero solicitaba una reorientacin de la estrategia de promocin de DDHH desde la
asistencia tcnica y las agendas concretas hacia la estrategia de difusin de valores.
En lo econmico llegamos al final de este periodo con un mapa igualmente asimtrico. El caso ms
destacable es el de Kazajistn, la principal economa de la regin, pas con el que se intensifican
notablemente las relaciones en este periodo hasta hacer de la UE su principal socio comercial, resultando
esta relacin en un tercio del comercio exterior kazajo. (Permanent Secretariat Traceca, 2007, p.7). Por lo
que respecta a Turkmenistn, hacia el final de este periodo, la UE haba conseguido convertirse en el
tercer socio comercial pero su apertura econmica es mucho ms lenta y slo se acelera tras la muerte de
Nyazov. En las otras tres repblicas el peso econmico de la UE en sus mercados nacionales oscila al

14

finalizar este periodo entre un 10 y un 30% (Permanent Secretariat Traceca, 2007, p7).
3). Tercer Periodo (2007-20013)
El ltimo periodo objeto de nuestro estudio estar marcado por la implementacin de un nuevo
documento adoptado en el Consejo Europeo de 21-22 de junio de 2007 bajo el ttulo La UE y Asia
Central: Estrategia para una nueva asociacin (en adelante EAC 2007-13).
En la imagen que de la regin construye la UE en esta etapa apreciamos un inters reforzado, sobre todo
si recordamos el punto en que dejamos las relaciones UE-AC al final del segundo periodo con el
ambicioso proyecto de infraestructuras Nabucco en la agenda europea y con una percepcin de inters
creciente en cuanto a la necesidad de reforzar la seguridad energtica del continente tras los recientes
cortes de suministro desde Rusia. As, la UE hace un reconocimiento explcito de la increasing
importance of Central Asia for EU interests relating to security, stability, governance and energy
diversification. (EEAS, 2012, p1) y de la intencin de que la mencionada Estrategia fuera capaz de
proporcionar un marco general capaz de englobar las diferentes agendas relevantes para la UE y coordinar
coherente y eficazmente los diferentes programas e iniciativas.
Desde el punto de vista formal veremos cmo la UE es capaz de identificar y nombrar ms claramente sus
prioridades vinculndolas a toda una serie de instrumentos, actores y programas financieros ampliados
(nuevos o consolidados de etapas anteriores) y orientados a la obtencin de resultados concretos.
En aproximaciones anteriores resultaba ms complicado, incluso para el anlisis, extraer los puntos
considerados clave por la accin exterior de la Unin, o, por ejemplo, diferenciar la asistencia econmica
de otro tipo de esquemas de colaboracin, cuestin que ahora queda ms clara mediante la combinacin
de dos documentos diferentes: el estratgico del Consejo y el asistencial de la Comisin.
Por lo que respecta al contexto, en este periodo comienzan a hacerse ms evidentes las diferencias entre
pases y por ello, en el grado de oportunidad (poltica y econmica) de la accin de la UE sobre los
regmenes.
En lo poltico, aun asumiendo que ninguna de las transiciones en marcha que la UE vena empujando
desde los aos 90 haba sido capaz de alumbrar nada distinto a regmenes presidenciales fuertes y
autoritarios, encontramos a Kazajistn y Kirguistn en el lado de quienes haban avanzado ms en la
apertura gradual y a Uzbekistn y Turkmenistn como las dos repblicas que haban reforzado ms su
autoritarismo (de Pedro, Nicols y de Luis, Juan, 2007, p.6-7).
Si atendemos a los diferentes informes elaborados por Freedom House a lo largo de estos aos sobre
derechos polticos, libertades civiles y derechos vinculados a la actividad de la sociedad civil
(associational and organizational rights) confirmamos que ninguna de las cinco repblicas abandona
en este periodo su naturaleza autoritaria en los trminos de dicha organizacin.
Aun as, coincidiendo con el diagnstico anterior, pueden distinguirse ms claramente dos grupos de
pases: por un lado Turkmenistn y Uzbekistn, en los que subsisten una total ausencia de associational
and organizational rights -impidiendo cualquier actividad cvica fuera del control del Estado- y una
puntuacin muy negativa en todos los dems captulos de democracia y estado de derecho; y un segundo
grupo compuesto por las restantes tres repblicas: pases no-libres desde el punto de vista cvico-poltico
pero en los que al menos existe un espacio posible para la configuracin de organizaciones con cierto
grado de autonoma. En trminos de Kazantsev, las libertades civiles en estos ltimos pases en estos aos
son not non-existent (Kazantsev, Andrey A; 2015, p.28)
En lo tocante a la actuacin de otras potencias con inters en la regin, los acontecimientos en este
periodo seguirn muy vinculados a la situacin de la seguridad y sobre todo al aspecto de los recursos
energticos.
La vuelta de Rusia a la regin ser una realidad determinante en este periodo en trminos econmicos,
comerciales y de influencia poltica, como tambin lo ser la creciente presencia y capacidad china para
respaldar inversiones en el sector de la energa en un momento de crisis econmica en Europa.

15

Estas ltimas pginas de nuestro trabajo han de servir para evaluar el equilibrio entre las dos tipologas de
agendas que trata de promover la UE en un momento en que los intereses materiales cobran gran
relevancia.
Un momento en el que las presiones de un contexto crecientemente geopolitizado y competitivo e incluso
las propias dinmicas institucionales comunitarias (fundamentalmente el juego Consejo-Comisin por un
lado y PE por el otro y los intereses de estados miembros concretos), motivan una serie de decisiones
controvertidas en relacin con la observancia de la situacin de los DDHH en Uzbekistn y Turkmenistn,
como veremos un poco ms adelante.
Estos hechos debern permitirnos reflexionar sobre la naturaleza de la accin exterior europea, su
identidad como potencia normativa y el margen de actuacin -real- que conserva cuando trata de avanzar
sus intereses en contextos polticos autoritarios y, adems, en directa competencia con actores que a
diferencia de la UE no contemplan la dimensin de los DDHH entre sus prioridades declaradas y sus
premisas como actores internacionales.
En definitiva, veremos la coherencia y consistencia de la accin exterior de la UE en AC puesta bajo
presin por los acontecimientos, el contexto regional y los procedimientos internos que determinan la
accin exterior europeo.
3.1 Estrategia Asia Central [EAC 2007-13]
La Estrategia 2007-2013 (EAC 2007-13) consolida la visin europea hacia AC en trminos de vecinos de
nuestros vecinos, hacindose referencia a la puesta en marcha de la PEV y al reconocimiento de los
crecientes intereses comunes como la razn del lanzamiento de la nueva estrategia. Su formulacin se
justifica adems por un factor ms prctico, como es la caducidad del periodo operativo del documento
anterior (el Documento Estratgico de Asistencia para AC, formulado por la Comisin para los aos 20022006, como hemos visto).
Desde el punto de vista formal la EAC 2007-13 debe considerarse un documento producido por el
Consejo Europeo. En esta ocasin la Comisin Europea disea sus planes de ayuda al desarrollo por
medio del documento Estrategia de asistencia regional de la CE para AC 2007-13 -que da continuidad
al extinto texto 2002-06 y queda subsumido en el esquema ms amplio de la nueva EAC-. De la suma,
coordinacin y complementaridad de ambos documentos ha de extraerse el conjunto de la poltica
comunitaria hacia la regin y las prioridades de dicha accin.
Es importante hacer notar el mayor peso institucional del Consejo en la elaboracin de esta nueva
Estrategia, por lo que ello implica en cuanto a enfoque, contenido y prioridades.
Si la EAC 2002-06 emanaba de las oficinas de la Comisin, el protagonismo se desplaza ahora hacia el
Consejo y, especficamente, a la Presidencia alemana del mismo, que impulsa el proyecto como una de
las prioridades de su agenda de poltica exterior.
La Presidencia alemana coordin los trabajos para la elaboracin de la EAC bajo una Troika (integrada
por la propia Presidencia, el Representante Especial para Asia central y la Comisaria para Asuntos
Exteriores) en el esquema institucional de la PESC. Como resultado tenemos una alta participacin de la
Presidencia del Consejo, cierta filtracin de los enfoques alemanes (la posicin alemana en AC no es ni
mucho menos anecdtica, como veremos) y un papel no tan prominente por parte de la Comisin.
El papel coordinador que juega Alemania desde la presidencia del Consejo responde a varios motivos.
Por un lado el especial inters de Alemania en la regin: Alemania fue uno de los primeros pases en
establecer relaciones diplomticas con las repblicas tras su independencia, el primer pas europeo en
desarrollar una estrategia nacional en AC, el tercer socio comercial de la regin -slo detrs de Rusia y
China- y, al tiempo de aprobarse la EAC 2007-13, el nico que contaba con embajadas en los cinco
estados (Auswrtiges Amt, 2010, p.4-5).
El liderazgo alemn durante su Presidencia y su intencin de involucrar al Consejo Europeo en la
conformacin de un enfoque comunitario verdaderamente estratgico trataba de superar la indiferencia

