EM SADE

A LEI DE
RESPONSABILIDADE
FISCAL NA GESTO
PBLICA

2016

EM SADE

2016

UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO

Profa. Dra. Nair Portela Silva Coutinho
Reitora
Prof. Dr. Fernando Carvalho Silva
Vice-Reitor
Profa. Dra. Ana Emlia Figueiredo de Oliveira
Coordenadora Geral da UNA-SUS/UFMA
Reviso de texto
Fbio Allex
Reviso Tcnica
Apolnio de Jesus Lindoso
Marcelle Nobre de Carvalho
Mrcia Hiromi Sakai
Reviso Pedaggica
Claudio Vanucci Silva de Freitas
Judith Rafaelle Oliveira Pinho
Maria Jos Spara Salles
Projeto de Design
Camila Santos de Castro e Lima; Douglas Brando Frana Jnior; Isabelle Aguiar Prado;
Joo Gabriel Bezerra de Paiva; Katherine Marjorie Mendona de Assis; Luan Passos
Cardoso
Normalizao
Edilson Thialison da Silva Reis - CRB 13 Regio, n de registro - 764
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Universidade Federal do Maranho. UNA-SUS/UFMA.

Gesto pblica em sade: a Lei de Responsabilidade Fiscal na gesto pblica/Aline Ribeiro da
Silva. - So Lus, 2016.
36f.: il. (Guia de Gesto Pblica em Sade, Unidade X).
1. Gesto em sade. 2. Responsabilidade fiscal. 3. Administrao pblica. 4. UNA-SUS/UFMA.
I. Oliveira, Ana Emilia Figueiredo de. II. Almeida, Ana Maria Lima. III. Costa, Ester Massae Okamoto
Dalla. IV. Ttulo.
CDU 614.2:351

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reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja para
venda ou para qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autorais
dos textos e imagens desta obra da UNA-SUS/UFMA.

EM SADE

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA

GESTO PBLICA

2016

SUMRIO

INTRODUO...................................................................................................... 9

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A GESTO PBLICA..................... 10

2.1 Contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF......................................... 11

2.2 Conceitos e objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal................................ 14
2.3 Relao com os principais instrumentos da Gesto Pblica......................... 23
2.3.1 Plano Plurianual................................................................................................... 24
2.3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias........................................................................ 25
2.3.3 Lei Oramentria Anual LOA........................................................................... 30
2.4 Princpios da Gesto Pblica............................................................................. 31
REFERNCIAS.............................................................................................................. 35

UNIDADE 1

1 INTRODUO
O curso tem como propsito instruir os alunos sobre a correta
aplicao dos recursos advindos das trs esferas de governo para a
gesto do SUS, abordando os fundamentos, conceitos e origens da Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO),
transparncia, controle e fiscalizao, bem como prestao de contas da
gesto.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo Reston (2000), provocou
uma mudana substancial na maneira como conduzida a Gesto Pblica,
principalmente no aspecto financeiro, dos trs nveis de governo
Federal, Estadual e Municipal.
Nesse sentido, para Furtado (2002), tornou-se preciso saber
planejar o que dever ser executado, pois alm da execuo devemse controlar os custos envolvidos, cumprindo o programado dentro
do custo previsto. Sua criao fez parte do esforo em reformas do
Estado promovido pelo governo federal para estabilizar a economia
brasileira, reduzir o risco do pas, equilibrar as contas pblicas e estimular
investimentos externos no pas a partir do Plano Real.
Ementa: contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF.
Conceitos e objetivos da LRF. Relao com os principais instrumentos
da Gesto Pblica. Receita pblica. Despesa pblica. Controle interno e
externo na Gesto Pblica. Transparncia dos atos praticados na Gesto
Pblica. Obrigao de prestar contas pela gesto. Fiscalizao na Gesto
Pblica. Sistema de Informao Sobre Oramento Pblico SIOPS.
Limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Crimes de
responsabilidade fiscal. Importncia do Planejamento no cumprimento
de metas na Gesto Pblica.

2 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A GESTO

PBLICA
O objetivo desta unidade compreender a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) e sua aplicabilidade na Gesto Pblica.
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foi encaminhada ao Congresso
Nacional como uma das medidas integrantes do chamado Programa de
Estabilidade Fiscal (PEF), 12 anos aps a promulgao da Constituio
Federal de 1988.
O excessivo endividamento do setor pblico e as crises econmicas
enfrentadas pelo governo federal durante a dcada de 1990 exigiram que
fossem adotadas medidas que pudessem, por um lado, sanear as contas
pblicas e, por outro, evitar que o desequilbrio fiscal viesse a colocar em
risco a economia e a gesto das finanas pblicas do pas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal regulamenta o art. 163 da
Constituio Federal, estabelecendo as normas orientadoras das
finanas pblicas do pas. De acordo com Albuquerque et al (2008), dentre
os valores que nortearam a elaborao dessa Lei est o entendimento
de que o almejado aprimoramento da gesto das contas pblicas
dever ser obtido mediante introduo de melhores prticas de gesto,
especialmente quanto ao planejada e transparente que possibilite
prevenir riscos e corrigir desvios que possam afetar o equilbrio das
contas governamentais.
A LRF no substitui nem revoga a Lei n 4.320/64, que normatiza
as finanas pblicas no pas h quase 40 anos. Os objetivos das duas
normas so distintos: enquanto a Lei n 4.320/64 estabelece as normas
gerais para a elaborao e o controle dos oramentos e balanos, a LRF
estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a gesto fiscal.

