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directiva scribb

INTRODUCCIN
70S Estudios de Administracin Pblica: la funcin directiva
Nueva Gestin Pblica ; nueva idea: separacin entre poltica y burocracia
Importantes reformas en las Administraciones Pblicas: Estados Unidos, Reino Unido, Italia, Blgica, Canad
Sociedad moderna: "enfrentamiento" entre poltica y administracin
Antes, convivencia pacfica: Poder del monarca.
Modernidad, consecuencia del nacimiento del Estado como sujeto poltico, del capitalismo y sus exigencias de previsibilidad
y
del desarrollo de la racionalizacin con sus demandas de legitimacin del poder y en esta sociedad moderna la organizacin
burocrtica avanza de forma imparable y genera tensiones entre los fines y los medios.
En la interpretacin de Max Weber la poltica pertenece al mundo de los valores mientras que la Administracin (la
burocracia)
pertenece al mundo de los hechos. La burocracia, es una mquina perfecta de organizacin puede representar un peligro
para los pases que no la controlan, ni la dirigen.
Fundamento de la consolidacin de las sociedades modernas: asentamiento de un sistema de valores en el que adquieren valor
prioritario la seguridad jurdica, la racionalizacin y el progreso tcnico y cientfico. Para conseguir que esos valores, que la
propia sociedad demanda, se vean reflejados en decisiones y en programas pblicos la Administracin hubo de reestructurarse
e
introducir el modelo burocrtico de organizacin.
Reto: limitar su mbito de actuacin, pues puede intentar sustituir a los polticos en la toma de decisiones. (Los conocimientos
tcnicos y jurdicos con que cuentan los funcionarios no son suficientes para dirigir una sociedad)
Sistema de valores de los polticos y el de los funcionarios es muy diferente -> conflictos
Son variables que hacen diferentes la poltica de la burocracia:
a) La responsabilidad: Los burcratas (P de jerarqua) no son responsables de las decisiones finales;
Responsabilidad corresponde a los polticos.
b) Modo de actuar. Los burcratas (forma annima y secreta). Polticos actan en pblico.
c) Marco de referencia. Los funcionarios se basan en normas y conocimientos tcnicos para llegar a la mejor
solucin. Los polticos toman las decisiones con la vista puesta en los apoyos que necesitan para alcanzar o
mantener el poder.
Las Constituciones y las leyes vienen regulando instituciones de control del Gobierno y de las Administraciones.
"Los funcionarios polticos" solucin para poder controlar a la burocracia (administracin), participan de los
valores polticos, son expertos que conocen el marco de referencia de los valores del funcionariado y comparten
cdigos de conducta y experiencia.
Estos funcionarios ejercen actualmente la funcin directiva/ enlace que permite la comunicacin ente lo
poltico y los funcionarial, transmiten a los funcionarios las decisiones polticas en leguaje comprensible para los

funcionarios y exponen a los polticos las opiniones de la burocracia. Sin ellos resultara inevitable el
enfrentamiento de valores y prioridades. La funcin directiva profesional trata de consolidar el papel de
intermediacin entre lo poltico y lo funcionarial que garantiza que la sociedad cambie y se adapte a las nuevas
realidades sin poner en riesgo la marcha continua del sistema.
FUNCIN DIRECTIVA.
De lo dicho hasta aqu, es fcil deducir que la funcin directiva puede responder a tres orientaciones:
a) La direccin poltica. los directivos no precisan conocimientos tcnicos o administrativos para
desempear el cargo. Son los Ministros. Los Secretarios de Estado, los Presidentes de Gobiernos
regionales y los alcaldes
b) La direccin poltico-administrativa. Los directivos estn implicados en la formulacin de polticas o
programas y, en la implantacin de las mismas. La labor tiene componentes polticos, administrativos y
tcnicos. Se requiere habilidades y actitudes directivas y cierto instinto poltico. A este grupo pertenecen
los Directores Generales, los Subsecretarios y los Asesores Ejecutivos

