Joacir Sevegnani

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI
PR-REITORIA DE PESQUISA, PS-GRADUO E EXTENSO PROPPEX

CURSO DE PS-GRADUAO STICTO SENSU EM CINCIA JURDICA CPCJ
PROGRAMA DE MESTRADO ACADMICO EM CINCIA JURDICA PMCJ
REA DE CONCENTRAO: FUNDAMENTOS DO DIREITO POSITIVO
A RESISTNCIA AOS TRIBUTOS NO BRASIL: O ESTADO E A

SOCIEDADE EM CONFLITO
JOACIR SEVEGNANI
ITAJA, [SC], DEZEMBRO DE 2006
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI

PR-REITORIA DE PESQUISA, PS-GRADUO E EXTENSO PROPPEX
CURSO DE PS-GRADUAO STICTO SENSU EM CINCIA JURDICA CPCJ
PROGRAMA DE MESTRADO ACADMICO EM CINCIA JURDICA PMCJ
REA DE CONCENTRAO: FUNDAMENTOS DO DIREITO
A RESISTNCIA AOS TRIBUTOS NO BRASIL: O ESTADO E A

SOCIEDADE EM CONFLITO
JOACIR SEVEGNANI
Dissertao submetida Universidade do

Vale do Itaja UNIVALI, como requisito
final obteno do ttulo de Mestre em
Cincia Jurdica.
Orientador: Professora Dra. Maria da Graa dos Santos Dias
ITAJA [SC], DEZEMBRO DE 2006
AGRADECIMENTOS
Tarefa rdua escolher as pessoas merecedoras do
agradecimento por esta conquista, pois tudo o que
aprendemos e sistematizamos nesta obra, o
somatrio dos ensinamentos dos nossos pais,
irmos, amigos, professores e tantos outros
annimos que lentamente esculpiram em ns uma
viso crtica necessria sua elaborao.
Assim mesmo, no poderia deixar de agradecer
nominalmente ao Professor Doutor Valcir Gassen,
pela motivao ao estudo deste assunto e ao
Professor Doutor ndio Jorge Zavarizi, pela
valorosa
contribuio
na
estruturao
e
fundamentao dos temas tributrios. Ao Professor
Olmpio Tambosi, pelo zelo e empenho dedicado
na reviso e correo gramatical, de substancial
valia para a melhoria do texto. O agradecimento
especial Professora Doutora Maria Graa dos
Santos Dias, pela profunda competncia e
dedicao com que conduziu a orientao desta
pesquisa, como se para si fosse.
Aos servidores da Secretaria de Estado da Fazenda
de Santa Catarina pelas sugestes e experincias
compartilhadas, em especial, aos incansveis
participantes do Programa de Educao Fiscal. Da
mesma forma, aos professores da rede estadual,
pelo aprendizado, esprito crtico e devotado
construo de um mundo mais solidrio e humano.
DEDICATRIA
O presente estudo dedico aos meus pais, sem os
quais no teria alcanado os objetivos que
almejei, minha esposa Celite e aos nossos filhos
Ana Lusa e Gabriel, por entenderem e serem
pacientes com o tempo despendido na sua
elaborao.
TERMO DE ISENO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte
ideolgico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do Itaja, a
coordenao do Curso de Direito, a Banca Examinadora e a Orientadora de toda e qualquer
responsabilidade acerca do mesmo.
[Itaja [SC], 19 de dezembro de 2006
Joacir Sevegnani
Mestrando
PGINA DE APROVAO
Ser entregue pela Secretaria do
CPCJ aps a defesa da dissertao.
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratgicas compreenso
do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Carga tributria: Resultado percentual obtido pela diviso do Produto Interno Bruto PIB,
com o total dos tributos arrecadados por todos os entes pblicos da Federao.
Corrupo: Vantagem indevida que um ou mais indivduos obtm para si ou para terceiros,
relegando a planos secundrios os legtimos fins contemplados na norma.
Dvida pblica: a soma de tudo aquilo que todos os rgos do Estado devem, incluindo o
governo federal, estados, municpios e empresas estatais. A dvida pblica se subdivide em
dvida interna e dvida externa, dependendo se as instituies financeiras credoras forem
nacionais ou internacionais.
Estado: Adota-se o pensamento de Dallari que o conceitua como ordem jurdica soberana,
que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado territrio.
Estado Democrtico de Direito: Resultou da passagem do Estado de Direito para um Estado

de Direito e de justia social, em que a legitimao popular que a este atribudo, garante, por
meio de uma atuao democrtica, o respeito aos direitos, inclusive das minorias. o Estado
que s legtimo se instaurado em conformidade com a livre manifestao do povo.
Fundamentos da tributao: So determinados critrios a serem observados pelo Estado ao

submeter seus cidados tributao. Adota-se como fundamentos, os quatro postulados de
Adam Smith, considerados essenciais para uma justa tributao: a eqidade, a certeza, a
convenincia do pagamento e a economia do recolhimento.
Poder Fiscal: O poder que o Estado detentor, de instituir e exigir tributos, por meio da
apropriao de parte da renda ou da riqueza dos particulares.
Repartio das receitas tributrias: a distribuio dos recursos provenientes dos impostos
entre a Unio, os Estados e os Municpios, de acordo com critrios estabelecidos na
Constituio Federal. Embora a Unio proceda arrecadao de determinados impostos, uma
parte repartida com os Estados e Municpios. O Estado tambm repassa uma parcela da
arrecadao aos Municpios.
Resistncia fiscal: Manifestao de repdio aos tributos, que se concretiza pela ao de

ocultar os valores devidos ao Estado, ou ainda, o sentimento externalizado pelo cidado de
no adotar medidas que contribuam para a reduo da evaso fiscal.
Sistema regressivo de tributao: Um sistema dito regressivo quando a participao dos

tributos diminui em relao inversa ao aumento da renda e da riqueza de que cada um, o que
significa que paga mais quem ganha menos.
Solidariedade social: Diz respeito relao ou sentimento de pertencer a um grupo de

indivduos para a realizao de fins que s na Sociedade pode-se atingir. Disto resulta que ela
pode ser entendida como uma ligao de co-responsabilidade e partilha, que vincula cada um
dos indivduos aos demais membros da comunidade. assim, uma unio que tem objetivo a
ajuda e sustento recproco, nas dificuldades e nas necessidades.
Tributo: Prestao pecuniria compulsria, expressa em moeda, que no constitua sano de

ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada.
SUMRIO
ROL DE CATEGORIAS ....................................................................... VI

SUMRIO .......................................................................................... VIII
INTRODUO ....................................................................................10
CAPTULO 1 ........................................................................................13
O ESTADO: SUA TRAJETRIA HISTRICA E SENTIDOS...............13
1.1 ORIGEM DO ESTADO .................................................................................................13
1.1.1 TEORIA DA ORIGEM CONTRATUAL ................................................................................13
1.1.2 TEORIA DA ORIGEM NATURAL .......................................................................................19
1.2 A EVOLUO DO ESTADO: ASPECTOS RELEVANTES....................................22
1.2.1 O ESTADO GREGO ..........................................................................................................22
1.2.2 O ESTADO ROMANO .......................................................................................................26
1.2.3 O ESTADO MEDIEVAL ....................................................................................................30
1.2.4 O ESTADO ABSOLUTISTA ...............................................................................................34
1.2.5 O ESTADO LIBERAL .......................................................................................................37
1.2.6 O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL ...............................................................................42
1.2.7 O ESTADO NEOLIBERAL ................................................................................................45
1.3 DO CONCEITO, JUSTIFICAO E FINS DO ESTADO........................................48
1.3.1 CONCEITO DE ESTADO ...................................................................................................48
1.3.2 DA JUSTIFICAO DO ESTADO .......................................................................................52
1.3.3 DOS FINS DO ESTADO .....................................................................................................54
1.4 FORMAO E EVOLUO DO ESTADO BRASILEIRO ....................................58
CAPTULO 2 .........................................................................................61
A TRIBUTAO: RESGATE HISTRICO E NOES GERAIS........61
2.1 ASPECTOS HISTRICOS DA TRIBUTAO NO MUNDO................................61
2.1.1 A TRIBUTAO NA GRCIA ............................................................................................64
2.1.2 A TRIBUTAO EM ROMA ..............................................................................................66
2.1.3 A TRIBUTAO NO PERODO MEDIEVAL ........................................................................71
2.1.4 A TRIBUTAO E A REVOLUO INGLESA ....................................................................75
2.1.5 A TRIBUTAO E A REVOLUO AMERICANA ..............................................................79
2.1.6 A TRIBUTAO E A REVOLUO FRANCESA .................................................................82
2.2 ASPECTOS HISTRICOS DA TRIBUTAO NO BRASIL .................................87
2.3 CONSIDERAES GERAIS SOBRE A TRIBUTAO.......................................103

2.3.1 ASPECTOS BSICOS ......................................................................................................103
2.3.2 OS FUNDAMENTOS DA TRIBUTAO ............................................................................105
2.3.3 O PODER FISCAL ...........................................................................................................107
CAPTULO 3 ......................................................................................110
A RESISTNCIA FISCAL NO BRASIL..............................................110
3.1 PRESSUPOSTOS DA RESISTNCIA FISCAL.......................................................110
3.1.1 CONSIDERAES PRELIMINARES .................................................................................110
3.1.2 O MODELO REGRESSIVO DE TRIBUTAO ...................................................................117
3.1.3 A ELEVADA CARGA TRIBUTRIA ..................................................................................120
3.1.4 A CENTRALIZAO DAS RECEITAS TRIBUTRIAS ........................................................125
3.1.5 A REDUZIDA TRANSPARNCIA ADMINISTRATIVA E A COMPLEXIDADE DO
SISTEMA TRIBUTRIO ............................................................................................................128
3.1.6 A CORRUPO E A CRISE DE VALORES ........................................................................133
3.1.7 OS SERVIOS DA DVIDA PBLICA ................................................................................139
3.2 CAMINHOS PARA A SUPERAO DA RESISTNCIA FISCAL......................142
3.2.1 A CONSOLIDAO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO ......................................144
3.2.2 O FORTALECIMENTO DA SOLIDARIEDADE SOCIAL ......................................................152
3.2.3 A CONTRIBUIO DA POLTICA JURDICA ...................................................................157
3.2.4 O PAPEL DA EDUCAO FISCAL ...................................................................................162
CONSIDERAES FINAIS ...............................................................167