10

2.1 Contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF

Anterior edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, a economia
brasileira vivia uma fase de intensa instabilidade entre o incio da dcada de
1980 e a metade da dcada de 1990. O perodo foi marcado por elevados
ndices inflacionrios cujo controle era perseguido reiteradamente
com a introduo de planos econmicos inconsistentes, os quais no
alcanaram os resultados pretendidos. A administrao das finanas
pblicas, nos trs nveis de governo (Federal, Estadual e Municipal),
experimentou desequilbrios expressivos, agravando as dificuldades de
gesto macroeconmica (ALBUQUERQUE et al, 2008).
A estabilidade das contas pblicas tida como um dos
melhores parmetros de solvncia de um pas. Esta consequncia do
comportamento das principais variveis econmicas, tanto fiscais como
monetrias. At o incio dos anos 1990, o Brasil sofria bastante com o
descontrole das suas finanas, e o pior que nada parecia resolver os
principais problemas.
O Plano Real marca o incio de todo um processo de
mudanas poltico-institucionais que contriburam para
atenuar os desequilbrios observados at ento. O principal
objetivo do Plano era controlar a inflao, considerada o
principal problema poca.
Diversos planos foram lanados com o objetivo principal de acabar
com a alta generalizada dos preos, mas nenhum deles conseguiu atingir
a meta principal, sendo que alguns contriburam para agravar ainda mais
a situao. Somado a essa elevao descontrolada dos preos, no se
tinha uma clara poltica de atuao sobre o cmbio nem sobre metas de
controle do endividamento pblico, em forte expanso.
Todavia, o principal mecanismo de sustentao do Plano Real
encontrado pelo governo foi, justamente, o aumento do endividamento,
com a consequncia do forte aumento da Dvida Lquida do Setor Pblico
(DLSP) no perodo em questo.

11

Figura 1 Contexto da LRF.

1980-1993

1994

at 1999

1999-2002

Alta inflao

Plano Real
Controle Inflacionrio

Crises Econmicas
Aumento do Endividamento

Ajuste Fiscal

2000
Lei de Responsabilidade
Fiscal

Ncessidade de controle do
endividamento e maior
transparncia das finanas
pblicas.

Fonte: Elaborada pelo autor.

De 1994 at chegarmos ao ano 2000, o mundo foi assolado por

crises financeiras sucessivas, iniciando com a desvalorizao de 50%
da moeda do Mxico, seguindo pela Coreia e pases Asiticos e, por fim,
pelo anncio da suspenso dos pagamentos referentes dvida pblica
moratria da Rssia. Todas essas crises ocorreram em um perodo
em que houve certo relaxamento fiscal. Assim, no final da dcada, foi
necessrio fazer um forte ajuste, bem como criar instrumentos de
controle e transparncia das finanas pblicas.

REFLETINDO!

Qual foi o comportamento da inflao aps o Plano

Real? Por que o endividamento aumentou bastante aps
o Plano?
Nesse contexto, a Lei foi editada com foco principal na preveno
dos desequilbrios fiscais, abrangendo os trs nveis de governo, ou seja,
a Unio, os Estados e Distrito Federal, e os Municpios. Essa Lei instituiu
instrumentos mais rigorosos para a gesto das finanas pblicas,
implantando medidas como as seguintes:
obrigatoriedade de adequado planejamento da gesto das
contas pblicas, com fixao de metas de resultados fiscais;
avaliao peridica da trajetria das contas pblicas e limitao
de gastos quando se apresentar risco obteno das metas de
resultado;

12

 observncia de limites de endividamento e para gastos com

pessoal;
imposio de normas para a criao de despesas de carter
continuado;
transparncia das contas pblicas e responsabilizao dos
gestores que descumprirem os preceitos estabelecidos.
Vale ressaltar que, de acordo com Giambiagi e Alm (2008),
os instrumentos de controle do endividamento estadual e municipal,
exercidos ou passveis de serem exercidos pelo governo federal antes da
aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, foram e continuam
sendo, fundamentalmente, os seguintes:
resolues do Banco Central ou do Conselho Monetrio
Nacional, que no precisam de aprovao legislativa,
determinando limites para o endividamento global das
unidades do setor pblico;
controle das aprovaes de projetos com apoio financeiro
externo, que passam por uma comisso ministerial, bem como
restries concesso de avais aos crditos externos de
Estados e Municpios;
limitao dos emprstimos das instituies financeiras
federais;
regras mais rgidas para a rolagem ou ampliao da dvida
bancria;
aprovao, atravs do Congresso Nacional, de restries ao
endividamento mobilirio (em ttulos pblicos) das unidades
subnacionais.
Assim, foram necessrios 12 anos e uma profunda crise financeira
para o Brasil adotar um novo padro para a gesto das finanas pblicas.
Foi nesse ambiente de crise que a LRF foi forjada.

