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DOSSIER DETUDE N 69

Juin 2005

Pierre-Nol Denieuil, Houda Laroussi

Le dveloppement social local


Origines et filiations - Tome 1

Laboratoire de Sociologie du Changement des Institutions


IRESCO - Paris

69 2005

Dossiers d'tudes

TABLE DES MATIERES

AVANT-PROPOS.......................................................................................................................................... 6
INTRODUCTION......................................................................................................................................... 8
I. HISTOIRE GENEALOGIQUE ET CONSTRUCTION DE LA NOTION DE DEVELOPPEMENT SOCIAL
LOCAL : LES MOUVEMENTS SOCIAUX ET LEURS CROISEMENTS...........................................................11
1. La gense de la notion de social dans le milieu de vie au travers des mouvements sociaux des annes
de reconstruction de laprs-guerre .....................................................................................................11
La question du social considr sur son lieu de vie ......................................................................11
A lorigine : La question ouvrire.................................................................................................. 11
De lassistance caritative au traitement institutionnel du social .................................................... 11
Les Centres sociaux, pionniers de la localisation de laction sociale............................................. 11
La commune comme laboratoire de vie et foyer de solidarit ................................................. 12
Les idologies progressistes de laprs guerre et lenracinement du social ....................................14
Le nouveau paysage social de la reconstruction ........................................................................... 14
La gense de la notion de service social de groupe et de dveloppement communautaire ........... 15
De la localisation de laction sociale lanimation globale ..........................................................17
Le rle jou par la Mutualit Sociale Agricole et les Caisses dallocations familiales .................... 17
Une priode de transition et de modification des espaces urbains et ruraux ................................. 18
Lessor des Centres Sociaux : des annes de reconnaissance de laction sociale globale et du
dveloppement social ..................................................................................................................... 18
2. La gense de la notion de dveloppement ascendant et appropri, les influences thoriques et les
pratiques des annes 1960-70 .............................................................................................................19
Les sources tiers-mondistes de la notion de dveloppement.........................................................19
Le dveloppement, une notion et des pratiques multi-dimensionnelles.........................................19
Le dveloppement local identitaire et le droit la diffrence pour les mouvements rgionalistes..21
3. Le Mouvement du Dveloppement Social Local la charnire historique des annes 1970-80 ..........22
La constitution du MDSL la charnire des annes 1970 - 1980..................................................22
Les antcdents thoriques et les expriences participationnistes ayant influenc les pratiques du
Dveloppement Social Local ...........................................................................................................25
La charnire des annes 80 comme prlude la disparition du dveloppement social et au
dveloppement du social, entant que sphre rapproprie par lEtat ................................................27
II. LES REFORMES POLITIQUES DAMENAGEMENT ET DE DEVELOPPEMENT DU TERRITOIRE EN
FRANCE DEPUIS LAPRES GUERRE JUSQUA NOS JOURS ......................................................................34
1. Lamnagement du territoire pour rduire les ingalits face la dislocation des territoires..............34
Lamnagement urbain en continuit et non en rupture avec la tradition tatique ........................ 34
Le rquilibrage du territoire de 1945 1963............................................................................... 34
Lge dor de lamnagement du territoire de 1963 1973........................................................... 34
La rconciliation progressive de la ville et du territoire, de 1973 1993 ...................................... 35
Lamnagement du territoire depuis 1994 face aux enjeux du dveloppement urbain et du
dveloppement durable................................................................................................................... 35

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2. Le dcoupage territorial franais, et les lois qui en ont rythm lvolution. Reprages dans
les chelles administratives et politiques..............................................................................................36
Points de repres et dfinitions sur le territoire comme espace investi, organis et quadrill ........36
Du paradigme de lamnagement du territoire, celui du dveloppement du territoire ...............38
Les relations de contrats entre lEtat et les territoires ..................................................................... 38
Quatre lois structurantes............................................................................................................... 40
3. La pense politique de la ville et la gense du dveloppement social urbain .....................................41
La pense politique de la ville .....................................................................................................41
Historique introductif la question des politiques de la ville........................................................ 43
Les trois axes majeurs de la politique de la ville. .......................................................................... 45
Les conditions sociologiques et socio-politiques, et le contexte qui ont port les politiques
de la ville ........................................................................................................................................ 45
Quelques rflexions pour un bilan des politiques de la ville, extraites du rapport dvaluation des
politiques de la ville (1994), et rapportes par J.M. Belorgey :......................................................... 45
Le Dveloppement Social Urbain................................................................................................46
le DSU comme reconstruction de laction publique autour de la localisation des politiques
sociales ........................................................................................................................................... 46
La question des banlieues et de leurs nouveaux symptmes sociaux : Exclusion, enclavement,
relgation, sgrgation, scession.................................................................................................... 48
Une approche novatrice : la crise du lien social, enracine dans la spatialit urbaine.................. 49
Fracture urbaine gale fracture sociale ......................................................................................... 51
Le dpassement de la fracture urbaine par le lien social ............................................................... 51
III. DU DEVELOPPEMENT LOCAL A LA QUESTION DES TERRITOIRES, LE DEVENIR DU TRAVAIL
SOCIAL...................................................................................................................................................53
1. Lide de territoire, une notion trs htrogne chelles variables, pour de nouveaux usages
sociaux et politiques ...........................................................................................................................53
Le nouveau rapport lespace de lhomme moderne : la fin du territoire ? ..................................53
Comment dfinir et mesurer un territoire ? .................................................................................53
Le territoire, une construction gomtrie variable ...................................................................... 53
Des niveaux dchelles rguls par les partenariats ...................................................................... 54
2. Les approches et les dynamiques du dveloppement local................................................................56
Historique du dveloppement local ............................................................................................57
Les acteurs et le projet de dveloppement local ..........................................................................61
Les interactions dacteurs du dveloppement local....................................................................... 61
Lagir, la mobilisation et le projet de dveloppement local........................................................... 62
Dveloppement conomique local, emploi formation et cration dentreprise .............................66
Mthodologie du dveloppement conomique local et global : comment laborer avec les
pouvoirs publics un projet de dveloppement conomique local.................................................... 66
Emploi-formation, cration dentreprise, rseaux et projets de dveloppement............................. 67
3. Le travail social lpreuve de la dcentralisation et des territoires..................................................71
Travail social et dcentralisation : Crise et/ou dprofessionnalisation ..........................................71
Les travailleurs sociaux lpreuve du territoire ........................................................................... 71
Le territoire, nouvel objet des mtiers de laction sociale.............................................................. 73

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Le local et la participation des habitants .....................................................................................74


De la participation au partenariat ................................................................................................. 74
La participation et l'instance de quartier comme moteur d'un vritable dveloppement social
local ................................................................................................................................................ 77
L'mergence des Rgies de quartier dans la nouvelle restructuration urbaine............................... 78
De la territorialisation lapproche territoriale ( partir des pratiques dfinies par les CAF) ........79
La recomposition de laction sociale sactualise aujourdhui autour des questions de la
territorialisation ............................................................................................................................... 79
La territorialisation des politiques ................................................................................................. 79
Lapproche territoriale .................................................................................................................. 79
IV. DEVELOPPEMENT SOCIAL LOCAL ET TERRITOIRES, DE LINTEGRATION ECONOMIQUE A
LINTEGRATION POLITIQUE................................................................................................................. 82
1. La territorialisation de lconomie .................................................................................................. 82
La reprsentation conomique du territoire ............................................................................... 82
Les concepts territoriaux des conomistes .................................................................................... 82
Les districts et les systmes productifs localiss ............................................................................ 83
De lhomo economicus lhomo situs, pour un dveloppement en situation ............................... 83
2. le dveloppement conomique communautaire comme lune des variantes du dveloppement
conomique social local..................................................................................................................... 86
Lconomie solidaire comme initiative dmocratique, de la France au Qubec ........................... 86
Le territoire, espace de synergies pour lconomie solidaire ....................................................... 87
Economie solidaire et dveloppement local ................................................................................. 87
Insertion et dveloppement local.................................................................................................. 88
Le territoire comme lieu de rconciliation de lconomique et du social ..................................... 89
V. LETAT ET LA TERRITORIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES ..................................................91
1. La problmatique du local et du global, de la centralit et de la priphrie......................................91
Le modle centripte qui insiste sur la cohsion du pouvoir central .............................................91
Le modle centrifuge qui privilgie les articulations priphriques, et la diversit ........................91
2. Les dynamiques de gouvernement local ...........................................................................................93
La dcentralisation : une nouvelle gestion institutionnelle territorialise ......................................93
La gestion entrepreneuriale des Maires ......................................................................................... 93
La localisation de laction sociale ................................................................................................. 94
Les modes de rgulation de laction sociale locale .......................................................................96
Laction sociale communale ......................................................................................................... 96
L'action sociale locale comme nouveau mode de rgulation et de recomposition du pouvoir ..... 98
Collectivits territoriales et transformation du systme social local............................................... 99
2. LEtat, le dveloppement territorial et la territorialisation ..............................................................101
Le territoire comme indicateur de lintervention sociale............................................................101
Le champ des politiques sociales et leur rapport au territoire ....................................................101
Les politiques territoriales et les politiques territorialises .........................................................102

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3. Limpossible transfert au local ou les ncessaires prquations et arbitrages au niveau national ......104
La distinction entre localit-besoin et territoire-droit ................................................................104
De lamnagement du territoire aux territoires en dveloppement ..................................105
4. Le DSL et T et la rgulation par la gouvernance comme outil de dveloppement durable en
matire de gestion des villes ..............................................................................................................107
La Gouvernance, un outil daide la coordination des territoires ..............................................107
De la gouvernabilit la gouvernance ....................................................................................... 108
La gouvernance des territoires : une nouvelle relation au pouvoir avec la gouvernance
de charte ....................................................................................................................................... 108
Gouvernance et dveloppement local ........................................................................................ 109
Les thories de la Gouvernance comme relais des thories du dveloppement des socits
industrielles complexes .................................................................................................................109
Gouvernance, territoires et dveloppement durable..................................................................111
Le dveloppement durable : un renouvellement de lapproche urbaine ......................................111
CONCLUSION ET SYNTHESE DE LETUDE................................................................................................114
GLOSSAIRE...............................................................................................................................................115
BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................................................................125

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AVANT-PROPOS

La notion de dveloppement social local (DSL) connat depuis quelques annes un regain dintrt en France, mais
aussi un peu partout en Europe. Elle est progressivement apparue travers des exprimentations locales, des courants
de rflexions associatifs et institutionnels, mais aussi des dispositions lgislatives. Par-del la diversit de ses filiations
et de ses promoteurs, la notion de DSL est porte par la volont de promouvoir la mise en uvre de politiques
mancipatrices, participatives, et pas seulement curatives et assistancielles.
Cette appellation montante de DSL sinscrit dans le cadre plus large dune organisation locale qui se transforme. Avec
les lois de dcentralisation et les logiques de lintercommunalit, on assiste en effet une recomposition des
territoires de laction publique et la monte en puissance de la question territoriale dans le champ des politiques
daction sociale. Il sagit daller vers plus de proximit, de coordonner de faon optimale laction publique, dagir
localement et de faon transversale avec lensemble des acteurs concerns. Dans un contexte marqu, notamment,
par une fragmentation accrue des territoires qui engendre de nouvelles formes dingalits et de modes de vie, et par
la question de lefficacit des politiques qui sont menes, un des enjeux des organismes publics et sociaux,
notamment les CAF, est leur capacit tre acteur du dveloppement de leur territoire.
Ces deux tudes sur le DSL ont pour vertu de travailler la clarification de cette notion, des modes dintervention
quelle promeut et des mthodes qui sont mises en uvre.
La premire tude, regroupe dans le Tome 1, intitule Le dveloppement social local, origines et filiations ,
place sous la responsabilit de M. Pierre-Nol Denieuil et ralise sous lgide du LSCI (Laboratoire de Sociologie
du Changement des Institutions IRESCO- Paris), offre une approche historique de la question du DSL. Elle est une
synthse des connaissances sur la construction et les dfinitions du dveloppement social local : de quoi parle t-on et
depuis quand ? Quels sont les enjeux et le sens de la notion mme de dveloppement social local (DSL) ? Que
recouvre exactement cette notion ? Quels sont les liens avec des appellations telles que dveloppement social des
quartiers , dveloppement social urbain , dveloppement durable , conomie sociale locale , etc. ? En
retraant la gense et les filiations du DSL, qui sinscrit de fait dans de nombreuses mouvances et traductions
politiques, cette tude claire les liens entre dveloppement social et dveloppement local. La logique de
territorialisation de laction sociale prendra diverses formes : mouvements chrtiens, ducation populaire, animation
globale des centres sociaux, puis mobilisation tiers-mondistes et mouvements rgionalistes des annes 1960-70...
Mais cest au cours de la priode des annes 1970-1980, o lon voit natre notamment le mouvement pour le
dveloppement social local (MDSL), que linitiative locale se trouvera progressivement encadre par lintervention
du politique et les lois de dcentralisation. Selon Pierre-Noel Denieuil, ce moment est une tape dcisive, qui
marque le passage du dveloppement social au dveloppement du social , conforte par le rle de lEtat. Cest
cette mme poque que le courant du dveloppement local, initi en milieu rural, reoit une reconnaissance
politique par laquelle le social et le local vont dsormais se ctoyer.
Cette mise en perspective montre donc que la dmarche de DSL nest pas nouvelle. En cela, la notion de DSL serait
bien plus quun nouveau label des politiques sociales soumis leffet de mode. Elle renvoie au contraire une
construction progressive. Et les CAF, tout particulirement, peuvent se prvaloir dun certain nombre dacquis et de
modes daction tangible en la matire. Ainsi le DSL trouve t-il par exemple une filiation directe dans le mouvement
des Centres Sociaux qui se forme durant la premire moiti du 20 sicle. Les centres sociaux ont pris pour cible les
quartiers et leurs habitants. Ils ne travaillent pas seulement sur la personne, mais sappuient sur les ressources
endognes de la collectivit. Ds lorigine, le centre social fait du dveloppement et mobilise des outils
danimation de la vie sociale locale et de participation des habitants.
me

Cette tude comporte galement une prsentation, faisant uvre utile, des rformes politiques successives
concernant lamnagement et le dveloppement du territoire en France depuis laprs guerre jusqu nos jours
(commune, pays, rgion, intercommunalit, agglomration, etc.). Ce parcours permet de resituer dans leur contexte
les travaux et les expriences concernant le DSL, partir notamment des questions poses par ces notions aux
praticiens. On trouvera dintressants encadrs prsentant des tmoignages, sous formes dentretiens, de personnalits
ou spcialistes reconnus. Elle met enfin disposition du lecteur un glossaire utile de dix pages qui synthtise
lensemble des notions clefs introduites dans ce tome.
La deuxime tude, regroupe dans le Tome 2, intitule Le dveloppement social local, les acteurs, les outils, les
mtiers , place sous la responsabilit de Claude Jacquier et Dominique Mansanti, ralise sous lgide du CERAT Ple villes et solidarits de lInstitut dEtudes Politiques de Grenoble, est une synthse des connaissances qui repose
sur lanalyse du DSL tel quil se met en uvre actuellement. Deux grands axes guident la rflexion. Le premier axe
dcrit et analyse les acteurs, les outils et les mtiers du DSL. Les questions abordes sont notamment les suivantes :
quelles sont aujourdhui les interventions menes en termes de dveloppement social local ? Quels sont les

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interlocuteurs en prsence et pour quels territoires ? Quelle est la place des CAF dans cette dmarche et dans le
nouveau systme dacteurs qui se dessine ? Quels sont les outils du dveloppement social local qui se trouvent
mobiliss (diagnostic, valuation, mcanismes participatifs, etc.) ? Quelles sont les principales caractristiques des
nouveaux mtiers lis au territoire et au dveloppement social local ?
Le deuxime axe de cette tude explore la question du dveloppement social local en Europe. Comment cette
question du dveloppement social local est elle - ou nest-elle pas - aborde dans les autres pays de l'Union ? De
quelle manire cette notion est-elle dfinie, travers quels enjeux et selon quels acteurs ? Depuis quand ? Quels sont
les dispositifs et les outils mis en uvre ? Quels enseignements peut-on tirer de cette perspective comparative pour la
situation franaise ? Toutes ces questions conduisent mettre en relation la notion de dveloppement avec celle de
gouvernance.
Cette tude se livre au pralable un examen critique salutaire de la notion de dveloppement social, tant il est vrai
que cette dernire condense une multiplicit de formulations, et doit donc se dcliner au pluriel en raison de la
diversit de ses usages et de ses significations. Souvent associe aux politiques daction sociale, la notion de
dveloppement social a cependant pris corps dans des domaines diffrents, comme le secteur de lurbanisme. Ainsi
les dfinitions du DSL ne manquent pas. Au contraire, elles sajoutent les unes aux autres. Nanmoins, elles renvoient
bien des principes et des axiomes communs qui orientent lintervention sociale. Il sagit par exemple de la
participation , de laction globale , de la co-construction , des projets de territoire , etc. En fait, la notion
de dveloppement social local est utilise pour dsigner une certaine posture de lintervention. Le DSL est un
processus visant renouer avec les ambitions dune politique sociale mancipatrice, lorsque laction sociale se limite
une logique doffre de service.
Ces deux tudes sur le DSL sont complmentaires. Elles offrent un outil de rflexion sur les modalits de
recomposition des approches de la question territoriale et sociale. Elles mettent au jour des enjeux important pour ce
qui concerne la nature de lintervention sociale et les nouveaux paramtres de la gouvernance. Cest bien de
lidentit des CAF dont il est question, de leur place dans la construction du territoire, dans la coordination des
politiques sociales locales et les actions en faveur de la cohsion sociale et territoriale.

Cyprien AVENEL
Direction des Statistiques, des Etudes et de la Recherche
Caisse nationale des Allocations familiales

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INTRODUCTION

La nouvelle organisation des territoires est un enjeu de taille pour laction sociale, la formation, et les
politiques familiales. Elle pose la question centrale de la mesure du territoire sur lequel elles interviennent et
dploient leur politique. Ces dernires annes ont vu dfiler de nombreuses rformes correspondants de nouveaux
dcoupages go-politiques et sociologiques : lois Chevnement, Voynet, SRU, sur lamnagement et le
dveloppement durable des territoires, les contrats de pays et dagglomrations, Grands Projets Urbains et
revitalisation des quartiers sensibles etc.
Cette territorialisation des politiques et de laction locales (dans le sens o cest lEtat qui limpulse), pose en
matire dingnierie du dveloppement de nouvelles questions concernant la nature et lthique (sociale, solidaire,
participative, durable) des actions menes sur la ville, les quartiers, les communes. Elle questionne de mme les
nouvelles modalits de partenariats de projets entre les acteurs (dite gouvernance des villes), puis les
comptences, les mtiers et les outils mobiliss, pour faire face une volution qui concerne lEurope, mais aussi les
autres pays dits dvelopps ou en dveloppement.
Cest dans ce cadre socio-politique quil devient urgent de capitaliser les premires expriences, les
connaissances, et la matrise des concepts et notions utiliss en matire de Territoires et dveloppement social local.
Tche dautant plus ardue, mais rendue ncessaire, par le fait que la littrature prolifre en ce domaine. Les sources
sont multiples et diversifies : politiques et techniques tendance informative (textes de lois, plaquettes ministrielles,
documents grand public etc.), praticiennes but dmonstratif (tmoignages de travailleurs sociaux et professionnels
du dveloppement, acteurs locaux), administratives et opratoires (documents des interfaces institutionnels,
passeurs entre le terrain et les ministres ou services publics), expertes et analytiques ou mthodologiques (tudes
de consultants ou de chercheurs pluri disciplinaires - sociologues, conomistes, gographes, historiens etc.).
Lobjet de cette tude est la synthse des connaissances sur le thme des territoires et du dveloppement
social local. Elle repose principalement sur lapproche historique et ltat des lieux des travaux, rflexions et dbats
sur la question. De quoi parle-t-on et depuis quand ? Que recouvrent exactement les notions de dveloppement
social, dveloppement social de quartier, dveloppement social urbain, dveloppement local, territoires et
territorialisation, gouvernance locale et dveloppement durable etc. ? Quelles continuits, quels liens peut-on tablir
entre les mouvements sociaux et politiques ou les pratiques professionnelles qui ont port et structur ces notions ?
Comment pour le praticien, le dcideur, lexpert ou le chercheur, se reprer et situer soi-mme ses propres analyses
dans ce champ de 6 termes au contenu parfois construit idologiquement mais toutefois porteur de rels
changements de socit, de la gouvernance du dveloppement social local territorial durable ? Cest
principalement ces questions que nous avons tent de rpondre.
Une premire partie est consacre lhistoire gnalogique et la construction de la notion de
dveloppement social local aux travers des mouvements sociaux successifs et de leurs croisements dans les annes
davant et daprs la seconde guerre mondiale. Le mouvement de la localisation de laction sociale prend diverses
formes : mouvements chrtiens, ducation populaire, animation globale des centres sociaux, puis dveloppement
ascendant et appropri des annes 1960-70 (les sources tiers-mondistes, les mouvements rgionalistes). A la
charnire historique des annes 1970-1980, et dans un contexte participationniste nat le MDSL, le mouvement
pour le dveloppement social local. Il se trouvera par la suite confront lintervention du politique par les lois de
dcentralisation. Nous situons l le passage historique du dveloppement social au dveloppement du social, en tant
que sphre rapproprie par lEtat. Cest cette mme poque que le courant du dveloppement local, initi dans ses
dbuts (1965) en milieu rural, reoit une reconnaissance politique par laquelle le social et le local vont dsormais se
ctoyer.
Une seconde partie prsente au lecteur soucieux dinformations, des donnes pour situer et comprendre les
rformes politiques damnagement et de dveloppement du territoire en France depuis laprs guerre jusqu nos
jours. Nous passons tout dabord en revue selon les poques, les diffrentes tapes de lamnagement du territoire
pour rduire ses ingalits, depuis lge dor de lamnagement tatique jusquaux rquilibrages face la
dislocation des territoires, et au remplacement du concept damnagement du territoire par celui de dveloppement
territorial.
Aprs avoir expos diverses dfinitions ncessaires pour comprendre ce quest un dcoupage politique de
territoire (commune, pays, rgion, intercommunalit, agglomration etc), on explicite rapidement les principales lois
qui ont particip dans les annes 1970 la recomposition du paysage territorial franais.

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Enfin un dernier chapitre, pour mieux en comprendre les tapes, les modalits de mise en uvre et le
fonctionnement global, synthtise les approches et les thses consacres la politique de la ville en France. Ceci
nous permettra de resituer dans le champ du DSL et territoires, les notions et les pratiques de dveloppement social
de quartier (DSQ, suite Habitat et Vie Sociale) et lingnierie du dveloppement social urbain (DSU).
Une troisime partie intitule Du dveloppement local la question des territoires, le devenir du travail
social abordera conjointement la question du dveloppement social et du dveloppement local.
Quest-ce quun territoire ? se demandera-t-on tout dabord. On commente ici les travaux consacrs au
nouveau rapport lespace de lhomme moderne, puis ceux traitant de la dfinition, du dcoupage et de la mesure
dun territoire.
Une imposante littrature envisage les approches et les dynamiques du dveloppement local : Aprs un
rapide historique du dveloppement local avec ses expriences et ses sites phares , on se penchera sur les
multiples documents traitant des stratgies dacteurs et de la mobilisation du projet de dveloppement local. On
insistera sur lune des spcificits, non exclusive, du dveloppement local par rapport au dveloppement social,
savoir la problmatique du dveloppement conomique local, emploi-formation et cration dentreprise.
Enfin le troisime chapitre aborde le travail social lpreuve de la dcentralisation et des territoires. Il traite
tour tour des questions recenses par les auteurs autour de travail social et dcentralisation : crise et/ou
dprofessionnalisation du travail social, le local et la participation des habitants, et enfin le passage de la
territorialisation comme politique lapproche territoriale comme rappropriation par les publics et/ou les
professionnels ( partir des pratiques dfinies par les CAF). Ce sera loccasion de redfinir les spcificits du
dveloppement social et lvolution des reprsentations de laction sociale locale.
La quatrime partie synthtise les travaux, expriences et rflexions concernant le dveloppement social
local et les territoires, partir des questions poses par ces notions aux praticiens, et analystes de lintgration
conomique, puis de lintgration politique.
Le premier chapitre dcrit les points de vue sur la territorialisation de lconomie et sur la reprsentation
conomique de la notion de territoire, partir notamment et entre autre de la question des districts industriels puis de
lconomie dite des sites .
Le second chapitre envisage le dveloppement conomique communautaire comme lune des variantes du
dveloppement conomique social local : les travaux connus ont ici trait de lconomie solidaire comme initiative
dmocratique, de la France au Qubec, puis du territoire comme espace de synergies pour lconomie solidaire, et
comme lieu de rconciliation, ou dune nouvelle alliance, de lconomique et du social.
Enfin, le dernier volet de cette tude, et non le moindre, procde un tat des lieux sur la question de lEtat
face la territorialisation des politiques publiques. Aprs recension rapide de la littrature traitant de la
problmatique du local et du global, de la centralit et de la priphrie, on peut distinguer 2 modles qui dclinent
des types de travaux aux logiques diffrentes : le modle centripte qui insiste sur la cohsion du pouvoir central, le
modle centrifuge qui privilgie les articulations priphriques, et la diversit.
Un second chapitre rend compte de la question des dynamiques de gouvernement local : la
dcentralisation comme une nouvelle gestion institutionnelle territorialise, puis les nouveaux modes de rgulation
de laction sociale locale.
Le troisime chapitre propose un tat des lieux des travaux et des connaissances consacres aux relations
tablies entre lEtat, le dveloppement territorial et la territorialisation : le territoire comme indicateur de
lintervention sociale, le champ des politiques sociales et leur rapport au territoire, puis la diffrence que lon peut
tablir entre les politiques territoriales et les politiques territorialises. Ce sera dautre part loccasion de citer les
travaux tourns sur les thmatiques des conditions du transfert des politiques sociales au local et les ncessaires
prquations et arbitrages au niveau national.
Un dernier chapitre prsente les nouvelles approches de la participation et de la coordination des acteurs
selon le principe de la rgulation par la gouvernance comme outil de dveloppement durable en matire de
gestion des villes. Une importante littrature aborde la gouvernance comme aide la coordination des territoires,
puis les thories de la gouvernance comme relais des thories du dveloppement des socits industrielles
complexes. On envisage pour terminer les relations tablies par la littrature spcialise, entre gouvernance,
territoires et dveloppement durable, partir des travaux qui apprhendent le dveloppement durable comme un
renouvellement de lapproche urbaine.

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La bibliographie finale reprend lensemble des documents comments et analyss au fil de notre tude. Il va
de soi que les rfrences donnes ont valeur indicative et non exhaustive, visent essentiellement guider le lecteur
dans le mandre des notions et des pratiques.
Puis un glossaire de 10 pages synthtise lensemble des notions clefs introduites dans ce rapport, comme
autant de points de repres pour situer les courants et les ides noncs dans ltude.
Des encadrs jalonnent ce rapport pour moduler les diffrents types dinformation, danalyses ou de
commentaires exposs. Certains prsentent des expriences particulirement illustratives des notions abordes (par
exemple Mouvement Dveloppement Social local, Economie solidaire, Rgie de quartier, Clubs Partenaires Pour Agir
etc..). Dautres apportent des informations de connaissance sur des mouvements, ou des structures (Plie, CCAS etc.).
Les troisimes constituent des tmoignages1, sur la base dentretiens mens par nous-mmes, de personnalits ou
spcialistes reconnus (praticiens, administratifs, experts ou chercheurs) et qui apportent comme un flash leurs
points de vue sur la question des territoires et du dveloppement social local.
Ces entretiens nous ont permis davancer plus vite quau fil des lectures dans linterprtation et la
problmatisation de notre sujet, puis de mieux saisir le rle jouer des individus, de leurs engagements et de leurs
passions, des alliances et des dsalliances, dans la construction de lhistoire collective.
La mthodologie suivie pour la rdaction des encadrs rsulte le plus souvent soit dune synthse libre, soit
dun rsum contract du texte et dans le langage de lauteur.
Les travaux, rsultats dtudes et recherches et leurs rfrences bibliographiques, proposs et comments
dans ce rapport ne sont pas exhaustifs. La slection opre sest voulue beaucoup plus dmonstrative et illustrative
dun mouvement dpoques, que reprsentative des essentiels de la littrature. A cet gard certains spcialistes
peuvent ne pas y retrouver leurs rfrences. Quils nous pardonnent.
Dans le choix de nos citations, nous avons voulu valoriser les ides pour comprendre, beaucoup plus que les
rfrences dauteurs. Du fait des dlais trs courts qui nous taient impartis, nous avons privilgi les travaux de
synthse qui ne dfendent pas forcment des thses originales, mais qui les regroupent et les organisent. De ce point
de vue la revue Territoires est dun grand intrt, car elle comporte de nombreux articles de synthse ou d'tat des
lieux des connaissances dans tel ou tel domaine. Nous tenons cet gard remercier son quipe qui a hberg notre
travail bibliographique dans ses locaux de lADELS, ainsi que Georges Gontcharoff pour son aide.

1 Nous avons rencontr 9 personnes. Dautres, pressenties, nont pu cause de nos dlais, tre rencontres ou contactes.

Nous remercions particulirement : Marie-Rene Bourget-Daitch (MDSL), Michel Chauvire (CNRS), Bernard Eme (Sciences
Po), Jacques Faubert (AFPA), Georges Gontcharoff (ADELS), Jean-Louis Laville (CNRS-CNAM), Genevive Poujol (CNRS),
Jean-Louis Sanchez (ODAS), Pierre Teisserenc (Universit Paris XIII).

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I. HISTOIRE GENEALOGIQUE ET CONSTRUCTION DE LA NOTION DE DEVELOPPEMENT SOCIAL LOCAL : LES


MOUVEMENTS SOCIAUX ET LEURS CROISEMENTS
1. La gense de la notion de social dans le milieu de vie au travers des mouvements sociaux des annes de
reconstruction de laprs-guerre
La question du social considr sur son lieu de vie
A lorigine : La question ouvrire
Robert Durand, dans son histoire des Centres Sociaux2, pose une origine du social au XIXme sicle
dans ce quil nomme le social historique . Cest en effet une donne historique qui lui a confr sa dimension
essentielle : limportance de la question ouvrire partir de tout ce qui se rapporte la relation entre capital et
travail, aux conditions et modes de vie des ouvriers et leur place dans la socit. On distingue ds lors entre le
socital de la socit et le social de la condition ouvrire.
La question sociale , selon la formulation de Robert Castel, traduisait daprs Robert Durand un
scandale politique , que les tenants de lconomie librale pensaient rsoudre par une croissance conomique
capable dendiguer la pauvret, celui de la misre ouvrire contre laffirmation de lgalit des citoyens et des droits
de lhomme. Ce sera le sens de la rvolution sociale de 1848.
De lassistance caritative au traitement institutionnel du social
Le traitement du social rpond au XIXme sicle, la demande des militants ouvriers et de la nouvelle
pauvret qui veulent non plus la charit mais la justice. Selon la littrature consacre ce sicle, lancienne pauvret
tait individuelle (la figure du mendiant), la nouvelle pauvret3 est collective et localisable par poches (la figure
de louvrier) et met en cause non plus les individus dans une situation a-gographique, mais la socit toute entire,
circonscrite sur des lieux tmoins, et autour dune activit de production qui elle-mme cre de la pauvret.
Lancienne assistance tait base sur laide conomique comme d et sans intervention autre que financire. La
nouvelle assistance sadresse des personnes ayant des ressources propres, nest pas toujours financire, et a pour
objectif de contribuer transformer un comportement ou une situation, voire un milieu. Elle inclut soutien,
accompagnement, information, ducation en prise sur ce milieu. Son objectif est damliorer un cadre de vie et un
environnement. Le social, ainsi, tend se localiser.
Les Centres sociaux, pionniers de la localisation de laction sociale
Au dbut du XXme sicle, la question sociale , lorigine ouvrire, va stendre toutes les catgories de
salaris. Cest alors quinterviennent en tant que visiteur expriment, selon lexpression de Robert Durand, le
travailleur social et lanimateur social. Leur tche consiste aider les citoyens faire face aux exigences de leur
environnement.
Le travail social au dbut du XXme sicle a dbut dans les rsidences sociales (settlements) en
Angleterre, implantes dans les quartiers ouvriers. Dans cette filiation, les Centres Sociaux sont apparus en France
dans une vocation sanitaire, familiale, dducation non scolaire, dducation des adultes, dconomie domestique, de
loisirs et sports. Le centre social a t conu pour combattre la misre sous toutes ses formes en oeuvrant sur le
terrain pour une prsence active des habitants par la mutualisation, le voisinage, lexprience quotidienne. Il traduit
la question sociale au plan local : ouverture au monde rural, prsence urbaine, projet de proximit sur un territoire,
en labsence de toute instance centrale et sur la base dun fdralisme des centres constitus comme des traits
dunion du local.

2 Cf. Robert Durand. Histoire des centres sociaux. Du voisinage la citoyennet. Syros. Paris, 1996. P 15.
3 Op. cit. Puis les travaux de Robert Castel. Les mtamorphoses de la question sociale, Fayard, Paris, 1995, puis in

Dconstruire le social, par Saul Karsz avec Christian Bachman, Marc Launay, Pascal Martin et Robert Castel, LHarmattan,
Paris, 1992.

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Tmoignage 1 Michel Chauvire4


Le quartier comme espace producteur de relations sociales
et de dveloppement
Dans la premire moiti du XXme sicle, la fonction d'aide sociale et d'assistance quivalait faire du
dveloppement par la cration des quipements, sur l'habitat social et les cits ouvrires.
Un exemple en est lAbb Violay qui tait plus un homme de dveloppement que daide sociale. Il avait
une conception associationniste du vivre ensemble et partir de l, il a commenc envisager la notion de
quartier comme porteur de mouvements sociaux. Le quartier a t conu en tant qu'espace o s'organisent des
mouvements sportifs, culturels, conomiques, etc.
On peut voquer cette poque la notion d'espace comme tant porteur de mouvements de jeunesse,
d'activits sportives et de relations sociales. L'espace ne peut tre confondu avec l'espace physique ou naturel,
c'est une production sociale historiquement dtermine5. Dans son ouvrage La production de l'espace6, H.
Lefbvre apprhendait l'espace comme produit social. Il s'agit d'une nouvelle problmatique ne dsignant pas
un produit quelconque, chose ou objet, mais un ensemble de relations.
La commune comme laboratoire de vie et foyer de solidarit
Un ouvrage de Catherine Burlen retrace sur le thme Banlieue, Municipalits et rformisme le projet de
social municipalisme dvelopp sur la commune de Suresnes en matire dhabitat et de politiques publiques
locales7 dans lentre-deux guerres.
La commune tait considre par Henri Sellires comme un laboratoire de vie et un foyer de solidarit .
La politique municipale sattaque alors de grandes questions telles lorganisation rationnelle de la vie quotidienne,
lassainissement hyginiste du tissu urbain, lagencement urbanistique des nouveaux modes de vie perus comme
modes de consommation, la rationalisation territoriale et administrative des services urbains.

Dveloppement communautaire et animation rurale,


aux sources du DSL
Dveloppement communautaire et animation rurale sont des mouvements dploys pour le premier dans
les pays anglo-saxons et nord-amricains, et pour le second en France, au dbut et dans la premire moiti du
XXme sicle. Ces deux courants sont les anctres du dveloppement social local et en ont influenc les
composantes, lune en matire de dveloppement social, et lautre en matire de dveloppement local.
Comme le dveloppement communautaire, lanimation prtend confier la communaut elle-mme
le soin de dfinir ses objectifs de dveloppement ou ce dont elle a besoin 8.
Ces deux courants se confrontent, et leurs hritages vont se croiser durant le sicle dernier. Le
dveloppement communautaire a pris naissance dans les pays nord- amricains et anglo-saxons et notamment
en Angleterre, o dcentralisation et communaut locale font partie du systme politique. Lanimation rurale
franaise a pris naissance dans un contexte de centralisation tatique et de forte hirarchisation. Albert Meister a
bien montr que le point dapplication du dveloppement communautaire est la communaut locale et celui de
lanimation rurale est le public, cest dire le Peuple dans son acception large et non localise, dans un contexte
o le lgislateur ne veut pas connatre les diffrences locales et rgionales.
Le dveloppement communautaire privilgie les structures volontaires cres par les habitants dans la
tradition anglo-saxonne. Dans la tradition romaine catholique aucune structure volontaire nest prvue entre

4 Montage extrait dun entretien avec Michel Chauvire (CNRS) et en reprenant les propos, ralis par les auteurs. Puis cf.

Michel Chauvire, La recherche en qute du social, Paris, Ed. CNRS, 1989.


5 Henri Lefbvre, Production de l'espace, Anthropos, Paris, 2000.
6 Op. cit.
7 Cf. louvrage de Catherine Burlen. La banlieue Oasis, Henri Sellier et les Cits jardins 1900-1940, Ed CNL et Mission
recherche Urbaine, Presses Universitaires de Vincennes, Paris, 1987.
8 Cet encadr est construit partir de louvrage de Albert Meister, La participation pour le dveloppement, Ed. Ouvrires,
Paris, 197. P. 17-27, Chap.1, origines du dveloppement communautaire et de lanimation rurale.

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ladministration et le citoyen et lEtat , remarque Meister9.


De leur ct les animateurs de laction rurale manifestent une tendance diffrente mais qui reflte les
origines de leur courant de pense : ils sont moins occups crer des pyramides de groupes volontaires que
daller la rencontre du public, des gens, avec des structures administratives quils souhaitent plus ouvertes au
dialogue que dans le pass ; en outre la centralisation de la vie administrative et politique franaise rduit le rle
de la communaut locale, et des mouvements danimation ont bien plus de chance davoir une efficacit sils
sorganisent sur une base dpartementale ou rgionale. Les communes ayant peu de pouvoirs de dcision et peu
de possibilits financires daide ces mouvements, ceux-ci doivent naturellement dborder ces cadres troits et
sorganiser et sorganiser en fonction des centres de pouvoir : les prfectures .
Une deuxime consquence de cette centralisation est que les mouvements danimation sont bien
davantage orients vers le pouvoir politico-administratif, et dpendants de lui, que les groupes de
dveloppement communautaire nord-amricains et anglo-saxons.
Meister montre que les diffrences se posent en termes de situation religieuse diffrente. Aux sectes
diverses et multiples du protestantisme soppose le catholicisme centralisateur, limage de lEtat des pays
latins .
On peut resituer lorigine de lanimation, la tradition rurale de lanimation paroissiale dpendant
dune autre hirarchie que celle du Maire et qui a souvent suscit des groupes paroissiaux de dveloppement
local. Du ct du dveloppement communautaire les influences religieuses sont empreintes des mouvements de
charit et du communautarisme chrtien anglais (settlements), qui voulaient rapprocher les classes et
sindignaient de la corruption et des abus. Il y a donc une opposition sociologique entre les influences
historiques de la religion catholique sur lanimation rurale, reflet de pratiques centralises interventionnistes et
hirarchises, et celles de la religion protestante sur le dveloppement communautaire o les hommes cherchent
acqurir le contrle sur les aspects locaux dun monde en changement, et o le local est plus directement
accessible.
La mthode gnrale de lanimation rurale montre une diffrence avec celle du dveloppement
communautaire : la prise de conscience des problmes de dveloppement se fait sous action extrieure et rsulte
dune traduction ou transposition en langage local. La dcision ne relve pas uniquement de la communaut
locale mais de la communaut en tant quinterlocuteur des animateurs extrieurs, porteurs des contraintes
techniques du dveloppement. Dans cette optique la communaut locale nest pas la cellule privilgie du
dveloppement, mais llment de base dun appareil de dveloppement qui remonte jusquau niveau
national 10.
Le volontariat est plus directif et plus autoritaire dans lanimation que dans le dveloppement
communautaire. On a donc vu que lanimation sintresse de lextrieur aux publics bnficiaires et est
fortement dpendante du pouvoir politico-administratif, alors que le dveloppement communautaire se fonde sur
la communaut locale et est plus autonome par rapport au politique. Le troisime constat fait avec Meister est
dterminant pour notre hypothse dune sparation entre dveloppement social et dveloppement local :
Les diffrences les plus profondes entre le dveloppement communautaire et lanimation sont
rechercher dans la part quelles donnent laction conomique. Comme on le sait, le DC a gnralement t
marqu par un souci de type social et cet accent sur le social est mme laspect qui a t le plus critiqu dans les
annes rcentes. Son origine doit tre cherche dans linfluence du social work et dans la formation de ses
principaux animateurs dans ce domaine. En outre lconomie des pays libraux o le dveloppement
communautaire a pris naissance, tait le domaine rserv des entrepreneurs, et toute intervention dans ce secteur
tait pratiquement interdite. En fait dans les pays de trs fort dynamisme conomique, surtout aux Etats unis, le
DC na eu et na encore dautre fonctions que dadapter les communauts au changement, de soccuper des
catgories victimes du rythme trop rapide du changement et de ses contrecoups 11.
Ce qui a t dit des origines de lanimation nous montre que celle-ci pose demble la problmatique du
dveloppement conomique, et cela dans la tradition interventionniste franaise. En fait, lanimation se veut une
articulation des pouvoirs publics avec les organisations de la population et a pour but explicite dassocier les
habitants aux dcisions gouvernementales de dveloppement conomique 12.

9 Op. cit. P.20.


10 Op. cit. P.24.
11 Op. cit. P.25.
12 Op. cit. P.26.
13 Op. cit. P.26.
14 Notons ici pour consolider notre hypothse de la filiation de lanimation, que les ides du Pre Lebret constituent les

hypothses majeures des prcurseurs du dveloppement local dans les annes 1960. Dailleurs lun de leur chef de file,
Paul Houe, est actuellement la tte de lassociation des amis du Pre Lebret.
15 Op. cit. P.26 et suivantes.

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Cest dans ce sens que lon peut considrer le dveloppement local comme issu de la filiation animation
plus que de celle dveloppement communautaire. Il est dailleurs souvent reproch au DL par les partisans du
DS, de mettre laccent sur lconomique au dtriment du social, ce qui est nous lavons vu, plutt inscrit dans la
tendance DC. De mme on peut ajouter que lassociation des habitants aux dcisions conomiques et politiques
va dans le sens actuel de la territorialisation pratique par lEtat franais. Cette continuit des courants est
dautant plus intressante quelle permet de comprendre aujourdhui la nature des distinctions opres au sein
du DSL entre ceux qui privilgient le social, et ceux qui mettent laccent sur le local. Notre hypothse se trouve
renforce par la suite des rflexions dAlbert Meister :
A la diffrence du dveloppement communautaire, lanimation ne considre pas que le dveloppement
matriel est le rsultat de transformations intrieures de lhomme, de changements intangibles, et elle se
considre souvent comme de type sectoriel, destine pauler un mouvement rural, o les structures
danimation sont mises au service dun dveloppement coopratif 13.
Malgr ces diffrences, les deux approches se rejoignent dans la croyance la possibilit dun
dveloppement harmonieux et rconciliateur des hommes et de leurs conflits. On sait quen ce qui concerne
lanimation, elle a t trs influence par les doctrines humanitaires du Pre Lebret et de son vu dun
dveloppement harmonis 14. De son ct le dveloppement communautaire dorigine nord-amricaine a
t fortement marqu par lidalisation de la communaut rurale et de son autonomie cratrice. Non seulement
le passisme de quelques penseurs en est responsable, mais toute une conception profonde et trs populaire
dune socit aimable et o les divergences et les conflits dintrts particuliers se rconcilient dans lintrt
gnral. Cest cette conception que le dveloppement communautaire vhicule dans les pays neufs en supposant
que le milieu local naturel engendre une communaut dintrts qui implique une participation de tous son
amlioration. Dans les deux cas, lhomme est considr comme fondamentalement bon, et le conflit social est
envisag comme un malentendu quil convient de dissiper. En fait les deux approches, comme les deux
sociologies dont elles relvent (cest surtout vrai pour le dveloppement communautaire), sont sans explication
du conflit social 15.

Les idologies progressistes de laprs guerre et lenracinement du social


Le social sest depuis la seconde guerre, incarn dans les mouvements militants, nourris par des idologies
progressistes dont pour des raisons en partie diffrentes, beaucoup partageaient alors la certitude que lhumanit
pouvait atteindre un certain tat de perfection 16. Les voies en taient le marxisme, le christianisme, lengagement
lac, le rationalisme technique considrs non dans leur globalit mais soumis lexprience du terrain et la mise
en situation sur le lieu de vie, de travail.
Le nouveau paysage social de la reconstruction
A lopposition travail/capital tend se superposer la confrontation lacs/clricaux. Deux courants
parallles et convergents se dessinent
Lducation populaire, cest--dire le dveloppement culturel de la classe ouvrire, constitue un
lment fort de laction sociale tendance localise (au sens de concerne par le milieu et lenvironnement) dans
les annes 50. Elle marque une sortie de la perspective ducative institutionnelle pour se consacrer au suivi pri et
post scolaire des individus dans le hors travail (quotidien, loisirs, modes de vie) et dans leur milieu de vie. Ainsi que
la fait remarquer Robert Durand17, lducation populaire va sorganiser en marge des structures institutionnelles
du champ du social en devenir . En ce sens elle est plus locale que nationale.
Le courant populaire familial chrtien (JOC, JOCF, LOC.). Il sagit de militants catholiques prsents
dans laction syndicale et politique. Se proccupant de la russite du couple et de la famille, ils poursuivent laction
quils ont mene pendant la guerre pour sorganiser la fois dun point de vue alimentaire et au titre de lducation
des enfants18. Ils mnent en ce sens des actions sur leur milieu de vie pour le logement, les services scolaires et pri
scolaires, le droit la sant.

16 Cf. Robert Durand, opus cit, P. 181.


17 Cf. Robert Durand. Histoire des centres sociaux. Du voisinage la citoyennet. Syros, Paris, 1996. P.34.
18 Cf Cahiers GRMF Cahiers du Groupement pour La Recherche sur les Mouvements Familiaux, Villeneuve dAsq. Cit par

Durand, opus cit.

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Tmoignage 2 Genevive Poujol19


La confrontation historique des courants de lducation populaire et de
lanimation locale
Historiquement la notion de dveloppement a t beaucoup plus apprhende en terme de service. La
notion de service comme conception ancienne, chrtienne et protestante a t conue pour masquer laspect
assistance du courant catholique. Ce mouvement du service a t l'origine du dveloppement des premires
coles de service social qui ont t protestantes, avec l'apparition des premires assistantes sociales laques qui
prtendaient sortir le social de la religion.
Avec lducation populaire, ce sont des projets parallles qui vont se rencontrer. L'ducation populaire
n'a pas envisag le social comme un projet fondamental et un pivot du mouvement. Les premiers militants de
lducation populaire ne voulaient pas faire du social, ctait vulgaire. Ces projets de lducation populaire
taient purement locaux mais ne visaient pas un lieu dans sa globalit. Mais peut-tre peut-on dire que les
centres sociaux sont alls plus loin en prenant pour cibles les quartiers, et leurs revendications taient
exclusivement locales. Lducation Populaire fait venir les gens soi, alors que le Centre Social va eux, et
marque sans doute le triomphe de lanimation sur lducation.
Lidologie des annes 60 consistait envisager le groupe comme tant porteur de son projet (Marcuse,
la dynamique de groupe, etc.). Ceci explique que c'est le social qui a rcupr la notion de groupe, et non
lducation populaire. En fait, les lacs de l'ducation populaire ont maintenu le modle de l'cole et ont du mal
s'intgrer dans un projet danimation, qui tait mis en valeur au cours des annes 1960. Le projet danimation
contestait la conception politique, de ce fait l'animation n'a pas t considre en tant que projet politique,
contrairement la conception politique de lducation populaire.
Les Centres Sociaux taient dans la mouvance du ministre des affaires sociales, alors que lducation
populaire tait dans la mouvance jeunesses et sports. Les affaires sociales ont alors progressivement envahi le
discours du social. Et lEducation Populaire a renonc, une poque o lcole avait mauvaise presse. Dans ce
contexte de la fin des annes 1960 on parle moins dducation que danimation. Lanti modle de lducateur
animateur tant lenseignant enseign de lEducation Populaire.
La dtrioration du projet dducation populaire a t cause d'une part par le mouvement danimation
et d'autre part, par la professionnalisation des animateurs. Ceci explique le gros clivage entre ducation
populaire et action sociale. En 1981 Jeunesse et Sports se maintient, mais les assistantes sociales lemportent, car
peut-tre elles avaient mieux mis sur le local et taient mieux places pour linvestir.
Cest grce la loi de 1971 (la formation permanente se fait tous les ges de la vie) porte par Delors et
le courant Vie Nouvelle, et grce ses crdits, que les associations ont pu professionnaliser les animateurs. On
a gliss du dveloppement communautaire au dveloppement social.
La dcentralisation a confr aux collectivits locales un droit de regard et le recentrage sur le local.
On ne peut pas parler de politique et d'ingalits sociales, alors on parle de local, et ce discours du local ,
qui a trop de consensus, est inquitant. Actuellement personne ne peut sattaquer au local.
Jacques Ion a bien dcrit le passage de la dcentralisation o on a voulu former les jeunes en difficults
par des dispositifs. Ce sont encore les animateurs qui sadaptent le mieux. Ctait encore eux qui taient les plus
larges dans les problmes sociaux. Les AS sont trs dans le psychologique, de mme que lducation
spcialise. Alors que louverture sociale est plus la sociologie chez les animateurs. Ils taient plus aptes
cette conversion de gestion du social.
La gense de la notion de service social de groupe et de dveloppement communautaire20
La premire mthode de service social fut le casework (tude de cas) prsente de 1950 1953. Selon
De Robertis et Pascal :
Le casework a apport une approche des personnes plus scientifique et moins moralisatrice, et a mis
laccent sur la comprhension de ltre humain dans toute la dynamique de sa personnalit. Linfluence du
casework a t durable; son contenu incorpor, retraduit, rutilis et adapt au contexte institutionnel et social
franaisIl a aussi subi des modifications enrichissantes dues aux apports dautres rfrences thoriques issues de la
psychologie sociale et de la sociologie 21.

19 Montage extrait dun entretien avec Genevive Poujol (CNRS) et en reprenant les propos, ralis par les auteurs.
20 Cristina de Robertis & Henri Pascal, Lintervention collective en travail social. Groupes et territoires. Bayard Editions. 3

me

dition, Paris, 1995.


21 De Robertis et P. Pascal. Op. cit. P 13.

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Les mthodes de service social de groupe22 et de dveloppement communautaire ont t introduites dans
les annes 1950 par le Programme spcial du service social des Nations Unies pour lEurope . En 1955 les Nations
Unies diffusent : Le progrs social par le dveloppement communautaire , et organisent en Finlande le premier
sminaire europen sur le social group work . Dautres suivent jusquen 1961 en Angleterre, Italie, Norvge,
France et Grce. Dveloppement et organisations communautaires passent au centre des dbats. En France la MSA,
lUNCAF (Union nationale des caf), la SNCF, la scurit sociale, la SCIC (caisse des consignations), le SSAE (service
social daide aux migrants) rpercutent dans la formation de leurs assistantes sociales, le service social de groupe et le
travail social communautaire.
LONU a dfini en 1956 le dveloppement communautaire comme lensemble des procds par lesquels
les habitants dun pays unissent leurs efforts ceux des pouvoirs publics en vue damliorer la situation conomique,
sociale et culturelle des collectivits, dassocier ces collectivits la vie de la nation, et de leur permettre de
contribuer sans rserve aux progrs du pays 23. Elle insiste sur lenracinement local de ces programmes qui
concernent gnralement des collectivits locales, tant donn que les gens qui vivent ensemble dans une mme
localit ont de nombreux intrts en commun 24.
Le comit franais de service social a mis laccent sur trois caractristiques du dveloppement
communautaire :
La conscience participative. Dune part, il associe les efforts des pouvoirs publics ceux de la
communaut partir dune prise de conscience de ses membres et dune recherche systmatique de leur adhsion et
de leur participation active.
Le dveloppement global. Dautre part, il vise une promotion globale de la communaut , et sintgre
dans un plan de dveloppement quilibr, la fois conomique et technique, social et culturel, appelant le
concours dadministrateurs et de techniciens de diverses disciplines et une coordination des moyens25.
Linnovation institutionnelle. Enfin, il fonctionne soit en se servant des structures, institutions et activits
existantes, soit en provoquant la cration de nouvelles structures, institutions ou activits 26.

22 Dfinition du service social de groupe : mthode qui aide les individus, groupes ou communauts augmenter leur

capacit de fonctionnement social . Simone Par, Dynamique des groupes et service social des groupes , Laval
Qubec, Revue Service social vol. 15 n1, 2, et 3 1966.

23 Vingtime rapport du Comit administratif de coordination au Conseil conomique et social, annexe III, P 3. Cit par
Salberg & Welsh-Bonnard, Action communautaire, une introduction, Coll. Dveloppement et civilisations. Ed
Economie et Humanisme,Paris, 1970. P. 15.
24 Op. cit. P. 15.
25 Dveloppement communautaire rural et urbain, Leaper R.A.B, Le travail social communautaire ; Louis Qur Les lites

du changement dans le dveloppement rural , Pour, Dveloppement rural micro rgional, Ed. Privat, Toulouse, mars/avril
1982.
26 Op. cit.

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Le dveloppement communautaire, lorigine du


dveloppement social local
Le dveloppement communautaire est une notion importe des pays anglo-saxons avec deux sens
complmentaires du terme de communaut :
Franais : Collectivit fortement intgre.
Anglo-saxon : Unit spatiale de vie sociale (cit, quartier, ville, village).
Il comporte donc un double sens de milieu de qualit des rapports humains et despace de vie, donc de
sociabilit et de spatialit.
Le courant sociologique n de lcole de Chicago a labor un nombre important dtudes de
communauts 27. Le dveloppement communautaire dans les annes 1950-60 tait appliqu aux pays
conomiquement dpendants, sous-dvelopps, tiers-Monde, colonies, et dsignait principalement leffort de
faire participer les populations, aux politiques dfinies par les gouvernements.
Conu plutt comme une mthodologie externe, il rencontrait son corollaire lorganisation
communautaire , mthodologie interne concernant les modes dorganisation et de prise en charge dune
communaut par elle-mme afin de rsoudre ses problmes.
Lorganisation communautaire dsigne leffort dorganisation et de rsolution de leurs propres
problmes, dune population circonscrite une petite localit (cit, quartier, ville, village) et leur faon de faire
entendre leurs besoins et revendications auprs des autorits comptentes 28.
Cette dsignation de lorganisation issue du dveloppement communautaire, voluera par la suite vers
laction communautaire ou lanimation globale en rfrence des concepts de progrs travers laction
locale 29, dbouchant sur le travail social communautaire ou le travail social de groupe. Elle renvoie lide
dorganisation territoriale, et prfigure la thmatique du dveloppement social local.
Les influences sur le DSL ont t variables selon les origines : Sur les travaux du Dveloppement
communautaire anglo-saxon on donne plus dimportance aux activits des groupes que dans le contexte nordamricain o lon sintresse plus aux tches et rles de lintervenant30.

De la localisation de laction sociale lanimation globale


Dans laprs-guerre de nouveaux partenaires apparaissent : lEtat qui prend en mains la reconstruction, les
organismes de scurit sociale, puis les organismes promoteurs et amnageurs de logement.
Le rle jou par la Mutualit Sociale Agricole et les Caisses dallocations familiales
Cest lpoque, en 1948, de la premire prise de contact de lUnion des caisses centrales de la mutualit
agricole et de lUnion Nationale des caisses dallocations familiales avec les centres sociaux31. A cette poque, ces
deux institutions veulent se rapprocher des populations concernes et ouvrir des antennes sur le local, pour mieux
exercer et enraciner leur mission qui est de dvelopper une action sociale au bnfice de leurs allocataires, services
dassistantes sociales, enseignement mnager, travailleuses familiales, protection maternelle et infantile etc.
Mais lorigine les besoins des CAF sont surtout de services mdico-social et de conseil social et mnager, et
non danimation qui ne fait pas encore partie du concept daction sociale.
De son ct la MSA est surtout tourne vers les professionnels du service social rural et promeut des foyers
ruraux et des quipements spcialiss : permanences des assistantes sociales, consultations de protection maternelle
et infantile, enseignements mnagers et causeries ducatives pour femmes et jeunes filles32. Les CAF et la MSA ont

27 Cf. Colette Meynet Le travail social de communaut , in Comit dentente des coles franaises de service social,

journes pdagogiques, Larousse, Paris, novembre 1978. P.61.


28 MG. Ross, Community organization : Theory, Principles and Practice, Harper international Edition, New York USA 1967,
2 d. 1re ed 1955 P.17. Cf. Synthse des travaux de la session de Flumet, in Le travail social communautaire en France,
N6-7 Ed. IEIAS, Marcinelle, Belgique, 1980.
29 Op. cit. P.18.
30 Henderson et Thomas, Savoir-faire en dveloppement social local, Editions, Bayard 1987-92.
31 Cf Durand, Op. cit.
32 Lon F-Harmel, Le service social rural, Ed. Les publications sociales agricoles, 3 Ed. Paris 1943.
me

me

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Dossiers d'tudes

lpoque ignor la vocation ducative et globale des centres sociaux33 dans leur action sociale locale. Les CAF
toutefois adhreront plus facilement au mouvement des centres sociaux.
Une priode de transition et de modification des espaces urbains et ruraux
Le bouleversement de lunivers urbain et rural va entraner de nouveaux besoins dans le dbut de la seconde
moiti du XXme sicle. Reconstruction, dveloppement de lindustrie et du tertiaire, rvolution agricole et effets du
baby boom entranent lexplosion des villes avec la construction des logements en masse ncessits par une structure
dmographique comportant un nombre lev de jeunes. Puis lamlioration matrielle des conditions de vie change
la question sociale. Ce ne sont plus uniquement les ouvriers, mais les nouveaux urbains qui vont devenir exclus de la
ville-centre. La transformation de lespace urbain va provoquer une sgrgation sociale qui ncessitera la mise en
place dune animation dans les quartiers. Puis le monde rural scroule sous leffet de la crise de lartisanat et du
commerce traditionnels. Cest alors lexode des jeunes, la naissance de zones pri-urbaines, la prolifration des
rsidences secondaires. Des acteurs locaux anciens ou nouveaux sorganisent pour tenter de matriser ces volutions :
syndicats, mutuelles, associations, coopratives, mouvements de jeunesse et familiaux, associations de pays. A la fin
des annes 1950, lEtat sengage avec les ministres de la construction et de la sant publique.
Les centres sociaux sont alors sollicits pour accompagner localement les politiques dquipements urbains
et ruraux.
Lessor des Centres Sociaux : des annes de reconnaissance de laction sociale globale et du
dveloppement social
Lessor des Centres sociaux eut lieu dans les annes 60 lors de lurbanisation forte des banlieues des grandes
villes, tant dans les nouveaux quartiers abritant des populations de lexode, que dans les anciens quartiers
insalubres34. Puis le Ministre de la jeunesse et des sports sengage en 1964 en agrant la FCSF (Fdration des
Centres Sociaux de France) comme association nationale de lEducation populaire. Le centre social est alors reconnu
et agr comme ple danimation dune collectivit territoriale. Ces annes 1960 sont toutefois marques par une
distorsion entre les intentions des planificateurs de lEtat qui ont prvu des budgets pour les Centres Sociaux, et les
collectivits locales qui nont pas assez de moyens pour cette forme daction sociale.
Le mouvement des centres sociaux dans ces annes 1950 et 60 marque les prmisses dun dveloppement
social local caractris par le passage dun traitement institutionnel national de la pauvret, une prise en compte
des questions de la vie sociale et de la vie de quartier35. Cest le passage du concept daide sociale au concept de
dveloppement social qui prend appui sur les ressources de la collectivit. On commence parler de dveloppement
rural, urbain et social gr par les associations et promu par le travail social et communautaire.
Selon Philip Mondolfo, la dynamique du dveloppement apparat comme telle dans laction sociale avec les
Centres Sociaux36. Mondolfo voque un dbat ds la fin des annes 1950 entre les partisans dune action de
transformation de lenvironnement et les partisans dune pdagogie personnalise susceptible dadapter la personne
au milieu. Les centres sociaux resteront dans cette approche environnementale qui pense que lamlioration du social
passe par une amlioration du cadre de vie. La circulaire du janvier 61 insistera sur la vocation ducative des CS et
celle daot 70 sur celle dagent de dveloppement , les CS tant destins favoriser le dveloppement
conomique et social dun milieu (mars 86).
Limaginaire du dveloppement communautaire et social 37 se diffusera dans les annes 1960 auprs des
professionnels loccasion de la participation dassistantes sociales du ministre de la Sant des congrs
internationaux travers les instances de rflexion de lANAS (Association Nationale des assistantes Sociales) . Un
rapport de lANAS dat de 1970, appelle les AS devenir :
De vritables animateurs du dveloppement social. En sefforant daider le dveloppement personnel et
dagir sur lenvironnement dans lequel sinsrent les individus, les groupes, les communauts 38 De son ct
lUNCAF a amorc en 1962 la mise en place du DS de communaut en instaurant un enseignement pour les
directeurs de CS sur un modle tenant plus de lanthropologie culturelle que de la psychologie sociale, centr
beaucoup plus sur le concept de dveloppement que sur celui daide ou dassistance.
33 Cf. Durand, Op. cit.
34 Cf. Guerrand & Rupp, Brve histoire du service social en France, d. Privat, Toulouse, 1978.
35 Cf. Robert Durand, opus cit.
36 Cf. Philip Mondolfo, Travail social et dveloppement. Dunod, Paris, 2001.
37 Cf. Philip Mondolfo, opus cit.
38 Rapport pour la prparation su symposium national des assistants sociaux Manille 2 et 29 aot 70, Feuillets de lAnas

n86, 1970.