c) La direccin burocrtica. A este grupo pertenecen los directivos: funcionarios que han accedido al
cargo despus de recorrer una carrera profesional y en los que destaca su capacidad tcnica y el
desarrollo de competencias directivas. Dosis de sensibilidad poltica y conocimiento del campo de
fuerzas polticas donde est situada su organizacin.
Dnde se encuentra la lnea divisoria entre un burcrata superior y un directivo profesional?. Burcrata
superior: tcnico con conocimientos profesionales muy sofisticados que, en ocasiones puede ocupar un puesto
directivo, pero no por ser un profesional con competencias tcnicas muy desarrolladas puede ocupar un
puesto directivo, pues la funcin directiva exige competencias diferentes de las competencias tcnicas,
sin perjuicio de que puedan ser muy oportunas, unidas a las puramente directivas en determinados puestos
En nuestra Administracin Pblica, dejando aparte los ministros y los consejeros, el resto de los puestos podrn
quedar dentro de los que llamamos funcin directiva profesional, si consideramos esta como:
a) La que participa en la definicin de programas y formulacin de polticas y en el diseo y gestin de los
programas pblicos
b) Dirigiendo organizaciones y personas con una cierta autonoma operativa
c) Responsabilizndose de la intermediacin con los intereses sociales organizados y reconocidos
socialmente
CARACTERSTICAS DE LOS DISTINTOS MODELOS DE CONFIGURACIN DE LA
FUNCIN DIRECTIVA
Son caractersticas de los modelos de referencia en la configuracin de una funcin directiva
-

El modelo de direccin pblica burocrtica cuyas caractersticas son:

a) Sistema de funcin directiva "cerrado". Slo los funcionarios pueden acceder a los
puestos directivos
b) Representa el grado ms alto de "profesionalizacin". La funcin directiva es el
ltimo escaln de la carrera vertical
c) La ley impide acceder a la funcin directiva a los no funcionarios
d) El desempeo de puestos directivos se ejerce con carcter vitalicio
e) Las competencias directivas no estn definidas formalmente y la seleccin de
directivos sigue criterios de carrera y cooptacin interna
f)

g)

El modelo de direccin pblica "politizado". Sus caractersticas son:

a) Sistema "abierto" de puestos directivos, en el cual se puede nombrar a cualquier

persona para el cargo, siempre que goce de confianza poltica
a) Criterio de confianza poltica: predominante o exclusivo en el nombramiento
b) Discrecionalidad en la designacin. No se exigen requisitos de desempeo para
mantenerse en el cargo, pues la evaluacin del rendimiento es poltica.
c) Sistema no mide capacidades ni competencias profesionales, slo garanta de lealtad
poltica
h)

- El modelo gerencial. Sus caractersticas son:

a) Modelo resultante del desarrollo de ideas y valores de eficacia y eficiencia en el sector

publico
b) Tiene influencia del sector privado y exige la caracterizacin de puestos directivos
c) Objetivo inicial fue el de reclutar directivos pblicos con experiencia en funciones directivas
en el sector pblico o privado
d) El acceso se realiza mediante instrumentos que garanticen el mrito
e) Los directivos pblicos son profesionales de la direccin (por dedicacin,
conocimientos, habilidades y destrezas)
f) Existe un procedimiento pblico de seleccin o designacin basado en la
demostracin de la posesin de competencias
g) Los directivos, una vez seleccionados, disponen de poderes propios o delegados para dirigir
la organizacin (personal, organizacin, presupuestos, etc.). Se permite que los gestores
gestionen, en el marco de planes o contratos programa definidos por el principal que es el
gobierno
i) h) Por ello, existe un marco de responsabilidades, acuerdos de gestin; evaluacin;
indicadores etc. Un marco que define el sistema de rendicin de cuantas de estos
directivos con respecto al gobierno, el Parlamento y la ciudadana
j) i) Est asegurado el sistema de incentivos para favorecer la eficacia y eficiencia
presuntos (especialmente los bonos y retribuciones variables) y sanciones (sobre
todo el cese por incumplimiento del contrato o los indicadores asumidos)
k) j) A veces, el puesto es ejercido temporalmente en el desempeo de las funciones
(sujeto a resultados o con tiempo prefijado de mandato)
l) k) El sistema de cese est vinculado, sobre todo al rendimiento; no caben los ceses
discrecionales o "polticos". El cese normal es por resultados insuficientes en la
gestin o por finalizacin del perodo para el que ha sido designado el directivo
m)
De los tres modelos analizados, parece claro que el nico que responde a los
criterios defuncin directiva profesional es este ltimo. El primero es profesional pero no es
directivo. El segundo es directivo, pero no es profesional. Slo el modelo gerencial permite articular