13

2.2 Conceitos e objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, ou Lei Complementar
n 101, entrou em vigor em 4 de maio de 2000. Em seu art. 1, delimita
a amplitude de suas disposies esclarecendo que o seu propsito
estabelecer normas de finanas pblicas, tendo
como respaldo as disposies contidas no Captulo
II do Ttulo VI da Constituio. Essa parte da
Constituio estabelece que lei infraconstitucional
complementar a normatizao sobre finanas
pblicas.
Dessa forma, quando o caput do art. 1 da LRF enuncia o
estabelecimento de normas de finanas pblicas, compreende-se que
estas normas tm carter geral, constituindo-se, portanto, normatizao
superior, aplicvel a todas as esferas de governo do pas.
A proposta da referida Lei tem carter impositivo aocontroledos
gastos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, condicionada
capacidade de arrecadao detributosdesses entes polticos. Tal medida
foi justificada pelo costume, na poltica brasileira, de gestores promoverem
obras de grande porte no final de seusmandatos, deixando a conta para
seus sucessores. A LRF tambm promoveu a transparncia dos gastos
pblicos.
Importante destacar que na ocasio da edio da Lei n 4.320/1964,
os objetivos da programao financeira consistiam em assegurar os
recursos necessrios execuo da despesa e prevenir eventuais
dficits de caixa. Ou seja, a Lei n 4.320 j admitia que, ante uma eventual
frustrao de receitas estimadas no oramento, o poder executivo
poderia adotar medidas de precauo. Em outras palavras, poderia abrir
mo de executar despesas autorizadas no oramento (ALBUQUERQUE
et al, 2013).
A LRF, alm de reconhecer a busca pelo equilbrio entre receitas e
despesas, inova ao exigir a preveno contra os riscos de desequilbrios
das contas pblicas motivados por fatores mais ou menos previsveis
quando da elaborao do oramento anual. Ademais, enfatiza que o

14

planejamento do governo no se esgota na Lei Oramentria anual,

devendo ser permanentemente avaliado e ajustado efetiva capacidade
financeira do Estado (ALBUQUERQUE et al, 2013).
Figura 2 Principais Instrumentos Legais.

Lei 4.320/64

Equilbrio entre receitas e despesas

CF/88

PPA Plano Plurinual

LDO Lei de Diretrizes Oramentrios
LOA Lei Oramentria Anual

LRF/00

Equilbrio entre receitas e despesas

Preveno contra riscos ficais
Planejamento alm do oramento anual
Respeito aos instrumentos de planejamento e oramento

Fonte: Elaborada pelo autor.

Observando a Figura 2, nota-se que a LRF complementou uma

lacuna que existia nas principais normas de finanas pblicas, embora
muitos especialistas afirmassem que a Lei de Responsabilidade Fiscal
tem um olhar quantitativo e no qualitativo. Desde a Lei 4.320/64, no
havia um instrumento que limitasse, de forma clara e explcita, os gastos
pblicos, inclusive, incorporando penalidades e classificando como
crimes de responsabilidade o descumprimento daquela Lei.
Outra inovao trazida pela LRF foi a obrigatoriedade do
estabelecimento de metas fiscais que devero nortear todo o processo
de planejamento e de execuo das finanas em cada exerccio, devendo
ser cumpridas as seguintes etapas (ALBUQUERQUE et al, 2013):
Incluso, na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, a cada
ano, de Anexo de Metas Fiscais que contenha a indicao dos
resultados fiscais (primrio e nominal) a serem atingidos,
acompanhado de demonstrativo da memria e metodologia
de clculo que justifiquem os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos trs ltimos exerccios

15

e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os

objetivos da poltica econmica nacional;
Incluso, na Lei Oramentria Anual LOA, de demonstrativo
de sua compatibilidade com as metas estabelecidas na LDO,
devendo existir, portanto, consistncia das estimativas de
arrecadao com as metas fiscais;
Programao de desembolsos mensais;
Ajustes bimestrais no montante da despesa autorizada,
quando novas estimativas indicarem frustrao da receita
prevista na pea oramentria e o no cumprimento das metas
anuais;
Publicao bimestral do Relatrio Resumido de Execuo
Oramentria (RREO);
Avaliao quadrimestral do cumprimento das metas fiscais,
em audincia do Poder Executivo junto ao Poder Legislativo.
Alm do Anexo de Metas Fiscais, a Lei de Responsabilidade imps
ao ente pblico a elaborao do Anexo de Riscos Fiscais. O Anexo de
Riscos Fiscais, outra inovao da LRF, a constar da LDO, destaca aqueles
fatos que podero impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o
exerccio.

AGORA COM VOC!