REFERNCIAS DAS FONTES CITADAS ..........................................173
10
INTRODUO
O Estado surgiu como decorrncia da evoluo da Sociedade1 e foi-se
amoldando para, hodiernamente, configurar-se como o instrumento de realizao do bem
comum. Os tributos foram criados para proporcionar a fonte de recursos para o seu
financiamento, mediante contribuies pagas pelos indivduos, de acordo com a capacidade
de cada um.
Mas essa relao em que, sob a tica dos tributos, a Sociedade figura
como contribuidora e o Estado como gestor das rendas arrecadadas, nem sempre foi pacfica.
Muitos foram os conflitos ocorridos no Mundo e no Brasil, sendo que aqui, a insatisfao
popular mostra-se cada vez mais evidente.
Do ponto de vista terico, inegvel a funo socioeconmica dos
tributos como financiadores das polticas pblicas e de redistribuio da renda. Porm,
enquanto para o Estado a sua exigncia justa, e apenas so elevados porque h necessidade
de maior volume de recursos para financiar os servios que oferece; para os contribuintes e
cidados, a tributao injusta, fazendo-os reagir sua imposio, especialmente com as
alegaes de que a taxao excessivamente elevada, que ocorrem desvios, que no recebem
uma adequada contrapartida e que h uma sintomtica m gesto das finanas pblicas.
Seguindo esta linha, o estudo do presente tema tem por objetivo
identificar alguns pontos de convergncia da resistncia fiscal no Brasil e propor possveis
respostas que possam contribuir para a busca de solues futuras, com vistas a uma melhoria
qualitativa das relaes tributrias entre o Estado e o cidado. Partindo do pressuposto que as
hipteses so meras conjecturas, que podem ser confirmadas ou refutadas, a seguir so
delineadas algumas proposies, sem a pretenso de exauri-las ou consider-las
incontroversas.
Destarte, para a investigao deste problema, levaram-se em
considerao as seguintes hipteses: a) o sistema tributrio do pas est fundado em bases
regressivas, o que importa numa tributao proporcionalmente maior sobre as pessoas com
1
A palavra Sociedade estar grafada neste trabalho com a letra inicial em maiscula, seguindo a concepo de
Pasold, ao inferir que, se a Categoria ESTADO merece ser grafada com a letra E em maiscula, muito mais
merece a Categoria SOCIEDADE ser grafada com a letra S em maiscula, porque, afinal, a SOCIEDADE a
criadora e mantenedora do Estado. (PASOLD, Cesar Luiz. Prtica da Pesquisa Jurdica: idias e
ferramentas teis ao pesquisador do Direito. 8. ed. rev. Florianpolis: OAB/SC Editora co-edio OAB
Editora, 2003, p. 200-201, nota 151)
11
menor poder aquisitivo e, por conseqncia, no aumento das desigualdades sociais; b) a carga
tributria, em patamares muito elevados, causadora de reduo na atividade econmica,
afetando o mercado de trabalho e as possibilidades de melhoria das classes trabalhadoras; c) a
repartio das receitas tributrias, excessivamente centralizada no governo federal, degenera,
principalmente, as finanas dos Municpios, resultando em precrio atendimento pblico das
necessidades locais; d) a complexidade do sistema tributrio onera excessivamente o custo do
cumprimento das obrigaes fiscais e dificulta a criao de instrumentos fomentadores da
participao popular; e) as aes da Administrao Pblica ainda carecem da devida
transparncia que deve permear os seus atos, fato que contribui para a falta de credibilidade
da populao; f) os servios da dvida pblica (juros e amortizaes) retiram parte
significativa das receitas provenientes dos tributos arrecadados, causando indiretamente
problemas sociais, que atingem mais intensamente as populaes pobres e; g) a corrupo no
causa apenas a expropriao dos recursos necessrios realizao das polticas pblicas, mas
tambm, a desagregao dos valores estruturantes da Sociedade.
Por certo, no se pode olvidar que muitas pessoas apresentam
caractersticas comportamentais, voltadas prtica de ilcitos tributrios ou de outra natureza,
que no so afetadas pela atuao dos poderes pblicos e no se alteram ante as
transformaes do meio social. Estes casos somente podem ser contidos atravs da aplicao
de meios coercitivos de ordem tributria e penal eficazes. A pesquisa segue noutro sentido,
procurando abarcar os aspectos gerais, causadores do sentimento generalizado de resistncia e
indiferena aos tributos, e identificar mudanas estruturais que propiciem a sua reduo a
nveis considerveis.
Para alcanar esse desiderato e em vista da complexidade do tema,
optou-se por abordar individualmente, cada um dos elementos relacionados ao problema, por
considerar-se didaticamente, a tcnica mais adequada.
Assim, o primeiro captulo abordar a origem e evoluo do Estado,
partindo da Grcia antiga at os dias atuais, para a seguir apresentar o seu conceito, a sua
justificao e os seus fins, encerrando-se com uma breve exposio sobre a formao e
evoluo do Estado Brasileiro. Em face da diversidade de Estados que se apresentaram ao
longo do tempo e nos diferentes lugares, o estudo limitar-se- ao mundo ocidental, por meio
de sucinta apresentao descritiva, adotando-se uma classificao meramente didtica que
melhor atenda aos objetivos propostos.
12
No segundo captulo, realiza-se principalmente uma abordagem
histrica da tributao, procurando-se resgatar alguns dos principais conflitos envolvendo
tributos no Brasil e no mundo. Por evidente, diante da infinidade de conturbaes desta ordem
registradas ao longo dos tempos, a pesquisa procurar restringir-se queles considerados
relevantes para a compreenso da temtica referente resistncia fiscal. Ao final, tecem-se
ainda breves consideraes sobre os fundamentos do poder de tributar outorgados ao Estado
para que possa exercitar as prerrogativas que justificam a sua existncia.
Por fim, no terceiro captulo investigam-se as causas da resistncia
fiscal no Brasil, utilizando os aportes tericos e histricos descritos nos captulos anteriores. A
regressividade do sistema tributrio, a carga tributria e sua repartio descaracterizada do
modelo estabelecido na Constituio de 1988, a reduzida transparncia das aes pblicas, os
efeitos perversos dos custos financeiros da dvida pblica e os desvios das receitas pblicas
por meio da corrupo figuram entre as causas centrais a serem tratadas. Estabelecidas as
variveis do problema, a pesquisa procurar identificar caminhos que possam contribuir para
uma relao mais harmoniosa entre o cidado e os poderes pblicos, no que diz respeito
exigncia de tributos.
13
CAPTULO 1
O ESTADO: SUA TRAJETRIA HISTRICA E SENTIDOS
1.1 ORIGEM DO ESTADO
Inmeras so as teorias que procuram explicar o que motivou os

homens a abandonarem um estgio primitivo de coexistncia e ingressarem numa Sociedade
poltica organizada. Entretanto, o processo histrico que culminou com a passagem do ser
humano do convvio em pequenos grupos, para um Estado estruturado, no aconteceu num
determinado momento histrico claramente identificvel, nem sob uma forma nica em todos
os lugares.
Destarte, as correntes respeitantes ao seu surgimento concebem-no
sob a tica de uma entidade meramente abstrata, sem relao com um Estado em concreto,
porque este um ente individualizado e que apresenta caractersticas prprias. Assim, uma
coisa a idealizao de uma teoria atravs de um raciocnio hipottico que trata da sua
origem, com a pretenso de responder as instigantes questes que envolvem o seu incio;
outra perquirir as causas relativas ao surgimento de um Estado em particular.
Das diversas teorias apresentadas nos ltimos sculos, duas destacamse pela contemporaneidade que atingiram e pelos argumentos diametralmente opostos que as
balizam: A teoria contratualista e a teoria da origem natural. Ambas merecem ser esboadas,
mesmo que sucintamente, porque indiretamente oportunizam uma compreenso sobre as
relaes entre o Estado e o cidado no presente.
1.1.1 Teoria da origem contratual
As teorias contratuais esto fundamentadas na idia de que num