16

mostrada por los Estados miembros hacia las relaciones con la regin, consideradas de importancia
secundaria (Schmitz, Andrea, 2008, p.72) y en todo caso, a desarrollar no desde la poltica de la Unin
sino desde la bilateralidad (una bilateralidad, por otra parte, poco probable y realista en trminos prcticos
para muchos Estados europeos dada su escasa presencia en la regin).
Por otro lado, la intencin alemana de impulsar y coordinar desde su Presidencia el trabajo de diferentes
actores tanto del mbito del Consejo como de la Comisin, al propio Alto Representante de la PESC o el
Representante Especial en la Regin puede comprenderse como un intento de reforzar la cohesin y
coherencia conceptual de las polticas hacia AC, superndose las crticas que haba recibido el Documento
2002-06 de la Comisin en tanto que fragmentaria, incoherente e ineficaz (Schmitz, Andrea, 2008,
p.72).
De este modo vemos cmo la nueva estrategia parte de un punto de vista ambicioso en el que la cohesin
y, precisamente, la configuracin de una verdadera asociacin estratgica similar a la Euromediterrnea son objetivos primordiales (Schmitz, Andrea, 2008, p.72) y en el que la dimensin
estratgica (representada por la EAC 2007-13) y la dimensin asistencial (recogida en el programa de la
Comisin) se apoyen y refuercen mutuamente (European Council, 2007, p.3).
La adopcin de la EAC 2007-13 en junio de 2007 fue recibida con gran optimismo, afirmndose que
dicha estrategia refleja por primera vez en la historia de las relaciones entre la UE y AC un marco
ambicioso en el que se combinan los objetivos polticos estratgicos con la puesta en marcha de un
programa de actuacin conjunta, transformando propsitos estratgicos en tareas operativas especficas y
como una muestra de la resolucin poltica de ambas partes para hacer evolucionar las relaciones en el
largo plazo (Council General Secretariat, 2009, p.34)
Haciendo referencia al contenido de la nueva estrategia apreciamos una continuidad en las reas y
prioridades identificadas por la Unin, lo que nos permite hablar como venimos haciendo, de la
convivencia entre una agenda value-based y otra interest-driven (K. Hoffmann 2010 p.93).
Dos categoras que, como ya hemos mencionado, aparecen correlativas, parejas y situadas en pie de
igualdad en el discurso de la Unin.
Por un lado, se establece que para que las relaciones UE-AC fructifiquen ha de buscarse el desarrollo y la
consolidacin de sociedades estables, justas y abiertas que suscriban las normas internacionales.
Asimismo, se menciona el buen gobierno, el Estado de Derecho y la democratizacin como parcelas
clave en las que la UE est dispuesta a compartir su experiencia y sus conocimientos, incluyendo su
propia experiencia de integracin regional. (European Council, 2007, p.3)
Si esta serie de ideas hacen referencia a la agenda value-based (en la que encontramos los componente
clsicos de la auto-imagen de la UE como potencia normativa que proyecta una agenda de reformas
democrticas, buen gobierno, etc), poco despus se mencionan una serie de cuestiones como la evolucin
de la gestin de las fronteras, la migracin, la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo
(bid, 2007, p.4) que caeran dentro de lo que se llama intereses comunes.
Se hace tambin una mencin explcita a la dependencia de la UE de las fuentes de energa exteriores y
a la necesidad de contar con una poltica de abastecimiento energtico diversificada en aras de una
mayor seguridad.
Estos son, nuclearmente, los elementos que conforman respectivamente la agenda basada en valores y la
basada en intereses y son, por tanto, los puntos a los que se dirigir y desarrollar la estrategia de la UE.
Por lo que respecta a la imagen de AC reflejada en la Estrategia, se mantiene una visin de sociedades,
sistemas polticos y economas en transicin, una idea que est arraigada en la visin de la UE ya desde
los primeros contactos con AC (recordemos por ejemplo que el plan Tacis buscaba apuntalar transiciones
en marcha y paliar desde una ptica asistencial las potenciales consecuencias negativas de las mismas).
Ello, para escepticismo de autores como K.Hoffmann, quien duda de que pueda realmente hablarse de
procesos transicionales en marcha en AC (Hoffmann, Katharina, 2010, p.90), o de que la situacin poltica
a la que tienden estos pases tenga algo que ver con el modelo de democracia que promueve la UE, por

17

seguir teniendo plena vigencia los rasgos neopatrimonialistas sealadas por Eisenstadt (fuerte
personalizacin del poder, monopolizacin de recursos y preeminencia de instituciones informales)
(Eisenstadt, Shmuel Noah, 1973). O dicho de otro modo, porque, pese a la existencia formal de
instituciones que podemos asociar al mnimo comn democrtico (como la celebracin de elecciones, la
existencia de cmaras de representacin e incluso la paulatina incorporacin de derechos civiles va
constitucin) la democracia y sus instituciones no es -ni mucho menos- the only game in town, en
trminos de Linz y Stepan (Linz, J y Stepan, A, 1996, p.5) sino que las reglas de dicho juego siguen
siendo establecidas (y arbitradas) desde lites cerradas y sin contrapesos reales desde la sociedad civil o
poltica.
Se dice en la EAC 2007-13 que la nueva estrategia se funda -precisamente- en el progreso que los
propios Estados centroasiticos han realizado desde que alcanzaron la independencia, haciendo hincapi
en esta idea de transiciones o procesos en marcha.
Ello nos hace recordar que en el periodo inmediatamente anterior tanto el Parlamento como el Consejo
haban mostrado su preocupacin por la situacin general de los DDHH constatando no slo la
subsistencia de prcticas del todo incompatibles con sistemas polticos mnimamente democrticos,
abiertos, plurales y basados en el respeto a los DDHH sino que en algunos pases de la zona incluso
haban existido graves retrocesos al respecto por el contexto de creciente securitizacin (siendo la
sociedad civil la ms perjudicada).
En todo caso, ese progreso que sirve de base a la presente estrategia es considerablemente asimtrico en
cada uno de los pases de AC y en cada mbito temtico, como hemos sealado al comienzo de este
ltimo apartado y como ya venimos sealando a lo largo de todo el trabajo.
Conscientes de esta asimtrica realidad la Unin vuelve a contemplar los enfoques bilaterales y
regionales, si bien habla de propiciar el equilibrio de los modelos de actuacin en AC con arreglo a las
distintas necesidades de cada pas y a sus logros, prefiriendo por tanto cada vez ms los esquemas
bilaterales.
Apreciamos la vigencia de la idea de geometra variable y junto a sta las de condicionalidad y
diferenciacin cuando se afirma que la intensidad de esta colaboracin ser reflejo del empeo de cada
pas en las reformas y en la transicin (European Council, 2007, p.5).
Estos principios se refuerzan con la reiteracin de que las prioridades de colaboracin se establecen
con cada Estado con arreglo a sus necesidades, requisitos y realizaciones especficos, incluidos los
derechos humanos, el bueno gobierno, la democracia y el desarrollo social (bid, p.3) (algo en lo que
tendrn mucha importancia los Dilogos de Derechos Humanos, como veremos ms adelante), quedando
para lo regional aquellos temas que trascienden lo meramente nacional, como proyectos de
infraestructuras, programas de asistencia en la gestin de recursos hdricos, problemas medioambientales,
etc.
Lo mismo puede decirse con respecto al captulo de cooperacin comprendido en la Estrategia de
Asistencia de la CE, que establece que el grueso de la asistencia de la CE a AC, un 70%, se destinar a
programas bilaterales, tomando en consideracin la planificacin de los pases centroasiticos y sus
diferentes realidades polticas y sociales (European Council, 2007, p.19)
Entre las principales bazas con que cuenta la Unin con respecto a momentos anteriores (y as se encarga
de subrayarlo en la Estrategia) se encuentran una mayor presencia en la regin acumulada durante los
aos y el conjunto de instrumentos, presupuestos y actores que ha ido involucrando desde el comienzo de
su relacin con las repblicas centro-asiticas.
As, la Estrategia destaca que con los nuevos instrumentos de asistencia exterior basados en el
presupuesto de la UE 2007-13, la UE ha previsto duplicar los medios financieros destinados a asistir a los
Estados centroasiticos (bid, 2007, p.3) hasta un total de 750 millones de () en concepto del
Instrumento de Cooperacin para el Desarrollo (DCI) (bid,2007, p.19)
Recordamos que el que fuera durante los primeros aos el principal instrumento asistencial de la Unin
-el programa Tacis- alcanz el trmino de su vigencia en 2006, justo antes de la adopcin de esta
estrategia. Por ello, las tareas de Tacis quedan subsumidas en diversos instrumentos del mbito de la