Aps a LRF, os entes pblicos tm cumprido as

metas fiscais includas na Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO? interessante pesquisar os resultados acessando
os relatrios (RREO e RGF) publicados nos sites de cada
ente. Confira os relatrios referentes ao seu Estado,
que podem ser consultados no site da Secretaria de
Planejamento (ou rgo equivalente) do referido ente
pblico.

16

Um bom exemplo disso so as sentenas judiciais, que podem,

a qualquer momento, gerar uma despesa inesperada se no houver
uma reserva para este tipo de contingncia. O reconhecimento de uma
despesa potencial corresponder a um novo elemento a ser avaliado nas
metas propostas no Anexo de Metas Fiscais.
O Captulo I apresenta o conceito mais importante na
operacionalizao da LRF, no que diz respeito ao atendimento dos
limites legais: a Receita Corrente Lquida RCL. O artigo 2 da Lei de
Responsabilidade Fiscal estabelece o conceito:
IV - Receita Corrente Lquida: somatrio das receitas tributrias, de
contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios,
transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos:
a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios
por determinao constitucional ou legal, e as contribuies
mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no
art. 239 da Constituio;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por
determinao constitucional;
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos
servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e
assistncia social e as receitas provenientes da compensao
financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio.
1 Sero computados no clculo da receita corrente lquida os valores
pagos e recebidos em decorrncia da Lei Complementar no 87, de 13 de
setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do ADCT.
2 No sero considerados na receita corrente lquida do Distrito
Federal e dos Estados do Amap e de Roraima os recursos recebidos da
Unio para atendimento das despesas de que trata o inciso V do 1 do
art. 19.
3 A receita corrente lquida ser apurada somando-se as receitas
arrecadadas no ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as
duplicidades.

17

Figura 3 Conceito da Receita Corrente Lquida (RCL).

Para que este

conceito foi criado?

Quando foi criado

o conceitode RCL?

Posso dizer quea RCL

a mesma coisa
que capacidade de
pagamento do ente?

As receitas referente a
convnios, entram
na RCL?

Fonte: Adaptado de: BRASIL. Receita Corrente Lquida e Despesas com pessoal. Secretaria
do Tesouro Nacional. Conselho Federal de Contabilidade.2012 Disponvel em: <http://
www3.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/downloads/Receita_
Corrente_Liquda_Despesa_Pessoal.pdf>. Acesso em 30 jun. 2016.

Segundo o Tesouro Nacional, antes da Lei de Responsabilidade

Fiscal, a RCL foi utilizada para identificar as receitas disponveis,
principalmente, como parmetro na verificao das despesas com
pessoal, de acordo com o texto da Lei Complementar n 82/95 e ainda nos
termos da Lei Complementar n 96/99 (Lei Camata I e II, respectivamente).

OBJETIVOS DA
RCL SERVIR DE
PARMETROS PARA:

Figura 4 Finalidade da Receita Corrente Lquida (RCL).

Reserva de Contingncia
Regime Especial Pagamento de Precatrios
Despesa com Pessoal
Antecipao da Receita Oramentria (ARO)
Operaes de Crdito
Dvida Consolidada Lquida
Garantias

Fonte: Adaptado de: BRASIL. Receita Corrente Lquida e Despesas com pessoal. Secretaria
do Tesouro Nacional. Conselho Federal de Contabilidade.2012 Disponvel em: <http://
www3.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/downloads/Receita_
Corrente_Liquda_Despesa_Pessoal.pdf>. Acesso em 30 jun. 2016.

Analisando com cuidado a definio de RCL, de acordo com a LRF,

observamos que continuou o legislador pblico preocupado em identificar
aquelas receitas disponveis Unio, aos Estados e Municpios para a
realizao de despesas com pessoal, gastos com servios de terceiros,
pagamento de dvidas etc.

18

Para apurar a RCL a partir da Receita Corrente total, chega-se RCL

estadual, por exemplo, extraindo-se as transferncias constitucionais1 e
a contribuio de servidores para o custeio de sistema de previdncia e
assistncia. Alm disso, sero computados no clculo da RCL dos Estados
os valores pagos e recebidos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao dos Profissionais da Educao
FUNDEB, conforme exemplo exibido na Tabela 1.
Tabela 1 Demonstrativo da Receita Corrente Lquida (RCL) do Estado da Bahia, no ano de
2015.
Receita corrente lquida - Bahia 2015

Em reais - preos correntes

RECEITAS CORRENTES

39.125.802.884,13

Receita Tributria

22.431.052.389,32

ICMS

18.315.814.842,88

IPVA

993.827.219,65

ITCD

106.264.767,03

IRRF
Outras Receitas Tributrias
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria

2.045.513.706,51
969.631.853,25
2.232.525.530,92
979.431.578,59
394.383,91

Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Cota-Parte do FPE

0
150.478.173,52
12.366.121.324,30
7.177.016.975,39

Transferncias da LC 87/1996

54.356.152,54

Transferncias da LC 61/1989

263.829.337,50

Transferncias do FUNDEB

2.823.746.670,28

Outras Transferncias Correntes

2.047.172.188,59

Outras Receitas Correntes

DEDUES

965.799.503,57
11.918.192.299,55

1 Rapasse, por parte do Estado, de uma receita de imposto que os Municpios tenham
direito. Ex: ICMS, IPVA etc.

19

Transferncias Constitucionais e Legais

5.147.554.497,20

Contrib. para o Plano de Previdncia do Servidor

2.232.525.530,92

Contrib. p/ Custeio Penses Militares

Compensao Financ. entre Regimes

Previdencirios

199.166.211,81

Deduo de Receita para Formao do FUNDEB

RECEITA CORRENTE LQUIDA

4.338.946.059,62
27.207.610.584,58

Fonte: Receita Corrente Lquida. 2013. Disponvel em:< http://comparabrasil.com/

comparabrasil/estados/Paginas/planilhaEstado.aspx?g=2>. Acesso em: 30 jun. 2016.

De acordo com a LRF, a receita corrente lquida

ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no
ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as
duplicidades. Isto significa que a verificao da RCL deve
ser para o perodo de um ano, no necessariamente o ano
civil, e a sua apurao comear no mesmo ms em que
se estiver calculando a RCL.
Quanto a sua abrangncia, o pargrafo 2 do artigo 1 deixa bem
claro o alcance da LRF:
2oAs disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
3oNas referncias:
I - Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
esto compreendidos:
a)o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os
Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico;
b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias,
fundaes e empresas estatais dependentes;

A LRF vem regulamentar a Constituio Federal atendendo, dessa

forma, ao disposto nosseguintes artigos do texto daquela Lei:
a) Artigo 163, que compe o Ttulo VI Da Tributao e
do Oramento, cujo Captulo II Das Finanas Pblicas,
estabelece as normas gerais de finanas pblicas a serem

20

observadas pelos trs nveis de governo. O teor desse artigo

o seguinte:
Art. 163. Lei complementar dispor sobre:
I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias,
fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 40, de 2003);
VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de
crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies
operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

b) Artigo 165, cujo pargrafo 9 estabelece:

Art. 165
9 Cabe lei complementar:
I - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administrao direta e indireta bem como condies para a
instituio e funcionamento de fundos.

c) Artigo 169, que determina o estabelecimento, na forma de Lei

Complementar, de limites para as despesas com pessoal ativo
e inativo de todos os entes da federao.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder
os limites estabelecidos em lei complementar.

d) Artigo 250, includo pela Emenda Constitucional n 20/1998,

que assim determina:
Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento
dos benefcios concedidos pelo regime geral de previdncia
social, em adio aos recursos de sua arrecadao, a Unio
poder constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de
qualquer natureza, mediante lei que dispor sobre a natureza e
administrao desse fundo.

21

Esses artigos da nossa Constituio representam, portanto,

os principais fundamentos que garantem a legitimidade e,
consequentemente, a sua aplicao.
Nesse sentido, podemos concluir que a responsabilidade fiscal na
Gesto Pblica pressupe:

01
02
03

Preveno de riscos e correo de desvios capazes de

afetar o equilbrio das contas pblicas;

04

Obedincia a limites e condies no que tange a renncia de

receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade
social e outras,dvidasconsolidada e mobiliria, operaes
de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso
de garantia e inscrio emRestos a Pagar.

Aoplanejadae transparente;

Cumprimento de metas de resultados entre receitas e

despesas;

Em resumo, o principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal,

de acordo com o caput do art. 1, consiste em estabelecer normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal
(NASCIMENTO; DEBUS, 2016).
Por sua vez, o pargrafo primeiro desse mesmo artigo procura
definir o que se entende como responsabilidade na gesto fiscal,
estabelecendo os seguintes postulados:
ao planejada e transparente;
preveno de riscos e correo de desvios que afetem o
equilbrio das contas pblicas;
garantia de equilbrio nas contas, via cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas, com limites e condies
para a renncia de receita e a gerao de despesas com
pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso
de garantia e inscrio em restos a pagar.

22

Diversos pontos da LRF enfatizam a ao planejada e transparente

na administrao pblica. Ao planejada nada mais do que aquela
baseada em planos previamente traados e, no caso do servio pblico,
sujeitos apreciao e aprovao da instncia legislativa, garantindolhes a necessria legitimidade, caracterstica do regime democrtico de
governo.
Os instrumentos preconizados pela LRF para o
planejamento do gasto pblico so os mesmos j adotados
na Constituio Federal: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de
Diretrizes Oramentrias - LDO e a Lei Oramentria Anual
- LOA.
O que a LRF busca, na verdade, reforar o papel da atividade de
planejamento e, mais especificamente, a vinculao entre as atividades
de planejamento e de execuo do gasto pblico.

PARA SABER MAIS!

Leia na ntegra a Lei Complementar n 101, de

4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal),
que estabelece normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras
providncias.

2.3 Relao com os principais instrumentos da Gesto

Pblica
O Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO e a Lei Oramentria Anual LOA constituem os instrumentos de
planejamento e oramento2 do governo e esto previstos na Constituio
Federal em seu art. 165, conforme transcrito abaixo:
2 No que se refere esfera estadual, o PPA, a LDO e a LOA esto previstas no art. 136 da
Constituio do Estado do Maranho.

