UNIVERSIDAD ALAS PERUANAS FILIAL AREQUIPA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLTICA

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

UAP- FILIAL AREQUIPA

MEDIDAS CAUTELARES DE LA COBRANZA COACTIVA DE LA
SUNAT

TESIS
Para optar el grado acadmico de:
ABOGADO

AUTOR:
FREDY GUZMN GUTIRREZ

AREQUIPA - PER
2016

NDICE

1. Resumen...............................................................................................Pg. 3
2. Palabras
clave............................ ..............................................................Pg. 3
3. Abstract............................................................................................... Pg. 3
4. Key words.........................................................
5.
6.
7.
8.

..Pg. 3
Introduccin....................................................................................... Pg. 4
Procedimiento de cobranza coactiva en el Per........................... Pg. 6
Perspectiva nacional de la cobranza.............................................. Pg. 16
La experiencia de la intendencia regional Lima en materia de

cobranza............................................................................................Pg. 18
9. Recomendaciones........................................................................... Pg. 25
10. Conclusiones................................................................................... Pg.26
11. Bibliografa.......................................................................................Pg. 27

RESUMEN

El presente trabajo se enfoca en efectuar un estudio acerca de la normativa

vigente en cuanto a la jurisdiccin de cobranza coactiva de las administraciones
centrales,

determinar

si

las

mismas

son

garanta

del

debido

proceso,

precautelando los intereses del Estado y respetando el debido proceso de los

ciudadanos.
La recaudacin de la Administracin tributaria es una facultad central pues est
destinada a procurar el pago de la obligacin tributaria, ya sea de manera voluntaria
(pre coactivo) o en su defecto, de manera coercitiva (coactiva). Esta facultad implica
definir acciones de cobranza segn sea el caso del contribuyente, tomando en cuenta
el estado de la deuda, la antigedad o la naturaleza de los contribuyentes.
De acuerdo a la resolucin de observancia obligatoria N15607-5-2010, procede que
el tribunal fiscal en va de la queja emita pronunciamiento sobre la legalidad de un
procedimiento de cobranza activa iniciado al amparo del Cdigo Tributario, cuando el
quejoso solicita que se ordene su ejecucin y el ejecutor coactivo acredita que este ha
sido suspendido temporalmente.
PALABRAS CLAVE: Coactiva, Recaudacin, Debido Proceso
ABSTRACT
The present work focuses on making the UN Study About the current regulations
regarding the jurisdiction of the enforced collection of central government, determine
whether they are a guarantee of due process, thereby safeguarding the interests of the
state and respecting due process of its citizens.
The Collection of the Tax Administration is a power center well this destined to payment
Seek Tax Liability, and voluntarily sea (pre coercive) or, failing that, coercively
(coercive). This ability involves defining collection actions as the case of the taxpayer,
taking into account the debt status, seniority or nature of taxpayers.
According to Resolution No. 15607-5-2010 observation mandatory, need for the tax
court in Way of the complaint to issue a pronouncement on the legality of the UN active
collection procedure Initiated under the Tax Code, When The complainant requests that
its execution is ordered and coercive executor certifies that east has been temporarily
suspended.
Keywords: Coercive, Collection, Due Process.
MEDIDAS CAUTELARES DE LA COBRANZA COACTIVA DE LA SUNAT

1. INTRODUCCIN
La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria del Per SUNAT dentro
de su Visin Institucional, reconoce que el cumplimiento de las obligaciones tributarias
representa uno de sus valores rectores que orienta sus objetivos. Esta visin pretende
materializarse con valores de Integridad, Excelencia y Compromiso, que permitan
establecer mecanismos orientados a reducir el Incumplimiento tributario desarrollando
estrategias dirigidas a disminuir las brechas de incumplimiento y morosidad.
En este propsito la Cobranza en el Per se estructura en dos grandes segmentos.
1.1.

Cobranza

inductiva

o pre-cobranza:

Aprobado

por

Resolucin

de

Superintendencia N 015 -2010/SUNAT, cuyo objetivo es gestionar la deuda exigible o

saldos deudores u cuotas de fraccionamiento por vencer, mediante procesos de
Centros de Control y Fiscalizacin y de ele-cobranza. En esta etapa se privilegia el
cobro va contacto telefnico o notificacin de esquelas a fin de que los contribuyentes
cancelen su deuda. Se pretende en esta etapa llegar a un universo de contribuyentes
con deudas de menor cuanta, recurriendo al uso intensivo de medios de tecnolgicos
de comunicacin masiva as como la notificacin de cartas y esquelas requirindoles
el pago de sus deudas tributarias.
Cobranza coactiva: La Cobranza coactiva es una facultad de la Administracin
Tributaria se inicia respecto a deudas exigibles coactivamente como son la Ordenes de
Pago, Resolucin de Determinacin y Resoluciones de Multa no reclamadas dentro
del Plazo de Ley que contienen un mandato para cancelar la deuda tributaria dentro
del plazo de siete das hbiles bajo apercibimiento de ordenarse las medidas
cautelares necesarias para garantizar la cancelacin de la deuda tributaria. Se
estructura de la siguiente manera.

Cobranza coactiva por medios masivos: Se desarrolla la programacin de

embargos masivos

contribuyentes con saldos deudores exigibles coactivamente y

representan, por lo general, la primera accin de embargo por parte de las reas
Cobranza, Entre ellas tenemos a los embargos de Retencin Bancaria Electrnica y el
embargo de retencin de Terceros dirigido a los clientes y proveedores del
contribuyente deudor.
Un Mecanismo de recuperacin importante y de manejo de informacin de operadores
pblicos y privados son los embargos por Medios Telemticos cuya esencia radica en
sistemas integrados de informacin mediante los cuales los acreedores de los

contribuyentes informan previo al pago a stos, de la existencia de saldos por pagar a