18

Comisin.
Uno de ellos es el nuevo y ya mencionado DCI, que asume los objetivos de reduccin de la pobreza, el
desarrollo sostenible en lo econmico y lo social y la integracin de los pases en desarrollo en la
economa mundial (European Court of Auditors, 2013, p.11).
Otros instrumentos que recogen recursos antes coordinados bajo el paraguas Tacis son el Instrumento
Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (EIDHR) -que sustituye en 2007 a la Iniciativa
Europea de Derechos Humanos- y el Instrumento de Estabilidad (IfS).
Un instrumento ms -el Instrumento Europeo de Vecindad y Partenariado (ENPI) puesto en marcha en
2007- representa tambin la continuidad estratgica respecto a los programas de cooperacin
anteriormente comprendidos en Tacis (European Commission web).
ENPI es, propiamente, el mecanismo encargado de sostener financieramente la cooperacin con los pases
de la PEV tanto del sur del mediterrneo como el partenariado este.
Los pases de AC siguen al margen de este esquema de vecindad estricta, sin embargo bajo la dimensin
oriental del ENPI se financiarn desde este momento los proyectos de promocin de inversiones Traceca e
Inogate que afectan, como sabemos, a pases ubicados en ambas orillas del Caspio y por ello, tambin a
AC.
As, haciendo recapitulacin de los instrumentos que determinan la presencia de la UE en la regin
encontramos un plantel que abarca desde los diferentes PCAs (ratificados con las cinco repblicas salvo
Turkmenistn, como ya explicamos); los esquemas de dilogo poltico regular; los programas
comprendidos en la Estrategia de Asistencia Regional de la CE para AC; los programas especficos de
gestin de fronteras y lucha contra el narcotrfico BOMCA y CADAP y marcos de dilogo multilateral
como la iniciativa de Bak.
En cuanto a actores, destaca la novedosa responsabilidad del Representante Especial en AC en
colaboracin con la Comisin, la Presidencia y los EEMM a la hora de ejecutar la Estrategia.
El Representante Especial, nombrado por el Consejo y actuando en nombre del Alto Representante, tiene
como cometido elevar recomendaciones a la Unin acerca de la implementacin de la Estrategia,
incrementar el conocimiento y la presencia europea sobre la regin y actuar como interlocutor prximo
con los actores relevantes.
A partir de 2010 hay que sumar un actor ms: el Servicio Europeo de Accin Exterior (EAAS)
responsable, entre otras funciones, de la formulacin de la poltica comunitaria de cooperacin al
desarrollo junto con la Direccin General de Desarrollo y Cooperacin-EuropeAid
Durante este periodo -concretamente en 2009- la Comisin elevar al grado de oficina las hasta
entonces sub-oficinas de Kirguistn y Tayikistn y abrir en 2012 la de Uzbekistn, aadindose a la de
Kazajistn (abierta en 1993) (European Court of Auditors, 2013, p.10).
Hemos de sealar que en este periodo (en 2009) entra en vigor el Tratado modificativo de Lisboa, que
ampara entre otros cambios institucionales, el mencionado EAAS, la presidencia estable del Consejo
Europeo o la figura de la Alta Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.
Igualmente se incorpora un punto especfico al artculo 3 del TUE (referido a los objetivos generales de la
UE) sobre cmo han de ser sus relaciones con el resto del mundo en perfecta consonancia con la autoimagen de la Unin como poder normativo con un concepto de la sociedad internacional en lnea con la
Carta de las Naciones Unidas, objetivos que se desarrollan y amplan considerablemente en el artculo
21.2 TUE.
La reforma de Lisboa, en su dimensin institucional, incide claramente -sobre todo mediante las tres notas
que hemos mencionado- en la necesidad de dotar a la Accin Exterior europea de coherencia,
consistencia, visibilidad y continuidad. En lo ideolgico los dos artculos mencionados presentan a
la perfeccin la ambicin europea a la hora de proyectar su propio modelo de gobernanza y sociedad
internacional al incorporar esta dimensin a sus objetivos generales e incorporarla de manera transversal a
su Accin Exterior (ideas y propsitos que consecuentemente estn en la aproximacin a AC).
De la revisin de instrumentos y actores que acabamos de realizar se desprende una mayor consistencia de
la apuesta europea en la regin, un optimismo que se destila del conjunto del texto con llamadas a la

19

coherencia y notoriedad, la orientacin hacia resultados, la referencia a la naturaleza estratgica de

su enfoque y que pretende traducirse, en trminos materiales, en el salto presupuestario mencionado.
No obstante, para poner en contexto y proporcin el aumento presupuestario que la UE presenta como
prueba de su compromiso estratgico, conviene compararlo con lo que aportan otras potencias. Tomando
como referencia el ejercicio 2010-2011, la UE aport, segn las estadsticas oficiales de ayuda al
desarrollo publicada por la OCDE, un total de 89 millones de dlares, por los 175 de los EEUU, los 165
de Turqua, los 124 de Japn o, incluso, los 109 proporcionados por Alemania en el marco de su estrategia
nacional.
Pasando a analizar ya el contenido de la EAC 2007-13 hay que hacer mencin a las siete reas de
importancia que identificamos en el texto. Estas son: 1) buen gobierno, rule of law, derechos humanos y
democratizacin, 2) educacin, 3) desarrollo econmico, comercio e inversiones, 4) transportes y energa,
5) sostenibilidad ambiental y gestin de recursos hdricos, 6) amenazas y retos compartidos en el terreno
de la seguridad y 7) dilogo intercultural.
Pese a lo variado de las prioridades enunciadas estas pueden ser enmarcadas sin dificultad en las dos
tipologas de agendas que venimos empleando hasta ahora: la value-based -1,2,5,7- y la interestdriven -3,4,6-.
En cuanto a la primera, la UE incide en su aproximacin tradicional vinculando el establecimiento de
marcos polticos y econmicos estables con el Estado de Derecho, los DDHH, el buen gobierno, la
adhesin a las normas internacionales, la transparencia y la democracia, resaltando el compromiso
europeo en el sentido de contribuir positivamente a estos fines mediante su accin en la regin (European
Council, 2007, p.7).
Para comprender la disyuntiva conceptual a la que se ve sometida la estrategia europea de promocin
democrtica, han de enmarcarse los hechos ms significativos de este periodo en el debate tericoprctico acerca del papel de la condicionalidad democrtica en determinados entornos polticos e
institucionales (cuestin a la que dedicamos unas palabras).
La condicionalidad democrtica tal y como fue formulada y ampliamente aplicada tras la posguerra fra
prcticamente ha desaparecido de las polticas exteriores de Occidente en los ltimos aos, siendo cada
vez ms cuestionada por ineficaz o insuficientemente quirrgica en su aplicacin, segn escriba
Richard Youngs en 2010.
Ello lo atribuye a un cambio en la estructura de la economa y de la seguridad segn el cual el creciente
grado de interdependencia y globalizacin obligara a los gobiernos occidentales a identificar en cada vez
ms casos como de alta prioridad la profundizacin de sus relaciones con regmenes autocrticos, pese
al riesgo tico.
De este modo, los pases occidentales no podran permitirse la aplicacin sistemtica de medidas duras
(tales como la sancin econmica, la ruptura de relaciones o la cancelacin de programas compartidos)
contra los incumplidores del mundo, debiendo buscar un equilibrio justo pero complicado entre el
engagement con estos regmenes en persecucin de innegables intereses de realpolitik y la presin que se
espera apliquen las naciones democrticas sobre las que no lo son. (Youngs, Richard; 2010).
Este estado de la cuestin se filtra, segn entendemos, en las decisiones ms importantes de la Unin en
este periodo, como son el levantamiento de sanciones a Uzbekistn y la preferencia de esquemas
constructivos de promocin democrtica en el marco de los Dilogos de DDHH que ms tarde
trataremos. Cuestiones que, junto con el acercamiento a Turkmenistn en el marco de las negociaciones
del Proyecto Nabucco, marcarn esta etapa.
Tratando ahora la primera de estas dos cuestiones, en su trabajo de 2010 Youngs menciona
especficamente el levantamiento paulatino de sanciones a Uzbekistn por parte de la Unin como prueba
de la cada en desgracia de la condicionalidad democrtica en su vertiente negativa.
Dichas sanciones fueron impuestas como sabemos tras los sucesos de Andijan de 2005 y comenzaron a
revocarse slo doce meses despus de su puesta en marcha hasta que en 2009 incluso incluso fue