estgio anterior e que precedeu a convivncia em grupos organizados, os homens viviam no
que se convencionou denominar estado de natureza.
Nesse estado, no obstante os homens vivessem isolados nas florestas,
ameaados pelas feras, pelas intempries e por seus prprios semelhantes, eram livres para
decidirem sobre as suas aes. No havia regras, por conseguinte no havia justia nem um
14
poder superior a quem deveriam prestar contas de seus atos. Deste modo, todos eram iguais,
de forma que cada um podia fazer tudo aquilo que, segundo seu julgamento e razo, fosse
conveniente. Se por um lado o livre arbtrio possibilitava que agissem com plena e ampla
liberdade, sem necessidade de obedincia a um comando superior que regrasse condutas e
estabelecesse sanes pelo descumprimento das normas, por outro, no havia segurana sobre
seus bens, sobre a liberdade e a prpria vida. Os homens decidem ento abrir mo de parte da
liberdade em troca de segurana e, ao procederem desta maneira, do o passo inicial para o
futuro surgimento do Estado.
Para os defensores do contratualismo, a passagem do estado de
natureza para o Estado civil sobrevm de uma ao voluntria manifestada num contrato,
motivada pelo instinto de conservao, porque, no incio, o indivduo singular relaciona-se
apenas com a natureza, da qual retira os meios de subsistncia e apenas esporadicamente
relaciona com os outros membros de sua espcie.2
Em 1651, Thomas Hobbes, um filsofo ingls, publicou o primeiro
tratado moderno sobre a teoria contratual de formao do Estado, com o ttulo Leviat,3
aluso feita a um grande monstro bblico que habitava o Rio Nilo e que, segundo a lenda,
devorava os habitantes ribeirinhos.
Para Hobbes, no estado de natureza, os homens eram seres
desprovidos de razo, motivados pelo egosmo e pela ganncia. O nico caminho possvel
para assegurar os direitos mnimos dos indivduos contra os perigos do exterior e contra as
injrias alheias est na criao do Estado. Quando os homens organizam-se em torno de um
poder comum, capaz de mant-los em paz e respeito mtuo, conferindo a um ou a alguns
deles, escolhidos por pluralidade de votos, para que todas as vontades fiquem reduzidas a uma
nica, surge o ideal do Estado.4
A concretizao do Estado opera-se por meio de um pacto social que,
embora hipottico, como se cada um dissesse a todos: Autorizo e desisto do Direito de
BOBBIO, Norberto; BOVERO, Michelangelo. Sociedade e Estado na Filosofia Poltica Moderna. Traduo
de Carlos Nelson Coutinho. 4. ed., 1 reimpr. So Paulo: Editora Brasiliense, 1996, p. 56-58.
3
A Bblia Sagrada, no Livro de J, 40, 25 e 41, 26 (notas), define o Leviat como um drago mtico, que
simboliza o poder do mal que ameaa a criao. Deus o teria derrotado, confinando-o na gua. O desafio que
Deus prope a J gigantesco: voc seria capaz de dominar o mal, como eu dominei? Por trs disso, h um
convite para o homem reconhecer as prprias limitaes e, a partir delas, confiar no Deus que capaz de
controlar tudo.
4
MENEZES, Aderson de. Teoria geral do Estado. 5. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: forense, 1992, p. 81.
15
Governar a mim mesmo a este Homem, ou a esta Assemblia de homens, com a condio de
que desistas tambm de teu Direito, autorizando, da mesma forma, todas as suas aes.5
Assim, a proposta de Hobbes concebida com base em dois
elementos dicotmicos. Neste modelo, ou os homens vivem no estado de natureza onde
perdura a existncia de indivduos isolados movidos pelas paixes, pelos instintos e interesses
egostas, ou vivem no estado poltico, unidos sob o manto da razo, nica forma de eliminar
os defeitos do estado natural e permitir a realizao de uma vida de segurana. A passagem de
um para outro se d por meio de convenes estabelecidas artificialmente e legitimadas pelo
consenso da maioria.6
perceptvel que Hobbes concebe o Estado como um mal necessrio,
que os homens criam, porque ser melhor alienar parte da liberdade a um governo de um ou
de uma assemblia, ainda que com poderes ilimitados, do que viver na insegurana gerada
pela inexistncia de um poder superior. que para este autor, como os homens so guiados
pelo egosmo e pela inveja, procuram sempre se apropriar do que no lhes pertence, fato que
gera a constante discrdia. Neste ambiente, h uma guerra de todos contra todos,7 e nada
injusto porque no existe noo de direito e ilegalidade.8
Por sua vez, John Locke, um pensador ingls, em sua obra, Segundo
Tratado do Governo Civil, publicada em 1690, discorda de Hobbes de que os homens viviam
em uma guerra contnua. Para ele, Deus os criou como seres sociveis, inclinados
naturalmente a viver em paz e assistncia mtua. Mesmo que houvesse perfeita liberdade, no
estado de natureza no reinava a permissividade propugnada por Hobbes, do contrrio, o
homem era dotado de razo e seguia uma lei natural que obrigava a cada um viver em
harmonia com os outros.9
Se nesse estado desfruta de uma ampla liberdade de dispor de si
mesmo ou de seus bens, nela no est compreendido o direito de atacar ou destruir outra
criatura, a no ser para se defender, nem retirar os bens que se encontram em posse de outro.
Se no h hierarquia, todos so iguais e ningum deve lesar o outro em sua vida, sua sade,
5
HOBBES, Thomas. Leviat, ou a matria, forma e poder de um estado eclesistico e civil. Traduo de
Rosina DAngina. So Paulo: cone, 2000, p. 126.
6
BOBBIO, Norberto; BOVERO, Michelangelo. Sociedade e Estado na Filosofia Poltica Moderna. p. 38-39.
7
BOBBIO, Norberto; BOVERO, Michelangelo. Sociedade e Estado na Filosofia Poltica Moderna. p. 96.
8
MENEZES, Aderson de. Teoria geral do Estado. p. 82-83.
9
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos: ensaio sobre a origem, os limites e
os fins verdadeiros do governo civil. 3. ed. Traduo de Magda Lopes e Marisa Lobo da Costa. Petrpolis:
Editora Vozes, 2001, p. 84.
16
sua liberdade ou seus bens, pois todos so obra de um nico Criador. Logo, cada um deve
zelar pela conservao do restante da humanidade.
O paradigma proposto por Locke poderia, no entanto, levar a concluir
que o Estado, ento, jamais teria nascido, porque no haveria uma motivao justificadora da
sua criao, se a humanidade j vivia num ambiente relativamente pacfico. A explicao est
em que, apesar da relativa paz que reina no estado de natureza, a fruio dos direitos
precria e constantemente exposta usurpao por outros, o que faz surgir a necessidade do
estabelecimento de leis consentidas por meio de um acordo geral; um juiz competente e
imparcial para julgar a observncia destas normas; e por fim, uma fora coerciva para impor a
execuo das sentenas do juiz.10
Diante desta situao, a edificao do Estado com um governo civil
a soluo para o estado de natureza, mas no um governo com poderes absolutos, segundo a
proposio de Hobbes, onde um homem recebe para si as prerrogativas de fazer com os seus
sditos o que lhe aprouver, quer seja levado pela razo, pelo erro ou pela paixo. Certamente,
este no o Estado que procuravam, porque seno, continuariam a viver no estado de
natureza em condies melhores do que se fossem submetidos vontade injusta de um
homem, que no precisa responder a ningum por seus atos.
Seguindo esta concepo, para Locke, o Estado decorreu de um
contrato social, visando a uma vida mais confortvel, segura e pacfica, objetivos que podiam
ser alcanados atravs da preservao do direito de propriedade e da proteo dos direitos dos
membros da comunidade. Com isso, procura demonstrar que a origem do Estado e do poder
dos governos est to somente no consentimento de certo nmero de homens livres, que
aceitam a deciso majoritria de unir-se para formar um s grupo com um governo legtimo.11
Se na origem da Sociedade civil os homens estabelecem um pacto, se
no expresso, pelo menos tcito, para que algum exera o poder de comando, este contrato,
mais do que um fato histrico concebido como uma verdade de razo, na medida em que
um elo necessrio da cadeia de raciocnios que comea com a hiptese de indivduos livres e
iguais. Nesse sentido, o contrato alm de um fundamento da legitimao tambm um
princpio explicativo.12
10
CHEVALLIER, Jean-Jacques. Histrica do Pensamento Poltico: o declnio do Estado-Nao monrquico.