sus clientes.
Cobranza coactiva de campo: Orientada a la accin directa de embargos en el
domicilio fiscal o donde se encuentren los bienes del deudor tributario. Estas acciones
se efectan cuando luego de las acciones masivas de cobranza electrnica u otras, no
ha sido posible la cancelacin de la deuda.
La Cobranza Coactiva, organizada desde la perspectiva del derecho procesal
administrativo tributario, tiene su origen primario en la existencia del Estado, en la
cualidad de este de ser sujeto econmico, es decir de poder transformar ciertos
hechos sociales (la renta, el comercio, las ventas, etc.) en deudas, en crditos fiscales.
Este poder de transformacin est fundamentado en la satisfaccin de las
necesidades pblicas que el Estado pretende y garantiza otorgar, como el bien comn,
la paz, la seguridad jurdica, etc., .organizando esta bsqueda y satisfaccin,
fundamentado este poder en la bsqueda y organizacin de la satisfaccin de las
necesidades pblicas. Es, entonces, el Estado quien con su sola existencia crea y le
imputa al ser humano una primera deuda, una deuda social. Las razones son
histricas, historia no cmo la memoria colectiva del pasado, sino como origen y
fuente de nuestra organizacin social, como fundamento normativo: fuerza que
sostiene las coordenadas de la interrelacin social.
La causa de la tributacin est en la existencia del Estado, en la cualidad que ha
tomado el Estado de hacer del tributo (que se le entregue dinero al Estado) su
principal forma de existir y supervivir; fenmeno poltico jurdico antes que econmico.
La tributacin es un deber, un estar sometido a derecho; eso indica que el Derecho
tributario es prescriptivo, es decir prescribe un orden, deberes. Y un deber implica
necesariamente organizacin, control y administracin de las deudas, de la capacidad
de hacer efectivo su cumplimiento, podr darse cuenta de que el derecho, en
cuanto prescribe deberes, es ordenamiento y, por tanto, es organizacin: lo que
significa articulacin de partes, correlacin entre las mismas, determinacin de esferas
de actividad, distribucin de cometidos, proponerse finalidades a conseguir, etc.
Es para efectivizarse los deberes incumplidos que ha de implementarse medios
tcnicos, como la Cobranza Coactiva. Dicho de otra manera la Cobranza Coactiva es
una tcnica usada por el Estado para lograr se cumpla esa primera deuda impuesta
por l a la sociedad.

El Derecho Tributario parece ms bien un derecho del Estado como sujeto activo. Las
normas son de relacin entre el Estado y las personas de una determinada sociedad;
normas, por lo tanto, de regulacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, o
las personas que la conforman.
El Estado al organizarse para existir, organiza las deudas de la sociedad, que luego el
llamar presupuesto nacional. Se trata de la riqueza del Estado, de la adquisicin de la
riqueza del Estado, que luego tendr que ser distribuida entre todos, entre la sociedad,
porque ese es el fundamento que le da validez al accionar del Estado, a su capacidad
de crear deudas (que recoge, o consolida por medio de la tributacin).
El Estado crea deudas y para efectivizar estos tributos, y estos los impone a travs de
la ley, que describe y prescribe una determinada condicin o circunstancia
fenomenolgica, as, la ley atribuye a ciertos hechos la virtud, la potencialidad, la
fuerza necesaria para determinar el nacimiento de la obligacin tributaria.([4]) Es ms,
el nacimiento del sujeto, o persona como deudor, responde pues a la creacin de una
hiptesis legal, de un hecho como hiptesis; verificada esta hiptesis el deudor nace.
Podemos decirlo parafraseando a Ataliba: Desde que se verifica el hecho al que la ley
atribuy esta virtud jurdica, la cuanta en dinero (legalmente fijada) es crdito del
Estado; en el mismo instante, la persona privada prevista en la ley y relacionada con el
referido hecho se convierte en deudor.
El hecho que encuentra la hiptesis legal crea el crdito. El Estado ha generado su
riqueza de un hecho externo y fuera de l. El slo tiene que recoger los frutos y estos
se dan cuando hay.
2. EL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA EN EL PER
2.1. Antecedentes
La Historia de los procesos coactivos en el Per se inicia con la Ley 4528 (29.09.1922)
en la que se reconocen las facultades coactivas para que el estado peruano desarrolle
acciones de cobranza de adeudos de distinta naturaleza a travs de los jueces
coactivos.
Estas facultades tuvieron una connotacin mixta, es decir, administrativa y judicial.
Esta situacin se mantuvo hasta la aprobacin de la Ley 17355 (31.12.1968) en que
se incorpor al accionar del Juez coactivo la de los denominados Secretarios
Coactivos nombrados por el Poder Judicial quienes tambin eran los encargados de la
recaudacin de diferentes deudas de las entidades estatales.

Es pertinente sealar que este modelo mixto adoleca de serias deficiencias no solo a
nivel procedimental, pues el encargado de la ejecucin administrativa era la autoridad
poltica, quien luego de las primeras acciones de embargo lo derivaba al Poder
Judicial para la correspondiente tasacin y remate. Esta situacin de indefinicin de
facultades prosiguieron hasta 1968 en donde se aprueba la Ley 17355 en donde ya se
incorpora al Juez Coactivo adscrito al Banco de la Nacin, quien era auxiliado en sus
labores por el Secretario de Juzgado nombrados por el Poder Judicial.
Es importante destacar que en ambos modelos de administracin de cobranza de
deudas estatales, la recuperacin de la deuda era extremadamente lenta,
fragmentada, desordenada, carente de planificacin. En buena cuenta era el deudor el
que voluntariamente pagaba y en caso de no hacerlo no existan mecanismos
administrativos de seguimiento y control de estos deudores renuentes al pago.
Adicionalmente estos modelos de cobranza no eran exclusivos para materia tributaria,
sino que concurran con otras deudas de carcter administrativo y judicial del estado,
generando una dispersin, ausencia de riesgo para el deudor. De esta forma la
recaudacin tributaria era casi inexistente, con altsimos niveles de evasin,
incumplimiento tributario lo que devino en una con una Presin tributaria del 5.4% a
junio de 1990.
Esta insostenible situacin deba cambiar. De esta forma en 1991 se implementa una
Reforma Tributaria y la reestructuracin institucional para enfrentar altos niveles de
evasin tributaria. Bajo esta premisa se aprueba, entre otras medidas tributarias, la
Ley 25859 (18.11.1992) que modifica estructuralmente al Cdigo Tributario anterior,
incorporando nuevas facultades y facilidades y reglas claras para el cumplimiento de
las obligaciones tributarias.
De esta forma, hoy, el modelo de los procesos de cobranza es predominantemente
Administrativo, salvo en lo referente al descerraje de inmuebles en la que se requiere
autorizacin judicial. De esta manera se reconoce que la gestin de la deuda exigible
debe ser desarrollada por un procedimiento autnomo al judicial que con el impulso
procesal adscrito a sus funciones promover que la recaudacin de deuda exigible sea
enfrentada con la especializacin y oportunidad conveniente, siendo el Ejecutor
Coactivo el director y responsable del procedimiento.
2.2. Principales acciones
La eleccin del modelo administrativo para la gestin de cobranza tributaria, implicaba
el desarrollo de la normatividad que le proporcione de mecanismos que lo doten de