direccin con profesionalidad.

Para la OCDE, en la funcin directiva comparada existen dos modelos de funcin
directiva profesional que pueden servir de referencia como modelos puros
n)

o)

1.- .El sistema de "carrera", cuyas caractersticas son:

a) Modelo "cerrado" en el que slo servidores pblicos pueden ser directivos

b) Organizacin de la funcin pblica en "cuerpos" o estructuras similares que generan que la
pertenencia a cuerpos de lite favorezca el pase a la Funcin Directiva Profesional
c) Seleccin mediante el ingreso en la funcin pblica y despus se desarrolla la carrera que
culmina en puestos directivos cuando el funcionario ha adquirido prestigio dentro de su
cuerpo y aporta confianza al que nombra
p)
d) Papel secundario y marginal del "management" en la formacin de cuadros
directivos
q)
r)2.- El sistema de empleo. Se caracteriza por:
a) Es un modelo "abierto"; los directivos se seleccionan entre empleados pblicos o entre ajenos
a la funcin pblica
b) Organizacin de la funcin directiva en "Empleos o puestos directivos" (salvo
excepciones, no hay estructuras). Estos puestos cuando quedan vacantes se ofrecen a
concurso abierto o semiabierto.
c) Acceso al empleo directivo mediante el sistema de mrito (acreditacin de
competencias). En general el sistema se caracteriza por favorecer una autoseleccin previa.
Slo quienes renan las competencias, rendimiento y experiencia suficientes podrn acudir
a los procesos selectivos para ingreso en la funcin directiva profesional. Dichos
procesos se rigen por los principios de mrito, capacidad, concurrencia, publicidad y
transparencia. El proceso selectivo es realizado por una Comisin que goza de cierta
autonoma de decisin. El sistema puede tener dos o tres fases.
En la primera fase los candidatos presentan una memoria en la que acreditan con
datos y casos de su vida profesional las competencias que aseguran poseer. Cada una de las
competencias bsicas gerenciales deber ser demostrada mediante ejemplos de casos en los que se
siga la siguiente metodologa de explicacin. Primero el reto si al que se tuvo que hacer frente;
segundo el contexto en el que se tomaron las decisiones; tercero, los resultados conseguidos tras las
decisiones adoptadas e implantadas.
s)

t) La

entrevista de incidentes crticos, cuando existe, busca definir los motivos, habilidades y
conocimientos que un empleado realmente tiene y utiliza. Identifica y muestra lo que los candidatos
hicieron, dijeron y pensaron en situaciones crticas en su puesto de trabajo. Todo ello se hace a
efectos de diferenciar claramente a los mejores. En todo caso, la entrevista tambin tendr por objeto
aclarar datos y hechos de currculo enviado
u)

Segn la OCDE cada sistema tiene sus "fortalezas" y sus "debilidades"

v)
w)
En el caso del modelo de "carrera":
x)
FORTALEZAS 1) Sistema de promocin regulado, favorece la movilidad vertical;
2) Formacin inicial permite una funcin directiva cohesionada en valores y conocimientos;
3) Permite una institucionalizacin del acceso y formacin
y)
DEBILIDADES 1) Selecciona directivos slo entre funcionarios ,2) Selecciona
personas jvenes sin experiencia; 3) Carencia de habilidades y competencias directivas;
4) Peligro de aislamiento social; 5) No valora rendimientos ni resultados.