Traduo de lvaro Cabral. Editora Guanabara Koogan, 1983, t. 1, p. 42-43.
11
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos: ensaio sobre a origem, os limites e
os fins verdadeiros do governo civil. p. 139.
12
17
Neste sentido, o contrato originrio desempenha sua real funo que
a de constituir um princpio de legitimao do poder, no sendo necessrio, para ser vlido,
que tenha derivado de um fato realmente ocorrido.
Como defensor da teoria contratual, tem-se por fim, Jean-Jacques
Rousseau, inspirador dos revolucionrios franceses do sculo XVIII, que influenciou
significativamente as geraes futuras com suas obras, Discursos sobre a Origem da
Desigualdade entre os Homens e Contrato Social, editadas em 1754 e 1762, respectivamente.
Para Rousseau, no estado de natureza os homens no eram nem sociveis, nem dotados de
razo como pretende demonstrar Locke, porm, tambm no viviam impelidos por puro
egosmo e inveja como afirma Hobbes. Neste estado eram desprovidos das caractersticas do
homem social, inclinados, por conseguinte, vida solitria e independente.13
que nesse estgio viviam isolados nas florestas, entre animais,
temendo apenas a dor e a fome; conhecendo como seus nicos bens o alimento, o repouso na
ociosidade e uma fmea (limitado somente ao aspecto fsico do amor), tendo ento, como
quase sua nica preocupao a sua prpria sobrevivncia. Como viviam dispersos, no
mantinham nenhum comrcio com seus semelhantes, no precisando deles para nada. Deste
modo, no h como se conceber aceitvel a pretensa guerra de todos contra todos, proposta
por Hobbes, nem a sociabilidade de Locke, se no havia qualquer espcie de relao moral
nem de deveres comuns entre eles.14
Nesse vis, a primeira unio ocorreu entre o homem e a mulher,
agregando depois a unio com os filhos. Com a fixao da famlia num determinado lugar,
surge a propriedade e com ela se inicia um processo de apropriao de riqueza que a
causadora da desigualdade. A partir do momento que os homens comearam a identificar uma
poro de terra como propriedade, surge a propenso acumulao de patrimnio, fazendo
com que os ricos passem a dominar e submeter os pobres. Nesta fase intermediria entre o
estado de natureza e a Sociedade civil, instala-se uma guerra motivada pela desigualdade. Vse que para Rousseau, o aparecimento da propriedade privada, nada mais que a ltima etapa
do estado de natureza e a primeira fase da progressiva desigualdade que se instala no estado
social. Em resumo, com ela que a igualdade natural segue lentamente em direo ao seu
derradeiro tmulo. Nesta linha, enfatiza o autor que:
13
14
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social: Ensaio sobre a origem das lnguas. Traduo de Lourdes
Santos Machado. So Paulo: Editora Nova Cultural, 1999, v. I, p. 77.
p. 147-148.
18
[...] o verdadeiro fundador da sociedade civil foi o primeiro que, tendo
cercado um terreno, lembrou-se de dizer isto meu e encontrou pessoas
suficientemente simplrias para acredit-lo. Quantos crimes, guerras,
assassnios, misrias e horrores no pouparia ao gnero humano aquele que,
arrancando as estacas ou enchendo o fosso, tivesse gritado aos seus
semelhantes: no deis ouvidos a esse impostor; estareis perdidos se
esquecerdes que os frutos so de todos e que a terra no pertence a
ningum!15
Percebe-se que para Rousseau, o desenvolvimento histrico da

humanidade no ditica estado de natureza ou estado civil como pensam os escritores
precedentes, onde o primeiro momento negativo e o segundo positivo, mas tridica estado
de natureza, Sociedade civil e repblica (fundada no contrato social) onde o momento
negativo, que o segundo, aparece colocado entre dois momentos positivos. Para ele, o
homem vivia feliz e pacfico no estado de natureza, porque no se via no dever de combater
nem de se unir aos semelhantes. Com o processo natural de evoluo, passou a apropriar-se de
bens como sendo seus em definitivo, instituindo desta forma, a propriedade privada e
causando, por extenso, o desejo de usurpao dos ricos sobre os pobres e, por outro lado, o
banditismo dos pobres sobre os ricos. A desigualdade social que se instala leva a uma guerra
efetiva. A diferena que o estado de guerra ocorre no segundo estgio, ou seja, na Sociedade
civil, que predecessora do Estado propriamente dito.16
O caminho para a instituio de uma Sociedade regrada por leis d-se
atravs de um pacto de associao, motivada pela vontade geral dos indivduos. Com o
estabelecimento de um contrato social, o homem perde a liberdade natural e um direito
ilimitado a tudo quanto deseja alcanar, mas ganha a liberdade civil e o direito de propriedade
sobre tudo o que possui. Se a liberdade natural era limitada pelas foras do indivduo, a
liberdade civil, agora, limitada pelo poder do Estado.17
Este pacto no se d entre o povo e o governante, mas entre os
homens, como um acordo de unio. Nisto diferem, Hobbes, por conceb-lo como um pacto de
submisso que, por conseqncia, no resulta numa reciprocidade de compromissos do
governante com os governados, e Locke, ao conceb-lo como um contrato em que o poder
15
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens;

