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R A P P O R T

U D M 1

Gabriel Rousseau
S c i e n c e s Po Ly o n

LE GEOPROCESSING ARACAJU
Aracaju, tat de Sergipe, Brsil. 2016

Aracaju

Urbaniste rfrent : lodie Gouhir


Mission encadre par
et soutenue par

1 Rapport consultable en ligne : www.urbanistesdumonde.com


Disponible en tlchargement pour les adhrents dUrbanistes du Monde.

Ralis la suite dune mission encadre par lassociation Urbanistes du Monde, ce rapport sinscrit dans un projet sur
les impacts du numrique sur la gouvernance et le dveloppement urbain des villes du Sud. Dans des contextes
marqus par des crises conomiques, environnementales et une urbanisation rapide, mieux comprendre le rle des
nouvelles technologies dans les pratiques urbaines et les modes de gestion des villes du Sud constitue lobjectif central
de ce projet. Dans une perspective dapprentissage collectif et dchange, 16 villes sont tudies dans le cadre de ce
projet.
Blog du projet: http://smartcities2016.jimdo.com/
Ce document danalyse, dopinionet/ou dtude nengage que ses auteurs et ne reprsente pas ncessairement la
position dUrbanistes du Monde etde ses partenaires. Il ne reflte pas non plus ncessairement les opinions dun
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URBANISTES DU MONDE, (Gabriel ROUSSEAU), 2016.

R S U M / R E S U M O / S U M M A RY:

Le geoprocessing est un ensemble de techniques permettant de tirer des


informations partir de donnes gorfrencies. Son implantation au sein du
fonctionnement quotidien de la prfecture dAracaju a commenc il y a plus de quinze ans,
et peine avancer. Les acteurs qui portent ce mouvement sont en effet freins par des
rsistances dordre financier et technique, mais aussi et surtout politique et culturel. En
analysant leurs tmoignages, on parvient discerner des problmatiques extrmement
profondes de la ralit politique brsilienne, porteuses denjeux cruciaux pour lavenir du
secteur public du pays.

O geoprocessamento um conjunto de tecnicas que permitem tirar informaes a


partir de dados georeferenciados. A sua implantao no funcionamento cotidiano da
prefeitura de Aracaju tem sido iniciada h quinze anos pra trs, mas no adiantou bem
ainda. Os atores desse movimento tm sido restritos por barreiras j financeiras e
tcnicas, mas tambm e sobretudo por barreiras polticas e culturais. Analisando seus
testemunhos, consigamos enxergar algumas problemticas profundas da realidade
poltica brasileira, as quais trazem aspectos cruciais para o futuro do pas.

Geoprocessing designates a set of technics which allow to pick out informations


from spatial data. Its implantation inside the daily routine of Aracajus city hall started more
than fifteen years ago, and has hardly progressed yet. Those who bear this movement are
being restrained by resistances of different kinds : financial and technical, but also political
and cultural. By analyzing their testimonies, one can discern some deep problematics of
the Brazilian political reality, which bear with them some crucial challenges for the future of
the whole country.

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NTRODUCTION

Il nous faut avoir la sensibilit de savoir prsenter le geoprocessing dune forme


adquate pour celui qui ne sait pas ce que cest. (Ana Neri, employe de mairie au
secrtariat damnagement urbain)
En France, le terme de geoprocessing est peu employ et il est rare de trouver des textes
clairant sa dfinition. Au Brsil, au contraire, le geoprocessamento est une discipline
consacre, et il existe de nombreux cours sur le sujet : pourtant, en sembarquant dans
des lectures mme longues et trs dtailles, on peine souvent cerner la dfinition
exacte de ce quest le geoprocessing.
Comme tous les professionnels du domaine, on ne peut donc pas y couper : il est
ncessaire dentamer ce travail par quelques claircissements lexicaux.
Le geoprocessing est un ensemble de techniques computationnelles qui opre sur des
bases de donnes gorfrencies, pour les transformer en information pertinente.
(Xavier- da-Silva, J.; 2001; p.12-13)
Le terme ne peut donc tre confondu avec gotechnologie, bien que les deux soient
intrinsquement lis : les gotechnologies produisent des donnes gorfrencies ,
quand le geoprocessing fait usage des gotechnologies pour produire de linformation
pertinente. Parmi les gotechnologies, on retrouve entre autres le GPS et les outils du
SIG (Systmes dInformation Gographique, ou GIS en anglais).
En clair, le geoprocessing rend propice la formation danalyses et de synthses en
crant des informations pertinentes servant dappui la prise de dcision (Xavier- daSilva). Dans le domaine de la planification urbaine par exemple, on va chercher croiser
des donnes et obtenir une carte thmatique permettant de mettre en vidence des
problmatiques urbaines.
Toujours selon da Silva, beaucoup de chercheurs sont amens confondre lextraction
de linformation gorfrencie, qui est lobjectif central du geoprocessing, avec la
gnration, le stockage, lactualisation, la publication et la dissmination des donnes.
Pourtant, la gnration et la manutention de bases de donnes ne peuvent pas tre
considres comme quivalentes lextraction dune information pertinente travers
lanalyse et la synthse effectues sur des donnes. Une donne nest rien sans
linformation que lon en tire, comme une information nest rien sans lapplication que lon
en dduit : le geoprocessing ne peut-tre dissoci de sa composante analytique.
Dans un grand pays comme le Brsil, qui manque dinformations adquates pour la prise
de dcisions -sur les problmes urbains notamment, le geoprocessing prsente donc un
norme potentiel. Ceci est dautant plus vrai quil peut se baser sur des technologies de
plus en plus accessibles et maniables lchelle locale. Pour Aracaju, petite capitale
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littorale de 630 000 habitants, lenjeu est crucial : prendre enfin la mesure et le contrle
dune croissance urbaine drgle, entame ds sa cration en 1855. Toutefois, les
acteurs de ce dveloppement -qui a commenc il y a une quinzaine dannes seulementse heurtent des rsistances diverses et rvlatrices de la ralit brsilienne
contemporaine.
travers ce rapport denqute, nous tenterons de rendre compte comment, au-del
des seules barrires technique et financire, lhistoire du dveloppement du
geoprocessing Aracaju met en lumire des enjeux politiques et culturels forts.
Lhistoire du dveloppement du geoprocessing Aracaju se divise en deux priodes2 -un
essor prometteur, dabord, puis une stagnation- quil nous parat opportun de retranscrire
pour bien cerner les enjeux voqus, que nous dtaillerons en troisime partie.