z)

En el sistema de "empleo":
FORTALEZAS: 1) Ofrece un sistema abierto y competitivo de seleccin de
cuadros directivos; 2) Selecciona personas con experiencia en tareas directivas; 3) Los
directivos pblicos acreditan competencias generales; 4) Hay una mayor imbricacin con la
sociedad; 5) Responden en funcin de resultados
ab) DEBILIDADES 1) Movilidad limitada o inexistente; 2) Falta de cultura comn; 3)
Peligro de enfrentamiento con los valores de la funcin pblica; 4) Carencia de
Institucionalizacin de la formacin.
aa)

ac)
ad)

PARTICULARIDADES DE LA FUNCIN DIRECTIVA EN LA GESTIN PUBLICA

ae) El modelo que mejor responde a los criterios de una funcin directiva profesional es el
modelo gerencial.
af)

gerenciales

Caractersticas de la funcin pblica que afectan a la asimilacin de tcnicas

ag)
Son caractersticas propias de la funcin pblica que afectan a la asimilacin de
tcnicas gerenciales:

- La sustitucin del mercado por el proceso poltico.

En el caso de los bienes pblicos, el proceso poltico sustituye al mercado como
mecanismo de asignacin de recursos y ello porque hay bienes pblicos que deben ofertarse de
forma conjunta a toda la colectividad (no son susceptibles de consumo individual) y que, una vez
ofertados, nadie puede ser excluido de su disfrute (sanidad, educacin...)
ah)
ai)

- Los procesos de creacin de valor en el sector pblico.

La percepcin que tenemos es que la creacin de valor se asocia a unos procesos en
los que se transforman materiales para crear productos o bien una serie de actividades se traducen
en la prestacin de un servicio que es adquirido en el mercado a un determinado precio. Esta
percepcin, sin embargo, no se tiene a la hora de considerar el valor creado por el sector pblico.
aj)
ak)

al)
am)

pblicas:

La dificultad de medir el valor creado por las Administraciones pblicas.

Dificultad medicin del valor creado por la actuacin de las Administraciones

a) Como los bienes pblicos no pasan por el mercado la falta de precio impide que
podamos cuantificar el importe de los ingresos que para los beneficiarios tienen las
actividades desarrolladas por una organizacin pblica.

b) Dificultad de distinguir entre lo que un determinado programa produce (outputs) y el

impacto efectivo conseguido en trmino de respuesta a la necesidad social (outcomes).
an)

c) Dificultad para valorar si la relacin entre outputs y outcomes es la

adecuada.
Caractersticas de la gerencia pblica
a) Orientacin de la accin del Estado hacia el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente

b) nfasis en el control de los resultados a travs de los contratos de gestin

c) Reconocimiento de la discrecionalidad necesaria de los agentes pblicos
d) Separacin entre las instancias formuladoras de polticas pblicas, de carcter
centralizado y las unidades funcional o territorialmente descentralizadas, ejecutoras de esas
mismas polticas
d) Distincin de dos tipos de unidades funcionalmente descentralizadas:
ao)
Los organismos ejecutivos, que realizan actividades de autoridad
exclusivas del Estado, por definicin monopolistas
ap)
Los servicios de previsin de bienes pblicos divisibles, del posible
carcter competitivo, en que el poder del Estado no est involucrado
aq)
f)
Transferencia hacia las empresas y las organizaciones no
gubernamentales de los
ar)
servicios de prestacin de bienes pblicos divisibles o de mrito
g)
mecanismos
as)

Adopcin acumulativa, para controlar las unidades descentralizadas de los

1.- De control social directo

2.- De contrato de gestin en que los indicadores de desempeo sean
claramente
av)
definidos y los resultados medidos
aw)
3.- De la formacin de "cuasi-mercados" en que se da la competencia
administrada
h) Tercerizacin de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan de ser licitadas competitivamente
at)
au)

ax)

en el mercado?

ay)