23

Art. 165 - Leis de iniciativa do Executivo estabelecero:

I plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais (Constituio Federal).

Dessa maneira, a partir desses importantes instrumentos de

Gesto Pblica, a Lei de Responsabilidae Fiscal busca reforar o papel da
atividade deplanejamentoe, mais especificamente, a vinculao entre o
planejamento e a execuo do gasto pblico.
Lembrando que as datas diferem para o caso dos
Estados e Municpios. Por exemplo, atualmente no Estado
do Maranho, temos o prazo de encaminhar os Projetos de
Lei do PPA e LOA at o ltimo dia ltil do ms de setembro.

REFLETINDO

Quais instrumentos do ciclo de gesto da

administrao pblica o chefe do Poder Executivo do seu
Municpio dever encaminhar ao Poder Legislavivo para
apreciao e votao neste ano?
No caso dos Municpios, devero ser encaminhados somente os
Projetos de Lei da LDO e LOA para o exerccio de 2017. A LDO com prazo
de envio at 15 de abril e LOA at 31 de dezembro. No caso do PPA, o
Projeto de Lei foi encaminhado no primeiro ano de mandato do Chefe do
Poder Executivo e, portanto, o ano de 2017 ser o ltimo ano de vigncia
do PPA que ser executado pelo novo Prefeito que se eleger nas eleies
deste ano.

2.3.1 Plano Plurianual

O Plano Plurianual PPA um instrumento legal de planejamento
de maior alcance temporal no estabelecimento das prioridades e no
direcionamento das aes do governo. Estabele para a administrao
pblica, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que

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orientaro a aplicao dos recursos pblicos (e privados quando

decorrentes de parcerias) para um perodo equivalente ao do mandato do
chefe do Poder Executivo deslocando um exerccio (atualmente quatro
anos).
De acordo com a Constituio Federal, em seu artigo 165, pargrafo
1, fica definido que a lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao
pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de durao continuada.
J a Lei de Responsabilidade Fiscal no estabelece especificamente
nada sobre o Plano Plurianual PPA, uma vez que a parte que tratava sobre
o assunto foi objeto de veto presidencial.

PARA SABER MAIS!

O Plano Plurianual dos entes publicado sempre

que aprovado pelo legislativo. O PPA do seu Estado pode
ser encontrado no site da Secretaria de Planejamento (ou
rgo equivalente).

2.3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias

A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO,
por sua vez, o elo entre o Plano Plurianual PPA,
que funciona como um plano de Governo, e a Lei
$
Oramentria, instrumento de viabilizao da
execuo dos programas governamentais.
O pargrafo 2 do artigo 165 da Constituio
Federal estabelece que a LDO dever compreender as metas e prioridades
da administrao pblica, incluindo asdespesas de capitalpara o exerccio
financeiro subsequente; orientar a elaborao da Lei Oramentria
Anual; dispor de alteraes na legislao tributria; e estabelecer a
poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

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Sinteticamente, segundo Albuquerque et al (2008), a LDO

estabelece, dentre os programas includos no PPA, quais, como e com qual
intensidade tais programas tero prioridade na programao e execuo
do oramento subsequente, e disciplina a elaborao e execuo dos
oramentos.
A LDO possui dois dispositivos legais importantes que respaldam
as suas determinaes. Em um primeiro momento, temos o disposto
na Constituio Federal. Em segundo momento, com a edio da Lei de
Responsabilidade Fiscal, esta trouxe mais atribuio da referida Lei.
Portanto, para ficar bem claro, segundo a Constituio Federal,
compete Lei de Diretrizes Oramentrias:
compreender as metas e prioridades da administrao pblica
federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente;
orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual;
dispor sobre as alteraes na legislao tributria;
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento.
J com as obrigaes designadas com a plublicao da Lei de
Responsabilidade Fiscal, a LDO passou a dispor tambm sobre:
equilbrio entre receitas e despesas;
critrios e formas de limitao de empenho, a serem efetivadas
nas seguintes hipteses:
se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais; ou
enquanto perdurar o excesso de dvida consolidada de ente
da federao que tenha ultrapassado o respectivo limite ao
final de um quadrimestre.
normas relativas ao controle de custos e avaliao dos
resultados dos programas financiados com recursos dos
oramentos; e
demais condies e exigncias para a transferncia de recursos
a entidades pblicas e privadas.