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A la charnire des annes 1970, les prestations de services de la CNAF attribuent un financement forfaitaire
dune part des frais de fonctionnement des services et tablissements des centres sociaux. Ceux-ci dveloppent dans
les annes 70 la fonction danimation et de coordination globale. Elle rpond aux attentes des populations tout en
permettant au CS de :
Poursuivre un but qui les englobe : le dveloppement de la vie sociale, de la vie de la socit locale, en
fait, la vie dune collectivit solidaire et responsable qui prend en main la recherche de son mieux-tre individuel et
collectif, en collaborant avec tous ceux qui ont intervenir dans cette recherche locale de lintrt gnral 39.
Cette fonction se matrialise par lexistence dun directeur charg de lanimation, dun secrtariat charg de
laccueil et comptabilit, et dune association ou dun comit dusagers du centre, sous lagrment de la CNAF. Le
projet des CS est de devenir la fois : un quipement de quartier vocation sociale globale, puis familiale et pluri
gnrationnelle, puis un lieu danimation de la vie sociale, et un support dinterventions sociales concertes et
novatrices 40. Par la suite la CNAF mettra en oeuvre en 1984, une procdure de contrat de projet avec les Centres
Sociaux, puis les considrera par circulaire doctobre 94, comme un outil privilgi de dveloppement social et de
lutte contre lexclusion, ancr dans le territoire 41.
On peut situer de manire quelque peu caricaturale les annes 1970 comme une poque confrontant
ladministration de lEtat qui grait laction sociale, avec des fantassins francs tireurs trs mobiliss des CAF et des
Centres Sociaux, et fortement enracins dans des traditions locales rgionales chrtiennes (par exemple PoitouCharente forte rfrence protestante).

2. La gense de la notion de dveloppement ascendant et appropri, les influences thoriques et les


pratiques des annes 1960-70
Les sources tiers-mondistes de la notion de dveloppement
La notion de dveloppement, issue de laction tiers-mondiste, a connu un destin parallle celle de
social avant de lui tre accole. Le dveloppement communautaire mis en uvre sur le tiers-Monde a essaim.
Dans les annes 1970, de nombreux travailleurs sociaux expatris ont colport des visions du dveloppement, de par
leurs implications personnelles et militantes. Ils dnoncent le Tout-Etat qui devient une dimension structurante des
rapports sociaux, dans une relation du centre la priphrie.
Ce modle centre/priphrie sest trouv transfr du tiers-Monde la France, de Paris ses villes et leurs
quartiers42. Les rflexions et les pratiques sur les pays en dveloppement vont alimenter celles menes dans
lhexagone (Eco-dvelopement, Technologies appropries, Dveloppement spontan, dveloppement endogne..).
Le thme fdrateur du dveloppement tiers-mondiste est trs proche de celui du dveloppement social
labor dans la socit franaise : Le droit et les besoins des populations sduquer et sorganiser en vue dune
mise en valeur des ressources spcifiques de leur milieu.
Le dveloppement, une notion et des pratiques multi-dimensionnelles
Dans son ouvrage Travail social et dveloppement43, Philip Mondolfo distingue entre croissance et
dveloppement. La croissance serait un mcanisme physiologique ou conomique qui ne fait pas directement
intervenir une matrise humaine, une volont de projet. Alors que le dveloppement reprsente un mode de
transformation finalis dans un certain nombre de domaines 44. Il est ce qui permet de vectoriser la croissance dans
une dimension de progrs. Mondolfo distingue quatre manires de faire du dveloppement :
- Faire pour , issu par exemple de la volont des USA daprs guerre de dvelopper les pays coloniss par
lEurope et dadmonester lEurope pour prendre part ce dveloppement. Cest le modle de dveloppement
exogne du Nord qui investit sur le Sud.

39 Cf. Durand, Op. cit. P 120. Voir aussi : P. N. Denieuil et B. Mouret, Centres sociaux et foyers de jeunes travailleurs,
prospective formation emploi, Ed La documentation franaise, Paris, 1997.
40 Cf. Durand, Op. Cit. P. 183.
41 Cf. Circulaire CNAF doctobre 1994. Puis cf. Dconstruire le social, par Saul Karsz avec Christian Bachman, Marc
Launay, Pascal Martin et Robert Castel, LHarmattan, 1992 ; et M. Chauvire, La recherche en qute du social, Paris Ed.
CNRS 1989.
42 Voir le livre de Maclouf sur le local dans tous ses Etats. Voir aussi P. Calame. Le territoire, brique de base de la
gouvernance au 21me sicle. Contribution aux 3mes assises wallonnes du dveloppement local, Gosselines (Belgique)
le 28 novembre 2002.
43 Philip Mondolfo, Travail social et dveloppement. Dunod, Paris, 2001.

44 Op. cit. P.18.

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- Faire par , la conscientisation par une action intermdiaire, telle que pratique par les courants
dintervention sociale sur le tiers-Monde (Freire etc..).
- Faire avec , qui est la composante communautaire de la coopration. Le co- dveloppement endogne
pour revaloriser les ressources locales.
- Faire durable . Cest lapproche cologique et la prise en compte des ressources de lenvironnement qui
la fondent45. Ce dveloppement se projette dans la dure.
Selon Mondolfo la notion de dveloppement est multidimensionnelle et fournit un cadre danalyse et
dintervention o lconomie est vue dans ses diffrentes formes qui sont la fois articules entre elles et enchsses
dans la vie sociale :
Dabord conue dans un sens troit, cest--dire essentiellement conomique, la notion de dveloppement
a volu vers une dimension multidimensionnelle et croise des facteurs, sattachant valoriser efficacement les
richesses internes et externes afin de rpondre aux besoins humains et essentiels dans les domaines de la sant, de
lducation, des droits politiques, de la scurit. La dfinition intgre depuis peu la question des cots cologiques,
faisant du dveloppement un processus qui ne doit pas porter atteinte aux capacits de reconstruction (rsilience) de
lenvironnement aprs exploitation de ses ressources. Enfin la gouvernance constitue le dernier lment venant
prendre place dans sa construction du concept pour signifier la prsence, dans le dveloppement, dun processus de
dlibration collective ouverte aux membres de la socit civile. Progressivement enrichie, la notion ne met plus
uniquement laccent sur la dimension conomique mais incorpore la lgitimit et le pouvoir que peuvent prendre les
personnes sur les dcisions qui gouvernent leur vie. Ensuite une ligne de partage apparat entre deux conceptions du
dveloppement. La premire, diachronique peut se rsumer dans la formule lconomie dabord, le social ensuite ,
la croissance tant l comme condition dexistence dun espace social performant . La seconde approche plus
synchronique ne diffrencie pas les registres daction ni les phases, mais tente de les associer dans une mme
dynamique 46.

Dveloppement endogne et co dveloppement : Lexprimentation


dune cologie de lhabitat et du social
Le terme codveloppement47 a t lanc en 1972 par le secrtaire gnral de la confrence de Stokholm
et se voulait, ainsi que la montr Ignacy Sachs, une stratgie de dveloppement fonde sur lutilisation judicieuse
des ressources locales et du savoir-faire paysan applicable aux zones rurales isoles du tiers-Monde 48. Puis en
1974 suite la confrence de Cocoyoc, le terme senrichit et shumanise en faisant cho aux thories du
dveloppement communautaire fond sur le droit et le besoin des populations sduquer et sorganiser :
Ce texte insiste sur la ncessit daider les populations sduquer et sorganiser en vue dune mise en
valeur des ressources spcifiques de chaque co-systme pour la satisfaction de leurs besoins fondamentaux 49.
Par la suite le rapport que faire ? de la fondation Hammarjskld50, prne un dveloppement endogne et
dpendant de ses propres forces (self reliant), soumis la logique des besoins de la population entire et non de la
production rige en fin en soi, enfin conscient de sa dimension cologique et recherchant une harmonie entre
lhomme et la nature 51. Lenjeu de ce courant de lco dveloppement est de trouver des modalits et des
usages de la croissance qui rendent compatibles le progrs social, et la gestion saine des ressources et du
milieu 52.
Son corollaire est un diagnostic du mauvais dveloppement , le mal dveloppement , la croissance
des pays nantis qui crent ainsi un gaspillage et un dsquilibre, cette croissance mimtique, qui renforce une
croissance par ingalits sociales et rgionales et dont il vise tirer les leons. Lco dveloppement dans ces
annes en tire les leons, qui consistent inflchir les styles de vie et de dveloppement, avec une nouvelle manire
doccuper lespace-temps et de sapproprier la technologie, en redfinissant les structures de consommation
45 Selon Michel Mousel, la notion de DD date de 1980 par la publication dun rapport de lunion internationale pour la

conservation de la nature et de ses ressources. In Dveloppement durable , Territoires, n 369.


46 Philip Mondolfo, Travail social et dveloppement. Op. cit. P 26
47 Ignacy Sachs, Stratgies de lco-dveloppement. Ed. Economie et humanisme. 1980. Leco-dveloppement est devenu

un axe important du PNUE, de lAgence canadienne du dveloppement, de lEHESS et de lINRA.


48 Ignacy Sachs, op. cit.
49 Stratgies pour lenvironnement et le dveloppement, organis par le PNUE et la CNUCED, Cocoyoc Morelos, Mexique
1974. Op. Cit.
50 Ignacy Sachs, A loccasion de la septime session extraordinaire de lAG des Nations unies Uppsala en 1975.
51 Ignacy Sachs, Op. cit, P. 11.
52 Op. cit. P. 12.

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occidentales, par une rflexion sur lobsolescence des produits durables et des quipements, la ncessit dune
rvolution verte et la dfinition dun projet de socit nouvelle .
On voit ici tout lintrt de cette approche qui a hiss lenvironnement, cest--dire le milieu de vie et de
manire plus troite encore le local , comme une dimension du dveloppement, internalise tous les niveaux
de dcisions. Ces travaux prsentent lintrt de redfinir la notion denvironnement en rapport avec lhabitat et
lurbanisme, les styles de vie et la culture, la relation de lurbain et du rural :
Pour les spcialistes de lapproche systmique, lenvironnement est constitu par tout ce qui ne fait pas
partie du systme intentionnel tudi tout en affectant le comportement de celui-ci 53.
Ce mouvement a favoris une meilleure internalisation par les politiques, du concept denvironnement qui
se compose : du milieu naturel, des techno structures cres par lhomme, du milieu social. Le dveloppement tout
en tant local devient alors dveloppement global concernant tout la fois : structures de consommation, rgime
politique, techniques employes (dites non destructrices ou douces), modalits dutilisation des ressources
naturelles, type doccupation des sols et activits selon leur localisation, taille puis rpartition et rythme de
croissance de la population.
Cette globalisation, et ce ne sera pas sans incidences sur les concepts de dveloppement social local, puis
daction ou danimation globale, se trouve toujours localise . En tmoigne une conception trs locale de
lhabitat, en prise sur son milieu et adapt aux conditions cologiques : par exemple la mise en valeur des matriaux
de construction dorigine locale, du bambou au pis, de lardoise la tuile, et laluminium symbole de la
modernit. Nous ne sommes ici plus loin des rflexions actuelles sur lintgration de lcologie et de lanthropologie
des usages dans llaboration des plans structurels des villes, et dans les dynamiques de dveloppement urbain dit
durable.
Cette globalisation du dveloppement a intgr la notion du social : Si lon saccorde considrer
comme il a t suggr, lenvironnement social comme faisant partie du concept global denvironnement, pris dans
son sens total dhabitat de lhomme, il devient naturel dinclure dans une stratgie dco-dveloppement les formes
dorganisation et les techniques de prestation de services sociaux, ducatifs et culturels, adaptes aux conditions
spcifiques des zones rurales du tiers-Monde et exigeant aussi peu de capital que possible 54.
Cela fait dire aux thoriciens de ce mouvement, que lon peut parler dune cologie du temps social
comme on parle dune cologie de lespace habit 55.
Selon Ignacy Sachs, et on tire sans doute l la leon dune poque couvrant lensemble des annes 1960 et
1970, les pays pauvres constituent un laboratoire du dveloppement social des pays industrialiss :
Les pays pauvres ont un avantage comparatif crer beaucoup de services sociaux, qui offrent dailleurs
un dbouch de travail bien plus intressant pour la socit que le tertiaire traditionnel (services domestiques et
menu commerce). Paradoxalement, la grande chance pour raliser de vritables Welfare States appartient aux pays
du tiers Monde 56.

Le dveloppement local identitaire et le droit la diffrence pour les mouvements rgionalistes


Dans la mouvance dune dnonciation dun mal dveloppement et pour le droit la diffrence nat le
mouvement du dveloppement local identitaire et rgionaliste (premire approche du dveloppement local). Il traduit
une volont une volont de ne pas laisser lEtat comme seul matre et, dans une tentative de rconcilier le rural et
lurbain, de mettre le dveloppement aux mains de minorits paysannes, rgionalistes, ouvrires.
Les notions de lutte de reconnaissance, didentit et de rgionalisme, mergent particulirement de ce
courant que lon peut consulter principalement partir des travaux de Franois Dubet et de Alain Touraine57. Selon
Dubet, ces mouvements (occitans ou bretons) sexpliquent la fois comme les produits de la rsistance la
domination franaise ou la logique capitaliste technocratique, et comme lexpression de la spcificit culturelle
dune rgion et de son me ou de sa personnalit de base centre sur la tradition et la culture. Le rgionalisme se
trouve ici confront au thme central dans ces annes, de lalination et de la domination tatique. Il se situe en
permanence la lisire de la contestation de lEtat, de laffirmation du mouvement ouvrier, de la dynamique
autogestionnaire endogne, et de la rflexion tiers-mondiste. A cet gard selon Alain Touraine, le caractre

53 Op. cit, P. 41.


54 Op. cit. P.61.
55 Op. cit. P. 78.
56 Op. cit., p. 61. Cf. I Sachs , A welfare state for poor countries ? , in Economic and political weekly, vol. VI, Ns 3,4,5,
January 1971.
57 Franois Dubet. Sur lanalyse sociologique du mouvement occitan , in sociologie du travail, Ed. Du seuil, Paris, 1976.
P. 303.

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clat du mouvement occitan le rapproche, au plan analytique, des mouvements sociaux dsarticuls par la
dpendance, tels quon les observe dans les pays du tiers-Monde 58.
Pour Alain Touraine la question du dveloppement, est vue sous langle dune exploration de la nature des
luttes sociales dans la France contemporaine (grve tudiante, mouvement anti nuclaire etc..), et elle sinscrit alors
dans un processus de passage dun conflit local son portage national comme mouvement social. Touraine refuse les
explications du dehors qui cherchent le sens des luttes dans les crises hirarchiques que vivent les rgions et dans
les critiques nationalistes. Il rcuse en ce sens les thses de Grmion59 sur les formes dassociation dans le
dpartement des reprsentants du pouvoir central et des notables politiques locaux, ainsi que celles sur labandon de
la priphrie par le centre, ou encore de la recherche didentit culturelle dans un monde modernis. Il voit plutt
dans ces mouvements sociaux une volont dautonomie par le vivre et le travailler au pays.
Ces mouvements rgionalistes, qui ont travers la socit franaise dans les annes 1970, ont ainsi jou un
rle important dans la construction du concept de dveloppement social local. Ils prfigurent le dveloppement local
dune part et le dveloppement conomique dautre part, par lide de projet de dveloppement conomique dun
territoire et de dfense dun territoire pour lemploi au pays.
3. Le Mouvement du Dveloppement Social Local la charnire historique des annes 1970-80
La constitution du MDSL la charnire des annes 1970 - 198060
Lhistoire. Lattention porte aux communauts participe dun mouvement de dveloppement dfini comme
une remonte de la base, du terrain, des habitants.
Les circonscriptions daction sociale ont t cres par dcret du 14 mars 1964. Elles incitent la
coordination des travailleurs sociaux dune DDASS (Direction Dpartementale de lAction Sanitaire et Sociale) dun
territoire en intgrant les personnels des services conventionns. Les circulaires doctobre 75 et de mars 76
raffirment cette cohsion territoriale des acteurs sous la responsabilit dun responsable de circonscription.
Mondolfo y voit une incitation la coopration territorialise des acteurs sociaux : La circonscription devient ainsi
un lieu de rencontre possible ouvert aux usagers comme aux lus, aux services publics et privs, aux associations qui
oprent dans ce secteur 61
En 1979 un groupe dassistantes sociales responsables de circonscriptions rflchit lITS de Montrouge sur
la coordination territoriale partir de la dconcentration des services de lEtat. Il donne naissance en janvier 1980
lANRC, Association Nationale des Responsables de Circonscriptions. Son objectif est de dsenclaver le social pour
louvrir aux questions conomiques et culturelles, puis de promouvoir un dveloppement local bas sur la
participation des populations. Ce mouvement est en phase avec la dcentralisation tout en recherchant une
organisation territoriale crative qui diminuerait la dpendance du travailleur social vis vis des lus. Do une
hsitation marque dans les dbats de lpoque, entre dveloppement social et/ou dveloppement local. Puis optant
pour un dialogue et une participation concerte entre usagers, professionnels et lus, lANRC se transforme en fvrier
1984, en MDSL (ce mouvement tait dj informellement nomm comme association ds 1979, et caractris par
des relations parfois tendues entre les responsables de circonscriptions et des travailleurs sociaux dsireux de souvrir
aux populations et de sortir du rle de guichetier). Ce choix dquilibrage et daccoler social et local est
motiv dune part par la connotation trop conomique et politique du local , et dautre part par une volont de
dpasser le seul traitement du social, alors pris dans un sens large, pour aborder tout ce qui se rattache au local, et
lintgration des acteurs du territoire. Selon Mondolfo, le dveloppement social local, plus quun outil, cest une
manire de vivre et de travailler consistant se mettre dans la pluri disciplinarit au service des habitants 62.
Notons quen 1993 le MDSL est entr dans les rseaux de lUNADEL, Union Nationale des acteurs du
Dveloppement Local, avec la volont de sortir le dveloppement social de la marginalit et du ghetto de laction
sociale. Le MDSL y a t rapidement identifi comme lun des rares reprsentants du rseau urbain, avec lInter
rseau DSU 63.
Dfinitions et objectifs du DSL. Le MDSL a dfini le DSL comme la mise en uvre dune dynamique de
revitalisation du tissu social par la mobilisation de toutes les politiques publiques et lencouragement dinitiatives

58 Cf. Mouvements sociaux et idologies dans les socits dpendantes, Tiers-Monde n57 P. 217-232, 1974 et Alain

Touraine& Franois Dubet. Le pays contre lEtat. Luttes occitanes. Seuil. Paris 1981. P 321
59 Opus cit P. 19.

60 Philip Mondolfo, opus cit. P. 51.


61 Op. cit. P. 52.
62 Op. cit. P.54.
63 M.R. Bourget, extrait dentretien avec les auteurs.

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favorisant la prise en compte collective par la population, des problmatiques sociales, dans un cadre de trs grande
proximit 64 (MDSL). Cette proximit sentend au sens territorial et non relationnel du terme.

Tmoignage 3 Marie-Rene Bourget Daitch65


Etre praticien du dveloppement social local
Certaines personnes ont eu beaucoup d'exprience sur terrain, en tant que praticiens du DSL. Ces
praticiens ont bien dfendu leurs positions l'poque et ont eu l'occasion de travailler avec des personnes qui
n'ont jamais reconnu la valeur de leur travail et tout l'effort qu'ils ont consacr pour faire du dveloppement
social local. Ces gens ont eu leur retraite sans laisser de tmoignages et sans pouvoir transmettre leurs
expriences. Et actuellement il est plus facile de donner une dfinition de lconomie solidaire que de faire du
dveloppement social. Or les thories qui ne sont plus capables de soutenir les praticiens nont plus de sens. On
ne peut pas faire du dveloppement en chambre. Faire du dveloppement social cest faire du dveloppement
humain. La composante humaine qui prsente le principe du dveloppement social est une composante qui se
trouve sur le terrain. En ce sens, le DSL est une combinaison entre le travail social et le dveloppement local. Or
le travail social a eu des difficults concevoir le local.
Tous les dveloppeurs ont fait de lconomique, du local, du social. On ne peut pas sparer comme dans
la thorie de Mengin qui considrait le DL comme un dveloppement rural et le DS comme un dveloppement
urbain. Le dveloppement est un lien social restaurer, avec toutes les autres composantes conomiques,
locales et mme culturelles. On a l'exemple des enfants Colombey-Les-Belles, qui passent par la maison de
retraite, la salle de runion municipale. Ceci se fait en concertation avec les pharmaciens, les urbanistes, les
enseignants
En 1981 un rseau des gens qui innovaient a t cr. Ce groupe tait considr non comme du DSL
mais comme une alternative. Cela sinscrivait dans notre appartenance des rseaux dalternatives, avec les
Qubcois, les Italiens, en psychiatrie par exemple, notamment avec la thrapie familiale. Lapproche
systmique a t pour nous un outil important. On se demandait comment recrer du lien social mdical sur les
quartiers. Puis parmi nous de nombreux dveloppeurs tiers-mondistes taient trs centrs sur le territoire. Ces
tiers-mondistes partageaient une ide qui consiste se demander : comment on part du territoire et comment les
gens qui se sentent une appartenance un territoire peuvent faire du dveloppement ? Ils partent de
lexprience des cooprants de retour et qui ont bien vu cela.
Si on veut que ce soit les rseaux primaires, des gens, des usagers qui dfinissent les rponses sociales,
ce nest pas la CAF qui va remettre une garderie clefs en mains. Selon les Qubcois, les rseaux secondaires
(paroisses, glises, syndicats) doivent tre au service des rseaux primaires. Il faut aider les gens des rseaux
primaires. Le dveloppement social local est du dveloppement ascendant qui permet aux locaux de rsoudre
leurs problmes. Il faut seulement les aider trouver des forces, des outils et leur donner le recul suffisant.
Loriginalit du DSL est de partir des a priori du TS, faire un diagnostic et une sensibilisation, envoyer
les habitants chercher les infos lInsee car ce sont eux qui participent leur diagnostic. C'est une faon pour
apprendre aux gens prendre en main leur destin. Nous avons cr dans cette maison de quartier, les ateliers
de lavenir. On pose un problme avec les habitants, puis on tablit un diagnostic critique et on voit ce qui ne
va pas avec les habitants.
Il faut faire une distinction entre dveloppement local et dveloppement social local. Au niveau du
dveloppement local, cest linstitution qui propose, alors qu'au niveau du dveloppement social local, cest les
habitants qui font la proposition. Il ne peut y avoir de Dveloppement social sans faire de lconomique et du
culturel. Le travail social classique sest trop comport comme un guichet. Les CESF par exemple taient plus
efficaces car elles avaient plus lhabitude du travail de groupe et ont travaill sur les quartiers.

Lobjectif institutionnel du MDSL tait de promouvoir et de soutenir des projets et des rseaux de
dveloppement local urbain, dont les habitants sont auteurs et acteurs, et leurs propres experts, dans les quartiers en
difficults, puis de crer, danimer et de soutenir des rseaux engags dans des actions locales de dveloppement
urbain. Il sest constitu comme un mouvement ascendant partant des proccupations et des potentialits des
habitants, partir dune rflexion sur la notion mme de dveloppement. Ainsi que lexplique le MDSL intervention
dans sa plaquette dintervention :
64 Source Rids, Internet.
65 Montage extrait dun entretien Marie-Rene Bourget Daitch (MDSL), et en reprenant les propos, ralis par les auteurs.

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Les actions de dveloppement social ascendant partent des proccupations et des potentialits des
habitants. Ce nest gure le schma habituel ; en effet, le plus souvent les projets sont conus pour eux et sans eux.
Trs vite laction de dveloppement va interpeller tous les fonctionnements, des pratiques de terrain aux procdures
institutionnelles. Les habitants ont besoin de comprendre ce quils vivent, dacqurir des mthodes et des outils pour
raliser leurs projets66.
Le MDSL se situe diffremment du dveloppement social tel que le pratiquaient lpoque les Centres
Sociaux dans le sillage des CAF. Pour lui il sagit danimation et non de dveloppement, mme si lanimation savre
pour lui tre la voie privilgie daccs au dveloppement. Selon Marie-Rene Bourget Daitch, lanimation est un
outil alors que le dveloppement est une fin en soi et une dmarche. Lanimation est donc subordonne au
dveloppement : Lanimation met les gens dans une dmarche ascendante et va permettre le dveloppement, alors
que le dveloppement social est une dmarche et une thique 67.
Le DSL a t largement explicit par les thoriciens du Mouvement qui lont constitu en processus
transversal aux registres dordre conomique, culturel, socital, voire politique.
Un livre de Henderson et Thomas68 traite du DSL comme dune mthode de travail de quartier en 9 tapes :
Entrer dans le quartier ; dcouvrir le quartier, valuer besoins et ressources locales ; dfinir les enjeux, buts et rles ;
former et mettre en place des structures collectives ; clarifier les buts et les priorits ; maintenir lorganisation en
activit ; grer les relations, quelles soient amicales ou conflictuelles ; quitter et conclure.
Nous rsumerons ici la synthse prsente par Philip Mondolfo des 7 ides forces donnes par Sguier et
Dumas et caractrisant selon eux ce quils nomment le dveloppement solidaire 69 :
Des populations actrices sappuyant sur leurs potentialits endognes. Etre acteur social signifie avoir ou
retrouver une capacit daction, prendre en main son destin au lieu de subir ; cest tre la fois bnficiaire et auteur
du changement ;
Un processus global assurant sur un territoire la revitalisation conomique, la vie politique et la
dynamisation culturelles ;
La promotion collective mesure par laugmentation du niveau de conscience, de la capacit
sorganiser, de civisme en termes de droits, de devoirs, de pouvoir et enfin de soldarit ;
Le dpassement de chacune des composantes sociologiques prsentes localement de faon concerner
tout le monde et pas seulement les dfavoriss, do la ncessit didentifier une communaut dintrts dans le cadre
dun processus ngoci ;
Une interdpendance qui place le territoire en situation de solidarit impliquant, pour tous les partenaires,
un accs gnral linformation et le pouvoir dinflchir les dcisions. Dans cette mise en synergie partenariale, les
populations agissent par elles-mmes mais aussi avec les institutions ;
Un projet pour les catgories sociales qui ont toutes le droit de lvaluer en termes de mieux tre ;
Un ensemble dactions qui sinscrivent dans une dynamique de co-animation, de co-organisation et de coducation partir des intrts communs pour aboutir au dveloppement de chaque personne, de chaque famille et
de chaque groupe 70.

Opinion libre sur le MDSL, daprs Philip Mondolfo


Selon Philip Mondolfo, les impulsions rgionales autour du DSL en Alsace, Maine et Loire, Gironde,
Drme, Poitou Charente, Oise, seront vite casses avant la fin des annes 1980 par le Ministre qui a pris
peur des travailleurs sociaux et de cette agitation des travailleurs sociaux qui affrontent le politique et ont des
ides 71.
Mondolfo prcise que les lus engags dans cette logique vont progressivement suivre une logique
damnagement du territoire privilgiant la proposition de services la population plutt que la participation de
celle-ci linvention des rponses 72.
Autrement dit, linstitution de procdures et de programmes parachuts du sommet sest faite au
dtriment dun processus de dveloppement initi par le bas .

66 Op. cit.
67 Extrait dentretien avec Marie-Rene Bourget, ralis par les auteurs du rapport.
68 Henderson et Thomas, Savoir-faire en dveloppement social local, Editions, Bayard 1987-92.
69 Cf. Philip Mondolfo, opus cit P. 54. Mondolfo sinspire de et cite : Michel Sguier et Bernard Dumas. Construire des

actions collectives. Dvelopper des solidarits. Ed Chronique Sociale, Paris, 1997.

70 Cf. Philip mondolfo, op. Cit.


71 Michel Sguier et Bernard Dumas. Construire des actions collectives. Dvelopper des solidarits, Op. cit. P.54.
72 Op. cit. P. 55.

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Selon lanalyse rfrence, le MDSL tait alors fragilis mais aurait nanmoins continuer saffirmer
jusqu aujourdhui dans une logique territoriale transversale aux acteurs et aux groupes dintrts.
Philip Mondolfo explique que les critres du DSL empruntent beaucoup au dveloppement local. Il y a
voit un manque de clart et une source de conflit entre les deux notions. Il cite sur ce point le sociologue Pierre
Teisserenc qui relve lambigut en disant que le DSL a vu le jour de faon trompeuse parce que les
responsables de circonscription organiss dans lARNC se sont appropris le label sans tre des acteurs de
dveloppement 73.
Le DSL serait plutt un avatar que le TS na pas encore su positionner parce que les interventions menes
sous cette appellation nont pas acquis la visibilit ncessaire permettant didentifier et danalyser le type
dinteractions et de compromis qui se dgage du terrain 74.
Pour Mondolfo le MDSL constitue plutt un moyen pour des TS environnementalistes de prendre place
dans un mouvement de modernisation, dans une sorte de lutte symbolique et technique pour la domination
smantique et professionnelle de ce champ . Il y voit surtout une ruse et une stratgie :
Mais le DSL est aussi une ruse utilise par cette minorit de travailleurs sociaux pour acclimater dans le
milieu professionnel lide dun lien entre le social et lconomique, et faire participer le travail social la
cration de richesses et des emplois. Cette entreprise rformiste va se heurter rapidement aux institutions du
travail social qui vont lui opposer un projet moins iconoclaste, certains diront plus corporatiste 75.

Les antcdents thoriques et les expriences participationnistes ayant influenc les pratiques du
Dveloppement Social Local
Lurbanisation des annes 60 a suscit la mobilisation des populations pour dfendre leurs intrts. Le
premier pays de cette voie participationniste a t les Etats Unis qui a impos une nouvelle pratique de rnovation
dans les quartiers dlabrs. Ce cas est cit par Deborah Nunez :
Il sagit de ladvocary planning, une nouvelle dimension des urbanistes qui se veulent avocats des pauvres
et des noirs, et tentent de les dfendre lorsquils sont menacs dexpulsion de leur territoire. Ces professionnels
sengagent auprs de ces habitants dfavoriss et travaillent sur leur avis en concertation avec eux. On en trouve
dautres cas en Europe partir dexpriences qui sen sont inspires 76.
Le courant du DSL, qui sest construit dans lemprise des thmatiques de la reconstruction tiers-mondiste, se
fonde sur la revendication dun urbanisme participatif qui propose dintervenir dans la ville de faon
dmocratique . Il se base sur :
La figure de lintellectuel, ou tout au moins celui qui connat , intervenant parmi les plus dmunis,
selon la conception de Gramsci de lintellectuel organique en contact avec les simples dans leur contexte
politique:
Lide que, dans une situation donne, une intervention extrieure est ncessaire pour sa transformation,
vient du concept selon lequel les ides ne naissent pas de faon spontane dans le cerveau de chaque individu.
Elles possdent un centre de formation, dirradiation, de diffusion, de persuasion ; un groupe dhommes ou mme un
individu qui les a labores et prsentes sous la forme politique dactualit (Gramsci, 1966)77.
Deux autres concepts ont anim la rflexion des premiers acteurs du dveloppement social local sur les
quartiers :
Le consentement actif . Dfinie comme lattitude dapprobation consciente et de participation un
projet, base sur des compromis de la part de chacune des personnes concernes ,
La volont collective . Dfinie comme lobjectif atteint aprs une dmarche de ngociation dintrts
entre les sujets du projet hgmonique 78.
Le travail et les actions menes au sein des pauvres (Paolo Freire). Cest la mthodologie dintervention de
Paolo Freire., la pdagogie de lopprim . Selon Freire le rapport dducation dans la socit brsilienne tait bas
sur une hirarchie de connaissance. Alors que Freire proposait une ducation de connaissance o llve tait amen
avoir une attitude crative et critique. Il sagit dune dmarche de dialogue o lapprentissage est effectu
73 Cf.. Pierre Teisserenc, Les politiques de dveloppement local, Economica, Paris, 1993.
74 Op. cit. P.56.
75 Michel Sguier et Bernard Dumas. Construire des actions collectives. Dvelopper des solidarits, Op. cit. P. 56
76 Dborah Nunes, La citoyennet travers la participation Projet pilote Vila Verde Brsil, col. Etablissements humains

et environnement socio culturel, Organisation des nations unies pour lEducation et la Culture. P.9.
77 Op. cit. P.10 et suivantes.
78 Op. cit.

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conjointement par lducateur et lduqu. Freire avait dvelopp des cercles de culture dont les dbats taient
anims par un coordinateur de dbats et non un matre. Les bases de la mthode de Freire que lon retrouve dans le
DS consistent se baser sur des situations existentielles typiques de la vie du sujet concern, puis passer de la
conscience magique la conscience critique en dpassant la conscience nave .
Pour Freire la conscientisation est un compromis historique, voire gographique qui ne peut exister hors de
la praxis, cest dire sans lacte action/rflexion . Cest une situation locale dinsertion : Cest votre insertion lucide
dans la ralit, dans la situation historique, qui vous a amens la critique de cette situation et llan de la
transformation .
La communication et lintercomprhension participative. Lhomme de dveloppement sest souvent dfini
comme un homme de communication. Deborah Nunez sen fait lcho en se livrant un rsum, pour lintervenant
agent de dveloppement social, des acquis de la pense de Jurguen Habermas79 en matire de communication qui
scelle les rapports entre partenaires.
Habermas classifie les rapports de communication en 2 types. Celle qui vise un accord partag et qui est
lintercomprhension, puis celle oriente vers lobtention de laccord chez linterlocuteur, et qui est stratgique.
Laccord peut tre obtenu par manipulation.
Habermas a dfini lintercomprhension comme un processus dentente entre des sujets capables de
parler et dagir visant un accord qui satisfasse aux conditions dun assentiment, rationnellement motiv, au contenu
dune expression . Il sagit dun accord construit qui soppose laccord obtenu dans la stratgie. Cet agir
communicationnel dintercomprhension est lorigine de la mthode participative. Le fait que certains participants
aient au dpart plus de pouvoirs que dautres peut constituer un obstacle lintercomprhension.
Selon Deborah Nunez, on peut dfinir ainsi les conditions ncessaires de mise en uvre dune participation
base sur lintercomprhension :
1. Les partenaires se reconnaissent mutuellement comme des sujets et dsirent lchange.
2. La recherche dentente est le moyen choisi pour construire laccord, donc, il ny a pas dimposition des
points de vue : la communication entre les partenaires nutilise pas les arguments dautorit et de pouvoir.
3. Une comprhension mutuelle du langage des uns et des autres est ncessaire lintercomprhension.
Ainsi ltape pralable dcoute et dapprentissage mutuels du langage de lautre est indispensable, tout comme la
construction dun savoir commun travers les changes, les activits collectives etc.
4. Les convictions acquises au cours du processus sont bases sur lexigence rciproque de validit dans trois
domaines :
- Vrit : la possibilit de vrifications, dans le monde objectif, de ce que disent les locuteurs est toujours
prsente car les arguments partent de la rationalit et de la possibilit de rfutation.
- Justesse : Cest dans le monde social, donc dans la lgitimit morale de chacun, que lon cherchera la
validit de ce qui est dit.
- Sincrit : lauthenticit de ce qui est dit par rapport au contexte personnel 80.

Les paradigmes pertinents de laction collective locale


On se rfre ici louvrage Construire des actions collectives, dvelopper les solidarits, de B. Dumas et
Michel, Sguier, fondateurs et thoriciens du mouvement voqu prcdemment, du Dveloppement Social
Local. Les auteurs apportent des repres pour laborer une dmarche d'action collective des groupes sociaux
marginaliss, un projet collectif de dveloppement social local, quils qualifient de dveloppement solidaire81.
Ils sinterrogent pour cela sur les paradigmes sociologiques pertinents pour dfinir les actions et les dynamiques
collectives de changement82.
Dans la sociologie critique structuraliste (Bourdieu), l'acteur est agi par le systme social apprhend
travers les seuls mcanismes de domination et dalination sociale. Le local nchappe pas la domination, il
nest pas une porte de sortie, lespace vcu reste un espace domin. Dans la sociologie de l'individualisme
utilitariste (Boudon), l'acteur agit dans un systme qu'il lgitime par son comportement et ses actes, lui -mme
79 Dborah Nunes, La citoyennet travers la participation, Projet pilote Vila Verde Brsil. Op. cit. Les crits dHabermas
sont utiles la mthode dintervention. Cf. Yves Jeanneret, Habermas, La communication, fondement du social, Revue
Sciences Humaines n20, 1992. Et B. Eme, rapport interne au LSCI sur la pense dHabermas, puis Dveloppement local
et pratiques d'insertion, in Economie et humanisme n 35, Lyon, 1990.
80 Dborah Nunes, La citoyennet travers la participation, Projet pilote Vila Verde Brsil. Op. cit P.12
81 4 Dcouverture, in Construire des actions collectives, dvelopper les solidarits, B. Dumas et M. Sguier, Chronique
sociale, Paris 1997.
82 Op. cit. P. 49.
me

83 Op. cit. P. 51.

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conu comme un vaste march obissant des lois inamovibles83. Le sectoriel prvaut ici sur le local, et la
rationalit individuelle lemporte sur la production de culture et la relation anthropologique au milieu. De son
ct la sociologie fonctionnaliste des organisations, est une sociologie de l'adaptation au systme. L'acteur
individuel -ou collectif- agit dans le micro-systme auquel il appartient et auquel peut se rfrer la construction
stratgique. La socit est ici moins dfinie par lordre quelle impose que par celui, possiblement local, dfendu
par les acteurs du systme. Enfin, le dernier paradigme sociologique est celui des auteurs. Il se dfinit en terme
de sociologie dynamique des mouvements sociaux, comme une sociologie de la contestation du systme
socital. Il considre le social comme la cause et leffet du dveloppement et sappuie sur le pouvoir du lieu
comme constituant de lidentit et circonscrivant en les lgitimant, des pratiques et des formes de contestation et
dautonomisation sociale.

La charnire des annes 80 comme prlude la disparition du dveloppement social et au


dveloppement du social, entant que sphre rapproprie par lEtat
LEtat se situait jusqu la fin des annes 1970 dans une problmatique de ramnagement, de
rquilibration du territoire et de compensation face aux nouveaux dsquilibres urbains. Epoque considre par les
commentateurs selon leur idologie, de domination tatique ou de rgulation croise entre lEtat et les collectivits
territoriales, pour au mieux amnager le territoire et accompagner le dveloppement (DATAR cre en 1963). Cest
aussi au cours de ces annes 1970 quamnagement du territoire, politiques de la ville et politiques sociales
sorganisent entre les tatistes qui veulent garantir les transferts de ressources des territoires les mieux lotis par
rapport aux autres dans une conception centralise de lintrt gnral 84, et les rgionalistes qui voient dans la
rgion lchelon territorial le plus pertinent pour faire converger lensemble des dynamiques locales et leffort de
rgulation et dquit men par lEtat 85.
On passe du modle de la rgulation croise (lEtat manie la fois le pouvoir sur les politiques locales et les
arrangements avec les lus), au modle de linstitutionnalisation de laction collective (ngociation et coopration
avec les acteurs locaux). LEtat va par la suite, selon lexpression de Jacques Donzelot, devenir animateur.
Le dveloppement du social (beaucoup plus que le dveloppement social) deviendra un enjeu commun
de la dcentralisation (annes 80) et des politiques de la ville (annes 90). On assiste alors une sorte
denrichissement du champ du social la fois focalis sur lexclusion et sur linsertion, puis la proximit, et sur
une redfinition de laction sociale, qui ne sadresse plus seulement aux exclus, mais aux enfants, aux formations
professionnelles des jeunes etc., cible sur un projet ou un problme rsoudre localement86 (Circulaire
Questiaux 82). On peut en ce sens recenser de manire non exhaustive diffrentes politiques qui tentent dapporter
une rponse la question sociale : Politiques du RMI ; Soutien scolaire ; Prvention jeunes ; Prparation au retour
lemploi ; Dveloppement local de lemploi et animation du march du travail ; Cration de services de proximit ;
Politiques de la ville etc..
En 1981 la suite dincidents dans le quartier des Minguettes en banlieue lyonnaise, se cre la CNDSQ
(Commission Nationale pour le Dveloppement Social de Quartier), prside par le Maire de Grenoble, Hubert
Dubedout. Elle reprsente essentiellement le courant dide des GAM (Groupes dAction Municipale), qui vise
promouvoir le citoyen acteur. Son objectif est lpoque de btir un cadre de participation dmocratique, sur le
quartier comme niveau intermdiaire entre lhabitation et lagglomration. Les GAM fdrent des membres de la
convention rpublicaine de Franois Mitterrand, des syndicalistes de la CFDT, des militants du PSU, de lEducation
Populaire, de lADELS (Association pour la Dmocratie et lEducation Locale et Sociale). Les GAM seront un
laboratoire de la gestion municipale, et notamment la ville de Grenoble qui deviendra une sorte de matrice du
DSQ87.

84 Selon Philippe Langevin. Op. cit. Et E. Dupoirier E. Directrice de lObservatoire interrgional du politique, Le Monde, 13

mars, 1998.
85 Op. cit.
86 Cf. Le local contre lexclusion, in Ouvertures, N4, 1995.
87 Pour plus de dtails sur cette priode voir la partie : La pense politique de la ville .

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Une exprience de dveloppement social local Grenoble


Laventure Dubedout88
En 1965, dans un contexte politique alors domin par les initiatives prives et une intervention
municipale trs limite, ainsi que dans un cadre tatique durbanisation acclre, le succs de la liste
Dubedout (SFIO, PSU, GAM) constitue un vnement et symbolise la rnovation des pratiques
municipales. Lquipe Dubedout tait une quipe de militants plus que de notables, et trs ancrs dans la
ralit professionnelle. La dfinition des besoins collectifs se fait en concertation avec les habitants. Le
programme du GAM sappuie sur la rnovation des unions de quartiers. Les associations sont associes aux
dcisions de la Mairie. Il sest forg lpoque des lments du socialisme autogestionnaire appliqu laction
municipale.
Puis dans les annes 1970, la municipalit cherche dautres canaux dexpression que les unions de
quartiers qui fabriquent des petits notables. Elle sappuie sur les associations qui dans ces annes 70
investissaient beaucoup la vie de quartier. Mais la reprsentation se fait mal et la demande sociale se dforme.
La municipalit cherche alors un contact direct avec la population (runions de quartier, revue municipale).
Cette exprience a mis le pouvoir local directement en prise avec les forces sociales, puis politiques :
Une bonne part de sa lutte contre lEtat vise faire du dveloppement de la dmocratie locale un instrument
de libration et de politisation contre cet Etat La dmocratie locale sidentifie plus une dmocratisation
contrle de laction municipale, quau dveloppement du pouvoir de contrle des habitants sur leurs
conditions de vie 89.
LA CNDSQ se fixe comme objectif de dcentraliser les dcisions et dlaborer sur les quartiers reconnus,
de vritables plans locaux de dveloppement conomique et social associant tous les partenaires dans un esprit de
dcentralisation et de responsabilit dans la conduite des oprations 90.
Dans cette mouvance, la circulaire Questiaux porte sur la participation des travailleurs sociaux et sur leurs
relations avec les habitants dans les quartiers viss du DSQ, les ZEP, les Missions locales, les PAIO : Cette
irruption de la question indigne a confront les praticiens au problme du dialogue avec les usagers 91. Le
systme de relations usagers-praticiens est branl. Le DSQ a oblig les praticiens rencontrer les lus et se
confronter un nouveau rle.

88Alexis Deck, Laventure Dubedout Grenoble . in Grenoble, la rupture dmocratique, 1965-1983, Territoires
n431, P.31-35, 2002.
89 Op. cit. P.35.
90 Paroles et pratiques sociales n2, 1983, dossier Ilots sensibles. P42.
91 Op. cit. P.44.

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Tmoignage 4 Georges Gontcharoff92


Laventure du dveloppement social sur les territoires
Les racines du dveloppement social local se situent au niveau de Montrouge. C'est partir de l que le
dveloppement social local a t dclench et labor.
En 1981, Nicole Questiaux a t charge d'une rflexion sur lvolution du travail social conscutive
la dcentralisation, pour promouvoir un travailleur social dun nouveau type. En 1982, un texte labor sous la
direction de Nicole Questiaux, par un groupe avec la contribution de Pierre Makhlouf, est devenu une circulaire
dorientation du travail social dans le sens du dveloppement social local et insistant sur trois points :
- Les travailleurs sociaux attachs un territoire gographique et social,
- Du partenariat,
- Une dclinaison des travailleurs sociaux entre eux avec tous les autres acteurs du territoire.
Nicole Questiaux dit dans sa circulaire quon ne pourra pas supprimer du jour au lendemain lEtat
Providence, et prconise que les travailleurs sociaux soient employs temps partiel sur les deux fonctions :
Enqutes, et Travail collectif.
Quelques institutions ont appliqu les directives, notamment la CAF de Poitiers qui est la premire tre
dconventionne, avec 30 40 travailleurs sociaux sur les bras, qui ne sont pas polyvalents, et se demandent
quoi en faire Des CAF saisissent cette occasion. On passe du TS de guichet distributeur au TS de territoires.
Quand je suis au Ministre, Montrouge me demande danimer le cycle exprimental. Une promotion
va crer une association pour garder le contact, lANRC, Association Nationale des responsables de
circonscriptions. Le MDSL (Mouvement pour le dveloppement social local) actuel est une transformation de
lANRC. Les institutions ont par la suite considr le MDSL comme un rassemblement marginal, ce qui nui
son influence.
Jai t charg de rpandre la parole de Nicole Questiaux, avec des trs grandes salles, dans des coles
de travail social, dinfirmires, jtais le commis voyageur de cette nouvelle conception. Puis a a t le virage
de la gauche. Brgovoy arrive au pouvoir. Il nest pas sensible aux tats dme des travailleurs sociaux.
Questiaux est vire aprs avoir dit : Dans le social on ne compte pas . Beregovoy mautorise parler de la
circulaire du 28 mai, continuerLes conseils Gnraux saffolent de voir monter les TS qui se rclament de
lautogestion, de la mobilisation sociale. Il y a donc un arrt politique d la pression des CG qui avaient peur
de voir en face deux des TS politiss, qui avaient peur des revendications de projets et dinitiatives locales. Cela
a stopp net llan. Les TS ont t brieffs puis dsavous par les institutions. Une libert a subsist dans les
CAF. Et en 1985 cela a t fini
Le dveloppement de l'Association Nationale pour le Dveloppement Local et les Pays (ANDLP) dans
les annes 80, avait suscit la cration d'une part de la Fdration des Pays de France et d'autre part, de l'Union
Nationale des Acteurs Du Dveloppement Local (lUNADEL). Rocard est lhomme charnire qui on vend le
dveloppement local au cours des Etats Gnraux des Pays Macon en mai 1982. Il a fait introduire nos gens
dans le Plan pour promouvoir le dveloppement local. .
Dans les annes 1990 cest le dbut de lUNADEL, la fusion de la Fdration des Pays de France. On est
oblig de travailler sur les rapports entre les mchants lus et les bons TS. On cherche la fin du manichisme
avec une collaboration possible. De grands lus comme Michel Dinet sur Colombey-les-Belles. Cest lamorce
des conseils de dveloppement, avec toute une srie dlus complices du dveloppement local et qui ont aid
dans les dbats parlementaires faire voluer les choses dans la dmocratie participative.
Il sagit l dune priode de bouillonnement , mais ce mouvement rformateur va se briser au cours de la
seconde partie des annes 1980 avec la mobilisation sociale et le dispositif du RMI93. Le social devient alors un
objet pris en charge par lEtat et rincorpor dans les politiques publiques, prludant ainsi ce que lon nommera
quelques annes plus tard, la territorialisation des politiques publiques .
Cette hypothse forte du passage du dveloppement social au dveloppement du social se vrifie par les
analyses et travaux suivants.

92 Montage extrait dun entretien avec Georges Gontcharoff (Adels) et en reprenant les propos, ralis par les auteurs.
93 Il faudrait, dans la continuit de la prsente tude, creuser la piste des relations entre RMI et DSL. Par exemple, selon

les propos que nous a tenus Marie-Rene Bourget, Prsidente du MDSL, le RMI a fait ressortir dans le local des gens que
lon ne voyait plus, et a t un outil de dveloppement . De mme Jean-Michel Belorgey, dans des propos rapports par
des tiers, estimait que le RMI serait la premire grande prestation du DSL .

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Selon Jacques Donzelot dans Linvention du social, en 1984 le social serait devenu une instance
rgulatrice diffuse appuye par des droits sociaux ouverts par lEtat 94. En ce sens le social apparat comme une
forme tatique de la vie collective servie par un appareil de gestion rationnelle des ayants droits 95.
Poursuivant un objectif dquit et de justice, le social a pour fonction de raliser une intgration
normative des membres de la socit. Dans cette perspective le dveloppement social relve dune programmation
par lEtat technocratique dune politique publique de compensation prenant soin de lancrer au plus prs des
populations 96.
Cest cette poque que lon localise le basculement de laction sociale vers les conseils gnraux et les
dpartements. Puis suit en 1984 linstitutionnalisation de la notion de projet social (assistance sociale, animation
globale) avec les contrats de projet, et le financement dcentralis des CAF. Aprs lEtat et les pouvoirs publics, les
collectivits territoriales deviennent un partenaire essentiel du travail social.

94 Cf. Jacques Donzelot, Linvention du social, Paris, 1984.


95 Cf. Gilbert Renaud, Lclatement de la forme sociale tatique , in lclatement su social, ouvrage collectif sous la

direction de Didier Le Gall, Claude martin, Marc-Henry Soulet, Ed. Universit de Caen, Centre de recherche sur le travail
social.
96 P. Mondolfo, Op, cit. P. 47.

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Tmoignage 5 Pierre Teisserenc97


Le malentendu du dveloppement social local et du travail social
face aux territoires dans les annes 1980
Le malentendu a consist dans le fait que le dveloppement local a t laffaire du travail social. Il y a eu
un drapage du dveloppement social dans les annes 1980, et il ne sen est pas remis. Laffaire sest
cristallise autour de personnes issues de Correspondances municipales et du mouvement chrtien de gauche,
et autour du Ministre des Affaires Sociales. Ce groupe a voulu mobiliser les travailleurs sociaux sur la base du
concept autogestionnaire daction locale. Beregovoy quant lui oppose un discours de gestion en grant la
dcentralisation et le transfert de laction sociale. Ceci a provoqu un malentendu entre les idologies de la
gauche chrtienne et les lments du corps professionnel de laction sociale. Ce malentendu consistait dire
aux travailleurs sociaux quils devaient mobiliser la population, alors que le projet de la gauche ntait pas
autogestionnaire. Puis la Mire a jou un rle important de consolidateur du malentendu avec la priori selon
lequel le DL est laffaire des professionnels de laction sociale.
Ils ont montr que les travailleurs sociaux se repositionnaient dans les mtiers du dveloppement. Mais
en mme temps, ils ont fait limpasse sur les collectivits locales qui ont promu le dveloppement. Certains
travaux leur prtent un rle de relais entre Etat et population, ou un rle de dcision. Donzelot se situe de ce
ct l.
Le clivage qui a surgi entre le politique et le travail social, a confr au travail social une dimension politique
sans lui confrer une fonction danimation qui tait celle que le politique dveloppait.
Les relations du rural et de lurbain ont t lun des enjeux de ce malentendu

Dubedout DSU
Na jamais voqu
larticulation avec le rural

Clivage
rural/urbain

Le DL sest dvelopp sur des bases


rurales. Comment transfrer les SF
des ruraux sur les urbains

Aprs la dcentralisation, laction sociale a t confie au dpartement, les Conseils Gnraux ont t
beaucoup plus lgitimes en milieu rural qu'en milieu urbain. Le paradoxe qui se pose concerne les Conseils
Gnraux qui hritent par la suite de cette activit sociale qui va se dvelopper dans lurbain. Les villes vont se
mobiliser pour rcuprer une partie de laction sociale. Par exemple le RMI est une premire tentative des
villes pour se repositionner dans le champ social. On va alors assister la lgitimation de la notion dinsertion
et son rapprochement avec le secteur DL et DS. Ce nest quaprs que lon passe au DSU et politiques de la
ville, et que lon arrive se rapproprier les comptences caractre social.
Selon Jacques Ion, les travailleurs sociaux nont pas suivi le ct dpartemental. Pour lui le DS est
l'affaire de laction sociale. Il explique ceci par le fait qu'il y a eu un positionnement corporatiste de laction
sociale face au DS qui peut tre dfinie comme une diversification de son action.
Les conseils gnraux ont contribu consommer le clivage entre TS et DL. Dans les annes 90, les
CG ont dnonc les conventions MSA et TS des CAF qui se sont alors replies vers leur mission spcifique de
DSL. A cette poque les CG ont commenc dvelopper laction sociale. Cela a confort la dimension action
locale et DSL de certaines CAF.
Cette prise en charge de la thmatique du Social par le politique dans les annes 1980 a gnr un
malentendu fort avec les travailleurs sociaux, malentendu dont Philip Mondolfo et Pierre Teissereinc, mais aussi
Jacques Ion98, se font lcho. Si lon en croit Philip Mondolfo, le Dveloppement Social aurait disparu 10 ans et
serait rapparu la fin des annes 90 sous limpulsion dun colloque organis par lODAS Marseille en 1999, sur le
thme Pouvoirs locaux et dveloppement social, marquant alors le fort intrt des lus pour cette thmatique99.

97 Montage extrait dun entretien avec Pierre Teisserenc (Universit Paris XIII) et en reprenant les propos, ralis par les

auteurs.
98 Jacques Ion, Le travail social lpreuve du territoire, Paris, Privat, 1993.
99 Cf. Philip Mondolfo, Op. Cit.

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Cest aussi cette poque, et lheure o saffirme limpact de lassociation pour la fondation du
dveloppement des pays, que se popularise ou se politise , la notion de dveloppement local, que songe alors
porter au pouvoir la gauche rocardienne. A cet gard Georges Gontcharoff, et dans son sillage nombre de militants
catholiques sociaux de lADELS, estiment que le DSL ne serait pas crdible sil restait sur du social, et raisonnait en
termes de dveloppement local global. Bien que cette ide soit rcuse par le courant ci-dessus cit, il nous semble
que lofficialisation du dveloppement local global ouvrait la voie la mobilisation pour le dveloppement
conomique.
Daprs Georges Gontcharoff, et lon y reviendra, le concept matre est celui de dveloppement local que
lon dnommera dveloppement global. Le dveloppement local, cest du sectoriel que lon retrouve lintrieur
dun territoire : le touristique, lconomique, lemploi. Cest du global. Il y a 7 ou 8 dveloppements sectoriels qui
tricotent ensemble et crent des interactions que lon appelle dveloppement local global. Le dveloppement social
est une composante du dveloppement local. Le DL est le chapeau qui recouvre le tout. Limportant est bien sr
lconomique. Mais on insiste sur le fait quun territoire ne se dveloppe conomiquement que sil est dvelopp
socialement, culturellement, tous les autres dveloppements sont des pralables au dveloppement conomique. Il
faut que le tissu des entreprises y trouve un support son dveloppement 100.
Cest dans ce mouvement de dveloppement du social par son recentrement sur les collectivits locales, et
dofficialisation du dveloppement local global , que sinscrit la dcentralisation.

100 Georges Gontcharoff, extrait d'un entretien ralis par les auteurs.

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La dcentralisation de De Gaulle Rafarin,


daprs Georges Gontcharoff101
La dcentralisation nest pas un vnement subit. On peut distinguer 3 tapes majeures essentielles pour
la comprendre comme construction sociale et politique :
Le Gnral de Gaulle a fait natre la rgion dans le paysage institutionnel franais et a t dsavou sur le
rfrendum en 69. Selon Georges Gontcharoff, il sagit dune premire tape de la dcentralisation, mme si elle
ne doit pas tre confondue avec elle.
Valry Giscard dEstaing a lanc en 1974 le dossier de la dcentralisation, dans sa campagne lectorale, sous
lexpression de Dveloppement des responsabilits des collectivits locales . Le rapport Olivier Guichard en
1975 saffirmait comme un rquisitoire contre lEtat centralis.
Raymond Barre, en tant que Premier Ministre, a permis 2 avances essentielles :
Le vote du taux dimpts par les lus,
Le dbut de globalisation et dautomaticit des subventions tatiques aux collectivits locales.
En 1981, Franois Mitterand reprend le dossier sous le nom de dcentralisation, avec Pierre Mauroy et
Gaston Deferre. Les principales mesures en sont :
- La transformation des rgions en collectivits locales
- La suppression de la tutelle exerce par les prfets au nom de lEtat sur les actes des lus locaux,
- La cration dexcutifs et dadministrations pour le dpartement et la rgion,
- La construction de la fonction publique territoriale,
- Un transfert de comptences et la refonte de nombreux codes spcialiss (urbanisme, habitation, aide
sociale, sant, rural, forestier, de la montagne, du littoral etc..).
Georges Gontcharoff voque toutefois quelques creux aux mesures numres ci-dessus : Une refonte
trop partielle de la fiscalit locale, le dcoupage dpartement/rgion, le cumul des mandats, la dmocratie
participative pour contrebalancer le rle des lus, et de manire globale une hsitation constante entre logique
girondine et jacobine avec des mlanges qui en tmoignent . Il en ressort le constat dune priode de flou et
dillisibilit :
LEtat lui-mme demande aux collectivits dintervenir dans des comptences qui sont les siennes (les
transports, le rseau routier, les btiments universitaires..) ; les rgions cherchent lintervention (surtout financire)
des dpartements propos de certaines de ses comptences ; les dpartements sollicitent des financements
communaux ; les communes comptent sur laide de tous les autres niveaux. Cest la multiplication des coresponsabilits ou des co-financements plus ou moins automatiques ou ngocis. Le contrat devient la rgle entre
les collectivits et lautonomie ne constitue plus que lexception. La consquence est la Complexit et lillisibilit
des dossiers pour les citoyens 102.
La dcentralisation du pouvoir rglementaire permettant aux collectivits dorganiser lexercice de leurs
comptences, ouvre la voie une diffrenciation de lapplication des lois dune collectivit lautre 103.

101 Encadr construit daprs un article de Georges Gontrcharoff auquel nous reprenons son titre. Cf. La
dcentralisation de De Gaulle Rafarin , daprs Gontcharof, in Territoires n437, Histoire dune rforme
inacheve .
102 G. Gontcharoff, Op. cit. P.7.
103 Op. cit P. 8.