20

levantado el embargo de armas (la nica sancin para entonces vigente). Ello, pese a que la situacin de
vulneracin de DDHH continuaba siendo particularmente grave (Youngs, Richard; 2010, p.5). Alemania,
pas que como hemos sealado, tiene un inters econmico relevante y una presencia en la regin
considerablemente mayor a la de sus socios comunitarios tuvo un papel poltico destacado a la hora de
promover el levantamiento de dichas contramedidas por parte del Consejo (bid), argumentando que
hacerlo promovera unas relaciones ms constructivas y fructferas con el gobierno de Karimov, postura
que prevaleci en el Consejo (Castle Stephen, 2009).
Este movimiento fue muy criticado por organizaciones como Human Rights Watch ([T]he EU has
effectively abandoned any credible effort to achieve human rights improvements through its Uzbekistan
policy. Moreover, in the twelve months since the EU last reviewed its sanctions policy toward Uzbekistan,
Tashkents rights record only deteriorated further) o en editoriales de destacados medios internacionales,
como The Guardian (Strategic interests apparently make the ruthless ruler of Uzbekistan, Islam Karimov,
our kind of guy) (New Eurasia Web, 2009)
La mayora de las crticas insistan en que no haba ningn hecho objetivo que justificara el levantamiento
de las sanciones, sino ms bien promesas por parte del rgimen o el implcito reconocimiento de la
impotencia de las contramedidas de la UE en un contexto en el que el rgimen incumplidor puede eludir
los castigos y bloqueos impuestos, por ejemplo, aproximndose todava ms a la Federacin Rusa.
Avanzando en nuestro anlisis de la Estrategia europea y su interaccin con la realidad en esta etapa
hemos de recordar la teora de la influencia en reformas democrticas formulada por Geoffry Pridham
(G.Pridham, 1994). Encontramos en la EAC 2007-13 estrategias propias tanto de la difusin de ideas
(aquella ms centrada en el nivel social, el mundo local, la sociedad civil y el intercambio con ONGs)
como de las agendas concretas (dirigidas a incidir sobre los niveles gubernamentales).
Ejemplo de lo primero es la intencin declarada de mantener una cultura de derechos humanos
mediante la participacin activa de la sociedad civil y la independencia de los medios de
comunicacin intensificando los intercambios con la sociedad civil (European Council, 2007, p.9).
A este respecto, hemos de destacar que el EIDHR, atendiendo a su regulacin fundacional (comprendida
en el Reglamento 1889/2006), es fundamentalmente un instrumento orientado a la elaboracin de
programas y esquemas de colaboracin con la sociedad civil y sus actores relevantes (para lo que las
oficinas europeas sobre el terreno y la labor del Representante Especial son especialmente importantes).
As, el art. 1.2.a del mencionado Reglamento establece que la finalidad del Instrumento es afianzar el
respeto y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales, () y favorecer y
consolidar la democracia y las reformas democrticas en terceros pases, especialmente mediante el apoyo
a las organizaciones de la sociedad civil, ofrecer apoyo y solidaridad a los defensores de los derechos
humanos y a las vctimas de la represin y la violencia y reforzar a la sociedad civil activa en el mbito de
los derechos humanos y el fomento de la democracia (European Council and European Parliament,
2006).
Un programa caracterstico de esta modalidad de contacto directo con la sociedad civil son los llamados
seminarios de DDHH con la participacin de sta. Estas conferencias, generalmente celebradas en
paralelo a los dilogos estructurados sobre DDHH -que luego trataremos- recogen el compromiso de la
Estrategia en cuanto a la intensificacin de los trabajos con la sociedad civil.
Dichos seminarios pretenden reunir con periodicidad anual a activistas de derechos humanos, ONGs,
acadmicos y miembros de los respectivos gobiernos centro-asiticos (como observadores) con sus
homlogos europeos de la sociedad civil y la Comisin con la finalidad de enriquecer los dilogos
estructurados con los gobiernos incorporando la perspectiva de organizaciones y ciudadanos.
La primera ronda de seminarios bilaterales se produjo en 2008, cuando tuvieron lugar los establecidos con
Uzbekistn; en marzo, junio y julio de 2009 se celebraron con Kirguistn, Kazajistn y Tayikistn
respectivamente (Axyonova, Vera; 2011, p.2) si bien la periodicidad anual de los mismos no pudo
mantenerse en todos los casos por las deficiencias identificadas por la propia UE.
El primero de los seminarios con Uzbekistn fue tambin el ltimo hasta la fecha. En ese primer dilogo

21

la sociedad civil uzbeka estuvo representada por ONGs dirigidas por el gobierno que defendan una
imagen absolutamente positiva de la situacin (Axyonova, Vera; 2011, p.2). En el caso de Turkmenistn la
UE constat la ausencia de organizaciones civiles independientes, por lo que el seminario ni siquiera lleg
a celebrarse. El Parlamento, a la hora de evaluar la actuacin europea en la regin en relacin con la
Estrategia asume estos hechos si bien atribuye algunas modestas contribuciones a los seminarios
mantenidos con las otras repblicas, por ejemplo con la introduccin de una nueva regulacin anti-tortura
en Kirguistn y Tayikistn (European Parliament; 2016, p.6 ).
En el mismo informe oficial se destacan dificultades estructurales en la relacin con las sociedades civiles
centro-asiticas: mediante el EIDHR la UE ha jugado un papel sustancial a la hora de proporcionar
financiacin a organizaciones de DDHH en la regin, sin embargo la mayora de estos fondos han ido a
parar a organizaciones experimentadas y conocedoras de los procedimientos y juegos burocrticos para
cumplir con los criterios de obtencin de ayuda, lo que deja fuera a toda una nueva generacin de
activistas jvenes (bid. p.6) generalmente alejados de los circuitos de subvenciones.
Por supuesto, esta no es la nica traba estructural ni -con mucho- la ms insalvable que encuentra la UE
a la hora de avanzar sus prioridades en la regin mediante la interaccin con la sociedad civil. Algunos
autores se refieren al bajo capital social, el peso del legado sovitico y al estricto entorno socio-poltico no
liberal posterior a 1991 que impide el desarrollo autnomo de la sociedad (Kazantsev, Andrey A, 2015
p.20-ss) o incluso la competencia con los programas culturales, educativos y de soft-power que
implementan Rusia y China en este periodo para promover sus propios contactos en el nivel social (bid.
p.45); o las estrategias de cooptacin por parte de los gobiernos, el nepotismo y la exclusin por motivos
tnicos (Laruelle, Marlene; 2015 p.83-84).
Adems, tal y como hemos sealado ms arriba, en estos seminarios estn tambin presentes miembros de
los gobiernos centro-asiticos.
Este hecho, considerando la situacin de riesgo fsico al que se enfrentan los opositores e integrantes de
organizaciones independientes, ya desnaturalizara por s solo el completo concepto de la iniciativa si lo
que se pretenda era promover un contacto franco entre las sociedades civiles europeas y centro-asiticas,
mejorar el libre intercambio de conocimiento entre acadmicos de ambas regiones y, sobre todo, elevar el
grado de conocimiento europeo respecto a la situacin real de los DDHH gracias a testimonios de
personas involucradas sobre el terreno.
Por otra parte, concluida ya nuestra referencia a las estrategias de difusin dirigidas a la base,
encontramos como ejemplo de las dirigidas a las lites estatales los dilogo estructurados sobre DDHH
que la Unin se propone normalizar con cada gobierno centro-asitico.
Este tipo de dilogos con estados de todo el mundo se asientan en las Conclusiones del Consejo de 25 de
Junio de 2001, en las que se propugna la integracin y transversalidad de los DDHH en todos los
aspectos de las relaciones de la Unin con terceros pases en refuerzo de la coherencia y consistencia de
la Accin Exterior (European Council, 2015, p.1-2) y cobran mayor relevancia en 2006 cuando el
Consejo subraya la importancia de dichos dilogos como un instrumento vital para la Accin Exterior y
se compromete a velar de cerca, fundamentalmente a travs del Grupo de Trabajo COHOM, por la
coherencia y consistencia de dichos dilogos con las prioridades europeas y entre los simultneos
dilogos entre s (European Council, 2006, p.2).
La UE ha iniciado dilogos exclusivamente centrados en DDHH con las cinco repblicas centro-asiticas
desde la cumbre ministerial UE-AC de Ashgabat en Abril de 2008, momento en que se emplaza a cada
pas a la celebracin de un dilogo estructurado con periodicidad anual (teniendo lugar los primeros
encuentros a partir de octubre de ese ao) (EEAS, 2009, p.1).
La literatura sobre el contenido y desarrollo de estos dilogos es muy escasa por la falta de informacin
accesible. Aunque la UE transmite la idea de que estos dilogos sirven para elevar sus preocupaciones
sobre el estado de los DDHH en terceros pases y sobre la situacin especfica de activistas concretos, el
pblico (incluyendo a ONGs especializadas) no pueden conocer los objetivos especficos de la UE en AC
en materia de DDHH en el marco de estos dilogos (Axyonova,Vera; 2011, p.3) ms all de las breves y

22

poco informativas notas de prensa al final de cada ronda.