Aracaju, photo satellite. Source : Google Maps 2016

La prsente enqute se concentre essentiellement sur les problmatiques souleves par le


dveloppement du geoprocessing Aracaju dans la sphre publique. Il faut toutefois souligner la prsence
dacteurs privs antrieure celle dacteurs publics, Aracaju, proposant des services de geoprocessing : si
leur tmoignage est important et sera voqu, il reste toutefois restreint majoritairement une logique
conomique prive, loigne des proccupations de dveloppement urbain intelligent.

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I) 2001 - 2010 : MALGR LES DIFFICULTS, LESSOR


PROMETTEUR DU GEOPROCESSING ARACAJU
______________________________________

Le dveloppement du geoprocessing au sein de la prfecture dAracaju, au dbut


des annes 2000, est mettre au crdit dun groupe restreint dacteurs, dont la curiosit,
la volont et lintelligence stratgique ont permis datteindre assez rapidement des
rsultats probants -et ce malgr des barrires importantes.

A) Des acteurs visionnaires, un lancement informel et des


premires limites
Le lancement vritable du geoprocessing au sein de la prfecture dAracaju a
commenc en 2001. Toutefois, il y a eu une tentative antrieure celle-ci, en 1996, qui na
pas t couronne de succs.
Cest au retour dune confrence sur les gotechnologies mene Curitiba que des
employs de la prfecture ont dcid de squiper. Joo Prado, aujourdhui au secrtariat
des finances (SEFAZ), est lorigine de ce premier essai. Il raconte :
Nous avons tent dimplanter le go, mais nous avons fait lacquisition dun systme sans
avoir de donnes -ce fut une erreur. Parce que pour travailler dans le geoprocessing, le plus
important est linformation.
En effet, cette priode, il nexiste aucune banque municipale de donnes
gorfrencies informatiques : tout est sur papier, et la carte des cadastres nest pas
jour. Il a donc t ncessaire de faire cartographier la ville par une entreprise. Juan
Cordovez, acteur majeur du lancement de 2001, se souvient :
La prfecture a embauch une entreprise spcialise pour cartographier les cadastres, les
chantiers etc mais malheureusement, ce travail na pas bien rendu. Un travail trs mal fait,
incomplet. Mais a a servi de premire semence!
Cest ainsi quen 2000, il est mentionn dans le plan de dveloppement urbain encore valable aujourdhui- que la prfecture devrait terme se doter dune base de
donnes gorfrencies. Cette validation officielle sert de signal positif pour les quelques
techniciens intresss par le sujet, dont Juan Cordovez fait partie. Entr au secrtariat
damnagement urbain en 2001, il tente avec succs de sensibiliser ses collgues au
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fonctionnement du geoprocessing, et de briser limpression de son apparente


inaccessibilit :
Juan Cordovez,
Responsable du go de 2001 2007

Sans vouloir critiquer les entreprises qui vendent


des services et des quipements pour le
geoprocessing, durant les congrs sur le sujet ils nous
avaient donn limpression que sans une carte actuelle et
prcise, sans de grands investissements en softwares et
quipements, et sans consulting spcialis, rien ne pourrait
tre fait.

Assez rapidement, un mouvement se met en


place, port principalement par des membres du
secrtariat damnagement (SEPLAN) et du
secrtariat des finances (SEFAZ). Cest donc bien
par linitiative de quelques techniciens quest
enclench le dveloppement du geoprocessing au
sein de la prfecture. Toutefois, il faut souligner que
leur action sest vue encourager politiquement et
financirement par le prfet de lpoque, Marcelo Dda (2001-2006). Flvia Moreira,
activiste importante de ce quon peut appeler le mouvement go Aracaju, voque :
Le prfet Marcelo Dda a fait un grand investissement dans le domaine du geoprocessing. Il a
fait excuter la cartographie dAracaju lchelle 1/1000, et a cr toute la structure
lintrieur du secrtariat damnagement de la ville.
Limplantation du geoprocessing dans la prfecture dAracaju doit donc beaucoup
de bonnes volonts, encadres par un contexte favorable linitiative, mais pas
seulement. Parmi les nombreuses municipalits brsiliennes qui ont choisi de squiper en
geoprocessing au dbut des annes 2000, Aracaju sest principalement dmarque par sa
stratgie de dveloppement.

B) Une stratgie payante : les donnes avant les outils


Cest en 2001 quest cr officiellement un bureau de geoprocessing -plus
communment appel le go- au sein du secrtariat municipal damnagement urbain
(SEPLAN). Cette victoire est due en grande partie Juan Cordovez, entr depuis peu la
prfecture.
Juan, avec tout ce quil savait sur le geoprocessing, nous a incit tre curieux sur le sujet.
Ana Neri, SEPLOG
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Cest lui, la tte du go nouvellement cr, qui a dtermin la stratgie de


dveloppement victorieuse de la prfecture.
Je crois que nous nous en sommes bien sortis grce a : les donnes ne sachtent pas, elles se
produisent. Alors il est ncessaire dinvestir du temps, partir la recherche des sources,
procder ces donnes, les gorfrencier
Juan Cordovez, Responsable du go de 2001 2007
linstar de nombreuses villes brsiliennes et sud-amricaines, Aracaju a
longtemps t limite par le manque de donnes quelle possdait sur elle-mme. Face
lapparition rapide et mondiale de technologies de linformation toujours plus efficientes, la
tentation peut toutefois tre grande pour une municipalit de squiper sans mme
possder de donnes. Mais les instruments techniques voluent et deviennent vite
obsoltes, alors que les donnes de tout temps sont indispensables. Cest en partant de
ce postulat que Juan Cordovez a dvelopp sa stratgie, et le temps lui a donn raison :
Acheter un SIG ntait pas pertinent, parce que les technologies changent rapidement (). On
voit surgir aujourdhui des SIG gratuits qui remplacent ceux achets hier! () Jai vu cette
poque (2000-2002) beaucoup de villes, mme plus petites quAracaju, investir lourdement dans
des technologies et ne pas en faire usage! Parce que le SIG sans donnes nest rien : les donnes
sont beaucoup plus importantes que le software.
Cest ainsi que, en quelques annes, le secrtariat damnagement a mis le
mouvement go sur ses rails :
Petit petit, presque sans investissement -nous avons utilis le logiciel MapInfo, qui est peu
coteux et simple dusage- le cadastre a t fait! Et il sest complt quand a t acheve la
nouvelle base cartographique.
En effet, en 2004 a lieu le premier vritable succs du mouvement au sein de la
prfecture : la cration des premires donnes valides avec le cadastre multifinalitaire,
dirig par Joo Prado, alors membre du secrtariat des finances.
Je crois que tout ce qui a commenc simplanter efficacement a eu lieu aprs quait t fait ce
travail en 2004. () La prfecture a alors donn une priorit au geoprocessing.
Joo Prado, SEFAZ
Des efforts soutenus pour maintenir systmatiquement ce cadastre gorfrenci
ont ensuite t investis, parachevant le succs de 2004. Cela a valu Aracaju dtre
reconnue comme modle de dveloppement petit budget du geoprocessing, et
certains des acteurs principaux -notamment Joo Prado- dtre invits diverses