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II. LES REFORMES POLITIQUES DAMENAGEMENT ET DE DEVELOPPEMENT DU TERRITOIRE EN


FRANCE DEPUIS LAPRES GUERRE JUSQUA NOS JOURS
1. Lamnagement du territoire pour rduire les ingalits face la dislocation des territoires
La thse de lamnagement du territoire comme rquilibrage a t dfendue par Philippe Langevin. Il a
rsum dans un document synthtique104, les 3 objectifs de la politique damnagement du territoire par lEtat
franais : rquilibrer le territoire face aux nouveaux dsquilibres urbains, accompagner le dveloppement, impulser
laction territoriale des politiques nationales.
Grard Marcou105 de son ct sest pench sur les politiques urbaines en relation avec lamnagement du
territoire. Il sagit tout la fois pour lamnagement du territoire, de corriger les ingalits produites par le
dveloppement urbain, et en retour den compenser les rpercussions sur le reste du territoire. On peut distinguer
des tapes historiques de cette relation damnagement compensatoire de lEtat avec le territoire.
Lamnagement urbain en continuit et non en rupture avec la tradition tatique
Michel Mari livre dans un intressant article, La ville et les sciences sociales 106, une clef danalyse
socio politique des annes de reconstruction et de dveloppement urbain, de naissance de lamnagement du
territoire, et de construction dune pense sur la ville partir de lhritage colonial franais107. Il estime que la
reconstruction par le boom industriel et lurbanisation de laprs guerre nont pas t une vritable rupture comme les
politiques ont voulu les reprsenter. Ils sinscrivent dans une chane historique et se sont btis la fois sur les
consquences symboliques de la guerre et sur lexprience coloniale ayant prcd la priode de dcolonisation.
En ce sens et par exemple selon Michel Mari, Uriage et le conseil national de la rsistance ont pos les
jalons dune intervention de lEtat ; de mme lengagement traditionnel des protestants dans les affaires de la cit,
puis celui des chrtiens progressistes de laction catholique, ont largement port la planification ainsi que le devenir
du mouvement ouvrier ; ou encore lhumanisme conomique sculaire de la cellule X crise de lcole polytechnique
a contribu donner lEtat un rle de rgulateur et dimpulser dans le dveloppement conomique.
De son ct, toujours daprs Michel Mari, lexprience coloniale antrieure de la France lui a permis de
produire son espace public dune part en matire de planification (expriences de gnie civil, construction de
barrages au Maghreb par exemple, envoi en Algrie des contingents de grandes coles, reconversion des cadres
territoriaux dmobiliss, dcoupage territorial). Dautre part lide de pouvoir local a fait son chemin sur la base
dune remise en question de la souverainet et du dirigisme de lEtat, au profit dun pouvoir de sujtion selon une
formule de Michel Foucault, et tourn vers lauto contrle de la production au quotidien et des formes douces de
gouvernement par lurbain et lurbanit.
Le rquilibrage du territoire de 1945 1963
Cest une poque de reconstruction, de centralisation et de rationalisation par lamnagement du territoire de
croissance, lie aux nationalisations, aux planifications et la scurit sociale.
Lge dor de lamnagement du territoire108 de 1963 1973
A partir des annes soixante, lEtat a procd une politique d'amnagement du territoire par la cration des
rgions, permettant la constitution des territoires pertinents pour l'action de l'Etat, seul dans un premier temps (les
circonscriptions d'action rgionale).
Avec la cration de la DATAR en 1963, ont t dfinies des actions en termes urbains, ce qui sexprime
dans la politique des mtropoles dquilibre , destine quilibrer le dynamisme parisien par la cration des huit

104 Philippe Langevin. La politique damnagement du territoire en France face aux ingalits et la dislocation des

territoires . In La question sociale en France depuis 1945, Maurice Parodi, Philippe Langevin, Jean-pierre. Oppenheim,
Nadine Richez-Battesti, Armand. Colin, Paris, 2000. Chapitre 5, P. 145-176.
105 Grard Marcou, Politique de la ville et amnagement du territoire , in Construire la dynamique des territoires,
Acteurs, institutions, citoyennet active, Sous la direction de G. Loinger et J-C. Nmery, Editions lHarmattan, Paris, 1997.
106 Michel Mari. La guerre, la colonie, la ville et les sciences sociales . In La ville : Habiter, gouverner, sociologie du
travail, Dunod, 1995, n37. P. 277 299.
107 Michel Mari. La guerre, la colonie, la ville et les sciences sociales . Op. cit.
108 Lexpression est de Philippe Langevin. Op. cit.

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ples urbains, dsigns en 1963, auxquels on assimilera en 1970 quatre autres villes 109. Le modle de croissance
dominant est bas sur la grande entreprise et la polarisation du dveloppement dun Etat qui veut assurer un partage
quitable entre les espaces nationaux (primes de dveloppement aux rgions, zonages ruraux, dcentralisation du
tertiaire, cration de mtropoles rgionales dquilibre par rapport la rgion parisienne).
Cette priode tmoigne dune dmarche dintroduction des rformes institutionnelles dans la politique de la
ville. En ce sens les contrats de plan qui ont t signs en 1970 entre lEtat et les premires communauts urbaines
pour la mise en uvre dun programme triennal dquipement soulignent le lien entre cette politique et les rformes
institutionnelles 110.
La rconciliation progressive de la ville et du territoire, de 1973 1993
En 1971 la DATAR montre les limites de ses interventions et leur substitue une politique des villes
moyennes, puis se penche sur les nouveaux dfis du chmage de masse, des impratifs de comptitivit et de la
dcentralisation. Un parcours constitu entre autres de :
- La mise en uvre de la dcentralisation par la loi du 2 mars 1982 (les rgions proprement dites, devenues
collectivits locales en 1982), et la confrontation entre les reprsentants des collectivits locales et la DATAR ;
- Les ples de conversion qui bnficient dun programme de redveloppement ;
- La politique de la ville avec la DIV cre en 1988 ;
- Les mesures particulires de la montagne et du littoral ;
- Les mesures Chrque et la loi dorientation pour lamnagement du territoire.
Durant cette priode, le territoire correspond une vision nouvelle de la gestion de l'espace et, galement,
une conception nouvelle de l'action publique. Plus rationnelle, et plus planifie, l'action de l'Etat, sest engage dans
la territorialisation de l'action tatique.
La priode des annes 1980 est charnire dans les relations entre la ville et le territoire, car la rforme de la
dcentralisation saccompagne dune contestation de la politique damnagement du territoire, considre comme
centralisatrice et ayant perdu son efficacit, tandis que la concentration des effets sociaux de la crise conomique, et
notamment des sans-emploi, dans certaines zones urbaines, conduit laffirmation dune nouvelle politique qui
deviendra la politique de la ville 111.
Cette politique de la ville considrait quil ne suffit pas de renouveler les quipements et quil est au
pralable ncessaire de mobiliser les habitants des quartiers en crise. Elle sest concrtise par llaboration de
contrats avec les collectivits locales : les conventions de Dveloppement Social des Quartiers et les contrats
scurit, puis entre autres les conventions de Dveloppement Social Urbain.
Lamnagement du territoire depuis 1994 face aux enjeux du dveloppement urbain et du dveloppement
durable
Cette poque a t marque par :
- La rvision de la loi du 5 fvrier 95 dont il reste les pays mais qui ne sont plus des chelons administratifs ;
- Les nouveaux contrats de plan 2000-2007 dans le sens des rseaux ;
- La loi Voynet concernant le contrat avec une agglomration, un pays et laide aux zones prioritaires ;
- La simplification de la loi intercommunale et la communaut dagglomration, loi Chevnement ;
- Puis les Pics europens et le SDEC, Schma de Dveloppement de lEspace Communautaire.
A partir de 1994, la DATAR, sest intresse plus particulirement au dveloppement urbain, et la politique
damnagement du territoire soriente encore plus vers la ville.
La DATAR, a eu galement le souci de promouvoir le dveloppement conomique des villes faisant lobjet
de la politique de dveloppement social des quartiers, afin de dsenclaver les quartiers en crise. En outre, de grands
amnagements ont t poursuivis, comme le montre lachvement de la politique des villes nouvelles et la ralisation
du projet Eurodisney dans le cadre de la ville de Marne-la-Valle 112.

109 Lamnagement du territoire et les pouvoirs locaux et rgionaux face aux mutations conomiques , Sous la direction
de Grard Marcou, Institut International des Sciences administratives, Bruxelles, 1988, P. 79.
110 Opus cit.
111 Grard Marcou, Politique de la ville et amnagement du territoire . Op. cit. P. 77.
112 Op. cit. P. 82.

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2. Le dcoupage territorial franais, et les lois qui en ont rythm lvolution. Reprages dans les chelles
administratives et politiques
Points de repres et dfinitions sur le territoire113 comme espace investi, organis et quadrill
On dfinira le territoire comme un espace vcu, organis, amnag et lgifr. Cet espace est investi par de
multiples dcoupages correspondant des niveaux dappropriation :
- La reprsentation psycho-gographique et identitaire des individus (tre dici ou de l-bas),
- Lorganisation administrative et politique donne par la constitution nationale (communes, cantons,
dpartements, rgions),
- La rgulation corrective de lamnagement du territoire114 (lquilibrage des mtropoles, la cration de
villes nouvelles, le dsenclavement des quartiers),
- La redistribution gopolitique selon les volutions (zonages dducation, dindustrialisation, de dfense..),
- La recomposition contractuelle et stratgique des territoires administratifs (communauts de communes,
de villes..).
Ces dcoupages multiples se superposent souvent et brouillent la comprhension des questions traiter. Il
nest donc pas inutile de les rappeler ici sous la forme dun glossaire :
Les communes : Actuellement cellules de base de la dmocratie au XXme sicle, elles sont une
transformation des paroisses dans la France rurale de la rvolution de 1789. On en compte prs de 37 670 en 1996.
La commune est une circonscription lectorale (on y dsigne le maire), mais galement une circonscription
administrative. Le maire est agent lu de sa commune, et est aussi agent de lEtat (police, tat civil, recensement de
la population).
Les cantons : Crs la Rvolution de 1789, on en dcomptait 3.828 en 1996 (hormis les DOM). Les
cantons sont souvent des regroupements de communes entires mais pas toujours. Le canton est essentiellement une
circonscription administrative (on y trouve une perception des impts, une brigade de gendarmerie) et une
circonscription lectorale (on y dsigne les conseillers gnraux).
Les arrondissements : Les arrondissements sont des circonscriptions administratives. Ils descendent des
districts crs en mme temps que les dpartements (ils en respectent les limites administratives) puis supprims en
1795, remplacs par les arrondissements en 1800, rforms en 1926, pour tre au nombre de 327 en mtropole en
1990.
Les dpartements : Les dpartements. Ils constituent le principal acte damnagement du territoire depuis le
Moyen Age, lors de la rvolution franaise. Ils sont devenus une collectivit territoriale en 1871.Les lois de
dcentralisation vont modifier profondment leur fonctionnement. Jusquen 1982-1983, le Prfet dtient le pouvoir
excutif, reprsente lEtat et prside le Conseil Gnral. A partir de 1982, de nouvelles comptences sont attribues
au Conseil Gnral (reprsentant les lus du dpartement) qui devient une collectivit locale majeure comme la
commune et nest plus prsid par le prfet mais par un lu. Toutefois la diffrence du maire, le prsident du
Conseil Gnral na pas le statut de reprsentant de lEtat.
Les rgions : Dans les annes 1970, la rgion quitte peu peu son statut despace administratif, pour devenir
une institution politique, sous forme dtablissement public, avant la grande rforme des lois de dcentralisation.
Cr en 1972, ltablissement public rgional (EPR) a un statut de collectivit territoriale de plein exercice en 1982.
La rgion devient alors une institution politique lue au suffrage universel et dote de larges comptences en matire
damnagement du territoire. Les Prfets de rgions, crs en 1963, voient leur rle de coordonnateur affirm
travers la mise en uvre des missions rgionales qui deviendront les secrtariats gnraux laction rgionale
(SGAR), puis des confrences administratives rgionales et des commissions de dveloppement conomique
rgionale (CODER). La Rgion, qui a acquis des prrogatives en matire de formation, est devenue, avec la structure
intercommunale lune des deux principales entits politiques.
Lintercommunalit : Le nombre important de communes en France (36700), fait unique en Europe, a donn
naissance la coopration intercommunale. Lintercommunalit saffirme tant dans les syndicats intercommunaux
113 On se rfrera ici et dans les pages qui suivent, en le synthtisant, au document fondateur publi par la CAF de Savoie

dans le cadre du comit de programme et de concertation des politiques en fvrier 2002 : Territoires et action sociale, vers
la coproduction locale des rponses aux besoins, notamment aux chapitres 2, lorganisation du territoire, et 3, lapproche
territoriale.
114 Amnagement du territoire: organisation globale de lespace destine satisfaire les besoins des populations
intresses, en mettant en place les quipements ncessaires et en valorisant les ressources naturelles Le Robert, Ed. 1986.

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vocation unique (SIVU), initis depuis plus de 100 ans, que dans les communauts dagglomration cres par la loi
Chevnement, en passant par les pays affirms par la loi Voynet.
La vocation de lintercommunalit est de permettre une organisation plus rigoureuse et solidaire, prtexte
ce que lon nomme des conomies dchelles, qui donne aux communes rurales les possibilits de squiper
correctement et aux villes de partager parfois leurs richesses.
Les SIVU (syndicats intercommunaux vocation unique) avaient la fin du XIXme sicle une vocation
strictement technique (le traitement de leau), puis sont devenus en 1955 lors de la reconstruction les syndicats
mixtes, puis en 1959 les SIVOM (syndicats intercommunaux vocation et objet multiples) par la constitution des
EPCI (tablissement public de coopration intercommunale) pour ladduction deau, les transports, la lutte contre
lincendie..). Cette formule concernant les districts urbains est tendue en 1970 aux communes rurales. La loi du 31
dcembre 1966 cre les communauts urbaines. Destines lorigine aux communes de plus de 50.000 habitants (la
loi dorientation du 6 fvrier 1992 abaissera ce seuil 20.000).
La loi dorientation n 92 125 du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la rpublique fixe
les statuts de deux nouvelles structures intercommunales : les communauts de communes et les communauts de
villes. Ces tablissements publics (EPCI ) associent les communes au sein dun espace de solidarit en vue de
llaboration dun projet de dveloppement et damnagement de lespace en milieu rural et en agglomration de
plus de 20.000 habitants. Ils se constituent autour de deux comptences obligatoires - lamnagement de lespace et
le dveloppement conomique et dune comptence choisir entre autre parmi les quipements sportifs, culturels
ou scolaires, lenvironnement, lhabitat.
Il faut enfin insister sur la vocation sociale de lintercommunalit : Les CIAS (centres intercommunaux
daction sociale) entrins en 1966 ont pour comptence danalyser les besoins sociaux et de mettre en place avec
les acteurs locaux une action de prvention et de dveloppement social. Cette action se heurte toutefois, notamment
en milieu rural, un fort isolement des acteurs.
La communaut dagglomration : Elle constitue une nouvelle forme spcifiquement urbaine de
lintercommunalit. Elle consacre limbrication et larticulation des territoires et privilgie, par del les dcoupages
administratifs, une logique dconomie de moyens, de projet, ou de solidarit. Elle runit trois caractristiques : Un
primtre dun seul tenant et sans enclave abritant 50.000 habitants dont une ville de 15.000 habitants ou un chef
lieu de dpartement115 ; le rgime de la taxe dagglomration ou taxe professionnelle unique ; des comptences
obligatoires (dveloppement conomique, amnagement de lespace, quilibre social de lhabitat, politique de la
ville) et des comptences optionnelles (voirie, assainissement, eau, protection de lenvironnement, construction,
quipements et sportifs, ).
Les zonages : Ce sont des dcoupages du territoire reposant sur des types dinterventions accompagnes par
les pouvoirs publics en matire de pouvoir administratif, dintervention conomique, de protection de lespace,
dobservation statistique, dorganisation intercommunale, de sauvegarde du patrimoine, de projets locaux ou
rgionaux.
Le Pays (Historique) 116 : Il est un cadre organis autour dune petite ville et dans une logique de
coopration entre le rural et lurbain. Selon Le gographe Le Lannou, Lamnagement du pays est plus pressant que
celui du territoire, parce quil en est la condition 117. A partir de 1972 en France la cration de comits de pays
traduit la volont de symbiose entre ville et campagne. Elle part de lide que la micro-rgion est le niveau le plus
adquat pour rsoudre les problmes de dveloppement et damnagement, avec le slogan Pour les Maires, le bon
niveau cest le pays ! .
Le Pays apparat comme le meilleur espace de dveloppement et de solidarit et le premier bassin
demploi dans la planification nationale 118. Pour apprcier les priorits collectives, les dpartements comme les
rgions sont trop vastes. En regard, les communes, particulirement en espace rural, se rvlent bien trop petites et
faibles 119.
En 1975 nat la Fdration des pays de Bretagne et lassociation pour la promotion des pays. En 1977
parution du livre de Louis Ergan et Loeiz Organ, vivre au Pays qui reoit le prix Futuribles.

115 Ces chiffres sont ceux indiqus dans la loi et risquent dtre modifis par le dcret dapplication.
116 C.L.A.R. Anciens, actuelsLes pays 350 dpartements. CLAR, Comit de Liaison pour lAction locale et Rgionale.

1977. Et Paul Houe Lmergence des pays bretons , in B. Kayser, Petites villes dans lamnagement rural, Ed. CNRS,
Paris, 1979, P.113-132.

117 Maurice Le Lannou, Dmnagement du Territoire, Seuil 1967.


118 Op. cit.
119 Op. cit.

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Le mouvement des pays bas sur la critique du modle centralis de dveloppement, propose un nouvel
chelon pertinent pour laction conomique et sociale120. Il privilgie lespace rural comme support homogne
pour lexprimentation de nouvelles relations entre local et national . Ce discours territorial, bas sur lidentit,
est issu de lchec des revendications rgionalistes et nationalistes, fondes sur la critique de la dpendance culturelle
et politique.
Selon Daniel Cerezuelle, les zones rurales dfavorises, o les solidarits traditionnelles de terroir ont
survcu parfois la rupture des modles culturels qui cimentaient la vie sociale, ont t les terrains privilgis de
lmergence des mouvements locaux, ds les annes 60 en Bretagne, avec le pays du Men 121.
Le Pays (daprs la loi Voynet) : Territoire caractris par une cohsion gographique, conomique,
culturelle ou sociale. Ses limites concident avec larrondissement. Il sorganise autour dune charte de
dveloppement en relation avec les communes, les milieux socio professionnels et associatifs, runis au sein dun
conseil de dveloppement. Les pays dfinissent une charte de territoire. Enfin, lieu privilgi de partenariat et de
concertation qui facilite la coordination des initiatives des collectivits de lEtat et de lEurope en faveur du
dveloppement local. Le pays nest ni un nouvel chelon administratif, ni une collectivit territoriale. Il ne dessaisit
aucun organisme de ses comptences. Fond sur le volontariat des communes, il est cens assurer une
complmentarit ville campagnes et fdrer les collectivits locales. Le pays est reconnu par le prfet de rgion
aprs avis conforme de la confrence rgionale damnagement et de dveloppement du territoire. Environs deux
mille pays sont actuellement engags dans cette dmarche.
Mais la dynamique de pays rencontre de multiples blocages et rsistances administratives, les lus nayant
pas les moyens dexercer leur choix. Par exemple le reproche est fait aux contrats de Pays , de ne pas senraciner
suffisamment dans le social122 et de raliser non des projets, mais des agrgats doprations sans objectifs, qui
signorent mutuellement et se renvoient la balle des problmes rsoudre 123.
Charte de dveloppement : Acte participatif, nomme charte de pays, elle constitue le projet commun de
dveloppement durable dun territoire, notamment en matire touristique. Elle est labore en association avec le ou
les dpartements et la ou les rgions intresses.
Du paradigme de lamnagement du territoire, celui du dveloppement du territoire
Les relations de contrats entre lEtat et les territoires124
On retiendra essentiellement 4 types de contrats :
- Le simple engagement financier conclu entre lEtat et la Rgion
- Le contrat dagglomration. Volet territorial du contrat de plan, il permet lorganisation dactions
structurantes (dveloppement conomique, politique de la ville) sur une aire urbaine de plus de 50 000 habitants,
qui a adopt la TPU (Taxe professionnelle unique).
- Le contrat de Plan. Cest aussi un volet territorial du contrat de plan. Il permet lorganisation dactions
structurantes (tourisme dveloppement local, culture, environnement) sur un territoire intercommunal prsentant une
cohsion gographique, culturelle, conomique et sociale. Il est possible grce llaboration de chartes de Pays.
- Le contrat de ville. Il est le volet cohsion sociale des contrats de pays ou dagglomration ; il permet
de dclencher des actions dans les quartiers recenss comme sensibles par lEtat (125 contrats de ville, 50 GPV et 30
Oprations de Renouvellement Urbain (ORU).

120 Pour un autre dveloppement social. Au-del des formalismes techniques et conomiques. Prface de Franois Dubet.

Daniel Crzuelle. Sociologie conomique. Descle de Brouwer. 1996. P. 134 142 : Chapitre 11, de lconomique
loubli du social : lexemple des contrats de pays . Cf. Fr. Dubet, in Autrement n47 1983 P.13.
121 Paul Houe, lmergence des pays bretons , in B. Kayser, Petites villes dans lamnagement rural, Ed. CNRS, Paris,
1979, P.113-132. et M.E. Chassagne, in Autrement, n47, 1983. P 136.
122 Sur ce thme voir deux tudes menes dans le Vivarais et qui aboutissent cette dception : C. Dourlens et P. VidalNaquet, lautonomie prescrite, IRDES, Toulon, 1984 ; et L. Arnodin-Chenot, Le dsir dautonomie, EDRES, Toulon, 1984.
123 Pour un autre dveloppement social. Au-del des formalismes techniques et conomiques. Prface de Franois Dubet.
Daniel Crzuelle. Sociologie conomique. Descle de Brouwer. 1996. Op. cit. P 149.
124 Source : Revue infos sociales, les territoires, CNAF.

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Quest-ce que la coopration intercommunale en France ? Quest-ce quune structure


fiscalit propre 125 ?
Des chiffres en France :
36500 communes,
3500 communes urbaines de plus de 2000 habitants,
33000 communes rurales de moins de 2000 habitants, dont 22000 de moins de 500 habitants.

Donc :
Une poussire de micro-communes en espace rural
Des espaces urbains dcoups entre la commune centre et les couronnes des communes des
banlieues jusquaux espaces priurbains, ni tout fait ruraux ni tout fait urbains.
Deux catgories de coopration intercommunale :

1. La structure des Sivu et des Sivom, rsultant du transfert dune ou de plusieurs comptences au
syndicat moyennant une contribution financire :
Selon le principe de subsidiarit, une commune dlgue lintercommunalit ce quelle ne peut
raliser seule. Elle perd uniquement sa comptence lorsque le groupement a t investi de la mise en uvre
dactions dintrts communautaires 126.
Au 1 janvier 1996, on comptait 18051 syndicats sans fiscalit propre dont :
- 14614 syndicats vocation unique (sivu). Le Sivu a une spcialit : les quipements ou services
techniques et traitement de leau
- 2221 syndicats vocation multiple. Les communes dlguent plusieurs comptences un EPCI :
adduction deau, transport, lutte incendie, construction et gestion des quipements sportifs, culturels etc
1216 syndicats mixtes. Communes et dpartements contractualisent ensemble.
er

2. La structure dite Fdrative , fiscalit propre


Il sagit dune forme bien plus intgre de coopration. En effet chaque commune dlgue des
comptences et accepte que ce transfert soit accompagn dun pouvoir fiscal propre la structure inter
communale 127.
Le district sera suivi, selon la loi du 31 dcembre 1966 par la communaut urbaine destine
lorigine aux communes de plus de 50000 habitants. La loi dorientation du 6 fvrier 92 abaissera ce seuil 20
000. Par cette loi 2 nouvelles structures fiscalit propre mergent, la communaut de communes, et la
communaut de villes.
Lintercommunalit fiscalit propre recouvre trois types de structures :
Les communauts de communes . Non soumises des rgles de population, elles hritent de
comptences librement dlgues par les communes membres.
Les communauts dagglomrations. Dans les aires urbaines de plus de 509 000 habitants. Elles ont
des comptences obligatoires : dveloppement conomique, amnagement de lespace, logement, politique
de la ville, et des comptences optionnelles : voirie dintrt communautaire, assainissement, eau,
environnement et quipements sportifs
Les communauts urbaines. Pour plus de 500 000 habitants, elles exercent des comptences
obligatoires trs larges.
Au 1er janvier 1998, 17760 communes sont regroupes, soit 31,2 millions dhabitants au sein de
1577 tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre128. Ils taient 466 en
1993 et 866 en 1994, dont :

125 Sur ces questions, Cf. la revue Territoires, N 407. Notamment le trs bon article de point des connaissances,

Lintercommunalit sous toutes ses formes par Gilles Cowan, dont nous reprenons ici les principaux lments.
126 Op. cit. P.9.
127 Op. cit. P.9
128 Revue Territoire N407, 2000.

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1241 communauts de communes


310 districts
12 communauts urbaines
9 syndicats dagglomration nouvelle
5 communauts de ville.

Selon Georges Gontcharoff, aucune rforme politique na tent de toucher aux communes en France.
Lauteur voit dans son article, la commune dpasse 129, 2 thses dominantes sur la coopration inter
communale :
La coopration libre et volontaire dfendue depuis toujours par la majorit snatoriale, les lus
tant libres den composer les instances, le fonctionnement, les comptences dlgues, le pacte financier etc.
dans une volont dautonomie communale et sans modle de lEtat.
Sans attendre la conversion spontane des lus locaux lintercommunalit, il faut une dcision
volontaire, des mcanismes institutionnels et des avantages financiers, avec des contenus de cooprations
obligatoires et une instance forte leur tte, notamment dans les grandes agglomrations.
3 structures spcialises connatre130 :
ADCF, Assemble des districts et des communauts de France. Cre en 89, elle rassemble 350 EPCI. Elle
offre des services ses adhrents (lus locaux, responsables territoriaux, chefs dentreprises, pro du tourisme) :
Mairie Conseil propose des cycles de formation et dappui aux communes.
LUNADEL, Union nationale des acteurs et structures du dveloppement local. Elle regroupe des acteurs de
territoires urbains qui dfendent une dmarche globale de dveloppement dimension humaine, et organise
des runions de travail thmatiques ou rgionales.
Quatre lois structurantes
Depuis le milieu des annes 1990, quatre lois vont impacter profondment les territoires, les faisant basculer
dun systme dorganisation rigide de dcoupage administratif un systme dauto-organisation sappuyant sur des
projets, une dynamique et des volonts locales. Lamnagement du territoire passe l dune logique et dune
politique dquipement une logique et une politique de dveloppement (sappuyant sur la participation des
acteurs et un projet local). On les rsumera succinctement131 :
La loi Pasqua du 4 fvrier 1995, loi d'orientation relative l'amnagement et au dveloppement du
territoire (LOADT). Elle a constitu un premier aboutissement du renouveau des politiques d'amnagement du
territoire. Elle a notamment prvu l'tablissement d'une srie de schmas rgionaux et prn la mise en place
d'une vritable prquation entre collectivits riches et pauvres. Elle cre les pays.
La loi Voynet du 25 juin 1999 : loi d'orientation relative l'amnagement et au dveloppement
durable du territoire (LOADDT). Corrigeant la loi Pasqua, elle consacre la notion de dveloppement durable en
faisant de l'amnagement du territoire linstrument privilgi d'une politique de dveloppement local organise
autour de la contractualisation et de la construction intercommunale. Lui fera suite en juillet 1999 une loi
dorientation agricole qui dfinira les contrats territoriaux dexploitation. Visant instaurer de nouveaux rapports
entre le monde agricole et la socit , leur objectif concerne la rmunration sur des fonds publics, dengagements
pris par des exploitants agricoles, sur une base volontaire, dans diffrents domaines : conomie, emploi,
amnagement de lespace, environnement.
La loi Chevnement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la
coopration inter communale. La loi Chevnement est la communaut dagglomration ce que la loi Voynet est
au pays. Elle rationalise les structures intercommunales, et renvoie une forme plus organise et institutionnelle de
gestion : la communaut dagglomration. Elle harmonise les rgles de fonctionnement en dfinissant un tronc
commun de rgles applicables l'ensemble des structures, elle promeut l'intercommunalit en milieu urbain
129 Cf. Georges Gontcharoff, la commune dpasse , Territoires, N 407, 2000.
130 La coopration intercommunale, Bilan et perspectives par Bernard Perrin, Editions Berger levraut 1998.
131 Source : Problmes conomiques et sociaux, N 870. Dcentralisation et recomposition des territoires 1982-2002, La

Documentation franaise 2002

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(communauts d'agglomrations) et amnage le rgime des communauts de communes, lesquelles doivent tre
dsormais d'un seul tenant et sans enclave. Elle veut inciter les communauts urbaines se restructurer autour de
structures intercommunales fiscalit propre.
Cette loi repense lorganisation urbaine pour rquilibrer les territoires en combattant lapartheid social et
la ghettosation de certains quartiers des villes .
La loi solidarit et renouvellement urbain (SRU) du 13 dcembre 2000. Elle vise renforcer la
cohrence des politiques urbaines en rendant les rgles d'urbanisme plus claires et plus dmocratiques, en
dotant les agglomrations d'instruments de cohrence des politiques sectorielles (le schma de cohrence
territoriale - ou SCOT - dfinit les objectifs de l'agglomration en matire d'urbanisme, d'habitat, d'espaces
naturels, de transports, de stationnement, de rgulation du trafic, de dveloppement conomique et de loisirs),
en transformant les biens d'occupation des sols (POS) en plans locaux d'urbanisme (PLU).
3. La pense politique de la ville et la gense du dveloppement social urbain
Il ressort de nos lectures sur les politiques de la ville, que celles-ci ont oscill entre trois conceptions et trois
foyers de sens co existant selon une dominante chronologique:
- Une volont dquipement caractrise par la prparation dHVS (Habitat et Vie Sociale dans les annes
1970).
- Une approche locale de participation des habitants, au tout dbut des annes 1980,
- Une rationalisation des nouvelles approches territoriales travers la concertation interprofessionnelle et
inter institutionnelle sur le local ds la fin des annes 1980 et le dbut des annes 1990.
On peut voir dans le passage de HVS DSQ un changement de paradigme social ( On est pass de HVS
Habitat et Vie sociale DSQ, cest dire du rve de lquipement -par exemple lassociation Habitat et Vie Nouvelle
- au retour la participation 132). On peut voir dans le passage de lapproche participative lapproche territoriale
la substitution dune parole des habitants la parole politique de la territorialisation133.
La pense politique de la ville
Depuis plus de 25 ans, les pouvoirs publics ont choisi de mettre en oeuvre une approche territoriale dans la
lutte contre lexclusion sociale. Cette approche - sous le vocable de Politique de la Ville - est devenue une des
rfrences marquantes de laction publique contemporaine en France.
La politique de la ville134 sest voulue une politique sociale de lutte contre les formes d'exclusion en milieu
urbain, associes des territoires identifis en difficult. Elle sest souvent caractrise par une succession de
politiques dites coups de poing . De la fin des annes 70 aux annes 90, le dispositif du Dveloppement Social
Urbain, a engendr successivement HVS (1976), Habitat et Vie sociale, et DSQ (1982), Dveloppement Social de
Quartier.

132 Daprs un entretien de G. Poujol avec les auteurs.


133 Daprs un entretien de JL Laville avec les auteurs.
134 Les politiques de la ville depuis 1977, chronologie des dispositifs. Centre de ressources de la DIV ; La politique de la
ville : un regard sur ses origines, son volution, ses enjeux actuels, Antoine Anderson et Herv Veillard, guide de la
politique de la ville et du DL mai 2001.

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Des politiques de la ville La politique de la ville : Les grands


axes dorientations et de dcisions
Afin de pouvoir mieux se situer globalement dans le mandre des mesures et des appellations, on
rsumera les principales tapes et les modalits de fonctionnement des politiques de la ville135 :
1. Les annes 1973-1977 : Rhabiliter les tissus urbains.
Prise de conscience par les pouvoirs publics des difficults des grands ensembles d'habitat
social : en 1973, la circulaire Guichard limite la construction d'ensembles de plus de 2000 logements,
et en 1977, le rapport Peyrefitte sur la violence est publi.
Le 1er comit Habitat et Vie Sociale (HVS) est charg de coordonner les actions et les
financements des ministres concerns face la dgradation trs rapide de beaucoup d'immeubles
construits dans les annes 1960, en particulier la priphrie des villes. Il devient interministriel en
1977, sous la direction du ministre de l'quipement.
2. Les annes 1981-1989 : La prise de conscience du quartier et de la participation de ses
habitants
Suite aux incidents de lt 1981 aux Minguettes, le gouvernement lance plusieurs tudes qui
fonderont la politique de la ville :
- Ensemble refaire la ville, rapport de la Commission nationale pour le dveloppement social des
quartiers (CNDSQ), cre le 23 dcembre 1981, place directement auprs du Premier ministre et
prside par Hubert Dubedout
- Le rapport Schwartz sur l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en juin 1981, suivie de la
cration des premires missions locales ;
- Face la dlinquance : prvention, rpression, solidarit, rapport de la Commission des maires
sur la scurit, en mai 1982, prside par Gilbert Bonnemaison.
- Paralllement, l'ducation nationale publie en juillet 1981, la circulaire qui crera les zones
d'ducation prioritaire (ZEP).
Le Dveloppement Social de Quartier, voit le jour en 1982. Il consacre la participation des
habitants llaboration du bti et la reconstruction du quartier, puis ses rseaux sociaux.
Avec le IXme plan (1984 - 1988), 148 quartiers sont inscrits dans les contrats de plan Etatrgions. C'est la premire contractualisation d'une politique publique entre l'Etat et une collectivit
territoriale, la Rgion, sur la dure du plan. Cette politique va induire des flux financiers importants
associant Etat, rgions, villes, bailleurs sociaux, le co-financement par l'Etat jouant un rle d'incitation.
3. Les annes 1989-2000 : Du quartier lagglomration
Ds 1988, l'valuation de la politique de dveloppement social des quartiers montre la ncessit
de passer progressivement d'une politique de quartier une politique de la ville pour grer la question
urbaine.
Le Xme plan (1989 - 1993), poursuit une politique centre sur les quartiers : 400 conventions
DSQ sont signes.
- Mais la politique sinflchit et ds 1991, les 12 premiers contrats de ville exprimentaux sont
signs.
- En 1990, cration du ministre de la Ville et nomination en 1991 des 13 premiers sous-prfets
chargs de mission pour la politique de la ville.

135 On se rfrera dans les dveloppements qui suivent et entre autres, une plaquette de prsentation des
politiques de la ville, publie par le dpartement de Seine Saint-Denis.

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Le XIme plan (1994 - 1999) marque l'abandon de la politique des quartiers pour les contrats de
ville ou les contrats d'agglomration. 214 contrats de ville sont signs en 1994 : ils concernent 750
communes et 1300 quartiers. Dans le mme temps, l'Etat cre les Grands Projets Urbains (GPU) par
lesquels il affiche sa volont d'intervenir sur le long terme sur 12 quartiers qui ncessitent des oprations
de requalification urbaine et offrent de fortes potentialits de dveloppement.
- En 1994, cration du Fonds d'intervention interministriel pour la ville (FIV), qui regroupe dans
une seule ligne budgtaire les crdits de la politique de la ville des services de l'Etat.
- En 1998, publication du rapport Sueur et nomination d'un nouveau ministre de la ville (Claude
Bartolone).
4. Les annes 2000 - 2006 : La territorialisation par la gnralisation des contrats de ville
Avec le XIIme plan (2000 - 2006), le contrat de ville constitue l'outil unique pour la politique de
la ville, par lequel l'Etat, les collectivits locales et leurs partenaires s'engagent mettre en uvre de
faon concerte des politiques territorialises de dveloppement solidaire et de renouvellement urbain.
Quatre thmes prioritaires sont avancs : l'accs l'emploi et le dveloppement conomique,
l'ducation, la scurit et la prvention, le renouvellement urbain.
Le programme gouvernemental de renouvellement urbain s'inscrit dans les 50 Grands Projets de
Ville (GPV) et les 30 Oprations de Renouvellement Urbain (ORU) intgrs aux contrats de ville.
Historique introductif la question des politiques de la ville136
En matire damnagement du territoire franais, la ville a fait lobjet dune politique dexception : La
Politique de la Ville. La politique de la ville est la politique publique de lutte contre la sgrgation sociale et spatiale
en milieu urbain. Avec des orientations diffrentes selon les alternances politiques, elle est base sur 4 principes de
base recenss par les travaux qui lui sont consacrs: Solidarit nationale, responsabilit des collectivits, vision
globale des quartiers et participation forte des habitants.
Les annes 1973-77 sont des charnires dans les politiques sociales et urbaines. Elles sont marques par la
fin des 30 glorieuses, par la prise de conscience des effets de la construction des logements sociaux en grands
ensembles dans les annes 1960, et par la modification de la composition sociologique des nouveaux entrants en
HLM. Cest cette poque, avec la fin du monopole des HLM, que se crent lANAH et les prts PAP.
Au cours de lt 1981, des incidents dclencheurs aux Minguettes (Lyon) mettent en vidence les difficults
des quartiers et rvlent leur nature: il ne s'agit pas seulement de vieillissement des grands ensembles, mais de
problmes conomiques, sociaux beaucoup plus complexes et concentrs sur un espace limit : le quartier. Dans le
mme temps en octobre 81 le mouvement HLM qui sinquite de la pauprisation de son parc, lors des assises pour
lavenir des cits dhabitat social demande une intervention financire au gouvernement. Pierre Mauroy annonce
alors la cration de la CNDSQ prside par Hubert Dubedout : Pionnier de la gestion de proximit (en installant
dans diffrents quartiers, par exemple, des antennes municipales, Hubert Dubedout a su faire reconnatre aux
diffrents partenaires, et en particulier lEtat, le rle central du Maire dans la gestion de la ville La CNDSQ va
alors mettre en place des projets sur seize quartiers, retenus pour bnficier de conventions exprimentales de
dveloppement social de quartiers 137.
Lobservation de ces quartiers est la base du rapport Dubedout, Ensemble, refaire la ville, et texte fondateur
de la politique de la ville, qui proposait la signature de conventions pour les quartiers en difficults, et nommait
dj toutes les composantes de cette politique :
Dmocratiser la gestion de la ville ; quilibrer la composition sociale des quartiers ; insrer les jeunes dans
la ville et dans la socit ; relier le dveloppement social au dveloppement conomique local ; redonner une valeur
urbaine aux quartiers ; prvenir linscurit 138.
Les principes de cette politique base sur la participation des habitants ont t rsums ainsi par Bndicte
Madelin : Engager la solidarit nationale de lEtat ; Responsabiliser les collectivits locales, lus et techniciens ; avoir
une dmarche globale en intgrant au bti des proccupations demploi, dducation, dinsertion sociale et
professionnelle, de sant, de culture ; insister sur la participation des habitants et de leurs associations.

136 On se rfrera ici lexcellent article de synthse publi par Bndicte Madelin, La ville de l'exception au droit

commun, in Territoires, n 430 sep 2002.


137 Bndicte Madelin, La ville de l'exception au droit commun. Op. cit. P.22.
138 Op. cit.

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On peut noter cette poque le dveloppement des conseils de quartiers139 comme triple dmarche pour
amliorer la gestion urbaine, la reprsentativit politique, et la cohsion sociale. Cette dmarche est toutefois
marque par des rapports conflictuels entre habitants et institutions, et pose la question de la pertinence de lchelle
locale.
Ds les annes 1990, il apparat que les quartiers ne trouveront de solution que dans le cadre de la ville. En
1991 Jean-Marie Delarue dans son rapport Relgation, command par Michel Delebarre, Ministre charg des
politiques de la ville, prconise la transformation des oprations de DSQ en contrats de ville. On change dchelle
territoriale pour grer la question urbaine :
Cette modification, du DSQ au contrat de ville, veut indiscutablement rparer les effets de stigmatisation
de la politique des quartiers en rintroduisant la notion de globalit de la ville, voire de lagglomration. Mais elle
montre galement la difficult des pouvoirs publics, Etat et collectivits locales, dfinir les objectifs oprationnels
de cette politique exprimentale de lutte contre les sgrgations sociales et urbaines 140.
La politique de la ville va alors progressivement se complexifier et se procduriser. En 1994, 214 contrats de
ville sont signs entre Etat et collectivits locales. En 95 Jacques Chirac construit sa campagne sur la fracture sociale
et promet un Plan Marshall des banlieues. Cest alors que natra la division des territoires des politiques de la ville
en zones :
Cest le pacte de relance de la ville qui va diviser les territoires de la politique de la ville en zones o
sappliquent des mesures qui se dclinent diffremment selon le niveau des difficults qui sy concentrent. Ainsi sont
nes les Zones Urbaines Sensibles (ZUS), les zones de redynamisation urbaine (ZDU) et les zones franches urbaines
(ZFU) 141.
Sur demande de Martine Aubry Jean-Pierre Sueur propose en 1998 un rapport sur lvolution des politiques
de la ville : les agglomrations urbaines deviennent alors le niveau pertinent dlaboration des projets de territoire.
A partir de mars 1998 Claude Bartolom est Ministre de la ville. Dbutent alors les ngociations autour des
contrats de ville 2000/2006, o lEtat va tenter dimposer lintercommunalit. 172 contrats de ville intercommunaux
et 75 communaux sont signs. Puis 50 GPU et 30 oprations de renouvellement urbain sont aussi signes (ORU),
ainsi que diffrents contrats thmatiques (scurit, ducatifs, sant)142.

Les instances du fonctionnement de la Politique de la ville

Au niveau national
Le Comit Interministriel des Villes et du dveloppement social urbain (CIV) est l'instance
dcisionnelle qui arrte les orientations, dfinit les programmes et rpartit les moyens au niveau national. Il
rassemble les ministres concerns et est prsid par le Premier ministre ou par le ministre de la ville.
- Le Conseil National des Villes et du dveloppement social urbain (CNV) est une instance de
rflexion politique qui associe des lus et des personnes qualifies. Il contribue l'laboration de la politique
de la ville. Il est plac auprs du Premier Ministre.
- La Dlgation Interministrielle la Ville et au dveloppement social urbain (DIV) a des missions
d'animation de la politique de la ville et de contrle de l'excution des dcisions du CIV. Elle assure
galement l'animation de l'valuation de la politique de la ville sous l'autorit du ministre.
Au niveau rgional et dpartemental
Les diffrentes instances en prsence se dtaillent ainsi :
Les prfets de rgion ou de dpartement. Entours des services de l'Etat rgionaux ou
dpartementaux, les prfets mettent en uvre la politique de la ville : programmation financire, animation et
mise en cohrence de l'ensemble de la dmarche, valuation. Un charg de mission du SGAR est nomm
correspondant rgional de la politique de la ville.

139 M.H. Bacqu, Les expriences des conseils de quartier en France. I.FU.
140 Bndicte Madelin, opus cit P.24.
141 Opus cit. P. 24 et suiv.
142 Opus cit. P. 24 et suiv.

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Le sous-prfet ville. Il a pour mission d'animer la politique de la ville et de coordonner l'action de


l'Etat au plan dpartemental.
Les services dconcentrs de l'Etat. Le plus souvent, un correspondant politique de la ville est
nomm et charg de suivre l'excution des dcisions.
Le partenariat au niveau local. La mise en uvre du contrat de ville repose sur une double instance
: Dune part le comit de pilotage politique, qui est le matre d'ouvrage, co-prsid par le prfet et le maire, et
o sigent, a minima, tous les partenaires signataires du Protocole pour la politique de la ville ; dautre part la
matrise d'uvre urbaine et sociale (MOUS), place sous la responsabilit d'un chef de projet qui a pour
mission l'animation, la coordination des partenaires au plan local, et la mise en uvre des mesures prises.
Les trois axes majeurs de la politique de la ville.
La politique de la ville s'est dveloppe, daprs Francis Idrac, dlgu interministriel la ville, selon trois
grands axes :
Un axe classique, celui du traitement des problmes urbains qui est important, mme s'il ne faut pas
considrer que, en traitant l'urbain, on a trait le problme. A l'inverse, on ne peut pas non plus, traiter des
problmes de dveloppement social sans traiter des problmes urbains
Deuxime grand axe : le service public. Il s'agit de renforcer, d'adapter, de donner des marges au service
public pour qu'il soit plus prsent et qu'il rponde mieux sa mission dans tous les quartiers.
Le dernier axe et le plus important est le dveloppement de l'accs l'activit et l'emploi. Car tous les
efforts dploys butent chaque fois sur la situation de l'emploi .143
ville144

Les conditions sociologiques et socio-politiques, et le contexte qui ont port les politiques de la

Les initiatives des politiques de la ville sont historiquement dates dans un contexte sociologique qui a
structur et lgitim leurs productions troitement dpendantes :
- De la popularisation de l'approche systmique, globale ou globalisante des problmes de socit
- De la vogue des ides d'innovation et d'exprimentation sociale, souvent dconnectes des notions,
qu'elles appellent pourtant, de diffusion et de gnralisation, sous certaines garanties de mthode, des acquis
exprimentaux
- De l'adhsion des dcideurs et d'une large fraction de l'opinion aux mythes et aux disciplines de la
dcentralisation, avec sa double dimension de reconqute des identits territoriales et de promotion des lites
lectives aux cots ou contre les lites bureaucratiques ou techniciennes-technocratiques selon le clich
- D'un bouleversement politique, rendu possible par la rencontre entre un projet de redistribution du pouvoir
et des richesses, et d'attentes de mme nature longtemps insatisfaites
- D'une hsitation sur la vocation et/ou la capacit de l'Etat jouer le rle de garant de diffrentes catgories
de fonctions collectives et de droits fondamentaux
- Du recul, en relation avec les volutions prcdentes, de l'ide de planification au profit d'une utopie
consensuelle ou partenariale dbouchant ventuellement, mais pas toujours, sur une nouvelle discipline
contractuelle
- D'une mdiation sans prcdent, de l'ensemble des politiques publiques avec la part d'arbitraire, de
simplifications abusives et de dformation des enjeux concrets qui en rsultent invitablement145.
Quelques rflexions pour un bilan des politiques de la ville, extraites du rapport dvaluation des
politiques de la ville (1994), et rapportes par J.M. Belorgey :
Les ambiguts qui sous-tendent, depuis l'origine, la politique dite de la ville (c'est--dire les formes
d'intervention transversale) n'ont pas t leves par les rformes ou les rorientations successives du cadre
d'intervention
- La multiplication des procdures et des produits spcifiques mis en place par cette politique, celle aussi des
chantiers d'intervention, crent en revanche un supplment, tout gard inutile, d'opacit et de confusion
143 L'avenir de la politique de la ville, Francis Idrac, dlgu interministriel la ville, in Territoires n 360, septembre

1995. P. 65.
144 Etabli partir dun document : Evaluer la politique de la ville, Rapport du comit d'valuation de la politique de la ville,

J. M. Belorgey, in Territoires, fvrier- mars 1994 P. 7-8.


145 Evaluer la politique de la ville, Rapport du comit d'valuation de la politique de la ville, J. M. Belorgey, in Territoires,

fvrier- mars 1994. P. 7-8.

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- Peut-tre la politique suivie a-t-elle permis l'panouissement d'un certain nombre d'innovations en matire
de rhabilitation du cadre bti ou de gestion sociale de l'habitat, a-t-elle enclench, ou renclench, un certain
nombre de dynamiques de dveloppement social, a-t-elle enray l'acclration de l'aggravation du dualisme social et
de la violence urbaine
- L'ambition de faire participer les populations au choix des stratgies conduites en leur faveur s'est
dangereusement tiole 146.
Le Dveloppement Social Urbain
Une abondante littrature, notamment en sociologie, en sciences politiques, en gographie sociale et en
socio-conomie sest penche sur le dveloppement social urbain. Elle analyse les politiques de la ville tant sous
langle de la reconstruction de laction publique, que sous celui des nouvelles relations du social et de lurbain au
travers de la question des banlieues. On peut ainsi synthtiser les grands axes de cette littrature :
le DSU comme reconstruction de laction publique autour de la localisation des politiques sociales
Il ressort des travaux qui lui sont consacrs, lide dun dveloppement urbain deux vitesses 147 : un
dveloppement important au niveau des grandes villes par la planification des logements et des infra structures
collectives, et en mme temps des crises urbaines qui se traduisent par la dgradation des quartiers priphriques. Le
second aspect proccupe largement les commentateurs. De plus en plus investie par les politiques sociales, la ville
est dsormais conue comme une nouvelle forme daction publique dont la vocation dborde trs largement les
seuls problmes durbanisme et damnagement 148.
Franois Dubet, entre autres, a montr que la conception du soutien public aux populations en difficult,
visant un traitement transversal et local des problmes sociaux, prsente plusieurs intrts : elle cre de nouvelles
capacits d'action pour la vie associative qui peut rassembler les gens concerns et leur donner la parole. En outre, la
politique de la ville finance des actions concrtes sur l'environnement social au sens large : l'cole, l'habitat, le
march local du travail, traduisant une localisation des politiques sociales. La philosophie -trs franaise- de
l'intervention sociale est ainsi conserve et considrablement enrichie.
La livraison 1990 de la revue Pour consacre au DSU, DSQ montrait cet gard que la politique de
dveloppement social urbain vise une triple efficacit : de justice puis daction conomique et dimage politique. Elle
sassigne de :
Restructurer ces quartiers dans la ville, de les revitaliser et de lutter contre la fracture de la ville, contre ce
que nous appelons la ville deux vitesses. Cette lutte est inspire la fois par des considrables videntes dquit,
de dignit, de justice, mais aussi par des considrations defficacit et dimage 149.
La question que pose Jacques Donzelot est de savoir si cette question urbaine constitue vraiment un
problme nouveau ou la seule illusion de la question sociale constitutive des dmocraties occidentales ? 150.
Des bilans mitigs des politiques contractuelles des villes intgres dans le XIe Plan, ont t dresss par des
acteurs publics et des chercheurs. Plusieurs ont mis en avant une mauvaise gestion du budget mis la disposition des
lus locaux qui sefforcent dintgrer les financement exceptionnels perus au titre de cette politique dans la gestion
ordinaire de leur budget, les considrant comme une sorte de droit daccs aux crdits nationaux plus que comme
une obligation de repenser leur action 151.
Louvrage coordonn par Edith Heurgon montre bien que plus l'Etat -au travers de la politique de la villemultiplie des injonctions et des offres htrognes en direction du local, plus celui-ci apparat en situation
d'instrumenter cette politique en fonction de ses proccupations. La politique de la ville devient un outil aux mains
des collectivits territoriales, au service de leurs stratgies de transformation des systmes politico-administratifs
locaux. L, cette politique sera utilise pour faire monter en puissance la question de l'agglomration, ailleurs pour
contribuer recomposer la sphre institutionnelle de l'action sociale.
Ce dplacement de la politique de la ville vers des politiques des villes tmoigne de son succs comme outil
de modernisation de la gestion locale. Une question demeure cependant, celle de la capacit des acteurs locaux

146 Op. cit. P 11-12.


147Marie-Christine Leroy, Quartiers fragiles en Europe , POUR, n 125/126 dcembre, 1990. P 45-55.
148 Franois Dubet, Les figures de la ville et la banlieue , in Sociologie de travail, Editions Dunod, n 2/95, P. 128.
149 DSU. DSQ. Quartiers fragiles et dveloppement urbain , POUR, n 125/126 dcembre, 1990. P. 10.
150 Jaques Donzelot, La nouvelle question urbaine, Esprit n 258, novembre 1999, P. 10.
151 Jacques Donzelot et Philippe Esthbe, Rvaluer la politique de la ville , in Les nouvelles politiques locales, sous la

direction de Richard Balme, Alain Faure et Alain Mabileau, Presses de Sciences Politiques, 1999, P. 323.

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reformuler en fonction de la diversit des situations territoriales, les exigences de cohsion sociale et de
dveloppement solidaire. C'est bien l l'enjeu de la territorialisation de la politique de la ville152.
Identits et pratiques des professionnels du Dveloppement Social Urbain153
La revue Territoires, dans sa livraison de septembre 1995, a publi une importante enqute de
connaissance des professionnels du Dveloppement Social Urbain, partie prenante des politiques de la
ville : Qui sont-ils ? Pour qui travaillent-ils ? Quel est leur rle ? Quelles sont leurs pratiques et leurs
mthodes ? Nous en rsumerons ici les grandes lignes ncessaires au lecteur pour mieux comprendre le
dveloppement social urbain au quotidien.
O interviennent-ils ? Les professionnels du DSU, interviennent dans la structuration de
l'intervention municipale, dans la transformation de l'organisation locale qui s'instaure avec la politique
de la ville et l'exprience des communes.
De qui dpendent-ils ? Les professionnels du DSU dpendent hirarchiquement d'un secrtariat
gnral, qu'il soit de maire, de district ou d'association.
Ils dpendent ensuite de directions dont le nom diffre mais qui recouvrent le mme type de
comptences : premirement les directions gnrales de l'amnagement et de l'urbanisme, puis les
directions de l'urbanisme et du dveloppement, les directions du dveloppement social urbain, les
directions de la solidarit urbaine, les directions de la mission DSU ; sont aussi cites les directions de
l'habitat, de l'urbanisme et de l'amnagement.
Certains professionnels dpendent aussi de comits ou de groupes multi-partenariaux associant la
ville, l'Etat, le district ou la communaut urbaine.
Que fait un professionnel du DSU ?
. Sur la base d'un contrat de ville et d'un diagnostic commun, il met en place un
partenariat dmocratique pour initier des actions contre l'exclusion et leur valuation
. Il programme, coordonne, anime un dispositif qui enclenche des actions partenariales
. Il essaie d'intgrer les notions de transversabilit, de cohsion sociale et de territorialit
ct des interventions plus traditionnelles.
. Il observe la mutation du quartier, recueille l'expression des habitants ; il propose les
axes de cohrence d'un projet de quartier ; il organise et coordonne le partenariat; il initie des actions
originales et soutient des initiatives d'habitants
. Il est le conseiller des dcideurs et des associations
. C'est un relais de terrain pour comprendre et dynamiser les initiatives locales.
. C'est un animateur devant permettre l'accession au statut d'acteur rel des habitants.
. Il a une mission impossible mais mobilisatrice 154.
Quelles sont leurs pratiques et leurs mthodes en matire de gestion des territoires ?
Une forte marge dautonomie professionnelle : Chaque quartier, ou chaque municipalit,
possde sa particularit et c'est chaque fois une mission diffrente qui peut tre dfinie. Le
professionnel du DSU a donc une large autonomie et une marge personnelle de traduction de la
demande politique, administrative ou sociale. Isoler les difficults locales, les populations qui en sont les
victimes et les instruments qui peuvent permettre de les rsoudre, constitue en ce sens le premier savoirfaire que doivent matriser les acteurs du DSU et ainsi la premire plus-value de leur action.
Une nouvelle culture de l'action publique locale. Les animateurs de DSU soulignent qu'ils
consacrent une grande partie de leur nergie mobiliser les services municipaux dont dpend le
dveloppement des quartiers, ou rorganiser certains aspects de la politique municipale. Ils sont dans
ce cadre amens diffuser, en direction des services municipaux, de nouvelles manires de voir les
problmes, de les apprhender, notamment en insistant sur leur transversalit. Ils participent la
rorganisation des modes d'intervention des collectivits locales hors de la politique de la ville. Puis Les

152 E. Heurgon (coordonn par), Les diffrents niveaux daction pour la politique de la ville. Agents durbanit publique,
De nouveaux partenaires pour la ville. Ed. De lAube 2000. P. 6.

op.cit.
153 On se rfre ici un ensemble darticles du N 360 de la revue Territoires. Cf. Mdiateurs des villes, catalyseurs,
dveloppeurs, agitateurs , in Territoires, n 360 septembre 1995. P. 19.
154 Qui sont les professionnels du DSU , in Territoires, n 360 septembre, 1995. P 24-29.

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chefs de projets DSU se situent l'intersection de diffrents mondes qui habituellement s'ignorent :
Habitants, lus, administrateurs, acteurs conomiques et sociaux, etc. 155.
Les difficults dvaluation des rsultats de leur action 156 : En aval de la mission, il semble
que son valuation soit souvent dlicate. D'une part, faute d'objectifs clairs, il est souvent difficile de
percevoir dans quelle mesure l'action est ou non couronne de succs. D'autre part, mme si des
finalits sont dfinies, les instruments d'valuation manquent. Comme le note Suzanne Rozenberg, on
ne peut rduire l'valuation la comparaison des taux d'chec scolaire dans un quartier avant et aprs la
mise en uvre d'une politique DSU : Aucun instrument aussi simple ne permet de mesurer la plusvalue du travail157. L'valuation est un des moments privilgis o peut se concrtiser le partenariat
entre les lus, les services municipaux et les habitants.
Quel est leur rle : Organisation et positionnement
Il est marqu par la municipalisation du dveloppement social urbain. Dans sa forme la plus
pousse, ce type d'organisation aboutit une centralisation des quipes locales au sein d'une quipe
municipale charge de DSU, qui embrasse ainsi tous les champs : urbain, social, prvention de la
dlinquance, insertion par l'conomique. La prsence sur le territoire y est extrmement forte.
Paralllement, derrire le phnomne de municipalisation, se dessine l'effacement progressif de l'Etat.
L'Etat est moins prsent pour inciter ou soutenir une organisation ou un positionnement en faveur d'un
projet de DSU global. Cette tendance la municipalisation peut nanmoins tre considre comme
positive, dans la mesure o elle reprsente un effort de qualification de structuration face la complexit
croissante des projets de DSU.
S'il y a municipalisation, il y a une solidarit intercommunale. La mise en uvre du contrat de
ville d'agglomration permet de prendre en charge des projets qui exigent l'largissement au-del de la
commune quand c'est une petite commune. En effet, pour les petites communes, il y a besoin de
complmentarit d'action entre l'Etat, la rgion, le dpartement et les autres communes.
Le DSU a t effectivement un champ d'expriences de mthodes de management municipal.
Aujourd'hui les collectivits locales appliquent petit petit d'autres secteurs les mthodes acquises
grce au DSU158. Toutefois on assiste paradoxalement une prcarisation des professionnels et une
prennisation des missions de DSU dans les collectivits locales159.
La question des banlieues et de leurs nouveaux symptmes sociaux : Exclusion, enclavement, relgation,
sgrgation, scession
Les thmes de la littrature urbaine qui ont caractris la priode des annes 1960-1970 se sont centrs sur
les luttes urbaines, la perte de qualit de cadre de vie qui rsultait de la soumission de lurbain aux exigences de
lindustrie 160. Dans les annes soixante-dix, la littrature urbaniste et en particulier Henri Lefebvre, avait soulign
lclatement de la ville sous la pression de la rorganisation capitaliste du territoire et les effets nfastes des politiques
urbaines sur ce tissu darticulations sociales et productives qui avait fait la richesse de la ville.
Une nouvelle question urbaine merge depuis la fin du XX me sicle. Elle accorde une place fondamentale
aux quartiers urbains, aux banlieues, aux nouvelles formes d'urbanisation, lamnagement du territoire, etc. La notion
de banlieue ne dsigne plus comme lpoque de la rvolution industrielle et de la socit disciplinaire161, des
lieux dhabitation qui constituent des cits isoles et des ghettos. La banlieue devient plutt synonyme de problme
social dont le principal acteur est lexclu162. Dune faon gnrale, la banlieue dsigne dans la plupart des travaux
qui lui sont consacrs, une situation de dsordre social (chmage, informel, pauvret, dlinquance..) troitement lie
certains lieux et certaines populations, situation qui ncessite un traitement local des problmes par le biais des
politiques publiques dcentralises.
155 Quelle place pour les professionnels? Organisation et positionnement , in Territoires, n 360 septembre 1995. P 34.
156 Suzanne Rozenberg, Quelles plus-values ? Pratiques et mthode s, in Territoires, n 360 septembre 1995. P. 29-30.
157 opus cit.
158 Quelle place pour les professionnels? Organisation et positionnement , in Territoires, n 360 septembre 1995. P. 35-

39.
159 Marc Valette, Pistes pour demain , in Territoires, n 360, septembre 1995. P. 69.
160 J. Donzelot, La nouvelle question urbaine, ESPRIT, n 258, novembre 1999. P. 88.

