Planificacion Institucional Metodologia

Planificacin Institucional
Conceptos Claves e Instrumentos Metodolgicos

utilizados en los Procesos de Asesoramiento de la
Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ
PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

Sistematizacin y experiencias de campo
Equipo tcnico del Componente 2. Reformas Institucionales y Participacin
Ciudadana PADEP/GTZ y GFA, con el apoyo de Tatiana Belmont Moreno
(Agenda Institucional).
Supervisin
Jorge Rivera Zabaleta Asesor Principal, Componente 2
Conceptos y Metodologa de Planificacin Institucional
Ren Rivera Mndez Asesor Tcnico en Desarrollo Institucional, C2
Depsito Legal
D.L. 4 - 1 - 2460 - 09
Primera edicin
600 ejemplares
Diseo grfico
Pandora Cel. 79538510
Ernesto Tudela
Cuidado del diseo e impresin
Comunicacin PADEP/GTZ
Tapa
El efecto del buen Gobierno, de Ambrogio Lorenzetti,
Siglo XIV, Siena, Italia.
Impresin
Garza Azul Impresores & Editores
Telfono: 2232414 - Casilla 12557
El contenido de este libro, que puede ser usado citando la fuente,
est disponible en la web: www.padep.org.bo.
La Paz, octubre de 2009
Contenido
Contenido

I.
Presentacin
Listado de grficos
Listado de matrices
Glosario
Introduccin
La Planificacin Institucional en la Gestin Pblica
La Planificacin Institucional en la Gestin Pblica

Asistencia Tcnica del PADEP

II. El

11
15
17
19
21
23
25
26
26
Proceso de Planificacin de Desarrollo Institucional

27
El Proceso de Planificacin de Desarrollo Institucional
29
Marco Normativo
29
Carcter de la Planificacin Institucional
31
Alineacin de la Planificacin del Desarrollo, la Planificacin
Institucional y la Programacin Anual de Operaciones
31
Acuerdos Conceptuales en el proceso
de Planificacin Institucional
32
III. Formulacin y Seguimiento del Plan de Desarrollo Institucional

Formulacin del Plan de Desarrollo Institucional

I. Momento del Marco Estratgico

II. Momento de la Eleccin Estratgica

Construccin de Desarrollo Institucional

III.Momento de la Implementacin Estratgica

Cuadro de Mando Integral Institucional (CMII)

Articulacin

IV.Momento de Evaluacin Estratgica

Seguimiento y Evaluacin

Cuestionario Gua del Cpitulo
35
37
37
38
38
39
39
39
39
40
42
IV. Marco Estratgico

43

Marco Estratgico
45

Identificacin de Productos
45

Acuerdos conceptuales para la Identificacin
de Productos
46

Metodologa para la Identificacin de Productos
49

Identificacin de Actores Relevantes
53
Acuerdos Conceptuales para la Identificacin
de Actores Relevantes
54
10
Mapa Poltico
55
Mapa de Proximidad
56
Metodologa para la Definicin de Actores - Mapa Poltico 56
Anlisis del Mandato Social y Poltico
60
Acuerdos Conceptuales para la Construccin del
Mandato Social y Poltico
61
Metodologa para la Identificacin de la Misin y la Visin 64
Perspectivas de la Visin
67
Visin Extendida
71
Articulacin
73
Polticas Institucionales
74
Diagnstico Institucional
77
Cuestionario Gua del Captulo
99

V. Momento de la Eleccin Estratgica Institucional
101

Momento de la Eleccin Estratgica Institucional
103

Construccin de Objetivos de Desarrollo Institucional
103

Acuerdos Conceptuales para la Identificacin de
Objetivos de Desarrollo Institucional
104

Metodologa para la Identificacin de Objetivos
de Desarrollo Institucional
105

La Traduccin de los ODI en Medidas o Indicadores
110

Medidas o Indicadores
110

119
VI. Momento de Implementacin Estratgica
121

Momento de Implementacin Estratgica
123

Formulacin del Cuadro de Mando Integral

Institucional (CMII)
123

Cuadro de Mando Institucional
125

Aplicacin en cascada del Cuadro de Mando
Integral Institucional
128

Planificacin de Corto plazo a partir del PDI
133

Diseo de la organizacin a partir del PDI
135

138

VII. Momento de Evaluacin Estratgica
139

Momento de Evaluacin Estratgica
141

Construir sistemas de informacin para el CMII
141

142

Rendicin Participativa de Cuentas
143

Conclusiones
145

147

Bibliografa
149
Presentacin
El fin ltimo de la planificacin no es formular planes, sino cambiar positivamente
la realidad, ejecutando las polticas estratgicas con recursos prioritariamente
dirigidos a su implementacin. Esta expresin parece tener poca acogida en
el pas que desde hace muchos aos se ha caracterizado por la proliferacin de
planes de todo tipo.
La formulacin de estrategias y planes nacionales y sectoriales, de manera
democrtica y participativa, ha sido una de las preocupaciones que mayor atencin
mereci en los ltimos veinte aos. Los procesos participativos, recurrentes en
Dilogos Nacionales o encuentros y mesas regionales y sectoriales, han dado
lugar a la formulacin y aprobacin de estrategias de desarrollo, estrategias
nacionales, planes generales, estrategias de transformacin, estrategias de lucha
contra la pobreza, etc.
De la misma manera, la articulacin de los planes nacionales con los
departamentales y municipales, en lo formal, ha sido un propsito adecuadamente
alcanzado, segn lo previsto en las vigentes Normas Bsicas del Sistema Nacional
de Planificacin1. Sin embargo, en la prctica, la ejecucin de stos -es decir
la articulacin real- con asignacin y aplicacin de recursos de las entidades
pblicas de los tres niveles del Estado, es siempre menor a lo esperado.
Algunas razones -que pretenden explicar la escassima cantidad de presupuestos
institucionales concurrentes, orientados a la ejecucin de los planes nacionales,
departamentales y municipales- sealan a las propias Normas Bsicas del Sistema
Nacional de Planificacin que centran su preocupacin en la formulacin de
planes y no prevn generar en estos procesos los mecanismos apropiados para la
ejecucin de los planes.
Por otro lado, el intento de institucionalizar los planes a travs de redes donde
participen los ministerios, cabeza de sector, otras reparticiones pblicas y todos
los agentes econmicos y sociales (empresarios, sindicatos y organizaciones no
gubernamentales), ha sido hasta ahora muy difcil de implementar.
1 Una revisin de los planes de las ltimas gestiones gubernamentales muestra que la articulacin de objetivos en los
niveles nacional, departamental y municipal, tal cual se constata en los respectivos productos del proceso de formulacin
de planes de estos niveles, es plena. En algunos casos, inclusive, la estructura de los planes departamentales o municipales es la misma que la del plan nacional (por Pilar: Oportunidad, Equidad, Institucionalidad, Dignidad o por Bolivia:
Digna, Democrtica, Productiva, y Soberana).
11
A pesar de los reconocidos esfuerzos, la articulacin de objetivos y resultados

estratgicos con las realidades institucionales no ha sido posible, incluso
considerando slo el sector pblico. Existen dos posibles explicaciones para esto:
en primer lugar, la debilidad o ausencia de prioridades claramente determinadas
en planes territoriales y sectoriales, que pecan de voluminosos, pues incorporan
todo lo que hace falta y todo lo que se debe hacer para suplir esas falencias,
sin considerar la escasez de recursos y, por lo tanto, la necesidad de enfocar y
concentrar los esfuerzos y recursos hacia prioridades estratgicas. En segundo
lugar, la ausencia de una Planificacin Institucional en las entidades pblicas,
capaz de leer con precisin los mandatos en trminos de produccin especfica
para ejecutar las prioridades territoriales y sectoriales.
12
Superar esta segunda limitacin ha sido la orientacin del trabajo de asistencia

tcnica desarrollado por la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) desde hace
algunos aos. Con este propsito, a pesar del carcter general de los planes
territoriales y sectoriales, apoy metodolgicamente a entidades pblicas de
los tres niveles de administracin del Estado en el desarrollo de procesos de
Planificacin Estratgica Institucional destinada a convertir el mandato social
(de los planes territoriales y sectoriales correspondientes) en objetivos, polticas
institucionales y resultados de gestin, as como a garantizar la ejecucin de stos
en la Programacin Operativa, en la organizacin institucional y en la aplicacin
efectiva de los recursos pblicos asignados en el Presupuesto de las Entidades.
La asistencia tcnica en Planificacin Institucional ha permitido un desarrollo
metodolgico progresivo, producto de la experiencia de la aplicacin y validacin
de los instrumentos en varios procesos de gestin pblica de entidades estatales
de los tres niveles de administracin. Es as que desde la publicacin, el ao 2000,
de la Gua Metodolgica para la Formulacin del Plan Estratgico Institucional
Prefectural, efectuada por el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin
y el Programa de Asesoramiento en Estrategias, Descentralizacin y Desarrollo
Organizacional (PROAS) de la GTZ, hasta la presente, muchos instrumentos
metodolgicos de planificacin institucional han sido actualizados conforme el
estado de la cuestin-, mejorados y ampliamente superados.
El carcter dinmico de los instrumentos de planificacin institucional no
justificaba, a juicio de la GTZ, la publicacin peridica de versiones actualizadas.
Los instrumentos metodolgicos han sido, por tanto, gradual y continuamente
transferidos a los servidores pblicos de las entidades, a las cuales la GTZ presta
asistencia tcnica, en forma de cartillas operativas.
Sin embargo de lo anterior, dos razones han motivado la presente publicacin:
Planificacin Institucional. Conceptos Clave e Instrumentos Metodolgicos
utilizados en los Procesos de Asesoramiento de la Cooperacin Tcnica Alemana.

En primer lugar, la creciente demanda de asistencia tcnica en Planificacin
Institucional de muchas entidades pblicas nacionales, departamentales y
regionales que contrasta con el limitado mandato y con los limitados recursos
del Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la
Pobreza, de la Cooperacin Tcnica Alemana - PADEP/GTZ, para atenderla,
y en segundo lugar, la solicitud de las actuales autoridades gubernamentales de
planificacin para generar mecanismos de transferencia que garanticen cierta
sostenibilidad en el uso de instrumentos de gestin pblica que promueven la
articulacin formal y efectiva de objetivos de desarrollo e institucionales.
Como consecuencia, el PADEP/GTZ, a travs del Componente de Reformas
Institucionales y Participacin Ciudadana, organiz y desarrolla las denominadas
Plataformas de Rplica con la finalidad de transferir a entidades acadmicas
y a organizaciones asociativas la tecnologa de gestin pblica validada en los
procesos piloto de asistencia tcnica.
En las Plataformas de Rplica, mediante convenios interinstitucionales
suscritos con la Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier
de Chuquisaca, la Asociacin Departamental de Municipios de Chuquisaca, la
Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno de Santa Cruz y la Universidad
Autnoma Juan Misael Saracho de Tarija, el PADEP capacita a personal docente
y equipos tcnicos de estas instituciones y los acompaa en la aplicacin prctica
de los instrumentos en procesos de gestin pblica, dentro de sus mismas
entidades o en terceras instituciones estatales, con el fin ltimo de habilitar a
estas instituciones como prestadores de asistencia tcnica en estos conceptos
y herramientas y as responder a la creciente demanda de asesoramiento de las
entidades pblicas en sus departamentos.
En el desarrollo de estas plataformas, surgi la necesidad (que constituye una
razn adicional a las anteriores) de contar con una recopilacin sistemtica de los
conceptos clave y de los instrumentos metodolgicos utilizados. De esta forma,
el presente documento, antecedido, en agosto del ao 2008 por la publicacin del
libro: Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas: Conceptos
principales e instrumentos metodolgicos bsicos, pretende contribuir tambin
a este proceso de transferencia.
Los conceptos y herramientas de planificacin institucional que el PADEP/
GTZ pone hoy al alcance de los operadores pblicos en general, persiguen la
sola intencin de constituirse en una alternativa para facilitar el proceso de
ejecucin de prioridades de poltica con organizacin, personal, procedimientos
y presupuesto de las entidades pblicas. Consciente est, sin embargo, que los
13
esfuerzos individuales en esta direccin, por ms necesarios e importantes que

fueran, sern totalmente insuficientes si operan al margen de redes de gobernanza
institucional imbuidas de la misma lgica.
Finalmente, considerando los preceptos de la nueva Constitucin Poltica del
Estado sobre el reconocimiento de prcticas y saberes comunitarios que guiarn
el accionar futuro del Estado y la inminente puesta en marcha del Sistema de
Planificacin Integral del Estado Plurinacional (SPIEP), cuyo diseo, a cargo
del Ministerio de Planificacin del Desarrollo, incorpora la Planificacin
Institucional y la conformacin de redes institucionales ejecutoras de polticas
pblicas, el PADEP/GTZ abriga la esperanza de que la presente publicacin
recupere valiosas lecciones aprendidas, deje huella sobre conocimientos
adquiridos y esfuerzos institucionales exitosos que faciliten la implementacin
de una nueva Gestin Pblica Intercultural, autonmica y democrtica.
La Paz, octubre de 2009
14
Dieter Kattermann
Coordinador del Programa de Apoyo a la Gestin Pblica
Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza
de la Cooperacin Tcnica Alemana - PADEP/GTZ
Listado de grficos
Grfico 1.
CRCULO VIRTUOSO DE LA GESTIN PBLICA DESCENTRALIZADA
Grfico 2.
PROCESO DE CONSTRUCCIN DEL PDI Y ARTICULACIN DE STE CON OTROS
INSTRUMENTOS DE GESTIN INSTITUCIONAL
Grfico 3.
LOS RESULTADOS DE LAS ENTIDADES PBLICAS
Grfico 4.
ANLISIS DE REFERENCIA
Grfico 5.
IDENTIFICACIN DE PRODUCTOS
Grfico 6.
EJES DEL MAPA POLTICO

Grfico 7.
MAPA DE PROXIMIDAD

Grfico 8.
PERSPECTIVAS DE LA VISIN INSTITUCIONAL
Grfico 9.
APLICACIN DE LA VISIN EXTENDIDA: EL CASO DE LA POLTICA DE
INNOVACIN DE BRASIL

Grfico 10.
EJEMPLO DE IDENTIFICACIN DE FACTORES CRTICOS DE XITO (FCE) A
PARTIR DEL MAPA MENTAL
Grfico 11.
DISTINTOS ENTORNOS PARA EL DIAGNSTICO INSTITUCIONAL
Grfico 12.
ENTORNOS DISTINTOS DEL DIAGNSTICO INSTITUCIONAL EXTERNO
15
Grfico 13.
DIAGNSTICO INSTITUCIONAL (ENTORNO OPERATIVO E INTERNO)

Grfico 14.
Estructura DE EFECTOS

Grfico 15.
ESQUEMA AXIAL

Grfico 16.
CAMPO DE FUERZAS
Grfico 17.
DIAGRAMA DE CAMPO DE FUERZAS
Grfico 18.
APLICACIN EN CASCADA DEL CMII
16
Grfico 19.
ARTICULACIN ENTRE DISTINTOS PROCESOS DE PLANIFICACIN

Grfico 20.
ORGANIZACIN INSTITUCIONAL SOBRE LA BASE DEL PDI
Grfico 21.
GESaR

Grfico 22.
EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE RESULTADOS COMO ACTIVIDAD
PERMANENTE
Listado de matrices
Matriz 1.
MATRIZ DE ANLISIS DE REFERENCIA
Matriz 2.
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE PRODUCTOS
Matriz 3.
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE ACTORES
Matriz 4.
MATRIZ DE SISTEMATIZACIN DE LA MISIN INSTITUCIONAL
Matriz 5.
MATRIZ DE IDEAS RECTORAS PARA LA FORMULACIN DE LA VISIN
INSTITUCIONAL
17
Matriz 6.
MATRIZ PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS INSTITUCIONALES
Matriz 7.
MATRIZ DE ARTICULACIN DE POLTICAS
Matriz 8.
MATRIZ DE ANLISIS Y TENDENCIAS
Matriz 9.
MATRIZ DE PRONSTICO DE TEMAS CLAVE DEL ENTORNO EXTERNO
Matriz 10.
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE OPORTUNIDADES Y AMENAZAS
Matriz 11.
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE FORTALEZAS Y DEBILIDADES
Matriz 12.
MATRIZ DE INFLUENCIA
Matriz 13.
MATRIZ DE INVENTARIO DE FUERZAS
Matriz 14.
MATRIZ DE FUERZAS E INTENSIDADES
Matriz 15.
DICCIONARIO DE INDICADORES
Matriz 16.
CUADRO DE MANDO INTEGRAL INSTITUCIONAL
Matriz 17.
CMII APLICACIN EN CASCADA
Matriz 18.
IDENTIFICACIN DE PROGRAMAS SOBRE BASE DEL PDI
18
Glosario
A
Amenaza
C2
Componente 2
CMI
Cuadro de Mando Integral
CMII
Cuadro de Mando Integral Institucional
Debilidad
Fortaleza
FCE
Factor Crtico de xito
GTZ
Cooperacin Tcnica Alemana
Oportunidad
ODI
Objetivo Estratgico Institucional
OIG
Objetivo Institucional de Gestin
PADEP Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada

y Lucha Contra la Pobreza
PDD
Plan Departamental de Desarrollo
PDM
Plan de Desarrollo Municipal
PEI
Plan Estratgico Institucional
PND
Plan Nacional de Desarrollo
POA
Programa de Operaciones Anual
SA
Suma Activa
SP
Suma Pasiva
19
Introduccin
Por qu se ha de temer a los cambios?
Toda la vida es un Cambio
H. G. Wells
El libro contiene uno de los productos del trabajo que desarrolla el Programa
de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la
Cooperacin Tcnica Alemana - PADEP/GTZ a travs del Componente 2 (C2)
Reformas Institucionales y Participacin Ciudadana, en procura de contribuir
a mejorar la gestin pblica boliviana mediante procesos institucionales que
articulen la planificacin del desarrollo con los recursos hacendarios que reciben
las entidades estatales.
Con este propsito, desde hace algunos aos asesor en procesos de planificacin
institucional. La Planificacin Institucional es el sistema de decisiones y acciones
estratgicas deliberadas que las entidades pblicas, que cuentan con mandato
legal, social y poltico especfico orientado a la generacin de valor pblico para
la sociedad en su conjunto, priorizan con el fin de ejecutar polticas pblicas
especficas, inscritas en los planes de desarrollo (nacionales, departamentales,
municipales, sectoriales, etc.).
El objetivo de esta publicacin es presentar los conceptos clave y los instrumentos
metodolgicos utilizados en el asesoramiento del PADEP a entidades pblicas
de los tres niveles de administracin del Estado, en la perspectiva de que estos
instrumentos, que surgen de la experiencia y aprendizaje adquiridos en la
implementacin del proceso de Planificacin Institucional, puedan guiar a las
entidades pblicas que precisen y deseen desarrollar de manera tcnica este
proceso.
El texto pretende guiar al servidor pblico en la estructuracin tcnica del proceso
de Planificacin Institucional, en el marco de las disposiciones tcnico-legales
vigentes, desde el campo conceptual hasta el inminentemente prctico, desde la
formulacin del plan hasta la medicin de la gestin para fines de Seguimiento
y Evaluacin.
El documento est estructurado de la siguiente manera:

El primer captulo resume los antecedentes relacionados

con la gestin pblica y la Planificacin Institucional, as
como los esfuerzos del Componente 2 del PADEP/GTZ
orientados a brindar asesoramiento en este tema.
El Captulo 2 presenta el marco normativo de la Planificacin

Institucional, as como los aspectos generales relacionados
21
a la alineacin de sta con la Planificacin del Desarrollo y

la Programacin de Operaciones Anual. Del mismo modo,
en este captulo son precisados los conceptos bsicos de
Planificacin Estratgica Institucional y Plan de Desarrollo
Institucional, que se constituyen en sustento terico para la
aplicacin del proceso metodolgico.
22
El captulo 3 aborda el proceso metodolgico de construccin

del Plan de Desarrollo Institucional dividido en cuatro
grandes momentos: el del Marco Estratgico, el de la
Eleccin Estratgica, el de la Implementacin Estratgica
y el de la Evaluacin Estratgica. A su vez, en este captulo
se explica brevemente en qu consiste cada uno de estos
momentos.
Los captulos 4, 5, 6 y 7 describen en detalle el proceso

metodolgico incluyendo los instrumentos utilizados en
cada uno de los momentos, pasos que deben ser cumplidos
para formular, desarrollar e implementar el Plan de
Desarrollo Institucional. El captulo 4 explica los procesos
e instrumentos metodolgicos para la identificacin de
productos y de actores clave, as como la identificacin del
Mandato Social y Poltico, las polticas institucionales y el
diagnstico Institucional. El captulo 5 describe los pasos
y herramientas que permiten la construccin de objetivos
estratgicos institucionales y las estrategias. El captulo
6 explica el proceso e instrumentos necesarios para la
construccin del Cuadro de Mando Institucional y para
la Articulacin PDI - POA Presupuesto. Por ltimo, el
captulo 7 describe el proceso de Seguimiento y Evaluacin
orientado a garantizar el cumplimiento de los compromisos
asumidos.
Captulo I
La Planificacin
Institucional en la
Gestin Pblica
I. La Planificacin Institucional
en la Gestin Pblica
Un plan no es nada, pero la
planificacin lo es todo.
Dwight D. Einsenhower
La gestin pblica se entiende como el conjunto de prcticas que desarrollan las

entidades pblicas con el fin de lograr los objetivos que justifican su existencia,
con vocacin de servicio pblico y en procura de eficiencia, eficacia y economa
en sus acciones.
La gestin pblica integral describe un crculo virtuoso que tiene estrecha
relacin con la visin sistmica establecida en la Ley de Administracin y Control
Gubernamental 1178 (Ley SAFCO) y su relacin con los sistemas nacionales de
planificacin e inversin pblica.
En la visin del crculo virtuoso de la gestin pblica descentralizada, dentro
del cual los procesos no siguen una lgica lineal, sino que representan ms bien
un entramado sistmico, la planificacin, la programacin y organizacin,
la ejecucin y el control siguen un recorrido conjunto, interactan, son
subsidiarios entre s y apuntan al mismo objetivo que es generar las condiciones
suficientes para una eficaz y eficiente prestacin de servicios de la entidad hacia
la comunidad.
El crculo virtuoso de la gestin pblica descentralizada, que como muestra el
Grfico 1 refleja los sistemas de la Ley 1178, interrelaciona procesos, cada uno
de los cuales genera decisiones y obtiene resultados que se plasman en productos
que permiten al sistema retroalimentarse permanentemente y encadenar las
acciones como un todo articulado por partes.
Grfico 1
CRCULO VIRTUOSO DE LA GESTIN PBLICA DESCENTRALIZADA
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera, sobre la base de PROAS. Juan Carlos Carranza (2000)
25
La primera fase de este crculo virtuoso de la gestin pblica corresponde a

la planificacin; en ella, la Planificacin Institucional contribuye con procesos
tcnicos orientados a una gestin eficaz y eficiente.
La Planificacin Institucional responde a un marco de planificacin superior
definido normativamente por el Sistema Nacional de Planificacin. No
se desarrolla en el vaco, sino que responde y debe articularse a las polticas
pblicas de mayor nivel definidas en los planes de desarrollo y en los planes
sectoriales. Cada institucin, al momento de formular su intencin estratgica,
es decir, de llevar adelante su Planificacin Institucional que se plasma en el
Plan de Desarrollo Institucional (PDI), debe identificar y definir el marco de
planificacin superior al que debe responder.
Asistencia Tcnica del PADEP
26
El PADEP, en su propsito de contribuir a mejorar la eficiencia y transparencia de

la gestin pblica boliviana y promover la interaccin democrtica entre Estado
y Sociedad Civil del pas, de manera que ambas permitan reorientar las polticas
pblicas hacia la lucha contra la pobreza y aumentar su efectividad, parte de la
conviccin de que la pobreza puede ser erradicada si son generadas condiciones
mnimas -referidas a temas normativos, polticos, econmicos y vinculadas a
aspectos de gestin de personal- para emprender esa tarea. Considera que
generar una gestin centrada en la ciudadana y basada en estrategias tcnicas y
polticas viables requiere de profundas transformaciones institucionales. De la
misma manera, opina que el campo poltico constituye tambin una dimensin
clave para lograr cambios sostenibles en la aplicacin de polticas y estrategias
gubernamentales, por lo que el apoyo de los actores involucrados es considerado
como primordial para la cooperacin.
Estas razones fundamentan la decisin del PADEP respecto a asesorar, a entidades
pblicas de los tres niveles de administracin del Estado, en la formulacin y
ejecucin eficiente de planes de desarrollo institucional, bajo criterios tcnicos.
Captulo II
Proceso de Planificacin de
Desarrollo Institucional
II. El proceso de Planificacin

de Desarrollo Institucional
Aprende a mirar donde ya has mirado y
trata de ver lo que todava no has visto.
Saturnino de la Torre
La formulacin e implementacin de planes de desarrollo institucional en la

administracin pblica debe llevarse a cabo de manera obligatoria, a travs del
proceso de Planificacin Institucional normado por la Ley de Administracin y
Control Gubernamental 1178. La planificacin institucional define las polticas,
estrategias y objetivos de la entidad pblica en el mediano y largo plazo, est
sujeta a la disponibilidad de recursos del Estado y debe estar enmarcada en la
planificacin del desarrollo.
El proceso de planificacin institucional permite establecer el Plan de Desarrollo
Institucional de las entidades del sector pblico. La Planificacin Institucional
al igual que la planificacin del desarrollo se constituye en un proceso tcnico poltico que explora las condiciones de la entidad, construye su futuro, establece
sus logros y procesos crticos en el marco de su mandato legal y social, con el
fin de acelerar cambios favorables en los distintos usuarios y destinatarios de las
acciones de la entidad pblica. El Plan de Desarrollo Institucional se construye
a travs del proceso de planificacin institucional y se constituye en el producto
bsico de ste.
Marco Normativo
Las siguientes disposiciones normativas constituyen el principal sustento para la
planificacin institucional:

Ley de Administracin y Control Gubernamental 1178 (Ley SAFCO)
(Artculo 6) El Sistema de Programacin de Operaciones traducir los

objetivos y planes estratgicos de cada entidad, concordantes con los planes
y polticas generados por el Sistema Nacional de Planificacin
(Artculo 18) Para el funcionamiento anual de los sistemas de Programacin

de Operaciones, Organizacin Administrativa, Presupuesto y Tesorera
y Crdito Pblico, los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin
Pblica compatibilizarn e integrarn los objetivos y planes estratgicos de
cada entidad y los proyectos de inversin
29
30
Normas Bsicas del Sistema de Programacin de Operaciones
(Artculo 14) El Plan Estratgico Institucional es un instrumento de

planificacin de mediano y largo plazo que debe ser elaborado en cada
entidad y rgano pblico definiendo los objetivos estratgicos y los
programas a realizar para su logro, sujetos a la disponibilidad de recursos,
a las competencias institucionales asignadas en su norma de creacin y
a los objetivos, polticas, programas y proyectos establecidos en el Plan
General de Desarrollo Econmico y Social, y en los Planes Sectoriales de
Desarrollo, en sus distintos niveles.
Normas Bsicas del Sistema de Organizacin Administrativa
(Artculo 1) El Sistema de Organizacin Administrativa en el conjunto

ordenado de normas, criterios y metodologas, que a partir del marco
jurdico administrativo del sector pblico, del Plan Estratgico Institucional
y del Programa de Operaciones Anual
Normas Bsicas del Sistema de Presupuesto
(Artculo 7), en su inciso (a) establece que la poltica presupuestaria se

deriva del marco estratgico superior de planificacin establecido por el
SISPLAN.
Normas Bsicas del Sistema de Administracin de Personal
Artculo 11) En el subsistema de Dotacin de Personal se establece que

la planificacin de personal debe estar en concordancia con la Planificacin
Estratgica Institucional
Normas Bsicas del Sistema de Administracin de Bienes y Servicios
Establece la necesaria congruencia entre la planificacin estratgica y

operativa con los distintos insumos, para efectivizar los productos que
debe generar la entidad.
Ley Orgnica de Municipalidades
(Artculo 81) Los gobiernos municipales formularn, en el marco del