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confrences. Aujourdhui, Aracaju est une rfrence au Brsil pour sa quantit dinformations
produite, vante Jos Conde, actuel chef du bureau municipal de geoprocessing.
Pour clturer cette priode faste, lchelle de lEtat de Sergipe3, des travaux de
cartographie participative -entre autres- sont rcompenss nationalement, en 2010 :
Une des reconnaissances obtenues a t lobtention de lordre cartographique brsilien par
quelques personnes qui ont dvelopp un travail ici. A lpoque, le gouverneur a reu une
dcoration, ainsi que la secrtaire dEtat et quelques techniciens.
Flvia Moreira, ancienne membre du secrtariat tatique damnagement urbain
Ainsi, la dcennie 2000 marque le succs du lancement du geoprocessing
Aracaju. Mais, ses principaux artisans le savent, lune des plus grandes difficults du
secteur public brsilien est de prenniser ses actions. Pour palier aux premiers
essoufflements ventuels du mouvement, il tait donc ncessaire de linstitutionnaliser
solidement.

Prfecture dAracaju / Le futur se construit avec amour et travail.

Il y a trois principaux chelons administratifs au Brsil : le gouvernement fdral, les Etats et les
prfectures. Sergipe est le plus petit Etat du pays, et Aracaju est sa capitale.

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C) La tentative de centralisation des efforts


Bien que ports par une volont forte, les acteurs du mouvement go sont
contraints ds le dpart doprer de manire trs isole. Chacun agit au sein de son
secrtariat, et la fin de la dcennie 2000, trois ples principaux ont merg : les
secrtariats damnagement (SEPLAN), de finances (SEFAZ), et lentreprise municipale
de travaux et durbanisation (EMURB, organe semi-public). La plupart de ces acteurs sont
des techniciens, linfluence relativement limite sur tout ce qui concerne les grandes
orientations politiques et administratives de leur bureau. Si les actions menes manquent
de porte, ce nest pas par manque de volont des techniciens explique Juan Cordovez, le
problme vient des directeurs : dans la plupart des cas, notamment au sein de la SEFAZ et
de lEMURB, les actions du mouvement go soprent en parallle aux autres tches
exiges par la fonction de chacun.
Ici jai dj tent de faire diffrentes choses, mais je ne travaille pas dans le domaine du
geoprocessing, je ne peux pas me permettre de faire uniquement a.
Raquel Harue, SEFAZ
La solution qui simpose est simple : crer un organe municipal central charg de
collecter et disponibiliser toutes les donnes gorfrencies possibles pour les diffrents
secrtariats de la prfecture. Cette notion de concentration des donnes et des actions
revient dailleurs systmatiquement lorsque les acteurs du mouvement go -quils soient
publics ou privs- sont interrogs sur leur dfinition du concept de ville intelligente. Dans le
cas dAracaju, il aurait fallu en plus de la gestion des donnes, assurer la diffusion de
lintrt pour le geoprocessing au sein de la prfecture et permettre ainsi lintgration de
tous dans ce nouveau systme administratif. Naturellement, lorgane qui apparat ds le
dbut comme le plus mme dassumer cette responsabilit est le bureau de
geoprocessing, alors dirig par Juan Cordovez :
En 2002, nous avons tent de crer un groupe de techniciens (le GTMG) avec cet objectif, mais
lpoque il ny avait ni base cartographique fiable, ni quipement, ni technologie pour
implanter le groupe. Mais ctait prvu! Lide tait dintgrer les autres organes de la
prfecture.
Mais, face ces difficults, ajoutes une certaine inertie de la plupart des
directeurs des secrtariats vis--vis du geoprocessing, cette partie du plan na pu aboutir.
Cela a fini par se faire avec le RESGEO, qui ntait pas une initiative de la prfecture, mais
dans laquelle elle sest bien intgre.
Juan Cordovez, responsable du go de 2001 2007

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En effet, face au manque dintrt officiel -et ce malgr lappui dj voqu du


prfet Marcelo Dda- les acteurs du mouvement go sont contraints de rejoindre un
organe plus informel : en 2001 est ainsi cr le Rseau de Sergipe de Gotechnologies
(RESGEO). Il offre toutes les personnes volontaires lopportunit den apprendre plus
sur le geoprocessing et sur les gotechnologies en gnral, et de rencontrer des
professionnels dhorizons divers, intresss par le
sujet. Flvia Moreira en est une membre active :
Le RESGEO intgre les personnes, et intgre les organes
travers les personnes. Mais la participation au rseau est
volontaire. Dun point de vue institutionnel, le rseau
nexiste pas.
Son action se matrialise par lorganisation bi-annuelle dun congrs rgional (
lchelle du nordeste) portant sur le geoprocessing, dont la 8me dition aura lieu en
octobre 2016. Au-del de a, le rseau offre aux acteurs isols du mouvement go,
notamment au sein de la prfecture, un surplus de motivation non ngligeable.
Le RESGEO aide parce quil lie tous les organes, et nous stimule ici, mme si lon est seuls dans
lentreprise.
Gilberto NUNES, technicien lEMURB
Plus concrtement, enfin, le rseau propose des formations en geoprocessing :
Au RESGEO, en partenariat avec lIFS (lInstitut Fdral de Sergipe), nous avons mont un
cours spcialis en 2005-2006 : ce sont deux cours, dans lesquels nous formons diffrents
spcialistes de la prfecture et des environs.
Juan Cordovez, responsable du go de 2001 2007
Au manque dintrt politique des secrtaires municipaux pour le geoprocessing qui sest traduit par les moyens relativement faibles allous au mouvement- on peut donc
opposer la grande volont des techniciens municipaux -qui sest traduite par lessor du
RESGEO. Cette raction est dautant plus intressante quelle oppose deux systmes
dorganisation diffrents : la hirarchie verticale de la prfecture face au fonctionnement
horizontal du RESGEO. La cration de ce rseau est donc un franc succs, mais pour des
raisons videntes -notamment de financement- elle na pu relever le dfi de lintgration de
lensemble des diffrents secrtariats.
Dans le succs naissant du geoprocessing, la majeure partie du mrite revient
des individus, techniciens pour la plupart. Limpulsion premire quils ont donn au
mouvement lui a permis dtre reconnu assez rapidement, mais son institutionnalisation
sest vue freine par des barrires diverses, ce qui, malgr une raction informelle
admirable, a mis en question ds le dpart la prennit du projet.
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II) DE 2010 AUJOURDHUI : LA STAGNATION DE