161 T. Negri et J. M. Vinvent, Banlieue et ville : un regard philosophique, Extraits dun rapport prsent au Par -Ville CNRS

en dcembre 1993 sous le titre Politiques de la citoyennet urbaine, Archives Futur antrieur 30-31-32, 1995/4.

162 J. Donzelot, La nouvelle question urbaine, ESPRIT, n 258, novembre 1999. P. 87. Il existe toutefois aussi des travaux

sur les ghettos dors .

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La vision franaise de la banlieue relie aujourdhui la dimension spatiale au cumul des difficults, voire au
phnomne de lexclusion.
Lexclusion. Elle rsulte dun systme de sgrgation extra muros qui consiste chasser des villes-centres les
populations les moins aises et regrouper les familles les moins solvables ensemble 163. Les analystes de la
question des banlieues, on citera ici Daniel Behar, y ont vu le rsultat non dune politique locale sgrgative ou du
jeu du march foncier, mais plutt dune segmentation de lespace entre des exclus de la ville et les plus intgrs, et
en fait le rsultat dune aspiration au classement, la distinction sociale par la rsidence 164 et la consquence
dune division sociale de lespace qui marque des ingalits sociales au sein des groupes. Ce classement produit de
lenclavement.
Lenclavement. Les travaux du CETUR ont bien insist sur la notion denclavement la fois conomique
(avec le zoning), social (avec la spcificit des mcanismes dattribution de logements), spatial (par lhistoire et la
gographie). Selon Daniel Behar, dans les actes du CETUR, lenclavement est la traduction spatiale de lexclusion
sociale , et saffirme dans la relgation gographique de certains groupes sociaux : La pathologie de la relgation
est celle de la rupture dans le systme urbain, de mme que lexclusion sociale est la rupture du lien social 165.
De son ct Cyprien Avenel montre que la sgrgation ne sest pas rduite une division entre exclus et
inclus, ni entre villes riches et villes pauvres, ni mme entre quartiers aiss ou sensibles. Il insiste sur les
discontinuits sociales et spatiales et sur le caractre relatif de la sgrgation urbaine qui ne peut tre cantonne
ses effets territoriaux trs htrognes166.
Enfin, voquant une image duale de la ville , Jacques Donzelot va jusqu remplacer le concept de
sgrgation par celui de scession, ce dernier traduisant lattitude de dsolidarisation dune partie de la population
aise et la volont de se sparer de la collectivit au sein de quartiers clos et protgs167 . La prolifration de la
sgrgation se traduisant par une division territoriale massive, force est de constater que le territoire mtropolitain
noppose pas rellement de vastes ensembles homognes 168.
Une approche novatrice : la crise du lien social, enracine dans la spatialit urbaine
Selon Franois Dubet, la question urbaine ne doit pas senfermer dans les ghettos et les communauts. Elle
se renouvelle dune triple manire : comme nouveau visage dune question sociale, comme espace des mutations
des politiques publiques et enfin comme lieu de sociabilit 169.
En ce sens Les travaux des dernires annes ne constituent pas la banlieue comme un seul espace
dexclusion, de marginalit et de prcarit urbaine, mais plutt comme un lieu o se structurent des logiques de
sociabilit et daction qui construisent un nouvel espace populaire lombre des figures et des discours de la
ville 170. Le social est ici apprhend dans une approche multi-dimensionnelle (prcarisation et dqualification du
travail, individualisation des socits, croissance des ingalits, perte de protection sociale, crise de la famille en tant
quinstance de solidarit, exclusion), dont la spatialit urbaine constitue le territoire. On se situe ici dans une
perspective de spatialisation des problmes jusqu prsent toujours traits sectoriellement : emploi, immigration,
cole sont contextualiss et spatialiss et deviennent non plus des soucis sectoriels, mais des soucis gographiques.
A cet gard nombre de travaux171 apprhende la fragilisation du lien social eu gard ce principe de
spatialit urbaine et non aux catgories de travail du salariat et de la socit industrielle. Cette fragilisation se traduit
dans lespace par des comportements de repli social, par des diffrentiations des aires sociales, par des processus de
relocalisation et dans certaines villes par des sgrgations rsidentielles. Ceci permet de redfinir lespace urbain non
comme rfrence gographique, mais comme une dimension dengagement des rapports et des liens sociaux.

163 Cf. entre autres Daniel Bhar, Segmentation de lespace. Banlieues, enclavement, exclusion, division sociale de
lespace. Dplacements et liens sociaux . N14. 1993 Actes du sminaire Dplacements et liens sociaux , octobre
1992-Juillet 1993. CETUR, Ministre de lquipement, du transport et du tourisme. P. 11
164 Op. cit.

165 Segmentation de lespace. Banlieues, enclavement, exclusion, division sociale de lespace. Dplacements et liens
sociaux. Op. cit. Communications de Daniel Behar puis de Michel Herrou.
166 C. Avenel, Les territoires de la ville entre mixit et sgrgation , in Informations sociales, Territoires, P..60-69,

N104/2002.
167 J. Donzelot, La nouvelle question urbaine, Esprit, n 258, novembre 1999, 87-114
168 Op. Cit. p 61.

169 Franois Dubet, Les figures de la ville et la banlieue , in Sociologie de travail, Editions DUNOD, n 2/95 p 126.
170 Op. cit. p 128.
171 La ville : Habiter, gouverner, in sociologie du travail, DUNOD 1995.

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Lespace appartient donc la sphre sociale et contribue instruire les multiples configurations des problmes
sociaux. Franois Dubet prsente en ce sens une typologie des degrs dinsertion des habitants en fonction du
fonctionnement gnral du quartier. Le lien est alors tabli entre insertion et quartier, territoire.
Les analyses consacres aux rgies de quartier tmoignent, entre autres, de cette approche. Selon Marc
Hatzfeld, la Rgie de Quartier est une association qui se fixe pour ambition majeure de dvelopper la
responsabilit citoyenne des habitants des quartiers. Pilote conjointement par les habitants de la cit, les bailleurs
sociaux, les lus et parfois dautres acteurs, elle travaille inlassablement la rencontre positive entre les habitants et
leurs institutions 172. A 3 niveaux :
- la cration de liens entre habitants et intervenants, le territoire devenant le trait dunion du lien social173 ;
- la double insertion professionnelle et citoyenne, permettant aux habitants de se former et de participer en
mme temps la redynamisation du quartier ;
- une gestion partage de lespace urbain, variable selon les diffrentes perceptions du territoire (le quartier
du recrutement, le quartier des prestations conomiques, le quartier de lintervention sociale et le quartier de
linscription citoyenne des habitants)174.

Le Dveloppement Social Urbain entre pauvret et exclusion175


Les travaux mens simultanment dans les pays dits en dveloppement et dans les socits
industrielles, posent la question dune confusion possible pour le dveloppement social urbain, entre pauvret
et exclusion. Deborah Nunez travaillant sur les quartiers dfavoriss de Bahia, et tudiant lconomie sociale
et solidaire en France, sest trouve confront cette diffrenciation smantique du social dont les
pratiques bifurquent entre pauvret et exclusion. Elle sest ainsi engage dans une analyse passionnante des
diffrences entre la pauvret au Brsil et lexclusion en Europe. Elle dlimite ainsi le passage conceptuel entre
la situation sociale europenne et celle de la socit brsilienne, et son analyse a valeur de modles pour
dautres socits.
Dans le cadre de lEurope, Serge Paugam avait tabli en 1996 une premire diffrenciation entre la
pauvret et lexclusion, ainsi que le cite Deborah Nunez.
Pour lui, le pauprisme caractrisait lentre dans la socit industrielle, avant les conqutes
sociales et les rgulations tatiques, alors lexclusion traduit la crise structurelle de ses fondements, aprs
plusieurs dcennies au cours desquelles la misre semblait avoir disparu 176.
Pour lauteur il y a lexclusion en Europe et la pauvret au Brsil. Les points communs entre les deux
situations sont la prcarit de lemploi, labsence de qualification, le chmage et lincertitude sur lavenir, puis
lhabitat localis loin des grandes villes et peru en ngatif. La pauvret est un phnomne marqu dhrdit
sociale (les enfants de pauvres le seront) alors que lexclusion est plus large et touche une frange moins
classifie de la population. Comme la prcis Serge Paugam lexclusion est due un cumul de handicaps
et une rupture progressive des liens sociaux dans les domaines combins du travail, de la vie conjugale, de
laccs au logement, de la maladie, au risque de la marginalisation.
Deborah Nunez analyse la diffrence dchelle entre exclusion et pauvret : La pauvret
numriquement large, mais socialement restreinte, lexclusion numriquement restreinte mais socialement
large 177. Selon lauteur cela saccompagne dune diffrence de contexte pour qui la souffrance morale de
lexclusion est plus importante, notre avis, que celle de la pauvret 178. Elle tablit une diffrenciation
entre ltat moral de ceux qui vivent lexclusion, et celui de ceux qui vivent la pauvret. Et explique quelle na
pas trouv dans les quartiers pauvres de Bahia les symptmes classiques de lexclusion dont on parle partout
en France, le sentiment de solitude, dennui, de vide de lexistence, damertume. Jy ai trouv le sentiment
dabandon, le fatalisme, la rvolte, la vie au jour le jour mais pas la dtresse morale 179. Nous rsumerons
succinctement la typologie construite par lauteur :

172 Tisser le lien social, Marc Hatzfeld, Editions du CNLRQ, 2002. 4 dcouverture.
173 Op. cit. p 46.
me

174 Op. cit. P. 47.


175 Daprs Dborah Nunez, Op. cit. P.15 et 16.
176 Opus cit.
177 Opus cit.
178 Opus cit.
179 Opus cit.

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Etre exclu dans lEurope aujourdhui :


Sentiment dtre hors de tout, hors de la socit de consommation
Perte didentit
Manque de perspectives collectives, politiques et religieuses
Sentiment de dfaite face la russite sociale et conomique de la gnration prcdente
Faibles liens et indiffrence
Perte des liens sociaux et familiaux dans la dtresse
Perte des traditions
Pas forcment souffrance matrielle, puis plus grande proximit de classe, des riches,
lexclusion pouvant tre transversale aux classes
Etre pauvre dans le Brsil aujourdhui (similitudes avec le XIXme sicle en Europe) :
Sentiment dappartenir une majorit, au peuple
Conscience dintgration priphrique et parfois identit dexploits par les riches,
Espoir religieux de rcompense dans une autre vie, ou rve dune socit plus juste
Impression de suivre une destine hrite des parents avec quelques amliorations sur la
gnration prcdente,
Esprit grgaire et solidarit de voisinage
Soutien familial dans la dtresse, avec liens maintenus avec une parent large et sentiment
de devoirs envers la famille,
Distance physique des riches et sentiment dtre dmuni par la consommation
Vie sociale parallle au mode de vie des riches (ftes, traditions, sociabilit)
Grande souffrance matrielle 180

En conclusion : Les interdpendances de la question sociale et de la question urbaine


Daniel Behar a montr quil y avait une identit181 entre la question urbaine et la question sociale. La
question urbaine nest, somme toute, selon sa formulation, que la trace au sol de la question sociale. Les travaux
sur le sujet nont fait que dcliner de diffrentes manires les deux thmatiques de lurbain et du social. On reprendra
ici les travaux cits par Daniel Behar :
Fracture urbaine gale fracture sociale. Dun ct, certains voient l la forme renouvele dune pauvret
rsiduelle constituant de vritables poches de pauvret (Jazouli, 1993), cumulant trois types de handicaps :
handicaps individuels identitaires, sociaux, conomiques); handicaps redoubls sous leffet de leur concentration
spatiale ; amplifis par les handicaps spcifiquement urbains de ces quartiers (monofonctionnalit...). La fracture
urbaine recoupe donc la fracture sociale autour dhandicaps quil faut rduire. Cest l le sens de la question pose
lapproche territoriale de la lutte contre lexclusion.
Le dpassement de la fracture urbaine par le lien social. Selon une seconde approche moins directement
fonctionnelle, lapproche territoriale doit permettre de repenser la constitution de mouvements sociaux, visant
donner une consistance politique aux territoires et leurs habitants. Cette approche territoriale peut tre loccasion
de prendre en compte sereinement les dynamiques communautaires, comme moteur de lexistence des pauvres dans
lespace urbain (Wievorka, 1996).
Linadquation entre urbain et social. Une troisime approche met davantage laccent sur les ruptures qui
affectent la question urbaine face la question sociale, et partant, la nature de leur relation. Au-del de la rhtorique
de lexclusion, les analystes du social insistent sur les processus de disqualification (Paugam, 1991) ou de
dsaffiliation (Castel, 1992), et les analystes de lurbain soulignent le renouvellement des rapports sociaux que
dcrivent les phnomnes des ingalits dynamiques (Fitoussi, Rosanvallon, 1996) et des appariements slectifs
(Cohen, 1996). Dautres constatent lpuisement du modle de la ville organique , produit de lge dor de
lindustrialisation et le passage progressif vers une ville post-moderne (Dubois-Taine, 1997, Mongin, 1995, Viard,
1994), faite dclatement, de fragmentation et de dissociation des territoires.

180 Opus cit.


181 La question sociale D. Behar, 1997-1998.

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Aujourd'hui, la question urbaine recompose participe dune reformulation de la question sociale, o la


ville ne fait plus socit 182. Des populations intgres dans une ville recompose demeurent exclues de la socit.
En ce sens, on peut considrer quil ny a plus aujourd'hui surdtermination univoque de la question urbaine par la
question sociale, mais interdpendance complexe entre elles. Cest selon Behar cette autonomie relative nouvelle de
la question urbaine qui donnerait toute sa lgitimit une approche territoriale spcifique dans les politiques
publiques de lutte contre lexclusion sociale183.

182 J. Donzelot, La nouvelle question urbaine, Esprit, n 258, novembre 1999.


183 Cf. D. Behar, Op. Cit, P.73.

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III. DU DEVELOPPEMENT LOCAL A LA QUESTION DES TERRITOIRES, LE DEVENIR DU TRAVAIL SOCIAL


1. Lide de territoire, une notion trs htrogne chelles variables, pour de nouveaux usages sociaux et
politiques
Le nouveau rapport lespace de lhomme moderne : la fin du territoire ?
Une importance littrature qui flirte avec lessai analyse la mutation de lhomme moderne dans sa relation
lespace. Elle voque lparpillement des investissements, y compris dans lespace. Seuls les plus dmunis restent
lis un territoire. Sil est moins li des ensembles sociaux dont il partageait le destin, lindividu moderne est aussi
moins li un territoire, un voisinage. Pour chacun, les points dancrage sont multiples, et chacun se dplace pour
aller l o se trouve ce quoi il sintresse. Jean Viard184 dit que lindividu nhabite plus une le mais un archipel.
Lauteur part du constat que le trajet quotidien moyen de chacun est pass de 4 kms 30 kms a crit en ce sens sur le
changement dchelle de nos territoires de rfrence, et sur la rtractation de lespace social par la mobilit :
Nous vivons un changement dre li une remise en question radicale des chelles qui nous taient
familires, tlescopant le proche et le lointain, le pass et le futur, plongeant le prsent dans labme. Cest en cela
que la figure de larchipel est sduisante, comme une figure dun ordre discontinu mais non sans logiqueNon
seulement on a perdu le lien direct entre territoire et rapports sociaux par la mise en mobilit, mais encore seffrite la
seule grande communaut intermdiaire quavait produite la rvolution industrielle 185.
De mme en matire de planification et damnagement, Pierre Veltz montre que lamnagement du
territoire sest longtemps pens comme un processus de rpartition des ressources et des richesses. Lobjectif est
dsormais den crer de nouvelles 186. Selon lauteur qui remet en cause toute fatalit gographique sur les
territoires o lconomie globale se mle lconomie locale, le territoire est de plus en plus difficile reprsenter
par des macro diffrences comme celles des grandes rgions, puis ne se reprsente plus selon une chelle pyramidale
et hirarchique 187.
Comment dfinir et mesurer un territoire ?
Le territoire, une construction gomtrie variable
Nous parcourons dans notre vie diffrents territoires avec de multiples identits et interfrences. Il ne faut
donc pas se battre sur les aspects strictement gographiques de nos dcisions, disait Marcel Roncayolo, mais plutt
voir leurs impacts en chane.
Mnard a bien montr que la mesure dun territoire varie selon les finalits et les outils utiliss. On
distinguera 4 conceptions188 du territoire : objectiviste (espace singulier et gographique), instrumentale (espace
pertinent pour agir), politique (espace de lgitimit et juridique), et socialisante (espace de mmoire et identitaire).
Ces conceptions ne sont pas exclusives les unes des autres, elles se mlent, le plus souvent. Il en va ainsi des
quartiers de dveloppement social urbain, dont la dfinition repose la fois sur une conception objectiviste du
territoire (le cumul des handicaps sociaux, la dgradation du bti, la cohrence urbaine), sur une conception
instrumentale (l'chelon de l'intervention permettant la globalit du traitement) et sur une conception politique enfin,
le territoire d'intervention, gnralement infra-communal, tant circonscrit sur le plan administratif pour que les
actions qui s'y inscrivent puissent marger au budget qui lui est consacr189. En matire d'action sociale, le territoire
des politiques publiques est multi-dimentionnel, et ce sont tout la fois de ses dcoupages et de ses conceptions que
naissent synergies, clivages et contradictions190.
Le territoire est une construction. Mnard a bien montr cet gard que la statistique publique permet
laction publique de spcifier le territoire par les catgories quelle construit ou quelle valide, mais aussi par les
dcoupages auxquelles elle procde, que ceux-ci soient dicts par des impratifs mthodologiques ou quils
dcoulent des niveaux territoriaux de la demande 191. En effet, il faut composer entre, dun ct, les catgories
184 Jean Viard, La socit darchipel ou les territoires du village global. Ed. de lAube, Paris.
185 Op. cit. P. 50. Et 4me de couverture.

186 Pierre Veltz, Des territoires pour apprendre et innover. Ed de lAube, Paris, 1994. Selon la 4me de couverture.
187 Op. cit. P. 27.
188 Les 3 premires ont t proposes par F. Mnard in Quelques rflexions et questions autour du rapport des politiques

sociales et du territoire, Recherche sociale, n 141, janvier-mars 1997


189 Op. cit. P 47.
190 Op. cit.
191 Fr. Mnard, la construction statistique du territoire , in Informations sociales, N territoires, 2002.

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nationales fondes sur des variables homognes les plus larges constitutives dune vision totalisatrice ; et, de lautre,
le souci de prendre en compte des spcificits locales qui sexpriment parfois selon des catgories danalyse
diffrentes, davantage fondes sur la comprhension de processus singuliers, et qui prennent alors un caractre
htrogne par rapport aux classifications dominantes 192. Il distingue alors entre deux fonctions correspondant
deux dcoupages possibles du territoire193 : le territoire espace dquivalence , associ une action
institutionnelle et susceptible dtre dcoup , conception qui a domin durant les annes 1960-70, et le territoire
localit , support dune vie sociale, conomique et politique aux composantes et interactions multiples, dont les
habitants peuvent souhaiter des descriptions synthtiques informant des actions varies194, approche plutt
pratique dans les annes de la dcentralisation.
Des travaux ont montr la variation des positionnements et reprsentations du territoire selon le projet
professionnel ou le projet de vie des acteurs. Franois Gerbaux195 par exemple pose la question du positionnement
et des modes dintgration des jeunes sur le territoire o ils vivent et/ou exercent une activit196. Il montre par
exemple que le territoire des jeunes entrepreneurs ruraux se structure la fois autour du local et des rseaux
professionnels loigns, leur territoire tant ici et ailleurs en mme temps . Il oppose ce positionnement celui
des jeunes engags dans une action alternative dont le projet est celui dune socit autre et diffrente, et dont le
territoire, cest ici et autrement 197.
De mme pour Pierre Muller198, il existe une dualit du projet dattachement au territoire selon la logique
dinsertion. Il notait par exemple, dans le cadre dune tude compare sur linsertion en milieu urbain et rural, que
pour les jeunes issus de milieux urbains, la solution propose est de se r-crer un territoire, travers un processus
de prise de parole/prise de conscience collective 199. Alors que pour les jeunes originaires de milieux ruraux,
lobjectif vise plutt la dterritorialisation. Il est dinciter ces jeunes prendre leurs distances par rapport leurs
localits dorigine et leurs familles, dans le cadre de projets de mobilit tant spatiale que professionnelle.
Des niveaux dchelles rguls par les partenariats
Cette relativit des reprsentations du territoire dtermine des niveaux dchelles, cest dire des dimensions
variables dunits pertinentes que les usagers du territoire lui assignent pour le dcouper . Un agent de
dveloppement citera par exemple : Le quartier, la commune, le bassin de proximit. Un lu ou un institutionnel le
dcoupera plus facilement en : Communauts de communes, Pays, agglomrations, aires urbaines. Un agent de
lANPE discernera 4 niveaux de territoire : le National, la Rgion, le Dpartement, le Bassin demploi.
Ainsi chaque segment de lEtat ou institution, imposera sa conception propre du dcoupage territorial et dun
local pertinent , selon la formulation de Georges Gontcharoff : les parcs rgionaux, les pays daccueil, les petites
rgions agricoles homognes, les zones sensibles, les communauts locales dinsertion, le territoire comme espace de
co- dveloppement international et couloir migratoire selon la formule de Alain Tarrius, le territoire comme
rgion valoriser par le dveloppement touristique, les quartiers des politiques de la ville ou du dveloppement
social urbain etc. On voit ici combien la notion de territoire est gomtrie variable selon ses objets .
En corollaire, la rencontre du local pertinent de chacun dbouche sur les partenariats territoriaux. En ce
sens les politiques de territorialisation par les acteurs de lEtat ne visent plus une planification de redistribution
polarise des produits de la croissance sur les territoires, mais une valorisation de linitiative des territoires et de
leurs acteurs dans la comptition conomique200.

192 Op. cit. P. 44.


193 Citant Alain Desrosires, Mnart prcise que le caractre local dune situation est prcisment dfini par le fait que

son identification suppose des comptes rendus non gnraux, c'est--dire non statistiques, Alain Desrosires, le territoire
et la localit, deux langages statistiques , Politix, n25, 1994, p52.
194Op. cit. P. 43
195 Franois Gerbaux, Le territoire des professionnels, Le territoire des professionnels , in Les territoires de linsertion,
Insertion des jeunes en milieu rural et en milieu urbain, sous la coordination de C. Guerin et J. A. Perez, lHarmattan, 1996
196 Pierre Muller, Les territoires de linsertion , Insertion des jeunes en milieu rural et en milieu urbain, sous la
coordination de C. Guerin et J. A. Perez, lHarmattan, 1996.
197 Pierre Muller, Op. cit. P. 124-125.

198 Op. cit.


199 Op. cit. P 150.
200 P.N.Denieuil, O. Piriou, Dveloppement territorial, politiques de lemploi, formation, lapproche territoriale, un enjeu

pour lAFPA, Ed. LHarmattan, 2003.

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On assiste alors un brouillage de la notion classique de territoire, convertie en multi territorialit par les
projets transversaux et pluri partenariaux, et les rseaux technologiques. Cette approche est dfendue par les travaux
centrs sur lexcellence territoriale et visant la cration dun projet commun rparti autour dune multitude
dacteurs dun territoire.

Lespace nest pas un donn mais un produit, pas une nature mais un construit201
Longtemps les conomistes ont considr les espaces comme des supports neutres de l'activit
conomique ou comme des gisements de richesses naturelles que les distances structuraient. L'espace tait
une donne.
A notre stade de dveloppement, le rle des facteurs naturels et de la distance s'affaiblit. Surgissant de
nouveaux facteurs de diffrentiation des espaces qui sont non pas donns mais produit par les hommes.
Il en va ainsi particulirement de tout ce qui touche l'organisation de la proximit et du quotidien.
L'espace devient un produit. On le voit : paysage. Il est utile : logement, quipement. Comme un quipement
ou comme un bien complexe, l'espace est un produit original rsultant de l'activit des hommes.
Un territoire est tout d'abord une production collective. C'est un groupe humain localis qui produit
collectivement un espace. Il s'agit bien d'une coproduction qui assoie les contributions de l'Etat, des
collectivits locales et des citoyens.202

201 Propos de Jean-Louis, Guigou Produire son propre territoire, in Territoires, n 384, janvier 1998.
202 Produire son propre territoire , Jean-Louis Guigou, Op. cit. P. 36-37.

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2. Les approches et les dynamiques du dveloppement local


Une hypothse forte qui permet de comprendre la diffrence que lon peut tablir entre dveloppement
local (notion globale) et dveloppement social local (notion spcialise) :
Le dveloppement local est une notion qui nest pas spcialise autour dun seul enjeu (dveloppement
conomique ou dveloppement social ou dveloppement culturel ou dveloppement institutionnel), mais qui est
globale et qui relie les enjeux entre eux (dveloppement conomique et social et culturel et institutionnel).
Dfintions et enjeux. Les dfinitions et les prsentations synthtiques du dveloppement local abondent.
Nous le caractrisons ici partir dune dfinition ancienne de Michel Rocard qui, dj, intgre la dure
(dveloppement durable) actuellement lordre du jour : Le dveloppement local est une dmarche fdrative de
mobilisation des acteurs d'une zone gographique autour d'un projet d'ensemble, conomique, institutionnel social
et culturel, visant crer une dynamique durable sur un territoire .
La dfinition labore par Jean-Louis Guigou203 peut servir de point de dpart : le dveloppement local est
l'expression de la solidarit locale cratrice de nouvelles relations sociales, et manifeste la volont des habitants
d'une micro-rgion de valoriser les richesses locales, ce qui est crateur de dveloppement conomique204.
Les tudes de socio-conomie ont dfini le dveloppement local comme un processus de diversification et
denrichissement des activits conomiques et sociales sur un territoire partir de la mobilisation et de la
coordination de ses ressources et de ses nergies. Xavier Greffe a bien prcis que le dveloppement local, est le
produit des efforts de sa population, il mettra en cause lexistence dun projet de dveloppement intgrant ses
composantes conomiques, sociales et culturelles, il fera dun espace de contigut un espace de solidarit
active 205.
Ce point de vue a t relay par les politiques mettant laccent sur la rappropriation des ressources locales
par la population. Les publications de la DATAR insistent sur cette ide dun projet global et intgr de concertation
des populations, tout en privilgiant les dimensions de la prise en charge institutionnelle (dimension intercommunale
rassemblant les lus et leurs partenaires) du processus :
Le dveloppement local se caractrise comme la mise en uvre le plus souvent mais pas exclusivement,
dans un cadre de coopration intercommunale, dun projet global associant les aspects conomiques, sociaux,
culturels du dveloppement. Gnralement initi par des lus locaux, un processus de dveloppement local slabore
partir dune concertation large de lensemble des citoyens et des partenaires concerns et trouve sa traduction dans
une matrise douvrage commune 206.

Les quatre enjeux du dveloppement local


Un enjeu conomique : c'est au niveau local que se joue la modernisation du tissu
conomique (relation petites et grandes entreprises, organisation de la sous traitance, dveloppement de
nouveaux mtiers), que sorganise le march de lemploi, de la distribution des biens de consommation.
Un enjeu institutionnel : la multiplication des initiatives de coopration entre diffrents
niveaux de territoires, par exemple le dveloppement des initiatives intercommunales, une nouvelle pratique
de contractualisation entre lEtat, les Rgions et les Territoires de projet, peuvent constituer un puissant moteur
pour le dveloppement local.
Un enjeu social : l'emploi, l'insertion des exclus se joue au niveau local. Une des difficults
majeures de notre socit rside dans le recul de l'esprit de solidarit, dans le repli sur l'individu ou
l'institution.
Un enjeu culturel : plus les changes s'internationalisent, plus les gens multiplient les
initiatives locales, parce qu'ils ont besoin de matriser l'univers qui leur est proche, c'est travers l'action locale
que beaucoup retrouvent leur identit. Il n'y aura plus de dveloppement conomique sans dveloppement
culturel.
On peut ainsi rsumer les trois caractristiques dterminantes d'une dmarche de dveloppement local :
Un territoire pertinent, micro-rgion, bassin d'emploi, cadre intercommunal, ou pays
203 Recomposition du territoire national, Datar. Editions de l'Aube, 1993.
204 J. L. Guigou, Le dveloppement local : espoirs et freins , colloque de Poitiers sur le dveloppement local, aot -

septembre 1983, p 79.


205 X. Greffe, Territoires en France, Les enjeux conomiques de la dcentralisation, Economica, 1984. P. 64.
206 J. L. Guigou, Le dveloppement local : espoirs et freins , Op. cit. P. 128.

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Un maillage partenarial, assurant la coordination entre des acteurs locaux de natures diverses et
l'implication des citoyens : lus administratifs, chambres consulaires, entreprises, associations, partenaires sociaux
Un projet global, unissant les dimensions conomiques et sociales
Historique du dveloppement local 207
Le terme de dveloppement local tait apparu pour la premire fois en 1962 dans un Plan intrimaire.
Toutefois ce terme ne fut rellement port que par la base quelques annes plus tard. Georges Gontcharoff situe
lorigine du dveloppement local rural franais au cours de lanne 1965, sur le Men en Bretagne centrale, partir
du travail de Paul Houe. Le Ministre de lagriculture organise cette anne l des rencontres sur les agents de
dveloppement rural local, Vitr, Marly etc.
Entre 1965 et 1970, de nombreuses expriences de dveloppement local sont amorces dans les rgions. Ce
sont des territoires ruraux qui meurent, souffrent dmographiquement, marginaliss par la grande conomie . Le
dveloppement local apparat alors comme un effort des survivants pour enrayer cette chute. Ils anticipent sur les
pouvoirs publics qui il est reproch de navoir aucune politique . On se situe alors dans un dveloppement
ascendant , selon le terme propos par Georges Gontcharoff, o la base agit seule sans lEtat, mouvement
endogne et autocentr pour reprendre une dfinition du Pre Lebret208.
Il est intressant de souligner que ce mouvement concerne au dpart le milieu rural qui est lorigine de
limpulsion du dveloppement local en France. Ce fait est important pour tablir la diffrence entre dveloppement
local, ou dveloppement social local (DSL), et dveloppement urbain, ou dveloppement social urbain (DSU). Le
Dveloppement Local est un mouvement de mobilisation dacteurs, alors que le Dveloppement Urbain et DSU sont
une procdure qui lie lEtat la ville dans un souci dviter la segmentation et lexclusion de micro-territoires urbains.
Jai trouv beaucoup plus de dynamisme dans le rural profond que dans les grands ensembles
urbains. Il est rest dans le rural une volont dtre matre de son destin que jai rarement trouve dans
lurbain . Georges Goncharoff209
Ce nest que dans les annes 1970 que lEtat effectuera ses premires interventions de la manire suivante :
1970, le Ministre de lAgriculture lance les plans damnagements ruraux ;
1975, La DATAR cre les contrats de Pays
1977 Ministre de lquipement initie HVS
Le dveloppement local est peru ds le dbut comme une manire de faire de la politique la base
et sur des enjeux partags au quotidien :
Ds lorigine le dveloppement local apparat comme une nouvelle faon de faire de la politique, , partir
des problmes concrets de la vie quotidienne, sur des enjeux partags par le plus grand nombre, contre les
notables de tous bords qui prtendent toujours faire le bonheur du peuple mais sans le peuple qui doit rester sousinform, assist et passif. La classe politique, dans sa trs grande majorit, se mfie de ce mouvement naissant qui est
difficilement contrlable et qui peut constituer un contre pouvoir citoyen. Il existe cependant un nombre croissant
dlus complices 210.
Les thories et les trajectoires personnelles des acteurs de lpoque illustrent un va et vient constant entre la
ralit franaise et celle des pays dits en voie de dveloppement . Le dveloppement local tant en France que dans
le tiers-Monde, leur apparat comme une mthode efficace de lutte contre le sous-dveloppement . Ils distinguent
entre la croissance quantitative du capitalisme no-libral et la croissance qualitative qui tient compte des lments
sociaux, culturels, cologiques. Ils se situent dans le refus dun modle unique de dveloppement. Lidologie du
mouvement prne linvention et la matrise de leur vie par les acteurs, et privilgie partout dans le monde les microprojets aux grandes planifications. Elle prne aussi la rencontre de lascendant et du descendant, des territoires vers
les pouvoirs et des pouvoirs vers les territoires.

207 Daprs Georges Gontcharoff. Petite Gnalogie historique et conceptuelle du DL , n431 octobre 2002.
208 Le Pre Lebret est un penseur chrtien dont le courant anim par Paul Houe a repris les thses et la doctrine

concernant le dveloppement dit ascendant et autocentr, anim par une dynamique humaine de mobilisation sociale. Il a
cet gard cr lassociation des amis du Pre Lebret.
209 Extrait dentretien de Georges Gontcharoff avec les auteurs.
210 G. Gontcharoff, Petite gnalogie historique et conceptuelle du D L, Op. cit. P.7.

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Il a t rappel au dbut de ce chapitre lalliance rurale du dveloppement local. On en trouvera un


exemple particulirement loquent dans le mouvement des Parcs naturels rgionaux211 au cours des annes 1970
qui, pionnier en matire de dveloppement durable, a ouvert la voie de lintercommunalit, et sest pos comme un
trait dunion entre la ville et la campagne. Ainsi que le souligne ME Chassagne, les PNR ont t cres dans un
contexte durbanisation. Il sagissait de conserver des espaces tmoins pour favoriser la pdagogie et laccueil des
populations urbaines. Dans les annes 1980, la crise conomique les a pousss passer dun souci de conservation
un souci de dveloppement. Il y a alors eu une forte relation entre les Parcs et les Pays. Mais aprs 1988, on observe
un basculement vers des objectifs denvironnement.
Les initiateurs du dveloppement local ont par la suite reproch aux PNR docculter le dveloppement
conomique, puis de privilgier une logique programmative au dtriment des populations. Ainsi que le constate
Sabrina Constanzo : Issu des mouvements associatifs du milieu rural, le dveloppement local se caractrise par sa
dmarche ascendante. La politique des PNR, mme si elle se concrtise au niveau local, reste programmative.
Considrs comme des structures dlus, on a pu reprocher aux PNR leur manque de prise en compte des
populations locales 212.
Toutefois selon ME Chassagne, les PNR ont t prcurseurs dans le dveloppement durable : Ils ont
prserv le patrimoine et cherch en retirer une valeur conomique. Les Pays, eux, ont cherch la valorisation
conomique tout en prservant lenvironnement 213.

Lexprience du Men en Bretagne, exprience phare ,


lorigine du dveloppement local214
Selon Paul Houe, les habitants du Men lont dfini en 1965 comme un pays qui ne veut pas
mourir . Les Landes du Men forment une zone pauvre de la Bretagne intrieure lcart des villes et des
grands axes de communication. Il est en 1962 avec ses 26000 habitants un territoire enclav .
A la suite dune enqute mene avec des jeunes du Pays, 8000 personnes expriment dans des
prsences aux runions, leur identit, leur volont de vivre . En aot 1965, les lus et les forces vives du
Men constituent le comit dexpansion du Men, dit CEM, le premier des conseils de dveloppement tels
quon les connat de nos jours. Une dynamique de dveloppement dit ascendant sest concrtise par des
micro-ralisations, ftes populaires et activits culturelles. Le Men, lors de runions publiques invente son
propre dveloppement jusqu obtenir un contrat de rattrapage avec lETAT. Les 3 axes majeurs du
combat du Men se rsument ainsi :
La modernisation de lagriculture dans un grand complexe de production et de transformation
animale ;
La rnovation de lartisanat, puis du commerce, et le passage de quelques entreprises locales au cadre
industriel ;
Un tourisme bien rparti combin avec une vritable animation socio culturelle.
Ce mouvement reoit lappui des lus et quelques crdits en 6 tapes de ralisations de son
dveloppement local :
1969-75 : le comit dexpansion du Men devient oprationnel grce lappui du commissariat la
rnovation rurale (MA 68). Il cre 2 Sivoms ;
Mobilisation pour obtenir un plan damnagement rural PAR, et les lections de 77 marquent
ladhsion de la population ;
1978-89. Cration dun syndicat mixte, puis le PAR dbouche sur un contrat de pays. 1190
logements rhabilits 95% par des artisans locaux. 1200 emplois crs en 10 ans ; En 84 le PAR transform
en charte damnagement et de logement. Puis le Men participe la fondation des Pays de Bretagne et au
lancement des Etats Gnraux de Macon ;
1989-92 :Nouvelle gnration dlus. Les responsables du Men participent la cration de lois et

211 Entretien avec M.E Chassagne sur Les parcs naturels rgionaux, Dveloppement, oui mais lequel ? P.13 in territoires

n432, 2002.
212 Sabrina Costanzo, Entrer dans le dveloppement par le territoire, les parcs naturels rgionaux , P.12, in territoires

n432, 2002.
213 M.E. Chassagne, opus cit P. 13.
214 Cet encadr reprend et rsume les lments de : Paul Houe, Le Mene toujours en mouvement , in Territoires

n432.

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mesures sur le DL au niveau rgion, Etat


1992-96 :Aprs la loi de 92, transformation du syndicat mixte en communaut. Le Sivom du canton
de Merdrignac se transforme en communaut de commune, puis celui du Men en 1995-1996 : Le syndicat
mixte sassocie avec deux autres communauts (24 communes) pour constituer lACBD, Association Centre
Bretagne Dveloppement : 41 communes, 4 communauts, 45 000 habitants. Son territoire est reconnu en 96
dans le cadre de la loi Pasqua
Il est alors en 2001 organis ainsi : Le syndicat mixte du pays de CB (43 lus des 4 communauts dont
18 des 2 du Men ; Le conseil de dveloppement de 63 membres, rpartis en 6 commissions, avec un
animateur : dveloppement conomique, formation et vie sociale, culture sport et loisirs ; tourisme ;
amnagement du territoire ; prospective et communication.
Le Men est une de ces initiatives de DL qui a connu lpreuve de la dure. Paul Houe dfinit ainsi ce
type dinitiatives :
Elles sont constamment tirailles entre le souci de senraciner dans une dynamique locale en attente de
rsultats concrets et les exigences dintgration dans des politiques plus vastes et plus structures. Leur russite
et leur dveloppement supposent une dmarche globale et rigoureuse autour dun projet global partag, des
structures et des rseaux autour de ce projet, une ouverture constante des logiques plus vastes, une confiance
en soi et en lavenir 215.
Les acteurs du Dveloppement Local ont prouv trs tt le besoin de se mettre en rseaux et de donner
leur mouvement une visibilit. En ce sens les Etats Gnraux de Macon en 1982 ont constitu lacte de naissance du
mouvement politique de Dveloppement Local. Acte de naissance suivi pour les acteurs dits participationnistes ,
dune rgression dans la seconde partie des annes 1980, due ce quils ont nomm le sacre des notables , et
limposition par les Conseils Gnraux dun dcoupage des cantons, o les maires sont leurs clients. Selon ce mme
courant, la collaboration entre lus et non lus est longue se mettre en place et se fait dans la 2 partie des annes
90 216.
me

Deux expriences phares lorigine du dveloppement local,


dans les annes 1970 et 1980
1.

Le Centre Culturel des Monts du Lyonnais217

Le Centre Culturel des Monts du Lyonnais est une des premires expriences de dveloppement local. Il a
t cr en 1969 par 20 personnes pour rduire lcart entre les conditions de vie locales et celles des villes
priphriques de Lyon et de Saint-Etienne, et pour moderniser le territoire dans une perspective de dveloppement
global de la rgion. A une poque o agriculture et cohsion sociale sont menacs, il runit syndicats, artisans,
ouvriers, enseignants puis lus, au service des habitants. Ses activits ont concern une recherche sur lhistoire
locale, puis des cours de formation le soir et week-end, sur lexpression orale et la conduite de runions, des
activits de loisirs pour les enfants et le troisime age. Il a t la fois organe de rflexion et danimation, Etudeconseil et prestataire de services. Il est devenu alors comit de coordination des monts du Lyonnais, rgion de 37
communes avec 32500 habitants trs attachs leur territoire.
Le CCML se lance en 1973 dans llaboration dun contre Plan dAmnagement Rural avec des
commissions ouvertes aux habitants qui reformulent les travaux des commissions officielles. En 1975 le PAR du
comit dexpansion RHA est ractualis en fonction du PAR parallle. En 1976 le CCML devient accompagnateur
des contrats de pays Etat/Rgion. Dans ces annes 3 Sivoms sont crs, qui ont chacun intgr le projet de
dveloppement et les acteurs des contrats de pays.
En 1979 se constitue un syndicat intercommunal de lamnagement des Monts du Lyonnais, Le CCML est
affili la fdration des Centres Sociaux. Il renforce sa vocation sociale dans les annes 1980. Puis en 1988 il
procde la cration par Pierre Petitbout et M. Gagnard de la SCOP des Monts du Lyonnais qui a pour objet de
concevoir et grer les production des professionnels du dveloppement conomique et social et des activits
priphriques. Elle emploie les salaris du CCML et des centres sociaux et devient prestataire de service de la
CCML.
Prfigurant les SCIP, Socits Coopratives dIntrts Collectifs cres en 2001, elle sest dissoute en 1997
par crainte des lus de voir une structure sautonomiser et des habitants leur projet leur chapper. La charte de
pays est en cours dlaboration.
215 Paul Houe, Le Mene toujours en mouvement. Op. cit. P.9.
216 Georges Gontcharof, extrait dentretien avec les auteurs.
217 Daprs Le centre culturel anime le dveloppement local , par Sabrina Costanzo, in territoires n432, 2002.

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Cet exemple est significatif du passage o la fonction de programmation a pris le pas sur celle
dtablissement du projet. Il illustre le constat de Georges Gontcharof en 1981 : Les mises en uvre des PAR et
des contrats de Pays vont accentuer le caractre gestionnaire et menacer de plus en plus laspect dynamique du
mouvement, si vigoureux depuis 10 ans, en lenfermant dans des ralisations faire fonctionner .
Linstitutionnalisation risque toujours dtre la ranon du succs .
2.

Lexprience de Colombey-les-belles218

En 78-79 autour de Michel Diney conseiller gnral du canton de Colombey (31 communes) des
enseignants, responsables syndicaux et associatifs crent lassociation Avenir et Dfense du canton de Colombey
partir du constat que le pays est en train de mourir. Services, informations et amnagement sont mis en place
autour dune dmarche participative. En 1984-1988 lassociation engage les nouveaux lus municipaux dans le
processus. Des formations sont faites et un syndicat intercommunal vocations multiples est cr en 85 sur 2
ides : la libert dadhsion ou de retrait des communes en fonction des actions, le fonctionnement des instances
associant lus et non lus.
En 1989-1993, la structure se dote de moyens financiers (3 fr par habitants) et va convaincre le
dpartement, la Rgion, lEtat de sengager dans un partenariat.
En 1992 lEPCI est transforme en district fiscalit propre. Depuis 1993 de nombreuses stratgies de
dveloppement se sont dployes autour de projets entre lus et non lus. Le Pays est constat par la loi de 1995,
la charte valide par lassemble de Pays en 2000-2001. La communaut de communes fiscalit mixte nat en
2002.
Ce qui est relev sur ce projet est lesprit et lenthousiasme des habitants. Des groupes de travail examinent
les affaires, puis un conseil de district dcide. Une intercommunalit de projet sest constitue. Collecte des
ordures, taxes ou redevances sont dcids collectivement. Un centre conomique de soufflerie, de gravure et de
travail du verre se constitue aujourdhui dans une dynamique relaye par les pouvoirs publics.

218 Daprs Colombey-les-belles, 1978- Esprit et structure dun EPCI lgendaire par franois Hannoyer in territoires
n432, 2002.

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Les acteurs et le projet de dveloppement local


Les interactions dacteurs du dveloppement local

Projet

Les institutions et les


infrastructures nationales

Projet

Les lieux

Les gens
Lconomique,
la production

Projet

Les
pouvoirs, les
stratifications

Les modes de vie,


la culture

Largent,
les intrts
matriels

Projet
Projet

sociales

Avenir et le maintien des gens sur les lieux

Source : Le schma ci-dessus sinspire dun document de plaquettes et mini posters plaquettes dit par le Crdit agricole en 1987
pour prsenter le dveloppement local sous forme de jeu . On reproduit ici la chane dinteractions acteurs, lieux et sphres
dactivits.

Le schma prsente :
Les institutions et infrastructures nationales : les normes et rgles de la vie en socit, comment les
individus se socialisent par lcole, la famille, le travail, la structure des services publics.
Les lieux : les terres agricoles, les paysages urbains, les industries, les caractristiques de l'habitat
(regroup ou dispers, lieux inoccups, types d'immeubles etc..). Leur attractivit, leur image, leur espace
vcu comme porteur didentits.
Les gens : la population environnante: ceux qui travaillent, ceux qui ne travaillent pas, les
nouveaux installs, les scolaires, les leaders etc. Leur dynamique, le soutien des dcideurs institutionnels et
politiques aux projets et aux initiatives, leurs ressources techniques et comptences, leurs cooprations, leurs
solidarits, leurs innovations.
Les pouvoirs en place, politiques, institutionnels, associatifs, privs, les groupes de pressions, les
syndicats, etc. Les prises de dcisions et les jeux dalliances. Les classifications et stratifications des diffrents
groupes sociaux, les relations sociales de ngociation et de solidarit.
La production par secteurs, les caractristiques des entreprises, le travail des habitants, les services.
La comptitivit conomique et l'accs aux marchs des produits, la coordination des activits et des emplois
existants, les situations de chmage.
Les modes de vie et l'organisation des loisirs sur le territoire, ftes, sociabilit, les systmes de
valeurs de lappartenance, lidentit territoriale, le patrimoine.
Largent, le crdit, les revenus, les patrimoines et leur distribution, les proprits et les intrts
particuliers.
Lavenir et les projets locaux sur le territoire, fonction de la rgulation des autres lments

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Les lments principaux du tableau ci-dessus ont t produits en 1987 par le Crdit Agricole, dans un
prcieux document sur comment explorer son territoire219. On nous prsente l, destination du profane comme
du professionnel, un guide pour explorer son territoire avec ses ressources locales afin d'entreprendre.
Les thmes centraux du dveloppement local, sur lesquels doit s'arrter et rflchir tout porteur de projet potentiel,
sont ainsi exposs: les gens, les lieux, les pouvoirs, la production, les modes de vie, l'argent, l'avenir et les projets
locaux.
Le guide entrane, par la suite, l'acteur dans l'analyse des stratgies d'action face la connaissance des
multiples familles d'acteurs qui peuplent un territoire. Il distingue en ce sens:
- le groupe initiateur avec porteur de projets;
- le comit de pilotage;
- l'quipe diagnostic;
- le panel d'acteurs;
- les experts en mthode et formation.
Lagir, la mobilisation et le projet de dveloppement local
Jos Arocena dans un ouvrage fondateur, le dveloppement par linitiative locale, a dfini en ces termes, ds
1985, la philosophie de l'agir du dveloppement local220:
mobiliser une population de nouveaux acteurs par des rseaux de soutien;
mener une action concertante, favorisant des relations de partages entre acteurs autour dun consensus pour
crer une logique inter-institutionnelle transversale;
exercer une activit critique et innovatrice fonde sur une sortie du mtier et une transgression du porteur
de projet. Ainsi, llu qui sengage dans une action de cration dactivits agit au-del de la logique dun simple
contrle politicien pour se retrouver coresponsable des institutions cres . Selon Arocna, tout acteur de
dveloppement local se risque au-del des territoires connu, et sera peru par les autres comme un aventurier, un
peu un marginal , il risque une sortie de lunivers protg de son institution pour oser la ngociation dun lieu
ouvert et de ce fait complexe et dangereux 221.
Il a t de mme montr dans le cadre d'une formation AFPA222-Lonardo en 1997-1998223 que l'acteur
du dveloppement local s'impose comme un preneur de risques, voire un petit entrepreneur qui sait mobiliser et
rallier son environnement.

Les Clubs Partenaires Pour Agir, une autre dmarche dchanges


pour le dveloppement local224
Les Clubs Partenaires pour agir ont t initis en France lautomne 1998 par ETD,
Entreprise, Territoires et Dveloppement, avec le soutien de la DATAR puis de la CDC, sur 11 rgions ou
inter-rgions. Leur cration, aprs les premires rencontres des acteurs du dveloppement local
Marseille fin 1997, rpondait une volont politique forte de faire remonter et de mettre en
communication des comptences en rassemblant des individus situs sur des mme enjeux mais dans des
mtiers diffrents. Ce projet sinscrivait dans un propos paradoxal, qui tait pour lEtat de territorialiser ,
cest dire de renforcer son investissement dans les rgions, tout en affirmant leur droit, voire leur devoir,
se dvelopper aux rythmes spcifiques de leurs ressources, de leurs populations et de leurs projets.
Ils rassemblent aujourdhui plus de 500 membres actifs. Leur objectif est, en partant des
comptences et des expriences de terrain, de dvelopper des lieux de paroles et dchanges en relation
avec les thmes dactualit du dveloppement local, puis de crer dans le mme temps des liens
interpersonnels et des partenariats institutionnellement dcloisonns entre les cinq familles dacteurs
qui composent un territoire : Acteurs conomiques (entreprises), Associations (environnement social),
Collectivits territoriales (Elus et techniciens), Services de lEtat (services dconcentrs), Organismes de
219 Cf. Guide d'action dans la vie locale. IFCAM . Institut de formation du crdit agricole mutuel, 1987, Paris.
220 Cf. J. Arocena, Le dveloppement par l'initiative locale, Ed. L'Harmattan, 1985, Paris.
221 Opus cit.

222 Association pour la Formation Professionnelle des Adultes.


223 Cf. P.N.Denieuil, La complexit du dveloppement local, rapport du programme Leonardo, Focadel, Afpa (M.
Jakubowicz chef de projet, avec la participation de Patrick Badouel), Paris, 1998.
224 Cet encadr prsente une exprience dont nous avons suivi pendant une anne les diverses manifestations. Les Clubs
partenaires Pour Agir sont une exprience innovante de mise en rseau des familles dacteurs du dveloppement local, qui
doit beaucoup au portage de son chef de Projet, Patrick Badouel.

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formation et rseaux dexpertise.


Ces Clubs organisent, avec leurs structures dappui, et leurs quipes danimation composes de
membres souvent renouvels, des runions plnires, deux sminaires annuels interrgionaux
dinformation et dchanges dexpriences, sminaires organiss autour dune mthodologie interactive
dateliers et de tables rondes, des groupes de travail thmatiques ou visites sur sites et voyages dtudes,
des reprages des forces vives et diffusion dinformation auprs des acteurs interrgionaux, puis avec ETD
une universit dautomne et les rencontres des acteurs du dveloppement local.
Les Clubs Partenaires pour Agir chappent aux catgories classiques du fonctionnement des
groupes : Il ne sagit pas de clubs sectoriels, professionnels, gographiques. Ils ne correspondent ni des
structures Projet, ni associations ou lieux de rencontres de copains , voire de bnvoles. Ils ne
comportent pas un systme dorganisation fdratrice, base sur la reprsentation dindividus ou dides,
la dlgation des actions, la hirarchie dans la prise de dcision. Ils ne correspondent pas un
engagement militant ou politico idologique. Il sagit de rseaux ouverts, fonds sur lengagement
individuel, produisant un lien social constitu par le partage de valeurs et lchange dexpriences. Ils ont
pour caractristique essentielle un agir 3 niveaux : Un engagement individuel, mobile et souple, qui
peut apparatre ou se retirer quand bon lui semble ; La libre dcision et la volont personnelle du
sujet , le lien et le rseau sont potentiels et nexistent que par lengagement volontaire ; Une
rgnration continue par un faire ensemble codifi par des personnes relais (les structures dappui, les
rfrents ETD). Cet agir sembote dans un croisement de rseaux qui viennent le stimuler et lenrichir :
Les rseaux croiss des groupes de travail constitus sur un mme club, ou sur dautres lieux :
petits djeuners, visites dexpriences etc..
Les rseaux constitus par lquipe danimation autour dun chantier commun et bi-annuel
quest le sminaire, qui runit lensemble des membres des groupes de travail,
Les rseaux croiss dchanges inter clubs tels quils se constituent lors des universits
dautomne par exemple
Des rseaux dans lesquels vient sencastrer lquipe nationale des Clubs et dETD
La recherche sur les questions du territoire a souvent tendance occulter sa dimension de territoire habit,
c'est--dire dun espace marqu par lactivit collective et volontaire des hommes. Les travaux sociologiques de
Pierre Teisserenc sur la mobilisation des acteurs du dveloppement local ont bien prcis cet aspect. Le
dveloppement dun territoire est dtermin non seulement par les caractristiques physiques ou gographiques, mais
par la capacit de tous les acteurs concerns travailler ensemble au profit de leur territoire. Le dveloppement local
structure un systme de partenariat dacteurs. Pierre Teisserenc avait bien montr en ce sens que plusieurs projets ont
dmarr par la volont dun nombre dacteurs qui se sont engags dans une stratgie de dfense de leur territoire, et
qui sont en situation de survie225.

Les tapes d'un projet et d'une action de dveloppement local 226


On retiendra la structure prsente par Pierre Teisserenc, qui procde une typologie des
principes d'actions et des phases de mobilisation des acteurs du dveloppement local, que l'on retrouve
dans la plupart des projets:
La phase d'initiative en premier lieu, concerne l'acquisition des formations par apprentissage
individuel et collectif. A l'origine est l'lment dclencheur (vnement, dpt de bilan, dcision
collective..), repris par un leader social ou politique, ou un tissu associatif en rponse un tat de crise. Il
s'agit de l'tape d'une revendication identitaire et de la formation de rseaux.
La deuxime phase est de turbulences ou d'effervescence. Des phnomnes de
turbulences227 qui touchent tous les aspects de la vie locale provoquent ce que Patrick Badouel
nomme un dclic, qui remet en question les rapports de force traditionnels. Ils se matrialisent par une
intgration des savoir-faire acquis et une formalisation des modes de coopration. On passe
l'institutionnalisation par un projet fdrateur (par exemple cration d'un festival de musique, d'un club
ou d'une foire d'entrepreneurs etc..), et la professionnalisation du projet par la fois:
225 Pierre Teisserenc, La mobilisation des acteurs du dveloppement local, in Socits contemporaines 1994.
226 Daprs Pierre Teisserenc in La mobilisation des acteurs du dveloppement local, Op. cit.
227 P. Birch, Dynamique de l'offre d'emploi aux USA 1975-1985 , in P. Dalle et J. Bounine, Pour dvelopper l'emploi,

Masson, Paris, 1987, P. 166-187

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- le partage des comptences et la coopration entre les acteurs;


- le renforcement du partenariat;
- la rappropriation par les acteurs clefs;
- la cration de rseaux institutionnels.
Cette tape donne lieu une modification des rapports de force au sein du systme social local.
Elle est marque par la concertation inter-institutionnelle (Arocna) qui lgitime les ngociations.
La troisime phase se caractrise par le foisonnement de projets et d'initiatives qui rendent
possible un dveloppement plus soutenu et plus autonome, et qui dclenche:
- l'expression des cultures locales et l'adhsion des partenaires;
- une rgulation verticale hirarchique et horizontale entre les acteurs.
Au cours de cette tape se cre une communaut nouvelle pour relever le dfi, et le territoire
s'impose comme le support, l'enjeu de l'action collective. Cette mobilisation sur de nouvelles normes est
porte par ce que Jean-Louis Laville a nomm des inter acteurs, relais entre les exigences du monde
domestique et celles du monde marchand. Les lus locaux et rgionaux de leur ct passent d'une
culture de la dlgation une culture de l'action. Les enjeux du dveloppement local sont alors de
produire de nouvelles identits collectives initiatrices de partenariats et bases sur des impulsions
rciprocitaires rendant compte de l'implication des divers partenaires dans la ralisation d'actions
collectives.
Cette preuve de la mise en uvre du projet de dveloppement s'expose souvent des
difficults en matire de manque de formation du potentiel humain porteur, et de dfaillance des
hommes dans la gestion du dveloppement local : Cela exige, bien sr, des leaders politiques capables
de s'effacer totalement derrire l'objet228.
Les travaux produits sur la question ont montr dune part quil ne suffit pas de rassembler des initiatives
individuelles pour crer un mouvement durable, et dautre part la ncessit pour cela dun projet d'ensemble, appuy
sur un groupe de partenaires qui l'incarne, une stratgie et des outils.
Le mouvement du dveloppement local en France soriente actuellement sur la notion de projet. La
politique de projet de dveloppement prcde le choix du territoire. En fait, il n'y a pas de vritable territoire, sans
projet des acteurs qui l'occupent. Le territoire est dtermin par le rseau des acteurs qui sont capables de travailler
ensemble un projet global de dveloppement. Dune faon gnrale, il sagit du territoire des acteurs. Le
mouvement descendant de l'Etat vers le territoire se trouve li au territoire dtermin par le mouvement ascendant
des acteurs locaux du dveloppement qui cherchent la reconnaissance et les financements des pouvoirs publics.
Ainsi que lvoquait Marcel Roncayolo, ce nest pas le primtre du territoire qui constitue le projet, mais le
primtre du projet qui construit le territoire229.
Lexprience phare dun grand rseau dacteurs du dveloppement local, le cas de lUNADEL (Union
Nationale des Acteurs du Dveloppement Local)
Cette exprience tmoigne de plus de 20 ans de dveloppement local en France, et en porte la
mmoire 230.
Dans les annes 1970 de nombreux mtiers du Dveloppement Local et du Dveloppement Social,
inspirs du Tiers-mondisme et des thories du dveloppement ingal puis du rgionalisme, et des approches
sociales communautaires, rentrent en contact pour sorganiser en rseaux.
Les tats gnraux de Macon en 1982 consacrent la naissance de lANDLP, Association Nationale
pour le Dveloppement Local et les Pays, stimule par lavnement de la gauche au pouvoir et des affinits
entre autres avec Michel Rocard. Lassociation est base non sur un rassemblement corporatiste de structures,
mais sur un message (le dveloppement local participatif). Elle associe les diffrentes familles du
dveloppement local autour dun projet collectif.
En 1992 lUNADEL est ne de la fusion de la Fdration des Pays de France et de lANDLP. Son
objectif a t de chercher combler le foss entre les militants et les politiques, les lus et les professionnels.
Elle sest alors constitue en un forum de rencontres entre des publics divers, dans le cadre dune rflexion de
228 Cf. J.B.Lebret, Principes pour l'action, Economie et Humanisme, Lyon 1945.
229 Intervention au sminaire PACA des clubs Partenaires pour agir. Document P.N. Denieuil, Novembre 2002.
230 Cet encadr sinspire de : Pratiques diverses, valeurs communes : laventure dun rseau dacteurs ou petite histoire de

lUnadel , in Territoires, n432.