Plan de Desarrollo Municipal, un Programa de Desarrollo Institucional,
el cual obedecer a los lineamientos estratgicos definidos mediante
reglamentacin especial
Carcter de la Planificacin Institucional

Para entender con mayor precisin el significado de la Planificacin Institucional,
es necesario reconocer que este proceso tiene un carcter tcnico poltico,
congruente con el espritu mismo de la planificacin que se orienta hacia la
accin para el desarrollo sostenible.1

Se considera como un proceso tcnico, en tanto y en cuanto se disean,

aplican, ajustan y establecen mtodos y procedimientos para asegurar el
xito de la formulacin y posterior implantacin del Plan de Desarrollo
institucional.
En tanto proceso poltico porque debe reflejar una posicin de la entidad

respecto a su entorno, a sus relaciones verticales y horizontales, a la imagen
institucional y una firme decisin de la planta ejecutiva para cumplir el
mandato delegado a la institucin. Implica una activa participacin en la
toma de decisiones, compromiso y rendicin de cuentas.
Alineacin de la Planificacin del Desarrollo, la

Planificacin Institucional y la Programacin Anual de
Operaciones
La planificacin Institucional se enmarca en el concepto de desarrollo sostenible
formulado por la Cooperacin tcnica alemana (GTZ) que enfatiza el apoyo
hacia un desarrollo econmicamente viable, socialmente justo y ecolgicamente
estable2.
La planificacin institucional se encarga de precisar, en funcin del mandato
legal (que se encuentra en leyes nacionales, decretos supremos del poder
ejecutivo nacional, normas reglamentarias, estatutos institucionales, etc.) y en
base al mandato poltico (por lo general reflejado en la oferta electoral con la
que las autoridades electas ganan los procesos electorales), las lneas de accin
que la entidad pblica desarrollar para ejecutar polticas pblicas inscritas en
la agenda de desarrollo (territorial o sectorial) concertada entre distintos actores
relevantes del desarrollo, que representa el tercer mandato, el mandato poltico.
El mandato poltico puede reflejarse tambin en Agendas de Responsabilidad
Compartida (ARC) que establecen y acuerdan los actores del desarrollo como
una suerte de prioridades que deben ser ejecutadas por cada uno de ellos3.
1
2 Ver: Cooperacin Tcnica Alemana Desarrollo Sostenible. GTZ. 2006
3 Las ARC constituyen instrumentos de gestin, desarrollados en procesos de asistencia tcnica
del PADEP, de donde es ms fcil descolgar las lneas institucionales de accin.
31
El proceso de Planificacin Institucional busca la alineacin total de las decisiones

tomadas en la planificacin del desarrollo para su ejecucin en el marco de la
gestin estratgica de la entidad en lo que a sta le corresponde.
La alineacin total se logra fundamentalmente a travs de la visin institucional
y las reas de xito de sta con el Cuadro de Mando Integral Institucional (estos
dos temas sern analizados en este documento posteriormente). Se refleja,
en ltima instancia, en el Programa de Operaciones Anual, en la estructura
administrativa y en el presupuesto de la entidad.
La Planificacin Institucional permite la articulacin de la planificacin de
mediano y largo plazo con la programacin de operaciones (POA) que responde
al corto plazo; por lo tanto, orienta la asignacin y ejecucin de los recursos en
el corto plazo.
Acuerdos Conceptuales en el proceso de Planificacin

Institucional
Para entender con mayor precisin el proceso4 de Planificacin Institucional es
importante considerar algunos conceptos y definiciones primordiales:
a. Planificacin Institucional
32
La planificacin, en trminos generales, puede ser definida como el pensar en

el futuro, definir dnde se quiere ir y qu camino seguir. Planificar permite
organizar los esfuerzos individuales y colectivos, no improvisar y principalmente
generar cambios en las condiciones de partida. Por tanto, cuando se habla de
planificacin lo lgico es referirse al proceso que transcurre por las fases de
formulacin, ejecucin, monitoreo y retroalimentacin.
Para los propsitos de este documento, el proceso de Planificacin Institucional
es el sistema de decisiones y acciones estratgicas deliberadas que se originan en
polticas pblicas especficas determinadas en la Planificacin del Desarrollo con
el fin que stas sean ejecutadas a travs de entidades estatales con un mandato
legal, social y poltico especfico creando valor pblico para la sociedad en su
conjunto.
La Planificacin Institucional se ocupa de aclarar, fijar, establecer y ejecutar
la visin estratgica de las entidades del sector pblico, para hacer viable la
Planificacin del Desarrollo. A la vez, constituye un marco esencial de referencia
para el desarrollo institucional y la generacin de polticas que permitan a las
entidades consolidar su rol en la sociedad, as como su rol internamente, como
actores sociales, tcnicos, polticos y econmicos.
En estas circunstancias, la Planificacin estratgica es un proceso que busca:
4 Conjunto de actividades u operaciones que permiten generar productos o servicios.
Mejorar el desempeo de la institucin.
Optimizar la capacidad de gestin de la institucin.
Desarrollar la capacidad de respuesta frente a los desafos y problemas de la

organizacin
b. Plan de Desarrollo Institucional (PDI)

El Plan de Desarrollo Institucional es un instrumento que define el marco
estratgico de la institucin, es decir, con base en el diagnstico institucional,
el mandato social, mandato poltico y su mandato legal, construye su visin,
establece su misin y define sus objetivos institucionales de mediano y largo
plazo, as como las estrategias para su consecucin.
En consecuencia el PDI es un conjunto de decisiones y acciones estratgicas para
ejecutar polticas pblicas especficas, definidas a nivel nacional, departamental
o municipal, con la programacin operativa de la institucin, viabilizando la
ejecucin de los Planes de Desarrollo. La denominacin de plan de desarrollo
institucional responde al hecho de que adems de definir las lneas de accin
institucional destinadas a ejecutar polticas pblicas, identifica y establece las
transformaciones internas (en trminos de estructura, organizacin, procesos
y procedimientos, personal, etc.) necesarias, imprescindibles, para ejecutar esas
lneas de accin.
33
Captulo III
Formulacin y
Seguimiento del Plan de
III. Formulacin del Plan de

Vista es lo que ves con tus ojos.
Visin es lo que ves con tu mente
Robert Kiyosaky
Es necesario un proceso metodolgico ordenado en la formulacin del Plan de

Desarrollo Institucional (PDI). As estar facilitada la ejecucin y el seguimiento
del mismo, la gestin del PDI.
Este proceso se divide en cuatro momentos5:
1. Marco Estratgico
2. Eleccin Estratgica
3. Implementacin Estratgica
4. Evaluacin Estratgica
I. Momento del Marco Estratgico

El Marco Estratgico constituye el cimiento del Plan de Desarrollo Institucional
debido a que es aqu donde la entidad reconoce sus distintos mandatos y su
proyeccin hacia el futuro.
Operativamente el Marco Estratgico est compuesto por los siguientes pasos
metodolgicos:
Usualmente el proceso de formulacin o ajuste del PDI se inicia con la

aclaracin operativa del mandato legal. Las entidades pblicas traducen ese
mandato en trminos de productos (bienes, normas y servicios) que deben
ser generados para satisfacer la demanda ciudadana, ejecutar polticas
pblicas especficas y generar condiciones de funcionamiento interno.

En el Marco Estratgico es necesario identificar y seleccionar actores

relevantes (claves, crticos) que tienen relacin con el mandato legal y los
5 La Planificacin Institucional es un conjunto de momentos, no de etapas, no se tiene un comportamiento lineal o secuencial, sino sistmico que lo diferencia de la lgica algortmica. Por
lo tanto es posible ejecutar paralelamente momentos, saltar entre ellos, retroceder o avanzar.
El documento presenta los momentos como una serie de pasos secuenciales nicamente por
razones pedaggicas.
37
resultados que generar la entidad pblica. Estos actores tienen recursos

distintos que juegan a favor o en contra- de las decisiones que toma la
entidad, por tanto se requiere una o varias estrategias de relacionamiento y
comunicacin.
La definicin de propsitos de la Entidad Pblica

El mandato legal fija los lmites de actuacin de la entidad, pero slo la

Misin razn de ser- y la Visin la situacin deseada para concretar
la Misin- constituyen las directrices bsicas que permiten el desarrollo
institucional. Desde este punto de vista, aun cuando la Misin est fijada
en el mandato legal, sta recin se convierte en direccionamiento estratgico
cuando se convierte en un mandato social lo que la sociedad en su conjunto
espera que sea la entidad- y, posteriormente, en una declaracin de cmo
la entidad llegar a su destino a travs de su Visin o mandato poltico. A
partir de estas definiciones, la entidad encuentra las perspectivas o reas
de xito- que le permitirn definir el camino o ruta crtica para concretar
la Visin.

38
En el proceso de formulacin del Plan de Desarrollo Institucional, el

Diagnstico Institucional fija las condiciones, internas y externas, que
inciden favorable o desfavorablemente en la concrecin de la Misin y
Visin institucional. Queda claro que la Planificacin Institucional
se orienta en buena parte a fortalecer las reas positivas y reducir las
limitaciones y condiciones adversas, de ah que el diagnstico juega un rol
clave en las decisiones a ser tomadas.
II. Momento de la Eleccin Estratgica

La Eleccin Estratgica es un momento decisional por excelencia: la entidad
define el camino que la conducir al cumplimiento de sus mandatos.
El elemento fundamental de la Eleccin Estratgica es la definicin de Objetivos
de Desarrollo Institucional.
Construccin de Objetivos de Desarrollo Institucional

En este momento la entidad seala los caminos a seguir y las decisiones

tcnicas y polticas que deben ser tomadas para tener xito en el
cumplimiento de la Visin y la Misin.
La construccin de Objetivos de Desarrollo Institucional (ODI), en el

marco de estrategias concretas, est orientada a mejorar la gestin de
las entidades pblicas, focalizando resultados a conseguir en el marco
de sus mandatos, con una clara orientacin de valor o beneficio pblico

y articulacin a los objetivos superiores definidos en la planificacin de
desarrollo (territorial y sectorial).
III. Momento de la Implementacin Estratgica

Este momento se orienta a traducir concretamente la estrategia en una poderosa
herramienta de gestin denominada Cuadro de Mando Integral Institucional
(CMII). El CMII permite gestionar, comunicar y evaluar el PDI y rendir cuentas
por resultados, adems de fijar orientaciones directas para los planes, programas
y presupuestos anuales o plurianuales.
Cuadro de Mando Integral Institucional (CMII)
El CMII se constituye en la herramienta central del proceso de Planificacin

Institucional. Traduce las distintas elecciones estratgicas realizadas en
indicadores o medidas numricas descriptivas, asignando responsabilidades
concretas y uniformando el lenguaje del Plan.
EL CMII tambin genera los insumos clave para incorporar medidas de

desempeo orientadas hacia la Gestin por Resultados y la Rendicin
Participativa de Cuentas de las entidades pblicas.
Articulacin
El momento de Implementacin Estratgica orienta los esfuerzos de la

entidad hacia la articulacin de los procesos de planificacin de desarrollo
e institucional y con programas y presupuestos de corto plazo. Este es un
mandato ineludible que ordena las contribuciones, en distinta escala, de
los resultados que las entidades pblicas producen para la concrecin de
planes y polticas de desarrollo.
IV. Momento de Evaluacin Estratgica

El ltimo momento del Proceso de la Planificacin Institucional focaliza la
necesidad de poner en marcha el CMII y consiguientemente tambin sistemas
de informacin, registro y estadsticas institucionales que permitan la toma
de decisiones, el control interno y la Rendicin Participativa de Cuentas.
Desde luego, constituye un desafo enorme para las entidades del sector pblico
que, en el da a da producen muchsima informacin, generar informacin
especfica, absolutamente esencial, para el seguimiento y evaluacin de resultados
alcanzados.
39
Esta actividad se concentra en el establecimiento de la relacin existente

entre lo planificado y lo efectivamente ejecutado. Lo anterior implica
tambin constatar la valides de las hiptesis de la estrategia formuladas en
el momento de la Implementacin Estratgica.
El grfico 2, que se presenta a continuacin, ilustra el proceso de construccin

y articulacin del Plan de Desarrollo Institucional. El panel superior muestra
los pasos que deben ser cumplidos dentro del Momento del Marco Estratgico.
El panel central, al lado izquierdo expone los pasos metodolgicos vinculados
al Momento de la Eleccin Estratgica. La seccin central del lado izquierdo
presenta los pasos metodolgicos que deben ser seguidos en el Momento de
la Implementacin Estratgica. Por ltimo, el panel inferior derecho exhibe el
momento de Evaluacin Estratgica.
40
Grfico 2
PROCESO DE CONSTRUCCIN DEL PLAN DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL (PDI) Y ARTICULACIN DE STE CON OTROS

INSTRUMENTOS DE GESTIN INSTITUCIONAL
PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Productos
Institucionales
Perspectivas o
reas de xito
de la Visin
Actores
Revelantes
Factores
Criticos
de xito
Misin de la
entidad
Visin y
Valores
Institucionales
Diagnstico
institucional
Polticas
institucionales
Marco estratgico
Mandato
Legal
Polticas
de
desarrollo
Anlisis
Externo
Objetivos de
Desarrollo
Institucional
Medidas o
Indicadores
Cuadro de
Mando
Integral
Institucional
Diccionario de
Indicadores
Ajustes finales,
aprobacin
RETROALIMENTACIN
CMII en
cascada
Estructura
Formulacin
de Planes
institucionales
de corto plazo
Sistemas de
Informacin
Seguimiento y
evaluacin
Rendicin de
Cuentas
Evaluacin estratgica
Implantacin estratgica
Metas y
responsabilidades
de indicadores
Eleccin estratgica
Mapas
Estratgicos
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2002)
41

1. Seale el marco normativo de la Planificacin Institucional
2. Por qu la planificacin se considera tanto un proceso tcnico como un
proceso poltico?
3. Explique de que se ocupa el Plan de Desarrollo Institucional
4. Explique de manera general el proceso de construccin de la Planificacin
Institucional.
42
Captulo IV
Marco Estratgico
IV. Marco Estratgico
Slo es posible avanzar

si se mira lejos
Jos Ortega y Gasset
La Planificacin Institucional orienta la entidad hacia una gestin efectiva,

creadora de valor o beneficio pblico. En esa perspectiva el momento del Marco
Estratgico es determinante ya que coloca los fundamentos de todo el proceso
cuando la entidad traduce su mandato legal y determina los mandatos social y
poltico.
El Marco Estratgico establece los siguientes pasos metodolgicos:
Identificacin de Productos.
Identificacin de Actores Relevantes.
Identificacin de la Misin y la Visin institucionales.
Diagnstico Institucional.
Identificacin de perspectivas o reas de xito de la Visin.
Formulacin de polticas institucionales.
Cualquier organizacin se constituye y se institucionaliza para producir
resultados. En el mbito pblico, los resultados tienen un carcter crtico debido
a los costos de oportunidad que se generan, es decir, los recursos que se destinan
a ciertas polticas dejando de lado (al menos posponiendo) otras prioridades.
Los resultados que generan las entidades pblicas responden a polticas pblicas
especficas con orientaciones deliberadas y concretas y cuya multiplicidad de
obligaciones debe reflejarse en la Planificacin Institucional de las organizaciones
del sector y en las organizaciones que conforman su entorno.
Los resultados se entienden como una expresin preferentemente tangible
del accionar institucional. Son los efectos logrados6. Sin embargo, los efectos
- resultados estn condicionados a la generacin de productos establecidos,
identificados y asignados a las entidades pblicas.
Si bien la entidad existe para generar los productos, stos no configuran
automticamente sus resultados sino que intermedian para su logro. La entidad
6 La conceptualizacin de los efectos es crtica para la planificacin en general y se discutir en
el momento de identificacin de los Objetivos de Desarrollo Institucional dentro del Cuadro de
Mando Integral.
45
debe asumir como primer y fundamental mandato la generacin de los productos

esperados por la poltica pblica o por el mandato legal especfico.
La identificacin de productos debe permitir, por una parte, la aclaracin del
mandato de las instituciones pblicas y por otra, la especificacin concreta de
los productos, sus atributos y cualidades para avanzar en la estrategia y en la
operacin.
Un problema recurrente por el que atraviesan las entidades estatales,
es la dbil claridad que tienen respecto a lo que deben producir y
consiguientemente los resultados que estn en condiciones de
comprometer. Cuando esta responsabilidad primaria es difusa, no
est suficientemente internalizada o contiene vacos de cualquier
ndole, se corre el riesgo de diluir la responsabilidad, aplicar de
manera deficiente los recursos pblicos y finalmente cancelar la real
posibilidad de generar los resultados e impactos esperados por la
poltica pblica.
Previamente a la presentacin del instrumento metodolgico, es conveniente
establecer ciertos Acuerdos Conceptuales bsicos.
Acuerdos conceptuales para la Identificacin de

Productos
46
Los siguientes conceptos apoyan un mejor entendimiento para la Identificacin

de Productos.
a) Resultados
Los resultados generados en la gestin pblica se explican en el grfico tres. A
saber:
Grfico 3
LOS RESULTADOS DE LAS ENTIDADES PBLICAS
Nivel 3:
Impactos
Nivel 2: Efectos
Nivel 1: Productos
Nivel 0: Insumos
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera M. (2007)
Las entidades pblicas generan resultados en trminos de insumos (nivel cero)

cuando crean y ejecutan normas, procesos, procedimientos que permiten a su
vez concretar productos (nivel uno) ya que estos dependen de, por ejemplo, los
procesos de produccin definidos e implementados. Los productos que, segn
el nivel y mandato legal, estn facultadas las entidades pblicas a generar son:
normas o reglas (en la que se incluyen los mismos planes y programas) que afectan
el comportamiento de la organizacin y de la propia comunidad de destino;
bienes fsicos (infraestructura) sujetos a desgaste, depreciacin y mantenimiento
y servicios, como prestaciones directas, intangibles y cuyas consecuencias se
perciben de inmediato.
Los productos generan resultados o efectos (nivel dos) cuando, stos, son
utilizados y cumplen una funcin, tanto al interior de las organizaciones pblicas
como al exterior, para la sociedad en su conjunto.
Los efectos son los resultados fundamentales a los que deben apuntar las
entidades pblicas ya que implican tambin cambios en comportamientos,
actitudes, recursos y capacidades en los destinatarios.
El nivel ms agregado de resultados est constituido por los impactos (nivel
tres). Los impactos representan transformaciones cualitativas y cuantitativas en
la poblacin. Normalmente no est al alcance de una sola entidad concretar
impactos: estos se logran mediante las asociaciones o redes de gobernanza que
permiten un trabajo sinrgico y coordinado que combina varios tipos de recursos
y capacidades.
En el marco de la Planificacin Institucional todos los resultados sealados son
importantes y se condicionan mutuamente, sin embargo, son estratgicos o
prioritarios los efectos que debe concretar la entidad7. Slo si son conseguidos los
efectos, la organizacin es capaz de mantener o ampliar sus mandatos, consolidar
mayores recursos y legitimidad y desarrollar sus capacidades adecuadamente.
b) Los Productos de las Entidades Pblicas

Los productos son las salidas o expresin concreta de un proceso de
produccin especfico que puede establecerse a partir de operaciones concretas.
Las operaciones representan un conjunto de formas de trabajo que, combinadas
eficientemente, permiten la transformacin de los insumos para obtener el
producto8.
7 Una discusin ms profunda sobre el concepto de resultados y sus implicaciones se encuentra
en Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas conceptos principales e instrumentos metodolgicos bsicos. GTZ PADEP, 2008.
8 Las operaciones, por su grado distintivo, suelen clasificarse en: operaciones de inversin,
orientadas a incrementar, mejorar o reponer el capital econmico y social; operaciones de
pre-inversin, orientadas a generar condiciones para la inversin; operaciones de regulacin
orientadas a normalizar el comportamiento de personas e instituciones para la ejecucin de
polticas y operaciones de funcionamiento orientadas a generar los procesos de organizacin y
produccin misma.
47
Los productos se expresan en tres categoras: bienes, normas y servicios. Una

discusin ms detallada de estas categoras se presenta a continuacin.
i. Bienes
Son productos fsicos, tangibles, acumulables, sujetos a depreciacin y desgaste
con el uso, por lo que requieren de mantenimiento rutinario. Se conocen como
productos de naturaleza fija.
Algunos ejemplos comunes son:
Caminos (troncales vecinales).
Infraestructura de atencin en salud (postas, hospitales, etc.)
Infraestructura para la produccin, etc.
ii. Normas
Son productos orientados a generar conductas o lneas de accin deliberadas para
conseguir ciertos fines. Regulan el comportamiento de los actores, las formas de
produccin y los resultados o efectos deseados. Se conocen como productos de
naturaleza regulatoria
48
En este sentido, se considera como normas, adems de aquellas que por naturaleza
son tales (Leyes, Decretos, Ordenanzas, Reglamentos, etc.), otros instrumentos,
que generan las entidades, focalizados en crear cambios de comportamientos
en actitudes y comportamiento organizacional. Por ejemplo son considerados
como normas los planes estratgicos, planes de desarrollo, planes operativos,
manuales, etc.
iii. Servicios
A diferencia de los anteriores, los servicios son productos cuya caracterstica
predominante es la intangibilidad, con alguna prevalencia de caractersticas
cualitativas. Los servicios no pueden ser acumulados o depreciados. Su efecto
es inmediato, se producen al tiempo de su consumo ya que generan contacto
directo con los receptores de estos. Se conocen como productos de naturaleza
variable.
Los servicios dependen en gran forma de los dos tipos de productos anteriores
ya que los bienes y normas tienen la orientacin fundamental de culminar en
servicios para el logro de resultados.
Ejemplos de servicios son:
Trmites.
Atencin de quejas
Mantenimiento preventivo y correctivo.
Dotacin de facilidades para el aprovechamiento de capacidades (la

adquisicin de bienes para el funcionamiento del mismo servicio), etc.
La definicin de productos requiere la comprensin del significado de
atribuciones y facultades.
iv. Atribuciones
Las atribuciones o reas de responsabilidad general asignadas a determinados
niveles de gobierno y en estos a entidades especficas.
Por ejemplo: la construccin de infraestructura barrial es un rea de responsabilidad general asignada al nivel municipal.
v. Facultades
Las facultades representan reas de responsabilidad especfica y particular de una
entidad concreta. Son privativas, en el sentido de que estn en el mbito de la
entidad y no deben ser ejecutadas por otras instancias.
Por ejemplo: el Ministerio de Hacienda tiene facultad sobre la regulacin sobre
todos los sistemas de de la Ley SAFCO exceptuando el Control Gubernamental
que es una facultad de la Contralora General de la Repblica.
Metodologa para la Identificacin de Productos

Teniendo presente las categoras conceptuales anteriormente descritas es mucho
ms sencillo trabajar con un instrumento que permita la identificacin de los
productos. Para ello, los siguientes pasos pueden ser desarrollados secuencialmente
o, en algunos casos, de forma paralela para optimizar el tiempo:
1.
Organizar la informacin normativa (en grupos y subgrupos de trabajo)

por reas generales de responsabilidad (atribuciones)
2.
Analizar, describir y establecer, dentro de cada grupo o subgrupo, todas

las normas legales y artculos, del marco normativo que generan responsabilidades a la entidad. Por ejemplo, la entidad puede que deba trabajar en
el campo de la salud pblica, entonces esta es un rea de responsabilidad
general o atribucin.
3.
Examinar todas y cada una de las normas vinculadas con la responsabilidad

general esta vez para determinar cules son las facultades o reas de
responsabilidad especfica. Por ejemplo, en el campo de salud a la entidad
puede que slo le corresponda como responsabilidad la construccin de
infraestructura y no as otros temas (como dotacin de tem, por o el
servicio propiamente dicho).
49
4.
Identificar, a partir de las facultades, los productos (bienes, normas o

servicios) que debe generar la institucin. Por ejemplo, el producto
Infraestructura municipal de Salud. Para complementar este ejemplo,
es necesario ser muy preciso y evitar que el producto sea una definicin
ambigua.
Para identificar los productos de la entidad, generalmente, se utiliza los siguientes

instrumentos metodolgicos:
a) Anlisis de Referencia Pasos 1 y 2

El primer instrumento requiere que el equipo de Planificacin Institucional

investigue y documente todo el marco normativo vinculado directamente
con las responsabilidades de la entidad. La pregunta orientadora que debe
ser respondida en este caso es:
Cules son las normas que definen responsabilidades para la entidad?

Este proceso de anlisis se aprecia en el grfico cuatro que muestra

cmo se identifica la atribucin que ser analizada dentro del rea de
responsabilidad general. A su vez se examina el marco normativo
relacionado a esa atribucin, hasta llegar al contenido especfico que debe
ser analizado, dentro del marco legal.
50
Grfico 4
ANLISIS DE REFERENCIA
REA DE
RESPONSABILIDAD GENERAL
Marco legal
Revisar y efectuar un listado

exhaustivo de todas y cada una
de las disposiciones legales que
se relacionan de manera directa
con el rea de Responsabilidad
General
Entonces
Identificar aqu la
atribucin a ser analizada
Contenido
Especfico
Anotar textualmente o
hacer un listado de rticulos
revelantes del Marco Legal
que deberan ser analizados
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera M. (2002)
La informacin que surge de este anlisis se expresa en la matriz uno:

Matriz 1
MATRIZ DE ANLISIS DE REFERENCIA
rea de Trabajo Analizada:
Marco Legal relacionado con la
institucin o rea de trabajo
(1)
Referencia Clave
(artculos especficos)
(2)
Fuente: Rivera, Ren (2002)
Por ejemplo, para un Gobierno Municipal el marco legal (1) est

directamente vinculado con lo que establece la Nueva Constitucin Poltica
del Estado, la Ley de Participacin Popular, la Ley de Municipalidades,
etc. Pero no todo el contenido de estas normas es relevante para la entidad
sino algunos artculos especficos de cada uno de ellos que se anotarn
textualmente en la Referencia Clave (2).
b) Identificacin de Productos

Con el trabajo previo concluido estn dadas las condiciones para proseguir
con los pasos 3 y 4, desarrollando un esquema que permita trasladar el
contenido especfico de la Referencia Clave (Matriz 1) a la Matriz de
Identificacin de Productos.
El trabajo en esta parte del proceso consiste en precisar con la mayor

claridad posible el rea de responsabilidad especfica (facultad) de la
entidad.
Es importante tomar en cuenta que para avanzar rpidamente es

posible optar por definir concretamente las facultades de la entidad y
posteriormente definir los productos (recomendado).
La pregunta orientadora que debe ser respondida en este caso es:
Qu productos (bienes, normas o servicios) est facultada la entidad a

generar?
El anterior proceso se aprecia esquemticamente en el grfico cinco:
51
Grfico 5
IDENTIFICACIN DE PRODUCTOS
REA DE
RESPONSABILIDAD GENERAL
Identificar aqu la
atribucin a ser analizada
Productos
Referencia
Clave
Facultad
Artculos
vinculados
a la
produccin
institucional
Responsabilidad
especfica
de la entidad
Bienes
Normas
Servicios
Resultados bsicos a ser

logrados conforme a las
facultades analizadas
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2002) en base a Carranza, Juan Carlos (2000)
52
Con este nivel de precisin, la matriz dos constituye la herramienta en la que se

sistematizar el mandato legal en productos identificados.
Matriz 2
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE PRODUCTOS
rea de Responsabilidad General:.
REFERENCIA
CLAVE
FACULTAD
PRODUCTOS
Bienes
Normas
Servicios
El siguiente ejemplo muestra la aplicacin de la matriz anterior para el

caso de una Prefectura departamental, utilizando como base la Ley de
Descentralizacin Administrativa (Ley 1654).
EJEMPLO DE LA APLICACIN DE MATRIZ DE IDENTIFICACIN

DE PRODUCTOS DE UNA PREFECTURA DE DEPARTAMENTO
rea de Responsabilidad General: Turismo
REFERENCIA
CLAVE
Art. 5 inc.
F) Formular
y ejecutar
programas
y proyectos
de inversin
pblica en el
marco del plan
departamental
de desarrollo
y de acuerdo
a las normas
del Sistema
Nacional de
Inversin
Pblica y
al rgimen
econmico y
financiero de la
presente ley...
FACULTAD
Formular
y ejecutar
programas
de carcter
departa
mental de
fomento
al turismo,
inscritos y
aprobados
en el PDDES.
PRODUCTOS
Bienes
Normas
Servicios
Camino departamental
entre La
Paz y Copa
cabana.
Plan de
Desarrollo
Turstico Departamental.
Mantenimiento
del camino
departamental
LP
Copacabana
Remodelacin
y restauracin
del patrimonio histrico
cultural del
Departamento.
Seguridad a
travs de la Polica Turstica.
Informacin
atractivos tursticos departamentales.
Los productos identificados normalmente se colocan como primer anexo del PDI
y servirn fundamentalmente para la definicin de los ODI precautelando que
en ningn caso la entidad formule objetivos que trascienden sus competencias.