EL DIRECTIVO PBLICO

Antecedentes
Historia de la Administracin pblica: tratamiento de la funcin directiva es reciente.
Dictaduras de Primo de Rivera y Franco: importante nmero de funcionarios de los cuerpos de lite
formaron parte de los Gobiernos o desempearon los puestos superiores de la Administracin
Pblica. En esa etapa histrica no poda hablarse de funcin directiva profesional, pues los
nombramientos y la continuidad en los cargos estaba ligada a su fidelidad al "Rgimen".
az)
ba)

bb)

La Ley de Funcionarios Civiles del Estado cre el "Diploma de Directivos"

que no tuvo

aplicacin alguna, dado que, al final, se reserv para el Cuerpo de "Tcnicos de Administracin Civil", uno de los Cuerpos de lite que surgieron con el desarrollismo. Funcin y
Cuerpo eran una misma cosa.

Con la llegada de la democracia las cosas cambian poco. Transicin poltica: tensin
entre funcionarios de lite y polticos, 1982 Partido Socialista llega al Gobierno. El Partido
Socialista amplio programa de reformas que exiga el mayor control posible sobre la
Administracin. Cierto nimo de revancha entre un partido prohibido y perseguido hasta poco antes
y una funcin pblica que vena ntegramente de la dictadura. Despus de algunos cambios legales
y de algunas reformas menores, puede entenderse que, de alguna forma, hubo una aceptacin de
la "Poltica" que implic la implantacin de un modelo democrticamente politizado de funcin
directiva. Un modelo donde los directivos pblicos son elegidos y cesados libremente, y, por
ello, un modelo basado en la lealtad poltica al partido en el Gobierno por parte de los directivos
pblicos.
bc)

bd)

Normativa actualmente vigente

La Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica de 1984 no dedica ni un

solo artculo a la regulacin de la funcin directiva. Reforma de 1988 hace referencia a los puestos
directivos "profesionales" que sern de provisin por el sistema de "libre designacin". Finales de
1980s se imparten primeros cursos de formacin de directivos en el marco de los procesos de
"modernizacin"
bf)
Con los procesos de reforma del poder ejecutivo y de la Administracin del Estado de
finales de los aos noventa da comienzo la regulacin de la funcin directiva que contina con el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico.
bg) Son leyes que contienen aspectos de la regulacin de la funcin directiva, las siguientes:
bh) La Ley 6/1997, de Organizacin y Funcionamiento de la Admon Gral del E (LOFAGE)
bi) La Ley 50/1997, del Gobierno
bj) La Ley 7/2007, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico
bk) Texto refundido del EBEP RDLeg 5/2015
be)

bl)

La funcin directiva en la LOFAGE

bm)
La LOFAGE establece que existen:

rganos superiores (Los Ministros y los Secretarios de Estado)

bo) rganos directivos en Servicios Centrales (Subsecretarios, Secretarios Generales,
Secretarios Generales Tcnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales) y en los
Servicios Territoriales (Delegados del Gobierno y Subdelegados)
bp) Directivos de Organismos Autnomos (siguen el rgimen general)
bq) Directivos de Entidades Pblicas Empresariales (se rigen por su rgimen
especfico)
br) Directivos de Entes Pblicos (se regulan en las disposiciones adicionales)
bs) Directivos de Empresas Pblicas (no se regulan en la LOFAGE)
bn)

bt)

Aspectos ms destacados de la regulacin por la LOFAGE de la funcin directiva

bu)

1.- A la "profesionalizacin" de la funcin directiva se refiere en la exposicin de motivos

2.- Se establece que en la seleccin de los directivos deben respetarse los requisitos de
"competencia" y "experiencia". No hay referencia alguna a los sistemas o procedimientos de
comprobacin de la existencia de dichos requisitos
bv)

3.- En el artculo 6 se regula la responsabilidad profesional por la gestin y el control y la

evaluacin de los resultados. No ha tenido aplicacin prctica la exigencia de responsabilidad por
la gestin
bx)
4.- Se trata de un sistema "cerrado" en el que se requiere ser funcionario pblico del Grupo
A para ser Subsecretario, Secretario General Tcnico, Director General. Al propio tiempo es un
sistema abierto pues no se exige ser funcionario para ser Secretario General, Delegado del Gobierno
y algunas Direcciones Generales debidamente acreditadas
bw)

by)