LEFFORT PUBLIC EN RELATION AU GEOPROCESSING
______________________________________

Cest partir de la fin de la dcennie 2000 que le manque de moyens financiers et


techniques et le manque de volont politique des secrtaires municipaux ont commenc
avoir raison des efforts mis en commun par les acteurs-crateurs du mouvement go
Aracaju.

A) Le non-renouvellement des quipes et des financements


Comme il a dj t dit, le dveloppement du geoprocessing Aracaju a dpendu
de la volont dun groupe restreint dindividus travaillant la prfecture. Naturellement,
cette particularit induit ds le dpart une faiblesse importante moyen et long terme.
Ainsi, les volutions professionnelles de certains acteurs les ont loigns de la
prfecture : Juan Cordovez, notamment, aprs tre pass de la tte du bureau de
geoprocessing celle du bureau de gestion urbaine en 2007, est finalement sorti de la
prfecture pour crer une entreprise dintelligence gographique et de consulting en
2010-2011. Toutefois, le bureau de geoprocessing na pas disparu et continue doprer
aujourdhui, sous les ordres de Jos Conde.

Sur le portail dIntelgeo, lentreprise cre par J. Cordovez en 2011 : Produits et


services / Consulting en geoprocessing / Collecte de donnes spatiales / Informations
gographiques.

lchelle de lEtat de Sergipe, le constat est plus amer : la quasi intgralit de


lquipe qui avait t rcompense pour ses travaux en 2010 a aujourdhui disparu, sans
tre remplace.
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Personne navait demploi stable, et tout le monde a poursuivi dautres opportunits demploi.
() Et il ny a pas eu de concours public pour ce secteur. Les employs les plus anciens sont
partis la retraite, et la rnovation na pas t faite. Il ny a pas eu de concours pour donner
de la continuit aux actions. Cest a la fragilit que nous avons.
Flvia Moreira, ancienne membre du secrtariat tatique damnagement urbain
Au sein de la prfecture, il nest pas difficile denvisager un scnario similaire pour
certains employs, notamment les plus anciens comme Joo Prado et Ana Neri. Le
premier tait dj de la partie en 1996, lors de la tentative choue dimplantation du
geoprocessing, et la deuxime travaille la prfecture depuis prs de 25 ans. Une fois
quils vont partir la retraite, il ny aura pas de concours public pour les remplacer! prdit
Flvia Moreira.
On touche l une problmatique majeure du secteur public brsilien : le statut des
fonctionnaires. Cest un phnomne qui mine le fonctionnement des administrations : de
plus en plus, on assiste une disparition des concours publics -qui permettent de
slectionner les personnes les plus qualifies et de leur faire bnficier dun emploi stable,
indpendant des volutions politiques de leur administration. Aujourdhui, la plupart des
employs sont ce quon appelle des chargs de confiance , ou chargs
commissions .
Jtais charge commissionne. Javais une lgitimit comme serviteur public, mais je navais
pas de stabilit financire, de stabilit demploi. De manire discrtionnaire, cest--dire au
bon vouloir du directeur, jaurais pu quitter mon poste! Demain, aujourdhui, dans lheure
Alors, dans le cadre dune convenance politique, une personne peut perdre son emploi, mme si
elle est technicienne. Donc, au Secrtariat de lEtat et au ministre de lamnagement, il existe
un travail technique, mais cest une situation politique.
Flvia Moreira, ancienne membre du Secrtariat de lEtat damnagement urbain
Au-del de la perspective seule du mouvement go Aracaju -par ailleurs peu
optimiste au regard des faits voqus- on peroit donc la problmatique de la continuit du
service public lchelle brsilienne. Difficile, en effet, de mener des actions moyen et
long termes sans assurer dabord la stabilit des emplois au sein des diffrents organes
administratifs publics
Malgr tout, dans le cas dAracaju, une volution rcente est mettre en lumire,
car elle nuance grandement le constat fait plus haut : cest lmergence du Secrtariat
Municipal de lEnvironnement (SEMA) au sein du mouvement go. Cr en fvrier 2013,
le SEMA sest dvelopp une vitesse impressionnante et fait dj preuve dune efficacit
reconnue, notamment grce son utilisation du geoprocessing. En trois ans, ce sont plus
de 4500 fiscalisations ralises, et plus de 1500 autorisations de licence environnementales
dlivres! vante Eduardo Matos, la tte de ce secrtariat.

Avant a, il ny avait

absolument rien Aracaju!