Tampoco trasciende la agenda especfica de cada encuentro, ni los indicadores empleados por la UE para
medir progresos y retrocesos. Tampoco los compromisos adquiridos por los gobiernos terceros, ni se
informa suficientemente sobre las acciones subsiguientes de presin que han de acompaar al acto de
persuasin (Smith, Karen; 2015, p.155 y ss). Esto impide, como concluye Karen Smith, identificar de
un modo preciso las fortalezas, debilidades y resultados reales de este tipo de dilogos y por lo tanto,
conocer si realmente sirven a los intereses de la UE.
Kenneth Roth, director ejecutivo de la ONG Human Rights Watch en su informe global de 2011 (Roth,
Kenneth; 2011, p.3-4) menciona especficamente el dilogo condescendiente de la UE con violadores
de derechos como Uzbekistn y Turkmenistn y critica que se prefiera este mtodo a puerta cerrada y en
el suave lenguaje diplomtico a la condena pblica, calificando de poco o nada prometedora a la nueva
aproximacin constructiva en abandono de otras medidas ms duras y visibles. Aade, en la lnea de lo
dicho en el prrafo anterior, que la falta de concrecin y la no publicacin de objetivos mensurables tiene
el efecto de liberar en la prctica a los gobiernos incumplidores. La ausencia de una mnima presin
pblica (ante todo tipo de observadores y organizaciones internacionales) hace que este tipo de dilogos
sean insignificantes (Roth, Kenneth; 2011, p.8 y ss).
En una lnea igualmente escptica con los dilogos de DDHH en su formato actual, otros autores deploran
que la efectividad de las estrategias de persuasion and learning que la UE persigue en tanto que
potencia civil (Brzel,T y Risse,T 2009,2; p.24) y que dirige a las lites queda sofocada tras las puertas
cerradas de las cumbres bilaterales. La opcin por la quiet diplomacy limita la publicidad y la presin
sobre el incumplidor, mientras que la public diplomacy, fundamentada en el naming and shaming
multiplica ambas (Kinzelbach, Katrin; 2009, p.9) haciendo posible que otros actores -estatales o no- se
sumen a la presin sobre los regmenes autoritarios promoviendo un clima favorable al cambio.
Por ltimo, dentro de la misma categora de agendas concretas dirigidas al mbito gubernamental
encontramos la Iniciativa sobre Estado de Derecho llamada a respaldar a los gobiernos que lleven a
cabo reformas legislativas en el poder judicial o en materia de regulacin administrativa y comercial. O,
en el terreno de la colaboracin tcnica y la transferencia de know-how: la formacin de tcnicos, las
orientaciones tcnicas dirigidas al sector de la justicia para la suscripcin del Estatuto de Roma y el envo
de funcionarios comunitarios en comisin de servicio para tareas formativas.
En lo que se refiere a las agendas interest-driven la apuesta europea se basa en la apertura de los
mercados centro-asiticos, el fomento de la inversin y la diversificacin de las economas de la regin
ofreciendo el incentivo de un paulatino y mejorado acceso a los mercados que ofrece la UE (promoviendo
el renovado Sistema de Preferencias Generalizadas como el instrumento adecuado para estos fines).
Por supuesto, la cuestin de la energa y las infraestructuras estn muy presentes en este apartado, a las
que dedicaremos las siguientes lneas.
En este mbito continan los ya conocidos programas Inogate y Traceca, sustentados ahora en el
presupuesto del Instrumento de Cooperacin para el Desarrollo (DCI) y en el Instrumento Europeo de
Vecindad y Asociacin (ENPI). Adems, la vertiente energtica se complementa con la cooperacin
auspiciada en el marco de la Iniciativa de Bak, donde la UE mantendr peridicamente un dilogo
potenciado sobre energa con los Estados centro-asiticos (European Council, 2007, p-12).
En las diferentes fases de la relacin con AC vemos que la dimensin de las infraestructuras y la energa
siempre aparecen conexas (en la EAC existe un epgrafe dedicado a ambas cuestiones bajo el ttulo
reforzar las conexin de energa y de transportes).
Ello apela directamente al hecho de que la prctica totalidad de las infraestructuras gasisticas de la regin
apuntan hacia Rusia, de modo que el 90% de las exportaciones de gas de Asia Central se produce a
travs de la red gasstica rusa, cuyo principal suministrador es Turkmenistn. (Prez Martn, M.A, 2009)
Desde el punto de vista de la UE se reconoce la importancia especial que reviste el suministro de gas
de la regin y se indica el carcter prioritario de establecer una asociacin a largo plazo basada en

23

intereses comunes y en inversiones sustanciales y continuadas que permitan la explotacin de los

recursos energticos de los Estados centroasiticos, para lo que la UE est dispuesta a plantearse todas
las opciones de desarrollo y transporte de estos recursos en colaboracin con otros interlocutores
interesados.
Con estas premisas la UE respaldar la exploracin de nuevos recursos petrolferos, de gas e
hidroelctricos con el fin de incrementar la seguridad de su abastecimiento energtico, para lo que la
UE apoyar la construccin de gaseoductos por nuevas rutas y la creacin de nuevas redes de transporte
de energa. Si esta declaracin de intenciones no fuera lo suficientemente explcita en cuanto a la
necesidad de hallar nuevas rutas que eviten el paso por la Federacin Rusa a tenor de la crisis del gas
motivada por la pugna entre Mosc y Kiev en 2005, se proclama que la UE prestar apoyo y asistencia
poltica a los pases centroasiticos para que establezcan un nuevo pasillo de transporte de energa del Mar
Caspio al Mar Negro y a la UE (European Council, 2007, p.12-13) en una referencia muy clara al
Proyecto Nabucco, que pasa por tanto, a formar parte de las necesidades estratgicas europeas.
Por otra parte, el discurso de intereses compartidos y reciprocidad trata de potenciar la ventana de
oportunidad que la UE entiende abierta gracias al inters declarado en mayor o menor medida por los
gobiernos con reservas de hidrocarburos a la hora de abrirse al exterior y diversificar sus vnculos
econmicos y comerciales (muy conectados con Rusia)
Nuevamente, la percepcin y evaluacin del incentivo de la apertura de mercados y la diversificacin de
socios econmicos por parte de cada rgimen es muy desigual y est tambin sujeto a variaciones
motivadas por el contexto internacional.
A este respecto Kazajistn y Turkmenistn presentaran casos opuestos dentro de la regin en cuanto a su
apertura al exterior y su disposicin a integrarse en el comercio internacional.
Turkmenistn tuvo durante muchos aos la autarqua como modelo econmico y no comenz a virar
tmidamente sino tras la muerte de su primer Presidente. Por su parte Kazajistn s ha potenciado
considerablemente la apertura de su mercado energtico. En 2011 Kazajistn tena importantes contratos
de exportacin gasstica con China y con diversos pases europeos (fundamentalmente Italia, Pases Bajos,
Francia o Austria), (Czerep, Jedrzej, 2013) si bien dicho gas deba necesariamente fluir hacia Europa a
travs de las infraestructuras gassticas rusas operadas por la empresa Gazprom y por tanto, estar sujeto a
inestabilidades o a posibles interrupciones del suministro como sucedi en 2005, lo que necesariamente
haba de afectar negativamente a la seguridad energtica de la UE.
As pues, el inters europeo en este momento pasaba muy claramente por encontrar un acceso directo y
seguro a las grandes reservas gassticas de Asia Central mediante la promocin de inversiones pblicoprivadas en materia de infraestructuras con el fin de conectar ambas orillas del Mar Caspio (para lo que se
concibe el trans-caspian pipeline), conducir el gas a travs del Cucaso y Turqua y guiarlo finalmente
hacia suelo comunitario va Bulgaria hasta Austria.
Las distintas versiones del proyecto contemplaban a Turkmenistn y Kazajistn como suministradores
potenciales de gas, incluso trascendieron clculos respecto al volumen de gas turkmeno que comenzara a
fluir hacia Europa en 2013 (10.000 metros cbicos por ao, cifra que voces de la Comisin presentaron
como un compromiso adquirido por el rgimen turkmeno fruto de diversas reuniones que tuvieron lugar
en abril de 2008) (BBC News, 2008). Uzbekistn renunci explcitamente a participar en el proyecto por
boca de su Presidente, que descart estar interesado en buscar compradores alternativos y que continuara
exportando gas nicamente hacia Rusia a travs de su nico gasoducto (Novinite Agency, 2008)
El inters por las reservas turkmenas aument considerablemente con el descubrimiento en noviembre de
2006 de nuevas reservas en el campo de South Yolatan, que pasara a ser considerado uno de los
yacimientos ms ricos del planeta. (Prez Martn, M.A, 2009).
Consecuentemente la Federacin Rusa movi ficha en la regin en una serie de movimientos que diversos
analistas consideran como la principal razn por la cual Nabucco termin siendo un fracaso -junto a la
falta de nimo inversor en Europa como consecuencia de la crisis y el creciente empuje competitivo chino