facultades de evaluacin y accin ejecutiva que le permitan establecer las estrategias

de cobranza de acuerdo a la realidad existente.
De esta forma el Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario Peruano, aprobado por
Decreto Supremo N 135-99 EF y modificatorias, estableci que el director del
procedimiento e impulso administrativo corresponde al Ejecutor Coactivo, funcionario
de carrera de la Administracin Tributaria quien debe cumplir con los requisitos legales
para su nombramiento como el ser abogado tener conocimientos suficientes en
Derecho Tributario, Administrativo Concursal, Societario y Civil, a quien se le reconoce
facultades ejecutivas que van desde la verificacin de la exigibilidad de la deuda, la
adopcin de medidas cautelares, as como su variacin o levantamiento, la ejecucin
forzada de los bienes embargados entre otras ms. En este propsito cuenta con
personal de gestin administrativa y de ejecucin denominados
Auxiliares coactivos quienes tambin son funcionarios de sta y deben cumplir los
requisitos que ordena la Ley.
2.3. Accionar del ejecutor coactivo
2.3.1 Deuda exigible
En la legislacin tributaria peruana el accionar del Ejecutor Coactivo est
circunscrita a la ejecucin de deudas que sean exigibles para lo cual el propio
Cdigo Tributario estable lo que debe entenderse por deuda exigible. En este
sentido se establece en el artculo 115 del
Cdigo Tributario peruano:
Artculo 115.- DEUDA EXIGIBLE EN COBRANZA COACTIVA
La deuda exigible dar lugar a las acciones de coercin para su cobranza. A
este fin se considera deuda exigible:
a) La establecida mediante Resolucin de Determinacin o de Multa o la
contenida en la Resolucin de prdida del fraccionamiento notificadas por la
Administracin y no reclamadas en el plazo de ley. En el supuesto de la
resolucin de prdida de fraccionamiento se mantendr la condicin de deuda
exigible si efectundose la reclamacin dentro del plazo, no se contina con el
pago de las cuotas de fraccionamiento.
b) La establecida mediante Resolucin de Determinacin o de Multa
reclamadas fuera del plazo establecido para la interposicin del recurso,

siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme

con lo dispuesto en el Artculo 137.
c) La establecida por Resolucin no apelada en el plazo de ley, o apelada
fuera del plazo legal, siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza
respectiva conforme con lo dispuesto en el Artculo 146, o la establecida por
Resolucin del Tribunal Fiscal.
d) La que conste en Orden de Pago notificada conforme a ley.
e) Las costas y los gastos en que la Administracin hubiera incurrido en el
Procedimiento de Cobranza Coactiva, y en la aplicacin de sanciones no
pecuniarias de conformidad con las normas vigentes.
Es de advertir que la normatividad coactiva otorga garantas a los
contribuyentes a efectos de tener previamente, luego de notificado los valores
de poder, ejercer su derecho a la impugnacin de acuerdo a ley.
2.3.2 Procedimiento
Una vez determinado la exigibilidad de la deuda tributaria el Procedimiento con
la Resolucin de Ejecucin Coactiva, resolucin administrativo que comunica el
mandato de cancelacin de la deuda tributaria, bajo apercibimiento de
adoptarse las medidas cautelares o iniciarse la ejecucin forzada. , Artculo 117
del Cdigo Tributario.
La Resolucin de Ejecucin Coactiva (REC) debe contener requisitos mnimos
que le otorguen la calidad de acto administrativo valido.
Estos requisitos son:
Artculo 117.- PROCEDIMIENTO
El Procedimiento de Cobranza Coactiva es iniciado por el Ejecutor Coactivo
mediante la notificacin al deudor tributario de la Resolucin de Ejecucin
Coactiva, que contiene un mandato de cancelacin de las Ordenes de Pago o
Resoluciones en cobranza, dentro de siete (7) das hbiles, bajo apercibimiento
de dictarse medidas cautelares o de iniciarse la ejecucin forzada de las
mismas, en caso que stas ya se hubieran dictado.
La Resolucin de Ejecucin Coactiva deber contener, bajo sancin de nulidad:

1. El nombre del deudor tributario.

2. El nmero de la Orden de Pago o Resolucin objeto de la cobranza.
3. La cuanta del tributo o multa, segn corresponda, as como de los intereses
y el monto total de la deuda.
4. El tributo o multa y perodo a que corresponde. La nulidad nicamente
estar referida a la Orden de Pago o Resolucin objeto de cobranza respecto
de la cual se omiti alguno de los requisitos antes sealados.
En el procedimiento, el Ejecutor Coactivo no admitir escritos que entorpezcan
o dilaten su trmite, bajo responsabilidad. Se aprecia que la REC, solo puede
declararse nula cuando carezca de uno de los requisitos expresamente
contemplados en la norma, disponindose adicionalmente, dentro de la facultad
del Ejecutor a no admitir escritos que prolonguen o distraigan la continuidad
ejecutiva del procedimiento de cobranza.
2.3.3. Tipos de medidas cautelares:
Establecida la formalidad inicial para el inicio del procedimiento de cobranza y
luego de vencido el apercibimiento sin pago voluntario del contribuyente, el CT
faculta al Ejecutor a iniciar la adopcin de: A) Medidas cautelares o B) Medidas
Cautelares genricas.
Conceptos de medidas cautelares:
Dentro de nuestro sistema normativo, y especficamente, el procesal, tenemos
un instrumento, o institucin, que cumple una funcin anticipativa, preventiva,
garantista, que es la medida cautelar. Esta se manifiesta como una expresin
de la capacidad y tcnica futurstica del ser humano, en ejercicio del uso
externo y posterior de su derecho. El hombre mediante la razn, puede pues
prever el futuro y anticiparse a l, asegurarlo y disponer sus consecuencia o
efectos mediatos, claro que slo dentro de la medida de lo cognoscible, o de lo
posible de racionalizar. La medida cautelar, es por lo tanto, un mtodo, o
tcnica, utilizada a priori, para determinar a posteriori, un efecto querido, una
consecuencia pretendida. Pero como tcnica se enmarca dentro del Derecho, y
o en referencia a l. As, siendo especficos, podemos decir, citando a Juan
Monroy Glvez, que la medida cautelar es:

un instituto procesal a travs del cual el rgano jurisdiccional, a peticin de

parte, adelanta ciertos efectos o todos de un fallo definitivo o el aseguramiento
de una prueba, al admitir la existencia de una apariencia de derecho y el
peligro que puede significar la demora producida por la espera del fallo
definitivo o la actuacin de una prueba.
En el concepto arriba expuesto encontramos varios elementos que dan forma y
constituyen a la medida cautelar. Por ejemplo, decir que es un instituto
procesal, es decir que tiene validez y conformacin estructural, que es
reconocido y que se compone de ciertos elementos tericos conceptuales que
permiten su comprensin y uso. Una institucin jurdica por ser tal tiene, no
slo reconocimiento de la existencia del mismo, sino un lugar determinado en
el sistema jerrquico del derecho, y desde donde puede ser aplicado,
efectivizado, operacionalizado. La existencia de este como instituto le da el
amparo del derecho, y la validez del mismo, validez que significa,
parafraseando a Marcial Rubio Correa, la cualidad para que algo surta los
efectos propios de su naturaleza. Una institucin jurdica es un objeto que por
ser tal tiene historia, es decir, ha sido conformado, registrado y creado a travs
de todo un proceso social que le han dado solidez y que por lo tan contiene sus
propios fundamentos. Es ms, cuando hablamos de institucin jurdica
podemos describirla por sus elementos internos y por sus elementos externos,
los internos son aquello que lo compone como el derecho mismo, y lo externo
supone sus efectos, el inters social, etc. El hecho de que una institucin sea
jurdica significa que tiene su fundamento ltimo en la sociedad, en el bienestar
social, en la composicin, organizacin y estructuracin social, es decir se halla
implcito o implicado dentro de lo social, dentro de lo social normativo. El hecho
que sea, adems, un instituto procesal completa la idea de la medida cautelar
como medio, o instrumento, porque como instrumento procesal no define el
derecho, sino que coadyuva, colabora en la determinacin de este derecho. No
tiene pues un fin valorativo, sino tcnico, de medio, y no de fin. No dice el
Derecho, sino que es ms bien un camino, un instrumento para que se pueda
decir el derecho, o se lo pueda crear.
Juan Monroy Glvez repite el concepto de Medida Cautelar en un artculo
sobre la Accin de Amparo: Genricamente, medida cautelar es el instituto
procesal a travs del cual el juez a pedido de parte asegura el cumplimiento
del fallo final, sea anticipando algunos efectos del fallo o todos, u ordenando se

mantenga inmodificable la situacin material conforme al momento de la

demanda.
Las medidas cautelares son, pues, medios de garantizar el futuro, se presenta
como una opinin anticipada, que garantiza un final tambin anticipado, pero
no necesariamente unvoco. Sucede que el juez debe anticipar su opinin. Y
al hacer eso est prejuzgando, En estricto, al dar o negar una medida cautelar
el juez prejuzga. Segn el mismo Juan Monroy Glvez, la institucin de la
medida cautelar, en el derecho procesal en general, tiene algunos rasgos
identificatorios, como son: el prejuzgamiento, (anticipacin de una opinin) la
apariencia de derecho, la contracautela, la provisionalidad y la variabilidad.
En el Derecho tributario, sin embargo las cosas el tratamiento y la aplicacin de
las medidas cautelares son ms bien de un orden diferente, en el Derecho
Tributario las medidas cautelares son:
una potestad o privilegio de la Administracin, y su fundamento es el de
asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general representado por la
Administracin, escribe Rosendo Huamn Cueva parafraseando a Dans
Ordoez y Zegarra Valdivia.
Un concepto ms simple de medida cautelar es la siguiente:
las medidas cautelares son acciones destinadas a asegurar el pago de la
deuda tributaria, ante eventuales actos del deudor que puedan obstaculizar su
cobranza (por ejemplo, que venda, de que en aporte o done sus propiedades).
2.3.3.1. Las medidas cautelares contempladas expresamente en el cdigo
tributario son:
2.3.3.1.1. Embargo en forma de Intervencin en la que el Ejecutor
nombra interventores informadores con el propsito de conocer el
movimiento econmico estado patrimonial del contribuyente intervenido.
Este tipo de medidas pretenden ser a la vez un mecanismo efectivo de
obtencin informacin inmediata del flujo comercial y patrimonial de la
empresa, adems opera como un embargo disuasivo advirtindole de
futuras acciones coactivas en caso de incumplir con sus obligaciones.
Estas medidas cautelares son notificadas directamente por los
Auxiliares Coactivos quienes se apersonan al domicilio fiscal a fin de