Con los productos identificados el camino hacia la definicin del propsito de
la entidad est en marcha. Sin embargo, las entidades actan con y para actores
relevantes o clave, es decir aquellos que reciben los productos o aquellos que
autorizan la produccin y asignan recursos. Este paso procura su identificacin
y posterior relacionamiento.
La visualizacin de los actores y el contexto en el que actan se facilita a travs
del Mapa Poltico. A la vez esta herramienta permite un primer acercamiento al
contexto en el que se encuentra el accionar de la entidad y donde colocar sus
recursos y productos.
53
Acuerdos Conceptuales para la Identificacin de

Actores Relevantes
Para facilitar el anlisis es recomendable la familiarizacin con algunos conceptos.
A saber:
Organizacin Formal
Siguiendo a Jorge Hintze (2003:19) la estructura llamada formal surge del
carcter jurdico que las organizaciones adquieren cuando son constituidas como
instituciones privadas o pblicas. Este carcter est dado por actos jurdicos
que, en el caso de las instituciones pblicas, son normas (tales como Leyes
de Organizacin Administrativa, Decretos Supremos, etc.). Estas normas de
creacin establecen los objetivos o finalidades institucionales desde un punto de
vista jurdico, suelen adems incluir decisiones sobre los aspectos organizativos
y a veces hasta la configuracin de organigramas. Estas decisiones organizativas,
establecidas por normas, son las que se registran como organizacin formal.
Organizacin Real
54
Coexiste con la organizacin formal, la organizacin real9. Puede darse el caso

de una estructura formal real (estructura real sustentada por normas), tambin
como estructuras solo formales (existen en la norma pero no se aplican en la
prctica). Muchos autores clsicos de la administracin denominan a sta como
la organizacin informal en el sentido de la organizacin que produce ms all
de las reglas.
La discusin entonces, en el sentido prctico, se concentra ms en la organizacin
real que en la organizacin formal. Sin embargo, no excluye del todo a esta
ltima. Es poco probable que la norma contemple todos los vnculos que una
institucin tiene o debera tener. Las normas organizacionales son, por definicin,
limitadas hacia el funcionamiento ideal de la burocracia. Una condicin que se
cumple slo excepcionalmente.
Por ejemplo, la tuicin de una estructura sobre otra, es de carcter formal y
est as en alguna norma. Pero los intereses y expectativas de la poblacin o de
otros actores (por ejemplo, otras entidades) sobre una entidad, difcilmente se
expresarn a travs de esa norma. El comportamiento de los actores sobre la
organizacin, real y formal, es determinante para el xito de la organizacin.
Actores Relevantes
Los actores relevantes, que pueden ser grupos (personas naturales o jurdicas
agrupadas y constituidas) o individuos, tienen intereses especficos en los
productos, el desempeo y los resultados de una institucin. Desde luego,
9
Hintze, Jorge. Administracin de estructuras. Mimeo, TOP Consultores, Buenos Aires, 1999.
formalmente se puede definir rpidamente que el Ministro, Prefecto o Alcalde,

es decir, la Mxima Autoridad Ejecutiva, tiene un inters directo. Pero,
considerando la organizacin real existen otros actores con inters.
Por ejemplo, la cooperacin internacional puede tener gran inters en
determinadas reas en las cuales est involucrada una entidad, los actores
sociales, los grupos de jvenes y hasta personas naturales considerados lderes de
opinin pueden llegar a tener inters sobre una entidad y crear los elementos de
contexto que apoyen u obstaculicen el desarrollo y la estrategia institucional de
una organizacin pblica. La literatura anglosajona define a estos actores como
Stakeholders, es decir, grupos de presin.
Una comprensin ms cabal de los actores y sus roles es an necesaria:

Actor: Es la persona (natural o jurdica), grupo, comit, organizacin

burocrtica o coalicin que est relacionada, de manera directa (por
ejemplo como proveedora de recursos) o indirecta (por ejemplo, como
formadora de opinin sobre las actividades de la organizacin).
Actor relevante: Son grupos, individuos o instituciones de diversa

naturaleza econmica y social que tienen intereses o expectativas en
el desempeo de una organizacin y que estn en capacidad de influir
sobre las decisiones, acciones y resultados de la entidad y presionar en
un sentido u otro. Son actores relevantes para una organizacin pblica
las organizaciones pblicas, empresas privadas, cooperacin internacional,
mecanismos de control social, redes sectoriales, as como los funcionarios
de la propia organizacin.
Un actor es relevante para la institucin si tiene fuentes de poder e inters

sobre la entidad.
Un actor tiene poder si es capaz de cambiar las decisiones que una

institucin pblica ha adoptado (en pro o en contra de la institucin) y
para ello tiene ciertas fuentes de poder, es decir, elementos que favorecen la
posicin de un actor con relacin a la institucin.
El inters es el grado de beneficio o prdida de la posicin actual que puede

experimentar un actor por las decisiones institucionales. A diferencia del
poder, que se puede considerar una variable de gran fuerza en el anlisis,
el inters es una categora de menor intensidad, pero si se une al poder
constituye un actor de gran fuerza.
Mapa Poltico
El mapa poltico es una representacin analtica de los actores segn las fuentes
de poder e inters que stos tengan. Es un instrumento abierto cuyo objeto
es sealar la ubicacin de la entidad con relacin a otros actores relevantes. A
objeto de la Planificacin Institucional, el mapa poltico procura establecer una
situacin base y preparar a la entidad a abrir la gestin hacia estos actores.
55
El mapa poltico se complementa con el mapa de proximidad.
Mapa de Proximidad
Es un instrumento complementario al mapa poltico que procura establecer las
distancias entre los actores clave con relacin a la entidad. De esta representacin
se espera una estrategia de encuentro y articulacin de la entidad respecto al
actor.
Metodologa para la Definicin de Actores Mapa

Poltico
56
La metodologa enfatiza la necesidad de identificar a todos los grupos

sealados, pero con particular importancia a los actores relevantes que son
considerados crticos. Con estos, la entidad discutir, acordar y distribuir
responsabilidades en la implantacin de planes y polticas.

El proceso de identificacin y seleccin de actores posee carcter participativo

y decisional. Ambos conceptos estn interrelacionados. La participacin
se entiende como un derecho a la toma de decisiones sobre asuntos de
carcter pblico que tienden a modificar la situacin de la comunidad. Al
mismo tiempo, la participacin genera compromiso con los resultados.
En el proceso de Planificacin Institucional, para identificar los actores

relevantes el Mapa Poltico requiere la aplicacin de cuatro pasos:
a)
Identificar actores desde la perspectiva de la entidad. La base de la

identificacin pasa por el criterio que tiene la entidad, en cada caso,
respecto al grado de poder e inters del actor.
b) Posicionar a los actores identificados en el mapa poltico y tomar una

definicin de cules constituyen actores relevantes o crticos para la
entidad.
c)
Elaboracin del mapa de proximidad de la institucin a los actores

ms relevantes.
d) Construccin e implementacin de una estrategia de acercamiento a

los actores clave.
Identificar actores relevantes

El centro del anlisis es la propia entidad y para ello se lista un conjunto de
actores y, desde la perspectiva del equipo de planificacin se identifica si cada
actor tiene alguna fuente de poder que influya directamente en la entidad. De
igual forma, es necesario precisar el posible inters del actor sobre la entidad.
Es importante que este paso sea discutido y analizado, utilizando datos ms
que supuestos. Los datos hacen normalmente referencia a comportamientos
observados del actor en el pasado reciente o a su comportamiento actual. Tambin
es posible introducir a este anlisis algunas hiptesis respecto a las reacciones del
actor, una vez que la entidad se encuentre en la fase de implementacin del
PDI.
Para realizar este trabajo puede utilizarse, entre otras, la matriz del ejemplo.
Matriz 3
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE ACTORES
Actores que se
vinculan directamente
con la institucin
(1)
Fuente de poder del

actor de la columna 1
(2)
Definicin del inters

o riesgo / beneficio
que tiene el actor
sobre la institucin
(3)
Ejemplo
Viceministro de
Presupuesto
Decisin de
asignacin de
recursos.
Ejecucin
Presupuestaria,
asignacin de
recursos a programas
especficos.
En la columna 1 se hace el listado de los actores. Cada fila debe contener a

un actor que se relacione con la entidad. En la segunda columna se identifica
la fuente de poder del actor. Las fuentes pueden ser polticas, normativas o
financieras:
Fuentes polticas. Corresponde a aquellos actores que polticamente son
representativos para que la entidad tenga xito (o fracase). Es el caso tpico del
Ministro para una entidad desconcentrada.
Fuentes financieras. Actores con recursos que estn actualmente siendo
utilizados por la entidad o potencialmente existe posibilidad que esto ocurra.
Fuentes Normativas. Actores que, por norma legal, tienen vnculos directos
con la entidad. Por ejemplo, el caso de la Contralora General de la Repblica o
el Ministerio de Hacienda en todo lo referido al control e implantacin de los
sistemas de la ley 1178.
La columna 3 describe el inters del actor en los trminos ms objetivos que
sean posibles. Por ejemplo, un actor determinado puede sentirse afectado
polticamente si la entidad no ejecuta un programa clave o, financieramente si
no se ejecuta adecuadamente la inversin pblica. Es probable que se encuentre
el caso de actores sin ningn grado de inters, pero si con poder y tambin a la
inversa.
El anlisis contina definiendo, para cada actor, el grado de inters. En este caso
las facultades que tienen las entidades juegan un rol importante. Muchos actores
sentirn la necesidad de interactuar con la entidad en la medida que tengan
programas o proyectos concurrentes o, en la medida que se vean afectados por
las decisiones que vaya a tomar la entidad.
57
Algunos criterios que, a ttulo de sugerencia, pueden ser considerados para

determinar el inters de un actor son:

Necesidad de participacin del actor en la definicin o ajuste del Plan

Institucional. El grado de beneficio o perjuicio que percibe o puede
percibir un actor respecto al plan y su implementacin.
Vnculos polticos del actor. Este es un criterio muy importante, el

perfil poltico del actor, las relaciones que tiene ste con otros actores
importantes pueden ser determinantes. Si se percibe que un actor poltico
tiene posibilidades de ganar o perder influencia en el mbito en el que
acta, es muy probable que se est hablando de un actor relevante.
Objetivos y metas del actor. Esta categora califica el inters del actor en
el PDI considerando que su participacin podra facilitar u obstaculizar el
logro de objetivos (personales o institucionales).
Poblacin objetivo. Este criterio procura establecer el grado en el cual

las actividades y resultados de la implantacin del Plan influyen sobre la
poblacin objetivo creando, por ejemplo, valor pblico.
Ubicar la posicin de los actores en el Mapa Poltico
58
El mapa poltico consta de dos ejes: el eje horizontal mide mayor poder (mientras
se ubique el actor hacia la derecha) o mayor inters (mientras se ubique al actor
hacia la izquierda); el eje vertical mide el grado de apoyo (actores que son
ubicados en la parte superior) o bloqueo (actores que son ubicados en la parte
inferior).
El grfico seis muestra el mapa poltico.
Grfico 6
EJES DEL MAPA POLTICO

APOYO
PODER
LA ENTIDAD
INTERS
BLOQUEO
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera, sobre la base de Bensoussan y Fleisher (2004).
La esencia del mapa poltico es determinar la posicin del actor con relacin a
la institucin. Por ejemplo, se puede encontrar que un actor tiene un alto grado
de poder con relacin a la entidad y tambin ciertos intereses pero en la prctica
se encuentra permanentemente bloqueando el accionar institucional, lo cual lo
convierte en un actor, aunque amenazante, relevante.
Sobre la base de la ubicacin de los actores ser necesario definir algunas
estrategias o lneas estratgicas que permitan hacer ms productivas las relaciones
y eliminar los conflictos.
Elaborar el Mapa de Proximidad de la institucin a los actores

ms relevantes
Los actores relevantes del mapa poltico son aquellos que suelen ubicarse
en el lado izquierdo, superior e inferior (actores con poder que apoyan
o bloquean el accionar de la entidad). En este punto es recomendable
profundizar el anlisis utilizando una herramienta sencilla denominada
mapa de proximidad.
El grfico siete muestra la herramienta. La lgica es simple: los actores

con poder y apoyo se encuentran a una menor distancia de la entidad, en
tanto que los actores con poder y capacidad de bloqueo o veto estn ms
distanciados. Cul ser la estrategia para fortalecer los lazos con los actores
que apoyan y para reposicionar a los actores con poder de veto? En todo
caso, estas estrategias deben identificarse y ejecutarse sobre la marcha a
fin de que el Plan, una vez concluido, arranque auspiciosamente.
El Mapa de Proximidad comienza ubicando a la entidad en el centro y por

capas posiciona la distancia hacia la misma por parte del actor.
Grfico 7
MAPA DE PROXIMIDAD
Actor
Actor
Actor
Actor
Actor
Actores ms
cercanos
Actor
Entidad
analizada
Actor
Actor
Actor
Actor
Actor
Actores ms lejanos
Actores sin vnculo
Fuente: GTZ/PADEP. Rivera, Ren (2004)
59
60
Estrategia de acercamiento a los Actores Clave
El objetivo del mapa poltico no es identificar simplemente a los actores sino

conseguir que stos participen en la toma de decisiones e implementacin
del PDI. Para ello una o ms estrategias son requeridas. La formulacin
de stas pasa por considerar con precisin las siguientes preguntas
orientadoras:
Cmo acercarnos a los actores distantes?
Cmo mejorar nuestra relacin con los actores ms cercanos?
Es importante aplicar el mapa poltico y el mapa de proximidad como una

herramienta de anlisis y reposicionamiento permanente de la entidad. En
el marco de la Planificacin Institucional es muy recomendable que los
actores clave formen parte de la secuencia posterior, en la que sern definidas
la Misin y la Visin de la entidad y que tambin estn permanentemente
informados de los avances del Cuadro de Mando Integral Institucional.
Se crea, de esta manera, vnculos importantes que favorecern el trabajo,

mejorarn la gobernabilidad interna y tambin la misma gobernanza o
involucramiento decidido de otros actores particularmente de la sociedad
civil - en el quehacer de las entidades pblicas.
Anlisis del Mandato Social y Poltico

Una vez identificados los productos de la institucin, as como los actores
claves y, preferentemente incorporados estos ltimos al proceso, (conforme
sus expectativas, sus arreglos institucionales o su cultura comunitaria) llega
una etapa crucial para el Plan de Desarrollo Institucional: definir y acordar el
mandato social y poltico.
En este punto es importante recordar que la Planificacin del Desarrollo debe
estar reflejada en la Planificacin Institucional de las entidades pblicas a partir
de una correcta interpretacin del carcter mismo de cada organismo estatal
y la fijacin de una situacin objetivo a la que pretende arribar en un tiempo
determinado para concretar la Misin.
En ese contexto, la Misin de una organizacin es crtica para responder al desafo
de implementar reas de responsabilidad establecidas por la Planificacin de
desarrollo a travs de los productos que tiene el mandato de generar, establecidos
por el marco legal y/o las polticas pblicas en aplicacin. A partir de all, se
debe plantear, para un perodo definido de tiempo, la contribucin directa que
har la entidad a fin de cumplir su Misin. En este momento, se introduce el
concepto de Visin como un objetivo bsico, quizs el ms relevante para hacer
factible el escenario propuesto por el marco estratgico superior.
Sobre la base de la identificacin del mandato poltico y social, a travs de los

productos, la Misin y la Visin se ocupan de establecer otro tipo de mandatos
de la entidad.

Mandato Social y Poltico
En el campo de la Misin y la Visin de la institucin, es importante que antes de
abordar los instrumentos metodolgicos especficos se cuente con una precisin
respecto al entendimiento sobre stas.
La Misin
La Misin o Mandato Social constituye el propsito o la razn de la existencia
de la entidad y que est expresada en un objetivo permanente que configura
el propsito real para el que, sta, fue creada.
La Misin tiene relacin directa con el mandato social; es decir, lo que la
sociedad demanda al Estado y ste delega a una entidad para su cumplimiento.
De all que se interpreta que la Misin se establece en concordancia y no
tal como est establecida en el mandato legal.
Ejemplo de la diferencia de ambos mandatos (social/ Legal):
La Ley de Municipalidades (1999) establece una misin para los
Gobiernos Municipales. A todas luces sta representa el mandato legal,
la base de creacin de todos los Gobiernos Municipales. Sin embargo,
congruente con el mandato legal, el Gobierno Municipal de Santa Cruz
de la Sierra tiene un propsito, una identidad y un proceso de Gobierno
que va a diferir del Gobierno Municipal de Oruro o del Gobierno
Municipal de Villamontes. La razn se encuentra en el mandato social,
la diferenciacin regional y las prioridades institucionales que deben
diferenciar necesariamente a un mismo tipo de entidad respecto a otra.
Por lo tanto, la Misin de la entidad pblica es una formulacin orientada
a la accin, que establece la razn, el propsito y el valor que produce la
organizacin para la sociedad en su conjunto. Una declaracin de Misin
procura contestar de manera clara, sinttica, simple y operativa qu es lo que
hace la organizacin, por qu lo hace y para quin lo hace.
Finalmente, la Misin procura definir con las caractersticas anotadas- y aclarar
cules son los actores clave a quienes sirve y cmo la organizacin crear valor o
beneficio pblico.
Por otra parte, tal como afirmaba Peter Drucker uno de nuestros errores ms
comunes consiste en transformar la enunciacin de la Misin en un gigantesco
61
sndwich de buenas intenciones. Tiene que ser simple y clara10. Esta afirmacin
tiene una profunda implicancia cuando se considera que una buena Misin
no reside en la exquisitez de su formulacin o una complicada redaccin,
lo que realmente cuenta es lo que la entidad realmente intenta hacer y luego,
debe ejecutarse de forma tal que todos sus miembros puedan decir: Esta es mi
contribucin al logro de la Misin
La Visin
La palabra Visin deriva del latn videre, ver. Esta asociacin es significativa
porque se trata justamente de una habilidad particular que desarrolla la
organizacin para visibilizar el espacio y el tiempo en el que sta, en el futuro, se
encontrar. Por otra parte, la Visin en tanto y cuanto sea precisa ms persuasiva
y motivante resultar.
La Visin o mandato poltico representa la situacin deseada y factible que la
entidad, a travs de actores representativos, ha decidido concretar en un perodo
finito de tiempo en cumplimiento de la Misin.
Por ser tangible y mediata, una Visin infunde forma y rumbo al futuro de la
entidad. Ampuero (2003,68) seala algunos atributos clave de la Visin que los
decisores necesitan tomar en cuenta:
62
Breve, clara y tangible. En este punto, recientemente tambin Kaplan

y Norton, autores del Cuadro de Mando Integral, coinciden al afirmar
que una declaracin de Visin hace referencia a metas o resultados clave
y ambiciosos pero que deben expresarse con la claridad posible y en pocas
palabras (Kaplan, Norton, 2008, 40).
Trascendente. La Visin necesariamente supera la coyuntura. De all

su importancia crtica para el proceso de Planificacin Institucional. La
experiencia ha mostrado que los emprendimientos pblicos o privados
siempre han estado fundamentados en ideas visionarias que superaban
ampliamente los contextos actuales.
Inspiradora. Contrariamente al pensamiento tradicional sobre la

planificacin, la Visin no se basa en fundamentos tcnicos. No opera
propiamente sobre la esfera de la actuacin o del razonamiento lgico, lo
hace en la esfera de los sentimientos, las sensaciones. En estas esferas de la
personalidad nace el compromiso y una buena Visin es primordialmente
aquella que genera compromiso personal y organizacional.
Energizante. La Visin induce la accin, la motivacin y los esfuerzos que

hace la entidad en todos sus niveles.
10 Drucker, Peter, La direccin de instituciones sin fines de lucro, Editorial El Ateneo, 2

edicin. Buenos Aires, 1996.
Compartida. La Visin es un sueo. Sin embargo es un sueo colectivo, es

un sueo en el que las personas estn despiertas y listas para la ejecucin,
para traducir en resultados lo que se plantea como ambiciones. Este es el
ideal de la Visin y no siempre es simple llegar a este punto. Requerir
esfuerzo y calidad en el proceso de construccin.
Ambiciosa. La Visin requiere ser desafiante para ser inspiradora, motivadora

y conducir al xito de una organizacin. Requiere que los miembros de
la entidad trabajen muy duramente en la consecucin de resultados que
generen valor para la sociedad y para la propia organizacin.
Dinmica. La Visin es un trabajo perfectible y debe ajustarse en la medida

que la organizacin sienta que est aproximndose a su consecucin o, en
la medida que la propia entidad identifique restricciones fundamentales en
el contexto que obliguen a realizar ajustes.
La Planificacin Institucional considera que se trata de construir una Visin

de xito, es decir, un proceso en el cual la entidad, de manera colectiva y
compartida, visualiza su realidad cuando su estrategia institucional, programas
y proyectos clave han sido satisfactoriamente ejecutados. De all que la Visin
enfatiza la ejecucin ms que la planificacin. Debe enfatizarse el hecho de
que la Visin representa un proyecto poltico (considerado en la Planificacin
Institucional como un mandato importante) legitimado y compartido por los
actores clave, decisores y entorno autorizante, de la entidad.
Visin y Valores
Gahan (2005,69), un reconocido experto en materia de planeamiento estratgico,
con propiedad afirma que al ejecutar la Visin, la organizacin en su conjunto y
sus miembros de manera individual ponen en evidencia sus valores.
Los valores, representan actitudes y conductas que la entidad y sus miembros
consideran digna de inters y estima. Es indudable que los valores construyen la
Visin. Por ejemplo, la ejecucin de la Visin implica procesos de aprendizaje
continuo (como los que recoger la informacin y conocimiento del Cuadro de
Mando Integral Institucional), por tanto, se puede inferir que la entidad tendr
xito si se valora la retroalimentacin, la percepcin ciudadana, el desarrollo del
personal, el servicio a la comunidad, la adquisicin de nuevos conocimientos y
el cuestionamiento permanente a lo que es conocido hasta ahora. Inversamente,
queda claro que una abierta o encubierta resistencia al cambio, actitudes hostiles
hacia la creacin y desarrollo de conocimiento, escasa receptividad, etc. inhibirn
el aprendizaje y potencialmente condenarn la visin al fracaso.
Los valores son practicados a diario (por ejemplo, la honestidad o la sensibilidad
hacia el entorno de la entidad, no son valores que se practican algunos das de
la semana y otros no) y ponen en evidencia las fortalezas o debilidades que tiene
la entidad para construir ese escenario futuro propuesto. Consecuentemente,
63
la construccin de la Visin debe colocar un fuerte nfasis en el anlisis de los

valores y la entidad debe analizar cmo stos son practicados rutinariamente y
qu valores entran ms en juego a la luz de los resultados alcanzados.
Metodologa para la Identificacin de la Misin y la

Visin

64
La Misin o propsito de la organizacin contiene bsicamente tres

elementos crticos:
1.
Identidad. Para determinar esta identidad se debe responder a la

pregunta de: Qu nos identifica?, Cul es nuestra entidad? Cmo
podemos definirla en trminos concretos y fciles de comunicar?
2.
Rol. Aqu es conveniente explorar la actividad de la entidad: Cul es el

rol, papel, actividad crucial que desempea la entidad? Una reflexin
til en este momento ya fue discutida por Drucker en La Gerencia
(1971) en la que se planteaba el rol que juega hoy la entidad respecto
al rol que debera jugar la entidad. La misin podra equilibrar ambas
dimensiones o concentrarse en la responsabilidad primaria, histrica
que responde al mandato legal y tambin al mandato social
3.
Finalidad. Lgicamente la entidad ha sido creada, desempea uno

o varios roles centrales y todo ello se orienta a crear valor o beneficio
pblico. La idea ahora es plantear el valor pblico que genera la
entidad y cuando esto ocurre fundamentar en el anlisis a los actores
sociales e institucionales a los cuales est orientado ese beneficio.
No son tiles las generalidades tales como la sociedad civil en su
conjunto o la poblacin boliviana, etc. Se trata de tener un claro
concepto de quienes son beneficiados por el accionar institucional.
Un intento vlido de pregunta es para que existe la entidad? Quines
son nuestros actores fundamentales (usuarios, usuarias, destinatarios,
destinatarias o lo que la entidad conceptualice)?
Por ejemplo, la Misin de una entidad que presta servicios pblicos en

defensa de algunos grupos vulnerables es: El Servicio Legal Integral de
Apoyo a la Mujer y a la Niez, es una entidad pblica descentralizada
que con apoyo de nuestra comunidad y redes asociadas, provee un sistema
integral de prevencin, proteccin y defensa a mujeres, nios y nias a fin
de asegurar salud, educacin y permanencia en familias y hogares felices.
Analizando la construccin de la Misin anterior, sin duda, los participantes

habrn esbozado varias ideas. Muchas de ellas complementarias, otras similares
y otras hasta contradictorias, pero el real esfuerzo que hace la entidad no es
una coleccin de ideas sino un anlisis exhaustivo de cada expresin a fin de
reflejar lo que es la entidad, el rol central que juega, para qu y para quin
lo hace.
Aunque la Misin es vital en el proceso de la Planificacin Institucional, es
importante pensar en trminos operativos y evitar abstracciones. Es preciso
tener presente todo aquello que permite definir a la entidad con ideas fuerza,
es decir, contundentes y poderosas.
La matriz cuatro permite sistematizar la Misin institucional. En su mecnica
de trabajo ser importante ir construyendo a partir de las ideas concretas que
responden a las preguntas y luego concentrarse con aquellas que expresan el
sentir de la entidad en trminos de la Misin. A saber:
Matriz 4
MATRIZ DE SISTEMATIZACIN DE LA MISIN INSTITUCIONAL
Identidad
Rol
Finalidad
Qu es nuestra
entidad?
Cul es el rol, papel

o actividad crucial que
desempea nuestra
entidad?
Considerando lo
anterior, Para
qu existe nuestra
entidad?
Qu caracteriza a
nuestra entidad?
Procurar identificar
el rol o los roles
cruciales (no subactividades, tareas),
etc.
Quines son nuestros

actores fundamentales
(la comunidad
especfica, los
clientes, los usuarios,
etc.)?
Cmo podemos
definir nuestra
entidad en trminos
concretos y sencillos
de comunicar?
Redacte la Misin de la entidad