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fond dans un rle dducation et de formation. Elle sappuie pour cela sur une organisation en rseaux partir
dassociations elles-mmes reproductrices de rseaux. Sa lettre Rseaux et dveloppement est tire 1200
exemplaires.
Puis elle sest voulue en tant que mouvement national, un contrepoids aux pressions politiques
locales. LUNADEL sest dfinie comme le rceptacle dune somme de pratiques dans lesquelles peut
sancrer le discours politique. Avec une volont de sortir des approches majoritairement conomiques du DL
damnagement, en privilgiant les dimensions culturelles, sociales, environnementales .
En 1997, les rencontres de Carcassonne, Territoires davenir ont t 15 ans aprs les Etats
Gnraux de Macon, loccasion pour lUNADEL de raffirmer ses valeurs du dveloppement local participatif,
avec plus de 700 participants, 40 rseaux partenaires et 10 nationalits.
Les ralisations de l UNADEL et ses grands chantiers :
Dvelopper les territoires par des pratiques participatives pour les amnager. LUNADEL a
particip aux dbats relatifs lamnagement du territoire en 1995 (loi Pasqua) et en 1997 (loi Voynet). Elle y
a inscrit la disjonction entre le primtre dtude et le primtre de projet participatif. Elle sest attache la
mise en application des principes noncs dans ces lois au travers de groupes dchanges de pratiques
danimateurs de dmarches locales. Cela a abouti un outil mthodologique : Animation territoriale et conseil
de dveloppement, un guide de questionnement. A sa suite une exprience a t lance : Pour des conseils
de dveloppement participatifs , rassemblant 42 territoires. Elle se concentre actuellement sur la collecte
dexpriences locales.
Des mtiers au service du dveloppement. En 1994, lUNADEL a dpos un amnagement la loi
Hoefel visant ce quelle prenne mieux en compte la spcificit dagent de dveloppement local. Cet
amendement a t rejet et nombreuses sont encore actuellement les difficults entre agents de
Dveloppement Local contractuels et collectivits employeurs. LUNADEL a lanc en 2000 une enqute
auprs de 2000 agents de DL et a crit la charte du mtier dagent de dveloppement local.. Elle a dans le
mme temps continu sa sensibilisation auprs des pouvoirs publics. En 2001 et en 2003 elle organisa des
journes et des Etats Gnraux des mtiers du dveloppement local.
Un investissement dans le programme Nouveaux services, nouveaux emplois . Ce programme
cherchait intgrer dans les dynamiques locales, des besoins non couverts, permettant des jeunes de trouver
une place de proximit sur leur territoire231. LUnadel fut signataire de laccord cadre Nouveaux
services, nouveaux emplois . Elle organisa dans ce cadre des journes dchanges de pratiques, puis
didentification de la fonction doprateur de rseau, et de travaux de mthodologie et dvaluation sur
lmergence et la prennisation des activits Emplois Jeunes.
Des liens avec linternational. Elle a contribu aux relations internationales de ses adhrents en
favorisant les changes dexpriences et les partenariats internationaux. Elle a organis les rencontres
mondiales du DL Sherbrooke (Qubec) avec 800 acteurs de 50 pays. En 2000 elle sengage dans le
processus EuroMed pour promouvoir le DL dans les changes entre lEurope et les pays mditerranens. Puis
elle a runi un rseau mondial des acteurs du dveloppement local soutenable, et travaille avec des ttes de
rseau au Maroc, en Afrique de lOuest, en Hongrie, en Roumanie, au Qubec, en Europe. Enfin, elle
entretient des relations avec les associations de solidarit internationale (CFSI, CRIDI, CCFD).
Un ouvrage dimportance, produit par lquipe de Didier Minot et la Bergerie Nationale de Rambouillet, est
consacr la mthodologie du projet de territoire et de dveloppement local durable. Dans le contexte de mise en
place des pays et des agglomrations, il sagit dun livre mthodologique232 qui rpond trois types de questions :
quest ce quun dveloppement local durable, participatif et solidaire ? Quest la participation des acteurs et des
habitants ? Quelles sont les mthodes dapproche et de conduite dun projet de territoire ? Ce livre envisage les
finalits du dveloppement territorial (lvolution des territoires franais, le dveloppement local durable, le projet), la
mobilisation et la participation des acteurs sur le territoire, llaboration dun projet (llan politique, les outils du
partenariat, le diagnostic partag, les objectifs stratgique, la charte de territoire), la programmation et la
contractualisation (construire un programme daction, les diffrents niveaux de contractualisation), la mise en uvre
et lvaluation (grer les demandes, les outils du pilotage, lanimation, lvaluation participative).
231 Une littrature importante existe sur les questions poses par le programme emplois jeunes (prennisation du service,
relations de lemploi et de la structure, problmatique de lemploi aid, devenir du jeune etc.). En revanche on peut
dplorer que la dimension du dveloppement local ait t mal explore. Et pourtant ces emplois ont souvent permis de
prendre en considration le tissu social du territoire et sa revitalisation.
232 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, avec

la participation de Jean Pierre Rochas, Sylvain Bregeot, Sylvie pellerin, Marie Dminique Calat Ed La Bergerie nationale
2001.

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Un autre ouvrage de la Bergerie Nationale233 analyse lvolution du mtier dagent de dveloppement local
la lumire de la recomposition territoriale des lois Voynet et Chevnement : le contenu pour les formations initiales,
les besoins de la formation continue, les parcours ngocis de formations qualifiantes, la mise en rseaux doutils de
formation, lalternance entre ressourcement et exercice du mtier, les fonctions de lagent de dveloppement et la
multiplicit des statuts, le rfrentiel mtier et formation.

Des principes pour laborer une charte de territoire234


La charte est labore partir d'une dmarche volontaire, l'initiative et par dlibration des lus
d'un territoire structur en communaut de communes ou en district. Ces initiateurs informent alors de leur
dcision et mobilisent les collectivits territoriales et les autres acteurs locaux.
Une charte de territoire est construite en plusieurs phases :
. D'une part, il s'agit de dresser un bilan du dveloppement local pass et en cours ;
. D'autre part, de porter un regard et une apprciation sur le patrimoine, la situation
culturelle, social et conomique ;
. Il s'agit d'examiner aussi les problmatiques et les enjeux d'amnagement, de protection et
de dveloppement qui en dcoulent ;
. De choisir les vocations des diffrents secteurs qui composent le territoire;
. Puis de dfinir les orientations stratgiques l'horizon de dix ans ;
. Dernire phase : baucher un programme d'actions et choisir des rgles et des moyens ncessaires pour le
mettre en uvre235.

Quest ce quune plate forme d'initiative locale


Une plate forme d'initiative locale rassemble des acteurs conomiques soucieux de soutenir les
crateurs d'entreprise dans leur rgion, pour dynamiser le tissu conomique local. Chaque plate forme
(PFIL) mobilise des professionnels venus de tous les horizons. Son objectif est de permettre des
crateurs d'entreprise de se lancer. Les aider les suivre dans leur dmarche et leurs contacts. C'est
possible quand plusieurs acteurs conomiques et sociaux s'engagent.
L'intervention d'une PFIL se situe trois niveaux essentiels :
Mobilisation de fonds pour financer la cration d'entreprise, sous forme de prts d'honneur.
Ces fonds proviennent de subventions de l'Etat, des collectivits locales et territoriales, d'organismes
sociaux
Accompagnement de l'entreprise en cration : un suivi technique du crateur est assur soit
bnvolement par des cadres actifs ou la retraite, soit par des gens de mtier
Parrainage du crateur : la plate-forme permet un crateur d'avoir auprs de lui l'exprience d'un
chef d'entreprise, sa caution, son appui moral, ses conseils. Elle permet de constituer un rseau de
solidarit et de partenariat et d'unir grandes et petites entreprises236.

Dveloppement conomique local, emploi formation et cration dentreprise


Mthodologie du dveloppement conomique local et global : comment laborer avec les pouvoirs
publics un projet de dveloppement conomique local

233 Cf. Sylvie Pellerin, La formation et lemploi des agents de dveloppement, Synthse des entretiens de Rambouillet, Ed
de la Bergerie Nationale, juin 2000.
234 Cf. Franois Clment, Elaborer une charte de territoire , in Territoires, n 397, avril 1999 P. 6-7.
235 Op. cit.
236 Daprs Qu'est-ce qu'une plate forme d'initiative locale ? , Daniel Faindt et Daniel Hincelin, in Territoires, n 368,
mai 1996. P. 28.

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Les travaux de Cuaresma et Pecqueur posent la question des conditions dapplication dun projet de
dveloppement local viable 237. Face aux dplacements brutaux d'emplois qui dstabilisent les conomies
locales 238, face laugmentation et la durabilit du chmage, et face aux checs de la dcentralisation, les
auteurs sinterrogent sur la relativit des bienfaits conomiques du dveloppement local :
Le dveloppement local comme pratique de la vie sociale, politique et conomique semble marquer le pas
alors qu'il reprsentait vers la fin des annes 70, une promesse de renouveau tant des dynamiques conomiques que
des pratiques de la dmocratie239 .
Les actions et les projets de dveloppement local apparaissent comme des dfenses drisoires qui
permettent, au mieux, de limiter ou retarder localement les effets des mutations conomiques et, au pire, qui
contribuent mietter le salariat, fragiliser les statuts sociaux et entretenir de l'ajustement mondial l'uvre
aujourd'hui et amorc depuis plus de 10 ans 240.
Les deux auteurs s'interrogent sur le fait de renoncer au mirage des politiques de dveloppement
local 241? Faut-il dnoncer les pratiques localises qui justifient la puissance des baronnies locales renforces
par la dcentralisation sans autre effet que d'affaiblir le pouvoir d'Etat, diluer les responsabilits et marginaliser la
capacit d'action des syndicats? 242. Dans la mesure o la mutation des tissus conomiques affecte la valorisation
des atouts spcifiques au territoire , il s'agit selon les auteurs, de dvelopper une stratgie de mobilisation des
ressources en tenant compte de l'histoire accumule, des savoir-faire particuliers au lieu :
Chaque territoire doit trouver l'activit qui mobilise le meilleur de lui-mme mais aussi qui puisse
constituer un avantage comparatif rel par rapport ses concurrents. Une telle rorientation de l'action doit
conduire clairement distinguer, d'une part, les efforts que peuvent consentir les collectivits territoriales pour
profiter des mouvements de dlocalisation des entreprises et, d'autre part, la dmarche de cration ou de rvlation
des ressources spcifiques du territoire243.
En dautres termes, les auteurs tablissent ici une diffrence fondamentale entre dune part la logique doffre
territoriale dinfrastructures aux entreprises ou de ngociation des avantages octroys, et dautre part la valorisation
des potentiels internes qui sont les vritables moteurs de la comptitivit des territoires. La leon de louvrage semble
tre que la comptitivit dun territoire rside moins dans loctroi davantages issus dun parachutage industriel, que
dans sa capacit de valoriser avec profit ses comptences et son savoir-faire sur le march244.
Emploi-formation, cration dentreprise, rseaux et projets de dveloppement
Beaucoup de travaux s'attachent la construction territoriale245 emploi-formation par des diagnostics de
dveloppement de l'emploi. En faisant des propositions aux dcideurs: librer l'nergie des professionnels locaux en
simplifiant les procdures administratives et en autonomisant les acteurs; initier des projets de valorisation des
ressources humaines l'gard des salaris fragiliss; faciliter l'exercice de la pluri-activit et du dveloppement
saisonnier, favoriser la prennisation des emplois du tiers secteur en dveloppant l'union d'conomie sociale
runissant des partenaires publics et privs.
Dans un tel contexte, comme l'a montr Maurice Jakubowicz246, la Formation Professionnelle ne constitue
pas une fin en soi. Les organismes de formation doivent dfinir une veille territoriale avec les entreprises et les
collectivits publiques, et des rfrentiels souples en prparant les cadres rgionaux aux mthodes de l'intervention
territoriale. Pour ce faire, les organismes de formation doivent tre en mesure d'intervenir le plus en amont possible
des projets, voire de participer leur laboration avant mme la mise en place de ladite formation.
237 M. Cuaresma et B. Pecqueur, Mener un projet de dveloppement local, Les Editions D'organisation, 1996, Plaquette de
prsentation .
238 M. Cuaresma et B. Pecqueur, Mener un projet de dveloppement local, Les Editions D'organisation, 1996, P. 9.
239 Op. cit.
240 Op. cit.
241 A. Bihr, Le mirage des politiques de dveloppement local , Le Monde Diplomatique, Novembre 1992.
242 Op. cit. P; 10.
243 Op. cit. P. 12.
244 Op. cit.
245 Christophe De Mazire. Formation et dveloppement territorial. Universit de Tours, Clerse-Ifresi, Lille, janvier 1998, in
les Ateliers de la formation professionnelle, rgion Nord Pas-de-Calais, 1997.
246 Maurice Jakubowicz, Op. cit.

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Les travaux mens par Jos Arocna et l'quipe de Renaud Sainsaulieu dans les annes 1980 demeurent
d'actualit247. Ils envisagent l'entreprendre comme un systme social localis sur les mcanismes reproducteurs et
porteurs d'un milieu support. A cet gard, la cration d'entreprise n'est plus pose comme un acte unique, mais
comme un processus exigeant des efforts et des aides varies, au cours des diffrentes phases qui vont du projet et de
la dcision la consolidation 248.
Selon Arocna, cest toujours un milieu conomique social et culturel qui est touch par une cration : la
concurrence, les fournisseurs, les aides multiples ou les collgues reproduisent un ensemble de supports permettant
denrichir ou dtoffer la volont et la ralit de cration 249, selon que le promoteur en matrise ou non les
enjeux. La cration d'entreprise est une mcanique collective: La cration dentreprise lie de manire obligatoire le
crateur et les organismes concerns par la cration, source de conflits et dalliances. Elle met en prsence des
partenaires ingaux pour lesquels lenjeu nest pas le mme : dun ct le crateur qui investit lensemble de ses
forces et, de lautre, des institutions qui trouvent l une justification de leur existence et un moyen de renforcer leurs
rseaux et leur prsence sur le terrain 250.
La cration d'entreprise apparat alors comme laboutissement dun parcours dobstacles au cours duquel les
entrepreneurs promoteurs n'ont pas les mmes chances de russite car la combinaison des milieux plus ou moins
porteurs et des individus plus ou moins ports varie considrablement251.
A lheure de la construction des Pays, des communauts dagglomrations, et de laccroissement du pouvoir
de dcision des Conseils Rgionaux en matire de formation, LAFPA se trouve induite voluer dun rle de
prestataire de formation, un rle dingnierie et daccompagnement du dveloppement des populations et de leurs
lieux de vie, et donc dune logique de produits nationaux une logique de services territoriaux.
Un ouvrage rcent, Dveloppement des territoires, politiques de lemploi, et formation252, analyse les

modalits de participation dun organisme de formation au dveloppement territorial. Ce livre prsente trois
exercices de dveloppement territorial, auxquels sest livre lAFPA : Limplantation en Savoie, dun plateau de
services pour le retour lemploi et laccompagnement de publics en difficults ; le diagnostic action du
dveloppement dun massif rgional de larrire pays niois ; la cration dun Service Public de lEmploi
interdpartemental pour rguler loffre et la demande Emploi/Formation sur le ple aroportuaire de Roissy.
Cet ouvrage traite de la mise en place progressive de projets de dveloppement, dans leurs mandres
institutionnels, tout en menant une rflexion thorique sur le partenariat et la construction de laction locale. Le
dveloppement territorial y apparat comme un jeu dacteurs o se mlent enjeux et logiques professionnelles. Dans
ce cadre, lAFPA se trouve prise dans un rle de rgulateur de partenariat et densemblier entre les dmarches des
services sociaux (DDASS, Assistantes sociales), des acteurs de lemploi (ANPE et DDTEFP), des acteurs conomiques
(entreprises), des collectivits locales et des lus.

247 J. Arocena, Le dveloppement par l'initiative locale, Ed. L'Harmattan, 1985, Paris.
248 Opus cit.

249 J. Arocena, La cration dentreprise, une affaire de rseaux, Ed. La documentation franaise, 1988.
250 J. Arocena, opus cit.
251 Voir sur ce point : Pierre-Nol Denieuil et Maria Crisetti-Largillire, Cration dentreprise et dveloppement local,

Capitalisation dune exprience de promotion de lemploi par la micro et petite entre prise au Maroc, Un guide pour
laction, Ed. LHarmattan, 2004, Paris. Cet ouvrage retrace une recherche action globale au carrefour du social, de

lconomique et du politique. Son cadre conceptuel est celui du dveloppement local, combinant lapproche territoriale
(initiative des acteurs locaux) avec le mouvement naissant au Maroc, de dconcentration et de territorialisation par lEtat,
des politiques publiques. Cet ouvrage prsente 60 repres mthodologiques pour laction usage entre autres, des
oprateurs du dveloppement local.
252 Pierre-Nol Denieuil et Odile Piriou, Dveloppement des territoires, politiques de lemploi, et formation ; Lapproche

territoriale, un enjeu pour lAFPA, Ed. LHarmattan, 2003, Paris. LAFPA, association pour la formation professionnelle des

adultes, (plus de 8 millions de journes de formation par an pour plus de 140 000 stagiaires) est, entre autres, charge de
lexcution de la commande publique pour la formation, au sein du Service Public de lEmploi (SPE). Ce livre traite de sa
participation des projets de dveloppement local et territorial.

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Tmoignage 6 Jacques Faubert253

Le territoire comme personne


De laction sociale rparatrice et correctrice laction territoriale globale

Je suis pour une politique de dveloppement local global du territoire. On peut considrer le mot
social en France comme un boulet smantique car trop connot et sans vision mobilisable sur ce mot. Le
terme de social est lourd employer, et ceci a ouvert des dbats idologiques. Ma posture de militant et mon
exprience professionnelle dans ce domaine mont plutt fait prfrer le socital. Le social est l'quivalent de
socital au sens que donnent les Italiens au terme, qui a trait aux rapports sociaux et lorganisation de la
socit.
La notion du social en France a t colle d'autres notions telles que la couverture sociale, les
affaires sociales, les assurances sociales etc. Cela voudrait dire que la socit a une partie d'elle-mme qui
ncessite un traitement particulier, avec un traitement social du chmage, cela voudrait dire que lon
s'intresse aux victimes du chmage par exemple, et tout cela sopposerait aux politiques de lemploi, en tout
cas en serait un disfonctionnement. Cela signifie dans ce sens courant du social, que le traitement social
s'occupe de ceux qui n'ont pas pu tre intgrs dans la dmarche. Le traitement du social est ici une approche
de rquilibrage.
Le social c'est ici le supplment dme, la compensation d'une dmarche conomique qui ne prend
pas la ressource humaine comme moteur de dveloppement dans la politique de la ville. Ce nest pas ma
conception. On a eu ce dbat en politiques de la ville. Par exemple le DSQ veut dire qu'il existe des quartiers
dfavoriss, c'est--dire il y a des habitants qui sont en difficult et il faut essayer de trouver des politiques
compensatoires et de rquilibrage au nom des principes de justice et dquit. Le rquilibrage aboutit la
logique de discrimination positive. On trouve l'ide de rquilibrage dans le dveloppement social urbain.
Paralllement on a parl de dveloppement conomique en termes compensatoires en donnant de
lattractivit des territoires semblant en manquer. Il y a eu des plans qui ont favoris la cration d'activits
dans les villes qui ont eu des problmes. Par exemple la zone franche urbaine cre les conditions pour amener
de l'conomique dans les quartiers en difficult. A saint Denis, il y a eu cration de ples d'excellence, il
s'agit de politiques d'implantation volontaristes sur le foncier, qui vont donner une forte attractivit au
territoire. Malgr les indniables crations demplois, les habitants de ce secteur ne trouvent pas leur place
dans ces dispositifs. Puis le paradoxe, est que l'emploi qui se cre sur ces zones n'est pas attribu aux gens qui
vivent dans le mme territoire de cration, des tudes le montrent. En ce sens le dveloppement social local,
c'est linstitutionnalisation du social sur un territoire en dveloppement conomique.
Selon moi cest le dveloppement de la socit locale, le dveloppement local, le dveloppement
durable, le dveloppement harmonieux quil faut viser. La question qui se pose est : en quoi la ressource
humaine du territoire est un levier de dveloppement ? Il faut avoir une stratgie qui considre les composants
sociaux du territoire comme lments de diagnostic intgr. L'outil dveloppement doit intgrer les
composantes sociales ou ressources humaines du territoire. Le dveloppement est une politique de
comptences individuelle et collective du territoire. Le territoire est une personne collective, il a des besoins
que l'on repre, des comptences.
Avoir un projet social local c'est changer la ressources humaine, les comptences et les humains,
c'est l'interaction entre entreprises et services publics et leur rle sur le territoire. Est-ce que les entreprises
sont mailles ou seulement installes sur le territoire ? Dans chacun de ces cas, on na pas la mme dmarche
pour mener un projet. Sil y a un choix des entreprises dans la remobilisation des personnes, ce nest pas la
mme chose que de proposer en tant quANPE tous ces chmeurs la premire entreprise qui sinstalle sur le
territoire, et l on gche dfinitivement la relation entreprise/territoire. Il faut donc intervenir en amont pour
que lentreprise ne soit pas en dmarche externe sur le territoire.
L'action sociale est un terme connot, il signifie : je rponds aux difficults. L'action sociale se
tournant vers les individus, des catgories sociales, elle a du mal considrer le territoire comme acteur
collectif. Les maux sont recenss et classifis et on essaye de mettre des moyens pour que les gens s'en sortent
et produisent, mais on ne fait rien pour que le territoire sen sorte. Pour moi, le territoire doit pouvoir produire
ses anticorps et ne pas tre anesthsi par des antibiotiques. Il doit trouver globalement dans ses forces
sociales les moyens et les projets qui le font sortir de ses difficults. Or l'action sociale pour aussi gnreuse
253 Montage extrait dun entretien avec Jacques Faubert (AFPA) et en reprenant les propos, ralis par les auteurs.

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quelle soit, se situe beaucoup dans la rpartition et dans l'assistanat, et pas dans le dveloppement.
Le ministre de la ville a mont des PST, Projets Sociaux de Territoire. On peut fonder un espoir de
changement de paradigme par rapport cette approche dans la mesure o ces projets sociaux de territoire
sont des projets de dveloppement marquant une tape entre une politique de guichet et une politique dappui
projet. Ces PST avec leur fonction de globalisation de l'action sociale seraient l'embryon de projets qui vont
finir par se mailler avec les autres acteurs pour un dveloppement global du territoire.
En 1995, lorsque le ministre du travail a pos cette problmatique de globalisation des aides
lemploi, on tait dans la territorialisation des politiques publiques. Cela a introduit un changement d'une
logique d'accompagnement singulier des personnes en difficults une vision territorialise des politiques
sociales. Mais il faut maintenant un rapprochement des politiques de dveloppement conomique, demploi,
dinsertion qui sont trop fragmentes, et qui ne sont pas encore en accompagnement des territoires de projets.
Mais comment passer d'une politique d'emploi territorialise une politique d'emploi accompagnement du
territoire ? LE PST peut tre un changement de repres et de pratiques si lon considre que l'action sociale est
plutt entre les mains du dpartement et des allocations familiales que de lEtat (DDASS, DRASS). Les services
sociaux des dpartements ont jou des rles importants, mais la reconnaissance des acteurs est toujours dicte
par en haut (DRASS, DGAS)
Les ressources humaines sur le territoire reprsentent une chance et pas un risque. Cest un vrai
levier pour le territoire. Les individus sont des capacits mettre en uvre, mobiliser. Le dveloppement
social local au sens large du terme devrait vouloir dire qu'il existe une harmonie le plus en amont possible
entre les biens des entreprises, la disponibilit de main d'uvre, la mise en vidence des comptences locales
et de partenariats, de ressources du territoire suite l'tablissement d'un projet, avec lappui des acteurs.

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3. Le travail social lpreuve de la dcentralisation et des territoires254


Travail social et dcentralisation : Crise et/ou dprofessionnalisation
Les travailleurs sociaux lpreuve du territoire
Dans les annes 1980, les travailleurs sociaux se sont inquits des perspectives ouvertes par la
dcentralisation255, ainsi quen tmoigne Jacques Ion. Plus directement confronts aux lus, et face la
transformation des pratiques du maquis administratif, les travailleurs sociaux ont d voluer dans une nouvelle
gographie avec de nouveaux partenaires de la Mairie ou du conseil gnral. Cest, crit Jacques Ion, la fin de ce
jeu trois dans lequel lchelon parisien pouvait venir au secours du technicien pour assurer la rgulation des conflits
locaux. Par exemple, les Fdrations de lducation populaire ou spcialise pouvaient avoir des recours auprs des
administrations centrales pour arbitrer un diffrend ou peser sur des orientations de Ministres 256.
Lappui de lEtat introduisait des formes darbitrage par rapport aux pouvoirs locaux ; de mme et
inversement, les autorits locales avaient pu tre apprhends comme des arbitres, voire des allis plus proches des
ralits, face aux rigidits de la territorialisation de laction sociale. La dcentralisation donc, a plutt consacr un
face face entre le technicien et llu. Jacques Ion a montr dautre part que la dcentralisation avait exacerb la
question de la lgitimit du travail social, dont le maire doit rendre compte. Cest alors que sest pose la question de
la perte dautonomie du champ social et de son instrumentalisation par le politique257.
Ion prcise que la dcentralisation a contribu brouiller les cartes . Par exemple les actions inter
sectorielles des politiques de la ville contre la marginalisation des quartiers, ou de lutte contre les exclusions sociales
(RMI) font ressortir de nouveaux cadres et labels dintervention sociale. Chopart (2000), et Auts (1999) remarquent
une baisse de la croissance exponentielle des TS, puis de nouveaux mtiers du dveloppement. Ce qui fait dire que le
TS nest plus un ensemble institutionnel instrumentalisable au sein des politiques sociales.
Les travaux de Philip Mondolfo sont prcieux pour comprendre lvolution des thories et des pratiques du
dveloppement social au cours des 20 dernires annes, en dpit de laspect multi-densionnel et htrogne, quil
souligne dailleurs258, de la notion. Ils apportent une large rflexion sur la crise du travail social. Lauteur montre
que globalement jusquaux annes 1980, les TS taient parvenus avoir un statut professionnel ou semi, et
contrler plutt bien leur profession. Il dfend la thse de la cassure avec la dprofessionnalisation dans les
annes 1980 :
Il montre que la dcentralisation va transfrer aux CG les comptences de laction sociale. Beaucoup
quittent la fonction publique dEtat pour intgrer les collectivits territoriales dans des organisations places sous
lautorit des lus. Les dpartements vont prendre le contrle des services socio-ducatifs. Les cadres dcisionnels
sont loigns et les oprateurs mis distance du terrain. Il y a aprs la dcentralisation, selon Mondolfo, un
contrle de la parole publique et de laction des travailleurs sociaux 259. Ils ont t recentrs dans une organisation
horizontale bureaucratique. Ils vont aussi perdre les moyens de recrutements de leurs pairs, les jurys tant assurs par
des instances juridico-institutionnelles qui dpassent la profession. Le social devient laffaire des pouvoirs publics
locaux et de la socit toute entire, les TS tant dpossds de la transmission de leur professionnalisme.
Toujours daprs Mondolfo, la prise en charge de laction sociale par lEtat, concrtise dans de nouveaux
dispositifs comme le RMI ou les politiques de la ville, a induit un dcentrement du Travail Social. Les activits
dassistance, danimation, viennent casser le monopole du social par les TS. Les TS sont alors devenus des
gestionnaires des politiques publiques. La crise porte sur la nouvelle relation lusager, par lextension de loffre de
solidarit sous forme de procdures. Mondolfo explique que le travail social perd son sens de rparation pour devenir
254 Nous paraphrasons ici le titre de louvrage de Jacques Ion, Le travail social lpreuve du territoire, Ed. Privat, Paris,

1993.

255 Jacques Ion, Le travail social lpreuve du territoire, Ed. Privat, Paris, 1993.
256 Opus cit.
257 Valrie Ripert et Bruno Rochegude. Quelle autonomie pour le champ social ? , in Territoires, N 407. Les auteurs
voquent particulirement la perte dautonomie de parole accorde aux associations subventionnes, notamment pour la
gestion des quipements socio culturels entre plusieurs villes.
258 On se reportera ce constat synthtique de Philip Mondolfo, in Travail social et dveloppement. DUNOD., Paris,
2001. P. 49 : Le dveloppement social se prsente comme une notion protiforme et non stabilise dpendante des
reprsentations des acteurs qui la mobilisent, mme si certaines reprsentations communes mergent telles que la
participation des populations, la transversalit qui croise laction des diffrents acteurs, linsistance sur la mobilisation des
ressources endognes .
259 Opus cit

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un agent mdiateur de la gestion des politiques publiques : Lexpertise se retrouve alors du ct des usagers. On est
dans une fin de la relation de confiance entre lusager et lexpertise du travailleur social, ce qui invalide les acquis de
reconnaissance professionnelle dont staient dots avec le temps les travailleurs sociaux 260.
Mondolfo met dans son ouvrage, lhypothse dune reprofessionnalisation du travail social du ct du
dveloppement social, lment clef de la mutation. Il sappuie pour cela sur des enqutes et analyses menes par
Pierre Teisserenc et Muriel Tapie Grime sur la reconversion des travailleurs sociaux vers les nouveaux milieux des
nouvelles politiques sociales. Ces auteurs ont montr que plus de 10% des nouveaux mtiers du dveloppement sont
occups par des travailleurs sociaux reconvertis261.
Les auteurs montrent que la profession dplace son centre de gravit autour des nouvelles catgories de
pense et daction du dveloppement et de projet, passant dune organisation par mtiers des regroupements par
missions. Les nouvelles politiques sociales passent dune organisation par mtiers (social, ducatif) une
organisation par missions (insertion, dveloppement social, handicap et vieillesse) et selon des priorits locales. Il
apparat ainsi que lactivit des TS nest plus lie un espace professionnel ou institutionnel stable, mais des projets
pluridisciplinaires, contractuels et transversaux262.
Cette rorganisation des mtiers laune de leur environnement a touch lensemble des secteurs de
laction sociale. Des travaux mens en ce sens ont montr que les Centres Sociaux et les Foyers de Jeunes
Travailleurs263 font face un nouveau contexte : complexification de la demande sociale et modification des
financements, affaiblissement du militantisme. Les relations que les associations doivent dsormais entretenir avec
leur environnement les poussent professionnaliser leurs quipes, diversifier leurs ressources, amliorer leur
organisation interne. Ces travaux voquent dans ce contexte, les conditions de professionnalisation et de formation
des dirigeants associatifs et des animateurs, les conditions de dveloppement dune comptence collective plus en
prise sur les conditions du milieu.

Tmoignage 7 Jean-Louis Sanchez264


Le dveloppement social comme reconstruction nationale par le local
Dans les annes 1970, les en dehors sexcluaient par leur histoire personnelle. Aujourdhui ce ne sont
plus les mmes publics. Ils sont plutt dtruits par leur environnement, ils attendent des orientations
administratives et des aides. Or notre action sociale na pas pris en compte cette mutation des publics.
Laction sociale na pas eu de capacit se dplacer de lindividu au collectif et de la rparation la
prvention.
Aujourdhui on essaie de remettre laction sociale dans une relation forte avec la reconstruction de la
vie sociale. Par une approche globale qui implique les politiques publiques et une nouvelle pratique
sociale qui fasse des publics fragiliss les propres acteurs de leur rintgration. Il faut donc cesser de faire
des maisons de retraite hors de la vie sociale avec des quipements la priphrie, puis redfinir le travail
social comme acteur de transformation sociale au lieu dacteur de rparation. Les dpartements ont
reconstruit leur territoire daction sociale depuis une quinzaine dannes, et font du diagnostic au nom du
dveloppement social.
La collectivit lgitime du dveloppement social est pour nous la Mairie qui a un dficit dingnierie
mais est soutenue par le conseil gnral et le travail social. Il faut que chaque mairie ait un projet social
global. Il faut entraner les maires dans un apptit de lien social comme ils ont un apptit de lien
conomique.
Il faudrait un travailleur social CAF par circonscription pour faire bnficier le dveloppement social
de lingnierie des CAF. Les CAF sont partenaires incontournables car elles ont la connaissance et
lingnierie, et sont sur les contrats enfance et temps libre.
Le monde du travail social a un capital de connaissances fort mais pas prt. Lensemble de la socit
franaise doit prendre conscience de ce retour de la solidarit, et que les travailleurs sociaux se trouvent
happs par ce noyau. Il faut un mouvement socital.
260 Opus cit.
261 M. Tapie-Grime, P. Teisserenc, Ph.Chevalier, Professionnels du territoire, Lespace de professionalisation des

dveloppeurs territoriaux en France, Ed. Presses du Centre Unesco de Besanon, 2003.

262 Opus cit.


263 Pierre-Nol Denieuil, Brigitte Mouret, Centres sociaux et foyers de jeunes travailleurs, prospective des mtiers et

emploi/formation, Ed. La documentation franaise, Paris, 1997.

264 Montage extrait dun entretien avec Jean-Louis Sanchez (ODAS) et en reprenant les propos, ralis par les auteurs

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Il y a une appellation DSL, dveloppement social local. Pour les politiques de la ville on a cr un
mouvement harmonieux sur le local, dconcentr, mais il existe une ncessit au niveau national, de ne
pas se situer en dehors du dveloppement social. La complexit est produite par le national, et il ne faut pas
rejeter le dveloppement social sur le local pour que le national sefface.
Le dveloppement local contient la dimension sociale comme la dimension conomique. Mais
force de tout embrasser on nembrasse rien. Pour moi le dveloppement social cest le dveloppement de la
vie sociale. On ne doit pas arrter de faire de la vie sociale parce quon na pas de lconomique. Le
dveloppement social est pour moi lingnierie de la reconstruction des conditions favorisant le lien social.
Le dveloppement social est un attachement la rpublique et la seule manire de contrebalancer le
communautarisme, il faut reconstruire le social par le local, dans un tissu de proximit avec des gens de
confessions diffrentes.
Mais tout dpendra maintenant de la manire dont les Franais ragiront, et cela navancera pas sils
se sentent en dehors dun risque majeur autour du vivre ensemble. On avait lanc un appel la fraternit
comme vision thique du dveloppement social, et cet appel a eu peu de rsonance. La solidarit ne peut
survivre en France que par un effort collectif nouveau.
Le territoire, nouvel objet des mtiers de laction sociale265
Le retour du territoire dans le travail social. Pour les agents sociaux, le fait dutiliser le territoire comme
objet et enjeu de lintervention, soffre comme une nouvelle perspective, alors quil tait auparavant lespace support
de cette intervention. Objet mme de lintervention, le territoire devient lenjeu de la mise en uvre dune dmarche
de projet qui conduit les professionnels du travail social en faire un diagnostic partag par une partie des acteurs et
des usagers, laborer des propositions et en ngocier la faisabilit avec les dcideurs locaux de manire intgrer
ces propositions dans le projet de territoire que les nouvelles institutions sollicitent.
Larticle de Thierry Thauriale266 pose cet gard la question de la pertinence de la catgorie de territoire
pour traiter du travail social. Quapporte telle de nouveau par rapport la volont de proximit que traduisait la
polyvalence de secteur structur en circonscriptions gographiques offrant quiconque vivait sur le territoire, un
droit daccs aux services et aux professionnels disposition ?
Selon lauteur le retour du territoire droute le travailleur social qui porte surtout attention aux personnes, a
parfois du mal relier leurs difficults au milieu de vie, et se mfie de lapproche territoire, originaire de la culture
professionnelle des amnageurs, urbanistes, quipementiers en tout genre qui occulterait volontiers les
personnes 267.
Du travail social lintervention sociale et territoriale. Thierry Thauriale estime que le territoire de
proximit des dbuts du travail social est devenu le territoire objet des politiques publiques268. Celles-ci ont plutt
gnr et renforc de lintervention sociale que du travail social. Il fait ici une diffrence intressante entre Travail
social et intervention sociale :
Au travail social, le versant de lassistanat, des secours de la dpendance des prcaires envers le pouvoir
des corps professionnels et des institutions. A lintervention sociale les promesses de linsertion, du lien social, de
lindpendance et de lmancipation 269.
Michel Auts a particulirement voqu la question de lintervention territoriale pour modifier les situations
sociales. Il a bien montr que le territorial tait un ancrage qui permet seul de modifier rellement les situations

265 Voir cet gard P. Teisserenc, Une nouvelle lecture de la proximit chez les travailleurs sociaux, Universit Paris
XIII. Confrence au Qubec.
266 Th. Thauriale, Travail social et territoires , in Informations sociales, territoires N104/2002
267 Opus cit.
268 Th. Thauriale cite cet gard Philippe Esthbe propos des dcoupages que les politiques publiques ont fait subir au
territoire objet dintervention : Dans un excellent article o il rend compte des recompositions de la gographie prioritaire
dans les diffrentes gnrations de la politique de la ville, Philippe Esthbe montre quau furet mesure que lon change de
dcoupages et de critres de hirarchisation des priorits dintervention, on se fait, une image diffrente des sites et des
populations traiter, en complexifiant les indicateurs de mesure de la stratification des difficults qui simbriquent toujours
plus . Philippe Esthbe a bien montr en ce sens que laction sociale a t assigne sinscrire dans un empilage de
dispositifs, dans une logique de services et de prestations qui tend privilgier la rsolution de problmes , lurgence et le
court terme, ngligeant le temps du travail social et ducatif classique. P 101.
269 Op. cit. P.101-102.

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sociales concrtes 270. Il a prsent une mthodologie de lintervention territoriale, dans laquelle le territoire revt
plusieurs units de sens : Le territoire comme terrain que doivent matriser les acteurs ; le territoire comme contexte
gographique et historique ; le territoire comme march et lieu de la rencontre entre lconomique et le social ; le
territoire comme scne politique territorialise de la relation du national au local ; le territoire comme le lieu de la
contractualisation du travail social, puis des stratgies de mobilisation, dorganisation et de ngociation.
Le passage dune politique sociale dinsertion une politique sociale territorialise. Enfin, Cristina de
Robertis et Henri Pascal tablissent une intressante distinction entre les deux rfrentiels de laction sociale : les
politiques dinsertion dune part, et les politiques sociales territorialises dautre part :
Les politiques sociales territorialises ciblent davantage un territoire quun type de clientle (objet des
politiques dinsertion); la politique de la ville et le dveloppement local en sont les exemples les plus clairs. Cela met
lordre du jour une nouvelle forme de travail collectif ax sur llaboration de liens sociaux, sur la participation
active des usagers, sur la dynamisation des centres sociaux et des autres structures au sein des quartiers 271.
Dans ce cadre les auteurs soulignent le passage dune politique sociale dinsertion une politique sociale
territorialise concrtise par lapproche en termes de Dveloppement social local :
Divers courants signalent que nous venons dentrer dans lre du dveloppement social local , concept
lanc par le IXme planCe nouveau mythe semble devoir prendre la relve de la dfunte action sociale
globale 272. Il sagirait dune opportunit pour rinventer de nouvelles pratiques sociales : plus cohrentes, plus
dcentralisatrices, plus collectives, plus efficaces 273.
Pour conclure : les limites entre action sociale publique et travail social. Dans ce contexte dun social
territorialis , le travail social nest plus dlimit par un territoire, mais il devient celui du territoire qui lui dicte ses
grands principes, et qui le travaille . Le travail de Thauriale pose en ce sens la question des limites infranchissables
entre action sociale publique et travail social : Laction publique relve dabord dun projet politique cest dire
dune responsabilit qui doit comme telle, rester celle des politiques. Le travail social na ni supporter toute la
misre du monde, ni porter la croix daccomplir ce quon doit en fait attendre du politique 274.
Le local et la participation des habitants

Le mot participation
Le mot participation rencontre des retentissements partout. Dans les pays riches il voulait dabord
signifier donner le crayon aux habitants , aux Etats Unis dans les annes 1950-60 par exemple, avec le
professionnel de lurbanisme comme mdiateur. Dans les pays pauvres la participation a un sens plus
ample de rpartition des pouvoirs de dcision et pression sur lutilisation de largent public. Cependant,
dans tous les horizons, une partie de cette demande de participation a t dnature par les pratiques
manipulatrices de municipalits ou de politiciens. Dans les pays pauvres la participation cest donner du
pouvoir aux pauvres, et cela peut sopposer aux volonts de tutelles politiques 275.
De la participation au partenariat
La notion de local apparat souvent comme une caution du terme de participation dj lanc
politiquement par le Gnral de Gaulle dans les annes 1960.

270 Michel Auts, Travail social et pauvret. Syros Alternatives, Paris, 1992. P.134-147.
271 Cristina de Robertis et Henri Pascal, Lintervention collective en travail social. Groupes et territoires, Bayard Editions. 3

me

dition 1995. P. 6.
272 Op. cit. P. 15.
273 Cf. Actualits sociales hebdomadaires du 9 dcembre 1983 : Le dveloppement social : Nouvel outil de laction
sociale par Anne Poitiers, compte-rendu du 3 Congrs de lAssociation nationale des responsables de circonscription,
Paris. Puis Martin, Grard, De laction sociale globale au dveloppement social , in Correspondances Municipales, 4/84
n247, ADELS Paris.
274 Cf. Thierry Thauriale, Op. cit. P.105.
me

275 Propos de Dborah Nunes, La citoyennet travers la participation, Projet pilote Vila Verde Brsil, col.
Etablissements humains et environnement socio culturel, Organisation des nations unies pour lEducation et la Culture.

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Le thme du local en tant que lieu dexpression de la dmocratie participative par la prise en compte des
habitants est rcurrent dans la littrature. Paul Houe a bien expliqu comment le dveloppement solidaire et
durable passe par un ancrage dans des territoires, vcus et vivants, enracins dans une histoire 276.
En ce sens Dmocratie et dveloppement des territoires est un des axes mobilisateurs de la revue et des
groupes de rflexion dEconomie et Humanisme pour 2002 et 2003. Le groupe est actuellement engag dans
lanalyse et laccompagnement de dmarches de concertation et de dmocratie participative (amnagements et
services urbains, environnement et risques, dveloppement social urbain, action conomique locale, sant..). Cest
dans ce champ daction que lon retrouvera et dfinira les concepts participatifs : bien commun et intrt gnral,
citoyennet, gouvernance, concertation et participation, dbat public, approche territorialise.

Le territoire comme espace de participation


Le rle des territoires est de crer une dynamique durable en mobilisant les acteurs locaux et
les habitants autour dun projet global. Ce sont des espaces de projets qui doivent viter de reproduire des
fonctionnements descendants. A travers les 5 stades de participation que lon peut alterner ou mener de
front (linformation, la consultation, la concertation, la co-construction ou co-production, linitiative
citoyenne), on peut trouver les moyens de rpondre aux enjeux dfinis 277.
De nombreux programmes et actions participatifs ont vu le jour en matire de lutte locale contre le chmage
et pour lemploi. Dans ces actions, mobilisation locale, stratgies locales, initiatives locales ctoient lide de
cration et dinitiatives. La participation locale y apparat comme loutil privilgi de laide linitiative et de la
cration demploi278. On peut citer dans cette perspective, titre dexemple et entre autres, le FIL, Fonds en faveur
des Initiatives Locales279. Il encourage laccompagnement des initiatives dhabitants porteurs de projets, avec
limplication des associations de quartiers, dusagers.
A la base des approches partenariales se situe le principe de subsidiarit au cur, selon Gontcharoff, de la
dcentralisation :
Le citoyen a dautant plus envie dagir que les dtenteurs du pouvoir sont proches et que les affaires pour
lesquelles ils prennent des dcisions sont relatives la vie quotidienne. Le dveloppement des responsabilits
locales , comme on disait au temps du septennat de Valry Giscard dEstaing, est au cur du processus de
dcentralisation.
Sans le savoir nous appliquions dj le fameux principe de subsidiarit ascendante : toutes les comptences sont
dabord la base ; les niveaux dau-dessus ne doivent exercer que les comptences qui ne peuvent pas tre
correctement exerces au niveau den dessous. LEtat ne doit garder que les comptences qui ne peuvent pas tre
exerces de manire satisfaisante au niveau centralis 280.
La notion de partenariat constitue un corollaire de celle de participation. Lenjeu aujourdhui, dans la
littrature de pratiques et les rcits dexpriences, est ltablissement dun plan daction partag281. Il sagit de
rinterroger la faon de cooprer et darticuler les univers sans toutefois croire au partenariat oblig. Pour ce faire par
exemple, un acteur de dveloppement local doit pouvoir occuper plusieurs postures sur un projet, de prestataire
leader ou ensemblier, il y a une diachronie possible des postures , nous confiait Jacques Faubert, charg de mission
lAFPA, propos des nouvelles missions de dveloppement des territoires assumes par le SPE (Service Public de
lEmploi) sur les rgions. On parlera alors plus volontiers de co-construction que de partenariat :
Il y a co-construction et non pas partenariat. Avec la co-construction, on se cre des obligations
rciproques, on est dans une logique conomique, on est en dveloppement conjoint du territoire et de l'entreprise.
Le client exprime ses attentes, on valide ensemble, on passe nos commandes qu'on rinterroge, valide cette
commande et on prend des engagements. La co-construction, on la travaille sous le regard du territoire et ses acteurs.

276 P. Houe, Le dveloppement local au dfi de la mondialisation, lHarmattan, Paris, 2001.


277 Cf. Eric Andrieu, Prsident de lUnadel, Jai fait un rve Territoires, n432, 2002, P48-49.
278 Jocelyne Gaudin, Initiatives locales et cration demplois, rapports au ministre de lemploi, la documentation franaise.
Paris, 1982.
279 Soutenu par le Fondation de France.
280 G. Goncharoff, A la recherche des territoires , in Economie et Humanisme, n 338, octobre 1996, P.9.
281 Denieuil, Piriou, opus cit.

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Dans ce cadre, le territoire est plus qu'un fond de jeu, il est le socle de ce nouveau partenariat de co-construction. La
co-construction collective se pratique dans une logique de dure et non dans une logique de coup 282.
La tendance est sans doute davantage dvelopper des formes de participation (ou pourquoi pas
d'implication) visant lutter contre le dsintrt et confinant la recherche de l'assentiment plus que de forme de
participation reposant sur des confrontations ouvertes283 .

L'volution de la participation des habitants dans


les affaires communales284
Pendant les annes 1970, un vritable dbat sur la participation des habitants s'instaure, port
la fois par le mouvement associatif (associations de quartiers, d'usagers ou de locataires) et par les espoirs
encore mis dans l'autogestion. La revendication de la participation prsente dans le ctoiement des lus
locaux et dans les dbats politiques, et illustre dans lexprience municipale de Grenoble, se rsumait
principalement l'introduction d'habitants dans les structures de concertation locales.
Paralllement la revendication d'une plus grande dmocratie locale, le lgislatif a engag, la
fin des annes 70, la construction du cadre du droit l'information des habitants la vie locale. Les
premires lois relatives au droit d'information des citoyens datent de la seconde partie des annes 1970 :
- Citons la loi de 1976 sur la protection de la nature qui permet aux associations agres
d'exercer les droits de la partie civile lorsque sont commises des infractions aux rgles d'urbanisme.
- La loi de 1979 qui cre la commission d'accs aux documents administratifs.
- Les lois de dcentralisation devaient aller au-del et comprendre un volet sur la dmocratie
locale.
- En 1983, la loi du 12 juillet permet une lgre avance en faveur de la dmocratisation des
enqutes publiques.
- la loi du 18 juillet 1985 instaure une obligation de consultation des habitants et des
associations locales pour toute opration d'amnagement qui, par son importance ou sa nature, modifie
de manire substantielle le cadre de vie ou l'activit conomique de la commune.
- La loi du 6 fvrier 1992, relative l'administration territoriale de la Rpublique (loi ATR), pour
encadrer des obligations lgales d'information.
- Le chapitre la dmocratie locale de la loi ATR, reste dans la logique des lois prcdentes qui
formalise simplement certains droits l'information.
- Les apports des 4 lois sur les territoires, dtailles prcdemment.
Dans les annes 1980, la demande de participation repose sur de nouvelles attentes :
prcarisation, chmage, exclusion voire relgation dans des quartiers dlaisss. Face la lourdeur des
mcanismes de participation et les dlais entre information/ dcision/ralisation, la dmarche
participative sest recentre autour de la dmarche de projet de proximit.
Certaines communes ont alors mis en place des conseils de quartier, lus par les habitants de
chacun d'entre eux et dots de comptences et de moyens budgtaires propres.
Dans les annes 1990, la vie associative traverse une profonde crise l'image de celles de la vie
politique et syndicale. Au niveau local, cette crise a transform l'acteur associatif local et la relation de la
structure associative avec la municipalit285. Aujourd'hui, sous le terme association, se retrouve au
niveau local, trois types de structures aux organisations et aux objectifs fondamentalement diffrents :
Des associations cres l'initiative du pouvoir local afin de contourner le statut de la fonction
publique et de se passer des rgles contraignantes de la comptabilit publique. Pour mettre en uvre les
services municipaux, il est possible d'avoir recours d'autres formules : rgie directe, tablissement
public, socit d'conomie mixte

282 Jacques Faubert, extrait dentretien avec les auteurs.


283 Cf. Vous disiez "participation" ? , Une notion en perte de vitesse , in Territoires, fvrier- mars 1994 p 24-26.
284 Rsum et contraction du texte de Bernard Deljarrie, Evolution de la participation , in Territoires, n 361 octobre

1995. p 6.
285 Bernard Deljarrie, Evolution de la participation , in Territoires, n 361 octobre 1995. p 4.

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Des associations rgies par la loi de 1901, appartenant souvent des fdrations nationales,
qui ont sign avec le pouvoir local des conventions de dlgation de mission de service public pour
grer des quipements et des services de proximit
Des associations qui expriment l'esprit de la loi de 1901, rsultant de l'organisation collective
des citoyens en vue de dfendre des ides, d'animer ensemble un projet
Toutefois la vie associative formalise par la loi de 1901 n'puise pas le dynamisme de la socit
civile. Loin des formes traditionnelles de l'action collective, de nouveaux rseaux de sociabilit se
reconstruisent (groupes musicaux, collectifs d'entraide, structures informelles autour de mini projets de
dveloppement conomique) Ces nouvelles formes de l'engagement collectif sont l'cart des modes
traditionnels de la participation locale. L'offre de participation formule par les institutions, tente de
sadapter mais ne rpond pas toujours la forme de leur demande286.
La participation et l'instance de quartier comme moteur d'un vritable dveloppement social local
On sait qu'il ne faut parler de participation vritable que lorsqu'il y a partage du pouvoir, organisation
d'une authentique codcision. Le discours largement dominant est que les instances de quartier, comme les autres
procdures de consultation et de concertation, sont l pour clairer la dcision des lus et non pour se substituer
elle. L'instance de quartier peut tre perue comme le moteur d'un vritable dveloppement social du quartier. Elle
peut tre considre comme co-gestionnaire de la procdure contractuelle et territorialise 287.

Les instances participatives de quartier 288


Aprs avoir dans les annes 1980 parcouru les villes de France pour aider la mise en place des
conseils et comits de quartier, Georges Gontacharoff propose une analyse transversale des instances
participatives de quartier sur la base des rflexions suivantes publies dans la revue Territoires en 1997.
Ces rflexions sarticulent autour de lanalyse de 2 mouvements :
Un mouvement ascendant, qui part du bas, c'est dire de la population qui s'autoorganise l'chelle d'un quartier, notamment travers la forme associative
Un mouvement descendant, qui part du haut, c'est--dire du pouvoir local
(municipalit) et qui cherche atteindre la population.
Tantt le mouvement ascendant est dominant, mais il ne rencontre gure de
comprhension, de reconnaissance de la part du pouvoir. L'aspiration dmocratique se heurte au mur de
l'autoritarisme
Tantt le mouvement descendant est dominant. C'est le pouvoir qui organise les
quartiers, qui les dote de structures qu'il a lui-mme dfinies et qui contrlent troitement le systme.
Tantt les deux mouvements sont plus quilibrs et la relation entre eux se contractualise de
manire plus ou moins formelle.
- Le mouvement ascendant et le mouvement descendant peuvent se rencontrer. Par exemple, si le
mouvement ascendant ne couvre pas tous les quartiers, la municipalit qui souhaite des interlocuteurs sur
le territoire de la commune, suscite, de manire plus ou moins active, plus ou moins directive,
l'achvement du maillage289.
Beaucoup d'instances de quartier rsultent de l'initiative plus ou moins spontane d'habitants ou de
structures associative.
Des associations, oeuvrant chacune dans un domaine spcifique (le social, le culturel, le sportif, le
socioculturel, le socioducatif), prouvent le besoin de se rassembler sur une base territoriale, celle du
quartier, afin de poser le problme du territoire d'une manire synthtique.
- Les partenariats, les mises en cohrence, les actions inter-sectorielles rsultent de ces
rapprochements dont le ciment est le territoire.
- Quand l'initiative est uniquement ascendante, citoyenne, la forme la plus frquente est celle de la
loi 1901. La municipalit n'intervient dans les modes d'organisation que cette loi induit : assemble
gnrale annuelle, conseil d'administration, etc. de nombreuses municipalits affirment fortement
286 Op. cit. P 7-8.
287 G. Gontacharoff, Du recueil de plaintes aux projets pluriannuels , in Territoires n 374-375, jan.- fv. 1997. P. 15.
288 On reprend ici lessentiel de la rflexion de Georges Gontcharoff dans larticle cit prcdemment.
289 Opus cit.

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n'interfrer en rien dans cette libert associative. Elles reconnaissent l'utilit sociale de l'association de
quartier
- Quand l'initiative est descendante, les formes sont plus varies. La municipalit peut susciter des
sortes d'associations para-municipales, associations largement inities par le pouvoir et dont les statuts sont
conus pour rpondre aux objectifs municipaux290.
Le terme comit de quartier semble plutt qualifier une ascendante, tandis que le terme conseil de
quartier fait plutt rfrence une ralit descendante, voulue et conue par le pouvoir et obissant aux
rgles fixes par lui. Les deux termes ne sont pas toujours stables (comit de quartier, conseil de quartier).
On peut trouver l'acception inverse. Dans certaines villes coexistent mme deux rseaux pour les mmes
territoires ; des comits de quartier, associations inities par les habitants et dpendant entirement d'eux et
des conseils de quartier, initis par la municipalit et dpendant plus ou moins d'elle291.
L'mergence des Rgies de quartier dans la nouvelle restructuration urbaine
Lanne 1980 est une anne mythique pour les Rgies de quartier et, plus largement, pour la participation
des habitants. Dans le cadre des projets de restructuration urbaine et de rsorption des lots, une revendication de
locataires se fait jour ( Le mnage n'est pas fait, les gardiens sont inexistants). Les habitants souhaitant des
conditions de vie dcentes, formulent avec l'Atelier populaire d'urbanisme et la CSCV (Confdration syndicale du
cadre de vie) l'ide que les habitants peuvent eux-mmes effectuer des taches sur le quartier dans une dmarche
collective et citoyenne292.
L'ide a t reprise en 1985-1986 avec la cration exprimentale des Rgies de Meaux, Marseille et
Besanon. Le concept de confrontation ou de lien entre l'conomie et le social est approfondi. L'ide d'entreprise
citoyenne nat progressivement. Peu peu, le concept se prcise : les rgies de quartier sont des structures
territorialises qui fonctionnent comme des entreprises et qui mnent des individus vers une qualification technique
et sociale 293 .

Les Rgies de Quartier comme nouveau mode de gestion du local partir


d'une logique communautaire partenariale294
Une Rgie de Quartier est une association loi de 1901 qui regroupe en partenariat des reprsentants
des collectivits territoriales, des logeurs et des habitants. L'adhsion la charte des Rgies de Quartiers et au
comit national fonde l'appellation Rgie de Quartier .
L'objectif du dispositif Rgie de Quartier : recrer des liens sociaux sur un territoire d'exclusion et y
construire de nouveaux modes de dmocratie dans la gestion du local partir d'une logique communautaire
partenariale295. Les Rgies de Quartier participent au mouvement de l'insertion par l'activit conomique.
Aux cts d'autres structures entreprises d'insertion, associations intermdiaires elles remplissent cette
fonction de sas qui vise ramener vers l'entreprise traditionnelle des publics en grande difficult d'insertion
sociale et professionnelle296.
Un des fondements identitaires du projet Rgie de Quartier est le partenariat entre les diffrents
acteurs de la vie d'une quartier (institutions politiques et administratives, logeurs, associations locales,
entreprises et artisans). De la mobilisation et de l'implication de ces acteurs dpend le dynamisme d'une
Rgie.
Le rseau des Rgies de Quartier est cre en 1988 mais prend son vritable envol partir de 1992
avec les rencontres d'Orlans qui apportent une reconnaissance mdiatique. Il s'agit, avec les Rgies de
Quartiers, d'associer la dmarche conomique et sociale, par le biais de l'emploi, de l'activit, aller la
dcouverte du lien social, la civilit.

290 Opus cit.


291 G. Gontacharoff, Du recueil de plaintes aux projets pluriannuels , Op. cit. P 7.
292 Sur ces questions, cf. revue Territoires, n 358.
293 Sylvie Barnezet, Histoire d'une construction, un projet pour vivre ensemble , in Territoires, n 361 octobre 1995. P.

13.
294 Clotilde Breaud, Tout ce que vous avez toujours voulu savoir qu'est ce qu'une Rgie de Quartier et comment en

crer une ? , in Territoires, n 361 octobre 1995. P. 20- 22.


295 Clotilde Breaud, op.cit.P. 20.
296 Op. cit.

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Ni fdration ni comit central, le rseau national des Rgies permet l'aide la cration et
l'harmonisation des structures ainsi qu'une rflexion sur les valeurs partages. Pour constituer une culture
commune 297. La charte raffirme que le projet Rgie de Quartier doit tre la rsultante d'une volont
partenariale locale298.
Les Rgies de Quartiers sont solidaires, comme l'atteste la prsence du CNLRQ (comit nationale de
liaison des Rgies de Quartier) au sein de la CIRIE (coordination inter-rseaux de l'insertion par l'activit
conomique) aux cts du COORACE (coordination des associations d'aide aux chmeurs par l'emploi), du
CNEI (comit national des entreprises d'insertion) et de la FNARS (Fdration nationale des associations de
radaptation sociale)299.
Du fait de leur ancrage territorial, de la composition de leurs instances, de leur volont de faire
participer les habitants et les diffrents acteurs institutionnels aux instances dcisionnelles, elles sont le lieu o
peuvent se crer de nouvelles rgulations qui ne se feraient pas autrement sur le territoire ; c'est peut tre
l'esquisse de nouvelles rgulations locales
Les RQ cherchent par ttonnement. Elles sont sans doute en train d'inventer du territoire, au sens
symbolique, social, culturel, conomique parce qu'elles refaonnent le territoire, chacune sa manire,
selon sa propre histoire, selon l'histoire du quartier Par rapport l'insertion, elles passent d'un imaginaire de
l'insertion sas quelque chose qui est de l'ordre de la coproduction pluraliste de sens pour le
territoire 300.

De la territorialisation lapproche territoriale ( partir des pratiques dfinies par les CAF)
La recomposition
territorialisation301

de

laction

sociale

sactualise

aujourdhui

autour

des

questions

de

la

La circonscription tant devenue un espace insuffisant, les CAF se proccupent de linscription et de lassise
territoriale de leur action sociale. Cette rappropriation du territoire par les CAF prend plusieurs formes : redfinir de
nouvelles units territoriales, renforcer lancrage local des centres sociaux, sinscrire dans les procdures partenariales
territorialises (DSQ). Ces choix traduisent deux conceptions de la territorialisation des politiques publiques par
lesquelles les caisses soit dfinissent leur propre organisation spatiale, soit sont contraintes de situer leur action dans
des cadres spatiaux dfinis par dautres et avec des objectifs diffrents :
La territorialisation des politiques, ou la mise en uvre efficace de politiques sectorielles et catgorielles
daction sociales. La territorialisation peut se dfinir comme la dclinaison dune politique dfinie au niveau
central302.
Lapproche territoriale, ou le territoire aux services de politiques anciennes, puis lieu de mise en uvre de
formules nouvelles de gestion du lien social . Cette approche territoriale de laction des caisses, se situe dans la
logique du dveloppement local.
Les CAF sorganisent autour de deux conceptions distinctes et complmentaires : celle de lapproche
territoriale, par leurs capacits dcider localement une politique daction sociale et celle de la territorialisation, par
leurs possibilits mettre en uvre localement, une politique dcide nationale ment 303.