24

en la exploracin de nuevos recursos.Estos movimientos pretendan mantener el importante flujo turkmeno hacia Rusia, -aproximadamente
37.500 millones de metros cbicos anuales tomando como referencia cifras del 2007) (bid, 2009)- una
cantidad en todo caso superior a la capacidad potencial del proyecto europeo. Aprovechando las
infraestructuras ya existentes Rusia pudo garantizar que Gazprom tuviera un papel protagonista en la
explotacin y transporte de los nuevos recursos descubiertos en Turkmenistn.
La diplomacia rusa tambin se dirigi hacia Uzbekistn en enero de 2009 para renovar y mejorar los
acuerdos bilaterales que aseguraban la comercializacin rusa del gas uzbeko para los siguientes aos y
reservaba a las empresas rusas un papel privilegiado en la exploracin de nuevos yacimientos en aquel
pas (bid, 2009). Por ltimo, se comprometieron nuevas inversiones en infraestructuras gassticas a nivel
regional con el fin de aumentar la capacidad de la red de gasoductos de AC (CENTGAS) que recorre
Turkmenistn, Uzbekistn, Kazijistn y la Federacin Rusa.
En las conclusiones de este apartado veremos cmo la UE inici una intensa campaa diplomtica muy
focalizada en Turkmenistn para tratar de atraerlo al proyecto. La participacin de este pas era
considerada clave para el xito del proyecto (que a su vez vinculaba su viabilidad y atractivo,
precisamente, a la posibilidad de acceder a las mayores reservas centro-asiticas), de modo que cuando
finalmente Ashgabat se retir del mismo (por miedo a Rusia, segn algunos analistas) (Levine,Steve,
2013) el proyecto qued gravemente herido. Se propuso entonces un nuevo trazado que arrancaba en
Azerbaijn, renunciando por tanto a las reservas centro-asiticas y finalmente se abandon tras la
presentacin de la nueva arma rusa: el proyecto South Stream.
No obstante, la campaa preparatoria de la UE tratando de garantizar el xito de su proyecto,
fundamentalmente en sus negociaciones con Turkmenistn, tuvieron consecuencias sobre la agenda
value-based y en lneas generales, sobre la coherencia y consistencia de la aproximacin europea a la
regin bajo nuestro punto de vista.
En su Resolucin del 22 de abril de 2009 el Parlamento Europeo dio definitivamente su apoyo a la
Decisin del Consejo por la que se aprobaba al Acuerdo Interino de Comercio con Turkmenistn firmado
en 1998 y que serva para ordenar las relaciones bilaterales en ausencia del PCA. El Parlamento haba
denegado su consentimiento hasta en tres ocasiones anteriormente (en 2000, 2001 y 2003) alegando
preocupacin por la pobre situacin de los DDHH en Turkmenistn. El visto bueno del Parlamento en
esta ocasin despej el camino a la entrada en vigor del Acuerdo Interino ( European Scrutiny
Committee, 2014).
En dicha Resolucin el PE justifica su posicin en que la situacin ha mejorado desde el cambio de
Presidente, citndose la creacin del Instituto Nacional para la Democracia y los DDHH en
Turkmenistn, la reforma constitucional, la suscripcin de algunos convenios internacionales y en que el
rgimen haba manifestado su voluntad de llevar a cabo importantes reformas (European Parliament,
2009, p.2)
Diversos analistas e informes elaborados por organizaciones de DDHH vieron en este movimiento una
renuncia al mantenimiento de la posicin fuerte del Parlamento en materia de DDHH por la presin de
otros actores institucionales, por la identificacin de los intereses materiales en juego y no como la
respuesta positiva a resultados concretos ofrecidos por el rgimen. En esta lnea: It is thus difficult to
conclude at this stage that the character of the post-Nyazow regime in Turkmenistan has undergone
liberalization in any meaningful sense of the term. (S. Hork, J. r, 2009, p.7) o The new team set up
by Berdymukhamedov is configured around a similar logic of power to that of Niyazov. (Eurasian
Transition Group, 2009, p.4)
Un cambio de postura que parece ms bien responder a promesas de un rgimen que, saliendo de un
proyecto nacional basado en la autarqua (y que tuvo como consecuencia una gran dependencia de Rusia)
decide aprovechar su relevancia en el mercado gasstico y desarrollar un papel en el Nuevo Gran Juego
de AC conjugando las expectativas no slo de la UE sino de otros actores como China para mejorar su
propia posicin. Finalmente Turkmenistn no entr en el proyecto europeo, pero esa imagen de
competencia entre potencias le fue til en cuanto a la negociacin de condiciones bajo las cuales Rusia

25

explota los recursos turkmenos. En definitiva, el empleo del petrleo as a possible political weapon
(Eurasian Transition Group, 2009, p.7)
Las siguientes citas del informe de Eurasian Transition Group capturan bien estas ideas: Ashgabat made
several diplomatic efforts to get the European Parliaments approval of the trade agreement, as it was the
only EU body with serious doubts. While in 2008 the Nabucco project became a top priority for the
EUs Ministerial Council and the Commission, both sides also urged the Parliament to ratify the
agreement, mainly because Ashgabat sent signals to Brussels that it would not intensify its relations with
the Union without a new legal basis for trade (bid. pp.9-10)
En este mismo sentido, Involvement in talks about gas supplies has already weakened European criticism
of Ashgabats violations of human rights and the principles of democracy. A major flow of European
money from gas purchases could further strengthen the regime, leaving it with even fewer incentives to
change than today. (Bank Watch, p.8).
La misma preocupacin parece recoger la carta que la organizacin Human Rights Watch envi al
presidente de la Comisin (Durao Barroso) de cara a una reunin en Praga con la delegacin turkmena el
8 de mayo en la que apelaba a la determinacin de la UE para procurar mejoras concretas y tangibles en
la situacin de los DDHH como parte del proceso de mejora de las relaciones (upgrading relations).
En la misiva se recuerda la posicin fuerte del Parlamento durante aos con respecto a la conclusin del
acuerdo comercial debido a la situacin de los DDHH y la falta de voluntad del rgimen a la hora de
cumplir requisitos bsicos exigidos por el PE, concluyendo que ms all de la liberacin de un puado
de prisioneros polticos y el levantamiento de restricciones a la movilidad interna, el gobierno no ha
tomado pasos significativos para mejorar la situacin de DDHH, que contina siendo extremadamente
mala (human rights situation, which remains abysmal) y que en resumen, Turkmenistn contina siendo
uno de los pases ms represivos del mundo y absolutamente contrario a los valores que la UE
defiende (Human Rights Watch, 2009)
3.2 Conclusiones tercer periodo.
En estas ltimas pginas hemos de extraer conclusiones sobre la evolucin e interaccin de las agendas
europeas en este periodo y sus consecuencias en trminos de coherencia y consistencia de la Accin
Exterior.
En lo que respecta a la estrategia de promocin democrtica, podemos concluir que en la preferencia
apreciada por esquemas de persuasin o condicionalidad positiva dirigidos a las lites tienen mucho
peso los debates tericos ya apuntados y, particularmente, las crticas al bajo impacto de la
condicionalidad negativa por la dificultad de orientar correctamente las sanciones a su objetivo -el
gobierno- sin daar a la poblacin y por la creciente habilidad de los regmenes para escapar a las
consecuencias de las sanciones.
Desde el punto de vista de nuestro trabajo podemos concluir que dichos debates sedimentan de dos
maneras diferentes: por un lado en el levantamiento de sanciones a Uzbekistn vigentes tras los sucesos
de Andijan y por otro, en la preeminencia de los Dilogos de DDHH.
En cuanto a los Dilogos de DDHH, podemos considerar que stos -presentados en ntima vinculacin
con la identidad europea en tanto potencia normativa y muy prometedores por honrar supuestamente los
principios de bilateralizacin, diferenciacin, condicionalidad y procurar la obtencin de resultados
concretos)- responden a la necesidad de hallar una tercer va entre la renuncia total a la ambicin
democrtica (algo imposible para la UE en trminos de identidad) y la constante denuncia a los
incumplidores; una tercera va en la cual se compaginen la presin diplomtica -discreta- puesta sobre los
regmenes y el mantenimiento de relaciones para preservar los propios intereses en un contexto de
relaciones estratgicas.
En lo tocante a los Seminarios sociedad civil (tericamente dirigidos, como su nombre indica, al nivel
social), hemos comprobado el riesgo de que algunos gobiernos los utilicen como foros en los que