5.- Es un nombramiento libre. Los Subdirectores Generales son tambin de nombramiento

"libre", si bien se exige convocatoria pblica. El cese es tambin" libre"

bz)

Normas para el nombramiento de Directivos de los Organismos Pblicos

Entidades Pblicas Empresariales: sistema "abierto", sin publicidad ni pruebas

selectivas. Los requisitos: experiencia y competencia, pero no existe comprobacin legalmente
exigida. El nombramiento es libre y tambin el cese o remocin.
ca)

Para los Entes Pblicos se estar a lo que determine su legislacin especfica, pero se ha
generalizado el sistema de libre nombramiento y remocin
cb)

Para las Administraciones independientes (Agencias Estatales) se establece el

nombramiento por un perodo de tiempo. En general, en este caso, existen algunas restricciones al
libre cese. En todo caso, hay que analizar la ley de creacin de cada una de estas Agencias.
cc)

Para las Empresas Pblicas el rgimen est sujeto al Derecho privado, pero el
designacin de los Directivos y el cese son libres. No hay comprobacin de capacidades ni
publicidad.
cd)

ce)

La Lev 28/2006. de 18 de Julio de Agencias Estatales, establece:

1.- Es personal Directivo el Director de la Agencia. Para conocer el resto del personal
Directivo es preciso acudir al Estatuto de cada Agencia. La funcin directiva superior (Director de la
Agencia) es un cargo de designacin poltica.
cf)

2.- El nombramiento y cese del resto de los directivos deber respetar los principios de
mrito, capacidad y publicidad. Con frecuencia son seleccionados funcionarios. Existirn unos
rganos profesionales de seleccin y el resultado del proceso dar lugar a la aprobacin de una terna
para que el Director decida el que debe ser nombrado.
cg)

3.- Como excepcin al rgimen general se admite la existencia de personal laboral de alta
direccin.
ch)

4.-Se establece para los Directores la necesidad de una evaluacin por la gestin, con arreglo
a unos criterios.
ci)

5.- Se aprueban incentivos al rendimiento para los directivos que tendrn la forma de
retribuciones variables
ck)
cl)
La funcin directiva en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico
cj)

cm)
1.- En la Exposicin de Motivos de motivos del ANTIGUO Estatuto Bsico se hace
una referencia a la funcin directiva de la que dice que "es un factor decisivo de modernizacin de
las administraciones pblicas"
cn)
2.- El personal directivo no est incluido en la regulacin de las clases de personal,
y se regula en un subttulo del Ttulo II
co)
3.- Se declara que las condiciones de trabajo del personal directivo son materia
excluida de la negociacin colectiva (art. 13.4)
cp)
4.- No haya una situacin administrativa especfica del directivo, salvo para el
directivo que sea alto cargo o asimilado

5.- A los directivos de sociedades pblicas y fundaciones no se les aplica el Estatuto

Bsico del Empleado Pblico (Disposicin Adicional primera)
cq)

cr)
6.- Las incompatibilidades del personal directivo son reguladas en la disposicin
adicional tercera (del ANTIGUO EBEP) en lo relativo a dedicacin exclusiva.

7.- Se atribuye al Gobierno del Estado y de las Comunidades Autnomas la

determinacin del rgimen jurdico del personal directivo
cs)

ct)
8.- Se define al personal directivo como "el personal que desarrolla funciones
directivas profesionales en las Administraciones Pblicas, definidas como tales en las normas
especficas de cada Administracin"

9.- El sistema de "designacin atender a los principios de mrito y capacidad,

idoneidad, publicidad y libre concurrencia.
cu)

cv)

10.- El trabajo de los directivos ser objeto de evaluacin por la gestin realizada

cw)

11.- El personal directivo en rgimen laboral tendr un contrato de alta direccin