cumplir el mandato sino a la vez les permite relevar informacin sobre

los bienes pasibles de ser embargados en acciones futuras.
2.3.3.1.2. Embargo en forma de Intervencin en Recaudacin, mediante
sta el Ejecutor y Auxiliar Coactivo se constituyen en el domicilio fiscal
del deudor a efectos de tomar el control de los ingresos en caja
embargndolos, salvo los montos muy necesarios para la continuacin
del negocio, constituyendo una medida de accin directa de
recuperacin de deuda.
2.3.3.1.3. Embargo en forma de Administracin de Bienes. Esta medida
de embargo se desarrolla con el fin de obtener los frutos o utilidades de
la administracin de bienes del deudor mientras dure el mandato del
Ejecutor Coactivo.
2.3.3.1.4.Embargo en forma de Depsito con o sin extraccin, esta
medida afecta todos los bienes o derechos que se encuentre en
cualquier establecimiento comercial o industrial aun cuando se
encuentren en poder de terceros, inclusive si los bienes se encuentran
siendo trasladados de acuerdo a lo sealado por el Artculo 118 numeral
2 del Cdigo Tributario.
Este tipo de Medidas Cautelares son las que tiene una mayor
generacin de riesgo pues se desarrollan inventariando bienes para una
futura posible extraccin de los mismos.
Es importante destacar que como una garanta para el contribuyente no
es posible desarrollar embargos en forma de Deposito con Extraccin
de bienes de Unidades de Produccin o de Comercio, sin que estos
previamente hayan sido embargados en forma de Deposito sin
extraccin por un plazo de 30 das, pudiendo inclusive el deudor ofrecer
otros bienes que sean suficientes para sustituir los ofrecidos y
garantizar el pago, Artculo 118 numeral 2 del Cdigo Tributario.
2.3.3.1.5. Embargo en forma de Inscripcin de Muebles e Inmuebles
registrados que pertenezcan al deudor y que sean suficientes para
garantizar la deuda en caso de Ejecucin Forzosa (Remate).
Esta Medida se ha reforzado con la suscripcin de convenios de
intercambio de informacin con la Superintendencia Nacional de

Registro Pblicos SUNARP, institucin encargada del registro nacional

de bienes muebles inmuebles, sociedades etc. de cuyas bases de datos
se puede consultar en lnea la existencia de bienes. Esto facilita la
adopcin oportuna de medidas de embargo de bienes del contribuyente
o

de

sus

representantes

legales

en

caso

de

atribucin

de

Responsabilidad Solidaria.
2.3.3.1.6. Embargo en forma de retencin. Es una de las medidas que
ha logrado un mayor desarrollo, en razn que la medida de embargo en
forma de retencin permite lograr directamente una recuperacin
inmediata, Entre ellas tenemos:
2.3.3.1.6.1. Embargo en forma de Retenciones Bancarias. La
medida se ordena frente a los contribuyentes con deuda exigible
sin contingencias, y es remitida en forma electrnica a travs de
un servicio de intermediacin electrnica y cuenta el uso de
certificados de firma digital a fin de garantizar el envo, la
confidencialidad de la informacin contenida, el no repudio y no
modificacin del mensaje. Se notifica a diversas entidades del
sistema

financiero

nacional.

Quienes

deben

informar

la

existencia o no de saldos a favor de los deudores tributarios,

para luego, de ser positiva la respuesta, entregarlos al Ejecutor
Coactivo.
2.3.3.1.6.2. Embargo en forma de Retencin de terceros. En esta
forma de embargo se abarca el universo de clientes del deudor
pertenezcan al sector privado o pblico.
Existe la posibilidad de embargar los derechos de crdito que
tiene el deudor tributario respeto de terceros, es decir cuando
con la informacin disponible de los embargos de Intervencin
en Informacin u otros medios, se notifica a estos proveedores
que de existir acreencias a favor del deudor se proceda a su
retencin de acuerdo al mandato del ejecutor.
En tal sentido la Administracin Tributaria ha desarrollado una
serie de procedimientos y recursos informticos adecuados para
diversos tipos de operaciones, entre los deudores tributarios y
terceros. Al respecto, podemos mencionar los siguientes:

1. Sistema de Embargo a entidades del Estado mediante el

Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector
Pblico (SIAF-SP).
El aplicativo permite efectuar una medida de embargo por va
electrnica a este tipo de deudores tributarios, que a su vez son
proveedores de bienes o servicios del Estado. Se tiene por
objetivo evitar que dichos proveedores le cobren al Estado
mientras incumplen con sus obligaciones.
2. Sistema de Embargo a Entidades de Tratamiento Empresarial.
El aplicativo permite efectuar medida de embargo por va
electrnica a este tipo de deudores tributarios, que a su vez son
proveedores de bienes o ervicios del Estado.
3. Sistema de Embargos por Medios Telemticos Grandes
Compradores (SEMT-GC).
El aplicativo permite efectuar medida de embargo por va
electrnica a deudores tributarios, que a su vez son proveedores
de bienes o servicios de las principales empresas del Sector
Privado; estas empresas ponen a disposicin los montos
retenidos para la cancelacin de la deuda tributaria respectiva.
4.

Sistema

de

Embargos

por

Medios

Telemticos

Administradores de Tarjetas de Crdito (SEMT-ATC).

El aplicativo permite efectuar medida de embargo por va
electrnica

deudores

tributarios,

que

su

vez

son

establecimientos afiliados ante las Empresas Operadoras de

Tarjetas de Crdito en el Per.
Permite embargar los consumos realizados mediante tarjetas de
crdito y/o dbito, y entregar los fondos retenidos a la SUNAT.
5. Mdulo de Cobranza con Devoluciones para Operaciones
Aduaneras (Drawback).
El aplicativo permite embargar por va electrnica a deudores
tributarios que han solicitado devoluciones de Drawback

(restitucin de impuestos que solicitan lo exportadores) ante la

Intendencia de Aduana respectiva.
Adicionalmente, a las medidas de embargo de forma de
retencin que se efectan por va electrnica tambin se ha
implementado un procedimiento para efectuar medidas de
embargo en forma de inscripcin ante el Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad
Intelectual (INDECOPI) mediante el cual se puede notificar por
via electrnica las medidas de embargo sobre signos distintivos,
derechos de autor y patentes registrados ante la mencionada
institucin.
De esta forma se han implementado sistemas de intercambio de
informacin de acreencias a pagar por parte de estos
operadores a fin de que antes del pago informen a la SUNAT.
2.3.3.2. Las Medidas Cautelares Genricas, representan otras medidas
no sealadas dentro de las medidas detalladas anteriormente, y que
sean el medio idneo para asegurar de forma ms adecuada el pago de
la deuda tributaria materia de cobranza (Artculo 118 del Cdigo
Tributario).
3. PERSPECTIVA NACIONAL DE LA COBRANZA
Es importante destacar, que en materia de Cobranza a nivel nacional, se ha avanzado
notablemente; pero an falta cerrar la gran brecha de incumplimiento tributario de
deudores que simulan insolvencia patrimonial o efectan sucesiones de empresas
trasladando unidades de produccin entre empresas, eludiendo el pago de sus deudas
tributarias.
No obstante el crecimiento experimentado en los ltimos 10 aos ha sido importante
como se seala en el Cuadro 01: Medidas Cautelares Electrnicas a nivel nacional.