26

presentar la cara ms amable de sus regmenes -mediante su presencia en los propios dilogos o mediante
el control real que ejercido sobre la sociedad civil-.
Entre las razones por las que la UE habra decidido adoptar el formato constructivo de los Dilogos en
un escenario tan hostil como el centroasitico cabe destacar la conclusin a la que llega Vera Axyonova.
Para la autora, la idea de recluir el dilogo en un marco particular, orientado al nivel gubernamental, sin
demasiada repercusin pblica y con una muy complicada accountability (incluso para las organizaciones
europeas especializadas) permite que esta agenda problemtica y rechazada por los gobiernos centroasiticos, queden fuera de la mesa durante las reuniones bilaterales en materia de comercio o seguridad
(Axyonova, Vera; 2011, p.3) en tanto que ya existe un foro apropiado para tratar de esas cuestiones. As, la
agenda de DDHH y democracia quedara hasta cierto punto (o en gran medida) desconectada de las
agendas de intereses estratgicos de la UE en una eleccin que podramos denominar pragmtica,
resuelta por el arrinconamiento de la agenda value-based por el auge de la interest-driven.
Acudiendo a cualquier ndice de DDHH podemos concluir que no hay motivos objetivos que justifiquen
el levantamiento de sanciones -incluyendo las armamentsticas- a un rgimen como el de Uzbekistn que
haba llevado a cabo una represin de poblacin civil como la de Andijn y que posteriormente
obstaculiz cualquier investigacin independiente. Del mismo modo no parece sencillo identificar qu
reformas democrticas concretas pueden sostener un cambio de posicin tan radical respecto a
Turkmenistn.
La vital importancia de Turkmenistn dentro del proyecto Nabucco motiv una serie de esfuerzos
diplomticos entre 2009 y 2010 por parte de la Comisin, de enviados de la Presidencia de turno y de
algunos estados miembros (incluyendo visitas de delegaciones francesas, alemanas o blgaras) con el fin
de crear el marco poltico necesario para los contratos gassticos (Bank Watch, 2010, p.1-3).
Algo particularmente necesario puesto que las relaciones bilaterales UE-Turkmenistn venan marcadas
por la interinidad (por la pendiente ratificacin del PCA por, precisamente, razones de DDHH) y la difcil
relacin poltica entre ambos actores (recordemos las declaraciones de condena del periodo anterior o la
no celebracin del seminario de DDHH por su previsible y reconocida inutilidad).
Veramos por tanto cmo gracias a los acercamientos europeos en aras de un objetivo material, se termina
por habilitar un espacio de oportunidad y legitimacin que aprovecha el rgimen turkmeno para adoptar
una relativa posicin de fuerza en la relacin bilateral, sabedor de que varios actores estn interesados en
sus recursos.
Si en el anterior periodo veamos cmo la securitizacin de la regin iba en contra de la ventana de
oportunidad de la UE y la promocin de sus agendas (dado el repliegue contra-reformista de los
regmenes y el reconocimiento del liberalismo europeo como amenaza), cuando la UE ha de jugar el
Gran Juego -altamente geopolitizado- de la influencia y la energa, tambin se resiente (sobre todo,
habiendo en el tablero actores profundamente iliberales y autcratas ante los que habra que hacer
concesiones antes de comenzar la negociacin).
Si venamos apreciando cmo la UE decantaba su accin exterior hacia modelos de condicionalidad,
diferenciacin y geometra variable con los que trataba de acompasar las dos dimensiones de su accin
exterior de un modo flexible pero consistente (identificando actores ms y menos dispuestos a cooperar)
pero sin renunciar a tomar medidas duras como las sanciones impuestas a Uzbekistn o el rechazo
largamente sostenido a un estrechamiento de relaciones bilaterales con Turkmenistn, podemos considerar
que en este ltimo periodo -precisamente cuando se elevan al grado de estratgicos los intereses y
presencia de la UE- ese hilo que deba conectar profundidad en las relaciones con reformas y resultados
concretos se debilita considerablemente hasta casi desparecer.
4) Recapitulacin y conclusiones.
Para concluir efectuaremos una recapitulacin a partir de los conceptos de Presencia, Oportunidad y
Capacidad en Vogler y Bretherton (Vogler, John y Bretherton, Charlotte; 2013).
-El concepto de presencia hace referencia a la habilidad de un actor para ejercer influencia ms all de sus

27

fronteras. Esta dimensin viene determinada por la identidad y lo que una potencia proyecta sobre
terceros pases y, por otro lado, por la imagen que terceros actores tienen de sta.
La presencia europea tiene mucho que ver con su vertiente econmica y de bloque comercial. As, emplea
la ayuda al desarrollo y el atractivo de su mercado para influir sobre terceros. Junto a esta dimensin la
UE sita, como otras potencias, un contenido normativo: una manera de entender lo que es normal en el
mundo y las relaciones internacionales. Este significante axiolgico se llena en el caso de la UE con la
adhesin a los principios de la Carta de Naciones Unidas y con la presentacin de su propia experiencia
econmica, democrtica y tcnico-burocrtica como una fuerza para el bien.
-El concepto de oportunidad se refiere al impacto del contexto a la hora de ampliar o reducir el margen de
que dispone una potencia para ejercer su influencia.
Por ejemplo, el contexto de bipolaridad en la guerra fra constrea la oportunidad europea, mientras que
el mundo multipolar, globalizado y de optimismo liberal-democrtico tras el final de la URSS inaugur un
significativo marco de oportunidad para un actor como la UE (muy especialmente sobre aquellos pases
cercanos provenientes del espacio sovitico). Los autores sealan no obstante, que esta oportunidad
comenzara a cerrarse para la UE a partir de los aos 2007-2008 por el relativo declinar de su actorness
en un contexto de cambio de la estructura internacional (Vogler, John y Bretherton, Charlotte; 2013,
p.389) propiciado por el auge de otros actores con un potencial competitivo elevado en distintas reas del
planeta no slo en lo econmico-comercial sino tambin en la dimensin axiolgica.
-La capacidad se refiere, por ltimo, a aquellos aspectos que permiten capitalizar la presencia en trminos
prcticos y responder a las oportunidades contextuales. Esto es, la habilidad de un actor para formulate
priorities and develop policies y the availability of and capacity to utilise policy instruments (Vogler,
John y Bretherton, Charlotte; 2013, p.381).
Refirindonos ya a nuestro estudio de caso apreciamos que la aproximacin de la UE en la regin tiene
que ver con factores ms bien estables (como la identidad y las guas del actorness europeo derivado de
esa identidad) y otros factores variables como la visin que de la regin construye la UE y la oportunidad
contextual.
En todos los periodos estudiados la dimensin axiolgica de la UE tiene una gran importancia por estar
muy vinculada a su identidad e imagen en tanto que poder civil, potencia normativa, etc. En el primer
periodo la Unin percibir AC como receptora de asistencia humanitaria y tcnica (materia esta en la que
la UE es un actor internacional de primer orden). En el segundo periodo -sin abandonar esta ideaincorpora la visin de regin relevante en el marco de una situacin securitaria, si bien el concepto de
seguridad que maneja la UE apela a la gobernanza, la gestin efectiva de las fronteras, la lucha contra
trficos ilegales y la promocin de la cooperacin intra-regional. En el tercer periodo AC se contempla
desde el punto de vista de los intereses estratgicos de la UE vinculados a su propia seguridad energtica.
Vemos por tanto cmo la imagen de la regin se conecta en las distintas fases con elementos considerados
importantes por el discurso identitario de la UE y con su propia experiencia como lder en cooperacin al
desarrollo, como bloque comercial muy relevante en el mundo, con la puesta en valor de su bagaje
tecnocrtico a la hora de afrontar ciertas problemticas o con el contenido estratgico que pretende otorgar
a su accin exterior.
La UE proyecta sobre terceros pases una normatividad tcnico-burocrtica con la que trata de reformar
gradualmente su periferia, empleando para ello las relaciones econmicas y el apoyo a las reformas
legales en persecucin de objetivos tcnicos (Zielonka, 2011, p.286) complementados en lo ideolgico
por la promocin de los DDHH y la gobernanza democrtica. Cuestin esta ltima que tiene en el caso de
la Unin una importancia fundamental desde el punto de vista de la identidad y como elemento
cohesionador en el nivel interno (Esther Barb, 2014 p.398).
Correlativamente a la creciente relevancia de la regin apreciamos cmo la UE trata de ampliar la
capacidad de su actorness en la regin mediante la puesta en marcha de ms instrumentos y medios