Le groupe de travail de la CNAF a analys le passage du concept de territorialisation celui dapproche


territoriale. Il a dfini Lapproche territoriale comme ce qui concerne les modalits de mise en uvre et dadaptation
quitable au niveau local, de la politique dite territorialise. Elle sinscrit dans une dmarche de dveloppement
social local visant limplication des populations concernes et la cohsion sociale.
Cette dmarche ncessite la connaissance objective du terrain (dmographie, conomie, quipements,
prestations verses, nombre de familles, denfants, etc.). Elle ncessite aussi une connaissance plus intime , celle
dont les intervenants de terrain sont dtenteurs et qui, au jour le jour, participe de la pertinence de lapproche 304.
297 Clotilde Breaud, Un rseau en mouvement , in Territoires, n 361 octobre 1995. p 23 24.
298 Charte nationale des rgies de Quartiers.
299 Charles Bouzols, Singulires parce que ordinaires , in Territoires, n 361 octobre 1995. P. 28-32.
300 Des territoires complexes producteurs de "citoyens ordinaires", les Rgie de Quartier , analyses par Bernard Gruyer

et Bernard Eme, in Terrtoires, n 361, P. 32-37.


301 Dcentralisation et action sociale familiale, in Espaces et familles. N33. 1995.
302 Daprs les rflexions labores par le groupe de travail CNAF.
303 Rapport CAF de Savoie dans le cadre du comit de programme et de concertation des politiques en fvrier 2002,
Territoires et action sociale, vers la coproduction locale des rponses aux besoins, P. 37.

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La notion de territoire a sensiblement volu au fil du temps. Synonyme auparavant dune zone de
couverture administrative, le territoire est prsent identifi comme un lieu de vie concentrant un ensemble dusages
sociaux, un espace conomique et politique. Nagure lieu de problmes et de discrimination, le territoire devient
aussi porteur de potentialits, lieu dexpression des besoins, dune mise en place de rponses labores dans le cadre
dun projet partenarial de dveloppement 305.
Lapproche territoriale, loin dtre un effet de mode, constitue une piste de rnovation de laction publique,
donc de laction des CAF. Cette volution est incontournable. Lenjeu de cette nouvelle culture du dveloppement,
abordant la question sociale de manire globale et la liant dautres aspects de la vie locale, est de faire en sorte que
la mobilisation des habitants, les initiatives locales, les projets territoriaux participent de llaboration et de la mise en
uvre dun projet global de socit. Il ne sagit daucune manire de favoriser le repli local, ou de nier le rle des
institutions dans ces domaines. Cette approche suppose du temps, des moyens, de la souplesse, une prise en compte
des difficults et des potentialits, mais aussi la combinaison de lintrt gnral avec des intrts particuliers 306.
Les travaux de la CNAF se sont attachs prsenter une dfinition oprationnelle de la notion de territoire au
regard de laction sociale. Nous la prsenterons succinctement ici pour mmoire dans sa double dimension : Le
territoire pour les individus puis le territoire pour les institutions, ainsi que certains points de dbat suscits par
lapproche territoriale :
Le territoire du ct des
individus
Le territoire : une partie de soi

Le territoire du ct des institutions

Une meilleure connaissance des populations

Le territoire est une construction existentielle et un Une connaissance sensible de la vie des populations
ensemble dusages sociaux. Une approche et de leurs enjeux quotidiens de manire avec elle
territoriale nest jamais une simple affaire de faire avec plus que faire pour .
gestion mais affecte la vie et lidentit des
populations
Le territoire comme proximit

Une organisation dcloisonne et transversale

Il est le lieu de rencontres de lespace priv et de


lespace public, o se croisent trajectoires
individuelles et politiques tatiques, matrialis
par des bureaux, des quipements polyvalents, des
interventions de rue, et o schangent des
relations sociales

Pour une plus grande proximit, une prise en compte


globale de tous les domaines de vie dune population sur
un territoire particulier, et plus de transversalit dans le
fonctionnement des services.

Le territoire comme globalit

Une capacit dcider localement en partenariat

Il est un tissage de relations globales et


complmentaires entre les individus et les
institutions, o se ngocie lensemble des registres
de la vie sociale, tant ceux relevant de la vie
prive quotidienne que ceux relevant de la vie
institutionnelle : ducation, logement, emploi,
loisirs culture etc

Lune des plus value de lapproche territoriale pour les


institutions, linstar de plus de dmocratie locale pour
les populations, se situe dans lobligation de dcider
ensemble, de coproduire, dans la perspective dune plus
grande cohrence pour les actions menes. Le territoire
est lieu de rencontres pour les individus, comme pour les
institutions 307.

Premire condition de lapproche territoriale :


La perspective dune action sociale plus efficace par une connaissance plus sensible des populations pour
apprhender plus globalement telle situation ou tel public, la perspective de dcider ensemble et localement,
la mise en uvre dactions partenariales

304 Rapport CAF, Op. cit.


305 Source : groupe de travail CAF et CNAF.
306 Rapport CAF et CNAF, Op.,cit. P. 42.
307 Rapport CAF et CNAF, Op. cit. P. 39.

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Deuxime condition de lapproche territoriale :


Lapproche territoriale ne doit pas servir dalibi, au nom de la proximit, la non dfinition dun politique
gnrale (la grande politique visant favoriser laccueil des jeunes enfants, dvelopper les activits pour
les temps libres des enfants et des jeunes, etc.). Il doit donc y avoir un va et vient permanent entre le niveau
local et lchelon suprieur national.
Troisime condition de lapproche territoriale :
Lapproche territoriale nest pas forcment une attitude de discrimination positive vis--vis de territoires
particulirement frapps par des difficults conomiques ou sociales. Elle raisonne en terme de gographie
prioritaire et joue entre les principes dgalit et ceux dquit.
Soit on dveloppe une politique daction sociale sectorielle et spcialise champ troit sur un large
territoire, soit on met en uvre une politique globale et gnrale champ large sur un territoire particulier
et restreint. La premire conception relve plutt du principe dgalit constitutif initialement de la notion de
service public ; la seconde dun principe dquit, de public prioritaire, correspondant une nouvelle
conception du service public 308.

Les concepts clefs du Dveloppement Social Local


dans les travaux des CAF
Dans un travail prliminaire, nous avons recens les concepts clefs dans les documents de la CAF
en matire de dveloppement social local309 :
- Dmarche ascendante. Participation active, expression des habitants. Mobilisation, implication.
Conscientisation. Les habitants auteurs.
- Projet de dveloppement. Espaces de projet. Dveloppement intgr. Approche globale.
Territoire de projet. Territoire vcu. La dmarche de dveloppement.
- Animation globale. Animation de la vie locale. Mutualiser les pratiques. Mthodologie de projet.
Animation de la dmarche. Enqute participative. Pdagogie, Animation, Organisation et Education. Le
diagnostic partag. Pr-diagnostic. Le plan daction oprationnel. Evaluation, co-valuation.
- Socit civile. Citoyennet. Partenariat. La mdiation (entre habitants, institutions, associations,
collectivits locales). La contractualisation (entre organismes porteurs et partenaires institutionnels)
Exclusion. Insertion. Intgration.

308 Op. cit. , P. 41.

309 Exercice effectu partir du texte : Le dveloppement social local et ses acteurs. Cadre de rfrence et mthodologie
dans llaboration et lvaluation des projets. URESCO (Union rgionale des Fdrations des Centres Sociaux PoitouCharentes). Et Fdration des Caisses dallocations familiales du Centre Ouest atlantique. Dominique Boucher. Juillet 2002.
Il sagit dune sorte de guide mthodologique usage des acteurs du dveloppement social local.

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IV. DEVELOPPEMENT SOCIAL LOCAL ET TERRITOIRES, DE LINTEGRATION ECONOMIQUE A LINTEGRATION


POLITIQUE
1. La territorialisation de lconomie
La reprsentation conomique du territoire
La notion de territoire a souvent t englobe dans une relation dquivalence avec celle dconomie, ce qui
explique labondante littrature conomique ce sujet, prconisant la
recherche de lorganisation territoriale idale pour favoriser le dveloppement conomique 310.
Le prsuppos de nombre dauteurs sur la problmatique du territoire est de poser comme postulat de base
le dveloppement conomique, mme si pour expliquer celui-ci ils ont recours des dimensions non conomiques.
Ils partent dune dfinition clbre de Perroux qui opposait la croissance (mesure de laugmentation de la valeur
ajoute sur une certaine priode et dans un certain contexte) au dveloppement conomique comme un ensemble de
transformations conomiques, sociales, technologiques, organisationnelles, culturelles, qui permettent prcisment la
croissance.
Les concepts territoriaux des conomistes
Ils dfendent une vision exogne du dveloppement local qui nest plus considr comme autarcique
(dveloppement bocal), et cest l sans doute lun des apports fondamentaux de cette dmarche la problmatique
du DSL, que de la sortir hors du strict local :
Selon Bernard Planque lintroduction de la dimension locale concerne la capacit se situer par rapport
dautres, et la concurrence inter territoriale,. Cest ici une vision essentiellement conomique. Des sociologues ou
des ethnologues pourraient au contraire plaider que le local consiste en le repli culturel sur soi et la qute dune
forme dautonomie.
Les conomistes ont mis sur le local par : ncessit de rpondre la mondialisation des changes, souci de
flexibilit et dadaptation au march, ractivit et adaptabilit face lenvironnement. Ils ont cet gard dvelopp le
concept denvironnementalisation 311, dfendu par Bernard Planque, li la prise en compte des externalits
du fait conomique :
Cette environnementalisation peut entraner que la qualit de lorganisation externe aux producteurs
(organisation territoriale globale: systme public, infrastructures, services.), soit de plus en plus une composante
essentielle de leur comptitivit .
Ils utilisent de mme le concept de rticulation cest dire la monte des stratgies dorganisation en rseaux
de coopration dacteurs multiples pour amortir en commun des biens, services ou autres ressources (Maillat 1993).
Plus prcisment encore, le produit mme objet de lchange conomique rsulte dune histoire, dune
organisation, de la mise en uvre de qualits professionnelles qui doivent tre prises en compte pour tablir sa
valeur. Ce qui permet Pierre Veltz312, de soutenir la thse dun passage de la gographie des cots la
gographie des comptences et de lorganisation , ou B. Guesnier de parler dune mtropolisation de plus en en
plus gnrale des activits conomiques 313.
Pour les conomistes, la dmarche de dveloppement local est plutt une dmarche de localisation cest
dire de regroupement en fonction des externalits positives dune rgion (qualit des sites, paysages, environnement
et organisation collective) fonde sur une convention territoriale ou un pacte de dveloppement314.
Dans un article, sur Mondialisation et territorialisation de lconomie , Olivier Crevoisier315 aborde les
approches homognisante et particularisante du dveloppement conomique et leur impact sur les diffrences
310 Territoires et dveloppement conomique. Sous la direction de Marc-Urbain Proulx, lHarmattan, Paris, 1998, 4me
dcouverture.
311 B. Planque. Dlocalisations, mtropolisation, quels types de dynamiques territoriales , in Territoires et
dveloppement conomique, opus cit P. 12.
312 Pierre Veltz, Logiques dentreprise et territoires, les nouvelles rgles du jeu, in Savy et Veltz, les nouveaux espaces de
lentreprise, Paris Datar/ditions de lAube. Datar, Territoires et Prospectives P. 60.
313 B. Guesnier, Recomposition spatiale de lappareil de production , in Dupuy et Gilly, Industries et territoires en
France, la documentation franaise, 1993.

314 B. Planque Note sur la notion de rseau dinnovation in Revue dconomie rgionale et urbaine N3/4, 1991. Et
Planque, Territorial Innovation Convention . From contract innovation networks to convention territorial
innovation networks , International Association of Science Parks, International Worhshop, Bari. 1991.
315Olivier Crevoisier, Mondialisation et territorialisation de lconomie , in Courlet, Pecqueur et B. Soulage: Industrie,

Territoires et Politiques Publiques, lHarmattan, Paris, 1994, op. Cit. P. 35.

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spatiales rgionales ou nationales : A linverse des approches homognisantes, les approches particularisantes
partent de lide que la mondialisation ne consiste pas uniquement soumettre les diffrents acteurs et les diffrents
espaces une pression concurrentielle suprieure, mais quelle reprsente galement une ouverture de
lenvironnement concurrentiel. Il en rsulte une ouverture et un accroissement des possibilits de diffrenciation des
entreprises, des systmes de production et des espaces 316.
De manire synthtique, on distinguera en conomie politique deux dmarches apprhendant lespace local
comme un lment essentiel des dynamiques de dveloppement317 :
- La premire considre que le territoire franais nest pas homogne et quil faut donc procder une
correction des disparits. La politique de localisation a alors pour objectif de compenser les diffrences. Cette
dmarche interventionniste ne voit pas les dynamismes propres aux acteurs locaux.
- La seconde sinscrit dans une conception plurielle de lespace : Lespace nest plus ici conu seulement
comme distance des lieux, mesure par des cots. Lespace nest pas non plus un et indivisible, modul par des lois
de fonctionnement exogne ; il est avant tout pluriel, compos de territoires qui sont autant despaces de vie pour les
groupes, qui doivent et peuvent organiser leur propre dveloppement 318.
En fait le 2 type de dveloppement est le bon , avec toutefois le risque quil ne peut pas y avoir de
dveloppement totalement autocentr.
me

Les districts et les systmes productifs localiss


De nombreux conomistes se sont intresss la symbiose entre lconomique et le local, caractrise par le
dveloppement des districts et des Systmes Productifs Localiss.
Becattini dfinira un district comme une entit socio-territoriale caractrise par la prsence active dune
communaut de personnes et dune population dentreprise dans un espace gographique et historique donn 319
Selon ces auteurs les districts et les SPL constituent un lment permettant dapprhender les liaisons entre
dynamiques conomiques et territoires. Le groupe de chercheurs de lIREP Grenoble, dont Claude Courlet et Bernard
Pecqueur, a t particulirement attentif aux liens existant entre organisation conomique et organisation sociale
(famille, mtier, communaut).
Bien quune large place soit laisse la rgulation de lconomie par le march, le systme territorial dont
il sagit concide avec une situation sociale trs structure autour des entreprises et dinstitutions 320.
Pour les chercheurs italiens alors et pour les conomistes franais du groupe de Grenoble, lespace nest pas
un simple support dactivit, il est un espace-territoire . Selon Courlet et Pecqueur321, le dveloppement nat de
leffet de jonction territorial , et lefficacit et la dynamique dun systme localis de PME sont largement le rsultat
de leur inscription socio territoriale 322 que lon expliquera particulirement par la constitution de rseaux partir
dune identit locale et dune appartenance forte.
On est l dans une construction sociale du march chre aux Italiens. Les premiers travaux des Italiens
(Bagnasco, Brusco, Garofoli) insistent sur les dynamiques endognes du dveloppement et les facteurs sociologiques
dominants dans certaines rgions dEmilie Romagne. Par la suite lconomiste industriel Beccatini montre le lien
entre lorganisation industrielle de ces rgions et le systme de concurrence-mulation-coopration qui les anime.
Ainsi la force du district rside pour lui dans la continuelle valuation par les entreprises du district, de lavantage
diffrentiel des cots de production et dchange entre lintrieur et lextrieur.
Citons enfin les travaux de Bernard Ganne dont lintrt est de montrer les nouvelles lignes dvolution
technologique et, partant, la distanciation que la PME, maniant les rseaux inter et trans territoriaux, peut prendre
dsormais avec son milieu dimplantation et son environnement local323.
De lhomo economicus lhomo situs, pour un dveloppement en situation
316 Op. cit. P. 35.
317 Xavier Berton et Dominique Thierry, Guide de laction conomique locale, Concepts et Mthodes pour entreprendre,

Ministre de lquipement, du logement, de lamnagement du territoire et des transports, Datar Syros, 1987.
318 B. Pecqueur, Crise conomique : crise du discours sur lespace , in Economie et Humanisme, Juin 1986. P. 14.
319 C. Courlet, Les systmes productifs localiss, de quoi parle-t-on ? in Industrie, Territoires et Politiques Publiques,
sous la direction de Courlet et B. Soulage, lHarmattan, Paris, 1994. P.41.
320 Claude Courlet et Bernard Pecqueur, in Territoires et dveloppement conomique. Sous la direction de Marc-Urbain
Proulx, Lharmattan, 1998, P. 49.
321 Op. cit. p 54.
322 C Courlet, Op. cit.
323 Cf. Bernard Ganne. Voir actes du colloque de Tanger, BIT 2000, et Pour une sociologie des PME ou lentreprise
comme articulation dun systme de relations , cahiers du Lastre, Lille 1, 1987.

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Il sagit ici pour de nombreux conomistes et hommes de dveloppement, au nom dun dveloppement
conomique cratif et appropri , de rhabiliter les territoires. Face la dynamique dingalits de dveloppement
engendre par la mondialisation, les territoires doivent, selon B. Kerjdemil, smanciper de leur passivit et affirmer
leur volont dtre acteurs 324. Ils doivent sortir de leur statut de rceptacle passif et mettre en vidence leur
singularit historique pour passer dune conomie vassalise une conomie cratrice . Pour dautres ce sera lEtat
qui leur donnera leur assise spcifique.
Une nouvelle gnration de lconomie, reprsente par les auteurs de louvrage ici rfrenc, pense quune
meilleure apprhension de la mondialisation doit passer par la prise en compte de lacteur en situation, insr dans
son milieu socio-culturel. On doit passer de lhomo economicus lhomo situs. Dans un tel contexte, lEtat institution
peut intervenir dans le sens dune endognisation des forces en vue dune regradation des territoires de
manire stimuler les forces endognes du dveloppement local capables de structurer une bonne adaptation
lconomie globalise.
Selon Hassan Zaoual, les globalisateurs tendent effacer la puissance du local et la diversit des
situations concrtes.
Pour cet auteur aucun projet conomique et/ou technologique nest viable sil ne fonctionne pas en phase
avec le systme cognitif et culturel des acteurs, do lirruption contemporaine des approches dites qualitatives en
conomie et en management des organisations. Autrement dit sans culture crative, tout dveloppement conomique
se transforme en carrosserie sans moteur ! Les valeurs dune socit sont le carburant de sa prosprit. Les checs
dinnombrables projets conomiques au Nord comme au Sud, sexpliquent le plus souvent par la non prise en
compte de ce principe 325.
Il sagit ici dun plaidoyer du mouvement des conomistes pour la diversit des situations et des contextes de
dveloppement, pour la diffrence et contre la pense unique326.
Pour Hassne Zaoual, le dveloppement local ne peut tre durable que sil senracine dans des sites
porteurs de sens et didentits individuelles et collectives 327. Il considre en ce sens que dveloppement local et
mondialisation sont deux phnomnes dun mme processus qui trouve sa lgitimit dans celui de
lajustement 328. En ce sens la crise du modle fordiste en appelle la ncessit dun dveloppement situ , et
lconomie monde devient une dynamique de synergie et de coopration entre des entreprises mondialises.

Quest ce que la mthode des sites329 ?


La notion dhomo situs
Cette notion drive en toute logique de la notion de site. En latin mdival, le substantif situs
signifie situation, emplacement. Ladjectif situs signifie pos, plac, situ330.
Le Petit Robert331, fournit trois dfinitions du verbe situer :
a) placer en un lieu, disposer dune certaine manire par rapport un systme de coordonnes, de
repres,
b) placer par la pense en un lieu ou localiser,
c) mettre effectivement ou par la pense, une certaine place dans un ensemble, une hirarchie,
un certain point de la dure.
Ces dsignations supposent un positionnement dans et par rapport des espaces et des ordres
sociaux varis, physiques, institutionnels et/ou imaginaires, mais qui nimpliquent pas forcment une
localisation gographique. En effet cest sans doute moins laspect spatial en tant que tel du site, quil
importe de mettre en avant, que son histoire, son contexte volutif, son creuset civilisationnel.
La mthode des sites
324 Mondialisation et dynamique des territoires, Sous la direction de B. Kherdjemil, LHarmattan, Paris, 1998, 4 de
couverture.
325 H. Zaoual. Du rle des croyances dans le dveloppement conomique. Thse doctorat dEtat Lille 1, 1996. P.20-21.
326 Territoires et dynamiques conomiques. Au-del de la pense unique. LHarmattan, 1998. Sous la direction de B.
Kerdjemil, H. Panuys et H. Zaoual.
327 Op. cit. 4 de couverture.
328 Op. cit. P. 29.
329 Encadr construit daprs lecture des travaux de Hassne Zaoual, opus cit.
330Op. cit. P. 18.
331 Le Petit Robert, dition 1970.
me

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Elle a t initie par des conomistes tiers-mondistes (ce rseau est croiser avec celui des
conomistes du local) du rseau Sud-Nord/Cultures et dveloppement Bruxelles. A partir dune
dynamique interactionniste : conomies socits, cultures locales, citoyennet et dveloppement. Dans la
perspective de mieux russir les projets de dveloppement, les tiers-mondistes mettent en valeur le rle
des croyances et des reprsentations qui animent les acteurs du dveloppement local. Ils accordent une
forte importance aux sites dappartenances. La dmarche par les sites traite des territoires en forant
lanalyse conomique souvrir sur limaginaire des acteurs ainsi que sur les mcanismes de production
des rgles et conventions qui rgissent leurs relations. Ceci compte tenu des contextes spcifiques dans
lesquels ils vivent, pensent, agissent 332.
Selon ces auteurs lexprience montre aujourdhui que les acteurs dun milieu donn
recomposent en permanence tout ce qui leur arrive du dehors ou du haut (politiques et projets de
dveloppement, effets des conjonctures conomiques nationale ou mondiale, mesures de politiques
macro conomiques, paquets technologiques etc..) conformment des imaginaires et des logiques de
contexte qui leur sont propres. Ces singularits embarrassent la science qui, par dfinition, cherche des
modles gnraux333. En fait, le retour lacteur (individus et/ou organisations) dans son territoire est
inluctable, dans la mesure o cest lui qui dcide vritablement de la tournure que prennent les
configurations des phnomnes socio-conomiques qui lentourent 334.
La dmarche des sites prne une sorte de libralisme anthropologique qui respecte du dedans le
caractre divers et multidimensionnel de la condition humaine. Il en ressort que chaque site est
producteur de son propre dveloppement335. Le dveloppement local nest en fait pour ces auteurs
quune solution la crise parmi dautres : simplement conomique quand il se contente dapporter une
solution la crise conomique, en valorisant les externalits positives lies aux relations de proximit, il
devient socialement durable quand il cherche apporter une solution la crise civilisationnelle.
Lconomie des territoires est alors voue construire ou reconstruire, les bases identitaires dun autre
dveloppement dans lequel les emplois devront avoir un sens et les diverses formes dconomie,
cohabiter 336.

332 Apports de lIUED Genve (Gilbert Rist), opus cit, P12


333 Zoual, Op. cit.
334 Op. cit. P. 14.
335 Op. Cit. P. 14 et suivantes.
336 Op. cit. P. 22.

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2. le dveloppement conomique communautaire comme lune des variantes du dveloppement conomique social
local337
Lconomie solidaire comme initiative dmocratique, de la France au Qubec
Lconomie solidaire est une notion construite en France vers la fin des annes 1980, pour revivifier
lconomie sociale338 mutualiste en y introduisant lide de pluralit des conomies : conomie de march
(marchande), conomie de redistribution (publique), conomie de rciprocit (le militantisme ou le bnvolat).
Les approches de lconomie solidaire analysent le recours la rciprocit et la formation despaces publics
de proximit tant en Europe que dans les pays en dveloppement339. Dans ces derniers lconomie solidaire y
devient un outil pour lutter contre un contexte de pauvret et dconomie locale informelle qui renforcent les
exclus dans leur position marginale et les privent dexpriences plus gratifiantes leur permettant daccder un
autre niveau de (sur)vie.
Comme le souligne souvent Jean-Louis Laville, lconomie solidaire ne se rduit pas une dynamique de
survie ou dintervention humanitaire, mais engendre une dynamique dinitiative dmocratique qui tranche avec des
solutions caritatives confortant la passivit et la rsignation. Par cette capacit prendre bras le corps les problmes
quotidiens, lconomie solidaire montre que la protection de la socit face au march ne peut se trouver dans la
seule solidarit abstraite du droit social et de la redistribution, pourtant indispensable ; elle tmoigne en faveur de
nouvelles solidarits actives 340.
Ces approches voquent limplication de nombreux salaris et bnvoles dans les services solidaires pour la
revitalisation des quartiers, les services de proximit, le dveloppement des entreprises dutilit sociales, les
coopratives industrielles. Stimule par un contexte de crise de la socit salariale, lconomie solidaire sappuie sur
une recomposition des relations entre lconomique et le social. Sa dmarche permet dapprhender les nouveaux
rapports entre travail, activit et loisirs, entre diffrents types de ressources et de revenus, entre lEtat, lentreprise, le
monde associatif et la socit civile.
Force est toutefois de constater que le local, le territoire, ne constitue pas en lui-mme un concept clef de
lconomie solidaire. Le principe dconomie de proximit dont elle se rclame, concept cre par Bernard Eme et
Jean Louis Laville dans les annes 1980, tient sans doute plus la dimension relationnelle que spatiale du terme.
Le local y est apprhend comme un contexte, voire un milieu support, mais pas un oprateur producteur et
reproducteur de dveloppement.
La dimension du local est beaucoup plus oprationnelle dans les travaux de lconomie dite
communautaire qubcoise. Pour les Qubcois, lintervention sociale dite dorganisation communautaire
renvoie au travail dune quipe ou dune institution dans une communaut locale pour oprer un changement. Il
sagit dune dmarche locale de participation volontaire ou suscite mettant contribution des interventions
professionnelles. Selon les propos de Benoit Lesvque, Il faut dfinir lorganisation communautaire comme une
intervention sociale dont le but est de susciter lorganisation et la mobilisation des populations de communauts
locales en vue de leur assurer plus de force et de pouvoir social .
Selon les chercheurs qubcois du groupe de Benoit Lesvque, lapproche sectorielle des problmes sociaux
atteint sa limite et lapproche exclusivement sociale ne suffit plus. Do une nouvelle tendance caractrise par la
monte du local et du territorial et par la rsolution des problmes sociaux partir dinitiatives conomiques
locales dans les communauts et les rgions en difficults 341. On retrouve cette ide forte dans de nombreux
travaux de lconomie sociale et associative qubecoise, que le changement social passe par le dveloppement
rgional, par la revitalisation conomique et sociale des quartiers en crise et des conomies locales.. .

Tmoignage 8 Jean-Louis Laville342


337 Louis Favreau et Benot Lvesque. Dveloppement conomique communautaire. Economie sociale et intervention.

Presses de luniversit du Qubec. 1996.


338 Cf la Revue de la RECMA, Recherches et Etudes sur la coopration, mutualit et associations , J. F. Draperie., travaux
du GRIOT-CNAM.
339 Jean Louis Laville (sous la direction de), Lconomie solidaire. Une perspective internationale. Ed. Descle de Brouwer,
Paris, 1994.
340 Op. cit.
341 Jean Louis Laville (sous la direction de), Lconomie solidaire. Op. cit. P.5.
342 Montage extrait dun entretien avec Jean-Louis Laville (CNAM) et en reprenant les propos, ralis par les auteurs.

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Lconomie solidaire et lconomie sociale, la relation de


lconomique et du social
Lconomie solidaire se situe sur une dconstruction des catgories de lconomique et du social,
la lumire du principe de pluralit. Si le social se prsente comme une forme de la redistribution, on
parlera des pluralits de formes de lconomie. Dans ce cas on aura une lecture qui tentera de
comprendre les deux dmarches. Lconomie solidaire considre des expriences dans cette pluralit et
avec une dimension politique de dmocratie participative et de rsistance la marchandisation,
productrice dingalits. Il ny a pas dun ct des expriences de dveloppement local et de lautre des
expriences dconomie solidaire, cest la mme chose si on conceptualise dautres formes dagir social
conomique. Lconomie solidaire dfinit comme relevant de cet ensemble des expriences dites de
dveloppement local et bases sur la solidarit. Mais le local nest pas le principe de base de lconomie
solidaire qui a essentiellement voulu faire entrer la dmocratie participative au-del de la dmocratie
formelle garantie dans les statuts. Il faudrait voir si les fondateurs Poliany et Mauss taient centrs sur
laspect local, ce nest pas sr. Mais en mme temps ils travaillaient sur des units gographiques.
On ne doit pas dire que lconomie solidaire est ne de lexclusion. En tmoignent les
revendications populaires au Qubec, des crches et garderies denfants, lentreprendre collectif, dans
des initiatives de rintgration des populations et des territoires.
On peut dfinir lconomie sociale comme un ensemble de statuts (coopratives, associations,
mutuelles). Elle est base sur un statut dgalit formelle entre les membres, et une volont de srieux en
se situant dans lconomie de march.
Les organisations dconomie sociale ont un projet politique et peuvent se recommander du
solidaire. Pour diffrentier, on peut dire que le solidaire va de pair avec un rel projet politique alors que
lappellation sociale de lconomie renvoie plutt un statut. Le passage se fait autour dune
rsistance la socit de march. Les organisations dconomie sociale voulaient tre des organisations
conomiques normales. Mais des expriences dconomie solidaire adoptent des statuts dconomie
sociale. Ces deux ples doivent trouver leur complmentarit : dans cet quilibre on trouve dune part
des expriences dconomie sociale qui se sont stabilises au niveau conomique et qui ont perdu une
porte politique, et d'autre part des expriences dconomie solidaires qui ont connu une fragilit
conomique mais qui ont une force politique.
On dcoupe trop entre lconomique et la social, le priv et le public. Il existe des activits de
dimension dutilit sociale qui ne pourront jamais sauto financer et qui doivent rester dans la mixit de
lconomique et du social. Par exemple si des Emplois jeunes sauto financent sur le march, cest quils
vont slectionner les politiques solvables. Il y a une idologie conomique de lentreprise marchande.
Des acteurs du social en rajoutent dans cette idologie conomiciste en disant que des projets seront
bons sils sauto financent et mauvais sinon. Or sauto financer cest renoncer son public cible.
Il ne faut pas senfermer dans les dfinitions dcoles et ergoter sur les dfinitions respectives
entre conomie sociale, conomie solidaire, dveloppement social, dveloppement solidaire. Chacun
revendique sa lgitimit partir de son appellation propre, et chaque institution cre un sous-ensemble.
On parle un peu de la mme chose dans tout cela. En fait pour lessentiel on parle dune tierce logique
qui vient de lauto organisation de la socit civile et non du strict march ou de lEtat. Il faudrait voir
comment toutes ces activits relevant du social solidaire peuvent se recentrer. Il faudrait runir tous les
acteurs sur le sens de ce qui est commun, car les individus ont tendance accentuer les diffrences. Il
faudrait voir sil y a des rfrentiels communs sur lessentiel, par exemple au niveau de certaines sources
communes, avec bien sr des spcificits.

Le territoire, espace de synergies pour lconomie solidaire


Economie solidaire et dveloppement local
Un intressant article de Hugues de Varine343 montre que l'conomie solidaire est l'une des
manifestations de la participation de la communaut au dveloppement local . Il est donc possible de l'tudier, non
343 Hugues de Varine, Economie solidaire et dveloppement local , in Territoires, n 368, mai 1996. p 9.

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pas seulement du point de vue des principes et des mcanismes de la solidarit, mais aussi du point de vue du
dveloppement local et de ses processus. Donnons la parole cet auteur :
Tout dveloppement local, qui s'effectue dans la dure, doit s'appuyer de faon quilibre sur trois piliers :
la collectivit, la communaut et le secteur conomique.
Par collectivit, j'entends l'ensemble des pouvoirs qui relvent de la lgitimit dmocratique : les
communes, groupements intercommunaux, les dpartements, les rgions, l'Etat et ses services, mais aussi les
tablissements publics de toute nature;
Par communaut, j'entends l'ensemble des personnes qui, sur un territoire donn, se reconnaissent
comme partageant des valeurs, des responsabilits, des difficults dans le prsent et dans l'avenir;
Par secteur conomique, j'entends l'ensemble des acteurs de la vie conomique locale ou de ceux qui
influent sur cette vie : entreprises, artisanat, commerces et services, employeurs publics et privs.
Peu importe le pilier qui prend l'initiative et qui pilote effectivement le dveloppement (en gnral la
collectivit), l'absence de l'un des autres est invitablement un facteur d'chec, au moins terme. Une stratgie de
dveloppement doit donc prvoir la mobilisation des trois, la reconnaissance de leur lgitimit respective et leur
association titre de partenaires 344.

Tmoignage 9 Bernard Eme345


Dveloppement social local et ngociation
On peut construire un schma comprenant au centre la sphre politico- administrative et ct la
sphre du dveloppement et de lorganisation associative. Dans cette sphre il y aurait du partenariat en
interne avec les organisations. Puis on distinguera une 3 sphre de terrain neutre o du partenariat serait
organis dans des espaces externes conus pour cela. Et on pourrait situer le dveloppement social local
dans cette sphre. Il doit y avoir une rgulation par lexterne, une refondation du dialogue social dans cet
espace. En France ces espaces externes de ngociation sont trs rguls par lEtat.
me

Politicoadministratif

Dveloppement
et organisation
associatifs

Espaces externes et partenariat pour un


dveloppement social local

Insertion et dveloppement local

344 Opus cit.


345 Montage extrait dun entretien avec Bernard Eme (Sciences Po, CNRS) et en reprenant les propos, ralis par les

auteurs.

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Des travaux ont insist sur la ncessaire articulation de toute dmarche dinsertion, avec les acteurs du
territoire. Le territoire peut tre un levier pour l'insertion dans la mesure o s'active le potentiel d'initiatives locales
gnratrices d'insertion conomique et sociale, pouvant jouer de leur proximit la fois avec les espaces de vie des
personnes et avec les besoins locaux.
Des travaux de la DATAR, puis dautres publis dans Economie et Humanisme, ont voqu, partir de
l'analyse de nombreuses expriences346, les conditions auxquelles les activits des associations pour l'accs
l'emploi et la formation contribuent rellement un processus de dveloppement local. Cette contribution
suppose d'abord leur inscription dans le jeu des acteurs au niveau d'un territoire ; une seconde condition rside
dans l'apport des associations un projet global, la fois conomique et social 347.
Un article de Paquiet montre que la viabilit -fragile au demeurant- des entreprises dinsertion, est relie un
faisceau d'acteurs et de facteurs conomiques du milieu local. De leurs synergies nat la mise en mouvement
d'actions nouvelles vise d'insertion conomique et de renforcement du lien social 348.
Donc parler d'insertion ou de dveloppement conomique sur un territoire ne peut s'envisager sans penser
conjointement en terme d'articulation avec l'ensemble des acteurs et politiques, du niveau micro au niveau
macro. Pour le niveau macro , la mise en rseau des territoires est une dimension essentielle. La plupart des
structures d'insertion par l'activit conomique sont aujourd'hui regroupes en rseaux nationaux. Par exemple au
sein de leur rseau national, les Rgies de quartier organisent des changes entre Rgies qui sont la fois une
confrontation entre les diffrents acteurs des Rgies et l'opportunit donne aux habitants de connatre d'autres
horizons. Par ailleurs la mise en rseau l'intrieur et entre les territoires est rendue ncessaire pour la constitution
d'interlocuteurs au divers niveaux dcisionnels 349.
Le territoire comme lieu de rconciliation de lconomique et du social350
Nombre de travaux consacrs au Travail Social considre encore lconomique comme un obstacle souvent
mme lorigine de la question sociale (issue de lexploitation conomique de lhomme par lhomme). Des enqutes
menes par lun des auteurs en 1996 sur les centres sociaux et les foyers de jeunes travailleurs avaient cet gard mis
en vidence la confrontation de lapproche daction sociale stricto sensu avec la ncessit dintroduire la rentabilit
conomique, en ouvrant les restaurants des FJT aux publics locaux, ou les CS aux formations de recherche demplois
ou de dveloppement conomique. Le mme dbat sest pos propos des emplois jeunes financs par lEtat payant
le cot du social, ou gnrateurs de leurs propres ressources voir de surplus financiers.
Se trouve ici pose la question des relations du social la production financire. Selon Bernard Eme351, le
DSL a pu tre dans les annes 1970 une alliance entre une minorit de fonctionnaires modernistes avec des acteurs
de terrain dans le travail social, considrant le social comme un produit sans cot, pouvant devenir le vecteur du
dveloppement conomique. Cest lactivation des dpenses passives. Au lieu de payer un chmeur, on va prendre
une entreprise qui va payer son cot du social 352. Dans ce cas de figure le social se dsolidarise , si lon peut
dire, de sa dpendance vis vis de la socit. Dans cette tentative de faire de lconomique pour prendre en charge
le cot du social, on peut lire une volont deffacement par certains acteurs, de la frontire entre le social et
lconomique.
De nombreux observateurs de la question sociale dplorent cet gard lenvahissement des associations
par la demande des technocrates et de lconomie 353 , une drive des fdrations derrire les crdits publics,
crant des emplois sous perfusion . Certaines associations, considrant le subventionnement par lEtat comme un d
et sa manire de remplir ses obligations sociales, ont driv sur le discours conomique :
La situation se dtriore avec lempilement des politiques sociales. Quand apparaissent les mesures de
politiques sociales, les associations dEP vont vers les crdits. Les associations avec le DSQ ont perdu leur
346 La prsentation d'un certain nombre d'expriences, d'insertion par l'conomique, et de leur ancrage territorial est faite
dans C. Beauville, L. Golliot, Insertion et dveloppement local, rapport de la Datar de la mission tudes-recherche de la
FNARS, Paris, septembre 1996.
347 Claire Beauville, Action pour l'insertion et dveloppement local : deux dmarches distinctes , in Economie et
Humanisme, n 338, octobre 1996. P. 53.
348 P. Paquiet, Le territoire, espace de synergies conomiques, Economie et Humanisme, n 338, octobre 1996. P. 40.
349 Op. cit. p 43.
350 Rconcilier lconomique et le social. Vers une conomie plurielle. OCDE. 1996. P. 231-233.
351 B. Eme, dveloppement local et pratiques dinsertion in Economie et humanisme n315, 1990.
352 Bernard Eme, extrait dentretien avec les auteurs.
353 Genevive Poujol, extrait dentretien avec les auteurs.

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me Beaucoup de gens ont laiss des plumes travailler dans des associations buts conomiques. Cest
comme cela que les associations se sont lances dans le discours fou de dire quelles craient des emplois, alors que
cest lEtat qui leur donnait de largent 354.
De son ct, Daniel Crzuelle voque les limites conomicistes de certaines procdures dites de
dveloppement social local, par exemple dans les contrats de pays. Selon lui, linefficacit de cette procdure de
dveloppement social local par les contrats de pays, tient au choix qui, ds le dpart, lui a assign comme objectif
conomique la cration dactivits rmunres 355. Il dfend la thse que lon ne peut en aucun cas demander au
dveloppement local, au nom du social et des solidarits, de crer de lconomie sur une base strictement
endogne. Pour Crzuelle : loubli du social semble donc inscrit dans le choix du support conomique du
dveloppement local , Les mmes faiblesses obrent, pour les mmes raison, les procdures du dveloppement
social urbain mises en uvre depuis une dizaine dannes dans le cadre des politiques de la ville 356.
Il y a eu depuis longtemps dbat sur ces questions, ainsi que le commentait Pierre Teisserenc insistant sur la
ncessit de ne pas confondre DSQ, qui est du dveloppement social (de quartier) et dveloppement local. Il rappelle
lexprience de Hugues de Varine357 qui, voulant crer des agents de dveloppement conomique des quartiers, fut
interpell en 1985 au cours dun colloque, par Hubert Dubedout, Maire de Grenoble, qui lui rappela : on fait du
Dveloppement Social et pas du Dveloppement Local .
Selon Jean-Louis Laville, il nest de nos jours plus possible de sparer et dautonomiser le social par rapport
lconomique, en postulant la prgnance de lun sur lautre et de lautre sur lun :
Des acteurs sociaux de Dveloppement Social ont une volont de sautonomiser dans la relation
lconomie comme si le Social constituait un en soi. Or on pouvait parler de Dveloppement Social quand
lexpansion donnait au social des moyens croissants. Mais aujourdhui on est dans les choix de lEtat qui dit que trop
de social va faire grever la comptitivit. Les acteurs du social vont se plaindre de la difficult, mais le discours qui
simpose est celui des besoins conomiques qui supposent que le social doit tre l avant comme un pralable , Il
faut dconstruire le raisonnement qui dit que lconomie produit des richesses et que la tche du social est de les
dpenser. Le social est une dpense mais aussi un investissement collectif. Il faut questionner la sparation de
lconomique et du social 358.
Pour conclure momentanment, il nous semble que le dbat souvrira si lon adjoint lquation
social/conomique un troisime terme qui serait linconnue territoire . Il peut tre le lieu o se fconde une
conception plurielle de lconomie et de la socit. Il facilitera alors la conjonction de lconomique et du social qui
non seulement lui sont articuls mais sy enracinent. Ainsi la prise en compte du territoire en tant quacteur et donc
composante incontournable du dveloppement, permet dagir simultanment dans la dimension conomique, et dans
une dmarche solidaire de proximit.

354 Extraits divers, dentretiens avec les auteurs.


355 Daniel Crzuelle, Pour un autre dveloppement social. Au-del des formalismes techniques et conomiques. Prface

de Franois Dubet. Sociologie conomique. Descle de Brouwer. 1996. P. 141.


356 Op. cit. P. 142.
357 Economie solidaire et dveloppement local , Hugues de Varine, in Territoires, n 368, mai 1996.
358 Extraits dentretiens avec Jean-Louis Laville (CNAM), ralis par les auteurs.

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V. LETAT ET LA TERRITORIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES


1. La problmatique du local et du global, de la centralit et de la priphrie359
Le modle des relations tablies entre le centre et sa priphrie, cest dire lEtat et les populations, le
national et le local, la capitale et les rgions, le sommet et la base, luniversel et le particulier, a recouvert de
nombreuses approches et mobilis toutes disciplines et penses. On en citera les trois axes qui intressent notre
problmatique de la territorialisation des politiques publiques :
Pour dcrire les mcanismes dchanges au niveau territorial, entre le local et le national (Grmion et
Thoenig),
Pour dgager les caractristiques du dveloppement politique et de la constitution de nouveaux Etats
(Bendix et Eisenstadt),
Pour analyser les rapports dingalit et de dpendance entre Etats au niveau mondial (Samir Amin).
Ces approches se sont attaches dcrire ce qui se passe de lintrieur des systmes. Mais le fonctionnement
des systmes dpend aussi de leur relation leur environnement, mal tudie par les travaux rfrs prcdemment.
Il semblerait que ces 3 modles accordent un fort impact (mais ils sont fonds dans et par leur poque) la structure
relationnelle dalination entre un centre dominateur et une priphrie assujettie. Ces travaux abordent lespace
politique comme centralit normalise par les institutions.
Mais il existe une priphrisation de mouvements qui chappent lordre politique et qui suscite sa
propre remise en cause. Puis les limites de la relation du Centre la priphrie sont toujours floues, et la centralit
peut introduire de la rpression ou au contraire de lintgration. On est alors confront dans les approches de la
territorialisation des politiques publiques, deux modles irrductibles et sur lesquels nous ne saurions trancher,
daction politique et/ou danalyse par les chercheurs, praticiens et autres observateurs :
Le modle centripte qui insiste sur la cohsion du pouvoir central
Larticulation se fait alors par les relations dacteurs et le systme dcisionnel.
On peut ici considrer le territoire comme lieu du contrle social de lEtat. Le territoire nest pas simple
rserve naturelle, mais aussi et surtout un lieu dinscription du pouvoir et de la centralit360. Il a pour fonction
politique denfermer, de quadriller, de stratifier. Les formes spatiales participent dune orthopdie du social
(murard, Zylberman).
Le territoire doit ici tre compris comme spatialisation des conditions politiques. On peut aussi comprendre
la rgion comme espace unitaire de laffirmation du pouvoir. On trouve cet gard en France une conjonction de
deux revendications : Lune conomique et sociale, revendication de dveloppement rgional, lautre politique et
institutionnelle de dcentralisation rgionale. Les travaux de Chevalier, Etienne et Testard montrent bien en ce sens
que la politique de dveloppement rgional en France sest toujours tablie dans le cadre de la centralisation, et que
lobjectif du dveloppement conomique et social national a t vecteur de dveloppement rgional361.
Le modle centrifuge qui privilgie les articulations priphriques, et la diversit
Les tenants de ce modle estiment que les questions classiques de lanalyse urbaine rgionale qui opposaient
centre et priphrie ne suffisent plus aujourdhui rendre compte des formes nouvelles de la ville. Pour Daniel Bhar
par exemple, dans le cas o la socit ne peut plus tre gre den haut, la question qui se pose est de pouvoir
donner un sens global laddition des politiques locales. Et cest l sans nul doute que se situera le nouveau rle de
lEtat. La fonction de lEtat intgrateur, perdant une partie de sa fonction centripte, consiste alors favoriser la
multiplicit des regroupements, des combinaisons territoriales pertinentes 362 , et garantir chacun la capacit
simultane affirmer son identit locale et se situer en regard des enjeux nationaux et europens 363. Lenjeu
359 J. Chevalier, D. Etienne et Testard, loshak et ali. Centre, priphrie, territoire, Centre universitaire de recherches

administratives et politiques de Picardie. PUF. 1978.


360 J. Chevalier, D. Etienne et Testard, loshak et alii. Centre, priphrie, territoire, Op. cit.
361 J. L Quemone : LEtat constitue en France la seule force capable de promouvoir

une rgionalisation efficace,


tablie sur la base de critres rationnels , in Autonomie rgionale et unit nationale in Amnagement du territoire et
dveloppement rgional vol.2 1968-69, IUP Grenoble La documentation franaise P. 3, Les contestations rgionales
piges par lEtat Le livre tudie la rgion et la rsistance rgionale face lEtat-Nation.
362 Cf. D. Behar , in Regards croiss sur la ville, Synthse tablie par Laetitia Van Eeckout, Editions de lAube, Paris, 1999.
P. 39.

363 Op. cit. P. 40.

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revient alors du ct des collectivits locales et consiste pour elles djouer les piges de la proximit tout en
inscrivant leur action dans la quotidiennet :
Le fait que laction publique soit de plus en plus soumise la rsolution des situations locales
problmatiques nest en effet pas sans risques pour elle : dilution du politique dans trop de pragmatisme, perte de
vision long terme, identit collective trop ferme sur le territoire local 364.

364 Op. cit. P. 46.

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2. Les dynamiques de gouvernement local


La dcentralisation : une nouvelle gestion institutionnelle territorialise
La dcentralisation est la base des mutations institutionnelles qui ont t exerces au niveau territorial.
Thoenig a bien montr que la centralisation franaise na pas vritablement rsid dans le pouvoir tutlaire exerc
par lEtat. Son expression la plus pure sincarnait dans la puissance politique exerce par le maire. Cest la tte des
municipalits que le pouvoir de dcider tait le plus massivement concentr 365. Les travaux de Thoenig expliquent
que la dcentralisation na pas chang cet tat de fait, mais quelle a transfr ce mode de gouvernement aux autres
collectivits locales libres de la tutelle des prfetsCest ainsi que les chefs des excutifs dpartementaux et
rgionaux se sont dots, des mmes ressources dautorit que celles concentres sur la tte du maire 366 .Cest dans
ce contexte de nouvelles relations tablies entre lEtat et les collectivits locales, que de nombreux travaux se sont
penchs sur les questions de gestion municipale. On voquera deux thmatiques centrales de la littrature : la gestion
des maires, puis laction communale municipale.
La gestion entrepreneuriale des Maires
Il est intressant ici de connatre les travaux de Bardet et Jouve partir dune monographie ralise sur la
ville de Lyon367, reprsentative dun modle daction publique urbaine moderniste. Ce travail prsente Le
Maire, au travers des maires successifs de la ville, comme une figure importante de la vie politique locale, dans sa
stratgie de conqute de clientle dentrepreneurs par le contrle dinstitutions territoriales. Ce travail montre que le
contrle conomique des politiques publiques locales se manifeste au niveau des relations de la municipalit avec le
conseil gnral, puis des partenariats entre pouvoirs publics locaux et intrts privs368. Il compare les Maires des
entrepreneurs qui concentrent pouvoir dlibratif et excutif, souvent considrs comme la tte de holdings
gestionnaire dune socit et de ses entreprises satellites (socits dconomie mixte, associations para municipales).
Bardet et Jouve mettent bien laccent sur cette difficult de grer une gouvernance urbaine tendant
intgrer les intrts locaux dans une mise en relation avec le march, lEtat et les autres villes. Ils expliquent que
certains grands hommes politiques ont voulu, faire merger la rgion dans lespace politique franais sur la base de
nouvelles pratiques politiques fondes sur un no-rgionalisme conciliant, valorisation des diffrentes identits
territoriales, libralisme conomique et nouvelles formes daction publique en rseaux 369. On oscille entre la
territorialisation dune politique innovante en matire de dveloppement conomique, et une entreprise politique
plus classique de domination du territoire 370.
Les auteurs montrent que la logique territoriale se confronte une stratgie de rationalisation des modes de
gouvernement urbain, porte par les maires entrepreneurs qui ont marqu les annes 1980. En ce sens, selon
lanalyse de Bardet et Jouve371, ds lorigine des politiques de la ville, on peut noter des formes dengagements

idologiques marqus des maires :


Hubert Dubedout : partir des problmes sociaux et chercher les rsoudre lintrieur des quartiers, lots
sensibles. Bertrand Schwartz et les missions sociales dinsertion. Gilbert Bonnemaison et la prvention de la
dlinquance, plus large que les quartiers au niveau de la commune. Michel Cantal Dupart et Roland Castro et
Banlieues 89 : dsenclaver au niveau du spatial, transformer les lieux, y introduire du beau, pour susciter le dsir dy
venir. Ces diffrences idologiques initiales restent implicites dans les politiques actuelles qui oscillent entre la
gestion de la socit duale et sa transformation 372.
Ce nouveau rle jouer des Maires sest longtemps identifi une aspiration des populations (municipalits
qui en 1981 ont port la gauche au pouvoir, municipales de mars 2000..), la prise de dcision au plus prs du
terrain. Elle renforce lide dune dcentralisation croissante tout en respectant lgalit des citoyens devant la loi. En
365 J. C. Thoenig, La dcentralisation dix ans aprs, Pouvoirs, n 60, 1992.
366 S. Watchter, La dcentralisation , in Gouverner les territoires, dirig par J. N. Nmery et S. Wachter, Editions de
laube, Paris, 1994. P. 53.
367 Fabrice Bardet et Bernard Jouve, Les politiques locales et la gestion publique locale entrepreneuriale . In Sociologie
du travail n1 vol 41 1999. P41-61.
368 Qualifi en 1987 par Logan et Motch, de coalition de croissance urbaine Logan et Molotch H. L. Urban fortunes.
The political Economy of space, University of California Press, Berkeley 1987.
369 R. Balme, Les politiques du no-rgionalisme. Action collective rgionale et globalisation. Economica. Paris 1996. P.
58.
370 Opus cit P. 58.
371 Fabrice Bardet et Bernard Jouve, opus cit.
372 Opus cit, puis : Dplacements et liens sociaux n 14, 1993, Actes du sminaire Dplacements et liens sociaux,
octobre 1992-Juillet 1993, CETUR, Ministre de lquipement, du transport et du tourisme, P. 11.

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tmoigne de mme le congrs des pouvoirs locaux et rgionaux de lEurope, tabli en 1994 comme organe
consultatif du conseil de lEurope, remplaant la confrence des pouvoirs locaux. Il est la porte-parole des rgions et
des municipalits pour pouvoir confronter avec les gouvernements, leur exprience de la vie politique locale et
rgionale. Puis la revue Pouvoir local , qui donne la parole aux lus, discute de ladaptation des collectivits la
dcentralisation.

Fonction publique territoriale


Le centre national de la fonction publique territoriale, gr prioritairement par les
reprsentants des lus locaux des personnels, est un tablissement unique trs dconcentr au profit
de ses dlgations rgionales, charg principalement de formation mais aussi de l'organisation des
concours des cadres A et B.
Dconcentrer ou dcentraliser la formation des agents publics territoriaux entranerait de
nouveaux rapports entre l'Etat et les collectivits locales employeurs : la fonction publique territoriale
entre dans une zone de turbulences 373.
La localisation de laction sociale
Les actes du colloque Action sociale locale et dcentralisation (1985) constituent une prcieuse source de
documentation sur laction sociale.
L'action sociale de 1964 1984 a particip la modernisation de la socit franaise. Elle a rpondu aux
besoins ns de l'urbanisation, de l'volution du mode de vie, en crant un grand nombre d'quipements et de
services sociaux. Mais l'impulsion venait de l'administration qui est reste bureaucratique. Aussi tout en explorant les
chemins, les acteurs du social ont-ils souvent eu le sentiment que certains dtours institutionnels pouvaient striliser
les initiatives, et s'accommoder des corporatismes 374. Lextrait ci-dessous insiste sur les transformations de laction
sociale en prliminaires la dcentralisation :
L'action sociale s'est transforme dans les annes 1970. En mettant en cause ses traditions assistancielles,
en dveloppant des politiques de sectorisation, d'action en milieu ouvert, d'insertion, d'innovation, d'action
communautaire. Elle a dvelopp de nouvelles stratgies de socialisation.
La mise en place de conventions entre administrations sociales et entre services publics et privs, la
ralisation de politiques contractuelles par lesquelles l'Etat a engag les acteurs locaux travailler ensemble sur des
problmes comme ceux de la rhabilitation de quartiers dgrads ou de l'insertion socio-professionnelle des jeunes,
ont permis d'en promouvoir la coordination.
Laction sociale publique en se dconcentrant travers les circonscriptions notamment, s'est de plus en plus
inscrite dans son contexte local. De ce point de vue, le recours au contrle d'un pouvoir lus devait tre l'occasion
d'ancrer cette dynamique, en y dveloppant ce qui lui manquait, c'est--dire l'analyse locale des besoins et des
systmes de rponse ceux-ci, la mise en uvre locale des mthodes de dfinition des objectifs et d'valuation des
rsultats, une prise de dcision locale sur les choix budgtaires et les implantations d'quipements, un
dveloppement local du droit la parole et la participation de la population375.

Les perspectives de la dcentralisation, de laction sociale au dveloppement social


Point de vue de Jean-Louis Sanchez, Dlgu Gnral de lODAS376
Cest en 1995 que lODAS a engag une rflexion sur les logiques qui devaient prvaloir dans la
poursuite du processus de dcentralisation
En 1982 on a privilgi une rpartition des comptences par publics. A quelques exceptions prs,
on mettait du ct des dpartements les personnes ges, tandis que lEtat se voyait rserv la grande
prcarit et une partie des adultes handicaps.
373 Guy Morvan, Fonction publique territoriale : turbulences, in Territoires n 349 juin 1994, P. 6.
374 Collectif Dveloppement social local et dcentralisation, Les Actes, Co-ditions Adels-Syros, 1985. Op. cit. P. 6.
375 Op. cit. P. 7.
376 Extrait de Jean-Louis Sanchez, Prsentation du rapport de lODAS sur les perspectives de la dcentralisation, in,

Dcentralisation et action sociale, clarifier les responsabilits, ODAS Editions, 2003, Paris. Voir aussi, Jean-Louis Sanchez,
Dcentralisation : De laction sociale au dveloppement social, Etat des lieux et perspectives, Ed. LHarmattan, Paris, 2001.

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Lorsque par la suite des rpartitions de comptences sopraient entre dpartements et communes,
cela reposait souvent sur des critres de publics : les dpartements comptents pour les familles, les
communes pour les personnes isoles.
Tout cela, bien que comprhensible lpoque, nous parat aujourdhui peu conforme
lvolution de la question sociale. En effet cette poque, la question sociale portait essentiellement sur
des groupes de personnes relativement peu nombreux et auto-marginaliss par leur histoire personnelle.
Il sagissait donc dtre avant tout soucieux de rparation et dapporter des solutions trs spcialises
selon les publics do les spcialistes de lenfance, des ans, des personnes handicapes
Aujourdhui la question sociale a chang de nature. Aujourdhui, laction publique, au-del de
laction sociale, na pas seulement traiter de publics auto-marginaliss, comme dans les annes 1980,
mais de grandes questions sociales relatives un flux croissant de personnes. Pour tre concret, ce nest
pas le nombre denfants maltraits qui augmente aujourdhui, mais le nombre de familles en risque. Ce
nest pas la pauvret qui menace nos ans aujourdhui, mais le dlitement de la vie sociale et le risque
de dpendance psychique qui en dcoule. Ce nest pas le repli volontaire sur soi ou lautodestruction qui
explique la prcarisation conomique, mais la dstabilisation gnralise de lemploi. Ce nest pas
seulement labsence de perspectives qui inquite nos jeunes, mais aussi labsence de repres et
didentit.
Loin dune crise sociale marginale qui appelle des interventions spcialises, nous sommes
aujourdhui dans une crise beaucoup plus globale de la socit franaise, qui requiert un traitement
global. Il ne sagit plus daction sociale mais de dveloppement social. Face linsuffisance des rponses
traditionnelles, cest vers un traitement prventif territorialis quil faut se tourner
Le principe de subsidiarit, issu du droit communautaire, prcise bien que lchelon suprieur
naccomplit que ce qui ne peut ltre lchelon infrieur. En cas de dfaillance de lchelon infrieur,
lchelon suprieur a un droit et un devoir de supplance. Cest ce principe l quil faut traduire
localement.
Comment le faire ? Dans les relations entre lEtat et le local, il faut confier le plus grand nombre de
comptences au niveau le plus bas. Il est vrai quaujourdhui, du fait de leur dispersion gographique, les
communes ont souvent peu dingnierie, mais les choses volueront peut-tre avec lintercommunalit.
En revanche, certaines grandes agglomrations ou grandes villes sont extrmement engages dans
le processus de laction sociale. Dans cette hypothse, il serait utile de ractiver lide de dlgation
auprs des communes, non seulement pour la gestion de certaines responsabilits, mais aussi pour la
question du travail social.
Il nous parat pour le moins paradoxal de demander aujourdhui aux travailleurs sociaux des
dpartements duvrer dans le collectif, de se servir de tous les leviers des politiques municipales en
matire de prvention primaire pour crer du dveloppement social, sans leur offrir la possibilit dune
trs forte implication dans lactivit des municipalits. Ce peut tre de la dlgation ou de la convention
dobjectifs. Quelles que soient les modalits qui seront choisies, il est indispensable de faciliter le rapport
entre le travail social dpartemental et les diles municipaux.
Dans les relations entre lEtat et le dpartement, il reste dlimiter leurs responsabilits
respectives. Il est indispensable de repenser les fonctions essentielles de lEtat, cest--dire celles quil doit
conserver tout prix, notamment ses fonctions rgaliennes, rgulatrices. Dans cette hypothse, on peut
penser que tout ce qui est droit objectif, droit dont les critres daccs doivent tre fixs au niveau
national, doit tre garanti par un financement national. Autrement dit, lEtat doit pour garantir le respect
des droits, notamment pour les financements.

Quest ce que lODAS377, ?


L'Odas a t cr le 14 juin 1990 sous forme associative afin de permettre, partir d'enqutes et
d'tudes, le dveloppement inter-institutionnel d'une rflexion commune des principaux dcideurs et
acteurs de l'action sociale, pour contribuer l'amlioration des rponses, des organisations et des pratiques
dans ce domaine.
L'Odas fournit aux dcideurs et acteurs sociaux des informations ncessaires l'optimisation de
leurs politiques (rseau Internet RIDS). Il procde l'analyse et la diffusion des stratgies, des
organisations et des pratiques locales , puis llaboration de recommandations en matire d'observation
locale. Il sappuie sur 4 structures permanentes d'observation spcialises : L'observatoire de l'action
sociale dpartementale, L'observatoire de l'action sociale des villes, L'observatoire de l'enfance en danger,
L'observatoire du soutien au vieillissement
377 Office Dpartemental pour lAction Sociale.