Cuadro 01

Es importante destacar el notable incremento de los embargos masivos en los ltimos

10 aos, esto obedece a la implementacin de sistemas de embargos electrnicos y la
incorporacin de una mayor cantidad de entidades estatales y privadas que
comunican, va sistemas integrados de informacin, la existencia de acreencias a favor
de posibles deudores tributarios.
La Cobranza, vista en forma global, no solo se enfoca a nivel masivo, sino que tiene
por esencia la recuperacin de deudas para casos individuales. De esta forma, la
implementacin y ejecucin de estrategias a nivel de Medidas Cautelares de Campo,
han experimentado importantes avances en estos ltimos aos.
En el Cuadro 02 se puede apreciar la evolucin a nivel nacional de las Medidas
Cautelares de Campo, con un crecimiento sostenido hasta el ao 2010.

Cuadro 02

En razn a que Lima contina siendo el principal polo de desarrollo comercial y

financiero del pas, la Intendencia Regional Lima (IRL) concentra la mayor incidencia
de medidas cautelares (90% a nivel nacional), ostentando la mayor casustica y
experiencia en buenas prcticas innovadoras, con un conocimiento cada vez ms
completo del comportamiento de los contribuyentes.
4. LA EXPERIENCIA DE LA INTENDENCIA REGIONAL LIMA EN MATERIA DE
COBRANZA
La importancia Nacional que tiene la Intendencia Regional Lima, la dependencia que
concentra la mayor cantidad de contribuyentes a nivel nacional. Se puede apreciar en
el Cuadro 03 la incidencia en el volumen de acciones de cobranza en relacin al resto
del pas, considerando que la mayor cantidad de deudores estn concentrados en la
Intendencia Regional Lima. La proyeccin al 2011 se llegara a 117,378 medidas
cautelares solo en Lima.
El Cuadro 04 establece la proporcionalidad de pagos recaudados fruto de las medidas
cautelares, y sta representan solo en la Intendencia Regional Lima el 50% del total
nacional.

Cuadro 03

Cuadro 04

La Seccin Cobranza de la IRL considerando la gran cantidad de contribuyentes que

se encuentran en su directorio (ver Cuadro 05), ha sido consciente que las estrategias
a implementar deben ser creativas en busca de una cobranza efectiva en costo y
oportunidad.

Cuadro 05

4.1. La necesaria reingeniera interna debido a la dimensin de deuda exigible en

etapa coactiva, fue necesario como punto de partida el optimizar al mximo los
recursos, tanto de personal como logsticos, a fin de alcanzar a un mayor universo de
contribuyentes y lograr una mejor recuperacin de la deuda.
Es de esta manera que se empieza a evaluar la productividad de los procesos
administrativos y de gestin vigentes a esa fecha, determinndose que el modelo
seguido no era admisible para conseguir el propsito de una mayor cobertura y mejor
recaudacin. Del anlisis inicial de los procesos, se procedi a evaluar los recursos
humanos disponibles, determinndose que exista duplicidad de funciones, otras que
se disgregaban innecesariamente en donde la informacin obtenida sobre los
deudores no era transmitida internamente de una manera sistemtica, distrayndose
demasiado tiempo y personal en tareas administrativas.
De esta forma la Seccin Cobranza de la Intendencia Regional Lima decidi realizar
una reingeniera total de su esquema de organizacin, estableciendo una evaluacin

de las potencialidades de cada uno de los integrantes de la Seccin para as definir el

perfil de funcin tcnica predominante.
De esta forma se evalu la necesidad de crear equipos por funciones y especialidades
determinadas que permitan una mayor productividad y la abreviacin de los plazos,
debido a que la especializacin libera recursos que son beneficiosos para otras
acciones de recuperacin de deuda. Se organizaron equipos con funciones
especficas, como las siguientes:
Equipo informtico.
Encargado de la programacin evaluacin de manera masiva de los saldos deudores
exigibles para lo cual depuraban la deuda de contingencias no ingresadas
debidamente, Este problema informtico generaba el costo de embargar deudas que
posiblemente tenan etapas alternas que advertan sobre la suspensin del cobro por
contingencias diversas, implicando un gasto en recursos por el manejo inadecuado de
la informacin.
Ante esta coyuntura se constituye un equipo de programacin y evaluacin de calidad
de la deuda lo que daba la certeza de estar cobrando lo realmente exigible. Este
equipo es el encargado de preparar la informacin para que los Ejecutores Coactivos
procedan a embargar por medios electrnicos va Retenciones Bancarias y de igual
manera prepara las bases de datos para embargar a terceros que posean acreencias
a favor de los deudores.
Equipos de atencin al contribuyente de cobranza va telefnica o por correo
electrnico. Los contribuyentes pueden hacer llegar la informacin de observaciones
a la cobranza o pagos realizados para el levantamiento de los embargos trabados.
De esta forma se otorgaba un canal efectivo de atencin directa al contribuyente para
lo cual el Auxiliar encargado deba relevar la informacin solicitada de los equipos
involucrados a fin de atender en breve plazo la solicitud o requerimiento del deudor
recurrente.
Equipos de atencin de respuesta a escritos de contribuyentes y recursos de
queja ante el tribunal fiscal.
Este equipo es el encargado de responder de acuerdo a la informacin contenida en
los expedientes coactivos sobre las interrogantes u afirmaciones que versen
exclusivamente sobre el procedimiento coactivo y su ejecucin. Asimismo es el
encargado de responder a los requerimientos de informacin a fin de resolver los

Recursos de Queja por acciones propias de la Cobranza que plantean los

contribuyentes ante el Tribunal Fiscal que es la ltima instancia administrativa en
materia tributaria en el Per.
Equipos de imputacin de cheques y trmites diversos.
Son los encargados de recibir e imputar los cheques que son entregados productos de
las retenciones bancarias o de terceros retenedores quienes cumplen el mandato de
poner a disposicin de SUNAT dichos montos embargados.
Adems se encargan de devoluciones por pagos indebidos provenientes de costas
procesales o gastos administrativos.
Equipo de medidas cautelares previas.
En la legislacin peruana se contempla la posibilidad que de existir razones o
comportamiento que haga presumir que la cobranza podra devenir en infructuosa
antes del inicio del Procedimiento de Cobranza es factible trabar, excepcionalmente
Medidas

cautelares

Previas

contribuyentes

que

califiquen

en

supuestos

determinados por ley.