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De fait, le SEMA prsente tous les ingrdients ncessaires une implantation


russie : des atouts financiers et techniques forts, associs une vision politique
intelligente. Avant tout, il bnficie dun fonds exclusif, qui lui procure une capacit daction
dj largement suprieure aux autres secrtariats embarqus dans le mouvement go
(SEPLAN, SEFAZ, EMURB).
Le SEMA a eu cet avantage : il a bnfici de ce fonds. Toutes les capitales nont pas a dans
leur secrtariat de lenvironnement!
Eduardo Matos, SEMA
Au SEMA, ils ont dj plus investi que nous! Je pense que, de ce fait, ils vont russir atteindre
beaucoup plus daires que nous.
Raquel Harue, SEFAZ
De plus, le SEMA a pu se permettre de monter son quipe sur concours public, ce
qui en fait probablement le secrtariat le plus qualifi de la prfecture aujourdhui.
Ce sont 74 serviteurs, 42 analystes et membres suprieurs, et 22 techniciens. En tout : 90% sont
titulaires dun mestre (lquivalent dun master au Brsil). Certains ont deux mestres! Alors
voil, jai une quipe, pour les licences et les fiscalisations, qui est super-qualifie.
On retrouve ici limportance capitale de la formation, de la slection et du statut des
employs du secteur public.
Le SEMA a une vision, une dynamique, parce quils ont organis des concours pour
embaucher les techniciens. Cest trs important : ici, la SEFAZ, il ny a plus de concours,
presque tout le monde est charg de commission Alors vous avec une mobilit de fonction,
mais il manque la continuit. a dpend beaucoup du prfet, du directeur. nimporte quel
moment, il peut vous licencier.
Joo Prado, SEFAZ
Par son efficacit et son succs, le SEMA peut servir
dexemple et despoir importants pour le mouvement go
Aracaju : il montre bien que lorsque des conditions
financires saines, des comptences techniques solides et
une vision politique intelligente sont mises en commun, la
russite peut tre trs rapide. Reste savoir si les atouts
dont le secrtariat bnficie actuellement seront maintenus
lavenir, et sil sera un vivier suffisamment important pour renouveler les premiers
acteurs du mouvement go aprs leur retraite.

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Quant aux autres secrtariats, cause du non-renouvellement des investissements


raliss au cours de la dcennie 2000, leur dfi est plus ardu : contourner les limites
techniques induites par le manque de budget.

B) Le manque de moyens techniques


En 2006, bien que fraichement rlu prfet dAracaju, Marcelo Dda abandonne sa
charge pour briguer le poste de Gouverneur de Sergipe, quil obtient. Il est remplac par
son vice-prsident, Edvaldo Nogueira, jusquen 2013, puis par le prfet actuel, Joo Alves
Filho. Malheureusement, ces volutions politiques ne vont pas dans le sens du
mouvement go.
Maintenant, le problme est quil y a eu une stagnation dans la municipalit. Pendant ce
mandat par exemple, la partie du geoprocessing na pas t encourage. Ce nest rest que sur
papier, a na pas avanc.
Joo Prado, SEFAZ (finances)
Mme si les acteurs du mouvement go ont toujours t isols au sein de la
prfecture, certains dentre eux sentent depuis quelques annes lintrt des directeurs et
du prfet rduire lgard de leur travail.
Il est arriv une chose trs intressante : je suis alle prsenter la proposition du nouveau plan
directeur au prfet, et jai eu lopportunit de parler directement avec lui, et notamment de
faire lloge du cadastre multifinalitaire, de dire quil tait connu internationalement. Il ma
corrige : Non, Ana.. Mais je nai rien dit de faux!, jai rpondu, Joo Prado est parti
ltranger pour faire une confrence propos du cadastre dAracaju.
Ana Neri, SEPLAN (amnagement)
Plus concrtement, cette perte dintrt se traduit par un ralentissement de lappui
financier et technologique fourni limplantation du geoprocessing. Dans le bureau du
go, la routine est marque par le sous-quipement et le manque deffectifs. Jos Conde,
la tte de ce service depuis 2011, raconte :
Nous avons une base de donnes trs bonne, mais loutil pour la lire, pour analyser ces
donnes il est dpass. Il na ni accompagn la croissance de la ville, ni les nouvelles
technologies qui mergent. () Dans le domaine du geoprocessing, lactualisation autant du
personnel comme des softwares doit tre constante. Au rythme du pouvoir public ici, a nest
pas comme a que a sest pass.

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Dans ces conditions, il parat difficile pour le bureau de geoprocessing dassurer sa


fonction dappui la politique damnagement urbain, comme il est mentionn dans le
plan directeur de 2000, encore valable aujourdhui, ce que rappelle Ana NERI :
Aujourdhui, le go se rsume deux architectes et un stagiaire. Ce systme dinformation,
logiquement, ne parvient pas supporter le poids de ses attributions.
En posant la question du manque deffectif, on parvient vite une autre question :
celle de la formation. La plupart des membres du secrtariat damnagement urbain ont
suivi une formation darchitecture et urbanisme (les deux matires sont jointes dans
lenseignement brsilien). Pourtant, trs peu dentre eux savent ce quest le geoprocessing
une fois leur diplme en poche.
Jai fait archi et je ne savais mme pas que larchitecture avait quoi que ce soit voir avec a!
En urbanisme, on sen sert beaucoup! Si les tudiants darchitecture et urbanisme avaient
lopportunit de connatre le fonctionnement du geoprocessing, a pourrait rassembler plus de
personnes autour du mme intrt.
Raquel Harue, SEFAZ
Mme parmi les fonctionnaires du SEMA, slectionns sur concours, il a fallu un
certain temps dacclimatation aux principes du geoprocessing, et notamment aux routines
de collecte et de gorfrencement des donnes.
Le fonctionnaire arrive form, mais pour autant, a a t difficile de parvenir incorporer tout
a dans notre quotidien. a nous a demand du travail!
Roberto Andrade, SEMA
Malgr tout, et mme si cest un problme rel, le manque de considration dans
la sphre scolaire pour les questions dordre gotechnique ne touche pas que le Brsil, et
nest pas un signal dalarme trop fort pour lavenir. Le milieu professionnel est aussi un lieu
dapprentissage, et les difficults du SEMA ont par exemple vite diminu : Aujourdhui,
cest super! prcise Roberto Andrade.
Enfin, tout le monde ne partage pas lide dune barrire technique empchant le
dveloppement du geoprocessing Aracaju et dans dautres municipalits brsiliennes.
Pour Flvia Moreira, le problme vient surtout du manque de volont des prfectures
sengager dans ce processus. Elle rappelle notamment quel point les outils techniques
sont aujourdhui accessibles, par rapport quinze ans en arrire :
Nous avons le beurre et largent du beurre! Nous avons une bonne base cartographique, des
ordinateurs qui parviennent faire ce type dopration, des logiciels gratuits, des cours en
ligne gratuits qui sont dlivrs par le secrtariat dEtat de lenvironnement ou par dautres
institutions le grand dfi est que cette culture sintgre dans la gestion municipale. () Ce
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qui est difficile, cest dobserver une prfecture qui a la responsabilit dadministrer, et qui ne le
fait pas.
Cette critique du manque de raction des municipalits vis--vis des nouveaux
instruments de travail est partage par la plupart des acteurs privs interrogs. Claudio
Gonalves dirige une petite entreprise de topographie :
Vous voulez raliser un service avec un quipement de haute technologie : il existe des organes,
aujourdhui, qui, parce quils ne le connaissent pas, ne lacceptent pas! Cest trs banal de nos
jours de voir des organes publics ne pas accepter des technologies plus avances. ()
Quelquun qui travaille comme moi est sans arrt en train de sactualiser! Sinon, je prends du
retard! Mais quelquun qui travaille dans le public ne fait pas a. Si son salaire en dpendait,
il le ferait.
Parmi les barrires riges face au dveloppement du geoprocessing Aracaju -le
manque de stabilit et le manque de moyens dactions sont donc des exemples qui
peuvent tre nuancs. Mais il existe une troisime limite majeure, dont lampleur suscite
peu de rserve : celle dresse par le manque de volont politique et de goculture ,
pour reprendre une expression de Juan Cordovez.