26

Outra exigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal foi a incluso

ao projeto de LDO dos Anexos de Metais Fiscais AMF, em que sero
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultado nominal e primrio e montante da dvida
pblica para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
Integrar, tambm, o projeto de LDO o Anexo de Riscos Fiscais
ARF, em que sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos
capazes de afetar as contas pblicas, informando as providencias a serem
tomadas, caso se concretizem.
Quais prioridades definidas pela prefeitura do seu
Municpio so constantes na LDO? H alguma prioridade
voltada para a rea da sade?
Como exemplo, no caso especfico do Governo do
Estado do Maranho, para o ano de 2015, foram definidas as
seguintes prioridades, conforme anexo IV da LDO abaixo.
Figura 5 - Aes prioritrias do Governo do Estado do Maranho para o ano de 2015.
MARANHO
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS
2015
Ao
Cdigo
1068
1069
1671
1688
1706
3014
3084
3085
3093

Ttulo
Ampliao e Melhoria de Sistemas de
Abastecimento de gua
Ampliao e Melhoria de Sistemas de
Esgotamento Sanitrio
Implantao e Pavimentao de Vias
Urbanas
Ampliao e Modernizao do Porto
Implantao de Sistemas de Esgoto
Sanitrio
Restaurao de Rodovias
Expanso e Melhoria da
Infraestrutura
Correo do Fluxo Escolar
Implantao, Melhoramento e
Pavimentao de Rodovias

Produto
Sistema ampliado e/ou
melhorado
Sistema ampliado/
melhorado

Unidade
de
medida
und.
und.

Via urbana pavimentada

rea porturia ampliada/

modernizada

Sistema implantado

und.

Rodovia restaurada
Sala de aula construda e
aparelhada
Escola atendida

km
und.

Rodovia implantada,
melhorada e pavimentada

km

und.

27

3098
3128
3142
3213

3214
3200
3210
3203
3209
3201
3205
3207

3208

3211

3136
3202
3212

3204
3206

Disponibilizao de Moradias
Adequadas e Equipamentos Sociais
Associados
Expanso da Rede Assistencial do
SUS
Ensino, Incluso e
Empreendedorismo
Expanso da Infraestrutura de
Equipamentos Sociais e Agrcolas Viva Maranho
Expanso da Infraestrutura
Socioprodutiva para a Reduo da
Pobreza - Viva Maranho
Ampliao e Modernizao da
Educao - Viva Maranho
Modernizao e Integrao do
Sistema de Segurana Publica - Viva
Maranho
Expanso e Melhoria da Rede de
Saneamento Bsico - Viva Maranho
Modernizao e Ampliao dos
Servios de Sade - Viva Maranho
Desenvolvimento e Gerenciamento
Institucional - Viva Maranho
Melhoria da Gesto Territorial - Viva
Maranho
Modernizao do Sistema de
Planejamento e Oramento Viva
Maranho
Modernizao e Ampliao dos
Servios da Rede de Tecnologia da
Informao e Comunicao Viva
Maranho
Expanso e Modernizao
da Infraestrutura para o
Desenvolvimento Produtivo Viva
Maranho
Implantao de INFOVIA Viva
Maranho
Expanso e Melhoria da Mobilidade
Urbana Viva Maranho
Ampliao da Integrao dos
Municpios por Rodovia Viva
Maranho
Expanso e Modernizao do
Sistema Penitencirio - Viva
Maranho
Modernizao do Sistema da Gesto
e Previdncia - Viva Maranho

Unidade habitacional
adequada disponibilizada

und.

Unidade de sade
construda

und.

Profissional capacitado

und.

Famlia beneficiada

und.

Famlia beneficiada

und.

Aluno beneficiado

und.

Pessoa beneficiada

und.

Unidade residencial
beneficiada

und.

Leito ofertado

und.

Relatrio gerencial
elaborado

und.

Zoneamento elaborado

und.

Sistema implantado

und.

Fibra tica implantada

km

Empreendimento
implantado

und.

Estrutura implantada

und.

Obra concluda

und.

Rodovia concluda

Km

Vaga ofertada

und.

Sistema implantado

und.

Fonte: Adaptado de: MARANHO. Lei. Secretaria de Estado do Planejamento e Oramento.

Disponivel em:<http://www.seplan.ma.gov.br/files/2013/02/LDO-20151.pdf>. Acesso
em: 15 maio. 2016.

28

2.3.3 Lei Oramentria Anual LOA

E por ltimo, porm no menos importante, a Lei Oramentria
Anual LOA que o instrumento da Administrao Pblica que viabiliza
a execuo daquilo que foi planejado pelo governo (PPA), a partir da LRF
esses instrumentos passaram a ter mais integrao.
O oramento anual e, de acordo com Sanches (1997),
um documento que prev as quantias de moeda que, num perodo
determinado (normalmente um ano), devem entrar e sair dos cofres
pblicos (receitas e despesas pblicas), com especificao de suas
principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais
relevante. usualmente formalizado atravs da Lei proposta pelo Poder
Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida pela
Constituio. Nos tempos modernos, este instrumento, cuja criao
confunde-se com a prpria origem dos Parlamentos, passou a ser situado
como tcnica vinculada ao instrumental de planejamento. Na verdade, ele
muito mais que isso, tendo assumido o carter de instrumento mltiplo,
isto , poltico, econmico, programtico (de planejamento), gerencial (de
administrao e controle) e financeiro.
A Lei de Diretrizes Oramentrias, portanto, dever compreender
as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo asdespesas de
capitalpara o exerccio financeiro subseqente, e orientar a elaborao
da Lei Oramentria Anual. Tambm dever dispor de alteraes na
legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
Alm disso, ela dever dispor sobre:
o equilbrio entre receitas e despesas;
o critrios e forma de limitao de empenho;
o normas relativas ao controle de custos e avaliao dos
resultados dos programas financiados com recursos dos
oramentos;
o demais condies e exigncias para transferncias de
recursos a entidades pblicas e privadas.