Con las Ideas fuerza o Ideas rectoras redacte la Misin. Procure ante
todo sencillez, claridad y calidad de comunicacin
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera, (2004).
La Visin sigue un proceso similar al anterior. Se focaliza en tres

componentes vitales:
a.
Resultados o Metas ambiciosas. Pocos, pero precisos y

contundentes.
b.
Grupos Meta. En trminos de una empresa privada, estos seran los

nichos de mercado a los cuales se orienta la entidad. En nuestra
experiencia, hemos encontrado muchos directivos pblicos que se
resisten a la sola idea de focalizar la entidad hacia ciertos grupos meta.
Sin embargo, la realidad muestra que un Ministerio tiene gruposmeta diferentes que una Prefectura o un Gobierno Municipal. Es
65
cierto que se puede etiquetar a todo como sociedad civil, pero esta
definicin, para fines operativos, no ayuda. Por ejemplo, no toda la
sociedad civil hace trmites de catastro (en un Gobierno Municipal),
no toda la sociedad civil est involucrada en el desarrollo de la micro
y mediana empresa (en el caso de un Ministerio) ni toda la sociedad
civil est involucrada con la construccin de sistemas de riego para
productores (caso de una Prefectura o gobernacin departamental).
Por ende, s existen grupos-meta diferente para entidades diferentes
(y lo ms importante es que principalmente para atender a stos fue
creada la entidad).
c.
Horizonte de Tiempo. A diferencia de la Misin, la Visin debe

concretarse en un momento del tiempo, normalmente se tomar ms
de tres aos. Hay visiones que pueden concretarse en mayor plazo.
No existen instrumentos nicos para la definicin de la Visin. De hecho,

normalmente es un ejercicio que suele ser complejo, aunque altamente
beneficioso y motivador.
66
LA GTZ a travs del PADEP introdujo en 2002 una metodologa experimental

denominada ideas rectoras inspirada en la obra de Peter Sengue, la V
Disciplina (1995). Para la versin actual de la Planificacin Institucional, se
mantiene la matriz base (matriz cinco), aunque con los nfasis puestos en los
componentes anteriores.
Matriz 5
MATRIZ DE IDEAS RECTORAS PARA LA FORMULACIN DE LA VISIN
INSTITUCIONAL
Hasta el
ao
Se
distinguir
ser
excelente
por
Concentrar
sus esfuerzos
y resultados
en
Para los
siguientes
grupos
meta
Enfatizar
los
siguientes
valores
clave
Nuestra
entidad
a.
a.
a.
b.
b.
b.
c.
c.
c.
Fuente: GTZ /PADEP. Ren Rivera (2008)
Una vez completada la informacin relativa a las ideas rectoras (las categoras de
descripcin pueden ser ms amplias que las que se han expuesto) se busca los
patrones comunes, es decir, qu ideas son compartidas y describen de manera
contundente la aspiracin de la entidad. Es necesario recordar que este proceso
debe bajar el nivel de abstraccin (acadmica y tcnica) para concentrarse en
una esfera ms emocional.
Con las ideas rectoras seleccionadas, agrupadas de manera adecuada, se redacta

la Visin de la entidad de forma corta, operativa y precisa en tiempo presente.
Ejemplo hipottico de Visin

Hasta el ao 2012, seremos la entidad ms transparente y efectiva desde la
perspectiva de la ciudadana, del gobierno nacional y de las entidades que
trabajan con nosotros. Nuestros servicios mejorarn continuamente su calidad
y calidez para mujeres y hombres que dependen de estos
La declaracin de Visin requiere un proceso participativo, a veces reiterativo,
hasta que los integrantes de la entidad sientan que han precisado su logro
fundamental. Es importante programar el tiempo necesario y evitar avanzar en
otras partes de la Planificacin Institucional, hasta que no haya sido cerrado este
proceso.
La matriz de las ideas rectoras cumple un rol ms facilitador para la sistematizacin
del proceso. Lo importante es la creatividad, el trabajo en equipo y la discusin
generadora de ideas.
La discusin respecto a los valores que emergen de la visin, normalmente
siguen una lluvia de ideas en las que ser necesario priorizar para
quedarse con aquellos que se consideran fundamentales en su concrecin.
La pregunta orientadora puede ser:
Cmo tenemos que ser para que nuestra visin se haga realidad?
Desde luego saldrn muchas ideas (eficientes, transparentes, solidarios,
comprometidos con el proceso, etc.). A veces ser necesario agrupar las
ideas y concentrarse en aquellos valores que ms se repiten, aquellos capaces
de mover las fibras ms intimas de la estructura de la entidad.
Perspectivas de la Visin
La Visin tiene una importancia muy significativa para la Planificacin
Institucional, pues se constituye en la gua del accionar de la entidad. Entendemos
que la actualizacin de la Planificacin en el tiempo responder a precisiones y
ajustes en la Visin ms que en la Misin de la entidad.
Las preguntas relevantes en este momento sern:
Cules son las principales categoras de resultados que incorpora la
Visin de la entidad?
Cundo la entidad podr afirmar que ha tenido xito en el cumplimiento
de su Visin?
Las perspectivas son categoras de resultado que precisamente permiten
ejecutar la visin desde distintos puntos de vista: polticos, tcnicos, operativos,
67
administrativos, etc. La consideracin de las preguntas anteriores inicia tambin

la formulacin de la Planificacin Institucional en el marco del Cuadro de
Mando Integral Institucional (CMII).
El Cuadro de Mando Integral Institucional est desarrollado sobre la base de
la propuesta de Robert Kaplan y David Norton (2000) y permite pasar de un
sistema tradicional de medicin (como conjunto de indicadores) a un sistema
de gestin estratgica. En este marco, el CMII se orienta a la concrecin de una
Visin de mediano y largo plazo vista desde distintas perspectivas: Desarrollo de
la Comunidad, Inversin Pblica para el Desarrollo de la Comunidad, Gestin
Operativa y Legitimidad y Apoyo11.
La experiencia del PADEP en la construccin de los procesos de Planificacin
Institucional y Gestin por Resultados, normalmente ratifican la existencia
de cuatro perspectivas, las mismas que se visualizan en el grfico ocho.
Grfico 8
PERSPECTIVAS DE LA VISIN INSTITUCIONAL

Cul es el beneficio o valor pblico que ser visible y
percibido por/para la ciudadana del accionar institucional?
DESARROLLO DE
LA COMUNIDAD
68
DESARROLLO
INSTITUCIONAL O
GESTIN OPERATIVA
VISIN
INSTITUCIONAL
Qu procesos
internos son
estratgicos para
generar valor
pblico y ejecutar
la Visin?
PRESUPUESTO DE
INVERSIN PBLICA
Cules son los
resultados que deben
lograrse en materia
de gestin financiera
para generar valor
pblico?
LEGITIMIDAD
Y APOYO
Cmo lograr la entidad que la Visin Institucional
-y el valor pblico a ser generado- sea apoyada por
el entorno autorizante y por los usuarios, clientes o
actores relevantes de su contexto ms prximo?
Fuente: PADEP GTZ. Ren Rivera (2008) en base a PADEP GTZ,

Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas (2008)
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2008) en base a GTZ, Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas (2008)
11 Para mayores referencias sobre el Cuadro de Mando aplicado al sector pblico boliviano se
recomienda ver: Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas Conceptos e
Instrumentos Bsicos. PADEP, 2008. Web: www.padep.org.bo - Centro de Documentacin
Para la formulacin y cumplimiento de la Visin institucional son requeridas,

al menos, cuatro categoras de resultados interdependientes en una relacin
causa efecto: la Visin genera beneficio o desarrollo para la comunidad en
trminos de efectos que son concretados a lo largo del tiempo. A su vez, tales
resultados se lograrn si la entidad es efectiva en sus procesos presupuestarios y
de inversin pblica, as como en los procesos clave internos que le permitirn
generar servicios pblicos con calidad. Pero, para concretar beneficios y
fundamentalmente ejecutar la Visin, contando con recursos adecuados,
requiere apoyo y legitimidad, es decir, que la propuesta estratgica contenida
en la Planificacin institucional sea relevante y aceptada por actores que tienen
fuentes de poder e inters sobre la entidad, por clientes, ciudadanos, usuarios de
servicios, etc. (que fueron ya identificados y posiblemente estn ya incorporados
al proceso de Planificacin Institucional) que son beneficiados por el accionar
de la entidad o que ejercen, por ejemplo, control social y estn en posicin de
exigir la rendicin de cuentas por resultados.
Las perspectivas permiten contar con el panorama completo e integral de
lo que significar la ejecucin de la Visin. En momentos posteriores de la
construccin y gestin de la Planificacin institucional, las perspectivas jugarn
un rol decisivo.
Tal como est descrito en el grfico 8 cada perspectiva tiene al menos una pregunta
orientadora que la define. As, la perspectiva de desarrollo de la comunidad
plantea a la entidad la interrogante respecto al valor o beneficio que recibir la
sociedad por la ejecucin de la visin. A su vez, la perspectiva de presupuesto e
inversin pblica plantea la interrogante respecto a cules son los resultados en
el campo financiero que, en el marco de la Visin, permitir a la entidad generar
los cambios planteados en la primera perspectiva.
La perspectiva de apoyo y legitimidad incorpora la variable de participacin de
actores clave en la Planificacin institucional. La pregunta toca el punto quizs
ms sensible de la Planificacin: Cmo la entidad lograr que su estrategia
institucional sea relevante para actores clave, a fin de que stos no se conviertan
en obstculos para la ejecucin y ms bien permitan lograr la sinergia necesaria.
Es importante anotar que gran parte de las estrategias y planes de desarrollo e
institucionales quedan reducidos al papel al ignorar la importancia fundamental
que tienen los actores con capacidad de veto o aquellos que proveen distintos
recursos a la entidad.
Finalmente, la perspectiva de desarrollo institucional o gestin operativa
focaliza la atencin respecto a los procesos clave en materia administrativa, de
prestacin de servicios, de administracin del talento humano, etc. en los cuales
la entidad debe incidir para cumplir su visin en trminos de desarrollo de la
comunidad, gestin financiera y apoyo y legitimidad. Aqu cabe rescatar que
debe predominar el pensamiento estratgico, es decir bsicamente selectivo en
base a prioridades. La prctica demuestra que 20% de los procesos, decisiones,
69
acciones, etc. generan el 80% de los resultados. Hacia all se dirige el anlisis en
esta perspectiva.
Las perspectivas pueden ser ajustadas (por ejemplo en su identificacin) a la
realidad de cada entidad pblica. Por ejemplo, el Plan de Desarrollo Institucional
del Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra (2009) utiliza las cuatro
perspectivas, sin embargo, en la prctica, muchas veces, la perspectiva de
gestin operativa y la perspectiva de legitimidad y apoyo no tienen una clara
delimitacin: se requiere trabajar en ambas perspectivas a la vez, para impulsar
los Objetivos de Desarrollo Institucional de las perspectivas de inversin pblica
y desarrollo de la comunidad.
70
Otro ejemplo interesante se encontr en Sucre. En el proceso de reforma

de la Oficiala Mayor Tcnica, en 2005, las perspectivas de la estrategia eran
bsicamente las mismas, sin embargo la base no era la gestin operativa, sino la
gestin poltica o legitimidad y apoyo. Esto es, en cierta manera, muy lgico:
para tener xito en los procesos de reforma interna, se requieren consensos y
apoyos de actores clave dentro de la organizacin (inicialmente) y luego fuera
de la organizacin. La hiptesis estratgica fue entonces: con apoyo de actores
relevantes es posible reformar los procesos y prcticas de la entidad con lo que
se lograr mayor eficiencia que se ver reflejada en mayor ejecucin de recursos
pblicos en programas clave (como el mejoramiento de los servicios al pblico) y
consecuentemente la poblacin que realiza tramites, da tras da, en la Oficiala,
los hace de manera ms rpida, eficiente y con mayor calidad; la consecuencia de
todo lo anterior puede ser medida en la satisfaccin de la comunidad respecto a
su Gobierno Municipal y en la reduccin de tiempo y costos que benefician a la
sociedad en su conjunta y generan una imagen slida de una entidad eficiente.
Una consecuencia de los ejemplos anteriores sobre la teora en este

momento: en el Plan de Desarrollo Institucional (quizs como en
cualquier plan) la estrategia es una hiptesis (Kaplan, Norton: 2000)
que se trabaja en distintas perspectivas o categoras de resultados que
descomponen, para fines de anlisis, la visin de la entidad. La
hiptesis se construye con la consigna de que hay ciertos productos
y efectos que la entidad genera y que son externos, es decir, tienen
como destino a la ciudadana o el entorno de la organizacin (por
ejemplo, el crdito a microproductores) pero para llegar a generar
estos efectos se requiere trabajar desde lo interno (mejorando
procesos, procedimientos, contando con el personal adecuado) y
en el mbito de la gestin poltica (concretando apoyos para tener
xito en el camino).
Esta es la esencia de la construccin de perspectivas para la Visin12. Un proceso

estratgico institucional ordenado en una lgica de causa y efecto- secuencial,
lgico y sistmico.
Visin extendida
Recientemente los autores del Cuadro de Mando Integral han destacado que la
construccin de perspectivas permite tambin contar con una Visin extendida.
Kaplan y Norton sealan que la declaracin de la Visin extendida provee una
imagen comprensiva de los factores habilitantes que permiten alcanzar la Visin,
incluyendo la propuesta de valor para los clientes, los procesos clave y los activos
intangibles radicados en personas y tecnologa (Kaplan & Norton, 2008, 45).
En general la utilidad de la Visin extendida es hacer an ms comprensible la
Visin institucional, ya que, a pesar de los esfuerzos an sta es insuficiente para
guiar y dar forma a la estrategia institucional.
En la prctica la Visin extendida es una declaracin que se construye por
partes:
1. Ordenar las perspectivas de lo que ser el Cuadro de Mando Integral
Institucional desde la ms externa (primero) hasta la ms interna (al
final)
2. Partiendo de la perspectiva ms interna (al final), describir el significado
de la Visin institucional en relacin con esa perspectiva. El trabajo es
de abajo hacia arriba.
3. Utilizar palabras de enlace, entre una y otra perspectiva, que permitan
enlazar la causa y el efecto y contar con una redaccin coherente.
Lgicamente lo que seguira sera la construccin de mapas estratgicos, es
decir la visualizacin de la estrategia y sus conexiones lgicas en trminos de
causa y efecto13. Los mapas estratgicos, solamente para fines metodolgicos,
constituyen la bisagra que une el marco estratgico con el momento de eleccin
estratgica que ser desarrollado en el siguiente captulo.
Los mapas estratgicos en la prctica visibilizarn los Objetivos de Desarrollo
Institucional (ODI) y su vnculo o articulacin con los mandatos del marco
estratgico superior, es decir, polticas de desarrollo.
12 Est la opcin de trabajar, como ruta alternativa, las perspectivas de la Misin institucional en
vez de la Visin. Normalmente el camino recomendable es trabajar sobre el mandato poltico,
pero la entidad tambin puede optar por trabajar sobre el mandato social. En general, con
esta variacin, las perspectivas podrn mantenerse pero esta vez orientadas a la concrecin
de la Misin que, desde luego, es un objetivo ms difcil de concretar en el tiempo por el
carcter filosfico de sta.
13 La construccin de mapas estratgicos no se desarrolla con la suficiente profundidad que el
tema merece en la Planificacin Institucional, por tanto es recomendable analizar la obra de
Kaplan y Norton al respecto del tema (Editorial Gestin 2000, 2006)
71
Veamos el siguiente ejemplo desarrollado por Kaplan y Norton, en su trabajo de

asesoramiento al Gobierno del Presidente Lula Da Silva de Brasil en cuanto a la
estrategia de desarrollo de ese pas y particularmente la poltica de innovacin.
En especial preste atencin al desarrollo de la Visin extendida que se encuentra
en el panel izquierdo del grfico. El ejemplo est incorporado en la ms reciente
obra de los autores: The Execution Premium (Kaplan, Norton, 2008: 83).
Grfico 9
APLICACIN DE LA VISIN EXTENDIDA:
El caso de la Poltica de Innovacin de Brasil
72
Fuente: Kaplan R., Norton D.: The Execution Premium (2008)
Es importante anotar que es la Visin extendida la que genera pistas o seales

clave respecto a lo que debe incluirse los elementos vitales- en la relacin causa
efecto (mapa estratgico) para concretar la poltica. Por ejemplo, cuando se
menciona la construccin de resultados sobre las propias bases y se incorpora,
luego, la necesidad de mejorar la calidad de la educacin tanto escolar como
superior que ya se est desarrollando en el pas.
Queda tambin claro que la Visin extendida y los mapas estratgicos as como
el Cuadro de Mando Integral son, en conjunto, herramientas muy valiosas de
anlisis para el sector pblico, aunque ciertamente su origen ha sido la empresa
privada (como la mayora de las herramientas de gestin).
Articulacin
Las perspectivas o reas de xito de la Visin constituyen un primer avance
importante en un elemento clave del Plan de Desarrollo Institucional: la
articulacin con otros niveles de planificacin y con otros procesos de gestin
(presupuesto, personal, organizacin administrativa).
Se requiere, sin embargo, an avanzar un poco ms para lograr la articulacin.
Es el momento de trabajar con los Factores Crticos de xito (FCE) de la Visin.
Los FCE de la Visin institucional son elementos o factores que
permiten contestar a la pregunta: Cules son los elementos o factores
que conducirn a la entidad al logro de la Visin institucional?
Estos elementos pueden ser sistematizados a travs de un mapa mental que
permita adems agrupar por afinidad las distintas ideas. Es importante que los
FCE mantengan un equilibrio importante: deben ser suficientes, en el sentido
de cubrir todas las reas que demanda la visin y los mandatos de los planes de
desarrollo (territoriales, sectoriales) que tienen relacin directa con las actividades
de la entidad. A la vez, los factores son crticos en el sentido de que se consideran
prioritarios, por tanto, no se trata de generar un gran nmero. Probablemente
entre diez o doce factores cubriran toda la gama de elementos clave.
El siguiente grfico muestra un ejemplo de Factores Crticos de xito (FCE):
73
Grfico 10 EJEMPLO DE IDENTIFICACIN DE FACTORES

CRTICOS DE XITO (FCE) A PARTIR DEL MAPA MENTAL
Personal
calificado
y motivado
Sistemas de
informacin en
lnea
Procesos y
procedimientos
eficientes
Entidad
Efectiva
Altos niveles
de ejecucin
presupuestada
anual
Mejoramiento
constante de
servicios
FCE para la Visin:

Somos la entidad
ms efectiva y
transparente
(...) nuestros
servicios mejoran
constantemente su
calidad y calidez
Informacin abierta
al pblico en
espaol e idiomas
originarios
Entidad
Transparente
Rendicin de
cuentas
participativa
Ventanillas de
atencin de
reclamos
Cdigos de tica
en funcionamiento
En este caso, los Factores Crticos de xito (FCE) son aquellos ubicados en el
ltimo nivel del mapa: personal calificado y motivado, sistemas de informacin
en lnea, etc.
Los Factores Crticos de xito (FCE) sern los elementos clave para formular el
siguiente nivel de articulacin: las polticas institucionales.
Polticas Institucionales
El momento de la identificacin de las polticas institucionales es clave para la
entidad, porque permitirn en la prctica la articulacin. Herbert Simon afirmaba
que las polticas son decisiones programadas que toma una organizacin.
Las caractersticas de una buena poltica institucional son:
74
Flexibilidad para apoyar a la Institucin a ajustarse al entorno cambiante.
Enfoque para incluir aspectos relevantes que permitan a la entidad

moverse hacia la meta deseada.
Coordinacin para concertar esfuerzos alrededor de determinadas

actividades
Concepto de Poltica Institucional

Es importante definir previamente lo que se entiende por poltica institucional.
Las Polticas Institucionales se refieren a las lneas de accin, a decisiones
programadas sobre la base de los Factores Crticos de xito (FCE) establecidos
sobre la base de la Visin.
De all que son distintas en su concepcin a las polticas de desarrollo. Estas
ltimas son generadas por distintas instituciones u organizaciones econmicas,
sociales y polticas del sector.
Las polticas constituyen guas para las decisiones que permiten articular la
planificacin institucional con la planificacin del desarrollo.
Metodologa para definir Polticas Institucionales

Para la definicin de Polticas Institucionales es importante aplicar un
procedimiento metodolgico que considera los siguientes pasos:
1.
Definir los FCE de la Visin. En este proceso debe evitarse duplicidades, si

es necesario se debe priorizar los FCE ms importantes para la entidad.
2.
Transformar cada FCE en polticas institucionales, utilizando infinitivos

en su redaccin (generar, promover, velar, etc.)
3.
Comprobar que las polticas institucionales tienen sustento en productos

que la entidad est facultada a generar.
4. Definir responsabilidades para la ejecucin de las polticas Institucionales.

Adicionalmente, para formular las polticas puede ayudar el contestar las
siguientes preguntas orientadoras:
Qu se pretende lograr con la Poltica?
Relacionar con los factores crticos de xito del rea de xito.
Para qu?
Para quin?
Quin es responsable de su ejecucin?
Como herramienta metodolgica es til la matriz seis:
Matriz 6
MATRIZ PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS INSTITUCIONALES
Factor
crtico de
xito
Polticas
institucionales
Productos
que apoyan la
formulacin de la
poltica
Responsable
de la poltica
75
Un ejemplo del llenado de la matriz, utilizando algunos de los FCE definidos

anteriormente se visualiza a continuacin:
EJEMPLO DE APLICACIN DE LA MATRIZ DE FORMULACIN DE
POLTICAS INSTITUCIONALES
Factor
crtico de
xito
Polticas
institucionales
Productos
que apoyan la
formulacin de la
poltica
Responsable
de la poltica
Personal
calificado y
Motivado
Desarrollar
capacidades del
Personal
Capacitacin al
personal.
Direccin de
Personal
Sistemas de
incentivos en el
marco del Sistema
de Administracin de
Personal
Factor
crtico de
xito
Polticas
institucionales
Productos
que apoyan la
formulacin de la
poltica
Responsable
de la poltica
Sistemas de
Informacin
en lnea
Promover la
transparencia
institucional
a travs de
informacin
institucional
actualizada
y pblica en
lnea.
Sistemas de
informacin en
el marco de la
Poltica Nacional de
Transparencia.
Direccin de
Comunicacin
Una vez definidas las polticas institucionales es posible retomar y concluir la

articulacin a polticas y objetivos de desarrollo. Para ello, basados en el trabajo
de Kaplan y Norton (2008) es til considerar la matriz de articulacin de
polticas institucionales y de desarrollo (matriz siete).
Matriz 7
MATRIZ DE ARTICULACIN DE POLTICAS
76
Polticas (u objetivos)
de Desarrollo/Polticas
Institucionales
PD 1
PD 2
PD 3
PD 4
PI 1
PI 2
PI 3
PI 4
PI 5
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera, en base a Kaplan, Norton (2008)
En la matriz siete, las polticas institucionales definidas se colocan en cada una

de las filas, en tanto que las polticas u objetivos de desarrollo (definidos en los
planes y polticas territoriales y sectoriales) se ubican en cada una de las columnas.
El trabajo es contrastar que cada poltica institucional contribuya directamente,
al menos, a una poltica de desarrollo. Es probable que una poltica institucional
contribuya a ms de una poltica de desarrollo.
Lo que debe evitarse es la existencia de zonas grises en las que una poltica
institucional no contribuya a ninguna poltica de desarrollo (en el ejemplo de la
matriz siete es la poltica institucional cuatro) o, peor an, que una poltica de
desarrollo no se vea reflejada en polticas institucionales (en la matriz, la poltica

de desarrollo tres).
Los vacos deben ser superados antes de pasar al momento de la eleccin
estratgica (que veremos en el captulo siguiente).
Una vez concluido este trabajo, las polticas institucionales son consideradas
como lneas de accin estratgica que orientarn el trabajo.
El diagnstico institucional es una herramienta de anlisis de los contextos en
los cuales la entidad pblica acta y juzga que existen condicionantes a favor y
en contra de la implementacin de la Visin y la Misin institucionales. De all
que el diagnstico puede formularse antes de la Misin y Visin y contrastar su
validez despus de ese momento.
Tambin es vlido y es nuestra recomendacin- hacer el diagnstico despus de
la formulacin de los pasos anteriores ya que, en este momento es ms objetivo
juzgar los puntos fuertes y dbiles. En esta lnea es recomendable preguntarse
acerca de la factibilidad de alcanzar el propsito formulado, con los estndares
de calidad establecidos y en el perodo de tiempo definido.
Con fines metodolgicos, se reconoce ahora que es de gran importancia perfilar
el diagnstico institucional en dos momentos:
1. El anlisis macrocontextual o anlisis externo.
2. El anlisis microcontextual o anlisis institucional propiamente dicho.
Ambos tipos de anlisis permitirn a la entidad contar con un panorama claro
y especfico para formular las estrategias en cada una de las perspectivas y
determinar necesidades claras de ajuste al marco estratgico.
1. Anlisis Macrocontextual o Externo

Este anlisis sita a la entidad en el contexto ms general posible: el contexto de
pas. Es conocido como anlisis PEST-LM en funcin a las variables que utiliza:
Poltica, Econmica, Social, Tecnolgica, Legal y Medioambiental.
En funcin de las caractersticas de los mandatos de la entidad, suele ser
necesario hacer todo el anlisis o en algn caso excluir alguna categora. Por
ejemplo una entidad cuyo trabajo se focaliza en la gestin de las finanzas
pblicas probablemente excluya la variable medioambiental (salvo que tenga un
mandato especfico), en tanto que una entidad territorial, como un Gobierno
Municipal o una Prefectura/Gobernacin necesariamente requerir un anlisis
de todas las categoras.
77
Grfico 9
DISTINTOS ENTORNOS PARA EL DIAGNSTICO INSTITUCIONAL
Fuente: Bensoussan y Fleisher, 2008.
En la Planificacin Institucional, autoridades, participantes y equipo tcnico

deben estar atentos a las interrelaciones entre estos niveles y comprender cmo
estas interrelaciones afectan el desempeo global de la entidad.
78
El entorno general amplio respecto a la focalizacin, tiene implicaciones de

mediano y largo plazo para las estrategias a disearse. stas estn fuera de la
influencia directa de la entidad.
El entorno general es dividido en subcategoras o segmentos que permiten focalizar
los aspectos principales del entorno general en el diagnstico institucional. Estos
segmentos son polticos, econmicos, etc. (Ver grfico doce).
Grfico 12 ENTORNOS DISTINTOS DEL DIAGNSTICO INSTITUCIONAL EXTERNO

Contexto
Poltico/Legal
Contexto
Econmico
Entidad
Estatal
Contexto
Social
Contexto
Medioambiental
Contexto
Tecnolgico
Fuente: Bensoussan y Fleisher, 2008.
Las categoras no son mutuamente excluyentes las lneas entre las categoras
son fluidas-, por tanto, factores, actores y temas claves pueden atravesar varios
de los elementos al mismo tiempo. Las condiciones del macrocontexto afectan
el proceso completo de la Planificacin Institucional.
En lneas generales se entiende por contexto poltico a las instituciones
polticas, ideologa, actores polticos concretos, etc. El contexto
econmico hace referencia a las variables macro y microeconmicas
clave, la situacin econmica del pas, de la regin, del municipio, la
tasa de inflacin, etc. En tanto que el contexto social se refiere a variables
relativas al comportamiento social, la necesidad de participacin,
la incidencia de movimientos sociales, patrones culturales, etc. El
contexto legal hace referencia al mandato legal que tiene relacin
con la entidad. El contexto tecnolgico hace siempre referencia a los
modos de gestin pblica, herramientas de tecnologa e informacin
que podran ser relevantes (TICS), etc. Finalmente el contexto
medioambiental se relaciona con preservacin, calidad del entorno
ecolgico y tambin la regulacin medioambiental. Las variables
pueden ampliarse en funcin de los lmites que se hayan definido.
En la prctica, el equipo tcnico o equipo de planificacin debe definir el alcance,
profundidad y horizonte de tiempo del anlisis.
El anlisis sigue cuatro pasos:
1.
Comprender el rea de anlisis del entorno a ser analizado e identificar

tendencias.
2.
Comprender las interrelaciones entre tendencias.
3.
Relacionar tendencias con temas clave.
4.
Pronosticar la direccin futura de temas clave.
Comprender el rea de anlisis.
La primera pregunta orientadora es:

Cules son los hechos crticos - cruciales y las tendencias en cada

una de las categoras de anlisis (PESTLM)?
Los hechos crticos son eventos que son considerados clave dentro de cada una de las
categoras.