Discurso sobre as cincias e as artes. So Paulo: Nova Cultural, 1999, volume II, p. 87.
16
17
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social: Ensaio sobre a origem das lnguas. p. 77-78.
19
confiado em custdia aos governantes, pela Sociedade civil, na condio de que eles o
exeram para o bem pblico.18
A importncia que este pensador dispensa concesso do poder pelo
povo a um governante, o ncleo da sua doutrina, porque em sua opinio os homens no
alienam o poder a outros, mas a si mesmos. O homem livre somente quando obedece lei
que ele mesmo se deu.
No estado de natureza, o homem no livre (embora seja feliz), porque
obedece no lei, mas aos prprios instintos; na sociedade civil, fundada
sobre a desigualdade entre ricos e pobres, entre opressores e oprimidos, o
homem no livre porque certamente obedece a leis, mas a leis postas no
por ele e sim por outros que esto acima dele. O nico modo para tornar o
homem livre que ele atue segundo as leis e que essas leis sejam postas por
ele mesmo.19
Eis a grande diferena entre os demais jusnaturalistas e Rousseau,

porque enquanto para aqueles, o Estado tem a finalidade de garantir a proteo de todos sob o
seu territrio, para este, o corpo poltico que nasce do contrato social visa transform-los.
Disto decorre que, se de um lado, para Hobbes, o fim do Estado tornar os homens seguros,
porque a vida um direito irrenuncivel e, da mesma forma, para Locke, o que falta no estado
de natureza , sobretudo, a presena de um juiz para julgar sem ser parte envolvida, do outro,
para Rousseau, o seu fim propiciar o surgimento de um outro homem: o cidado.20
1.1.2 Teoria da origem natural
Os adeptos desta teoria considerada a mais coerente na atualidade,

partem do pressuposto de que em todas as pocas, desde as mais remotas, por mais primitivos
que fossem os homens, sempre buscaram a convivncia com os seus semelhantes.
Desde a Antiguidade, os filsofos debruaram-se no estudo das causas
primeiras que motivaram os homens a viverem em comunidade, a exemplo de Plato,
Aristteles e Ccero. Da leitura de A Repblica, dessume-se que Plato imaginou um
Estado ideal sustentado no conceito de justia, e recorre cidade, como algo maior, onde os
18

p. 46.
19
20
BOBBIO, Norberto; BOVERO, Michelangelo. Sociedade e Estado na Filosofia Poltica Moderna. p. 72-73.
20
homens podem alcanar uma convivncia harmoniosa e, por meio de um governo justo,
viverem segundo os princpios ticos que devem nortear a vida social. Ao analisar as relaes
de mtua troca que se realizam entre os indivduos, conclui que a cidade tem sua origem no
fato de eles no serem auto-suficientes e precisarem uns dos outros para atender suas variadas
necessidades individuais.21 Portanto, necessitam da vida em comum, para que cada um
executando determinadas tarefas, os interesses se complementem e todos possam viver em
melhores condies.
Uma concepo um pouco distinta pode ser inferida em Aristteles,
quando assinala que o homem , por natureza, um animal poltico22 e, posteriormente em
Ccero, ao asseverar que a primeira causa de agregao de uns homens a outros menos a
sua debilidade do que um certo instinto de sociabilidade em todos inato.23 Conclui o
pensador que a espcie humana no nasceu para o isolamento e para a vida errante, mas com
uma disposio que, mesmo na abundncia de todos os bens, a leva a procurar o apoio
comum.24
Aristteles conclui que a famlia uma forma primitiva de Sociedade,
onde a primeira comunidade que deriva da unio de mais de uma famlia, voltada para
satisfazer as necessidades cotidianas, a aldeia. A unio de diversas aldeias constitui por fim
a cidade, que alcanou o que se chama de nvel de auto-suficincia, e que surge para tornar
possvel a vida e subsiste para produzir as condies de uma boa existncia.25 Destarte,
enquanto o desejo do homem de viver unido a uma mesma famlia que rene os indivduos do
mesmo sangue, ou agrupar-se em aldeias, de acordo com os interesses comuns, tem por
objetivo a sobrevivncia; na cidade, a inclinao para a vida em comunidade est voltada para
a realizao das virtudes. nela que os homens podem desenvolver melhor estes valores, por
conseqncia; instaurarem uma ordem justa para todos.26
Conjugando a viso destes filsofos, Ranelletti acredita que a
Sociedade um fato natural, porque o homem induzido, fundamentalmente, por uma
21
PLATO. A repblica. 9. ed. Traduo de Maria Helena da Rocha Pereira. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 2001, par. 369c.
22
ARISTTELES. A poltica. Traduo de Therezinha Monteiro Deutsch Baby Abro. So Paulo: Nova
Cultural, 1999, par. 9.
23
CCERO, Marco Tulio. Da repblica. Traduo de Amador Cisneiros. So Paulo: Abril Cultural, 1973, Livro
I, par. XXV.
24
CICERO, Marco Tulio. Da repblica. Livro I, par. XXV.
25
ARISTTELES. A poltica. p. 7 a 11.
26
CHTELET, Franois; DUHAMEL, Olivier; PISIER-KOUCHNER, Evelyne. Histria das idias polticas.
Traduo de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997, p. 14.
21
necessidade espontnea de associar-se com outros seres humanos, como condio essencial de
vida. tanto a necessidade de conservao como a de melhorar a si mesmo que o leva
coexistncia e cooperao com os seus semelhantes, como forma de beneficiar-se das
experincias dos outros, acumuladas atravs de geraes.27
Convergindo para o mesmo pensamento, Azambuja parte do
pressuposto que a famlia a clula da Sociedade, porm, o embrio do Estado surgiu
posteriormente, quando nela se consolidou a autoridade de um chefe ou de um conselho de
ancios que comea a dirigi-la permanentemente, como poder aceito pela massa social.
Quando a comunidade assim estruturada fixa-se definitivamente num determinado territrio,
s ento, os trs elementos unem-se e formam um nico corpo. Disto resulta que o Estado
somente se concretizou no seio das coletividades sedentrias, porque foi nelas que ocorreu a
explorao sistemtica da terra, o aparecimento das atividades econmicas mais complexas e
o surgimento das primeiras cidades.28
E arremata o autor que:
[...] s um fato permanente e dele promanam outros fatos permanentes: o
homem sempre viveu em sociedade. A sociedade s sobrevive pela
organizao, que supe a autoridade e a liberdade como elementos
essenciais; a sociedade que atinge determinado grau de evoluo, passa a
constituir um Estado. Para viver fora da sociedade, o homem precisaria estar
abaixo dos homens ou acima dos deuses, como disse Aristteles, e vivendo
em sociedade, ele, natural e necessariamente, cria a autoridade e o Estado.29
Do exposto, assevera-se que os homens, desde o incio, vivem em