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A LRF designa em seu artigo 5 que o Projeto de Lei Oramentria

Anual dever ser elaborado de forma compatvel com o Plano Plurianual e
com a Lei de Diretrizes Oramentrias.
Quando encaminhado ao Poder Legislativo, dever conter em anexo
o demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos
com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais, que
parte integrante da Lei de Diretrizes Oramentrias. Neste anexo sero
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultado nominal e primrio e montante da dvida
pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
Na Lei de Diretrizes Oramentrias, alm do Anexo de Metas
Fiscais, deve conter tambm o Anexo de Riscos Fiscais, no qual sero
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se
concretizem esses riscos.

2.4 Princpios da Gesto Pblica

Tendo a Lei de Responsabilidade Fiscal como plano de fundo para
o cumprimento dos intrumentos do ciclo da Gesto Pblica, alm de
possuir o planejamento como princpio norteador, possui os princpios da
transparncia, controle e responsabilizao.
Planejamento: no que se refere esse princpio, a
LRF tornou obrigatria a elaborao dos trs importantes
instrumentos da Gesto Pblica, a saber: PPA, LDO e LOA.
Transparncia: garantida atravs de divulgao
ampla, inclusive pela internet, de relatrios de
acompanhamento de gesto fiscal, que permitem
indentificar receitas e despesas: Anexos de Metas Fiscais,
Riscos Fiscais, RREO e RGF.

30

Controle: requer a exigncia de ao reguladora

e fiscalizadora mais efetiva e contnua dos Tribunais de
Contas e estabelecimento de prazos para atendimento
aos limites fixados.
Responsabilizao:
requer
identificao
e
responsabilizao dos agentes sempre que houver o
descumprimento de regras. Nesses casos, a Lei determina
adicionalmente a suspenso de transferncias voluntrias,
de garantias e de permisso para a contratao de
operaes de crdito, inclusive ARO. Aos responsveis
so aplicadas sanes introduzidas no Cdigo Penal e
na legislao que prev os crimes relacionados LRF
(Albuquerque, et al, 2008).
Dessa forma, o planejamento, a transparncia, o controle e a
responsabilizao constituem prncipios bsicos para que o ciclo de
gesto seja cumprido. Nessa medida, o ordenamento institucional
estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal apoia-se nesses quatro
eixos.

31

32

CONSIDERAES FINAIS

No se pode dissociar o surgimento da Lei de Responsabilidade

Fiscal da conjuntura econmica da poca. O contexto fiscal aps o Plano
Real resultou em um crescente endividamento pblico. Como forma de
evitar o agravamento das finanas pblicas, a LRF imps restries ao
aumento dos gastos, sobretudo queles relacionados despesa com
pessoal e dvida.
O principal objetivo da LRF o equilbrio entre receitas e despesas.
Deste modo, alm de impor limites quanto ao aumento dos gastos,
limitando-os ao crescimento das receitas, reforou os instrumentos de
planejamento previstos na Constituio Federal de 1988.

33

34

REFERNCIAS

ALBUQUERQUE, et al. Gesto de Finanas Pblicas. 2. ed. Braslia:

Editora Gesto Pblica, 2008.
_____. Gesto de Finanas Pblicas. 3. ed., v.1, Braslia: Editora Gesto
Pblica, 2013.
_____. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa
do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal: Centro Grfico, 1988. 292 p.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em 28 jun. 2016.
FURTADO, Luiz Roberto Fortes. Um novo conceito em anlise de
obras pblicas com relao Lei de Responsabilidade Fiscal. Palestra
proferida na SEAERJ. Rio de Janeiro, setembro de 2002.
GIAMBIAGI, F.; ALM, A. C. Finanas Pblicas. Teoria e Prtica no Brasil.
3 ed. Rev. e Atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
NASCIMENTO, E.R.; DEBUS, I. Lei complementar n 101/2000:
Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2.ed. atual. Tesouro
Nacional. Disponvel em:<http://www3.tesouro.gov.br/hp/downloads/
EntendendoLRF.pdf>. Acesso em 28 jun. 2016.
Relatrio de Gesto Fiscal do Estado do Maranho. 2015. Disponvel em:
<http://www.seplan.ma.gov.br/files/2013/02/RGF-3%C2%BA-QUADR.2015-fechado.pdf>. Acesso em 20 jun. 2016.

35

RESTON, Jamil. O Municpio para Candidatos. 4 ed. Rio de Janeiro,

IBAM, 2000.
SANCHES, O. M. Dicionrio de oramento, planejamento e reas afins.
Braslia: Prisma, 1997.

36

EM SADE

38