Equipo de archivo.
Encargado de la derivacin de expedientes concluidos al archivo y de facilitar los
expedientes a requerimiento del Ejecutor coactivo para su atencin.
Equipo de remate:
Le corresponde las acciones para continuar con el Procedimiento en etapa de
ejecucin forzosa, y es la que se encarga de la convocatoria de los peritos tasadores
as como del remate pblico de los bienes embargados.
Equipos de campo:
Son los encargados de programar las acciones de embargo en forma de Intervencin
en Informacin, Recaudacin, Depsito con o sin Extraccin, y realizar los operativos
de Intervencin en Recaudacin por sectores econmicos as como llevar a cabo
operativos de cobranza Mvil en carreteras. El desarrollo de sus funciones se orienta a
evaluar la condicin de la deuda, los antecedentes patrimoniales de la empresa, la
labor de relevamiento de informacin a travs de grupos de trabajo para la ubicacin
del contribuyente o sus representantes legales, en caso de ser No habidos. Una de las
principales fortalezas de la Cobranza en los ltimos aos ha sido la consolidacin de

Equipos de Campo, los cuales han adquirido la experiencia de reconocer, detectar y

enfrentar las maniobras elusivas de pago que efectan los deudores para sustraerse
de sus obligaciones tributarias.
Es importante destacar que en este proceso de contacto directo con los contribuyentes
se han incorporado estrategias como la de manejar informacin en lnea en las
acciones operativas de campo, que permiten identificar a mltiples contribuyentes con
un mismo domicilio fiscal pretendiendo de esta forma entorpecer las acciones
coactivas sealando que los bienes pasibles de embargo pertenecen a terceros. Con
la informacin en lnea, mediante el uso de equipos informticos y electrnicos
porttiles, es posible enfrentar estas coyunturas, logrando embargar a contribuyentes
que no necesariamente estaban programados, pero que ante la existencia de deuda
tributaria y el hallazgo de patrimonio ejecutable, se puede proceder con dicha accin in
situ.
4.2. Las medidas cautelares previas su aplicacin y oportunidad
En la legislacin peruana dentro de las facultades del Ejecutor Coactivo se encuentra
la opcin de Trabar Medidas Cautelares Previas antes de la notificacin de la
Resolucin de Ejecucin Coactiva, que es el acto administrativo que da inicio al
procedimiento coactivo.
Esta facultad excepcional es regulada expresamente por el Cdigo Tributario y se
presenta solamente en casos en que por las razones o el comportamiento del deudor
tributario, la cobranza podra devenir en infructuosa, segn el Artculo 56 del Cdigo
Tributario.
La oportunidad para la adopcin de esta medida, parte generalmente de un anlisis de
las reas de fiscalizacin, quienes ya cuentan con la informacin patrimonial al
momento de efectuar las auditorias, pudiendo detectar estos comportamientos o
conductas irregulares advirtiendo de ello al Ejecutor Coactivo, previo Informe
sustentado, sobre la necesidad de trabarse la Medida Cautelar Previa. De esta forma,
con la motivacin correspondiente, es factible la adopcin de una Medida Cautelar
Previa sealando como requisito esencial que se haya configurado algn
comportamiento de los sealados en el Cdigo Tributario. Dentro de nuestra
normatividad, la evaluacin de esta facultad excepcional tiene parmetros que no
permiten la discrecionalidad en su adopcin, sino que deben estar fundados en hechos
objetivos y verificables que justifiquen la ejecucin de la misma.
Los comportamientos sealados por la norma son:

a.

Presentar declaraciones, comunicaciones o documentos falsos, falsificados o

adulterados que reduzcan total o parcialmente la base imponible.

b. Ocultar total o parcialmente activos, bienes, ingresos, rentas, frutos o productos,
pasivos, gastos o egresos; o consignar activos, bienes, pasivos, gastos o egresos,
total o parcialmente falsos.
c. Realizar, ordenar o consentir la realizacin de actos fraudulentos en los libros o
registros de contabilidad u otros libros y registros exigidos por ley, reglamento o
Resolucin de Superintendencia, estados contables, declaraciones juradas e
informacin contenida en soportes magnticos o de cualquier otra naturaleza en
perjuicio del fisco, tales como: alteracin, raspadura o tacha de anotaciones, asientos
o constancias hechas en los libros, as como la inscripcin o consignacin de asientos,
cuentas, nombres, cantidades o datos falsos.
d. Destruir u ocultar total o parcialmente los libros o registros de contabilidad u otros
libros o registros exigidos por las normas tributarias u otros libros o registros exigidos
por ley, reglamento o Resolucin de Superintendencia o los documentos o informacin
contenida en soportes magnticos u otros medios de almacenamiento de informacin,
relacionados con la tributacin.
e. No exhibir y/o no presentar los libros, registros y/o documentos que sustenten la
contabilidad, y/o que se encuentren relacionados con hechos susceptibles de generar
obligaciones tributarias que hayan sido requeridos en forma expresa por la
Administracin
Tributaria, en las oficinas fiscales o ante los funcionarios autorizados, dentro del plazo
sealado por la Administracin en el requerimiento en el cual se hubieran solicitado
por primera vez.
Asimismo, no exhibir y/o no presentar, los documentos relacionados con hechos
susceptibles de generar obligaciones tributarias, en las oficinas fiscales o ante los
funcionarios autorizados, en el caso de aquellos deudores tributarios no obligados a
llevar contabilidad.
Para efectos de este inciso no se considerar aqul caso en el que la no exhibicin y/o
presentacin de los libros, registros y/o documentos antes mencionados, se deba a
causas no imputables al deudor tributario.

f. No entregar al acreedor tributario el monto de las retenciones o percepciones de

tributos que se hubieren efectuado al vencimiento del plazo que para hacerlo fijen las
leyes y reglamentos pertinentes.
g.