Por ejemplo, la aprobacin de un nuevo Texto Constitucional

constituye un elemento clave en la categora legal y tambin en la
categora poltica
En tanto que las tendencias implican el curso que se prev seguirn los eventos
clave.
79
Por ejemplo, en el caso de la Constitucin la tendencia evidente ser

su implementacin, lo que generar consecuencias en el trabajo de la
entidad.
Es importante que los hechos tengan una fuente de comprobacin y se evite en

todo momento trabajar en base a especulaciones.
La segunda pregunta orientadora es:

Qu impactos tendrn las tendencias identificadas para la

entidad?
Conceptualmente pueden ser identificados tres tipos de impactos:

a)
Impactos negativos. Constituyen amenazas para el accionar de la

entidad. Al mismo tiempo, pueden alertar a sta a fin de que considere
tomar acciones preventivas.
b) Impactos positivos. Constituyen oportunidades que tendr la entidad

para alcanzar su Visin y Objetivos de Desarrollo Institucional. Las
tendencias identificadas pueden apoyar o fortalecer las polticas
actuales.
80
c)
Neutral o cero impactos. Estas tendencias podrn ser irrelevantes

para la entidad, lo cual no tendra efectos en las polticas actuales o a
ser formuladas.
Por ejemplo, el caso del Texto Constitucional puede conducir al

anlisis de impactos positivos en trminos de incorporacin de la
sociedad civil, vigencia de derechos, etc.
Comprender las interrelaciones entre tendencias

Dos preguntas orientadoras son importantes ahora:
(a)Existen tendencias relacionadas?
(b)Existen conflictos entre tendencias?
En el primer caso es importante analizar si, en el conjunto, hay tendencias que
debilitan o refuerzan a otras y podran sugerir, preventivamente, algunas acciones
a ser consideradas en momentos posteriores de la Planificacin Institucional. En
tanto que la segunda pregunta puede aclarar si existen tendencias que generan
tensiones al ir en sentido opuesto (ms propiamente en el sentido de anularse
una a otra y no simplemente de debilitarse como en el caso anterior)
La entidad debe prestar particular atencin a las tendencias calificadas como
positivas o negativas, pues de ser reforzadas o anuladas tendrn impacto en
el diagnstico institucional. Incluso algunas tendencias neutrales podra ser

significativas si tienden a impactar sobre alguna de las anotadas en el ejercicio
previo.
Relacionar tendencias con temas clave

Aunque existen tendencias que podran potencialmente ser oportunidades (+) y
otras amenazas (-), el trabajo es identificar las tendencias crticas y denominarlas
temas clave (TC). Para que una tendencia se convierta en TC deben impactar,
positiva o negativamente, de manera directa sobre la entidad y su contexto.

Por ejemplo, la tendencia de la implementacin del Texto

Constitucional en la categora econmica podra sugerir que, en el
futuro, los recursos financieros y las competencias de la entidad sean
mayores, por tanto, adems de una oportunidad es un tema clave
para la entidad y deber considerarse en la definicin de Objetivos de
Desarrollo Institucional.
Los pasos anteriores pueden sintetizarse en la Matriz de Anlisis y Tendencias

(Matriz ocho) que se trabaja en cada una de las categoras.
Matriz 8
MATRIZ DE ANLISIS Y TENDENCIAS
81
Categoras de Anlisis Externo

Pregunta Orientadora
Poltico
Econmico
Social
Tecnolgico
Legal
Medioambiental
Cules son los hechos o

eventos claves?
Cules son las tendencias
que pueden observarse?
Qu impacto tienen las
tendencias sobre la entidad
(+,-0)? Por qu?
Existen tendencias
relacionadas?
Existen conflictos entre
tendencias?
Tendencias crticas para la
entidad (Temas claves)
A continuacin se presenta un ejemplo de aplicacin de la matriz de Anlisis y

Tendencias, considerando un Gobierno Municipal cualquiera. Obsrvese que
no todas las categoras requieren el anlisis y que algunas filas tambin pueden
ser dejadas en blanco o unirse.
EJEMPLO DE APLICACIN DE LA MATRIZ DE ANLISIS Y

TENDENCIAS
Categoras de Anlisis Externo
Pregunta
Orientadora
82
Poltico
Econmico
Social
Cules
son Los
hechos o
eventos
claves?
Nueva CPE
Decrecimiento
de recursos
por la venta
de gas
Control
social a
todas las
entidades
del Estado
Ley de Autonomas ser

discutida y
aprobada
Cules
son las
tendencias que
pueden
observarse?
Implementacin
Menores
recursos para
Inversin
Municipal
Implementacin de
nuevos
mecanismos de
relacionamiento con
la sociedad
de cuentas
Implementacin de
Autonoma
Regional
Qu
impacto
tienen las
tendencias
sobre la
entidad
(+,-0)? Por
qu?
(+) se
har ms
slida la
actuacin
del
Gobierno
Municipal
(-) reduccin
de Programas
(+) mayor
legitimidad
y apoyo
(0) No es
posible an
prever el
impacto
Existen
tendencias
relacionadas?
S, el control social
exigir la
Rendicin
de Cuentas
Pblicas y
por Resultados
Existen
conflictos
entre tendencias?
S, es probable que la reduccin de recursos impacte en el relacionamiento con los

mecanismos de control social e inclusive con los vecinos que demandan productos (Bienes y
servicios) al Gobierno Municipal.
Tendencias
crticas
para la
entidad
(Temas
claves)
Disminucin
de Recursos
Tecnolgico
Legal
Medioambiental
Rendicin
de Cuentas
Pronosticar la direccin futura de los temas clave

El paso final se concentra slo en los temas clave (TC) identificados. El anlisis
de pronstico puede requerir considerar y tomar en cuenta las tendencias de
los eventos subyacentes a los temas clave. Estas son las que impulsan y las que
causan.
En la prctica, el anlisis concluir con la Matriz de Pronstico de Temas Clave del
Entorno Externo; es la matriz nueve a continuacin:
Matriz 9
Matriz de pronstico de temas clave del entorno externo
Temas clave
del entorno
externo para
la entidad
Pronstico
Dbil o
tiende a
disminuir
Esttico o
tiende a
permancer
igual
Intenso o
tiende a
agudizarse
Factores
que
impulsan o
justifican el
pronstico
afectado
Consecuencia
directa para la
entidad a ser
tomada en cuenta
en la estrategia
general
La matriz de pronstico no distingue entre las distintas categoras tal como

lo hizo la matriz de anlisis y tendencias- sino que se concentra slo en
aquellas consideradas fundamentales o crticas de las distintas categoras y que
fueron justamente sealadas por el anlisis anterior. El pronstico observa tres
escenarios: uno pesimista, en el sentido de que aunque el tema es considerado
clave, es probable que vaya a disminuir su fuerza en el perodo de planeacin,
uno esttico que seala que el TC permanecer igual y uno intenso que implica
una agudizacin del TC.
Sea cual fuere el pronstico, es importante anotar cules son las razones que, a
juicio de la entidad y basados en buena informacin, justifican ste y, finalmente
anotar y reflexionar en conjunto, cmo el pronstico sealado afectar a la
entidad en el perodo de la Planificacin Institucional.
Este trabajo no debe quedarse como un ejercicio ms, debe incidir de manera
determinante en las estrategias institucionales. En la redaccin del PDI deber
considerarse este anlisis como la introduccin y justificacin de ciertas lneas en
el diagnstico institucional.
El siguiente ejemplo muestra cmo podra trabajarse la matriz nueve, siguiendo
los temas que fueron considerados crticos en el ejemplo precedente. Es
importante anotar que, tal como se observar, los resultados de este anlisis
muy probablemente incidan en algunos ajustes de las polticas institucionales
previamente elaboradas.
83
EJEMPLO DE APLICACIN DE LA MATRIZ DE PRONSTICO

Temas clave del
entorno externo
para la entidad
84
Pronstico
Dbil o
tiende a
disminuir
Esttico o
tiende a
permancer
igual
Intenso o
tiende a
agudizarse
Factores que
impulsan o
justifican el
pronstico
afectado
Consecuencia
directa para la
entidad a ser
tomada en cuenta
en la estrategia
general
Disminucin de
recursos
La reduccin de los
volmenes de venta
de hidrocarburos
Considerar en
las polticas
institucionales y
en los productos
clave reforzar
la necesidad de
generar fuentes
alternativas de
financiamiento
Rendicin de
Cuentas por
Resultados
La inminente
normativa al
respecto, adems
de la vigencia de la
Poltica Nacional de
Transparencia
Considerar en la
implemen-tacin
del PDI en enfoque
de Gestin por
Resultados que
permita concertar
con los actores de
la sociedad civil
las prioridades de
gestin.
2. Anlisis o Diagnstico Institucional

El anlisis externo se concentra en el entorno general, en tanto que el diagnstico
institucional se concentra en el entorno operativo e interno.

Sin perjuicio de los avances ya efectuados en trminos de oportunidades y

amenazas, el entorno operativo toma en cuenta esos avances que estn en
el contexto global, el contexto del pas. En el contexto operativo tambin
son generadas oportunidades y amenazas que no son visibles desde el anlisis
anterior pues se trata del contexto ms cercano a la entidad: otras entidades
del mismo nivel, actores extrainstitucionales en el mismo marco en el cual
la entidad acta, etc. La entidad tiene capacidad de influencia, desde luego,
mayor que en el entorno general.
El entorno interno determina las fortalezas y oportunidades y es mayormente

controlable por la entidad. Por definicin, una fortaleza es aquella que
permite capturar oportunidades del entorno operativo y general o defender
a la entidad de las amenazas en dichos entornos. Una debilidad es aquella
que impide a la entidad capturar oportunidades en los entornos sealados y
tambin no defiende a la entidad de las amenazas.

Por ejemplo, puede identificarse que existe una oportunidad en el

entorno operativo que radica en la probabilidad de que a la entidad
se le asigne competencias especficas en la lucha contra la pobreza y
la equidad de gnero. Consecuentemente, la entidad podra acceder
a mayores recursos de cooperacin en la materia y convertirse en un

actor institucional clave. Tendr una fortaleza si la organizacin tiene
ya capacidades para formular polticas, programas y proyectos pblicos
en esos campos o una debilidad si carece de tales destrezas.
Como se ve, en los entornos operativo e interno, se trata de identificar
oportunidades, amenazas, debilidades y fortalezas que actualmente existen, a
diferencia del anlisis anterior en el cual se juega mucho ms con los potenciales
temas que orientan las polticas institucionales.
El grfico trece visibiliza las categoras y caractersticas del diagnstico
institucional.
Grfico 13 DIAGNSTICO INSTITUCIONAL (Entorno operativo e interno)
Existentes en el
entorno interno
Defienden a Las
entidades de
amenazas
Permiten que la
entidad aproveche
oportunidades
FORTALEZAS
OPORTUNIDADES
Existentes en el
entorno operativo
Implican
posibilidades
de desarrollo y
transformacin
Existentes en el
entorno interno
Hace vulnerable
a la entidad ante
amenazas
Impide la captura de
oportunidades
85
DEBILIDADES
AMENAZAS
Existentes en el entorno
operativo
Se traducen en riesgos
tcnicos, operativos,
polticos, etc. Que tienen
el potencial, incluso, de
debilitar la existencia
misma de la entidad
Una caracterstica singular del anlisis institucional en el PDI como herramienta

es su carcter sistmico. En su interpretacin ms sencilla implica que cada
fenmeno es causa o efecto de algo.
All se dirige el tratamiento y el modo de operar el diagnstico institucional
como herramienta.
El diagnstico institucional es una lectura crtica del entorno de una
entidad a partir de las percepciones que tienen los miembros de la misma
y que de ser posible deben ser corroboradas acudiendo a fuentes de
informacin verificable. El diagnstico institucional se ocupa de fijar la
posicin de base de la entidad con relacin a su gestin y resultados.
Siguiendo a Rover14, este momento se caracteriza por la necesidad que tiene

el actor social (sujeto y/u objeto de la planificacin) de percibir, en forma global
o panormica, qu es lo que est sucediendo, desde su perspectiva autorreferencial. Es al mismo tiempo, el momento de percibir, quin o quines estn
por detrs de la problemtica que se enfrenta, ya que sus intervenciones sobre la
realidad, incluyendo la suya propia, explican en parte cmo es que la situacin
lleg ah
Cuando el diagnstico institucional utiliza variables sistmicas, se traduce en
un diagnstico sistmico.
En la prctica, la construccin del Diagnstico Institucional tiene dos
herramientas principales sugeridas:
A) El diagnstico sistmico.
b) El anlisis de campo de fuerzas.
a. Diagnstico Sistmico15
Los pasos que sern dados para este anlisis son:
1. Identificar y priorizar Oportunidades y Amenazas del entorno operativo.
86
2. Identificar y priorizar fortalezas y debilidades del entorno interno.

3. Neutralizar los elementos (FODA) identificados.
4. Elaborar la matriz de influencia.
5. Elaborar la estructura de efectos.
6. Construir el esquema axial.
Es necesario, inicialmente, identificar las principales oportunidades
(O) y amenazas (A) que surgen en el entorno de mayor influencia directa.
Es recomendable trabajar con las principales O y A, a fin de que el anlisis
sea manejable. Considrese que ms de 10 elementos suelen complejizar el
diagnstico. En todo caso, la recomendacin pasa por trabajar con la informacin
realmente crtica.
El anlisis macrocontextual visto anteriormente facilita la identificacin de los
temas hacia los cuales la entidad puede escalar aprovechar las oportunidades
ms importantes y defenderse de las amenazas clave-, por tanto constituye un
insumo sustancial en esta parte.
14 Rover, Mario. Planificacin Estratgica de Recursos Humanos de Salud. Organizacin Mundial
de la Salud, Buenos Aires, 1994.
15 Versin basada ntegramente en el mtodo Sinfona, Denkmodell Dialog Design, Dirk Jung,
Hejo Heussen.
Las preguntas orientadoras para este momento sern:

Qu elementos del entorno operativo (aquel en el cual acta la
entidad) representan oportunidades que afectan directamente a la
entidad?
Qu elementos del entorno operativo representan desafos, riesgos o
amenazas reales que afectan directamente a la entidad?
Para facilitar este anlisis, previamente es importante contar con datos ya
procesados que acoten el anlisis del equipo de planificacin. Luego, es posible
identificar Oportunidades y Amenazas del entorno operativo utilizando la matriz
diez:
Matriz 10
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE OPORTUNIDADES Y AMENAZAS
Concepto
Listado priorizado
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
Por ejemplo, se podr encontrar en este contexto a travs de la

matriz anterior- que una oportunidad reside en la existencia de fondos
concursables para programas de desarrollo institucional y se identificar
como amenaza la presin continua que tiene la entidad para ejecutar ms
proyectos distritales.

El anlisis interno u organizacional corresponde al tambin entorno

interno de la entidad. El anlisis consiste en un examen de la entidad con
el fin de identificar sus fortalezas y debilidades (F, D) en relacin con la
Visin y Misin de la institucin.
En general, siguiendo la misma lgica de priorizacin anterior -10

elementos o menos- es esperada la identificacin de F, D que tengan
alguna base objetiva de verificacin, es decir que en el campo de lo
posible, minimicen la subjetividad que puede caracterizar a un anlisis de
este tipo.
Las preguntas orientadoras sern:

Qu elementos de la organizacin permiten alcanzar oportunidades
del entorno general u operativo?
Qu elementos de la organizacin defienden a la entidad de
amenazas?
87
Qu elementos no defienden a la entidad de amenazas?

En qu informacin estamos basando nuestra apreciacin?
Para sistematizar el anlisis es importante priorizar fortalezas y debilidades, a
fin de concentrarse en aquellas ms crticas. Como herramienta pedaggica es
recomendable utilizar la matriz once que permite la articulacin y visualizacin
de fortalezas y debilidades, as como disminuir la subjetividad al contrastar cada
una de stas con indicadores verificables.
Matriz 11
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE FORTALEZAS Y DEBILIDADES
FORTALEZAS
(ELEMENTOS
PRIORIZADOS)
VERIFICADOR
DE
FORTALEZAS
DEBILIDADES
(ELEMENTOS
PRIORIZADOS)
VERIFICADOR DE
LA DEBILIDAD
1.
2
88
Es recomendable analizar las fortalezas en trminos de insumos (como la cantidad

y calidad del personal), productos (bienes, normas y servicios) y procesos clave de
trabajo (cmo la prestacin de servicios internos y externos).
Por ejemplo, entre las fortalezas que permitirn acceder a fondos concursables
pueden estar las capacidades del equipo de Proyectos verificadas con la
cantidad de proyectos en ejecucin o a diseo final. Entre las debilidades
podra considerarse que la mayor parte de ese equipo est compuesto por
personal eventual, lo cual puede verificarse por la existencia de tems en la
Direccin de Proyectos.
Una vez identificadas las variables, como condicin del diagnstico
sistmico es preciso neutralizar las mismas para evitar la subjetividad en pasos
posteriores. Por ejemplo:
Excelente equipo humano neutralizar como equipo humano de la
institucin
Competencia desleal neutralizar como Comportamiento de la competencia
dentro de la institucin
Personal motivado neutralizar como motivacin del personal
Neutralizar significa retirar del anlisis juicios de valor sobre las variables
(ya que estos afectan al sistema en su conjunto) a fin de que cada una de stas
adquiera una significancia similar con relacin a otras (por ejemplo, si algo
aparece como extremadamente malo, aunque no sea tan importante ser un

factor clave a considerar posteriormente si no es neutralizada la variable).
La construccin de la matriz de influencia da continuidad a lo ya establecido
previamente. Con esta matriz se valora la capacidad de influencia directa
de cada factor sobre los dems. Las fortalezas, oportunidades, amenazas y
debilidades se convierten ahora, cada una, en un factor.
Los factores de influencia ya neutralizados se registrarn en la matriz. Cada
factor puede asociarse a una letra (A, B, C, etc.) o a un Nmero (I, II, III, etc.)
El equipo se plantea consecuentemente las preguntas orientadoras:
Existe una influencia directa del factor A en el factor B?

Si la respuesta es NO, registre un 0 en el campo correspondiente.
Si la respuesta es SI, pase a la siguiente pregunta:
Es esta influencia ms bien intensa, media o dbil?

Registre: 3 (intensa), 2 (media), 1 (dbil) o 0 (inexistente) en el campo
correspondiente, respectivamente, de acuerdo a su intensidad.
Despus de completar los campos correspondientes de la Matriz de Influencia,
siguiente, los nmeros son sumados en sentido vertical y horizontal y se obtiene
para cada factor lo siguiente:
La Suma Activa (SA): indica la intensidad de la influencia del factor en el
sistema global con relacin a otros.
La Suma Pasiva (SP): indica la intensidad (relativa) que tienen los dems
factores sobre el factor.
La ltima lnea de cada factor contiene el producto de la suma activa y de la suma
pasiva (SA SP). La Matriz de Influencia (doce) visualizada a continuacin, se
constituye en la herramienta que ayuda a dibujar la Estructura de Efectos, que
se estudia luego.
Matriz 12
MATRIZ DE INFLUENCIA
INFLUENCIA EN/DE:
A
B
0-3
0-3
0-3
0-3
0-3
0-3
SUMA PASIVA (SP)

SP
SA
Fuente: Denkmodell, Sinfona
SUMA ACTIVA (SA)
89
La Matriz de Influencia contiene datos significativos. Ahora debe disponerse

de esta informacin en forma grfica con lo cual es visible la dinmica y la
estructura del sistema.
Generalmente, cuanto ms compleja sea una relacin ms necesidad existe de
graficarla para que se la comprenda visualmente y se pueda intercambiar ideas al
respecto, de all tambin la importancia de concentrar y priorizar los factores en
la menor cantidad posible.
La Estructura de Efectos es una forma de representacin del sistema que
muestra principalmente el curso y la intensidad de la corriente de efectos
individuales. Para ello es necesario cumplir los siguientes pasos:
1. Seleccione de la Matriz de Influencias el factor que muestre el mayor
producto de SASP. Este rene el mayor nmero de corrientes de efectos
entrantes y salientes, por lo que por motivos tcnicos debe hallarse en el
centro del dibujo (factor de arranque).
90
2. Luego, partiendo de ese factor, registre todas las corrientes de efectos con
intensidad 3 (utilice flechas gruesas) en el dibujo. Con ello en ocasiones
se llena el dibujo. De todos modos deben ser registrados todava los
efectos medios. El equipo podra decidir, en funcin de la complejidad y
su utilidad prctica, no registrar los efectos dbiles.
3. En el dibujo deben ser registrados todos los elementos del sistema,
incluidos los que no muestran ni reciben ninguna flecha. Ello tambin
constituye una informacin valiosa.
El objetivo de este ejercicio es mantener la visin general del diagnstico. Con la
ayuda de la Estructura de Efectos se puede aclarar cmo funciona actualmente
el sistema de la institucin con relacin a su Visin u otro factor clave: partiendo
de un factor determinado se sigue la difusin de su efecto en el sistema. Para
ello, son tiles las reflexiones:
Qu pasara si la institucin dedica completamente su esfuerzo a este factor?
con las que se va desarrollando un escenario o el que tiene ante s la institucin
en las distintas reas: personal, presupuesto, gestin operativa de servicios
pblicos, etc.
Evite el pensamiento mecnico! Se debe considerar que las flechas de los
distintos efectos pueden suponer un refuerzo positivo (cuanto ms A, ms
B), refuerzo negativo (cuanto ms A, menos B) o relaciones ms complejas.
El grfico catorce exhibe las relaciones que se dan entre el factor de arranque y
los diferentes factores y a su vez la relacin existente entre los otros factores.
Grfico 14 ESTRUCTURA DE EFECTOS
Factor D
Factor A
Factor de
arranque
Factor B
Factor C
En la prctica, se advierte que la estructura de efectos e instrumentos conexos

son mucho ms complejos en su aplicacin y anlisis (donde reside justamente
la riqueza del mtodo) en la medida que no se priorice variables. De all que no
est por dems recomendar que la priorizacin de los elementos crticos, tanto
en el anlisis externo como en el anlisis institucional se mantenga en un rango
de 10 o mximo 15.
Despus de todo, las organizaciones y las personas tienen limitaciones racionales,
de recursos, de capacidades para tratar de absolver todo. Las variables que quedan
en el camino pueden ser incorporadas en la medida que la organizacin resuelva
primero, las ms prioritarias.
Utilizar el esquema axial. Este es el paso final del Diagnstico Institucional
y est orientado a proporcionar otro tipo de informacin: la intensidad
relativa de influencia de cada factor, en comparacin con otros factores y con
el grado de sensibilidad de ese factor afectado por parte del sistema.
La Suma Activa (SA) y la Suma Pasiva (SP) de cada factor de la matriz de
influencia permiten crear un sistema de coordenadas en el que se asigna un lugar
a cada factor. Se utiliza el eje de las abscisas (x) para la suma activa y el eje de las
ordenadas (y) para la suma pasiva. El valor que corta cada eje es exactamente
91
la mitad del mayor nmero registrado en la suma activa (para el eje x) y en la

suma pasiva (para el eje y). Luego:
La suma activa mxima de la matriz de influencia se registra en el lugar ms
extremo del eje X. A partir de aqu, todas las dems graduaciones de la escala
reciben asignados los valores correspondientes.
De forma similar se procede con el eje Y de suma pasiva.
Posteriormente se registra cada factor en el sistema de coordenadas. Los factores
son sealizados con A, B, C o con una palabra clave que identifique a cada uno
de ellos.
La cruz (corte) formada por los ejes crea una divisin en cuatro cuadrantes
que ayuda a dividir el conjunto de factores de forma aproximada, y en la cual
stos tienen influencia hacia otros factores y estn influidos por los dems. Los
cuadrantes son:
92
Activo (muy influyente y poco influenciable)
Pasivo (poco influyente y muy influenciable)
Crtico (muy influyente y muy influenciable)
Inerte (poco influyente y poco influenciable)
El resultado no es un dibujo tcnico sino una valoracin aproximada que se

asigna a los factores. Los cuadrantes ayudan a dividir los factores por la influencia
que ejercen sobre otros o por la influencia que los otros ejercen sobre l.
En este caso es importante tener claro lo que se obtiene, para la estrategia y
decisin, de cada uno de los cuadrantes:
a. El Cuadrante ACTIVO: en l se encuentran los factores estratgicos, por lo
tanto importantes para la Planificacin Institucional ya que stos generan
muchos efectos y se ven poco afectados.
b. El Cuadrante PASIVO: alberga factores que pueden ser modificados pero
con una perspectiva mayor en el tiempo. Aqu se ubican, por ejemplo, los
factores estructurales. Se debe tener algn cuidado al considerar los factores
ubicados en este cuadrante.
c. El Cuadrante CRTICO: es complejo ya que en l se encuentran factores que
si bien pueden generar altos efectos, son tambin altamente influenciables.
Al considerarlos en la Planificacin Institucional, se debe tomar en cuenta
cada uno de sus posibles efectos y relaciones para la estrategia.
d. El Cuadrante INERTE: los factores que, aqu, se ubican pueden formar parte
de modificaciones parciales y se recomienda su incorporacin al Programa
de Operaciones Anual. Son factores de segundo nivel de prioridad. Pueden

existir factores inertes que apoyan a factores crticos, lo cual requiere una
reflexin y un trabajo ordenado en las siguientes fases de la Planificacin
Institucional para lograr que ese factor inerte se potencie convirtindose en
un factor activo.
El grfico quince muestra los cuatro cuadrantes citados anteriormente en el
esquema axial.
Grfico 15 ESQUEMA AXIAL
SUMA
PASIVA
(SP)
CRTICO
INERTE
ACTIVO
INFLUENCIABLE
PASIVO
INFLUYENTE
93
SUMA
ACTIVA
(SA)
Una vez que se cuenta con la anterior informacin, se complementa el Diagnstico