C) Le manque de vision politique et de goculture


Le mouvement go ne sest pas heurt des obstacles pratiques pour aucune
raison : derrire ces difficults, il y a avant tout des rsistances politiques et culturelles
fortes de la part dacteurs publics stratgiques. la volont politique de certains acteurs,
principalement des techniciens, soppose lintrt politique des politiciens : pas
uniquement le prfet ou le gouverneur, mais aussi les directeurs de secrtariat.
Parfois, le directeur qui est en place veut faire des calculs politiques ; il ne va pas vouloir ce qui
est meilleur pour lEtat, mais ce qui va pouvoir le faire rlire.
Flvia Moreira, ancienne membre du Secrtariat de lEtat damnagement urbain
Ainsi, alors que le cadastre multifinalitaire -la grande victoire de 2004- devait
permettre dappui des politiques de toute nature, il na finalement pas t soutenu dans
ce sens.
La seule chose qui a volu est le cadastre. Mais il a volu sur une optique diffrente, il a
volu parce quil faut collecter la taxe foncire! Alors on a pu actualiser cette banque de
donnes pour servir la taxe. Pour a, ils (les gestionnaires) comprennent, parce quils gagnent
de largent. Mais en ce qui concerne la planification urbaine, depuis le temps que je suis ici, je
nai vu aucun prfet qui sen soit souci rellement.
Ana Neri, SEPLAN
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Merchandising fiscal dans les rues dAracaju : PAYEZ DANS LES TEMPS VOTRE
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En bas droite : Payez jusquau 7 fvrier avec 10% de remise

Le problme est simple : cest le manque de goculture , pour reprendre


lexpression employe par Juan Cordovez, un problme loin dtre restreint Aracaju :
a, je crois que cest un problme presque commun toutes les prfectures du Brsil. Dans tous
les congrs et sminaires auxquels je suis all, la grande difficult est celle-l, celle de la
culture, de connatre limportance de loutil quest le geoprocessing. Je pense que le problme
de la culture nest pas qu Aracaju.
Jos Conde, responsable actuel du go
Ce frein au dveloppement est dautant plus puissant quil touche pratiquement
tous les chelons suprieurs de ladministration publique. Cela explique le dsintrt des
gestionnaires pour le geoprocessing et les problmatiques techniques en gnral.
Je crois que le problme, cest le manque de connaissance des directeurs. Parce que souvent, la
personne responsable de lensemble dun secteur, elle nest pas un technicien, elle na pas la
connaissance suffisante pour comprendre la situation du geoprocessing.
Raquel Harue, SEFAZ
Au-del du simple manque de comptences techniques, la vraie raison de la
rsistance des gestionnaires au dveloppement du geoprocessing est lectorale. Cela est
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dautant plus vrai que le secteur public brsilien traverse depuis quelques annes une
crise financire trs srieuse.
Malheureusement, cause de la crise, tout ce qui est infrastructure, tout ce qui est basique pour
ladministration, nest pas prioritaire. Quest-ce qui est prioritaire? Cest les travaux, le service
qui apparat la population. Alors le geoprocessing, quelle que soit le niveau de ressource, il
saute!
Juan Cordovez, Responsable du go de 2001 2007
En priode de vaches maigres, tout est plus compliqu. Si tu proposes : On va devoir investir
100 000 R$ dans le geoprocessing ; alors tu entends : Avec ces 100 000 R$ on peut payer la
restauration de cette place.
Ana Neri, SEPLOG
Bien que les difficults budgtaires du secteur public brsilien soient relles
aujourdhui, et mme si lon peut facilement comprendre que le geoprocessing ne soit pas
une priorit dinvestissement -quand on connait par exemple le niveau de sousquipement sanitaire Aracaju- il semble que ces difficults ne fassent quocculter des
rsistances plus complexes.

Il faut lire, derrire les difficults du mouvement go voluer au cours de ces


dernires annes, des problmatiques profondment enfouies dans la ralit politique
brsilienne et, peut-tre, exacerbes par son actualit difficile. Cest par cette lecture,
que lon pourra obtenir quelques cls de rflexion sur lavenir du geoprocessing au sein
des administrations publiques, et plus gnralement du dveloppement urbain Aracaju

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III) BILAN PROSPECTIF : LES RELLES QUESTIONS DE


DVELOPPEMENT URBAIN EN JEU DERRIRE LES
RSISTANCES AU GEOPROCESSING
______________________________________

Derrire la stagnation rcente du mouvement go au sein de la prfecture


dAracaju, on trouve des barrires diverses et complexes qui traduisent des
problmatiques profondes de la ralit politique brsilienne. Malgr ce contexte peu
favorable linstallation dfinitive du geoprocessing Aracaju, nous verrons comment
celle-ci apparat toutefois comme inluctable.