comunidades menores, a comear pela famlia e a passagem de uma fase para outra
predominantemente quantitativa e se d por causas naturais e objetivas, como o aumento da
populao, a ampliao do territrio, a necessidade de defesa, a carncia de meios necessrios
subsistncia do povo ou a diviso do trabalho.30 O Estado surge ento, posteriormente, como
decorrncia da evoluo da Sociedade.
27
28
29
30
RANELLETTI, Oreste. Il instituzioni di diritto pubblico. Milano: Giuffre, 1954, Parte Geral, p. 3.
AZAMBUJA, Darcy. Introduo cincia poltica. 17. ed. So Paulo: Globo, 2005, p. 90, 98-99.
AZAMBUJA, Darcy. Introduo cincia poltica. p. 100.
p. 43-44.
22
1.2 A EVOLUO DO ESTADO: ASPECTOS RELEVANTES
O conhecimento da evoluo do Estado oportuniza no apenas a

compreenso histrica do homem como ser social, mas, sobretudo, o entendimento do
momento atual por que passa o Estado Contemporneo.31 Denota-se que, no raras vezes, os
desenlaces da histria do-se em perodos cclicos, o que permite a busca de subsdios no
passado para apreender as causas de problemas presentes e, ao mesmo tempo, estabelecer
predies sobre o futuro. sob essa tica que se faz necessria uma exposio narrativa das
suas fases evolutivas, estabelecendo-se como marco inicial deste estudo o Estado Grego, pela
relevncia cultural que herdou s geraes futuras.
De se destacar que a classificao adotada meramente didtica e no
tem o condo de apresentar uma nova configurao distinta daquelas aceitas pela doutrina.32
O seu objetivo apenas propiciar uma melhor compreenso temporal da influncia que os
tributos desempenharam em cada perodo histrico. Do ponto de vista espacial, a disposio
apresentada circunscreve-se estritamente ao mundo ocidental, tomando por base os modelos
que se evidenciaram no volver da histria, mediante uma generalizao e sntese de alguns
dos seus aspectos.
1.2.1 O Estado Grego
A expresso, Estado grego, talvez possa parecer no ser a mais

correta, porque no existiu propriamente um Estado helnico no sentido poltico moderno,
como um povo fixado num territrio, relativamente amplo, sob o comando de um governo.
Existiram sim, coletividades estabelecidas em centros urbanos, integradas a outras
comunidades que viviam nas encostas e ilhas vizinhas, unidas pela fora cooptativa de uma
religio, de aspectos sociais ou polticos, denominadas cidades-estados. As cidades-estados,
31
32
Pasold, muito apropriadamente, identifica na Constituio Mexicana de 1917 o incio do Estado

Contemporneo, como decorrncia de caractersticas muito peculiares, que o diferenciam substancialmente do
Estado Moderno, identificando, especialmente, uma atitude constitucional comum, voltada priorizao de
compromissos formais do Poder Pblico com a Sociedade e seus anseios. (PASOLD, Csar Luiz. Funo
social do Estado contemporneo. 3. ed. rev. amp. Florianpolis: OAB/SC Editora co-edio Editora
Diploma Legal, 2003, p. 34 e 37)
Dallari adota uma classificao cronolgica que pouco diverge da maioria dos autores, compreendendo as
seguintes fases: Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano, Estado Medieval e Estado Moderno.
(DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 62)
23
dentre elas Atenas e Esparta, possuam ampla autonomia, governando-se por si prprias, em
vista da inexistncia de um poder central.
A cidade ou a polis, como a designavam os gregos, formou-se,
aproximadamente, no sculo VI a.C. e era composta, inicialmente, por grandes famlias os
bem nascidos que exerciam seu poder poltico, religioso e econmico sobre pequenos
grupos de agricultores, artesos e pescadores. As relaes entre os diversos grupos no eram
pacficas e, durante certo perodo, ocorreram violentos conflitos em que se opunham entre si,
de um lado as grandes famlias tradicionais, e de outro, as populaes do campo e das cidades.
Os homens viviam, segundo a proposio de Hobbes, digladiando-se numa verdadeira guerra
de todos contra todos.33 A constituio era oligrquica sob todos os aspectos, notadamente em
relao aos pobres que eram praticamente escravos dos ricos. Toda a terra estava sob o
domnio de uns poucos homens, e as pessoas comuns, caso no pagassem os tributos, elas e
seus filhos poderiam ser presos.34
Em diversos territrios restou clara a necessidade da busca da paz
como melhor alternativa para uma coabitao harmoniosa entre estes povos e da escolha de
um personagem que pela sua sabedoria e reputao, fixasse as regras de convvio social. Foi o
que ocorreu em Atenas com a escolha de Dracn e posteriormente Slon, encarregados de
estabelecer os princpios ordenadores das relaes entre os membros da coletividade.35 Slon
destruiu as barreiras que separavam a famlia da polis, isto , criou leis vlidas para todos e
que no poderiam ser violadas pelas tradies patriarcais, onde o pai era chefe absoluto e
senhor da esposa, dos filhos e dos escravos.36
Esses legisladores fixaram normas que
determinavam com preciso, a participao de cada um na defesa e na gesto das questes