Institucional cumpliendo los siguientes pasos y completando la informacin de
las correspondientes matrices:
Inicialmente describir conclusiones del anlisis PEST-LM y sus relaciones
crticas.
Finalmente analizar las conclusiones obtenidas del Diagnstico Sistmico y
enfatizar las variables sobre las cuales es necesario trabajar, en el sentido de
ajustar o incorporar polticas institucionales que permitan administrar las
amenazas y debilidades y optimizar las fortalezas y oportunidades.
Hasta aqu, la institucin debe contar con un panorama completo de su situacin
y debe tener la capacidad de explicarla en detalle, ya que cada elemento est
concatenado de alguna forma, en este momento se concluye con el Diagnstico
Institucional.
Una consecuencia importante de este trabajo reside en el anlisis de la Visin

y la constatacin de que todo lo que resulta verdaderamente crucial est all
reflejado. Existen experiencias de ajustes necesarios luego de este paso que,
incluso, llevan a redefinir la Visin una vez realizado el diagnstico.
b. Diagnstico Institucional utilizando el Campo de

Fuerzas
Una excelente alternativa una vez realizado el PESTLM- al diagnstico
sistmico es la utilizacin del modelo de campo de fuerzas. ste fue concebido
por Kurt Lewin durante la dcada de 1940.
A pesar de los aos, su utilizacin en los modelos de planificacin ha sido
recurrente y, en general, plantea resultados analticamente importantes para la
entidad.
94
Siguiendo a Collerette (1988:83) este modelo plantea desde un principio que

las situaciones sociales, econmicas, institucionales, etc. lejos de ser estticas,
son por el contrario dinmicas, es decir, que se inscriben en un marco de fuerzas
en interaccin. As, una situacin dada, al parecer estable, no sera, en realidad,
ms que una situacin mantenida en estado de equilibrio dentro de un campo
dinmico de fuerzas opuestas. Entonces, podra afirmarse que esta situacin es
semiestable porque resulta de un equilibrio relativo entre diferentes fuerzas que
actan de manera simultnea sobre ella.
La situacin de cambio a la que apunta la Planificacin Institucional- se da
cuando una o varias fuerzas son aumentadas o disminuidas de manera ms o
menos significativa, segn la importancia de la o las fuerzas modificadas.
Una fuerza puede ser cualquier elemento (situacin, actor o factor) que
acte sobre una situacin dada. Tanto puede ser un objeto material como
un aspecto inmaterial. Un acondicionamiento fsico, lo mismo que una
idea, pueden constituir fuerzas, siempre que ejerzan influencia sobre la
situacin.
Para utilizar el modelo del campo de fuerzas, a la situacin en estado de equilibrio
hay que aadir otra posible situacin (la Visin Institucional). Esto permitir
imprimir una direccin a las fuerzas que actan en la dinmica del campo.
Dentro de la perspectiva del cambio se ubicar a la situacin actual en relacin
con la situacin deseada. La situacin actual se convertir en la situacin
insatisfactoria la que se intenta modificar en beneficio de alcanzar la situacin
deseada. As, podrn ser clasificadas las fuerzas que acten sobre la situacin
actual como motrices o restrictivas en relacin a la situacin deseada.
Como veremos en el grfico diecisis, las fuerzas motrices son aquellas que
actan en el sentido de acercar la situacin actual a la situacin deseada.
Inversamente, las fuerzas restrictivas (o frenadoras) son fuerzas que impiden
que la situacin actual se acerque a la deseada.
Grfico 16 CAMPO DE FUERZAS
Fuente: Collerette, Delisle. 1988
Un supuesto clave del mtodo es que las fuerzas identificadas efectivamente

actan, que no se trata de fuerzas potenciales o supuestas.
En la prctica, una vez definida la situacin deseada Visin- es necesario:
1. Identificar la situacin insatisfactoria. Bsicamente, la pregunta orientadora
es:
Cul es la situacin que consideramos insatisfactoria o que nos separa
de la situacin deseada o Visin?
2. Realizar un inventario exhaustivo de las fuerzas restrictivas y motrices que
explican en la prctica la brecha entre la situacin deseada y la situacin actual.
Una tabla sencilla como la siguiente matriz trece- puede ser til:
Matriz 13
MATRIZ DE INVENTARIO DE FUERZAS
N
Fuerzas
Restrictivas
...n
...n
Fuerzas Motrices
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2009) en Base a Collerette y Delisle
95
Es importante tener en cuenta que:

a. No necesariamente se identifica igual nmero de fuerzas motrices que
restrictivas. La cantidad puede variar.
b. Las fuerzas motrices (m) o restrictivas (r)- son consideradas simplemente
como fuerzas y no siguen una clasificacin como debilidad, oportunidad,
etc.
3. Priorizar las fuerzas m, r a fin de que en cada columna sean identificadas slo
las diez ms importantes16.
4. Evaluar la intensidad de cada una de las fuerzas, utilizando una escala 15, donde 5 implica intensidad mxima, 3 intensidad media y 1 intensidad
baja.
5. Colocar estas puntuaciones en la matriz catorce que ahora est completa.
Matriz 14
MATRIZ DE FUERZAS E INTENSIDADES
N
96
Fuerzas
Restrictivas
Evaluacin
de Intensidad
(1-5)
10
10
Fuerzas
Motrices
Evaluacin
de Intensidad
(1-5)
Fuente: GTZ/PADEP. Rivera Ren (2009) en Base a Collerette y Delisle (1988)
6. Graficar en el diagrama de campo de fuerzas, las distintas fuerzas con sus

respectivas intensidades, como una herramienta condensada de anlisis.
16 Para obtener instrumentos y tcnicas de priorizacin es recomendable ver Gestin por

Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas Conceptos principales e instrumentos
metodolgicos bsicos. PADEP/GTZ, 2008.
Grfico 17 DIAGRAMA DE CAMPO DE FUERZAS
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2009) en Base a Collerette y Delisle (1988)
97
7. Decidir o seleccionar las fuerzas sobre las cuales la entidad va a actuar, es

decir, aquellas en las que existe posibilidad y factibilidad de transformacin
a partir del accionar institucional.
Como ejemplo, consideremos las siguientes fuerzas que sern directamente
graficadas en el campo de fuerzas sobre la base de la Visin (situacin
deseada) Entidad efectiva y con servicios de calidad
Motrices:
1. Talento humano para la generacin de proyectos.
2. Capacidades de ejecucin financiera.
3. Procesos eficientes.
Restrictivas:
1. Disminucin de recursos financieros.
2. Demandas vecinales no resueltas a la fecha.
3. Conflictos con la Junta de Vecinos del Distrito X como generadores
de ingobernabilidad.
CAMPO DE FUERZAS (EJEMPLO)

Visin:
Entidad efectiva y con servicios de calidad
98
En este caso, la entidad podra considerar clave reducir la intensidad de las

fuerzas restrictivas 1 (disminucin de recursos financieros) y 3 (conflicto con
Junta de Vecinos) para lo cual podra establecer algunas polticas concretas en
el campo de la ampliacin de la base de ingresos y un Programa de resolucin
de conflictos. Asimismo, podra concentrar sus esfuerzos en la fuerza motriz 1
(talento humano) para lo cual podra fortalecer sus procesos de capacitacin y
motivacin a travs de programas especficos que seran establecidos en el Plan
de Desarrollo Institucional.
El diagnstico institucional cualquiera de las metodologas anotadas- cierra
el marco estratgico y prepara a la entidad para el momento de la decisin de
estrategias.

1.
De qu se ocupa el Marco Estratgico? Defina y Caracterice.
2.
Cmo se definen los productos institucionales? Cmo se

clasifican? Qu diferencias existen entre los distintos tipos de
productos?
3.
Seale el proceso metodolgico de identificacin de productos.
4.
A qu nos referimos con actores clave? Cmo se identifican

actores clave?
5.
Defina y caracterice el mandato social y el mandato poltico.
6.
Qu son las perspectivas o reas de xito?
7.
Qu se entiende por visin extendida? Cmo se construye

una visin extendida? Seale un ejemplo.
8.
Qu son las polticas institucionales? Cmo se las formula?
9.
De qu se ocupa el diagnstico institucional?
10. Caracterice los siguientes elementos:

Anlisis externo
Anlisis sistmico
Fuerzas restrictivas
Fuerzas motrices
99
Captulo V
Momento de la Eleccin
V. Momento de la Eleccin
La estrategia sin tctica es el camino ms
lento hacia la victoria, pero la tctica sin
estrategia es el camino seguro a la derrota
Sun Tzu
La Eleccin Estratgica aborda el momento

en el que la entidad define el camino hacia la
concrecin de los mandatos definidos en el
marco estratgico, considerando las restricciones
y potencialidades que ha identificado. Este es un
momento de toma de decisiones en cuanto a
distintas opciones y recursos a ser movilizados.
En este momento son formulados los Objetivos
de Desarrollo Institucional (ODI) en el marco de
estrategias derivadas de polticas institucionales,
ya articuladas a mandatos superiores (polticas
de desarrollo) en el Marco estratgico. Las
formulaciones que se hacen en la Eleccin
Estratgica apuntan a mejorar el desempeo
institucional para la creacin de efectos con
valor pblico y al desarrollo de capacidades
de la entidad. Al mismo tiempo, los ODI
constituyen el eslabn clave para la Rendicin
Participativa de Cuentas.
En general, la Eleccin Estratgica se ocupa
de:
La construccin de Objetivos de Desarrollo
Institucional.
La traduccin de los objetivos en medidas o
indicadores.
La definicin de un diccionario de
indicadores.
Construccin de Objetivos de
Los Objetivos de Desarrollo Institucional son
efectos o resultados concretos que una entidad
pblica compromete para su ejecucin, en
El Bamb Japons
No hay que ser agricultor para saber
que una buena cosecha requiere de
buena semilla, buen abono y riego.
Tambin es obvio que quien cultiva
la tierra no se detiene impaciente
frente a la semilla sembrada, y grita
con todas sus fuerzas: Crece!
Hay algo muy curioso que sucede con
el bamb japons y que lo transforma
en no apto para impacientes: La
semilla es sembrada, abonada y
regada constantemente. Durante
los primeros meses no sucede nada
apreciable.
En realidad no pasa nada con la
semilla durante los primeros siete
aos, a tal punto, que un cultivador
inexperto estara convencido de
haber comprado semillas infrtiles.
Sin embargo, durante el sptimo ao,
en un perodo de slo seis semanas
la planta de bamb crece ms de
30 metros! Tard slo seis semanas
en crecer? No, la verdad es que se
tom siete aos y seis semanas en
desarrollarse.
Durante los primeros siete aos de
aparente inactividad, este bamb
estaba generando un complejo
sistema de races que le permitiran
sostener el crecimiento que iba a
tener despus de siete aos.
103
un perodo de tiempo concreto, en el marco de la Visin Institucional y que

contribuyen directamente a polticas institucionales.
La naturaleza estratgica de los ODI apunta ms hacia la cualidad de criticidad
que al tiempo. Es estratgico aquello que afecta la vida misma de una entidad
pblica y el cumplimiento de sus mandatos. Tales logros muchas veces pueden
ser de corto plazo. Otros efectos se conseguirn en plazos ms extensos y, a
en ocasiones, poniendo a prueba la voluntad y el empeo de la entidad y sus
autoridades.
As como las polticas institucionales articulan la planificacin del desarrollo con
las decisiones institucionales, los ODI articulan la planificacin institucional
con la planificacin operativa de corto plazo. Por eso, los ODI deben estar
estrechamente relacionados con efectos controlables por la entidad17.
Acuerdos conceptuales para la Identificacin de

Objetivos de Desarrollo Institucional
En el proceso de identificacin de ODI es importante tener claramente
precisados algunos conceptos, ya mencionados en el marco estratgico, aunque
all con carcter ms general. Particularmente interesan aqu los conceptos de
efectos e impactos
Efectos
104
Cambios en capacidades, comportamientos y recursos, tanto interna como

externamente, a partir del grado de utilizacin de los productos institucionales
(bienes, normas y servicios).
Por ejemplo, la implementacin del Plan de Desarrollo Institucional es un
efecto deseado, en tanto que el Plan constituye el producto fundamental
para lograrlo.
Impactos
Cambios significativos en las condiciones de vida de la poblacin creados por
efectos agregados de distintas redes institucionales.
Por ejemplo, la reduccin de la tasa de analfabetismo de la poblacin es
un impacto porque transforma las condiciones de vida en un sentido de
desarrollo equitativo con bienestar social. Al mismo tiempo, este impacto
es generado por la agregacin de distintos efectos logrados por entidades
pblicas (como el Ministerio de Educacin, los gobiernos departamentales
y los gobiernos municipales), privadas (como los centros de educacin no
financiados por el Estado pero que asumen sus directrices de poltica) y
de otros sectores (por ejemplo las organizaciones sin fines de lucro que no
dependen del Estado pero que intervienen de alguna forma en el proceso
de alfabetizacin alinendose a la poltica estatal).
17 Un efecto es controlable en la medida en que est respaldado por productos que genera la
entidad segn sus facultades.
Los ejemplos siguientes extienden la aplicacin de los conceptos.

EJEMPLOS DE PRODUCTO/EFECTO/IMPACTO
Efecto
Producto
Impacto
(contribuciones)
Cambios en
comportamientos,
actitudes, recursos
de las personas
originados por el
grado de uso de los
productos
Resultados parciales
generados por una
entidad
Transformacin de la situacin
en la que vive una comunidad
especfica
Municipio ms
limpio
Basureros pblicos
Disminucin de la incidencia de
enfermedades
Cuentas claras
Entidad auditable
Comportamiento
normalizado de
las personas con
relacin a recursos
estatales.
Campaas de
informacin
y educacin
ciudadana
Reglamento de
Tesorera
Disminucin de los desastres

provocados por basura.
Disminucin de la
contaminacin urbana.
Entidad transparente
Disminucin de la corrupcin
con recursos pblicos
Control
Informacin abierta.
Para una adecuada construccin de los Objetivos de Desarrollo Institucional se

requiere determinar con precisin los efectos pretendidos, los efectos a lograr.
Metodologa para la Identificacin de Objetivos de

Para definir ODI es necesario utilizar, como herramienta, el mapa estratgico de
todas y cada una de las polticas o lneas de accin que la entidad ha definido.
La construccin del Mapa Estratgico

El Mapa Estratgico es una herramienta que permite describir la estrategia
institucional para cada una de las polticas definidas a partir de las relaciones o
hiptesis de causa y efecto.
Por ejemplo, un Gobierno Municipal que define una poltica de mejoramiento
de la calidad y transparencia para el trmite de catastro urbano y rural, establece,
para su cumplimiento, que el procedimiento de catastro sea ms efectivo y que
los costos y tiempos del trmite estn fijados y sean pblicos. En vista de que
el procedimiento nuevo debe ser probado con un grupo focal de interesados, el
Gobierno Municipal requerir formular y ejecutar un programa presupuestario
105
de mejoramiento del servicio de catastro que, finalmente, permitir verificar con

la poblacin a travs del grupo focal- que el servicio, efectivamente, mejor.
Grficamente esto se podra ver as:
EJEMPLO DE MAPA DE XITO

Poltica de mejoramiento de calidad y
transparencia del trmite de catastro
urbano y rural
Poblacin satisfecha con el

nuevo trmite de catastro
Formulacin y ejecucin de un
Programa de Mejoramiento del trmite
para aplicacin generalizada
Ajustes al trmite en base

a prueba piloto
106
Informacin del
trmite visible y
pblica
Prueba Piloto
del trmite
Ajuste del trmite

de catastro en
tiempo y costo
En el ejemplo anterior, la ruta construida de abajo hacia arriba tiene en cuenta,

como orientacin esencial, la poltica a la que debe contribuir. Algunos elementos
importantes de este ejemplo:

Cada elemento del mapa puede ser redactado en trminos de un efecto (de
acuerdo a la definicin de ste).
Cada efecto -en el mapa- constituye un ODI, cuya redaccin definitiva se

precisar posteriormente.
Los efectos pueden ser distribuidos en categoras de resultados: las

perspectivas definidas en el marco estratgico. As por ejemplo, la prueba
piloto podra estar dentro de la perspectiva de gestin operativa, en tanto
que el efecto de poblacin satisfecha con el nuevo trmite de catastro
podra ubicarse en la perspectiva de Desarrollo de la Comunidad. Cuando
se trabaja el mapa estratgico, considerando adems las perspectivas, la
precisin y calidad de ste mejoran.
Los efectos se construyen desde la perspectiva ms interna (tramite ajustado

en tiempo y costo) hasta la ms externa (poblacin satisfecha). En suma,
todo lo anotado constituir la estrategia para ejecutar la poltica, en este
caso, de mejoramiento de la calidad y transparencia de un trmite.
Veamos cmo sera el mapa con las perspectivas ya descritas en el marco

estratgico:
EJEMPLO DE MAPA ESTRATGICO UTILIZANDO LAS

PERSPECTIVAS DEL CMII
Poltica: Mejoramiento de la calidad y transparencia
en el trmite de catastro urbano y rural
Desarrollo de la
Comunidad
Poblacin
satisfecha con el
trmite de catastro
Disminucin
de costos del trmite
para la poblacin
Inversin Pblica
Ejecucin del
programa de
mejoramiento de
trmite (PMT)
Formulacin
del PMT
HCM aprueba plan

de mejoramiento de
trmite
Legitimidad y
apoyo
Gestin Operativa
107
Asignacin de
recursos para
el PMT
HCM aprueba
recursos para un Programa
de mejoramiento de
trmite
Prueba Focal del trmite de

catastro optimizado con usuarios
seleccionados aleatoriamente e
interesados
Propuesta de
optimizacin ajustada de
tiempos, pasos y costos
del trmite de Catastro
Personal capacitado
en administracin de
procesos
Ejecucin de
prueba piloto con
grupo focal
Indudablemente, la calidad y precisin del mapa estratgico mejora notablemente

cuando en su construccin se utiliza las perspectivas del Cuadro de Mando
Integral Institucional (CMII) alineadas a las polticas institucionales. Asimismo,
se dibuja los Objetivos de Desarrollo Institucional en trminos de efectos y
causas.
Ya sea que el mapa estratgico se construya de arriba hacia abajo (partiendo de la
perspectiva ms externa hacia la ms interna) o de abajo hacia arriba (partiendo
de la perspectiva ms interna hacia la ms externa), metodolgicamente es
importante considerar las siguientes preguntas:

Qu se pretende alcanzar en la perspectiva? Esta pregunta se orienta

a definir el efecto principal en cada una de las perspectivas. En el caso del
ejemplo, se puede ver que en la perspectiva de Inversin Pblica se procura
fundamentalmente que un programa de mejoramiento de trmites se
encuentre en ejecucin.
Cmo se prev alcanzar lo pretendido? Se refiere a los medios que

permitirn alcanzar el efecto principal en cada perspectiva. Siguiendo el
mismo ejemplo, se identifica -como uno de los medios- en la perspectiva
de Inversin Pblica la formulacin del programa de mejoramiento de
trmites y la asignacin de recursos.

108
Una consideracin clave respecto a estas preguntas: los cmo de una

perspectiva superior (por ejemplo de la perspectiva de Inversin Pblica
respecto a Legitimidad y Apoyo) constituyen el qu de la perspectiva
inmediatamente inferior. As por ejemplo, para formular un programa de
mejoramiento de trmites se necesita, en la perspectiva de apoyo y legitimidad,
que exista una decisin formal del Honorable Concejo Municipal de
asignacin de recursos a tal programa. En este caso esta decisin constituye el
cmo para el qu (formulacin del programa).
Por qu se pretende ese logro? Una pregunta til para verificar la

consistencia del mapa estratgico es preguntarse por que la entidad desea
lograr determinado objetivo. Normalmente la respuesta ser: porque
logrando esto se lograr el siguiente objetivo.
Un ejemplo: Por qu la entidad desea ejecutar una prueba piloto con un

grupo focal de usuarios? Porque logrando esto se tendr una propuesta de
optimizacin ajustada en tiempos, costos y pasos para el trmite del Catastro
Formulacin de Objetivos de Desarrollo Institucional

Los Objetivos de Desarrollo Institucional figuran en los mapas estratgicos para
cada una de las polticas institucionales definidas. Sin embargo, normalmente en
los mapas estn formulados como ideas fuerza, es decir, contienen la sustancia
de lo que ser cada ODI.
En la prctica, los Objetivos de Desarrollo Institucional, como cualquier

objetivo, estn sujetos a restricciones18:
a.
Alcance.
b.
Tiempo.
c.
Calidad.
d.
Competencia.
La restriccin de Alcance
La primera restriccin considera importante que el objetivo tenga un umbral
o lmite. Qu incluye el objetivo y hasta qu punto puede ser logrado en el
tiempo del PDI?

Por ejemplo, la consideracin de esta restriccin en el objetivo de

poblacin satisfecha con el trmite de catastro, posiblemente conduzca a
una delimitacin como la siguiente: Al menos 90% de la poblacin que
realiza el trmite de Catastro est satisfecha con el mismo. Obsrvese que
este ODI est tambin limitado a un trmite especfico (Catastro)
Es importante que la restriccin de alcance tambin considere el escenario

presupuestario, en la medida que las perspectivas de asignacin de recursos
presenten una tendencia favorable (algo que probablemente ya se discuti en
el PESTLM) esta restriccin no ser tan importante. Pero ser determinante en
caso contrario.
La restriccin de Tiempo
La segunda restriccin es el lmite de tiempo. Los objetivos y las polticas
institucionales no deberan tener carcter indefinido, pues eso limita severamente
las posibilidades de evaluacin. En tal sentido, es importante considerar la
concrecin de cada ODI en un perodo mximo de tiempo.

Siguiendo el ejemplo anterior y aplicando ahora la restriccin de tiempo,

el ODI podra formularse como: Hasta diciembre de 2015, al menos el
90% de la poblacin que realiza el trmite de catastro est satisfecha con el
mismo.
La restriccin de Calidad
Es importante establecer algunos estndares de calidad a los ODI. Por ejemplo,
la satisfaccin de los usuarios de determinado servicio pblico es un estndar
18 La nocin de las restricciones proviene de la teora de proyectos de desarrollo formulada por
PM4DEV. En el caso de los proyectos, no se considera explcitamente la competencia como
restriccin sino el presupuesto. Tales restricciones, muy tiles, son importantes en el marco
de la Gestin por resultados y Rendicin Participativa de Cuentas proceso que considera a cada resultado priorizado como un proyecto.
109
adecuado. Otros estndares pueden ser identificados en otros ODI, tales como
el conocimiento experto de quienes realizan un ajuste al proceso, la concertacin
de un ODI con la comunidad respetando sus principios y cultura, etc.
La restriccin de Competencia
Esta es una prueba para los ODI. La pregunta es: en qu productos institucionales
(especificados en el marco estratgico) se apoya el ODI para su consecucin? En
funcin de la competencia es probable que el efecto sea totalmente controlable o
no corresponda su ejecucin a la entidad. En este ltimo caso, el Objetivo debe
ser ajustado.

Por ejemplo, la implementacin de un Programa de Mejoramiento del

servicio de Catastro corresponde a un Gobierno Municipal de acuerdo
a la normatividad vigente. Cualquier entidad pblica de otro nivel de
Gobierno, con un objetivo similar, deber ajustar el ODI por la restriccin
de competencia.
Teniendo presente las restricciones es muy importante que los ODI estn
redactados como efectos, no como acciones o productos a ser logrados.
110
Un efecto se reconoce por su cualidad final: si se tiene el plan, el efecto es

implementarlo; si se logran capacidades, el efecto es que stas permitan lograr
algo; si se tienen productos, el efectos es que sean utilizados. Cuando el ODI
es planteado como efecto, se asume que el desafo ser la creacin de insumos
y productos (ver grfico 3) que figurarn como metas de indicadores en el
Cuadro de Mando Integral Institucional o como indicadores impulsores de los
indicadores de efecto.
La Traduccin de los ODI en Medidas o Indicadores

Hasta este momento la entidad tiene claridad en todos sus mandatos, ha articulado
las polticas institucionales a las polticas de desarrollo y ha definido la estrategia
para concretar cada poltica a travs de mapas estratgicos, a partir de los cuales
son formulados los ODI. El paso siguiente es la traduccin de los Objetivos
en medidas o indicadores que permitirn en el momento de Implantacin
Estratgica la formulacin del Cuadro de Mando Integral Institucional.
La definicin y clasificacin de indicadores o medidas es importante para el
trabajo que sigue. A saber:
Medidas o Indicadores
El trmino medida hace referencia a un patrn o estndar de medicin
del ODI. En general ser utilizado este trmino como sinnimo de
indicador.
Los Indicadores que requiere cada ODI son numricos. Esto quiere decir
que se caracterizan por la capacidad de cuantificar el contenido mismo
del ODI. Esta caracterstica de indicador/medida se orienta a reducir la
incertidumbre respecto al grado de avance del PDI.
Un ODI puede tener ms de una medida. Hay alguna probabilidad
que no todo lo que se desee y se deba- medir del Objetivo sea posible
sintetizar en un solo indicador. Sin embargo, considerando esta flexibilidad,
es importante limitar al mximo la cantidad de indicadores considerados
en el PDI.
Distintos tipos de Indicadores

El conocimiento tcnico es importante para la definicin de indicadores.
Igual importancia en este camino tiene la imaginacin, ya que es posible
medir todo si se encuentran las medidas correctas.
Una consideracin importante de los ODI radica en el hecho de que
muchos de ellos estn en la esfera de los activos intangibles, es decir,
elementos crticos para la generacin de valor pblico y la ejecucin de
polticas institucionales pero que no responden a ninguna clasificacin
financiera convencional. Por ejemplo, los activos polticos que requiere
una entidad para ejecutar ciertas prioridades y que estn descritos como
ODI en la perspectiva de Apoyo y Legitimidad son activos intangibles que
requerirn ser descritos y medidos a travs de indicadores no financieros.
La siguiente clasificacin de indicadores no exhaustiva- basada en el trabajo
de Medina y Meja (1993:167) facilita la construccin de los mismos.
Los Indicadores o medidas pueden ser clasificados segn:
Los medios y los recursos
Los resultados y los productos
Los usuarios o clientes
El contexto
De esta manera podemos hablar de los siguientes tipos de indicadores:
Internos a cada conjunto: Indicadores de estructura.
Relaciones Medios Actividad
De resultados o satisfaccin de usuarios
De resultados hacia el contexto
111
Indicadores de Estructura
a. Estructura de Medios
Corresponde a la generacin de informacin sobre los recursos o medios
utilizados para la realizacin de la actividad o la consecucin de un objetivo.
Ejemplo:
Tcnicos
1) Funcionarios/as
Funcionarios/as Totales

Administrativo
2) Personal
Personal de Servicio

b. Estructura de Actividades o Productos
112
Se refiere a un anlisis del conjunto de las actividades y/o los productos de la

organizacin o unidad en cuestin. Suele ser importante considerar cmo son
repartidos los productos que genera y las proporciones que guardan unos con
respecto de otros, aunque muchos de ellos son ambiguos y exigen contar con
una norma de referencia.
Ejemplo:
Actividades Nuevas
Actividades Totales
Productos especializados
Productos uso comn
c. Estructura de Usuarios o Clientes

Corresponde al anlisis de los usuarios de los servicios o de los clientes que
reciben un producto (bien, norma, servicio). Pueden ser analizados desde
diversos criterios de clasificacin o tipificacin, incluso con una interconexin
de variables y el uso de tcnicas estadsticas. Estos indicadores permiten analizar
a quin beneficia un ODI. Por ejemplo:
Usuarios de un servicio pblico:

Una vez al ao
Dos a cinco veces al ao
Seis a 10 veces al ao
Ms de 10 veces al ao
Beneficiarios de agua potable:

Industriales
Particulares
Beneficiarios del Programa de Salud:

Sin ingresos
Con ingresos menores a un salario mnimo
Con ingresos mayores a un salario mnimo
Vacunados por zona:

Zona Rural
Zona Urbana
Zona centro
Zona Sur
Zona Norte
Indicadores de Relaciones Medios/ Actividad

a) Indicadores de Capacidad
Se refieren a la capacidad de generacin de un producto. Por ejemplo:
N de consultas de un mdico en una posta en tiempo x
N posible de consultas
N de automviles estacionados lcitamente + N de automviles estacionados lcitamente
N de estacionamientos
El anterior indicador, por ejemplo, permite medir/ captar el grado de indisciplina

un activo intangible- respecto a una norma.
Llamadas telfonicas que no se concretan por saturacin de central telefnica
b) Indicadores de Productividad
Se refieren al incremento en las capacidades o en la generacin de resultados.
Existen varias definiciones de productividad. En este caso se establece la
productividad como una relacin de la produccin lograda y los insumos
requeridos en un perodo determinado.
113
Ejemplo:
Produccin
Factores de Produccin
Atencin a usuarios
Personal en Ventanilla nica
Es posible construir un ndice por la comparacin de indicadores o medidas de
dos perodos de tiempo determinados.
Ejemplo:
P= Productividad
114
Dictmenes emitidos/da
P 2002 =
Dictaminadores que intervinieron
P 2003 =
Dictaminadores que intervinieron
12
10
= 1,2
16
10
= 1,6
Esto significa que los ndices de Productividad fueron de 1,2 para el 2009 y de
1,6 para el 2010. Si comparamos la productividad de los dos perodos:
P 2003/ 2002
= 1,6
1,2 1
= 1,33 - 1
= 0,33
Lo que significa que el ndice de Productividad se incremento en 33%. Para

calcular la productividad en una actividad en la cual interviene personal que
participa tambin en otras tareas, resulta necesario cuantificar las horas/hombre
dedicadas a aquella y dividir entre las unidades obtenidas.
Usando el mismo ejemplo, el clculo sera:
P(2002) =
P(2003) =
Horas-Hombre dedicados
Horas-Hombre dedicados
12
80
= 0,15
16
80
= 0,20
P(2003/2002) = 0,20
0,15 -1= 1,33-1 = 0,33
Para el caso de personas que atienden diversas tareas, resulta til identificar las
horas hombre que dedican a cada actividad y con base a stas se puede proceder
a estimar su productividad global o grado de participacin en la misma, as
como los costos unitarios en que incurren para su ejecucin.
Indicadores de Resultados o Satisfaccin a Usuarios

a) Indicadores de Eficacia
Corresponden a un registro sobre el alcance de objetivos o metas establecidas
para el proyecto o proceso de cambio. La eficacia es la capacidad de lograr
objetivos y metas programadas.
Objetivos alcanzados
Eficacia de objetivos=
Objetivos programados
Metas alcanzadas
Eficacia programtica=
Eficacia presupuestaria=
Metas programadas
Presupuesto Ejecutado
Presupuesto Comprometido
b) Indicadores de Eficiencia
Estn referidos al alcance de resultados pero medidos en relacin a los recursos
disponibles o bien, el alcance de los objetivos con un mnimo de recursos
utilizados. Eficiencia es el cumplimiento de los objetivos y metas programadas
con un mnimo de recursos disponibles.
Eficiencia de objetivos=
Eficiencia programtica=
Objetivos Logrados
Recursos Aplicados
Eficacia programtica
Eficacia presupuestaria
c) Indicadores de Calidad del Producto

Aqu importa no slo la generacin del producto y/o su prestacin, tambin se
requiere contar con indicadores de satisfaccin de la ciudadana que utiliza los
productos institucionales. La calidad es definida como ese grado de satisfaccin
lo que, en ocasiones, puede ser interpretado subjetivamente. En este sentido,
en muchas ocasiones, se prefiere contar con indicadores de no satisfaccin,
es decir, medir la no calidad, pensando que siempre ser posible mejorar
caractersticas, usos o presentaciones de los productos institucionales, de forma
tal que incrementen la satisfaccin ciudadana.
Ejemplo:

Horas de no disponibilidad del servicio
Descomposturas
Fugas de agua
Tiempo de espera
Ausentismo
Quejas
115
Indicadores de Resultados Contextuales

a) Indicadores de cobertura
Reporta sobre el grado en que se cubre el servicio o se distribuyen los servicios
con respecto a la entidad que los genera.
Ejemplo:

Poblacin atendida en servicios de salud

Centro x
%

Centro y
%

Centro z
%

Sector privado %

Pasajeros medidos por el sistema de transporte colectivo
b) Indicadores de Incidencia
116
Miden el efecto directo de la entidad en determinadas reas. Un ejemplo

tpico son las campaas de vacunacin que permiten la disminucin de ciertas
enfermedades. Sin embargo, hasta qu punto la disminucin de las enfermedades
ha sido un efecto del accionar institucional a travs de las vacunas? De esa
magnitud se encargan los indicadores de incidencia.
Ejemplo:
El aporte a la resolucin de conflictos podra ser medido a travs de un indicador
de Incidencia.
I=Incidencia
N de demandas de conflictos resueltos mediante convenio

N de demandas de conflictos colectivos identificados
En general, elegir un indicador o configurar uno guarda estrecha relacin con la

disponibilidad de informacin o con el costo de acceso a dicha informacin19. Es
posible que existan muchos indicadores deseables pero cuyo costo de medicin
supere el beneficio de la informacin conseguida. De all que cuando la
informacin es inexistente o muy compleja en su construccin es recomendable
analizar las opciones y verificar cun crtica ser la informacin a ser recogida.
Cuando las medidas han sido definidas, el paso a dar es la creacin de un
diccionario de indicadores. Es a partir de este momento que la entidad comienza
a unificar el lenguaje y comprensin sobre todas las categoras del plan: ya no
existen distintas interpretaciones del significado de los objetivos y por tanto el
PDI se constituye en una poderosa herramienta de comunicacin estratgica.
19 Lo que suele denominarse como economa de la informacin.
Crear un Diccionario de Indicadores

Es recomendable que, antes de su tratamiento en el CMII, las medidas definidas
sean formalizadas en un diccionario de indicadores el que fija los conceptos,
decisiones, responsabilidades, etc. Al mismo tiempo constituye un elemento clave
de consulta sobre la naturaleza de los indicadores para el personal de la entidad y
para cualquier otra persona interesada en el desempeo de la entidad.
El diccionario de indicadores podr ser un anexo al PDI. Es probable que
requiera actualizacin permanente, en funcin de las veces que el mismo plan o
el CMII tambin sea ajustado.
En la prctica, puede utilizarse la ficha descrita en la matriz quince como modelo
de diccionario de indicadores.
Matriz 15
DICCIONARIO DE INDICADORES
Medida
El Ttulo, contenido o esencia de la medida
Propsito
Por qu estamos haciendo esta medicin?
Perspectiva
A qu perspectiva pertenece el indicador?
Contribucin a...
Hacia qu objetivo superior contribuye esta medida?
Meta del indicador
Cul es unidad de cuantificacin precisa del resultado de la

medida?
Frmula
Cmo se mide? - sea preciso
Frecuencia
Cul es el perodo de medicin?
Responsable de la medicin
Quin mide? Quin recolecta y analiza los datos?
Fuente de los datos
Cul ser el origen de los datos?
Propietario del indicador
Quin responde operativamente o debe tomar decisiones/

acciones respecto al indicador?
Qu decisiones toma el
propietario de la medida o
indicador?
Sobre la base de los datos, qu acciones o decisiones deben

ser tomadas?
Comentarios
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera en base a Bourne, Mike (2008)
Como se observa, el diccionario de indicadores es tambin una prueba de los

mismos. En la medida en que se encuentren vacos a las categoras de informacin
solicitadas ser incluso necesario redefinir el indicador.
Las categoras de informacin requeridas son:
La medida. Si el indicador tiene algn ttulo genrico
Por ejemplo: eficiencia presupuestaria. Se colocar esta informacin en este
campo.
Propsito. La utilidad del indicador.
Por ejemplo: establecer el grado en el cual la Unidad de proyectos ejecuta el
presupuesto para la poltica institucional x.
Perspectiva. Sealar a qu perspectiva del CMII pertenece el Indicador.
117
Por ejemplo: el indicador de eficiencia presupuestaria est en la perspectiva

de Inversin Pblica.
Contribucin. Sealar a qu objetivo superior est contribuyendo la
medida.
Por ejemplo: si el indicador de eficiencia presupuestaria que traduce
un ODI, ser necesario revisar en el mapa estratgico cual es el objetivo
inmediatamente superior que est conectado a ste. Podra ser que el objetivo
inmediatamente superior corresponda a la perspectiva de Desarrollo de la
Comunidad y sea: 120 familias beneficiadas con viviendas en el Norte de
Potos.
Este campo debe estar vaco cuando se est llenado un ODI que no tiene
otro superior (por ejemplo el ODI final de la perspectiva Desarrollo de la
Comunidad).
Meta del Indicador. Sealar la meta del indicador. Las metas en general
son unidades de cuantificacin del indicador. Es probable que un indicador
tenga ms de una meta.
Por ejemplo, la meta de eficiencia presupuestaria podra ser fijada entre
90% y 100% anualmente a partir del ao en que se formula el PDI.
Frmula. La expresin matemtica del indicador.
Por ejemplo, el indicador de eficiencia presupuestaria podra corresponder
Ejecucin Presupuestaria
a la expresin: Programacin Presupuestaria
118
Frecuencia. El tiempo entre una medicin y otra. Algunos indicadores podran

ser medidos anualmente, en tanto que otros, semestral o trimestralmente
segn sea la necesidad de informacin.
Responsabilidad de la medicin. Especificar el nombre y puesto de quien
levanta los datos de estado del indicador. Por principio, debe ser distinto al
propietario del mismo.
Fuente de los datos. Precisar el origen de la informacin. Si existen
problemas con este campo, es probable que sea necesario revisar la viabilidad
del indicador.
Propietario del Indicador. Puesto y nombre de quin es responsable de
rendir cuentas por el indicador.
Decisiones sobre los resultados. Si ser pertinente tomar algunas decisiones
con los resultados de la medida, sta debe precisarse en este campo.
Por ejemplo, si el estado del indicador de eficiencia presupuestaria es
muy inferior a la meta, entonces la brecha de desempeo institucional es
muy amplia. Podra establecerse como regla de decisin una coordinacin
ms cercana con la Oficiala Mayor de Finanzas o el ajuste de procesos de
desembolso.
Comentarios. Este campo est abierto a cualquier impresin del propietario
de la medida o una memoria de las acciones que tom para el cumplimiento
de las metas del indicador.
Con el diccionario de indicadores elaborado, el momento de la Eleccin
Estratgica ha sido concluido. La entidad est preparada para construir el CMII
y dar los pasos finales en la formulacin del Plan de Desarrollo Institucional.

1.
Seale brevemente el objetivo del momento de Eleccin Estratgica.
2.
Qu es un Objetivo de Desarrollo Institucional?
3.
Qu es un efecto? Qu diferencia tiene respecto a los impactos?
4.
Cules son los pasos metodolgicos para la construccin de ODI?
5.
Cmo se construyen los mapas estratgicos? Se requieren mapas

estratgicos para todas las polticas institucionales?
6.
Qu son las medidas? Cmo se clasifican?
7.
Explique y seale un ejemplo de Diccionario de Indicadores.
119
Captulo VI
Momento de la
Implementacin
Estratgica
VI. Momento de Implementacin

Estratgica
Si es difcil, lo har de inmediato;
si es imposible tardar un poco ms
Robert Baden Powell
La Implementacin Estratgica constituye el arranque del proceso de ejecucin

del PDI. La configuracin del Cuadro de Mando Integral Institucional es el
elemento esencial para la ejecucin del PDI.
Los pasos metodolgicos consisten en:
La formulacin del Cuadro de Mando Integral Institucional.
Los ajustes finales y consiguiente aprobacin.
La revisin, en su caso, reestructuracin de la entidad o de ciertas reas.
La articulacin con los Programas o Planes Operativos de Corto Plazo.
Formulacin del Cuadro de Mando Integral

Institucional (CMII)
El Cuadro de Mando Integral es una herramienta clave en la Planificacin
Institucional y las reformas que emprenden las entidades del sector pblico. Una
adecuada formulacin del CMII permite a la entidad gestionar ptimamente
las polticas y objetivos definidos, establecer procesos de responsabilizacin
por resultados, articular prioridades del PDI con prioridades de corto plazo
e institucionalizar la rendicin de cuentas hacia actores relevantes internos y
externos.
La real utilidad del CMII es la gestin de las estrategias (polticas y objetivos
institucionales), el monitoreo y evaluacin; asimismo, tal como se seal en el
momento anterior es til para la comunicacin.
El CMII traduce en indicadores medidas, metas y responsabilidades
concretas la ejecucin de las polticas y objetivos institucionales.
La historia del Cuadro de Mando est estrechamente vinculada con el futuro
de una entidad (por lo tanto, con la Visin Institucional y las perspectivas de
sta), partiendo de la premisa de que el futuro se construye a partir del presente,
considerando el pasado como un elemento de anlisis y orientacin (por las
lecciones aprendidas) pero no como determinante del xito o fracaso de la
Planificacin. Esto se entiende desde la mirada de que el pasado reflejado en
estados Financieros y Presupuestarios- no permite tomar decisiones ahora. El
momento de actuacin de la entidad, la construccin de los efectos (xito) es
ahora.
123
Sin embargo, los Estados financieros y herramientas presupuestarias siguen

siendo valiosos porque permiten constatar, en el presente y futuro si las acciones
y decisiones fueron las ms acertadas. De all que, indefectiblemente, una de las
perspectivas estratgicas del CMII es la perspectiva financiera (Perspectiva de
Presupuesto e Inversin Pblica)20.
El Cuadro de Mando Integral como Sistema de Gestin Estratgica (Gestin por
Resultados) para la planificacin es un poderoso impulsor de los resultados clave
que debe lograr la entidad con las acciones que peridicamente va realizando.
Una ventaja adicional del CMII es que permite rpidamente actuar en escenarios
alternativos.

Por ejemplo, nuevas ideas y emprendimientos pueden ser incorporados, as

como desechar iniciativas que se constata no funcionan.
El Cuadro de Mando se considera integral, porque existe vinculacin y equilibrio

entre las distintas perspectivas estratgicas. La entidad tiene una Visin que
lograr y desde perspectivas financieras y no financieras son formulados polticas
y objetivos que apuntan a su cumplimiento.
124
Como ha sido sealado, el Cuadro de Mando Integral Institucional es una

herramienta de Comunicacin. Este es su atributo ms potente. Un CMII
bien diseado describe la ejecucin de los objetivos y polticas institucionales
en trminos de resultados, indicadores medidas, metas, responsabilidades.
Cuando los resultados del Cuadro de Mando de la institucin son compartidos,
las condiciones para discutir los supuestos institucionales, aprender de las
externalidades, dialogar y concertar futuras modificaciones estn dadas.
La ejecucin de las estrategias, claramente detalladas en las perspectivas
estratgicas del CMII, por su complejidad debe plasmarse en programas
y proyectos a ser incorporados en la planificacin de corto plazo y en el
presupuesto. A su vez, estos deben estar sustentados por activos intangibles (por
ejemplo organizacin administrativa y sistema de administracin de personal)
cuyas caractersticas promuevan la eficiencia interna y fomenten una cultura de
excelencia, compromiso y responsabilidad.
Formalmente el Cuadro de Mando Integral Institucional, para su
aplicacin en la gestin pblica, est definido como un conjunto
cuidadosamente seleccionado de medidas derivadas de las polticas
institucionales y cuyo fin es traducir, gestionar y comunicar stas,
constituyndose, as, en el principal sistema de gestin estratgica de las
entidades de las entidades pblicas.
20 Las otras tres perspectivas estratgicas del CMII son: Desarrollo de la Comunidad, Apoyo y
Legitimidad, y Desarrollo Institucional y Gestin Operativa; es decir, las mismas perspectivas
de la Visin Institucional.
Acuerdos conceptuales para la Construccin del

Cuadro de Mando Institucional
Dos conceptos, adicionales a los ya vistos en el momento anterior, son
importantes:
Metas
Son las unidades de cuantificacin de los resultados esperados, de las medidas o
indicadores del Cuadro de Mando Integral Institucional.
Los indicadores pueden tener ms de una meta.

Por ejemplo, en el ao 2004 el entonces Viceministerio de Participacin

Popular defini metas anuales para cada uno de los indicadores de su
CMII. Otras entidades han optado por establecer metas mnimas y
satisfactorias como criterios.
Propiedad de Indicadores
Se entiende por propiedad de los indicadores la responsabilidad, indelegable de
un puesto dentro de la estructura institucional, por la concrecin de la meta o
las metas del indicador y la rendicin pblica y participativa de cuentas sobre
sta, tanto a nivel interno organizacional- como externo (actores relevantes
identificados).
Metodologa para la formulacin del Cuadro de Mando

Integral Institucional (CMII)
En la prctica, la formulacin del CMII ha comenzado en el momento de la
definicin de indicadores y con ms precisin en la elaboracin del diccionario
de indicadores. Los siguientes pasos que deben ser dados son:
1.
Identificar o ajustar metas para cada indicador.
2.
Establecer responsabilidades o propietarios para cada indicador.
3.
Identificar acciones estratgicas para la concrecin de las metas del

indicador.
4.
Consolidar toda la informacin.
5.
Presentar el CMII.
125
La Matriz diecisis presenta el Cuadro de Mando Integral Institucional:

Matriz 16
CUADRO DE MANDO INTEGRAL INSTITUCIONAL (CMII)
Perspectiva/rea de xito
Objetivo/
Resultado
Indicador/Medida de
resultado (MR)
Objetivo/
Resultado
126
Indicador/Medida de
resultado (MR)
Objetivo/
Resultado
Indicador/Medida de
resultado (MR)
Objetivo/
Resultado
Indicador/Medida de
resultado (MR)
Desarrollo de la comunidad
Meta(s)
Propietario
de la
Medida
Acciones
estratgicas
(Generacin
de insumos
y productos
necesarios
para lograr la
meta)
Meta(s)
Propietario de
la Medida
Acciones
estratgicas
(Generacin
de insumos
y productos
necesarios
para lograr la
meta)
Meta(s)
Propietario
de la
Medida
Acciones
estratgicas
(Generacin
de insumos
y productos
necesarios
para lograr la
meta)
Meta(s)
Propietario
de la
Medida
Acciones
estratgicas
(Generacin
de insumos
y productos
necesarios
para lograr la
meta)
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2001) en base a Kaplan, Norton (2000)
Tal como visualiza la matriz, el CMII rescata en cada perspectiva estratgica

todos los ODI formulados en los mapas estratgicos (cuya redaccin fue
ajustada considerando las restricciones en el captulo anterior). Cada ODI tiene
un indicador de resultado en la segunda columna. Es posible que algn ODI
tenga ms de un indicador, sin embargo, la recomendacin es siempre la misma:
utilizar el menor nmero de indicadores o medidas para describir el ODI. La

tercera columna rescata la meta o metas del indicador y se define el propietario
del mismo. Finalmente, la columna de acciones estratgicas define operaciones
crticas para la consecucin de las metas.
1. Identificar o ajustar metas para cada indicador

Como las metas de cada medida de ODI han sido definidas en el diccionario de
indicadores, en la matriz de CMII basta copiar estas definiciones o, en su caso
ajustar las mismas. En esta ltima situacin, debe actualizarse el diccionario.
2. Establecer responsabilidad o propiedad sobre cada

indicador
En trminos ideales, cada indicador tiene slo un propietario. En casos
excepcionales, en los que la responsabilidad est compartida, la propiedad debe
recalar en slo un nivel de puestos.

Por ejemplo, si la meta del indicador obligara a trabajar a las reas de
Planificacin e Infraestructura, se colocar como propietario al Director de
Planificacin y al Director de Infraestructura. Sera incorrecto colocar como
propietario al Director de Infraestructura y al Profesional de Planificacin, ya
que son niveles jerrquicos distintos y por ende, tambin, con distinto nivel de
responsabilidad sobre resultados.
3. Identificar acciones estratgicas para el indicador

Este es un trabajo importante pero optativo. En la medida que sea necesario aclarar
qu insumos y productos deben ser elaborados para lograr el efecto establecido en
el ODI, es recomendable identificar acciones estratgicas. No siendo necesarias
mayores aclaraciones al indicador, esta columna puede permanecer vaca o en
algn caso puede ser suprimida del CMII.

Por ejemplo, considerando el indicador de eficiencia presupuestaria

presentado en el captulo anterior, la entidad podra requerir algunas
acciones crticas (en trminos de insumos y productos) para alcanzar la
meta (90% en promedio por ao). A saber:
Establecer un proceso optimizado de formulacin presupuestaria.
Establecer un proceso optimizado de ejecucin presupuestaria.
Validar e implementar los procesos optimizados (Jefe Unidad de
Presupuesto).
Las operaciones sealadas sern incorporadas en la columna final del

CMII.
127
Es importante anotar que la responsabilidad de las acciones debera estar asignada

al mismo propietario del Indicador. Si tales responsabilidades no corresponderan
al mismo propietario, ser importante aclarar en la misma columna quin es
responsable de stas (utilizando parntesis).
Por ejemplo, la accin: validar e implementar los procesos optimizados
(Jefe Unidad de Presupuesto) aclarara que esta operacin corresponde a un
responsable distinto al propietario del Indicador de eficiencia presupuestaria.
4. Consolidar toda la Informacin

Construir la matriz definitiva del CMII. Normalmente sta es tarea del rea de
Planificacin o del equipo tcnico responsable del PDI.
Es muy importante verificar la consistencia del Cuadro de Mando evitando
duplicidades en indicadores, metas, responsabilidades. Tambin es importante
la revisin del diccionario de indicadores a fin de constatar que todas las
medidas sean realistas en trminos de tiempo, mtodos de captura de datos,
responsabilidad por los datos y disponibilidad de informacin.
5. Presentar el CMII
128
Formalmente el PDI puede cerrarse con la presentacin del CMII, ya que ste
contiene toda la informacin relevante.
Una vez aprobado formalmente el CMII, el equipo tcnico o el rea de
Planificacin debe concentrar sus esfuerzos en la redaccin del documento
final del PDI, el mismo que podra tener la misma estructura utilizada en este
libro o una estructura adecuada y personalizada por la entidad. Es importante
que el Plan sea breve y consistente y que sean los anexos los que documenten
las herramientas trabajadas: el cuerpo del plan debera contener los resultados
fundamentales de esas herramientas y el CMII.
Aplicacin en cascada del Cuadro de Mando Integral

Institucional
El CMII parte de los Objetivos de Desarrollo Institucional que se traducen en
al menos una medida de resultado o Indicador de Resultado Final (IRF) as como
metas, responsabilidades y acciones clave.
Una opcin recomendable para profundizar y optimizar la aplicacin del Cuadro
de Mando Integral Institucional es su aplicacin en cascada. Esta aplicacin
considera Medidas Impulsoras o Indicadores de Resultado Intermedio en funcin
de las acciones estratgicas identificadas. Las distintas reas organizacionales
involucradas en la columna de acciones estratgicas deben traducir estas acciones

en Indicadores de Resultado Intermedio que contribuyen directa y crticamente a
la consecucin de la meta de cada Indicador de Resultado Final.
La pregunta orientadora es:

Qu indicadores y metas concretas debe ejecutar el rea para contribuir

a los indicadores de Resultado Final definidos?
Matriz 17
CMII - APLICACIN EN CASCADA
Objetivo/
Resultado
Indicador/
Medida de
resultado
final
Medidas
Impulsoras*
(MI)
Meta(s)
Propietario MI
En caso de que la Entidad opte por trabajar el CMII en cascada, las reas
organizacionales utilizarn, en todas las perspectivas, la matriz diecisiete. En
sta se copia o traslada los ODI y sus indicadores de la matriz diecisis (rea gris
en la matriz superior) y se define Medidas Impulsoras (MI) en funcin de las
acciones estratgicas), metas para cada MI y un propietario.

La aplicacin en cascada es efectiva si existe una estructura de conduccin

del CMII. Esto significa que el equipo directivo colaborado por el rea
de Planificacin- establece que las reas organizacionales elaboren la
matriz dieciocho para todos y cada uno de los ODI que tengan relacin
directa con tales reas. Los indicadores, metas y responsabilidades
deberan ser presentados al equipo directivo para su aprobacin y
ejecucin.
El grfico dieciocho permite visualizar la aplicacin en cascada del CMII. En este

caso, el CMII que traduce directamente los ODI (matriz diecisiete) constituye
el cuerpo principal, en tanto que las reas funcionales trabajan su respectivo
Cuadro de Mando para aquellos Objetivos a los cuales contribuyen de manera
directa. De nuevo, la relacin causa y efecto se verifica: Si los CMII de las reas
funcionales son ejecutados efectivamente, los ODI son logrados.
129
Desarrollo de la Comunidad
Inversin Pblica
Apoyo y Legitimidad
Gestin Operativa
Objetivo/ Resultado Indicador Medidas Impulsoras Meta(s) Propietario (MI)

(MR)
(MI)
Perspectiva/ rea de xito

(MR)
(MI)

(MR)
(MI)
Meta(s)
Meta(s)
Meta(s)
Propietario de la Medida
Inversin Pblica
Apoyo y Legitimidad
Gestin Operativa

(MR)
(MI)

(MR)
(MI)

(MR)
(MI)

(MR)
(MI)
Inversin Pblica
Apoyo y Legitimidad
Gestin Operativa

(MR)
(MI)

(MR)
(MI)

(MR)
(MI)

(MR)
(MI)
CMII Oficiala Mayor Desarrollo Humano 3

Acciones Estratgicas
Gestin Operativa
Apoyo y Legitimidad
Inversin Pblica
CMII Oficiala Mayor Tcnica 2

Indicador (MR)
Objetivo/ Resultado
Indicador (MR)
Objetivo/ Resultado
Indicador (MR)
Objetivo/ Resultado
Meta(s)
CUERPO PRINCIPAL DEL CMII

Indicador (MR)

Objetivo/ Resultado

(MR)
(MI)
CMII Oficiala Mayor Administrativa 1
DE MANDO INTEGRAL INSTITUCIONAL

(CMII)
Grfico 18 APLICACIN EN CASCADA DEL CUADRO
Adicionalmente, cada rea funcional puede elaborar mapas estratgicos alineados

a los indicadores a los cuales contribuye directamente.
El potencial de la aplicacin en cascada del CMII es muy importante. Sin
embargo, la aplicacin del Cuadro de Mando, inicialmente a nivel de la
traduccin nicamente de los ODI (matriz 17) podra ser el primer paso. Una
vez consolidado ste, la entidad podra dar el segundo paso aplicando el CMII a
nivel de las reas funcionales.
Las condiciones institucionales y las acciones desarrolladas en cuanto a estructura,
podran ayudar a tomar esta definicin.