Obtener exoneraciones tributarias, reintegros o devoluciones de tributos de

cualquier naturaleza o cualquier otro beneficio tributario simulando la existencia de

hechos que permitan gozar de tales beneficios.
h. Utilizar cualquier otro artificio, engao, astucia, ardid u otro medio fraudulento, para
dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria.
i. Pasar a la condicin de no habido.
Es importante advertir que el fruto de los embargos de las Medidas Cautelares
Previas, no son imputables a la deuda determinada, pues an carecen de exigibilidad
al poder ser impugnadas en las instancias administrativas tributarias nacionales, lo que
implica que mientras dure la impugnacin, los montos retenidos sern consignados y
los bienes inscritos no podrn ser ejecutados hasta su conversin a Medida Cautelara
Definitiva.
Las Medidas Cautelares Previas se rigen por lo sealado en el Artculo 57 del
Cdigo Tributario:
Artculo 57.- PLAZOS APLICABLES A LAS MEDIDAS
CAUTELARES PREVIAS
La medida cautelar se mantendr durante un (1) ao, computado desde la fecha en
que fue trabada. Si existiera resolucin desestimando la reclamacin del deudor
tributario, dicha medida se mantendr por dos (2) aos adicionales. Vencido los plazos
antes citados, sin necesidad de una declaracin expresa, la medida cautelar caducar,
()
La

prctica

ha

permitido

demostrar

que

las

Medidas

Cautelares

Previas,

correctamente sustentadas, representan una herramienta para preservar el patrimonio

que garantice la deuda emitida, y luego de ser sta exigible, pueda ejecutarse el cobro
de la misma.
4.3 Balance final
De esta manera se vienen desarrollando nuevas estrategias que tienen como premisa
principal el tener siempre una visin flexible a los cambios, pues los deudores

modifican sus comportamientos de acuerdo a las acciones que la Administracin

Tributaria ejecute.
De esta forma, la Atribucin de Responsabilidad Solidaria de los Representantes
Legales que simulan insolvencias patrimoniales o transfieren activos importantes de
sus empresas, debe ser materia de un tratamiento ms directo que permita al Estado
la recuperacin de las deudas tributarias en etapa coactiva.
No est dems sealar que la escasez de recursos humanos y logsticos frente a la
magnitud y calidad de los problemas detectados obligan a que las reas de Cobranza
tengan una visin dinmica y de flexibilidad al cambio, pues solo de esta forma se
podr pretender seguir el ritmo al cambiante panorama tributario y coactivo.
5. RECOMENDACIONES
1. Deben descartarse los paradigmas administrativos u organizacionales; el xito de
una cobranza eficiente implica el ejercicio de la autocrtica en los procesos vigentes,
pero a la vez demanda propuestas de modelos creativos e innovadores.
Siempre existirn riesgos en todo nuevo esquema, pero el mayor riesgo es mantener
un modelo que demuestra su ineficacia.
2. El desarrollo de un equipo de trabajo idneo y comprometido con la cobranza es
fundamental para el xito de cualquier estrategia.
De esta forma, el evaluar la potencialidad de cada operador coactivo identificando el
perfil de su potencial, contribuir a que la productividad se incremente y el equipo logre
sus objetivos.
La especializacin y la retroalimentacin de las buenas prcticas desarrolladas
coadyuvan al mejor rendimiento y el ahorro de tiempo y recursos que pueden ser
aprovechados en otras tareas coactivas.
3.

El apoyo informtico y manejo correcto de la informacin disponible es una

herramienta que contribuye a los propsitos de la Cobranza. No solo es importante

tener las herramientas, sino saberlas usar correctamente. Muchas veces el uso
inadecuado de stas conduce a tener percepciones y anlisis equivocados que
perjudican a la recaudacin del Estado.
4.

El desarrollar alianzas no slo con entidades estatales sino privadas, permite

ampliar la cobertura de accin de la Cobranza.

Las Administraciones Tributarias deben promover un manejo sistemtico de la

informacin de los diferentes operadores del mercado. En la actualidad, quien mejor
maneja la informacin y cuenta con mayores fuentes, tendr una visin y un alcance
ms eficiente para una recaudacin ptima.

6. CONCLUSIONES
La Cobranza Coactiva eficiente y oportuna requiere de soportes necesarios de
carcter legal, en donde se puedan incorporar las nuevas figuras de cobranza y
tener la opcin de ser flexibles a la coyuntura tributaria, pues en la prctica
coactiva se detectan diferentes mecanismos elusivos de pago.
La efectividad de la Cobranza demanda estrategias y metas definidas, as
como la apertura al cambio, pues la realidad coactiva se transforma
permanentemente y exige una reaccin oportuna para lograr la recuperacin
de la deuda.

BIBLIOGRAFA

AVELLANEDA, Alejandro, Derecho Tributario mano derecha de la sociedad,

tomo I, Edicin XI, Editorial Caperuza, Argentina, 2010.
BAYONA, Miguel, El Proceso Coactivo en el Ecuador y su Jurisprudencia,
Editorial Corporacin de Estudios y Publicaciones, Quito, Ecuador, 2010.
BARROS, Marcelo, Propuesta de Gestin para la ejecucin coactiva,
aplicable

la Administracin Tributaria Central, Universidad Politcnica

Salesiana,Ecuador,2010.
DANTE, Barrios de ngelis, Teora del Proceso, Editorial B de f, II Edicin,
2002, Montevideo, Buenos Aires.
FERNANDEZ LEON, Diana Gisela,

La

ejecucin

Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador, 2009.

coactiva

tributaria,

 FERNANDEZ, Pedro, Derecho Aduanero, Ediciones Depalma, Buenos

Aires, Argentina, 1966
GAONA MONCAYO, Mara, Anlisis de las opciones para el remate
en

la jurisdiccin coactiva, Universidad Tcnica Particular de Loja, Ecuador,

2003.
http://alexzambrano.webnode.es/news/medidas-cautelares-en-la-cobranzacoactiva-sunat/
www.aseger.com.ec/boletin/codigo%20tributario_2005_06-14.do