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Son organisation reflte la diversit de l'action sociale : le collge des collectivits locales comprend
plus de deux tiers des dpartements et une cinquantaine de grandes villes. Le second collge reprsentant
les autres administrations et institutions comprend notamment le ministre de l'emploi et de la solidarit,
les principaux organismes de protection sociale dont la MSA et la CNAV, et le monde associatif avec
l'UNIOPSS, l'UNAF...
Son quipe permanente d'une quinzaine de personnes s'appuie sur de nombreuses collaborations
bnvoles ou temporaires, issues notamment d'un rseau de plus de 3 000 correspondants professionnels et
lus locaux. L'ODAS est appuy d'un conseil scientifique qui contribue la ralisation de ses travaux en
examinant les projets du programme d'activit.
Son financement est galement rparti entre concours publics (Parlement, Direction gnrale de
l'Action sociale), cotisations des adhrents et produits des publications et rencontres.
Son Conseil d'Administration est compos de 45 membres reprsentant l'action sociale dans sa
diversit. Son prsident en est Pierre MHAIGNERIE, Ancien Ministre, Dput-Maire de Vitr

Les modes de rgulation de laction sociale locale


Laction sociale communale
Laction sociale communale, a connu une volution depuis une dizaine dannes puisque au champ
traditionnel de laide sociale sajoutent dsormais ceux de linsertion et de la lutte contre les exclusions 378. Les
communes et plus particulirement dans le champ de la petite enfance et de la dpendance vieillesse, par le biais des
associations et par des institutions publiques locales, ont dvelopp leur capacit dintervention en matire daction
sociale locale (crches, permanence pour les chmeurs, animation priscolaire, etc..).
Le rle du CCAS (Centre Communal dAction Sociale) 379
Les communes disposent d'un oprateur classique travers leur centre communal d'action sociale,
tablissement public communal dirig par un conseil d'administration dont le prsident est le maire de la
commune.
Selon la dfinition du CCAS dite l'article 137 du code de l'aide sociale et de la famille, le
centre communal d'action sociale anime une action gnrale de prvention et de dveloppement social
dans la commune, en liaison troite avec les institutions publiques et privs. Il peut intervenir sous forme
de prestations remboursables ou non remboursables 380.
Historiquement, le CCAS est la continuation des bureaux de bienfaisance de la loi du 27 novembre
1796 dont la constitution tait facultative et dont le rle tait d'apporter subsistance et secours aux
indigents. Il reprend galement les attributions des bureaux d'assistance, dont la mise en place fut rendue
obligatoire par la loi du 15 juillet 1893 sur l'assistance mdicale gratuite. Ds l'origine, la participation
du simple citoyen, autre qu'lu, la gestion de ces structures tait prvue. Une circulaire du 5 janvier
1797 prcise que les membres des bureaux de bienfaisance sont pris dans les diffrents arrondissements
o se trouvent les citoyens appels participer aux bienfaits de la loi.
Ces deux structures ont fusionn en une instance unique, le BAS, lors de la rforme des lois
d'assistance de 1953.
La terminologie actuelle (CCAS) rsulte de la loi du 6 janvier 1986 qui a procd au toilettage des
textes suite la dcentralisation de l'aide sociale effective depuis 1984.
Aujourd'hui, le CCAS est gr par un conseil d'administration dont la composition est fixe par
l'article 138 du code de la famille et de l'aide sociale381 .
Celui-ci stipule que le conseil d'administration comprend, outre le maire, prsident, en nombre
gal, des membres lus en son sein par le conseil municipal et des membres nomms par le maire parmi
378 Michelle Daran, Laction sociale des communes ou lingalit en territoires , in Les nouvelles politiques locales, sous
la direction de Richard Balme, Alain Faure et Albert Mabileau, Presses de sciences politiques, 1999. p 273.
379 M. Daran, Daprs un social local oubli , in Les nouvelles politiques locales, sous la direction de R. Balme, A.
Faure, A. Mabileau, Presses de sciences PO, 1999, p 275-276.
380 Rina Dupriet, L'action sociale locale en mouvement, Changement de socit, changement de priorit , in Territoires,
n 357 avril 1995.p 28.
381 Bruno Juigner, Cherche citoyens attentifs au social, le CCAS, outil moderne de citoyennet ? In Territoires, n 357
avril 1995. p 30.

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les personnes participants des actions de prvention, d'animation ou de dveloppement social menes
dans la commune.
Une tude de l'ODAS concluait la municipalit des CAS, autrement dit l'intgration forte des
activits du CCAS dans l'action sociale municipale.
Les CCAS peuvent se voir confier trois types de missions :
. Instruire les demandes d'aide sociale
. Bnficier d'une dlgation de comptences de la part du dpartement
. Mettre en uvre l'action sociale communale travers une mission globale de prvention
et d'animation du dveloppement social local.
Ce dernier point souligne le rle premier des CCAS dans la production d'une action sociale gnrale
sur la commune; pour ce faire, ils doivent dornavant s'appuyer sur une analyse annuelle des besoins des
populations qui relvent de leur territoire 382.
Les travaux de Michelle Daran expliquent que les interventions ont suscit des situations de contrastes sur le
territoire o diffrentes conceptions et organisations du social se ctoient, ne vont pas sans entraner des ingalits
dune commune lautre en terme de services rendus aux usagers, dans un domaine - le social - dsormais trs
sensible et trs sollicit par laggravation des phnomnes de crise 383.
Ces situations ingalitaires se sont accentues avec les politiques de dcentralisation. Elles sont dues entre
autre une apprhension spare du social et du local .
Cela pose la question, selon Michelle Daran, de ce social local qui produit beaucoup de prestations et
de services, et de faon fort diversifie dun territoire lautre 384, et qui reste peu expertis pour ce quil produit
son propre niveau, sur son propre territoire 385. Les contributions des communes varient, elles nont pas la mme
intensit ni la mme force dintervention. Le problme qui se pose, est alors de comprendre une action publique
locale, diversifie et htrogne au niveau de son intervention locale, dans un domaine social qui reprsente un
secteur radical de lintervention publique. Cette htrognit, dcoule des textes qui attribuent aux communes une
grande latitude dintervention et de faibles contraintes en matire daction sociale 386.
Michelle Daran insiste sur la mutation des communes, devenues des acteurs fondamentaux au niveau de la
rorganisation du social local. Elle estime cet gard que le fameux pacte rpublicain de laction publique, qui
associait gnrations et classes sociales dans une mme conviction davenir, connat de profondes remises en
cause 387.

La commune et la complexit de l'action sociale locale388


Selon Georges Gontcharoff, Il est difficile d'isoler l'action de la commune dans le domaine du
social. Le social pourrait constituer une excellente illustration de l'impossibilit de dcouper la matire
administrative en blocs de comptences qui ne seraient confis qu' un seul niveau (la commune, le
dpartement ou lEtat). Il s'agit aujourd'hui de dpasser les dcoupages du social, par les croisements de
niveaux de financements entre la commune, le dpartement et l'Etat qui sont multiples.
L'analyse du social - local est rendue encore plus complexe par la question des oprateurs. Le
secteur public qu'il s'agisse de la rgie directe ou de la rgie indirecte (offices et, en particulier, les
bureaux d'aide sociale) demeure trs minoritaire par rapport l'intervention massive et multiforme de la
vie associative, dlgataire traditionnelle des missions de service public .
L'intervention sociale des pouvoirs publics rsulte de la superposition de trois systmes :
La protection sociale et la couverture du chmage sont entirement sous la tutelle de l'Etat.
L' aide sociale lgale est dfinie dans le code de la famille et de l'aide sociale. Les lois de

382 Opus cit


383 Michelle Daran, Laction sociale des communes ou lingalit en territoires , Op. cit.
384 Op. cit.
385 Op. cit.
386 Op. cit. p 275 et suivantes.
387 Op. cit.
388 Lencadr ci-dessus reprsente un rsum contract de principaux passages du texte de Georges Gontcharoff. La
complexit de l'action sociale locale, croisements, interfrences, chevauchements de comptences.

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dcentralisation l'ont presque entirement dpartementalise. La commune n'a pratiquement pas de


responsabilits directes dans ce champ
L' action sociale extralgale, c'est--dire par tout ce que tout le monde peut faire, en plus de la loi,
condition de le vouloir et de le payer389.
La commune intervient dans des champs diffrents. Elle mne sa propre politique sociale par ses
choix d'actions extralgales, facultatives, supplmentaires, complmentaires par rapport ce que la loi
organise. Ces engagements extralgaux rsultent de la volont des lus mais aussi de l'accueil favorable
des initiatives des associations locales. Les responsables associatifs de la commune, les professionnels du
social prsentent aux lus des projets, pour rpondre de manire plus satisfaisante aux problmes
sociaux. La commune peut soutenir moralement et financirement ces projets, ou les rejeter. Ainsi, se
dveloppe un front pionnier local du social.
La commune met simultanment en uvre des formes de l'aide sociale lgale, quand les
responsabilits lui ont t contractuellement dlgues par l'Etat ou par le conseil gnral. Elle peut y
trouver l'avantage d'tre plus matresse chez elle, en empchant les autres niveaux de pouvoirs publics
d'intervenir sur son territoire. Elle peut en tirer l'avantage d'une meilleure complmentarit, d'une plus
grande cohrence entre l'intervention lgale et l'intervention extralgale. Enfin, la commune, tant au
bout de la chane en mme temps que la plus proche des demandeurs d'action sociale, risque toujours
d'tre entrane dans des dpenses indues parce que les autres niveaux se montrent dfaillants390.
Le croisement du social et de l'conomique est le plus vident depuis que les communes sont
autorises mener des interventions dans ce domaine, grce aux lois de dcentralisation. L'aide
multiforme aux chmeurs, l'aide aux entreprises et aux associations intermdiaires et d'insertion, l'aide
aux porteurs de projets de cration d'emplois et d'entreprises, toutes les formes d'aide au dveloppement
conomique local sont autant d'engagements communaux qui relvent autant du social que de
l'conomique.
L'action sociale locale comme nouveau mode de rgulation et de recomposition du pouvoir
Les dispositifs territoriaux nombreux et varis mis en place au cours des annes 1990 (rgies de quartiers,
PLIE, contrats - ville, chantiers coles etc.) ont amen les travailleurs sociaux sloigner de leur mtier traditionnel
pour sinitier l'conomie, l'animation, la prvention, et donc de nouvelles rgulations de laction sociale. Face
aux nouvelles prrogatives des dpartements, des travaux et rflexions391 ont pos la question : Quels sont
aujourd'hui les dpartements qui se sont soucis de faire une partition du travail social sur les territoires ? Quels sont
les dpartements qui par convention n'ont pas hsit apprhender avec les communes les dossiers de logement,
d'aide l'emploi, de travail social ? .
Une enqute mene par l'ODAS392 sur la priode 1985-1993 a permis d'identifier l'volution des priorits
des communes, centres partir de ces annes, sur le traitement des problmes qui se rattachent l'enfance, la
famille, la pauvret, la prcarit393, suivie par la rorganisation progressive de l'action sociale communale, les CCAS
devenant le fer de lance de la lutte contre l'exclusion sociale .

Le dpartement dans l'action sociale dcentralise394


LOdas a publi de nombreux ouvrages consacrs dcentralisation et action sociale, dans le but
daider l'ensemble des dcideurs nationaux et locaux mieux mesurer les incidences des actions
actuelles et futures, et les enjeux de toute rpartition nouvelle de comptences.395.

389 Gontcharoff, La complexit de l'action sociale locale , in Territoires, n 357 avril 1995. p 5-11.
390 Op. cit. P. 7
391 Rina Dupriet, L'action sociale locale en mouvement, Changement de socit, changement de priorit, Op. cit. P. 24
392 Cf. Les mutations de l'action sociale communale, Les Cahiers de l'ODAS, Paris, 1993.

393 Op. cit. P. 27.


394 Lencadr de rfrence reprend des extraits de publications de lODAS et notamment de L'action sociale dcentralise.

Bilan et perspectives, Y. Rocaboy, C. Padieu et J. L. Sanchez, Editions ENSP, Paris, 1992. P. 16-21.

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L'action sociale publique correspond trs schmatiquement aux aides que les collectivits
publiques apportent ceux dont les ressources sont insuffisantes pour leur permettre de subvenir leurs
besoins lmentaires, ces besoins pouvant tre lis l'ge, un handicap physique ou des difficults
sociales ou conomiques. En pratique, une distinction est faite entre l'aide sociale lgale ou obligatoire
et l'action sociale. L'action sociale concerne l'ensemble des prestations dont les conditions d'attribution
sont fixes par la loi et qui donnent lieu un financement obligatoire dans un budget public L'action
sociale intresse la fois les prestations d'aide sociale lgale et les prestations d'action sociale facultative
des collectivits publiques.
Longtemps du ressort de l'Etat, ave un systme complexe de cofinancement subi par les
collectivits territoriales, l'aide sociale lgale, qui constitue l'essentiel des dpenses dpartementales
d'action sociale, est depuis 1984 sous la responsabilit des dpartements396 .
Le but affich de la dcentralisation de l'aide sociale tait double : le premier objectif visait offrir
au citoyen une administration plus proche de lui, plus accessible, plus humaine, lui permettant le
meilleur dveloppement aux plans personnel et professionnel. Le second objectif consistait matriser au
maximum le cot pour la collectivit.
Le dpartement jouit d'une responsabilit exclusive en ce qui concerne les formes d'aide sociale
suivantes397 : l'aide mdicale, l'aide aux personnes ges, l'aide aux personnes handicapes, les
placements d'enfants.
Les services chargs de la mise en uvre de l'action sociale relvent de l'autorit directe du
Conseil gnral. Enfin, les dpartements financent les dpenses d'insertion du R.M.I. concurrence de
20% des dpenses d'allocation engage par l'Etat.
Face aux dpartements l'Etat conserve son pouvoir de rglementation gnrale et fixe le taux
minimum des prestations et les conditions lgales minimales d'accs celles-ci. Il garde en outre une
responsabilit intgrale pour certaines prestations : d'abord celles relevant notoirement de la solidarit
nationale, notamment le financement des divers revenus minimum sociaux (fonds national de solidarit,
revenu minimum d'insertion, allocations aux adultes handicaps, allocation de parent isols) ainsi que,
dans le cadre de l'aide sociale lgale, la prise en charge des frais de fonctionnement des centres d'aide
par le travail, et des centres d'hbergement et de radaptation sociale398. Par ailleurs, l'Etat assure la
tutelle des tablissements et services mdico-sociaux financs par l'assurance maladie.
La solidarit de proximit revient aux dpartements tandis que la solidarit nationale est du ressort
de l'Etat. Dsormais, dans les domaines qui leur sont rservs, les dpartements peuvent exercer leurs
responsabilits.
Les nouvelles responsabilits dpartementales en matire d'aide sociale lgale sont exerces par le
prsident du Conseil gnral. Depuis la loi du 2 mars 1982, celui-ci est l'organe excutif du dpartement.
Le Conseil gnral peut exercer effectivement sa responsabilit en la matire, notamment en
dterminant le rglement dpartemental d'aide sociale qui dfinit les rgles d'attribution des prestations
d'aide sociale du dpartement, sous rserve du respect des conditions lgales. Le prsident du Conseil
gnral a un triple pouvoir. D'abord il autorise la cration et le fonctionnement des tablissements ds
lors que le dpartement a comptence pour prendre en charge leur cot de fonctionnement sans
intervention de l'Etat ou des organismes de scurit sociale. Ensuite il habilite ces tablissements et
services : cette procdure conditionne la prise en charge par le dpartement des prestations offertes par
ces tablissements. Enfin il arrte la tarification des prestations fournies par les tablissements et services
sociaux.
Ainsi, les dpartements ont acquis et ont exerc de nouvelles responsabilits. La pise en charge de
ces responsabilits s'est accompagne d'un transfert de ressources, propre financer les dpenses locales
d'aide sociale.
Collectivits territoriales et transformation du systme social local399

395 Y. Rocaboy, C. Padieu et J. L. Sanchez, 4 Dcouverture in L'action sociale dcentralise. Bilan et perspectives, Editions
me

ENSP, 1992.
396 Y. Rocaboy, C. Padieu et J. L. Sanchez, Opus cit P. 16-21.
397 Op. cit. P. 17.
398 Op. cit. P. 19.
399 Murielle Tapie-Grime et P. Teisserenc, Les mtiers du dveloppement : systmes de comptences et qualifications dan
un champ professionnel en construction. CEDA-CT, CRIDEL, Paris, 1992. P. Teisserenc, Les politiques de dveloppement
local, Economica, 1993. Nous citons dans le paragraphe qui suit : P. Teisserenc. Mutations des services des collectivits
territoriales , in Territoires, n 339, juin 1993. P. 22-26

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Selon Pierre Teisserenc la mutation du dveloppement local pour les collectivits territoriales sest labore
partir dun modle de modernisation similaire celui qua connues mutations qua connu lEtat dans les annes 1960
lorsqu'il s'est trouv confront l'exigence de concevoir et de conduire des politiques d'amnagement du territoire et
de dveloppement conomique.
Pierre Teisserenc montre que la ralisation d'un tel projet a conduit l'Etat jouer un rle beaucoup plus actif
que par le pass dans le dveloppement conomique et se doter d'une stratgie d'action dont un des rsultats sera
l'mergence d'un nouveau mode d'intervention de la puissance publique.
Sa mise en uvre, l'initiative des grands rformateurs que furent P. Mends France, F. Bloch-Lain et E.
Pisani, a contribu promouvoir une administration de mission, par opposition l'administration traditionnelle. A
une organisation pyramidale et segmente des services correspond une organisation autour de cellules d'experts, en
relation permanente, soucieuses d'entretenir des rapports interactifs avec l'environnement. Ces experts s'attachent
mobiliser les acteurs locaux, s'appuyer sur des groupes supports pour promouvoir leurs actions, rechercher la
transparence des relations grce une diffusion accrue de l'information et aux effets de structure 400.
Ils privilgient l'approche des situations en terme de rapports de forces. Le pouvoir dont ils disposent rsulte
de la matrise de l'inter-organisationnel, c'est dire des rseaux, alors que dans le modle administratif classique la
rfrence pertinente est l'organisation et le pouvoir repose sur la matrise de l'intra-organisationel. L'acteur de ce
nouveau systme organisationnel entretient un rapport distanci et contractuel avec son institution.401. Selon Pierre
Teisserenc, pour durer, les politiques de dveloppement ont incontestablement besoin d'une administration
territoriale qui fonctionne selon une logique de mission faisant de chaque service une ressource capable de s'investir
dans cette politique.402 Pour lauteur cit, la territorialisation, la mise en oeuvre des politiques de dveloppement
local constituent le prolongement de ce processus de modernisation initi par l'Etat dans les annes 60, repris par les
collectivits territoriales et appliqu leurs services partir des annes 70. Ce processus de modernisation connatra
une acclration dans les annes 80 grce la dcentralisation. Teisserenc dcrit dans ses travaux la prise en main de
ce processus dans les annes 1980, par une nouvelle gnration d'hommes politiques soucieux de s'impliquer dans
la conduite des affaires et de se dmarquer des notables en place, et qui ont fait le choix de nouvelles structures
Depuis, les responsables locaux ont certes autorit et lgitimit pour agir en matre d'uvre ; mais leurs capacits
d'action et les conditions de russite de leur politique, trs lis aux tensions locales, dpendent en partie de la faon
dont ils utilisent les appuis de l'Etat et des autres collectivits territoriales403 .

400 P. Teisserenc, Mutations des services des collectivits territoriales in Territoires, n 339, juin 1993. P. 22-26
401 P. Teisserenc, Op. cit.
402 Op. cit. P. 25.
403 Op. cit. P.24.

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2. LEtat, le dveloppement territorial et la territorialisation


Nous avons vu la diffrenciation que lon peut faire entre dveloppement local (notion globale non
spcialise autour dun seul enjeu social, culturel, conomique ou institutionnel) et dveloppement social (localis
autour du seul enjeu social).
Il nous faut maintenant envisager la diffrenciation entre dveloppement local et dveloppement territorial,
ce dernier correspondant une rincorporation du social comme objet de dveloppement dans les politiques
publiques. Le dveloppement local a pris naissance autour de procdures de mobilisation intgre (conomique,
social, politique, institutionnel) des acteurs locaux et de leurs rapports de force.
Hypothse forte : Nous considrerons le dveloppement territorial comme la traduction politique du
dveloppement local, devenu dveloppement du local, assure par la rincorporation du social dans les politiques
publiques, et donc le passage du dveloppement social au dveloppement du social. Le dveloppement territorial
rsulte de la dcentralisation mise en place au dbut des annes 1981. Il consiste en la rappropriation combine du
dveloppement local et du dveloppement social, par les collectivits locales et territoriales qui produisent de
linstance publique et dont lEtat devient un partenaire. On dfinira alors la territorialisation comme le transfert
orchestr et matris des politiques publiques de lEtat aux collectivits locales.
Le territoire comme indicateur de lintervention sociale
Cette thse se trouve particulirement illustre par les travaux de Bruno Palier404. Lauteur voit la rfrence
au territoire comme un indicateur des volutions de lintervention sociale en France qui sest dabord appuye sur
lappartenance territoriale avant de promouvoir le rapport salarial puis de tenter un retour au territoire.
Il apprhende la relation au territoire comme le reflet et lindicateur des variations du traitement politique de
la question sociale en France. Il montre par exemple que depuis la fin du XIXme et au XXme il fallait appartenir au
territoire pour pouvoir bnficier des prestations mises en uvre au sein dune paroisse, dune commune. On
retrouve cette dimension dans les politiques de lEtat nommes aprs 1953 aide sociale, dont lEtat confie la gestion
aux institutions locales qui rservent leur intervention leurs ressortissants. Puis par la suite, note Palier, avec le
systme des assurances sociales que gnralise la Scurit Sociale, les titres qui donnent droit aux prestations sociales
sont dsormais fonds sur lidentit professionnelle et non plus sur linscription dans une communaut
territoriale 405.
On passe donc du support territorial au support salarial pour la protection sociale. Ainsi les institutions de
Scurit Sociales mises en place depuis 1945 sont marques par la centralit du travail salari et la multiplication des
rgimes selon les catgories professionnelles (assurances sociales et allocations familiales consacres en 1967 par
une organisation sectorielle par branches - maladie, accidents travail ; vieillesse, ; famille ; recouvrement des
cotisations). Le territoire nest plus un principe de lorganisation, mme si cette dernire doit demeurer proche des
bnficiaires et donc avec une architecture dcentralise.
Les annes de dcentralisation ont marqu un retour du territoire non plus comme lieu de vie mais comme
objet dintervention. Le territoire apparat alors comme une gographie sociale investie dans ses rseaux et ses
infrastructures. Il devient, ainsi que le signale Palier, un moyen de rorganiser laction publique par les politiques de
la ville, les ZEP. Bruno Palier insiste : Le territoire joue comme catgorie priori de laction publique et se prsente
comme lalternative aux instruments des politiques sociales prcdentes, la rfrence professionnelle et le secteur ,
Il sagit de proposer un support territorial de lintgration sociale face aux dfaillances du support salarial 406.
Ce mouvement de territorialisation permet de comprendre comment des projets sociaux ont pu rechercher
leurs correspondants politiques 407, comment les instances politiques en sont venues lgitimer, et tout
particulirement au niveau du dpartement comme organe de la rpublique, les mouvements sociaux qui ont pens
en termes de social et de local.
Il sagit toutefois ici, selon Michel Auts, de politiques territorialises plus que territoriales408. En effet le
mouvement de ces politiques reste descendant, alors quil sagissait de partir des besoins et des ralits locaux.
Le champ des politiques sociales et leur rapport au territoire

404 Bruno Palier. Lvolution des cadres de lintervention sociale en France , in Informations sociales, Territoires n104,

2002.
405 Palier Op. cit. P.31 et Castel, La mtamorphose de la question sociale, opus cit, P.64.
406 Op. cit. P.37.
407 Michel Chauvire, extrait dentretien avec les auteurs.
408 M.Auts, Le territoire, un nouveau mode de gestion des populations, in Mire Ten le RMI lpreuve des faits, Paris
Syros 1991, P197-213, P.199.

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Franois Mnard montre que la notion de politique sociale est difficile dfinir. Parce qu'avec
l'aggravation du taux de chmage et la gnralisation de la prcarit, des domaines de l'action publique qui
relevaient d'autres logiques ont t investis d'une dimension caractre social : les politiques de la jeunesse, celles
de l'urbanisme et du logement, puis celles de la ville409. Puis le champ de laction sociale sest dcentr du hors
travail au champ de lemploi et de lactivit qui apparaissant implicitement comme signes et moyens d'insertion,
comme seuls vritables remparts contre l'exclusion410. Il explique enfin que ces mesures chappent des
mcanismes d'intgration administrative du fait de leur nature et de leurs traitements partenariaux et interministriels.
Franois Mnard dsigne comme politique sociale toute politique participant la prise en charge de la
cohsion sociale et du lien social, que ce soit travers des dispositifs de promotion, de protection ou de prise en
charge, travers des dmarches prventives, rparatrices ou dveloppementales, en partant de publics ou de
territoires, en se rfrant aux dimensions culturelles, conomiques ou environnementales de l'activit humaine 411.
Les politiques territoriales et les politiques territorialises
Michel Auts distingue en matire d'action sociale, les politiques territoriales et les politiques
territorialises412.
Les politiques territorialises consistent en un redcoupage gographique d'actions sectorielles ou
catgorielles, soit par le mouvement d'antennes rparties uniformment sur leur territoire de comptence, soit par
une sectorisation gographique d'une gestion autrefois catgorielle ou matriculaire des populations (c'est le cas de
certaines CAF, notamment)413.
Les politiques territoriales dsignent des politiques qui s'identifient un territoire donn, celui-ci devenant
le lieu d'laboration pratique de formules indites de gestion du lien social414.
On passe, en somme, estime Franois Mnard, de la prise en compte de populations-cibles au traitement
de territoires entiers, ces territoires constituant la fois le problme et la solution (c'est le cas des DSQ, DSU et
des contrats de Ville ; des ZUP ou, la marge du social, des Comits de Bassin d'Emploi) Ces territoires sont
identifis la fois par leurs handicaps et en tant que levier pertinent de l'action . Selon lauteur, les politiques
sociales ont alors pour fonction d'y assurer la permanence ou la restauration du lien social en s'appuyant sur tout ce
qui peut favoriser la cohsion sociale : mise disposition de moyens et de services, recherche du partenariat et de la
transversalit, encouragement de la participation des usagers - habitants .
Cette dmarche de territorialisation par lEtat permet de pallier limprcision des difficults catgorielles, et la
difficult de matrise des partenariats hors sol . LEtat propose alors deux types de partenariats aux acteurs locaux :
un partenariat de contigut (intercommunal, interdpartemental ou interrgional) ou un partenariat d'intgration
(contrats de Plan, programmes Europens, etc.).
Mnard voit dans cette territorialisation tout la fois une forme dinstrumentalisation du territoire comme
outil de mobilisation partir des mesures impulses par lEtat415, et la reconnaissance d'un droit la spcificit
locale dans la mise en uvre des politiques impulses par l'Etat ou bien la conqute d'un espace politique par de
nouveaux acteurs institutionnels se reconnaissant mutuellement 416. Cet apparent paradoxe met bien en vidence
la question non rsolue des enjeux du dcouplage417 entre le niveau de l'Etat et celui des politiques sociales mises
en uvre l'chelon des collectivits territoriales 418.

409 F. Mnard, Quelques rflexions et questions autour du rapport des politiques sociales et du territoire , in Recherche

sociale, n 141, janvier-mars 1997 P. 49-50, et suivantes.


410 F. Mnard, Op. cit. P. 49-50, et suivantes.
411 Op. cit. P. 49-50, et suivantes.
412 M. Autes, Le territoire, un nouveau mode de gestion des populations , in Le RMI l'preuve des faits, Paris, Syros,

1991.
413 F. Menard. Op. cit. P.50-51.
414 M. Autes. Op. cit. P. 202.
415 Il sappuie sur lexemple suivant, donn par D.Vanoni et M.Morain : On peut citer, par exemple, le cas de certains

Plans Dpartementaux d'action pour le Logement des personnes dfavorises dont l'ancrage territorial des instances de
dcision a t moins gouverns par le souci de permettre aux spcificits locales de conditionner l'action, que par celui
d'amplifier l'injonction mettre en uvre la loi Besson sur l'ensemble du dpartement . D. Vanoni, M. Morain, "Le
territoire : un instrument de mobilisation des acteurs locaux", in Loger les personnes dfavorises, Ed. La documentation
Franaise, Paris, 1995.
416 F. Mnard, Op. cit. P.52.
417 L'Etat en France servir une nation ouverte sur le monde, rapport de la Mission sur les responsabilits et l'organisation
de l'Etat, mai 1994.
418 F. Mnard, Op. cit. P.54.

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Les paradoxes et les limites de lapproche territoriale, selon Franois Mnard


Les limites de l'approche territoriale se situent dans la question de la centralit et de la relation
du central au local que Franois Mnard aborde sous la forme dun paradoxe que pose lEtat tour tour
animateur, dcideur, contrleur ou arbitre :
Dune part la reconstitution de centralits nouvelles ave ce que certains ont appel la toute
puissance des Conseils Gnraux en matire d'action sociale , et dautre part un retour de lEtat au
dtriment des prrogatives dpartementales dans le cadre de politiques sociales fortement territorialise.
A des degrs divers on peut citer : ZEP, DSQ, Loi Besson, RMI, Schma d'accueil des gens du
voyage 419.
Le paradoxe rside dans le fait que certaines politiques systmatiques exigeant une galit de
traitement (enfance, vieillesse) relvent de la comptence des dpartements alors qu'elles pourraient
tre mise en uvre par l'Etat tandis que beaucoup parmi les nouvelles politiques territoriales sont
aujourd'hui le fait de l'Etat alors que les collectivits territoriales pouvaient paratre les mieux places.
Il serait donc intressant de discuter des diffrentes modalits de territorialisation des politiques
sociales au niveau dpartemental, et notamment de la manire dont les dcoupages traditionnels
(secteurs de polyvalence) et plus rcents (CLI, par exemple) ainsi que les formes indites de partenariat
qui s'y dveloppent, parlent de ce phnomne 420.
Le risque est alors de stigmatiser certains territoires visibiliss artificiellement :
En systmatisant l'offre de services et d'action sociale au plan local, en utilisant simultanment
ces actions et services comme indicateurs de prcarit, on repre des problmes jusque l mal valus,
mais on tend paralllement identifier de manire artificielle et exclusive des territoires en fonction de
caractristiques sociales qui ne leur sont pas propres Le territoire peut agir comme dissimulateur de la
ralit sociale en ne la donnant voir que sous un certain angle 421.
A territorialiser ainsi le traitement, on est venu biens souvent spatialiser le diagnostic,
oubliant ainsi les dterminations biens plus larges de la ralit sociale des territoires viss, survaluant
ainsi les rsultats qu'on pouvait attendre des procdures mises en place 422.
Deux questions :
La question de la visibilit ou de la dissimulation par l'approche territoriale peut s'appliquer aux
politiques sociales elles-mmes : les diffrents niveaux de territorialisation accentuent-ils la lisibilit des
dites politiques ou contribuent-ils l'opacifier ? Le territorial consacre-il le fonctionnement en rseaux ou
contribue-t-il transformer ces rseaux (professionnels, institutionnels ) en vritables systmes d'action
publics ?423

419 F. Mnard, Op. cit. P.54.


420 Op. cit. P. 55.
421 Op. cit. P. 55
422 Op. cit. P.56.
423 Op. cit. P.56.

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3. Limpossible transfert au local ou les ncessaires prquations et arbitrages au niveau national


La distinction entre localit-besoin et territoire-droit
Nous avons distingu prcdemment entre dveloppement territorialis et dveloppement territorial. Thierry
Thauriale dans son tude sur Travail social et territoire introduit la distinction faite par Philippe Esthbe entre la
localit et le territoire, la localit tant plutt le lieu du vcu et des projets des habitants, et le territoire le lieu des
politiques dEtat.
Philippe Esthbe indique quil faut distinguer : la localit dune part, comme espace sensible de la vie des
gens, concret, vcu, ptri dhistoire et dhistoires, et le territoire dautre part, comme espace investi par une action
institutionnelle, donc construit par des dcoupages, circonscrit par des tudes statistiques, des choix dindicateurs,
des fabrications dindices, pour homogniser une entit cense tre diagnosticable et traitable, en bloc et
rationnellement, par une intervention institutionnelle. La gageure de lintervention publique territoriale est alors celleci : comment fabriquer du territoire (rationnel) partir de la localit (sensible) ? Comment retrouver la localit sous le
territoire ? 424.
La plupart des travaux consacrs un questionnement critique sappuient implicitement ou explicitement
sur cette distinction localit-besoin et territoire-droit pour poser la question de larticulation ncessaire entre le local
et le national, entre le principe dquit du citoyen et celui de lgalit rpublicaine. On citera Marie Agns
Cathelain :
Faire le choix du dveloppement social local comme finalit institutionnelle, cest faire le choix dune
action sociale dcentralise o la logique du besoin (quit) lemporte sure la logique du droit (galit). Se pose alors
la question de larticulation du national et du local, du sectoriel et du global et de larticulation de nos dispositifs
partenariaux 425.
On citera de mme larticle de Laurent Davezies sur les instruments de cohsion territoriale . Il montre
que les dimensions sociales et spatiales ne se recouvrent pas et constate : Le local nest pas une miniature du
national, et les mcanismes qui fonctionnent plutt bien lchelle inter rgionale ou inter urbaine ne sont pas ou
trop partiellement, transposables lchelle urbaine 426. Il en conclue que la machine redistributive doit savoir
pratiquer lingalit de traitement des citoyens se trouvant eux-mmes dans des situations inquitables .
Dernier tmoignage parmi la multitude des commentaires autour de la notion de prquation nationale,
celui de Grard Delfau, Snateur de lHrault :
Un transfert de comptences, mme assorti dun transfert quivalent des financements dEtat, ne peut
quaccrotre lingalit des ressources entre les territoires. Larticle se demande, alors que le principe dautonomie
fiscale devient le pilier de lorganisation dcentralise , quelles garanties lEtat offre-til aux territoires les plus
pauvres ? 427.

Le Service public : une conception de pouvoir et une dontologie administrative


La cohsion de la nation. Au dpart, le service public tait celui du roi, puis la notion a volu
vers l'ide de cohsion sociale de la nation Au-del de la prestation de services, le service public a
pour objectif par la prestation dont il a la charge d'assurer la cohsion de la nation. Toute structure,
nationale, territoriale, prive, associative, peut avoir en charge un service public, c'est la commande et
l'objectif qui pilotent son essence et qui proviennent de la nation, Etat ou collectivit territoriale 428,

dclare Paul Picard dans Territoires, propos de lidal rpublicain.

La dontologie administrative. Le service public, c'est d'abord une fonction remplir, puis une
mission assumer, mais aussi l'activit concrte qui en rsulte et, partant, l'organe qui la prend en
charge429, prcise J. Chevalier dans son Que sais-je ? sur la question. Suzanne Rosenberg, nous
rappelle que, partir de 1950, le service public est devenu pour l'Etat, une conception de pouvoir et
424 Thauriale rsume Esthbe, in Infos sociales, n 104/2002. P.104.
425 Marie Agns Cathelain, De nouveaux outils de dveloppement , infos sociales n 104/2002. P 111.
426 Les instruments de cohsion territoriale in informations sociales n 104/2002. P.50-59.
427Grard Delfau, Lindispensable prquation des ressources nationales , in Territoires n 437 avril 2003. P 43-44. Et P.

18.
428 Sylvie Barnezet, L'idal rpublicain , Interview de Paul Picard, in Territoires, n 349 juin 1994, P. 26.
429 J. Chevallier, Le service public, Que sais-je ? PUF, mai 1987, P. 78.

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une dontologie administrative. La prosprit conomique accompagne cette idologie ; elle a permis le
passage l'Etat providence et a favoris une participation plus active de l'usager devenu sujet . Il n'est
gure tonnant que l'volution de la notion de service public soit troitement dpendante des
transformations qui ont affect la conception de l'Etat dans ses rapports avec la socit 430 .
Agent de base, habitants et usagers. Selon S. Rosenberg, l'agent de base joue un rle majeur
dans la constitution d'un jeu de dbat entre l'Etat et la socit. Habitants et agents de base subissent
conjointement les dysfonctionnements du service public, leurs intrts sont donc proches431.
Les obligations de service public ne sont que l'envers d'un statut positif de l'usager qu'elles
transcrivent en termes de contraintes pour l'administration. L'usager apparat ainsi, la diffrence de
l'assujetti, comme un sujet de droit, capable de discuter avec l'administration et de la contraindre
offrir certaines prestations432.

De lamnagement du territoire aux territoires en dveloppement


Du dveloppement territorial. Selon Georges Gontcharoff, le terme de dveloppement, devenu un
vocable la mode , marque le passage du singulier au pluriel, de lamnagement du territoire aux territoires en
dveloppement . Il dfinit en ce sens le dveloppement territorial comme le passage de lespace optimal pour
mener une action publique descendante, volontariste la recherche de lespace optimal pour conduire un projet
ascendant de dveloppement, li une mobilisation sociale 433. Le dcoupage de lespace voulu par le
mouvement descendant de lEtat vers le territoire doit rencontrer le territoire dtermin par le mouvement ascendant
des acteurs du dveloppement qui cherchent la reconnaissance et les financements des pouvoirs publics 434.
O. Nay discerne alors deux niveaux de territoires435 : Un territoire apprhend den bas revt des formes
concrtes partir de lexprience quotidienne des habitants, et dans le cadre dun projet de dveloppement local,
alors que le territoire qui est vu den haut, reste abstrait et trs rfr des enjeux de socit forts qui correspondent
des problmes divers telle que la dgradation du paysage, la pollution, le chmage, laugmentation de la prcarit,
et dont il reste une application possible. En ce sens et si lon se rfre la dimension den bas , et ainsi que le
formule Marcel Roncayolo, le territoire est, en soi, un phnomne multidimentionnel rpondant sa logique
propre, des impratifs autres que ceux de la ville 436.
Au dveloppement territorialis, comme localisation des activits de lEtat. Il correspond, sous la
ncessit des logiques sectorielles, un dcoupage par lEtat, des territoires de manires diffrentes selon le type de
projet dont il veut les investir. La territorialisation, incite lEtat choisir le territoire sur lequel il va exercer son action
publique. Avec la dcentralisation, lEtat accentue la ncessit du choix de lchelle territoriale optimale pour sa
prsence sur lensemble du territoire, aux cts des collectivits locales 437.
Selon O. Nay par exemple, la politique de la ville se pose en rupture aux politiques sociales menes
jusqualors, puisquelle concerne non pas des groupes dindividus dfinis par des critres dmographiques ou socioconomiques mais bien un territoire. Autrement dit il sagit de viser une population localise, apprhende selon son
espace commun dappartenance, et donc un territoire comme nouvelle forme de lien social. Il sagit pour ce faire de
dcouper ce nouveau territoire de lintervention politique lchelle des quartiers, des villes et des agglomrations.
La stratgie de territorialisation diffre selon le domaine daction, par exemple :
En ce qui concerne lenvironnement, la politique de la ville dcoupe les primtres des parcs naturels
nationaux ou rgionaux.
En matire demploi la politique de la ville seffectue selon des bassins demploi ou selon le ressort des
missions locales. En effet, la loi sur le RMI dtermine le territoire des commissions locales dinsertion.
La localisation des activits de lEtat par le biais de la politique de la ville rpond un nouveau contexte de
crise de la spatialit urbaine confronte des questions dordre social que lEtat ne peut grer du centre. Dans ce
430 J. Chevallier. Op. cit. Et A-S. Mescheriakoff, Droit des services publics, PUF, 1991.
431 Pierre Barge, Renouveler le service public local , in Territoires, n 349, juin 1994, P. 19-21.
432 Suzanne Rosenberg, Service public et dmocratie locale, espace de dbat entre Etat et socit , in Territoires, n

349, juin 1994, P. 22-25.


433 G.

Gontcharoff, A la recherche des territoires, in Economie et Humanisme, Lyon, 1999.

434 Op. cit.


435 O. Nay, Le chant local. Politique de communication et stratgie de dveloppement local Montpellier (1982-1993) ,

Les cahiers du CERVL (centre dtude et de recherche sur la vie locale), srie Rapports de recherche , n1, Bordeaux, mai
1994.

436 Marcel Roncayolo, La ville et ses territoires, Editions Folio, Paris, 1990, P. 181.
437 Op. cit.

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contexte lEtat dfinit des actions et affiche des priorits nationales par des procdures contractuelles avec les
collectivits locales, ples dots dune dynamique propre et diffrencie, en globalisant localement des actions
sectorielles. La territorialisation pour des entreprises publiques ou des CAF, consiste restructurer et redcouper
leurs dmarches autour de lapproche dun territoire, pour mieux concilier leur mission de service public. Le territoire
nest plus ici le support de laction publique, il se situe plutt la base de sa transformation438. Il est donc moins un
objet fig quun outil dynamique de construction de soi pour laction publique.

Une conciliation ncessaire : le territoire comme conception nouvelle


de l'action publique descendante, la rencontre du territoire
comme projet ascendant des acteurs qui lhabitent439
Le territoire correspond une vision nouvelle de la gestion de l'espace et, galement, une
conception nouvelle de l'action publique440. Plus rationnelle, plus conome, plus planifie, l'action
de l'Etat, domine par la pense technocratique de l'poque gaulienne, se lance la fois dans la
rationalit des choix budgtaire (RCB) et dans la territorialisation de l'action tatique. La dcentralisation
accentue pour l'Etat la ncessit de la dconcentration, c'est--dire du choix de l'chelle territoriale
optimale pour sa prsence sur l'ensemble du territoire, aux cts des collectivits locales441.
La leon que l'on peut tirer de l'histoire du mouvement du dveloppement local en France est, en
dfinitive, que le projet de dveloppement doit prcder le choix du territoire. Il est plus important que
lui. Il ny a pas de vritable territoire, sans projet des acteurs qui l'habitent. Le territoire est dtermin par
le rseau des acteurs qui sont capables de travailler ensemble un projet global de dveloppement.
Le dcoupage de l'espace voulu par le mouvement descendant de l'Etat vers le territoire doit
rencontrer le territoire dtermin par le mouvement ascendant des acteurs locaux du dveloppement qui
cherchent la reconnaissance et le financement des pouvoirs publics 442.
De nombreux travaux se font alors critiques par rapport cette notion de territorialisation, et sinterrogent sur
la pertinence de la territorialisation mme des politiques publiques. Par exemple en ce qui concerne la politique de
la ville. Est-il opportun de mettre en uvre une politique territoriale de lutte contre lexclusion sociale ? Ne
conviendrait-il pas mieux, au regard de lextension des situations de vulnrabilit sociale (Castel, 1995), hors des
territoires les plus marqus, de faire porter leffort sur ladaptation des grandes politiques publiques ordinaires
(logement, ducation, scurit...) et laisser le champ libre aux initiatives locales ?
De mme pour Jacques Donzelot, les valuations de laction des services locaux de lEtat, semblent encore
loin de lesprance initiale dune conduite matrise de cette politique par une mission prfectorale ville, ayant pour
rle de coordonner avec les lus concerns 443. En se basant sur une valuation de la politique de la ville ralise
en 1993, Jacques Donzelot spcifie les divers rouages qui senchanent autour du concept de lEtat animateur 444 :
La mobilisation des administrations et ladaptation de leurs normes daction dune part, le transfert simultan sur les
communes, du devoir de solidarit de la socit, qui incombe lEtat 445, dautre part. Selon lauteur, la
prparation dun contrat de ville ressemble moins un dbat qu un march o chaque administration offre ses
produits au rseau dacteurs locaux, suscite de leur part une demande et rcupre ainsi le contrle sur lusage de son
budget initial sans grand souci dune mise en cohrence des actions ainsi finances 446. Dans certain cas, lEtat se
trouve oblig face des lus locaux incapables dassumer ces actions locales, de prendre en charge les grands
projets urbains et dy associer les acteurs municipaux.

438 D. Bhar et F. Ascher, Ville et dveloppement, le territoire en qute de sens, Textuel, 1998.
439 G. Gontcharoff, Contraction du texte, A la recherche des territoires , in Economie et Humanisme, n 338, octobre

1996.
440 G. Gontcharoff, A la recherche des territoires , in Economie et Humanisme, n 338, octobre 1996. P. 10.
441 Op. cit. P. 11.
442 Op. cit. P. 14.
443 J. Donzelot, P. Estbe, LEtat animateur, Paris, Editions Esprit, 1994. Et Rvaluer la politique de la ville , J. Donzelot

et P. Estbe, in Les nouvelles politiques locales, sous la direction de Richard Balme, Alain Faure et Albert Mabileau, Presses
de sciences politiques, 1999. P. 321 344.
444 Op. cit.
445 Op. cit.
446 Op. cit. P. 325.

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4. Le DSL et T et la rgulation par la gouvernance comme outil de dveloppement durable en matire


de gestion des villes
La Gouvernance, un outil daide la coordination des territoires
Gouvernance locale. A la fin des annes 80, la notion de gouvernance447 est importe dans les sciences
politiques anglaises dans le cadre de la recomposition du pouvoir local face aux pressions gouvernementales. Do la
naissance du terme de urban governance par des chercheurs qui voulaient se dmarquer de local governance .
En ce sens le terme de gouvernement local semble devoir tomber en dsutude compte tenu de l'interdpendance
entre diffrents niveaux, de la transformation des chelles spatiales et de la multiplication des rseaux qui traversent
une autorit locale448. On peut alors dfinir la gouvernance locale comme : une stratgie dorganisation de la
demande sociale et de redfinition de la relation enjeux/ressources entre acteurs.
Gouvernance municipale. Cette mise en relation des termes de Gouvernance et de local se retrouve dans
les travaux traitant des lus municipaux et dune approche municipale de la gouvernance : Le gouvernement
municipal ne se rduit pas aux institutions politico-administratives de la ville, et englobe quatre dimensions
interdpendantes que sont la politique, l'administration, la socit urbaine et le contexte institutionnel et financier
(Cadiou).
Gouvernance territoriale des entreprises. De mme les conomistes de la rgulation449, considrent le
territoire comme milieu innovateur , et lentreprise comme structure par et structurant le territoire. Ils ont forg le
concept de gouvernance industrielle en tant que mode de coordination et de partenariat entre les acteurs privs et
publics, rendant compte des interdpendances dacteurs et dentreprises qui interviennent dans le dveloppement
technologique, et tissent institutionnellement un territoire 450. Cette notion de Gouvernance a t particulirement
utilise pour apprhender les dynamiques territoriales des districts industriels451. En ce sens la Gouvernance dun
territoire caractrise une structure compose par des acteurs et des institutions diffrents permettant dapprcier les
rgles et routines qui donnent sa spcificit un lieu vis--vis dautres lieux et vis--vis du systme productif national
global452.
Gouvernance urbaine. Dans les travaux de sociologie urbaine de Daniel Behar, puis de Cavalier, la
Gouvernance, qui se diffrencie du Gouvernement, est dfinie comme la capacit d'tablir un cadre collectif d'action
stratgique des acteurs autour dun projet et dun niveau dintervention453.
La ville ntant ni une institution ni un territoire, la notion de gouvernance urbaine permet de rendre compte
de la complexit des processus socio-politiques que lon y rencontre454. La gouvernance constitue alors une marge
de manuvre des villes pour produire de laction collective par le desserrement de lemprise de lEtat (Le Gals)455,
et permet dassurer leur cohsion456. La notion de gouvernance urbaine permet de faire merger un selon

447 J. Leca, Gouvernance et institutions publiques, LEtat entre socits nationales et globalisation, Commissariat au Plan,
1995.
448 R. Balme, A. Faure, A. Malibeau, Les nouvelles politiques locales, Presses sciences politiques, 1999

449 B. Benko et A. Lipietz, De la rgulation des espaces aux espaces de rgulation , in Thorie de la rgulation. LEtat
des savoirs, sous la direction de Robert Boyer et Yves Saillard, La Dcouverte, 1995.
450 B. Benko et A. Lipietz, De la rgulation des espaces aux espaces de rgulation , Op. cit. P. 304.
451 Pour cet exemple on se rfre un texte de L. Parri, in Economica e societa regionale, n 41, 1993. P. 305.
452 Op. cit.
453 G. Cavalier, Gouvernement des villes et gouvernance urbaine , in Dfis pour la gouvernance urbaine dans lUnion
europenne, 1999.
454 D. Lorrain D., 1998, "Administrer, gouverner, rguler", Les Annales de la Recherche Urbaine, n 80-81, 1998 ; Jouve,

Lefvre dir, Villes, mtropoles : les nouveaux territoires du politique, Anthropos Paris 1999 ; P. Le Gales, "De la
gouvernance urbaine au gouvernement des villes", in Revue Franaise de Sciences politiques n6 1999 ; J. G. Padioleau,
Prospective de lamnagement du territoire , in : un dictionnaire critique, 2000. Wachter, Bourdin, Levy, Offner,
Padioleau, Scherrer, Theys Ed. De lAube, la Tour dAigues, 2000
455 P. Le Gales, "Du gouvernement des villes la gouvernance urbaine", Revue franaise de science politique, vol. 45, n

1, 1995.
456 S. Body-Gendrot, et P. Le Gales P, "Introduction : gouvernance locale, pauvret et exclusion dans les villes anglo
saxonnes", in Frontires, Presses de luniversit Paris-Sorbonne, 1997, Paris.

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lexpression de Pierre Calame, un acteur ville 457 confrontant acteurs publics dont collectivits locales, avec
acteurs privs (banques, entreprises, prestataires de services urbains).
De nombreux travaux voquent un nouveau rgime durbanisation caractris par la transformation du
noyau spatial entre le noyau urbain de lagglomration et des zones suburbaines et pri urbaines458. Cet
talement des surfaces urbaines et leurs fragmentations traduisent une recomposition des inter dpendances entre
tous les acteurs, et une nouvelle rgulation du jeu social qui appelle une gouvernance, cest dire une coordination,
des divers acteurs concerns.
De la gouvernabilit la gouvernance
En faisant rfrence dans leur introduction aux crits de J. P. Leresche, O. Boraz, et P. Le Gals
diagnostiquent une crise de gouvernabilit qui a permis l'mergence de la notion de gouvernance.
Cette notion de gouvernance aurait d'ailleurs vocation dpasser celle de gouvernement puisque, la
diffrence de cette dernire, la notion de gouvernance exprime l'ide de transformation de et dans l'action publique,
permet de rendre compte de l'irruption de nouveaux acteurs, de l'invention de nouvelles modalits de coordination
et des dfis poss l'action publique. Elle permet d'autre part, selon les auteurs, de contribuer la comparaison
internationale 459.
La gouvernance des territoires : une nouvelle relation au pouvoir avec la gouvernance de charte
Il existe une littrature qui apprhende lorganisation du territoire, qui invente des pratiques sociales de
l'action collective organise autour d'un projet et dot d'une charte pour piloter ce dernier, comme gouvernement
territorial 460, constate Anne Gentil dans Territoires en 1999.

Dans la mme livraison de cette revue un texte de Franois Poule, Un nouveau pouvoir local , apporte
plus de prcisions sur ce que lon nommera la gouvernance de charte :
Des territoires tels que tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre, laissent
apparatre des pratiques de gouvernement. Ils se dotent d'organes de gouvernement ou de gestion ; ils formalisent,
par des engagements publics (des chartes), les principes sur lesquels ils fondent le tricotage de leurs solidarits
rciproques et de leurs engagements mutuels (collectivits locales entre elles, acteurs de la socit civile locale vis-vis du territoire...). Ils passent des alliances avec l'extrieur et tendent ainsi apparatre comme des structures
territoriales d'un type nouveau capable, comme les villes, d'tre autocphales461 .
Lintrt de cet article est nous semble-t-il de pointer et de modliser partir de lorganisation locale, un
autre type de gouvernement non plus fond sur le pouvoir de domination voire de rgulation, mais sur le pouvoir de
dcider et dagir collectivement :
Cette gouvernance qui nat n'engendre pas pour autant le type de gouvernement, ascendant et pyramidal,
auquel nos traditions jacobines nous ont accoutums pour le gouvernement de la Nation ou celui de nos villes.
Partout se multiplient les organes de gestion que les territoires dots de chartes inventent pour mettre en
uvre leurs politiques : dans les domaines de l'emploi, de politiques familialesSi cette mergence d'organes de
gouvernement ou de gestion constitue une dimension visible, ce qui caractrise ce type de gouvernance - et ce en
quoi elle est novatrice - c'est essentiellement une modification dans la faon de concevoir le pouvoir local.
En s'inspirant du sociologue amricain Clarence Stone, on dira que la gouvernance de charte n'est pas tant
un pouvoir sur / pouvoir domination qu'un pouvoir action. La charte et sa gouvernance ne sont pas tant le lieu
d'mergence d'un nouveau pouvoir, avec ses acteurs et ses apparatchiks (hommes d'appareils), qu'une table ronde
o les forces locales se concertent pour agencer et harmoniser leurs moyens. Et surtout transformer leurs moyens
d'action (services sociaux, administrations dcentralises, financements) en moyens adapts au territoire .
Lauteur montre que ce type de gouvernance nouvelle sappuie sur trois principes : la responsabilisation,
l'autonomie des acteurs, et la transversalit. La charte rend alors possible ces trois principes en postulant que le
territoire est plus large que la somme de ses parties et que sa construction n'est pas fonde sur le seul jeu des acteurs
/jeu du march mais sur une thique , la gouvernance de charte, avant d'tre des objectifs, est d'abord

457 P. Calame, "La ville et le territoire au cur de la gouvernance de demain", Confrence prononce le 23-24 juin 2001,
loccasion du congrs de lassociation des Maires de chine.
458 Les travaux de jacques Theys sur la gouvernance territoriale. Cf. Houda Laroussi, Thse en cours sur la gouvernance et

les jeux dacteurs locaux dans la priphrie de Tunis.


459 O. Borraz, P. Le Gals, "Gouvernement et gouvernance des villes", in J. P. Leresche (sous la direction), Gouvernance
urbaine et action publique en Suisse, Paris, Pdone.
460 Anne Gentil, Un acte politique , in Territoires, n 397, avril 1999, P. 22-23.
461 Franois Poule, Un nouveau pouvoir local , in Territoires, n 397, avril 1999 P. 28.

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l'affirmation de principes et de rgles de fonctionnement, dont les acteurs conviennent, auxquels ils se rfrent en cas
de litiges.462
Dans la mme perspective, les travaux de Jouve et Lefvre sur la gouvernance urbaine et le gouvernement
des villes en Europe, voquent la mobilisation locale des annes 1990, sur la question institutionnelle du
gouvernement urbain . Il y voient, comme ci-dessus, lexpression dun changement de pouvoir :
Il est possible de mobiliser et de rassembler les acteurs, tant institutionnels que privs, autour d'un projet
collectif local urbain et, selon un mode d'agrgation qui n'est plus de domination lgale et rationnelle (Weber) mais
d'changes de ressources, de partenariat, de mobilisation, entre les diffrents acteurs463 .

Gouvernance et dveloppement local


Le concept de gouvernance a pu apparatre certains auteurs comme une notion participative qui fait
intervenir et conjugue des termes clefs du dveloppement local464 : la participation en tant que soumise un projet
de mobilisation et de coordination dacteurs ; la dmocratie au sens dune gouvernance dmocratique qui
donnerait la parole et la reprsentation aux citoyens ; la solidarit, au sens de gouvernance comme socit de
partenariat 465 et de co-construction ; la subsidiarit dans le sens dune gouvernance qui inclurait prioritairement
les comptences locales.

En synthse point de vue 1 : La Gouvernance comme processus de coordination dacteurs et de


rnovation de laction publique
la gouvernance peut tre dfinie comme un processus de coordination dacteurs, de groupes
sociaux, dinstitutions, pour atteindre des buts propres discuts et dfinis collectivement dans des
environnements fragments et incertains 466.
Elle renvoie davantage aux ides de conduite, de pilotage, de direction de laction sans relation
hirarchique entre les partenaires 467. Le territoire est donc le lieu qui permet ce processus de coordination
dacteurs et dinstitutions. Les collectivits territoriales sont alors des lieux importants pour cette rnovation
de laction publique .
La gouvernance sapparente ici un processus associant tous les acteurs dun systme la
dcision, partant de lide que les autorits politiques ne peuvent plus tenir le monopole et doivent associer
dautres agents (entreprises, populations) pour construire un projet collectif.

Les thories de la Gouvernance comme relais des thories du dveloppement des socits industrielles
complexes
Les thories sur la gouvernance ont pris depuis une dizaine dannes le relais sur les thories du
dveloppement. Elles sont utilises pour proposer un contrepoids lchec des politiques dajustement structurel.
Ainsi que le signale de manire trs clairante Franois Vdlago468, le concept de gouvernance permet,

462 Franois Poule, Op. cit. P. 29-30.


463 B. Jouve et C. Lefvre, "De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes en Europe ? Permanence ou

recomposition des formes d'action publique", Revue franaise de science politique, Vol 49, n 6, P. 835-853.
464 Le dossier documentaire Gouvernance constitu en 1999 par le Centre de documentation de l'urbanisme (CDU), N.
Holec, et G. Brunet-Jolivald.
465 Pierre Dommergues, La socit de partenariat, Economie-Territoire et revitalisation rgionale aux Etats-Unis et en
France, Paris, Afnor, Anthropos.
466 F. Vdlago Gouvernance et dveloppement social local durable. Les travailleurs sociaux (les ducateurs) comme

acteurs au sein des relations de gouvernance. Action ducative et dveloppement durable. Management associatif,
dmarche de rseau : quelques rflexions partir dexpriences, IUT Michel de Montaigne/Bordeaux3, Partie 2 :

Laction ducative dans le projet de dveloppement durable local , P.20, 2003


467 F. Vedelago, Gouvernance et dveloppement social local durable. Op. cit. P.20.
468 Op. cit. P. 20.

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opportunment, dintroduire la dimension du politique dans les thories de la gestion du dveloppement, et elles
prennent en compte la sociologie des contextes culturels locaux, et la science politique 469.
Selon Franois Vdlago, la notion de gouvernance est utilise sous le constat implicite de la complexit
des socits industrielles composes de sous systmes qui tendent lautonomisation. Elle concerne les mcanismes
de ngociation entre les groupes sociaux, les rseaux et les sous systmes institutionnels.
Lintroduction de la notion de Gouvernance sappuie sur la ncessit dune conception plus complexe des
systmes dacteurs des politiques publiques 470. La recherche sur la Gouvernance est centre sur lanalyse de la
division sociale de lespace urbain et des ingalits locales daccs aux quipements et services urbains 471. Elle
favorise de ce fait dans lanalyse des processus des politiques publiques, la comprhension du fonctionnement des
institutions, des rseaux dacteurs, des rseaux de dcisions, des nouveaux types de relations entre acteurs privs et
acteurs publics.