Un ejemplo simplificado de aplicacin del CMII -aplicable a una entidad

pblica de educacin superiores el siguiente:
CUADRO DE MANDO INTEGRAL INSTITUCIONAL (CMII) EJEMPLO

Objetivo/ Resultado
A 12.2011 se ha ampliado la Infraestructura de Pregrado para

mayores comodidades
a los estudiantes
Indicador (MR)
m2 estudiante Pregrado 2011

Meta(s)
-1
Propietario
de la Medida
A 12.2011, el valor meta

del indicador es 1.15
(15% de incremento)

Objetivo/ Resultado
% Ejecucin Fsica
% Ejecucin Fsica Financiera
Meta(s)
A partir de 03.2009,
actores clave impulsan y apoyan decididamente la ejecucin
de Infraestructura en
Pregrado
Hasta 02.2009, estn

optimizados en tiempo
y costo procesos de
ejecucin de obras de
Infraestructura
Director de
Infraestructura
Director de
Presupuesto
Acciones
Estratgicas
Impulsar procesos de
ejecucin y desembolso en el marco de
normas vigentes.
Apoyo y Legitimidad
Indicador (MR)
Resolucin de H. Concejo Universitario

aprobando Planes de Ampliacin de
Infraestructura
Meta(s)
Propietario
de la Medida
Resolucin de aprobacin hasta 12.2009

Objetivo/ Resultado
131
Propietario
de la Medida
A 01.2011 el valor del

indicador debe ser
mayor a 1

Objetivo/ Resultado
Impulsar la formulacin de Proyectos a

diseo final
Inversin Pblica
Indicador (MR)
Desde 03.2009 hasta

12.2011 se ejecutan
fsica y financieramente proyectos de
inversin en Infraestructura en Pregrado
Director de
Infraestructura
Rector
Acciones
Estratgicas
Concertar e impulsar
resoluciones facultativas para ampliacin
de Infraestructura de
Pregrado
Gestin Operativa
Indicador (MR)
Tiempo x de ejecucin Fis/Fin de Proyectos
Meta(s)
Hasta 03.2010 el tiempo

medio ha disminudo en
30%, consiguientemente
el avance financiero
logrando reduccin en
los costos
Propietario
de la Medida
Directora de
Desarrollo
Institucional
Acciones
Estratgicas
Reingeniera de
procesos de ejecucin de obras.
Validacin de procesos optimizados, en
forma conjunta, con
Direccin de Infraestructura
Como se observa en el ejemplo, el CMII muestra una alineacin total de

los objetivos entre s. Por ejemplo, la construccin de infraestructura en la
perspectiva de Desarrollo de la Comunidad est apoyada por decisin ejecutiva
en la perspectiva de Apoyo y Legitimidad.
Si la entidad, a partir de las acciones estratgicas, definiera bajar en cascada los
distintos objetivos seleccionados, stos se veran reflejados en los CMII de las
distintas reas de la entidad de la manera siguiente:
CUADRO DE MANDO INTEGRAL INSTITUCIONAL (CMII) EN
CASCADA - EJEMPLO
Cmo se vera el CMII, en cascada, en la Direccin de Infraestructura
Objetivo/ Resultado
Medidas
Impulsoras (MI)
Indicador (MR)
A 12.2011 se ha ampliado la
Infraestructura de Pregrado
para mayores comodidades a
los estudiantes.

-1
N de
Proyectos de
Infraestructura
en Ejecucin
Meta(s)
Hasta 12.2010,
100% de
proyectos a
diseo final
estn en
ejecucin.
Propietario
(MI)
Jefe de
proyectos en
Departamento
de
Infraestructura
Cmo se vera el CMII, en cascada, en la Direccin de Presupuesto

Inversin Pblica
Objetivo/ Resultado
Indicador
(MR)
Medidas
Impulsoras
(MI)
% Ejecucin Fsica
% de ejecucin
Presupuestaria
132
Desde 03.2009 hasta
12.2011 se ejecutan fsica y
financieramente proyectos de
inversin en Infraestructura en
Pregrado.
% Ejecucin Fsica Financiera
Meta(s)
Anualmente, el
indicador debe
estar en el
rango de 80%
- 100%
Propietario
(MI)
Director de
Presupuesto
Cmo se vera el CMII, en cascada, en los Decanatos Facultativos

Apoyo y Legitimidad
Indicador
(MR)
Objetivo/ Resultado
A partir de 03.2009, actores

clave impulsan y apoyan
decididamente la ejecucin de
Infraestructura en Pregrado.
Resolucin de H. Concejo Universitario

aprobando Planes de Ampliacin de
Infraestructura
Medidas
Impulsoras
(MI)
N de
Resoluciones
Facultativas
de Aprobacin
a planes de
Ampliacin de
Infraestructura
Meta(s)
Hasta 06.2009
todas las
Resoluciones
Facultativas
han sido
aprobadas
formalmente
Propietario
(MI)
Decanas y
Decanos de
las distintas
Facultades
Cmo se vera el CMII, en cascada, en las Direcciones de Desarrollo Institucional e Infraestructura (*)
Gestin Operativa
Objetivo/ Resultado
Indicador
(MR)
Medidas
Impulsoras
(MI)
Hasta 02.2009, estn

optimizados en tiempo y costo
procesos de ejecucin de
obras de Infraestructura.
Tiempo x de ejecucin Fis/Fin de Proyectos
Reingeniera
de procesos y
procedimientos
de ejecucin de
Obras
(*) En casos como est, cada Direccin podra definir su CMII -en cascada- utilizando el
mismo Indicador o medida. La coordinacin es un elemento clave
Meta(s)
Hasta 02.2009
reingeniera
de procesos
globales est
finalizada; se
valida hasta
06.2009
Propietario
(MI)
Directora
de Desarrollo
Institucional
Director de
Infraestructura
Las acciones estratgicas orientan la aplicacin del CMII en cascada, considerando

la contribucin que las unidades organizacionales hacen a los indicadores y
metas de los ODI.
Planificacin de Corto Plazo a partir del PDI

As como la Planificacin de Desarrollo (territorial, sectorial) es vinculante
para la Planificacin Institucional, sta debera considerarse vinculante
para la Planificacin y Programacin de Corto Plazo (Programas
Operativos, Proyectos).
Planificacin
de
Desarrollo
Orientacin
a
Impactos
Ejemplo:
75% de la poblacin
sabe leer y escribir en
espaol y un idioma
originario
Planificacin
Institucional
Orientacin
a
Efectos
Ejemplo:
Poblacin adulta del
municipio x alfabetizada
en el Programa
Institucional
Planificacin
de Corto
Plazo
Orientacin
a
Productos e
Insumos
Ejemplo:
Diseo y arranque
de Programa de
Alfabetizacin para
Adultos
133
Ejecuta
Determina
Grfico 19 ARTICULACIN ENTRE DISTINTOS PROCESOS DE PLANIFICACIN
Los procesos de Planificacin deben articularse entre s, constituyendo cada

nivel superior un mandato determinante para el siguiente nivel. Por ejemplo la
Planificacin del Desarrollo con relacin a la Planificacin Institucional. A la
vez, el nivel inferior de Planificacin (corto Plazo o programacin Operativa)
permite la ejecucin de los niveles superiores (ver grafico diecinueve).
Esto se debe a que cada nivel de planificacin tiene un nfasis distinto, pero la
relacin de causa y efecto permanece. Por ejemplo, la Planificacin Institucional
enfatiza la consecucin de efectos, en tanto que la Planificacin de Corto Plazo
(Programacin) se orienta a insumos y productos que permitirn luego alcanzar
los efectos establecidos.
En este marco, el Plan de Desarrollo Institucional, utilizando el Cuadro de

Mando Integral Institucional facilita las decisiones que deben ser tomadas en
la Programacin de Operaciones, en el sentido de que los indicadores y metas
estn vinculados a ODI y estos a polticas institucionales que contribuyen a
polticas de desarrollo. En este sentido, en la Programacin de Operaciones,
considerando la informacin del PDI es factible abrir programas que, en el
Sistema de Presupuesto, se orienten a resultados concretos.
Matriz 18
IDENTIFICACIN DE PROGRAMAS SOBRE LA BASE DEL PLAN DE
DESARROLLO INSTITUCIONAL (PDI)
Poltica de Desarrollo
Poltica Institucional
Objetivo de Desarrollo Institucional
Medida de Resultado Final
Meta de la Medida
Programas
Identificados para el
cumplimi-ento del
Indicador
Metas del
programa
Presupuesto
Total del
Programa
Proyectos
del
Programa
Presupuesto Total del

Proyecto
134
La matriz dieciocho muestra un ejemplo de cmo el programa de Operaciones

y el Presupuesto podran orientarse hacia resultados ya definidos en el PDI.
Todas las categoras de informacin (en la parte superior de la matriz) han sido
ya trabajadas desde el marco estratgico y las medidas y metas en el CMII. Sobre
esta base, es factible identificar algunos programas que apoyen la consecucin de
la meta del Indicador o Medida de resultado Final. Cada Programa identificado
contendr metas parciales que podran ser idnticas a las metas parciales del
Indicador si as figura en el Cuadro de Mando- y una estimacin con mayor o
menor detalle- del presupuesto necesario para ejecutar el programa.
Dado que los Programas se ejecutan a travs de los proyectos (se mantiene la
misma lgica de causa y efecto), es necesario identificar stos y distribuir el
presupuesto entre el total de proyectos que permitan ejecutar las metas del
Programa.
Igualmente, es necesario tomar en cuenta la siguiente consideracin metodolgica
en cuanto a Programas y Proyectos: La herramienta ideal para su formulacin
en el sector pblico es el Marco Lgico, por tanto, la matriz diecinueve podra
recoger los resultados del trabajo previo con esa herramienta.
El Marco Lgico es una herramienta aplicable a este nivel de planificacin. La
experiencia demuestra que podra contener mayores debilidades que fortalezas si
es aplicado a los distintos momentos del proceso de Planificacin Institucional
que requieren, como ha sido visto, un tratamiento distinto en cada caso.
El siguiente es un ejemplo de aplicacin de la Matriz de Identificacin de

Programas. Considera una poltica de desarrollo orientada a la reduccin de
los niveles de analfabetismo de la poblacin adulta y utiliza un indicador de
incidencia del CMII.
ejemplo de IDENTIFICACIN DE PROGRAMAS SOBRE LA BASE
DEL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL - PDI
Poltica de Desarrollo
Alfabetizacin de Poblacin Adulta
Poltica Institucional
Acceso a programas de Alfabetizacin en el

Municipio
Objetivo de Desarrollo Institucional
Hasta 12.2015, 60% de la poblacin adultano albatizada- ha culminado el Programa de

Alfabetizacin Municipal
Medida de Resultado Final
Poblacin adulta alfabetizacin por Programa

Municipal
______________________________________________
Total Poblacin Adulta Total no alfabetizada
Meta de la Medida
Programas
Identificados para
el cumplimiento
del Indicador
60% a 12.2015
Metas del
Programa
Presupuesto
Total del
Programa
2011:
Aprobacin de
Proyectos
Alfabetizacin
de Adultos en
Municipios XX
2012:
Implementacin
de proyectos:
20% de avance
2013: 50% de
implementacin
Bs.
8.000.000
Proyectos del
Programa
Presupuesto Total
del Proyecto
Proyecto de
alfabetizacin
Distritos 1-3
Bs. 3.500.000
Proyecto de
alfabetizacin
Distritos 4 - 5
Bs. 2.000.000
Proyecto de
Alfabetizacin Distritos
Rurales
2.500.000
2014: 75% de
implementacin
2015: 100% de
implementacin
(60% de la
poblacin
adulta ha sido
alfabetizada)
Diseo de la organizacin a partir del Plan de

Desarrollo Institucional - PDI
El Plan de Desarrollo Institucional - PDI debe ser la base para el diseo o
ajuste de la estructura organizacional y todos los elementos subyacentes. De
hecho, la experiencia internacional destaca que es necesario contar con una
estrategia antes de la definicin de la estructura y una vez diseada y concertada
sta, pasar a elementos de funcionamiento de la organizacin como procesos,
procedimientos, estructura del personal e incentivos.
135
Dada la manifiesta intencin de implementar el Plan, es importante establecer

en secuencia:
136
La estructura organizacional, considerando: los productos y funciones que

se prev asignar a cada rea en funcin del CMII, las decisiones respecto
a posibles opciones de desconcentracin y descentralizacin y la eleccin
de un modelo de departamentalizacin que sea efectivo y permita un
flujo de trabajo adecuado. La organizacin es el proceso que permite el
funcionamiento de la Entidad, por tanto la ejecucin de los mandatos
delegados a sta.
Los procesos necesarios para que los ODI establecidos en el PDI sean
ejecutados y para mantener una rutina en el trabajo de la entidad. Los
procesos, como secuencia de pasos orientados a la obtencin de un producto
y los procedimientos como fragmentaciones necesarias de los pasos del
proceso, constituyen la base sobre la que se medir el desempeo de la
Entidad y de su personal. Normalmente, la construccin de diagramas de
flujo apoya en este cometido.
Los incentivos al personal, basados fundamentalmente en el reconocimiento

a las reas organizacionales, equipos de trabajo y personas que se destaquen
en la consecucin de resultados, son muy importantes para asegurar un
desempeo adecuado. Los incentivos pueden traducirse en el desarrollo
de mejores capacidades al personal destacado, asignacin de cuotas
presupuestarias mayores a las reas organizacionales que han cumplido
efectivamente las metas del CMII o el reconocimiento pblico y
hasta financiero- a los actores de los procesos. Un enfoque de Gestin
por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas es de gran
utilidad para la implementacin del plan y para encarrilar los esfuerzos
institucionales.
El grfico veinte muestra el modelo de estrella para el proceso de organizacin

en el que se destacan los elementos citados.
Grfico 20 ORGANIZACIN INSTITUCIONAL SOBRE LA BASE DEL PDI
Mandatos polticos y tcnicos clave

Efectos a lograr
Productos a ser generados
PDI Estrategia
Institucional
Asignacin de Productos
Centralizacin
descentralizacin
Departamentalizacin
Personal
Estructura
Perfiles
Capacidades
137
Incentivos
Polticas
Desempeo
Capacitacin
Procesos
Diseo de procesos clave

Manuales, capacitacin
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2007) en base Galbraith, Jay
Es importante anotar que conjuntamente con los incentivos es importante

trabajar la estructura de personal en trminos de las competencias
requeridas para la Entidad y sus prioridades. La definicin de perfiles, la
cuantificacin de necesidades y la elaboracin de costos forman parte del
trabajo necesario.
La decisin de ajuste a la estructura en el sentido del modelo planteado puede

darse an en el proceso de aprobacin del Plan de Desarrollo Institucional. La
estructura resultante puede formar parte del PDI, sin embargo, lo importante
ser que este vital elemento sea incorporado en la reflexin institucional que
efectan las Entidades Pblicas al formular sus Planes y estrategias.
138
1.
Defina y caracterice el momento de Implantacin Estratgica.
2.
Defina el Cuadro de Mando Integral Institucional
3.
Qu son las Medidas o Indicadores del Cuadro de Mando Integral?
4.
Defina los siguientes conceptos y de ejemplos :
5.
Impacto
6.
Efecto
7.
Producto
8.
Seale el proceso de articulacin de la Planificacin Estratgica Institucional

con la Planificacin de Corto Plazo. Formule un ejemplo de aplicacin de
la Matriz de Identificacin de Programas.
9.
Explique el modelo de Estrella para la organizacin institucional y las

razones por las cuales es necesaria la vinculacin del PDI con el ajuste o
rediseo de la estructura de la Entidad.
Captulo VII
Momento de la
Evaluacin Estratgica
VII. Momento de Evaluacin

Estratgica
Cometer un error y no
corregirlo es duplicarlo
Confucio
El seguimiento es inseparable de la Planificacin Institucional. El Momento

de Evaluacin Estratgica se orienta a la preparacin final de la planificacin
institucional y a la implementacin misma cuyos fundamentos han sido
establecidos en el momento anterior.
El Momento de Evaluacin Estratgica permite retroalimentar los ODI, las
Medidas y las Metas del CMII.
Tres son los temas bsicos para la Evaluacin Estratgica:

La construccin de sistemas de informacin.
El seguimiento y evaluacin.
La Rendicin Participativa de Cuentas.
Inicialmente la Entidad debe prever todos los temas relacionados con la

recoleccin, procesamiento y anlisis de la informacin para luego evaluar el
grado de implementacin. Finalmente, los resultados deben ser sometidos al
escrutinio pblico.
Construir sistemas de informacin para el CMII

Un par de consideraciones son muy importantes:
a.
La implementacin del Cuadro de Mando Integral Institucional requiere

un sistema de informacin del estado de Medidas o Indicadores.
b.
La funcin de registro, estadstica institucional, anlisis y evaluacin puede

llevar a la creacin de una instancia especializada en este campo dentro de
la estructura de la organizacin, tal como se ha visto en la parte final del
captulo anterior.
En el campo de la creacin de un sistema de informacin, la Cooperacin Tcnica

Alemana ha desarrollado un software especializado en el registro y reportes del
Cuadro de Mando Integral Institucional.
El software GESaR (Gestin Estratgica y Seguimiento a Resultados) permite
la captura de informacin en tiempo real, es decir, cuando la informacin
141
relevante segn lo establecido en el diccionario de indicadores- est siendo

producida. Al mismo tiempo, permite establecer distintos reportes para la toma
de decisiones.
Grfico 21 GESaR
142
El software est disponible de manera gratuita para las entidades que, en el marco de
convenios especficos con el PADEP, inicien procesos de Planificacin Institucional
y Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas. Informacin
ms detallada est disponible en la direccin www.padep.org.bo
Para el seguimiento de la ejecucin del PDI la Entidad se ocupa de:
a.
El registro de datos en el Sistema de Informacin seleccionado.
b.
El anlisis de la informacin acerca del estado o status de los indicadores

del Cuadro de Mando Integral Institucional.
c.
Conclusiones respecto a las brechas de desempeo, las causas y las

medidas a ser tomadas.
Grfico 22 EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE

RESULTADOS COMO ACTIVIDAD PERMANENTE
Status - Abril de 2009

100.0
92.6
90.0
86.1
80.0
82.8
% varios
70.0
58.7
60.0
47.0
47.2
50.0
37.5
40.0
30.0
20.0
91.1
77.5
29.5
15.0
21.1
10.0
0.0
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicador 4
Perspectiva: desarrollo de la Comunidad

I Trimestre
II Trimestre
Meta Anual
Un ejemplo de brecha est dado por el grfico 22 en el que se analiza cada

indicador (basado en sus metas) con relacin a lo esperado y se determina las
brechas de desempeo.
Involucrar en el proceso de anlisis de brechas de desempeo a la comunidad o
actores relevantes, segn ha sido establecido desde el Marco Estratgico.
Concluida la vigencia del PDI, el equipo de Planificacin realizar la evaluacin
de su cumplimiento, a fin de establecer las principales lecciones aprendidas
y logros alcanzados y su relacin con la Visin Institucional y los temas
identificados en el Diagnstico Institucional. Estos constituirn insumos clave
para el prximo proceso de Planificacin.
Rendicin Participativa de Cuentas

En trminos del proceso de Planificacin Institucional, la Rendicin
Participativa de Cuentas es la responsabilidad de las Entidades Pblicas
como habilidad de responder-, por resultados o efectos especficos
obtenidos en la implementacin de sus mandatos institucionales
(expresados en polticas pblicas, polticas institucionales planes y
presupuestos operativos) ante los actores relevantes de la sociedad y la
comunidad informada y capacitada para la evaluacin de los resultados
alcanzados de manera honesta, transparente y receptiva21.
21 La base de esta definicin est disponible en: GTZ/PADEP. Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas Conceptos principales e instrumentos metodolgicos bsicos
(2008:25) Web: www.padep.org.bo - Centro de Documentacin e Informacin GTZ
143
La Rendicin Participativa de Cuentas (RPdC) es parte de la Planificacin

Institucional como proceso y del Plan de Desarrollo Institucional como
producto en la perspectiva de que los resultados comprometidos a travs de los
ODI y sus Medidas- estn orientados a favorecer la implementacin de polticas
de desarrollo, tanto como la Misin y Visin Institucional. Por tanto, no slo
la organizacin pblica mejora su desempeo sino que lo hace para mejorar
aspectos y condiciones especficas de vida de la poblacin en general y de ciertas
comunidades es particular.
El PDI es una herramienta de la Entidad y es tambin un instrumento de gestin
para la comunidad en el marco de su propia Visin, formas de organizacin y
cultura. De all que las Entidades Pblicas deben comprometer la ejecucin
del Plan de manera participativa, receptiva, honesta y transparente, tal como
seala el concepto. El desafo radica en practicar rutinariamente la Rendicin
de Cuentas con los actores relevantes y con la comunidad, desarrollando, si es
preciso, capacidades en el proceso de gobierno en estas esferas. Slo as se est
contribuyendo al ejercicio de una gobernanza plural y democrtica, uno de los
fines de los procesos de Planificacin.
La RPdC requiere mecanismos concretos para su desarrollo:
a.
144
La suscripcin de Acuerdos de Desempeo o de ejecucin de las prioridades

establecidas en el PDI en el marco de una Gestin por Resultados.

Los Acuerdos de Desempeo son externos cuando la entidad (por

ejemplo a travs de su Mxima Autoridad Ejecutiva) compromete,
ante actores relevantes o la comunidad en general, prioridades del
PDI -vinculando las mismas a los programas de corto plazo- en
cada gestin anual. Los Indicadores y Metas del Cuadro de Mando
Integral Institucional se constituyen en la referencia fundamental para
la RPdC.
Los Acuerdos de Desempeo son internos cuando las distintas

reas organizacionales de la entidad comprometen, ante la Mxima
Autoridad Ejecutiva, prioridades del PDI que constituyen resultados
que impulsan directamente a la consecucin de los resultados externos
comprometidos en primera instancia. Las Medidas y Metas del CMII
constituyen la referencia fundamental para la RPdC.
b.
La ejecucin y el seguimiento y evaluacin participativo del avance en los

resultados a travs de un sistema de informacin como GESaR- de los
Acuerdos suscritos.
c.
Comunicacin e informacin a los actores de los Acuerdos de Desempeo

por medios adecuados.
d.
El cierre de los Acuerdos de Desempeo, una vez que los resultados han
sido concretados o se han acordado ajustes restricciones- a los mismos o
incluso su profundizacin. Esto ltimo requiere llevar adelante talleres con
actores relevantes y un taller final con la comunidad, en el que se recojan
los aportes y sugerencias de sta para mejorar la prctica.
Un nfasis final sobre la RPdC para el Plan de Desarrollo Institucional reside

en la constatacin de que sta es efectiva slo cuando han sido comprometidos
resultados o efectos establecidos como ODI- y rendido cuentas por el
logro o avance de estos (en las perspectivas del CMII). Una prctica como la
sealada difiere claramente de considerar Rendicin de Cuentas a informes
pblicos sobre actividades realizadas y aplicaciones financieras ejecutadas
(inversiones y gastos). Esta ltima prctica, por cierto, an muy utilizada,
corresponde simplemente a un intercambio participativo de informacin con
actores relevantes y la comunidad, sin mayores repercusiones efectivas sobre el
cumplimiento institucional de prioridades de poltica acordadas.
Conclusiones
El Plan de Desarrollo Institucional es una herramienta estratgica de gestin de
polticas pblicas que favorece el desarrollo de la organizacin para el desarrollo
de la comunidad. La formulacin y ejecucin del PDI vinculada a la participacin
comprometida de actores relevantes y comunidad en general, favorece el
cumplimiento de Programas de Gobierno y contribuye a la construccin de
legitimidad del accionar pblico, a travs del mejoramiento de la eficiencia y
eficacia institucional,
La experiencia en la formulacin del Plan de Desarrollo Institucional ratifica
como puntos clave:
a.
La necesidad de partir con un slido involucramiento de la Mxima

Autoridad Ejecutiva y su equipo directivo.
b.
La necesidad de involucrar actores clave en la formulacin y en el

seguimiento del Plan.
c.
La vital importancia de conformar un equipo tcnico - poltico de

formulacin del Plan. Muchas veces, un mximo de siete integrantes es
suficiente. La base de este equipo debe ser el rea de Planificacin.
d.
La importancia de un proceso participativo. Los actores relevantes no

son nicamente externos. Hay momentos en la metodologa en los que
la participacin de ciertas autoridades y tcnicos de la entidad aseguran el
xito en el proceso de formulacin y posterior implementacin.
e.
La combinacin de modos de trabajo. Combinar talleres participativos,

en los que se trabaja con las herramientas y se toman las decisiones ms
145
importantes con trabajo en gabinete. El equipo de Planificacin afina

y completa todos los insumos trabajados y pone a consideracin de los
actores.
f.
La flexibilidad. Si es necesario, adaptar las herramientas al contexto y

caractersticas de la Entidad manteniendo los Momentos metodolgicos
y trabajando en ellos de acuerdo con la naturaleza misma de la
organizacin.
g.
La comunicacin e informacin, tanto interna como externa es un elemento

altamente estratgico. Todo el personal debe comprender perfectamente el
proceso de formulacin del PDI y, una vez concluido este, su contenido.
Todo el personal debe contar con una copia del Plan y del Cuadro de
Mando Integral Institucional y vincularlos a sus acciones y decisiones.
Todos los actores externos, incluidos los medios de comunicacin, deben
conocer en el lenguaje apropiado- los propsitos y resultados del Plan y
las formas en la que pueden interactuar con la Entidad.
h.
La cultura de la comunidad. El Plan es tambin un producto cultural

porque responde a la forma en la cual la comunidad que ser beneficiada
de los resultados del mismo, est organizada, participa en la formulacin,
debate, exige la Rendicin de Cuentas o se involucra en la misma ejecucin.
Estas caractersticas fundamentales deben ser analizadas por el equipo de
Planificacin a fin de que el PDI no sea un documento ms sino una
herramienta til para la entidad y su comunidad.
I.
Mente abierta. Tanto en trminos de aplicacin metodolgica como

de lectura de los cambios en el entorno general y operativo. Se requiere
de actitud positiva y dispuesta a ajustar el PDI y el CMII las veces que
sea necesario. Muchas veces, presentar el Plan en carpetas que permitan
sustituir las hojas que ya estn desactualizadas por formulaciones nuevas es
un buen camino. El PDI, como cualquier Plan, no debe considerarse un
sistema cerrado.
j.
Ajustar la Organizacin. An sea con carcter provisional, es importante

que el rea de Planificacin considere que, en la divisin de trabajo, ser
necesario especializar a parte de su personal en el manejo del CMII y
del sistema de informacin. Esto asegura que las responsabilidades en la
formulacin y ejecucin no se diluyan en el camino.
146
El Plan de Desarrollo Institucional encamina a la Entidad y a la Comunidad

hacia das ms felices. El futuro debe ser construido desde hoy con entusiasmo
y alegra.

1.
Defina y caracterice el Momento de Implantacin Estratgica.
2.
Explique cada uno de los temas claves de este momento.
3.
Qu diferencia existe entre la Rendicin Participativa de Cuentas y

los informes de gestin participativos?
147
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planeamiento estratgico en las empresas y en las organizaciones de la sociedad
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Proceso de Planificacin de Desarrollo Institucional

III. Formulacin y Seguimiento del Plan de Desarrollo Institucional

IV. Marco Estratgico

A pesar de los reconocidos esfuerzos, la articulacin de objetivos y resultados

Superar esta segunda limitacin ha sido la orientacin del trabajo de asistencia

utilizados en los Procesos de Asesoramiento de la Cooperacin Tcnica Alemana.

esfuerzos individuales en esta direccin, por ms necesarios e importantes que

Cuadro de Mando Integral

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El primer captulo resume los antecedentes relacionados

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III. Formulacin del Plan de

Es necesario un proceso metodolgico ordenado en la formulacin del Plan de