A) Refus de transparence, discontinuit des actions : derrire


la rsistance aux besoins du geoprocessing, le difficile
apprentissage de la dmocratie
En allant sur le site officiel de la prfecture dAracaju, on peut accder certaines
donnes importantes : principalement des donnes dmographiques copies sur le portail
de lIBGE (Institut Brsilien de Gographie et de Statistique), et dj en retard sur le
dernier recensement effectu. En vrit, la plupart des donnes sont ou bien non publies,
ou bien non mises jour, ou bien parfois mme pas informatises. Ce manque
daccessibilit aux donnes publiques pose la question fondamentale de la transparence,
condition dmocratique indispensable.
Dans la plupart des secrtariats municipaux visits au cours de lenqute, il est dit
que les donnes sont rendues disponibles quiconque en fait la demande. Pourtant, en
creusant le sujet avec certains des fonctionnaires interrogs, on se rend bien compte que
la ralit est plus complexe : il est par exemple frquent que des secrtariats diffrents, au
sein de la mme prfecture, rechignent se transmettre des donnes.
Beaucoup de gestionnaires naiment pas dissminer linformation. () Cest un problme
culturel, la sensation que si je maintiens linformation seulement prs de moi, je suis puissant.
Et que quand je la publie, je perds du pouvoir : il y a encore beaucoup cela dans la vision de
nombreux gestionnaires, et mmes de quelques techniciens au sein de la prfecture.
Juan Cordovez, Responsable du go de 2001 2007

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Cest aussi ce que dplore Adilson Costa, chef dune entreprise proposant des
services de topographie et de geoprocessing :
Ils ne se passent pas linformation! Lautre service est dun autre parti, alors je ne passe pas
linformation. Ce que lon a obtenu est nous. . Chacun pense dans son intrt, et pas la
collectivit.
Dans cette optique, lobjectif de centralisation et de gorfrencement des donnes
municipales -comme voqu dans le plan directeur de 2000- apparat presque idaliste.
Ainsi, mme si le bureau de geoprocessing avait bnfici de meilleurs quipements et
deffectifs plus importants, dans un tel contexte, sa tche naurait probablement pas t
rendue possible.
Lintrt politique individuel favoris au dtriment de lintrt commun, cest donc
avant tout cela la cause du manque de transparence du service public Aracaju. Et cest
aussi celle dun autre problme majeur, dj voqu : la discontinuit des actions.
Ici, nous sommes habitus ne pas donner de continuit. Un gouvernement fait quelque chose,
et quand il termine son mandat, un autre gouvernement arrive et ne le continue pas. On gche
largent.
Adilson Costa, chef dentreprise spcialise en topographie
Nous avons des gestionnaires avec une vision rtrograde! Ils pensent que la planification
urbaine nest pas ncessaire. Je vais faire lamnagement comme jen ai envie. La
planification nexiste pas, et je ne pense pas que ce soit par incapacit technique de ceux qui
travaillent dans les secrtariats. Ce sont des personnes prpares, mais souvent elles sont
limites par ce que leur directeur les autorise faire.
Flvia Moreira, ancienne membre du Secrtariat de lEtat damnagement urbain
Une fois de plus, on retrouve donc lide dun clivage entre fonctionnaires
techniques et gestionnaires politiques, entre volonts et intrts politiques. Dans une
perspective historique, lattitude conservatrice de beaucoup de gestionnaires publics
brsiliens peut tre vue comme un hritage de la dictature militaire (1964-1985). Dans
cette optique, les conflits actuels ne seraient alors que des signaux sains de
lapprentissage de la dmocratie au sein des institutions publiques : le rcent
impeachment de la prsidente Dilma Russef et les fortes suspicions de complot quil
soulve font toutefois craindre beaucoup de brsiliens un nouveau recul de la
dmocratie dans leur pays, dj min par la corruption.

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B) Des intrts privs face des enjeux publics : pression


immobilire et immobilit urbaine
Un autre clivage important, dune nature presque similaire, explique les difficults
du mouvement go se dvelopper : celui des intrts privs face aux enjeux publics.
Pour saisir lenjeu de limplantation du geoprocessing Aracaju dans toute son
ampleur, rien de mieux que de dcouvrir la ville en transports en commun. Cest lune des
preuves les plus videntes du manque de goculture qui touche la ville : aucun endroit,
ni dans les arrts de bus, ni dans les bus eux-mme, ni loffice de tourisme, ni la
prfecture et ni sur internet lon ne peut trouver de carte du rseau de transport. Cest
simple : il nen existe aucune de publique.

Ni carte du rseau, ni tableau des horaires de passage : un arrt de bus comme


beaucoup dautres, dans le centre dAracaju.

Cette absence surprenante sexplique par la logique prive de la gestion des


transports publics. Le fonctionnement du rseau est assur conjointement par un
ensemble de trois groupes dentreprises prives et par la SMTT, le secrtariat municipal
de transport et du transit. De fait, il sagit donc dune organisation de type semi-publique.
Et pourtant, les prrogatives des entreprises prives paraissent dpasser assez
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allgrement celles du pouvoir public. Vitor Meireles, stagiaire la SMTT depuis deux ans,
explique :
Il y a au Brsil cette habitude de donner beaucoup de libert aux entreprises dans le systme de
transport, y compris celle dadministrer ledit systme.
Malgr cela, il existe la SMTT une carte du rseau de bus, mais qui nest pas
publique. De plus, selon Vitor Meireles, En 2012, la SMTT a acquis des GPS pour analyser
le transport dans le centre dAracaju et proposer des changements. Sauf qu un moment, cette
poque, peut-tre cause dun changement de gestion, cette partie du geoprocessing des lignes de
bus sest perdue.
Manque de transparence et discontinuit, les symptmes sont dj connus, mais
les causes sont particulires : un service public, on applique une logique prive. Vitor
Meireles explique aussi que les entreprises prives possdent leur propre systme de
GPS et ont gorfrenci tous les trajets, mais que pour des raisons qui leur sont propres,
elles ne souhaitent pas publier leurs cartes. Qui dautre alors que le pouvoir public pour
fournir aux habitants dAracaju une carte du rseau? Cest l lun des nombreux progrs
concrets quentrainerait le dveloppement du geoprocessing au sein de la prfecture.
Mais il existe un autre conflit dintrts entre collectivit et acteurs privs : celui
impos par la pression immobilire quexercent les promoteurs privs Aracaju, et qui met
mal la ncessit de planification urbaine. Il a t voqu plus haut la proposition rcente
dun nouveau plan directeur pour la ville : celui-ci, entre autres, rglemente plus durement
les conditions de constructions pour les promoteurs, et, aussi, require une plus grande
place pour le dveloppement du geoprocessing que le plan prcdent rdig en 2000.
Mais la validation de ce plan est une lutte acharne, comme lexplique Juan Cordovez :
En vrit, derrire tout a, il y a un intrt des constructeurs pour que le plan directeur ne
change pas. Jai fait une tude de 18 plans directeurs de capitale : celui dAracaju est le plus
flexible, le plus gnreux avec les promoteurs, celui qui permet le plus de densit.
Encore une fois, on retrouve opposs la ncessit damliorations structurelles et
administratives, des intrts particuliers et pcuniers.
Cependant, il est rducteur de ne parler que de conflit lorsquon voque les
relations entre acteurs privs et public. De mme, on ne peut catgoriser lintrt priv
comme ngatif, et occulter dans le mme temps certains manquements du secteur public.
Le pouvoir public doit pouvoir sappuyer sur la force prive, mais seulement dans un
rapport de respect mutuel, comme le rappelle lentrepreneur Adilson Costa :
Je travaille rarement avec le secteur public, moins dune fois par an. Cest par rapport au
paiement On attend 60, jusqu 120 jours pour le recevoir. Il faut un grand capital pour
supporter a, et on ne la pas! () Il faut que lon soit plus respects. Par exemple, si vous
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payez vos impts avec du retard, ils sont corrigs. Si vous dlivrez un service pour un organe
public et quil vous paye avec 6 mois de retard, il paye la mme somme On ne peut pas
mobiliser un capital sans savoir quand on sera pays!
Le constat des difficults du geoprocessing Aracaju laisse peu de place
loptimisme, de nombreux gards. Pourtant, dans lesprit de la majorit des acteurs du
mouvement go, son avnement est inluctable.