28

materiales (en paralelo a la propia evolucin que vive la Accin Exterior de la Unin en los tratados y el
desarrollo de sta).
La implementacin de dichos instrumentos acompaan a la evolucin del diagnstico que la UE construye
de la regin desde la primera imagen de AC como pases en transicin necesitados de asistencia
(momento de gran protagonismo para el programa Tacis), la visin como rea geogrfica susceptible de
desestabilizacin (puesta en marcha del muy importante programa Bomca en el segundo periodo) y por
ltimo la visin condicionada por los intereses asociados a los recursos y la seguridad energtica
simbolizados por el gran proyecto de la UE en esta materia: el proyecto Nabucco.
Sin embargo, y como hemos visto, la progresin lineal y ascendente en la importancia concedida a AC y
la puesta en marcha de ms instrumentos (cada vez ms orientados a resultados y a capitalizar los
esfuerzos europeos en la regin) no conllevan necesariamente al xito en trminos de capacidad, como
hemos visto. De hecho y como dijimos en su momento, pareciera que una mayor implicacin en la regin,
la bsqueda de una relacin ms profunda con sus regmenes autocrticos en trminos de
interdependencia y una incorporacin al gran juego altamente geopolitizado de los recursos
energticos, expone las carencias prcticas y las contradicciones de la Accin Exterior europea
fundamentalmente en lo que respecta a las dos grandes agendas comunitarias: la de la promocin de
valores y la de intereses.
Consideramos que en este entorno resulta fundamental el aspecto de la oportunidad.
En un primer momento la UE evala el marco de oportunidad desde un punto de vista optimista, como
demuestra la gran apuesta de Tacis en el marco del fin de la guerra fra y por el impulso interno que
supone el Tratado de Maastricht, en el que se sienta el pilar PESC. La UE identifica su oportunidad,
primeramente por la situacin de gran precariedad de las repblicas tras la independencia (en materia
humanitaria y tambin en trminos de gobernanza y state-building). As, entiende que puede ofrecer,
como ha hecho en otras partes del mundo, asistencia econmica y tcnica para reforzar unas transiciones
que entiende en marcha.
Tambin se identifica desde poca muy temprana que existir por parte de los pases centro-asiticos una
voluntad de apertura econmica en aras de una mayor diversificacin, integracin e inernacionalizacin
de sus economas nacionales y para reducir la dependencia respecto a Rusia. No obstante este incentivo -y
tambin la dimensin de la relacin con Rusia- es valorado de manera muy dispar en cada repblica
(desde una diversificacin de socios alta como en el caso de Kazajistn a la adopcin de duraderos planes
autrquicos en Turkmenistn).
Hablando de oportunidad hemos de referirnos necesariamente a la tambin dispar receptividad de los
distintos pases, sobre todo considerando que acabamos nuestro trabajo mostrando en lo poltico y lo
econmico la conformacin de dos grupos de estados segn el grado de penetracin de la influencia
europea y que las agendas promovidas desde un primer momento generan un grado bien distinto de
aceptacin por parte de los regmenes.
Esta dualidad en la disponibilidad de los regmenes tiene que ver con el clculo coste-beneficio por parte
de las lites nacionales en un contexto autoritario en el que identifican sus propios incentivos. Esto es:
efectan un clculo sobre cun conveniente resultara emprender las reformas propuestas por la UE y cul
sera el coste -si lo hubiera- de no aplicarlas.
En este sentido, las consecuencias de abrir el rgimen poltico, celebrar elecciones libres, terminar con
prcticas patrimonialistas y permitir el libre desarrollo de la sociedad civil difcilmente pueden evaluarse
como positivas en trminos de poder por parte de las lites (en muchos casos, directamente traspuestas de
la poca sovitica).
Esto es an ms evidente cuando falta absolutamente el principal incentivo que puede ofrecer la UE -la
adhesin- y al quedar las repblicas centro-asiticas fuera de la cooperacin ms estrecha de la PEV.
Refirindonos ahora a la cuestin de las consecuencias negativas de no aplicar las reformas promovidas
vemos cmo la UE en ningn momento alcanza un grado de preeminencia comercial en la regin tal como

29

para que las consecuencias de sus potenciales sanciones pudieran tener un efecto verdaderamente
determinante a la hora de determinar o modificar el comportamiento de los regmenes (incluso
relativizamos el peso del presupuesto comunitario destinado a la regin en su punto ms alto -el tercer
periodo- al compararlo con el de otros actores, incluyendo lo presupuestado por Alemania
individualmente).
Otro factor condiciona an ms la oportunidad europea: la vuelta de Rusia a la regin desde el
comienzo del nuevo siglo en trminos econmicos, securitarios y de influencia poltica (frente a
influencias occidentales vistas como desestabilizadoras tras las revoluciones de colores), algo que se hace
ms patente en el ltimo periodo.
Esta cuestin fundamental, que relativiza la capacidad de la palanca econmica de la UE en una regin
que sin embargo califica de estratgica (y que la cuestiona an ms si hemos de considerar la huella
rusa en la regin) y la impotencia de sus sanciones nos lleva a referirnos por ltima vez a la otra
dimensin, directamente relacionada: la palanca diplomtica sobre los regmenes para conseguir reformas
democrticas.
A este respecto, la comn aceptacin de la cooperacin tcnica y burocrtica en el mbito de la
gobernanza y la disposicin a participar en los esquemas de dilogo y foros propuestos por la UE son
compatibles con la falta de compromiso real con el objetivo ltimo pretendido por sta mediante la
combinacin de estrategias e instrumentos: la consolidacin de regmenes democrticos, sociedades
abiertas e instituciones basadas en el Estado de Derecho. Este es un elemento crucial que no siempre
parece tener en cuenta la UE.
En este sentido, hemos apreciado cmo la estrategia reformista dirigida a las lites no conduce a reformas
radicales en el sistema poltico dado que stas tienen la capacidad de hacer cherry picking y de jugar
con las expectativas reformistas de la UE. Esto es, los autcratas cuentan la habilidad de seleccionar
aquello que les es til de entre todo lo que ofrece la UE y adems efectuar reformas cosmticas (a veces
basadas en meros compromisos) para denotar una supuesta transicin poltica.
La ventana para la segunda estrategia (la influencia directa dirigida a la sociedad civil) se cierra an ms
con el estrechamiento del cerco sobre las ONG. La suma de estas dos realidades conducen a la UE a un
callejn de difcil salida en lo que se refiere a la promocin democrtica.
La tensin entre las agendas de promocin democrtica y defensa de intereses se evidencia plenamente en
el ltimo periodo temporal, cuando una presencia reforzada y una batera mayor de instrumentos deberan
conducir a una mayor capacidad europea, hecho que no se da por razones de oportunidad pero tambin
por distorsiones a la hora de mirar la regin.
A este respecto, como han sealado algunos autores, parece que la UE carece en este punto de una visin
verdaderamente estratgica y omnicomprensiva en relacin con su vecindario amplio lo que produce
que sus polticas y estrategias vis-a-vis las repblicas centroasiticas estn todava muy fragmentadas
(Lannon, Erwoan y Gsthl, S., 2015, p.315) y en constante riesgo de colisin pese a la ptina de
coherencia e interconexin entre agendas que pretende imprimir a su aproximacin.
Esta inconsistencia sera, pues, una de las paradjicas consecuencias de la mayor importancia otorgada a
la regin en trminos ms materiales -especialmente desde el periodo anterior-, en trminos de
seguridad y provisin energtica.
Desde nuestro punto de vista los esfuerzos de la UE por satisfacer sus intereses materiales procurando un
acceso mejorado y ms seguro al mercado gasstico centro-asitico interfiere negativamente sobre la
agenda value-based hasta el punto de poner en tela de juicio la coherencia y consistencia perseguida por
la accin exterior europea y en particular, en lo tocante al carcter correlativo y de refuerzo mutuo entre
ambas agendas desde el momento en que se rompe en varios momentos el hilo entre mejora de la
situacin poltica y profundizacin de las relaciones (principio que hemos encontrado, formulado as o
de otra manera, a lo largo de todo el trabajo). Hemos presentado como ejemplos de esto el levantamiento
de sanciones a Uzbekistn y el acercamiento a Turkmenistn modificando la posicin firme de no

30

profundizar en las relaciones hasta que se solucionaran las clamorosas violaciones a los DDHH.
Esta conclusin, que posiblemente sirva para otros mbitos geogrficos, abre dos posibilidades, ninguna
de ellas demasiado halageas para el desempeo futuro de la UE en este tipo de contextos autocrticos:
por un lado, rebajar considerablemente sus expectativas en materia democrtica y de DDHH y por el otro
renunciar a un estrechamiento de relaciones con pases que, no obstante, poseen recursos que son de vital
importancia para la UE y la seguridad de sus ciudadanos. Optando por uno de los extremos la accin
exterior de la UE caera en el descrdito y la incoherencia con los elementos ms arraigados de su
actorness, su discurso y del propio proceso de integracin. En el otro extremo, la UE renunciara a ser un
actor de alcance verdaderamente global, capaz de hacer valer sus intereses y de traducir prioridades en
resultados redundantes en su propio inters.

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