En synthse point de vue 2 : La gouvernance comme outil de hirarchisation et dexclusion de la


pluralit
Le terme de Gouvernance rfre moins la coordination quau pouvoir. Cette notion a t
introduite au Moyen Age par Guillaume le Conqurant comme quivalent de gouvernement (lart et la
manire de gouverner) puis en angletterre au XIVme sicle avec la mme signification. Il est repris la fin
des annes 1980 par la Banque Mondiale, le FMI et le PNUD, sous forme de bonne gouvernance , que
Marie Claude Smouts dfinit comme un outil idologique pour une politique de lEtat minimum 472,
qui aurait pour mission non plus de servir lensemble de la socit, mais de fournir des biens et des
services des intrts sectoriels et des clients-consommateurs, au risque daggraver les ingalits entre
les citoyens et entre les rgions du pays 473. Ces mmes intrts sectoriels qui, selon Bernard Cassen,
sont ceux de la corporate governance, gouvernement dentreprise , nouvelle dnomination de la
dictature des actionnaires 474. Dans le sillage de cette approche, les auteurs dnoncent lalibi dune
parole donne la socit civile qui, contre lEtat aurait pouvoir dmocratique de sexprimer et de se
coordonner. Cest oublier la dfinition que Hgel donne de la socit civile comme sphre des intrts
particuliers , en lopposant lEtat : Dans la socit civile chacun est pour soi-mme une fin, tout le
reste nest rien pour lui 475.
Lanthropologue juridique Etienne Le Roy se demande de son ct sil y a encore une place pour
les reprsentations endognes dans la gouvernance mondiale476. Selon Le Roy une reprsentation du
monde a merg avec un seul Etat, un seul droit, un seul march. Mais selon lui le monde est pluriel. Il
considre le terme gouvernance en terme de contrle juridique : cest lempire du droit, ce qui permet de
contrler la socit quand on considre que le droit fait rfrence une notion globalise 477. Selon lui
il y a autant de gouvernance que dautorits intervenant dans le jeu mondial, et donc il ne peut y avoir
de gouvernance mondiale 478. Son approche permet de reconstruire lide dune gouvernance comme
drive idologique et adaptative du gouvernement , comme lunification hirarchique de la pluralit, un
principe de pouvoir et de domination et non une mthode participative. En dautres termes la
469 Op. cit. P 20.
470 Edmond Prteceille, Ingalits urbaines, Gouvernance, domination ,

in Les nouvelles politiques locales, sous la


direction de Richard Balme, Alain Faure et Albert Mabileau, Presses de sciences politiques, 1999. P. 57.
471 Op. cit.
472 M.C. Smouts, Du bon usage de la gouvernance en relations internationales , in Revue internationale des Sciences
Sociales, Paris, Unesco n155, 1998.
473 Ali Kalancigil, Gouvernance et science: mode de gestion de la socit et de production du savoir emprunts au
march , in revue internationale des sciences sociales. Cit par Bernard Cassen, in "Le pige de la gouvernance", Le Monde
diplomatique, juin 2001.
474 Bernard Cassen, Le pige de la gouvernance, Le Monde diplomatique, juin 2001.
475 Citation de Hegel rapporte par bernard Cassen in Op.Cit.
476 Etienne Le Roy, Le jeu des lois, une anthropologie dynamique du droit, LGDJ, MSH 2003, et Article de E. Le Roy sur
la Gouvernance in La scurisation financire en Afrique, Ed. Karthala 1996.
477 Extrait dentretien priv avec lauteur.
478 Op. cit.
479 Jean-Louis Laville, extrait dentretien avec les auteurs.

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Gouvernance serait la recette trouve par la majorit, un gouvernement mondial, un gouvernement de


lEurope, un Etat national, pour liminer les minorits.
Enfin dautres voix slvent, et on citera entre autres cette rflexion de Jean-Louis Laville, pour
dfinir la gouvernance comme une tentative de simulation participative, ou de rfrence lexpertise qui
maintiendrait autour dune mme table des ingalits de reprsentations et de positions :
Sous couvert de gouvernance on retrouve des ingalits de fait entre des partenaires souvent en
positions ingales. On en arrive jecter les moins experts, on a alors des formes de gouvernance des plus
technicises, litistes et moins proches des populations. La question est de savoir comment constituer des
lieux dans lesquels des partenaires symtriques peuvent cooprer 479.
Gouvernance, territoires et dveloppement durable
On se rfrera ici une importante tude bibliographique480, toutefois trs oriente sur les approches
dconomie politique publique, mene sur les territoires et le dveloppement durable, par la Fondation des villes, la
demande du Ministre de lcologie et du dveloppement durable, Direction des tudes conomiques et de
lvaluation environnementale, dans le cadre de la prparation de lappel doffre territoires et dveloppement
durable .
En France les travaux sur la gouvernance ont 2 origines principales. Dune part un courant qui sinterroge sur
la recomposition de laction publique urbaine, sur lmergence de nouvelles formes de gouvernement urbain ou de
gouvernance. Dautre part les rflexions issues des dbats sur lamnagement du territoire abordent les questions du
rle des diffrents niveaux institutionnels des dynamiques territoriales et de larticulation des chelles de dcision.
Les travaux de sociologie et de politique urbaine sur lvolution durable des actions et des politiques de
dveloppement conomique des villes ont mis en vidence 5 tendances dans les annes 1980 481:
Les rapports entre les pouvoirs locaux et la socit civile ;
Les privatisations de services urbains et les conditions du partenariat entre secteur public et secteur priv ;
Lvolution des politiques locales dans le sens de la comptition inter urbaine ;
La redfinition des chelles stratgiques de laction publique du mondial au local;
La participation des citoyens laction publique sur un territoire acteur, et la relation aux associations.
Le dernier point questionne particulirement la problmatique du DSL, et concerne lvolution des pratiques
associatives faces aux politiques locales et aux pouvoirs publics, ainsi quen tmoigne un colloque tenu Sainttienne en 2001 : les associations sont devenues des partenaires du politique au niveau local, mais peuvent aussi
tre invites co-grer, compenser les insuffisances des pouvoirs publics, tout en contribuant la lutte pour la
reconnaissance et pour le partage dune identit donc dune charge. Autrement dit lappartenance une
communaut locale est ici confronte une globalit, parfois rgionale, nationale, mondiale. Il est fort intressant de
constater que lvolution des divers niveaux, linsistance sur la gouvernance et la participation, thmes chers au
dveloppement durable local, se retrouvent paralllement dans le processus dlaboration de la lgitimit
associative 482.
Le dveloppement durable : un renouvellement de lapproche urbaine
Le concept de dveloppement durable est au dpart un concept cologique. Il est apparu dans la priode de
crise des annes 1970 avec le rapport Meadow du Club de Rome, qui salertait sur les risques dune croissance
indfinie de la population et lutilisation des ressources naturelles puisables. Dans ces annes des mouvements
cologistes (eco- dveloppement, amis de la terre) prconisaient des technologies appropries et non destructrices
des ressources limites de la plante. Ces proccupations se doublaient dune attention la transmission

480 Etude bibliographique sur Les territoires et le dveloppement durable, Ministre de lcologie et du dveloppement
durable, Direction des tudes conomiques et de lvaluation environnementale, rapport final Fondation des villes 2002.
481 P. Calame, LEtat au cur, le meccano de la gouvernance, Decle de Brouwer, 1997, Paris ; J. G. Padioleau
"Prospectives de lamnagement du territoire : Refondations liminaires de laction publique conventionnelle", in Repenser le
territoire, un dictionnaire critique 2000 P.113-138 ; Claude Lacour, "Les territoires, nouvelle ressource du dveloppement",
in Recherches pour et sur le dveloppement territorial, symposium de Montpellier 2000 ; Guy Longer, Collectivits locales,
territoires et dveloppement durable, Mate Futuribles Geistel, 2000.
482 Collectif, Actions associatives, solidarits et territoires, Actes du colloque de recherche de St-Etienne, octobre 2001,
Publication de luniversit de St-Etienne, 2001. P.90 ; Collectif, Repenser le territoire : un dictionnaire critique, Datar,
Wachter, Bourdin, Levy, Offner, Padioleau, Scherrer, Theys Ed. De lAube, la Tour dAigues, 2000 ; Pierre Calame, Un
territoire pour lhomme, Ed de lAube La Tours dAigues 1994, ; Pierre Veltz, Mondialisation, villes et territoires, lconomie
dArchipel, PUF paris 1996.

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gnrationnelle des ressources de notre plante, et entendaient le dveloppement durable dans le sens dun
hritage environnemental reu, amlior par nous et transmettre aux gnrations futures.
Puis en 92 lONU et la confrence de Rio adoptent une dclaration sur lenvironnement durable ou
soutenable . Enfin la confrence de Copenhague sur le dveloppement social, en 1995 appliquera la notion de
dveloppement durable lensemble des activits humaines et aux problmes sociaux dont la pauvret, la sant
lducation. Lidologie politique franais a depuis tendu ce terme toute forme de dveloppement y compris
conomique.
Les 6 dimensions du dveloppement durable483
Le dveloppement conomique endogne et les changes avec l extrieur ;
La solidarit au sens de fraternit et dgalit et non dassistance aux pauvres ;
Les services, le cadre de vie, lidentit, la culture et les valeurs des populations ;
La participation des habitants aux dcisions de la vie locale ;
La qualit cologique, culturelle, technique du territoire transmis aux gnrations futures ;
Une conception intgre et multidimensionnelle, en systme des besoins, dune conomie plurielle, des
relations entre rapports sociaux et action publique.
Parmi la multitude travaux rcents qui lui sont consacrs, suivant l la mode des appels doffre et de
limprcation politique, le dveloppement durable :
Suppose la participation active des populations aux dcisions et aux actions publiques484, selon et entre
autres, lconomiste Henri Bartoli.
Sappuie sur une action rflchie et concerte, voire librement contractualise, concrtise dans la notion
de charte ou de projet. Le terme dveloppement durable a t introduit en ce sens avec la loi damnagement et de
dveloppement durable du territoire. A un niveau plus local, linscription du dveloppement durable dans la loi
dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire (Loaddt) sest traduite par la ncessit
dlaborer une charte, pour les pays, ou un projet pour les agglomrations, qui expriment la perspective de
dveloppement durable du territoire considr 485.

Ouvre des perspectives nouvelles aux villes parce qu'il est une dynamique d'action oriente vers la
ralisation d'un projet de long terme, dfini par chaque collectivit locale, et guide par des principes d'actions
renouvels. Il offre donc des rponses aux nombreux dfis qu'affrontent les villes en matire de transport, de
logement, durbanisme, de dveloppement conomique, dinsertion, demploi, denvironnement, de modes de
consommation et de production486 (politique des villes).
Selon Jaqueline Lorthiois, la notion de dveloppement affubl de ladjectif durable est une manire de le
rehausser. A cet gard Serge Latouche le taxe doxymore 487. En effet comment concevoir un dveloppement
qui ne serait pas bas sur la temporalit ? Puis dautre part cette temporalit nest-elle pas elle-mme discontinue ? En
ce sens lapproche historique et pratique du dveloppement, lie au renouvellement incessant de la modernit, se
trouve fondamentalement oppose lide de durabilit.
De son ct Franois Vdlago488 montre que le terme de durable nest pas un concept explicatif

conomique ou sociologique mais renvoie au domaine de la pratique qui fixe les objectifs et les orientations de
lactivit humaine : Le discours sur le dveloppement durable peut tre dfini, fondamentalement, comme une

483 Daprs Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier

Minot, avec la participation de Jean Pierre Rochas, Sylvain Bregeot, Sylvie pellerin, Marie Dminique Calat Ed La Bergerie
nationale 2001.P.25
484 Repenser le dveloppement, en finir avec la pauvret, Ed. Unesco Economica 199. P.107.
485 Cf. Jacques Picard, Dveloppement local et dmocratie , in territoires n438, P.9.
486 Voir sur ce point le document : Etude bibliographique sur les territoires et le dveloppement durable, Rapport final
Fondation des villes, Ministre de lcologie et du dveloppement durable. Juin 2002.
487 LOxymore est une figure de rhtorique qui consiste accoler deux notions incompatibles : cette obscure clart qui
nous vient des toiles , ou guerre propre, frappe chirurgicale. Cf. Jaqueline Lorthiois, Pour un dveloppement doux , in
Territoires, N 438 Dveloppement durable, 2003.
488 F. Vedelago, Action ducative et dveloppement durable. Management associatif, dmarche de rseau : quelques
rflexions partir dexpriences, IUT Michel de Montaigne/Bordeaux3, Partie 2 : Laction ducative dans le projet de
dveloppement durable local, 2003.

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idologie, cest dire un systme de reprsentations sociales et de croyances susceptibles dorienter et de guider
laction dun groupe social ou dune socit 489.
Les travaux de Franois Vdlago, reprsentatifs de lapproche dite Unesco du DSL, dfinissent le
dveloppement durable local sous langle de laction ducative, quivalente celle daction sociale, comme
un ensemble dactions de coopration dont lobjectif affich est de permettre aux populations de parvenir une
amlioration du niveau de vie tant du point de vue de lalimentation, de la sant ou de lducation, que de laccs
linformation, la consommation, au confort..490.
Tout comme la territorialisation, le dveloppement local durable est une rponse politique. Il repose sur
lide dune intervention politique dcide et projete. Il est un processus et non une finalit gnrale. Il caractrise
une action volontariste de lEtat ou des collectivits territoriales transformer la socit, comme le constate Franois
Vdlago :
Le dveloppement qui auparavant tait un effet quasi mcanique de la croissance conomique signifie
alors, tout simplement, lemprise croissante quune socit exerce sur son environnement, conduisant des
volutions, des innovations et des changements continus en vue des finalits gnrales de la socit : production
de biens, services, loisirs etc.. Le dveloppement est limpulsion donne par une politique publiqueOn peut alors
le qualifier de local lorsque la volont politique qui sexerce provient en particulier des collectivits territoriales
situes sur cet espace gographique 491.

Le dveloppement durable vu par les agendas 21492


Le terme Agenda 21 local est issu du chapitre 28 de lAgenda 21, programme daction en
faveur dun dveloppement durable, adopt Rio par 173 tats dont la France. Il dcline au niveau local
ce qui devrait tre fait (Agenda) pour garantir un dveloppement durable au XXIme sicle (21).
Il correspond un projet de territoire, global et intgr. Il sagit la fois dun programme
stratgique, dun projet politique, qui donne une vision du territoire moyen terme, et dun plan daction
concret .
Le social est lun de ses objectifs mais nen est pas lunique : il ctoie lenvironnement,
lconomique, la lutte contre ltalement urbain, la consommation des flux dnergie, la solidarit avec les
pays du Sud etc..
Cette dmarche de lAgenda 21, qui concerne des villes des territoires ruraux, des agglomrations
et des communauts urbaines, est volontaire et non directive pour les collectivits territoriales qui y
adhrent. Son approche est fonction du porteur de projet au sein de la collectivit (maire, lu, directeur de
service etc..).
Un tel projet implique de repenser le fonctionnement interne et de bousculer lorganisation
administrative, de former les agents et de montrer lexemple dans les politiques dachats, la passation des
marchs publics, les politiques de gestion municipale etc
Loriginalit et le sens de la dmarche Agenda 2I sont de faire appel la totalit des acteurs du
territoire : entreprises, associations, tablissements publics, chambres consulaires, universits etc. Ces
acteurs se constituent alors en groupes de travail avec des instances spcifiques et des instances dj
existantes (conseil ou comit de quartier, conseil de dveloppement, conseil de sages, conseil municipal
enfant, commission extra municipale enfant etc.).
Il existe cependant, selon Jaqueline Lorthiois, un risque de rcupration des agendas 21 par
lconomie librale :
Leur principe repose sur la conciliation cense heureuse sur un territoire urbain, dune triple
finalit : croissance conomique, protection de lenvironnement et progrs social. Sur le terrain, au concret,
force est de constater que le pilier conomie est surdimensionn, et que lenvironnement est en voie de
dveloppement. Le social restant le parent pauvre du triptyque, celui dont la place reste vide 493.

489 Cf Vdlago, Op. cit. P.19 et P.Ansart, Les idologies politiques, Paris, PUF, 1974; Centre dtudes de la pense

politique, Analyse de lidologie, Paris Ed. Galile, 1983.

490 Op. cit.


491 F. Vdlago. Op. cit. P.19.

492 Nathalie Holec, Agenda 21 local, outil de renouvellement de la dmocratie locale , Territoires, N438.
493 Jaqueline Lorthiois Pour un dveloppement doux , in Territoires, N 438 Dveloppement durable, 2003. P.40.

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CONCLUSION ET SYNTHESE DE LETUDE

Au terme de cette tude de synthse six conclusions majeures simposent comme des hypothses pour des
travaux ultrieurs et plus approfondis.
La premire hypothse tablit une distinction entre dveloppement local (notion globale et poly smantique)
et dveloppement social local (notion spcialise sur le social). Le dveloppement social est une notion o le social
est plus particulirement considr dans le sens de correctif et rparateur par diffrence avec le social
socital . Le dveloppement local est une notion qui nest pas spcialise autour dun seul enjeu
(dveloppement conomique ou dveloppement social ou dveloppement culturel ou dveloppement institutionnel),
mais qui est globale et multi-dimensionnelle, cest--dire qui relie les enjeux entre eux (dveloppement
conomique et social et culturel et institutionnel).
Seconde hypothse : le dveloppement social partir du moment o il est devenu objet explicite de
politiques au seuil des annes 1980, devient dveloppement du social. Le dveloppement du social sest en France
territorialis par la focalisation, la globalisation, des politiques publiques sectorielles en matire de social, sur un
territoire considr comme le lieu dapplication et de dveloppement du social.
Troisime hypothse structurante de notre tude. Nous effectuons une diffrenciation entre dveloppement
local et dveloppement territorial. Le dveloppement local a pris naissance autour de procdures de mobilisation
intgre (conomique, social, politique, institutionnel) des acteurs locaux et de leurs rapports de force. Le
dveloppement territorial a pris naissance autour de procdures politiques sous lgide dune rincorporation du
social comme objet de dveloppement dans les politiques publiques.
Quatrime hypothse corollaire de la troisime: nous considrerons le dveloppement territorial comme la
traduction politique du dveloppement social et du dveloppement local, devenus dveloppement du social et
dveloppement du local. Le dveloppement territorial rsulte de la dcentralisation mise en place au dbut des
annes 198O. Il consacre la rincorporation du social et du local dans les politiques publiques. Le dveloppement
territorial consiste en la rappropriation combine du dveloppement social et du dveloppement local, par les
collectivits locales et territoriales qui produisent de linstance publique et dont lEtat devient un partenaire. On
dfinira alors la territorialisation comme le transfert orchestr et matris des politiques publiques de lEtat aux
collectivits locales.
Cinquime hypothse : Nous abordons la gouvernance comme une nouvelle faon de considrer le
dveloppement partir des formes de coordination et de coopration des acteurs. Le concept de gouvernance
introduit alors la dimension politique du partenariat et de la co construction, et vient ainsi pour les Etats, mais non
pour les socits civiles, se substituer celui de dveloppement.
Sixime hypothse corollaire de la cinquime : Le concept de dveloppement naurait de sens quaccol
son adjectif durable, le dveloppement durable tant lui-mme lgitim par son ancrage dune part dans la
coopration dacteurs, et dautre part dans leur enracinement sur un lieu, le territoire. Le territoire devient alors non
seulement larbitre, mais aussi loutil structurant et le cadre de lgitimit long terme des politiques dintervention
sociale et de leur gouvernance dite urbaine .
Au terme de cette approche des concepts et des notions clef entrant dans notre champ dtude, une autre
analyse reste poursuivre et concerne la mmoire des acteurs du dveloppement social local et des territoires. Nous
lavons amorce dans les encadrs qui accompagnent ce rapport.
Il sagirait par exemple de confronter nos six hypothses de travail avec les rcits de mmoire des praticiens,
dcideurs politiques, experts et chercheurs qui depuis plus dun demi sicles ont t tout la fois acteurs et
spectateurs de la territorialisation du social, et dont certains se retirent ou sapprtent quitter dfinitivement la
scne.
Cette histoire ne serait pas seulement celle des concepts ni des ides, mais aussi et surtout celles des
pratiques et des individus, des destins individuels et des projets collectifs qui lont traverse et qui ont fait le
dveloppement social local et territorial. Elle permettrait de mieux comprendre posteriori, entre mmoires et
pratiques, le va et vient incessant entre les sources thoriques issues des sciences sociales, les courants de pense
dune poque, les actions des praticiens, et leur caractrisation, ou leur traduction , au niveau du politique.

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GLOSSAIRE

Petit glossaire des termes situs dans le champ smantique de dveloppement social,
dveloppement local et territoires
Acteur local : Personne morale qui prend une part active au dveloppement dun territoire, associe ou non
la mise en synergie des efforts 494
Action sociale : Aides que les collectivits publiques apportent ceux dont les ressources sont insuffisantes
pour leur permettre de subvenir leurs besoins lmentaires, ces besoins pouvant tre lis l'ge, un handicap
physique ou des difficults sociales ou conomiques495.
Ensemble des prestations dont les conditions d'attribution sont fixes par la loi et qui donnent lieu un
financement obligatoire dans un budget public496.
Aire urbaine : comprend le ple urbain et sa couronne.
Apprentissage : Processus par lequel un individu assimile des connaissances et/ou des comportements et/ou
des savoir-faire, quil navait pas (ou peu), avant le dmarrage de son exprience dapprenti . Il se passe selon
certains principes de cognition prendre en compte497.
Apprentissage de la citoyennet : Processus de changement de mentalits et dattitudes qui dmontrent un
plus grand engagement envers les questions collectives 498.
Association : Regroupement dindividus bas sur un territoire donn et anime par des bnvoles qui
dveloppent, partir dun projet collectif, plusieurs champs d'actions : la culture, le tourisme, les services la
population. C'est la faon de mener l'action, de l'organiser, qui va permettre de passer de l'intrt de deux ou trois
personnes au rassemblement d'une population et la mise en place d'activits, de projets, et ainsi concourir au
dveloppement et l'animation du territoire499.
Bassin demploi : Espace, le plus petit possible, au sein duquel tend rgner un quilibre quantitatif et
qualitatif entre actifs rsidents et emplois, cest dire entre demande et offre demploi. Il correspond souvent au
bassin de main duvre dune ville dune certaine importance 500.
Aire dinfluence dune ville, lespace sur lequel les habitants trouvent en un mme lieu les services courants
(essence, supermarch, libre service bancaire, magasins de rparation, collge). Il correspond souvent une histoire
commune501.
Carences du pouvoir : Il arrive que la communaut soit oblige de prendre l'initiative du dveloppement
local, devant la carence des personnes et des structures qui ont t mandates cette fin. C'est ce qui arrive lorsque
des parents et des bnvoles doivent pallier les insuffisances du systme ducatif par des activits dites lgalement
priscolaires. Il y a l rupture de l'alliance pour le dveloppement502.
Centralisme : Attitude des fonctionnaires (et de nombreux lus), tous les niveaux du service public, qui
s'oppose directement au principe de subsidiarit. Parce qu'ils croient savoir mieux ce qui est bon pour le peuple,

494 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, avec

la participation de Jean Pierre Rochas, Sylvain Bregeot, Sylvie pellerin, Marie Dominique Calat, Ed La Bergerie nationale
2001. P 55.

495 Y. Rocaboy, C. Padieu et J. L. Sanchez, L'action sociale dcentralise. Bilan et perspectives, Editions ENSP, 1992. P.16.

496 Op. cit.


497 Dborah Nunes, La citoyennet travers la participation Projet pilote Vila Verde Brsil, col. Etablissements humains

et environnement socio culturel, Organisation des nations unies pour lEducation et la Culture. P 7.
498 Op. cit.
499 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, Op.
cit. P. 100.
500 Guide de laction conomique locale, Concepts et Mthodes pour entreprendre, Ministre de lquipement, du
logement, de lamnagement du territoire et des transports, Datar Syros, Par Xavier Berton et Dominique Thierry, 1987. P.
33.
501 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire. Op. cit. P. 37.
502 Economie solidaire et dveloppement local , Hugues de Varine, in Territoires, n 368, mai 1996. P. 12.

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ils prtendent imposer une vision d'en haut et des dcisions bases sur des donnes statistiques ou sur des tudes et
des normes techniques503.
CIADT : Comit interministriel de lamnagement et du dveloppement du territoire prpar par la
DATAR en liaison avrec les ministres coincerns. Il dfinit la politique et les priorits gouvernementales en
matire damnagement du territoire.
Charte : Dmarche volontaire, entreprise l'initiative et par dlibration des lus d'un territoire structur en
communaut de communes ou en district504.
Cadre de rfrence pour assurer la cohrence des actions et des interventions des diffrents partenaires sur
le territoire. Accord moral assimilable un contrat social. Un acte politique505.
Accord sur des principes daction, un engagement mutuel des diffrents partenaires. La charte concrtise les
engagements communs des partenaires du territoire sur un projet long terme506.
Charte de territoire : Texte qui exprime les conditions de mise en uvre d'un projet de dveloppement
durable sur un territoire. C'est en fait, la concrtisation de l'laboration du projet en un document ratifi par les
acteurs locaux507.
Charte et sa gouvernance: Table ronde o les forces locales se concertent pour agencer et harmoniser leurs
moyens.
Et surtout transformer leurs moyens d'action (services sociaux, administrations dcentralises,
financements) en moyens adapts au territoire. La charte et sa gouvernance ne sont pas le lieu d'mergence d'un
nouveau pouvoir, avec ses acteurs et ses apparatchiks (hommes d'appareils)508.
Citoyennet : Concept double. Dune part elle est la condition concrte de lindividu dont les droits
politiques, civiques et sociaux sont respects. Dautre part, elle est lengagement de lindividu dans la lutte pour le
maintien et laugmentation de ses droits, dans une dimension collective. Il existe ainsi une dimension sociale
(involontaire, donne) et une dimension personnalise (volontaire, acquise) dans le concept de citoyennet509 .
CNFPT : Centre National de la Fonction Publique Territoriale.
Collectivit : Ensemble des pouvoirs qui relvent de la lgitimit dmocratique : les communes,
groupements intercommunaux, les dpartements, les rgions, l'Etat et ses services, mais aussi les tablissements
publics de toute nature510.
Communaut : Ensemble des personnes qui, sur un territoire donn, se reconnaissent comme partageant
des valeurs, des responsabilits, des difficults dans le prsent et dans l'avenir511.
Milieu de vie, lui-mme comprenant des groupes communautaires diffrencis par ge, classe sociale,
caractristiques culturelles, origine ethnique. Ce milieu est le terreau du dveloppement, c'est en lui que se fait le
dveloppement de l'individu et du citoyen, qui est alors non plus isol mais intgr dans un groupe dont la
dynamique est plus grande que celle de la somme de ses membres512.
Communaut urbaine (ou de communes ou dagglomration) : Regroupement autour dune commune de
500.000 habitants au minimum, de lensemble des communes limitrophes, pour mettre en commun ladministration
de certains secteurs de la vie locale. En fonction de la taille ou de la comptence, il peut galement y avoir des
communauts de communes ou dagglomration. Ses attributions sont : des comptences en matire de
dveloppement et damnagement conomique social et culturel, de politique de la ville, dquilibre social de
lhabitat sur le territoire.
Commune : Le Conseil municipal est lu tous les 6 ans et gre la commune. Selon la taille de la commune,
la municipalit peut comprendre un nombre variable de salaris qui mettent en uvre les dcisions du Conseil
Municipal (au minimum un secrtaire de Mairie). Ses attributions principales sont son chelon : Affaires sociales
(famille..), emploi, vie conomique, amnagement et quipement, transport urbain, environnement, scurit, vie
scolaire, vie culturelle et sportive 513.
Complexit territoriale : Multiplicit des communes et miettement des territoires. Le caractre vertical des
secteurs de comptence, l'enchevtrement des responsabilits, les diffrences de logiques, l'annualit incontournable
503 Op. cit. P. 11.
504 Franois Clment, Elaborer une charte de territoire , in Territoires, n 397, avril 1999 P. 6-7.
505 Franois Clment et Yves Gorgeu, Cinq principes pour un projet. Op. cit. P. 12.

506 Didier Minot, Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire. Op. cit. P. 105.
507 Franois Clment, Elaborer une charte de territoire. Op. cit.

508 Franois Poule, Un nouveau pouvoir local , in Territoires, n 397, avril 1999 P. 28.
509 Dborah Nunes, La citoyennet travers la participation. Projet pilote Vila Verde Brsil, col. Etablissements humains

et environnement socio culturel, Organisation des nations unies pour lEducation et la Culture. P 7.
510 Economie solidaire et dveloppement local , Hugues de Varine, in Territoires, n 368, mai 1996. P. 9.
511 Op. cit. P. 9.
512 Op. cit. P. 12.
513 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.

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des budgets et des programmes, tout cela rend trs difficile une alliance des trois catgories d'acteurs du
dveloppement. La mobilisation de la socit civile et des milieux conomiques se heurte cette multiplicit
d'interlocuteurs qui, tous, dfendent leur territoire514
Conseil de dveloppement : Instance cre par les communes et leurs groupements, reprsentatives des
milieux conomiques, sociaux, culturels et associatifs ayant des comptences en matire damnagement et de
dveloppement conomique. Il est associ llaboration de la charte de pays. Il est loutil de la participation
organise des acteurs et parfois des habitants515.
Conseil Gnral : Assemble des conseillers gnraux, lus tous les 6 ans par moiti dans chaque
canton. Le conseil dpartemental se situe lchelon dpartemental. Il comporte un prsident, des vice-prsidents,
et des services qui mettent en uvre la politique dcide par lassemble. Ses attributions sont : Affaires sociales
(famille, handicaps..), emploi, vie conomique, amnagement et quipement des communes, routes et transports,
environnement, scurit, vie scolaire (collges), vie culturelle et sportive 516.
Conseil rgional : Le conseil Rgional est lassemble des conseillers rgionaux lus tous les 6 ans. Ses
attributions principales lchelon de la rgion sont : la formation professionnelle continue et lapprentissage ; le
dveloppement conomique : lamnagement du territoire et les infrastructures ; lducation (les Lyces),
lenseignement suprieur et la recherche 517.
Contrat de territoire : Engagement libre et rciproque entre les parties. Il prcise la contribution de lEtat de
la rgion, du ou des dpartements et de lunion europennenne la ralisation dune charte de territoire ou dun
projet dagglomration518.
Contrat de ville : Contrat pass entre l'Etat et les collectivits territoriales qui engage chacun des partenaires
mettre en uvre des actions concrtes et concertes pour amliorer la vie quotidienne des habitants dans les
quartiers connaissant des difficults (chmage, violence, logement...) et prvenir les risques d'exclusion sociale et
urbaine. Un contrat de ville dure 7 ans, toute la dure d'un plan. Il associe d'autres partenaires (organismes HLM,
socits de transport...) ces actions sur lesquelles les habitants doivent tre informs et consults.
Coopration des rseaux : Besoins importants d'change, de coopration, de mise en commun de
ressources, que ce soit au niveau national, rgional ou local (agglomration, ville, quartier)519.
Couronne priurbaine : ensemble des communes (urbaines ou rurales, dun seul tenant et sans enclave) dont
au moins 40% des actifs employs qui y rsident, travaillent dans le reste de laire urbaine.
CRADT : Confrence rgionale damnagement et du dveloppement du territoire. Co prside par le
prfet de Rgion et le prsident du Conseil rgional, elle rassemble des lus, des reprsentants des services
dconcentrs de lEtat et des acteurs conomiqueset sociaux. Elle est consulte sur les politiques damnagement du
territoire lchelle rgionale : schmas de services collectifs, schma rgional (SRADT), services publics, pays 520.
DATAR : Service du premier ministre cr par dcret du 14 fvrier 1963, la Dlgation damnagement du
Territoire et lAction Rgionale est mise la disposition du ministre charg de lamnagement du territoire et de
lenvironnement. Elle a pour mission de prparer, dimpulser et de coordonner les dcisions relatives la politique
damnagement du territoire conduite par lEtat 521.
Dcentralisation : volont politique lgitimant les comptences locales522.
Ide ancre depuis longtemps, rforme fondamentale de ces prsentes annes. Cependant la
dcentralisation de l'action sociale, actuellement en cours de ralisation, pose trop d'enjeux pour que nous ne
prenions pas le temps de la rflexion, des changes, des dbats. Ces enjeux concernent entre autres la redfinition
des organisations sociales, des comptences affrentes, la rorganisation des procdures de rgulation entre tous les
acteurs, la participation dmocratique de tous et particulirement de la population523.

514 Op. cit. P. 11.


515 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, Op.

cit. P. 60.
516 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
517 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
518 Op. cit. P. 121.

519 Marc Valette, Pistes pour demain , in Territoires, n 360, septembre 1995. P. 69.
520 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
521 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
522 F. Mnard, Quelques rflexions et questions autour du rapport des politiques sociales et du territoire , in Recherche

sociale, n 141, janvier-mars 1997, P 47.


523 Dveloppement social local et dcentralisation, Les Actes, Co-ditions Adels-Syros, 1985 P. 5.

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Dveloppement : Processus multi-dimensionnel. Le terme social qui lui est accol dans dveloppement
social , risque de casser ce sens en captant toute la dimension524.
Mouvement ou processus jalonn dtapes, qui caractrise le passage dun tat un autre525, souvent
considr dans le sens positif dpanouissement .
Le dveloppement est dabord un processus avant dtre une procdure. Processus de prise de conscience par
la population de la situation ainsi que lnonc des problmes526.
Le dveloppement est une approche globale des problmes de territoire. Dpasser le sectoriel, trouver une
structure qui permette de mettre en lien les diffrents acteurs. (Projets transversaux)527.
Dans la philosophie du dveloppement. Descendant, les textes, les financements sont octroys en faveur
de population dont les dcideurs ont identifis les difficults528.
Dveloppement communautaire : Participation consciente et organise de la communaut en vue de son
propre dveloppement 529
Dveloppement local : Moyens et ralisation des projets ou des politiques par la mobilisation combine
dactions et de ressources, et la production de richesses locales. La complmentarit apparat entre autres dans le
cadre des dispositifs territoriaux d'action concerte ou dans celui des politiques de lutte contre l'exclusion (RMI, FSL).
Partant des acquis de la dcentralisation, la complmentarit peut associer des acteurs politiques aux comptences
lgales et techniques distinctes : un matre d'ouvrage (le conseil gnral, par exemple), un gestionnaire (la CAF, par
exemple), des prestataires d'action sociale (des associations, des services d'action sociale) et un dpositaire de
l'autorit lgale (le Prfet)530.
Expression de la solidarit locale cratrice de nouvelles relations sociales, et manifeste la volont des
habitants d'une micro-rgion de valoriser les richesses locales, ce qui est crateur de dveloppement
conomique531.
Mise en uvre, le plus souvent mais pas exclusivement, dans un cadre de coopration intercommunale,
d'un projet global, associant les aspects conomiques, sociaux et culturels du dveloppement. Gnralement initi
par les lus locaux, et mis au point partir d'une concertation large de l'ensemble des citoyens et partenaires
concerns, le processus de dveloppement local trouve sa traduction dans une matrise d'ouvrage commune532.
Concept bti pour laction plus que pour la recherche. La D.A.T.A.R le dfinit comme tant : la mise en
uvre dans un cadre de coopration intercommunale dun projet global associant aspects conomiques, sociaux et
culturels du dveloppement. Gnralement initis par des lus locaux, un processus de dveloppement local
slabore partir dune concertation large de lensemble des citoyens et des partenaires concerns et trouve sa
traduction dans une matrise douvrage commune533.
Dveloppement social : Revitalisation des multiples sociabilits dchanges, de rencontres, dans le sens du
capital social de Bourdieu. Quand il prend pour application une entit ou un territoire de vie on parlera de DS
Localis : Il est sans doute prfrable de rserver le terme dveloppement social aux processus dclosion et de
revitabilit des sociabilits permettant dobtenir des changements dans les statuts sociaux des participants, les
conduisant pouvoir rengocier une citoyennet pour eux-mmes, ou de nouveaux rapports avec les autres
catgories ou les institutions. Quand ce processus prend pour aire dapplication une entit gographique dlimite ou
un territoire de vie, on parlera de dveloppement social localis. Enfin quand laction de dveloppement cherche
plus largement rvler les multiples facettes dun espace ceux qui lhabitent et/ou y travaillent, et relier entre
elles, de faon dynamique, les oprations conomiques, sociales, culturelles l o nexistait quun empilement de
dispositifs et de systmes dactions locaux, on parlera de dveloppement territorial 534.

524 Philip Mondolfo, Travail social et dveloppement. Dunod. 2001.

525 Pierre Teisserenc, Les politiques du dveloppement local, Economica, Paris, 1994. P. 56-57.
526 Jacqueline Mangin, Guide du dveloppement local et du dveloppement social, Logiques Sociales, LHarmattan,
1989.
527 Op. cit.
528 Op. cit.
529 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, Op.
cit. P. 156.
530 Dveloppement social local et dcentralisation, Les Actes, Co-ditions Adels-Syros, 1985 P. 5.
531 Action pour l'insertion et dveloppement local : deux dmarches distinctes, Claire Beauville, in Economie et
Humanisme, n 338, octobre 1996. P. 53.
532 Le guide du dveloppement local de la DATAR.

533 Jacqueline Mangin. Op. cit.


534 Philip Mondolfo, Travail social et dveloppement. Dunod. 2001.

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Dveloppement local avec de forts attendus sociaux535.


Dveloppement Social Local : Processus qui implique une diversit de tches et dactivits. Il cherche
engager les gens au ras des pquerettes pour les dcisions et les orientations qui les concernent ou qui concernent
leur environnement immdiat 536.
Dveloppement soutenable : Dveloppement qui prserve les intrts des gnrations futures tout en
rpondant aux besoins des habitants et des acteurs aujourdhui, et conjugue le dveloppement conomique, la
solidarit, lenvironnement. Durable au sens de Rio veut dire soutenable lchelle des sicles et reproductible par
les gnrations futures. Durable : dynamiques endogne qui repose sur les acteurs et leur capacit dagir537.
Diagnostic : vise lire le territoire et choisir ce quil faut faire pour rpondre aux enjeux essentiels. Le
diagnostic est dit partag quand ses conclusions sont partages non seulement par les lus responsables du territoire,
mais dcoulent dune rflexion commune de lensemble des acteurs et actrices de ce territoire538.
Efficacit : Adquation entre les objectifs initiaux et les rsultats obtenus.
Efficience : Adquation entre les moyens utiliss pour accomplir les objectifs initiaux, compte tenu des
ressources mobilises, et les rsultats obtenus.
Economie solidaire : Manifestation de la participation de la communaut au dveloppement local539,
expression du lien social et de la rcipricit dans les transactions marchandes et non marchandes.
Equipement structurant : Equipement qui, par son impact sur le projet de territoire, joue un rle significatif
dans la ralisation de plusieurs des objectifs du projet540.
Evaluer un projet, une politique, un objectif : Porter un jugement sur la faon dont celui-ci est ralis pour
pouvoir mieux agir. Pour cela il faut dabord reconnatre et si possible mesurer ses effets spcifiques. Lvaluation
participative est un outil de dmocratie locale qui consiste en une auto valuation associant tous les partenaires aux
moments clefs de llaboration et du droulement dun projet.541.
FNADT : Le Fonds national damnagement et de dveloppement du territoire est le principal outil
financier de lamnagement du territoire. Il est compos dune section gnrale gre par un comit interministriel
et une section locale gre par les prfets de rgion 542.
Forces en prsence : Ce sont les habitants, ceux qui vivent sur le territoire. Ce sont les structures
conomiques, les lus, les services dconcentrs de l'Etat et ceux des collectivits territoriales, et bien entendu, les
associations543.
Gouvernance : Transformation de et dans l'action publique, permet de rendre compte de l'irruption de
nouveaux acteurs, de l'invention de nouvelles modalits de coordination et des dfis poss l'action publique. Elle
permet d'autre part, selon les auteurs, de contribuer la comparaison internationale544.
Prsence, dans le dveloppement, dun processus de dlibration collective ouverte aux membres de la
socit civile. Progressivement enrichie, la notion ne met plus uniquement laccent sur la dimension conomique
mais incorpore la lgitimit et le pouvoir que peuvent prendre les personnes sur les dcisions qui gouvernent leur vie.
Ensuite une ligne de partage apparat entre deux conceptions du dveloppement. La premire, diachronique peut se
rsumer dans la formule lconomie dabord, le social ensuite 545.
Un ensemble complexe d'institutions et d'acteurs qui se situent au-del de l'ide unitaire et hirarchique de
gouvernement546.
535 Op. cit.
536 Henderson et Thomas, Savoir-faire en dveloppement social local, Editions. Bayard 1987-92. P. 23.
537 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, avec

la participation de Jean Pierre Rochas, Sylvain Bregeot, Sylvie pellerin, Marie Dminique Calat Ed La Bergerie nationale
2001. P.22.
538 Op. cit. P. 85.
539 Economie solidaire et dveloppement loca l, Hugues de Varine, in Territoires, n 368, mai 1996. P. 9.
540 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, Op.
cit. P. 145.
541 Op. cit. P. 156.
542 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
543 Op. cit. p 100.
544 O. Borraz, P. Le Gals, "Gouvernement et gouvernance des villes", in J. P. Leresche (sous la direction), Gouvernance
urbaine et action publique en Suisse, Paris, Pdone.
545 Philip Mondolfo, Travail social et dveloppement. Dunod. 2001. P. 26.
546 P. Berger, T. Luckmann, La construction sociale de la ralit, Paris, Mridiens-Klincksieck, 1986, P. 70-127.

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Consensus partir duquel tous les acteurs locaux collaborent ensemble. Cette coopration permet dtablir
des partenariats entre acteurs publics et privs. LEtat devient un acteur par mi dautres mais, il n'est plus considr
comme le seul acteur du dveloppement ou mme comme l'acteur principal. A ses cts se trouve le secteur priv :
ONG, associations, des coopratives, des mutuelles, des syndicats et des organismes base communautaire, etc. La
Gouvernance est un mot polysmique, consensuel, enjeu de socit aux contours flous, comme socit civile ,
citoyennet , fracture sociale ou encore comptence . Toutes les disciplines lont abord : Gographie,
sciences politique, sociologie, droit, etc.547.
Gouvernance locale : stratgie dorganisation de la demande sociale et de redfinition de la relation
enjeux/ressources entre acteurs548.
Gouvernance de charte : Pouvoir daction et non un pouvoir sur / pouvoir domination549.
Gouvernance urbaine : Capacit et co-responsabilit de projet, la possibilit dtablir un cadre collectif
daction solidaire, de rflexion stratgique reliant les principaux acteurs autour du niveau de dcision politique. A
chaque niveau, le partenariat doit pouvoir se concrtiser autour dune stratgie commune, dun cadre collectif
dintervention donnant du sens laction urbaine, dun projet suffisamment mobilisateur pour motiver toutes les
parties concernes 550.
Grand projet de ville (GPV) : Projet global de dveloppement social et urbain. Il vise rinsrer un ou
plusieurs quartiers dans leur agglomration. Il permet la mise en uvre doprations lourdes de requalification
urbaine, ayant un impact direct sur la vie quotidienne des habitants (restructuration de bti, implantation de services,
desserte de transports..).
Intercomprhension : Processus dentente entre des sujets capables de parler et dagir visant un accord
qui satisfasse aux conditions dun assentiment, rationnellement motiv, au contenu dune expression 551.
Localit : lieu du vcu et des projets des habitants.
LOADDT : La loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire modifie la
loi dorientation pour lamnagement et de dveloppement du territoire du 4 fvrier 1995, promulgue le 25 juin
1999 et dite loi Voynet 552.
Obligation de partenariat : Association de moyens et d'efforts pour une action ou un programme commun
et non une dpendance entre les partenaires553.
Partage de dcision : Dcisions, grandes et petites, en matire de dveloppement local (ou de
dveloppement social, comme on l'appelle dans la politique de la ville), prises par les partenaires. Il n'y a pas de
responsabilit sans partage de la dcision554.
Partenaire : Acteur local ou instance extrieure (ex : rgion) associ llaboration et la ralisation du
projet de territoire et laccord que celui-ci suppose555.
Partenariat : Dfini par 3 conditions : chacun engage la mesure de ses moyens et de ses comptences.
Chacun reconnat la comptence de l'autre. Tous sont solidaires pour raliser un mme objectif qu'ils partagent556.
Participer : Prendre part des discussions et dcisions, depuis le moment o le problme se pose jusqu
lvaluation de la mise en pratique des solutions. Une attitude volontaire, continue et de longue dure. Un savoir
dmocratique est ncessaire, il faut linstaurer si la population qui appelle participer est inexprimente 557.

547 Houda Laroussi, Une exprience de "Gouvernance contrl" cit Ettadhamen (banlieue de Tunis), in Actes du

colloques Villes et pouvoir organis au dpartement de sciences politiques , Universit de Tunis I, 2000.

548 Dveloppement social local et dcentralisation, Les Actes. Co-ditions Adels-Syros, 1985 P. 5.

549 Franois Poule, Un nouveau pouvoir local , in Territoires, n 397, avril 1999, P. 28.
550 P. Le Gals, De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes, in Revue Franaise de Sciences politiques n6

1999.
551 Deborah Nunez, daprs Habermas.
552 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
553 Economie solidaire et dveloppement local , Hugues de Varine, in Territoires, n 368, mai 1996. P. 10.
554 Op. cit. P. 10.
555 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, Op.
cit. P. 55.
556 Op. cit. P. 56.

557 Dbora Nunes, La citoyennet travers la participation Projet pilote Vila Verde Brsil. Op. cit. P. 7.

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Prendre part, possder une part de quelque chose, ce quelque chose pouvant tre une proprit ou un
pouvoir. En consquence susciter la participation ne signifie pas seulement former des individus, les instruire, les
animer, mais aussi et peut-tre surtout, se prparer partager une part du pouvoir, de la puissance 558.
Pays : structure locale regroupant plusieurs communes ainsi que des acteurs locaux (entreprises,
associations..) avec la volont de coordonner et de renforcer le dveloppement durable sur le territoire. Ses
attributions sont llaboration et la conduite dun projet de dveloppement durable qui intgre les dimensions
conomiques, sociale, culturelle, environnementale.
Pertinence : Mesure ladquation entre les enjeux du territoire, la situation, les attentes et les objectifs du
559
projet
.
Plate forme d'initiative locale : Rassemble des acteurs conomiques soucieux de soutenir les crateurs
d'entreprise dans leur rgion, pour dynamiser le tissu conomique local. Chaque plate forme (PFIL) mobilise des
professionnels venus de tous les horizons 560.
Plie : Plan Local pour lInsertion et lEmploi. Structure le plus sous la forme dune association loi 1901,
cre par une collectivit locale pour favoriser le retour lemploi des personnes les plus en difficults : chmeurs de
longue dure, Rmistes, publics en difficults familiales, de logement, de sant, marginaux et jeunes en situation
dchec. Il mobilise pour 5 ou 6 ans lensemble des acteurs intervenant au plan local pour linsertion, la formation et
lemploi : collectivits territoriales, services de lEtat, entreprises et organismes socio- professionnels, organismes de
formation et structures dinsertion, rseaux associatifs. Leurs actions favorisent la mise en uvre de parcours
individualiss et de projets divers : plate-formes, groupements demployeurs, soutien de dispositifs 561.
Ples de conversion : Lieux, crs en mars 1984 pour aider la conversion et la rindustrialisation de
territoires o la sidrurgie, les charbonnages ou la construction navale supprimaient beaucoup dactivits et
demplois 562.
Ple urbain : Unit urbaine offrant 5000 emplois ou plus sur son territoire, centre de laire
urbaine 563.
Politiques de dveloppement local : Phnomne important qui au-del des effets de mode a affect un
grand nombre de territoires. Du point de vue sociologique ce phnomne met en cause les acteurs et le systme
quils russissent construire, les institutions et les projets. Les en acteurs sont ceux dont les qualifications et les
comptences les prdestinent jouer un rle particulier dans la ralisation des politiques de dveloppement : agents
de dveloppement, chefs de projets, oprateurs de la mise en uvre des politiques de dveloppement local. La
politique de dveloppement local interpelle le systme institutionnel, elle saccompagne dune transformation des
services existants : services dconcentrs de lEtat, structures appels jouer un rle actif dans la ralisation dune
politique de dveloppement ou tout autre organisme caractre priv ou para-public (associations, etc.)564.
Politique de la ville : Vise rinsrer durablement dans la ville les quartiers en difficult. Elle traite, avant
tout, les facteurs l'origine de l'exclusion urbaine et sociale dont souffrent ces quartiers. Elle agit aux deux niveaux
dune part des interventions physiques ou sociales dans les quartiers en difficult, et dautre part par des actions sur
des primtres plus larges, l'chelle de l'agglomration, afin d'assurer un rquilibrage de la ville au profit de ces
quartiers, en matire demploi, de transport et de logement, par exemple. Elle vise enfin, par la qualit des services et
la participation des habitants, rconcilier les diffrentes chelles : le quartier, la commune et l'agglomration.
Politique sociale : Toute politique participant la prise en charge de la cohsion sociale et du lien social,
que ce soit travers des dispositifs de promotion, de protection ou de prise en charge, travers des dmarches
prventives, rparatrices ou dveloppementales, en partant de publics ou de territoires, en se rfrant aux
dimensions culturelles, conomiques ou environnementales de l'activit humaine565.
Prfecture : reprsente lEtat sur le territoire dpartemental. Ses attributions : Dfinit les orientations
gnrales de lEtat sur le territoire dpartemental ; met en cohrence les diagnostics et les plans daction locaux,
notamment lchelle des basins demploi 566.
558 Albert Meister, La participation pour le dveloppement, Ed conomie et humanisme les ditions ouvrires 1977 P. 128.
559 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire. Op. cit. P. 156.

560 Daniel Faindt et Daniel Hincelin, Qu'est-ce qu'une plate forme d'initiative locale ? In Territoires, n 368, mai 1996.
P. 28.
561 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
562 Guide de laction conomique locale, Concepts et Mthodes pour entreprendre, Ministre de lquipement, du

logement, de lamnagement du territoire et des transports, DATAR Syros, Par Xavier Berton et Dominique Thierry, 1987 P.
36.
563 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
564 Pierre Teisserenc, Les politiques du dveloppement local, Economica, Paris, 1994. P. 56-57.
565 F. Mnard, Quelques rflexions et questions autour du rapport des politiques sociales et du territoire, in Recherche
sociale, n 141, janvier-mars 1997, P 50.
566 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.

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Prfecture de Rgion : Reprsente lEtat sur le territoire rgional. Pour les questions demploi et de
formation, le Prfet est second par la Direction Rgionale lEmploi et la Formation Professionnelle (DRTEFP).
Pour les questions de dveloppement et plus particulirement la coordination avec le Conseil Rgional, le Prfet
sappuie sur le Secrtariat Gnral aux Affaires Rgionales (SGAR). Ses attributions sont : la dfinition des orientations
gnrales de la politique de lEtat sur le territoire rgional, le maintien de la cohrence des objectifs dpartementaux,
la rpartition des moyens, le contrle et lvaluation des ralisations ; la gestion des crdits dconcentrs au niveau
rgional ; la ngociation avec le Conseil Rgional, du contrat de plan Etat-Rgion 567.
Principe de subsidiarit - ce principe est complmentaire du principe de solidarit Selon le principe de
solidarit, tout individu doit contribuer, avec ses semblables au bien commun de la socit, tous ses niveaux. Selon
le principe de subsidiarit, l'Etat, une collectivit territoriale ou un service public ne doit jamais se substituer
l'initiative et la responsabilit des personnes et des groupes au niveau o ceux-ci peuvent agir efficacement, ni
porter atteinte leur libert568.
Professionnels du DSU : Travailleurs (animateurs, ducateurs, coordinateurs, agents de dveloppement)
spcialis sur la ville. Dpendent hirarchiquement d'un secrtariat gnral, qu'il soit de maire, de district ou
d'association. Ils dpendent ensuite de directions dont le nom diffrent mais qui recouvrent le mme type d
comptence : premirement les directions gnrales de l'amnagement et de l'urbanisme, puis les directions de
l'urbanisme et du dveloppement, les directions du dveloppement social urbain, les directions de la solidarit
urbaine, les directions de la mission DSU ; sont aussi cits les directions de l'habitat, de l'urbanisme et de
l'amnagement569.
Projet de territoire : Projet politique de dveloppement, celui des lus, lgitimement responsables de ce
territoire, il sera aussi celui des acteurs concerns par ces actions. Il devient ainsi un projet d'intrt commun et
gnral, qui dpasse les intrts particuliers et ordonne du sens aux actions programmes570.
Formalisation d'une stratgie permettant la ralisation d'un projet politique de dveloppement. Organiser le
partenariat et les alliances par, la prise en compte des changes et des flux, auxquels sont lis le territoire et ses
diffrentes parties avec l'extrieur, est partie intgrante du projet de territoire. Il est indispensable de reconnatre, faire
participer et nouer des partenariats571.
Projet qui s'appuie sur l'espace, qui tient compte de ses dimensions, culturelle, conomique, sociale,
partages par les diffrents acteurs qui peuplent, animent et dveloppent ce territoire572.
Ensemble dobjectifs que se fixent collectivement les acteurs dun territoire en fonction dune vision de
lavenir de ce territoire et de son dveloppement. Le projet se traduit par une stratgie mise en uvre pour les
atteindre et se concrtise par une charte, accord politique qui marque lengagement commun des diffrents
partenaires 573.
Vision de lavenir dun territoire et de son dveloppement, partage par des partenaires multiples. Le projet
se traduit par des objectifs 10 ou 15 ans, une stratgie pour les atteindre et une charte (accord politique, projet
dagglomration, ) qui marque laccord des diffrents partenaires574.
SCOT : Schma de cohrence territoriale. Les tats membres ont dcid en 1994 dlaborer un schma de
dveloppement de lespace communautaire afin davoir une vision europenne commune de lamnagement du
territoire et de favoriser la cohrence des politiques territoriales dans ce domaine. Ce schma a t adopt en mai
1999 575.
Secteur conomique : Ensemble des acteurs de la vie conomique locale ou de ceux qui influent sur cette
vie : entreprises, artisanat, commerces et services, employeurs publics et privs.576.
Solidarit : Recherche dun lien social, dune plus grande fraternit entre les hommes, avec une galit de
droits, de devoirs, de chances pour tous les humains.577.

567 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
568 Economie solidaire et dveloppement local , Hugues de Varine, in Territoires, n 368, mai 1996. P. 9.

569 Qui sont les professionnels du DSU , in Territoires, n 360 septembre 1995. P. 24.
570 Franois clment, Vous avez dit projet de territoire ? In Territoires, n 397, avril 1999 P. 4.
571 Franois Clment et Yves Gorgeu , Cinq principes pour un projet , in Territoires, n 397, avril 1999 P. 12.
572 Odile Jankowiak, Les associations, animatrices des territoires , in Territoires, n 397, avril 1999 P. 14.
573 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, Op.
cit. P. 30.
574 Op. cit. P. 100.
575 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
576 Economie solidaire et dveloppement local , Hugues de Varine, in Territoires, n 368, mai 1996. P. 9.
577 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, Op. cit. P. 27.

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Structuration du dveloppement local : Qualit du projet qui valide la structure mais cest lefficacit de la
structure qui assume la fiabilit et la russite du projet : le jeu des acteurs, la programmation578.
SRADT : Schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire labor pour 5 ans par le
conseil rgional. Ce schma voulu par la LOADT prsente les orientations gnrales en matire dquipements, de
transports, de services dintrt gnral, denvironnement et de dveloppement 579.
SRU : Loi dite SRU : Solidarit et Renouvellement Urbain 580.
Subsidiarit : Solution pour rsoudre les conflits dchelle et de comptence, permet de moduler
localement tout ce qui peut ltre, en mobilisant les comptences locales. Le succs est dans la capacit tablir des
liens entre les niveaux de dcision dun projet, et donc la comptence densemblier de la subsidiarit. A ce principe
sont associs les principes de prcaution (mesures defficience prises en rapport une situation) et damlioration
continue (cumulative)581.
Niveau d'intgration des politiques sociales au sein de territoires plus vastes que leur chelon de mise en
uvre (dpartement, rgion, Europe), qui oblige envisager le partenariat non plus exclusivement sur la base d'une
complmentarit territoriale ou fonctionnelle, mais galement sur la base de la subsidiarit. LEtat propose alors deux
types de partenariats aux acteurs locaux : un partenariat de contigut (intercommunal, interdpartemental ou
interrgional) ou un partenariat d'intgration (contrats de Plan, programmes Europens, etc.)582.
Faire les choses au niveau le plus proche du terrain possible. Il consiste agir de faon la plus
dcentralise chaque fois que cela ne conduit pas des incohrences ou des insuffisances au regard du bien
commun. Cest dire quune subsidiarit sans rgulation risque daccrotre les ingalits entre les territoires ou entre les
individus583.
Territoire : Vision nouvelle de la gestion de l'espace et, galement, une conception nouvelle de l'action
publique584.
Rceptacle de politiques menes l'extrieur qui ont des incidences sur le territoire lui-mme585.
Espace appropri par ses habitants, cest dire un espace sur lequel vivent des hommes et des femmes,
avec leur histoire et leur lien social. Un territoire est donc porteur didentits, dchanges 586.
Lieu des politiques dEtat o le territorial est ascendant et la territorialisation est descendante.
Territorialisation : Finalit mme du processus dcentralisateur. Sa russite sera celle de la
dcentralisation587.
Territorialiser : Agencer ou ragencer du pouvoir588.
Territoire du dveloppement : Apprhend en tant que systme social. Le dveloppement qui le concerne
repose sur un processus de transformation de ce systme selon des principes qui visent, la revalorisation et la
diversification des ressources, la mobilisation des acteurs autour dun projet, etc. En ce sens cette mobilisation
interpelle les identits collectives et sappuie sur lmergence de nouveaux acteurs. Compte tenu de cette
mobilisation le territoire tire profite des structures nouvelles pour faciliter la prennit de son dveloppement, et
favoriser lintgration des nouveaux acteurs dans le systme social. Le dveloppement du territoire saccompagne de
lmergence dacteurs nouveaux et dune cration institutionnelle active589.

578 Jacqueline Mangin. Op. cit.


579 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
580 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
581 D. Behar, Lagglomration : entre gouvernement et gouvernance , Habitat et socit n19.
582 F. Mnard, Quelques rflexions et questions autour du rapport des politiques sociales et du territoire . Op. cit.
583 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, avec

la participation de Jean Pierre Rochas, Sylvain Bregeot, Sylvie pellerin, Marie Dminique Calat Ed La Bergerie nationale
2001. P.26.

584 G. Gontcharoff, A la recherche des territoires , in Economie et Humanisme, n 338, octobre 1996. P. 10.
585 Odile Jankowiak, Les associations, animatrices des territoires . Op. cit. P. 14.
586 Le projet de territoire laboration et conduite partage dun projet de territoire, sous la direction de Didier Minot, Op.

cit. P 35.

587 J. L. Sanchez, Action sociale, la dcentralisation face la crise, Odas Editeur, 1996, Paris, P. 58.
588 Action sociale, la dcentralisation face la crise, Op. cit. P. 84.
589 Pierre Teisserenc, Les politiques du dveloppement local, Economica, Paris, 1994. P. 56-57.

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Territoire local : Vritable brique de base de la gouvernance, l'unit lmentaire partir de laquelle tout
l'difice se construit du local au mondial, selon une architecture, un meccano, dont la subsidiarit active est le
principe constructif essentiel590.
Unit urbaine : Commune ou ensemble de communes qui comporte sur son territoire une zone btie
continue dau moins 2000 habitants 591.
ZAT : Zone damnagement du territoire. Caractrise par son faible niveau de dveloppement
conomique et par linsuffisance de son tissuindustriel ou tertiaire, ligible la prime damnagement du
territoire (PAT) 592.
Zone demploi : Notion qui insiste davantage sur les aspects conomiques qui ont entran une zone
dquilibre relatif. Sil y a un certain quilibre, cest quun rseau de transport et de communication existe et, surtout,
que les entreprises en place ont aussi, et peut-tre dabord, tiss un rseau conomique 593.
Zones dentreprises : Cres en 1986 pour relancer lindustrie de rgions sinistres par des arrts complets
ou partiels de chantiers594.
Zones franches : Espaces dlimits, auxquels ne sapplique pas compltement la lgislation fiscale
nationale. Elles comprennent les ports francs et les magasins francs , bnficiant notamment dune non
taxation temporaire des biens et des marchandises en transit595.
Zones sensibles : Zones de montagne, ou des zones agricoles dfavorises, dont les primtres sont arrts
dans les contrats de plan rgion, et qui peuvent faire lobjet dinterventions du FIDAR, Fonds Interministriel de
Dveloppement et dAmnagement rural596.
ZUS : Zone urbaine sensible 597.

590 Le Territoire, brique de base de la Gouvernance au 21me sicle , Contribution aux 3mes assises wallonnes du

Dveloppement Local, gosselies (Belgique) le 28 novembre 2002.


591 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
592 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.
593 Guide de laction conomique locale, Concepts et Mthodes pour entreprendre, Ministre de lquipement, du

logement, de lamnagement du territoire et des transports, Datar Syros, Par Xavier Berton et Dominique Thierry, 1987.P.
34.
594 Guide de laction conomique locale, Concepts et Mthodes pour entreprendre, Op. cit.
595 Op. cit.
596 Guide de laction conomique locale, Concepts et Mthodes pour entreprendre, Op. cit.
597 AFPA, Projet ancrage territorial, repres pour laction n4, manager lancrage territorial, AFPA, 2003.

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