C) Malgr ses difficults, le dveloppement du geoprocessing


reste inluctable
En effet, beaucoup des acteurs interrogs considrent que laccessibilit croissante
et les progrs constants des gotechnologies rendent leur utilisation de plus en plus
vidente -pour tous les acteurs du dveloppement urbain autant que pour lensemble de la
socit.
Je crois que la culture samliore de plus en plus. Le geoprocessing va devenir ncessaire -il
lest dj, mais il va ltre encore plus. Cest dj en train dtre reconnu. Je pense que a va
continuer jusqu quon ait de plus grands investissements dans le domaine.
Jos Conde, go

Horaires darrive affichs en temps rels, stations de bus


quipes de wifi : le rseau de transports dAracaju veut faire
peau neuve.

En effet, alors que des


outils comme Google
Maps permettent
nimporte qui Aracaju de
calculer facilement des
trajets en vlo, pieds ou
en voiture, il parat vident
que la demande pour une
application calculant les
trajets en bus dans la ville,
contraigne sous peu la
SMTT voluer dans le
sens du geoprocessing.
ce titre, il est important
dvoquer lnorme projet
en passe dtre valid par
Francisco Navarro, de la
SMTT : le Projet BRT ,
pour Bus Rapid Transport,
qui vise moderniser
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compltement le rseau de bus dAracaju dici 5 ans, et qui inclut une application de ce
type.
Bien au-del dune issue ncessaire, presque subie, limplantation du
geoprocessing au sein des municipalits brsiliennes est pour dautres lunique voie
salvatrice, celle qui permettra de sortir le secteur public brsilien de la crise. Cest lavis de
Flvia Moreira :
En vrit, je pense que le geoprocessing est la grande sortie, la grande option que possdent les
prfectures pour pouvoir faire la gestion municipale.
En effet, en observant les ides promues par les acteurs du mouvement go, on
peut considrer le succs du geoprocessing comme le meilleur moyen de rsoudre les
problmes profonds et rcalcitrants qui minent le fonctionnement public brsilien.
Dabord, la centralisation des donnes pour lutter contre le manque defficacit
administrative et de continuit des actions :
Un outil unique qui sert tous les secrtariats de la prfecture, qui communiquent entre eux,
cela serait le scnario idal. Et une banque de donnes centralises, administre, laquelle tous
les secrtariats ont accs quand ils ont besoin dinformation gographique.
Jos Conde, responsable actuel du go
Mais aussi, la libre circulation des donnes et la participation citoyenne pour augmenter
leffort visant lintrt collectif :
La tendance que je vois est la suivante : quand les donnes seront libres, les mecs qui savent
grer un ordinateur vont russir crer une application. (dans le cas du transport public,
par exemple) () Aracaju a beaucoup dinformations, que peu de villes possdent! Elles
devraient tre libres, et ensuite, on devrait inciter par des projets ou des concours la cration
de petites applications. () Faisons des partenariats!
Juan Cordovez, responsable du go de 2001 2007

Au-del de dfendre un simple outil administratif, les acteurs du mouvement go, non
seulement promeuvent des valeurs dmocratiques importantes, mais en plus visent des
rformes qui permettraient un norme gain defficacit pour les administrations publiques
locales au Brsil.

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ONCLUSION

Le mouvement go se heurte Aracaju comme dans de nombreuses


prfectures brsiliennes des rsistances profondment ancres, lies une tradition
politique qui ne favorise pas la poursuite dun dveloppement urbain intelligent. Toutefois,
la dmocratisation croissante des outils technologiques rend presque obligatoire
lavnement futur du geoprocessing, de la culture go et du libre accs aux informations
de manire gnrale Aracaju. Mieux, cet avnement apparat comme ncessaire au
regard des problmatiques politiques et culturelles brsiliennes.
En attendant, la tche incombe aux acteurs du mouvement go de participer
convaincre leurs collgues et suprieurs rticents du bienfait de leur dmarche. Cest lun
des dfis majeurs dans la poursuite de la ville intelligente : chaque projet doit pouvoir se
vendre, apparatre comme utile, agrable et accessible aux yeux des acteurs de la socit
civile autant que de la sphre publique.
Ce mot, convaincre, est une constante dans ma ralit quotidienne. Tout doit tre vendu, passer
par une belle image. Cela doit tre la pratique de ceux qui travaillent dans lamnagement :
convaincre que leur projet est bon.
Flvia Moreira

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ISTE

DES

PERSONNES

RENCONTRES

Jos Conde et Ana Neri(SEPLAN)


Juan Cordovez : (IntelGeo, ex SEPLAN)
Gilberto Nunes (EMURB)
Eduardo Matos et Roberto Andrade (SEMA)
Raquel Harue et Joo Prado (SEFAZ)
Vitor Meireles et Francisco Navarro (SMTT)
Flvia Moreira (RESGEO, IFS)
Jeferson Dantas (SETRANSP)
Claudio Gonalves (Offset)
Adilson Costa (Beno Topografia)

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