comuns da Cidade, os rgos responsveis pelas decises, a arbitragem dos conflitos e a
punio dos crimes e dos delitos.
Como resultado, gradativamente vai se configurando a concepo
grega de Estado, onipotente em seu governo, estabelecido num territrio limitado e com
populao pouco numerosa, de maneira a se conhecerem mutuamente os habitantes e poderem
celebrar assemblias em praa pblica, o que proporcionava a ativa participao dos cidados
33
34
35
36
p. 13.
ARISTTELES. A constituio de Atenas. Traduo de Therezinha Monteiro Deutsch Baby Abro. So
Paulo: Nova Cultural, 1999, p. 255.
p. 13-14.
CHAU, Marilena. Introduo histria da filosofia: dos Pr-Socrticos a Aristteles. So Paulo:
Brasiliense, 1994, v. 1, p. 110.
24
na vida poltica.37
Como explica Zavarizi, os gregos acreditavam que a participao nas
decises e nas aes pblicas era a maior das virtudes. Nada era mais honroso que oferecer o
sangue, o tempo e os recursos voluntariamente cidade. Esse esprito participativo explica-se
pelo fato de que nas cidades gregas era inconcebvel a instituio ou aumento de tributos ou a
realizao de gastos pblicos sem que antes tivesse sido expressamente aprovado por todos.38
a cidade de Atenas que assume papel de destaque e melhor
representa esse ideal de Estado, com o longo perodo dos governos democrticos, onde, por
meio da participao popular, todos so convocados a decidir as questes relativas aos
interesses da comunidade. Neste modelo institudo por Clstenes,39 o poder central exercido
pela Assemblia Geral, composta por todos os habitantes masculinos, nascidos atenienses,
que se renem periodicamente para deliberar sobre os assuntos de interesse coletivo, como a
incurso em guerras, a edio de decretos, a escolha dos membros da justia ou dos
encarregados do executivo.
Na democracia ateniense, o cidado no detinha apenas o direito de
votar, mas tambm de debater e propor emendas sobre quaisquer assuntos, inclusive sobre a
cobrana de impostos, e o fazia exprimindo em pblico sua opinio que era sopesada no
momento da deciso coletiva. A importncia da participao popular, por meio do uso da
palavra, como forma de atingir o consenso entre os membros da cidade, evidencia-se na
eloqncia de Eurpedes (480-406), em As Suplicantes, onde o seu heri Teseu, ao ser
questionado por um mensageiro que lhe pergunta onde est o rei da cidade, responde: Aqui
no h rei, porque a Cidade no governada por um s homem. E adiante quando esclarece:
Quem quiser dar um bom conselho Cidade, que avance e fale. Cada um pode, sua
vontade, fazer ouvir o seu parecer ou calar-se. possvel existir mais bela igualdade entre os
cidados?40
Para evitar a criao de castas na estrutura poltica e a igualdade de
oportunidades para todos, as eleies para cargos pblicos realizavam-se atravs de sorteios,
oportunizando o assento de ricos e pobres nos conselhos e tribunais. Assim, o sistema
37
MENEZES, Aderson de. Teoria geral do Estado. p. 111.

ZAVARIZI, ndio Jorge. Finanas Pblicas. In: Curso de especializao em gesto fazendria.
Florianpolis: UFSC, 2000, p. 56.
39
Estadista e legislador ateniense (sc. V-VI a.C.), eliminou a influncia poltica dos cls e fratrias na cidade e
instituiu uma democracia estruturada em dez tribos, cada uma com direito indicao de cinqenta membros
escolhidos para comporem o Conselho dos Quinhentos, com funes de controlar as magistraturas e preparar
os projetos de lei a serem submetidos Assemblia Popular (Eclsia). (ENCICLOPDIA BARSA. So Paulo:
Encyclopdia Britannica Editores, 1980, v. 5, p. 379)
40
PRLOT, Marcel. As doutrinas polticas. Lisboa: Editorial Presena, v. 1, 1973, p. 62-63.
38
25
ateniense de democracia, quando comparada com a moderna, difere, significativamente, em
dois pontos. Primeiro, a participao poltica restringe-se apenas a uma minoria que possui
intensa participao nas decises do Estado, no que diz respeito aos assuntos de carter
pblico, enquanto a grande maioria dos indivduos da cidade, no eram considerados
cidados, logo, no possuam direitos polticos; e, segundo, trata-se de uma democracia direta
e no uma democracia representativa, onde todos os cidados participam diretamente e em
condies de igualdade, nas discusses e na tomada de deciso, pelo voto.41 Destarte, a
democracia ateniense apresenta-se como um paradoxo porque foi, ao mesmo tempo, a mais
limitada e a mais completa da histria; limitada quanto ao nmero dos que compartilhavam
dos seus privilgios, completa no modo direto e na igualdade com que todos os cidados
controlavam as leis e administravam os negcios pblicos.42
Por evidente, no se deve cometer o equvoco conceitual de avali-la
sem uma clara fixao histrica, para entender porque parte da comunidade, a exemplo dos
escravos e mulheres estavam excludas dos direitos polticos e da vida pblica. As mulheres
eram consideradas cidads, mas em razo da cultura patriarcal vigente, no tinham voz nem
voto na Assemblia, mas era relevante a contribuio que desempenhavam para a formao
da opinio pblica. Aos escravos era conferida uma dignidade humana bsica, socialmente
protegida, em vista do sentido profundamente humanista da cultura grega.43
Contudo, liberdade da palavra e igualdade perante a lei deve-se
acrescentar ainda, como caracterstica dos costumes atenienses ao tempo dos governos
democrticos, o forte sentimento de fraternidade. Esta se denomina em grego filantropia, isto
, amizade para o homem que contempla no apenas a tolerncia e a benevolncia, mas
tambm a assistncia aos fracos e aos que necessitam de apoio. Atenas preocupa-se com os
pobres, o que bem raro na Antiguidade, acatando, sobretudo leis em favor dos oprimidos, no
entanto condena a pobreza causada pela animosidade ao trabalho. A adoo da assistncia
como valor intrnseco do esprito pblico ateniense, demonstra que a democracia buscava
ultrapassar a igualdade poltica, para alcanar tambm uma igualdade social, mediante a
elevao das classes inferiores, visando reduzir as desigualdades.44
41
CHAU, Marilena. Introduo histria da filosofia: dos Pr-Socrticos a Aristteles. p. 110-111.

DURANT, Will. Histria da civilizao: nossa herana clssica: a vida na Grcia. Traduo de Gulnara de
Morais Lobato. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1955, t. 1, p. 343-344.
43
JAGUARIBE, Hlio (org.). A democracia grega. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1981, p. 4.
44
PRLOT, Marcel. As doutrinas polticas. p. 58-59.
42
26
A proeminncia de Atenas sobre as demais cidades fica mais evidente
aps a guerra contra os persas, onde a Grcia se uniu e sob sua liderana expulsou os
invasores. Com a crescente influncia, Atenas estabeleceu uma confederao na ilha de Delos,
investindo o dinheiro dos impostos na reestruturao e embelezamento da cidade e no
fortalecimento do seu poder militar, visando solidificar as pretenses hegemnicas sobre as
demais cidades.45
Todavia, o xito da democracia comea a declinar juntamente com
Atenas, aps a derrota sofrida na guerra contra Esparta. Estas cidades, sem dvida as mais
influentes, que num momento se uniram na luta contra a invaso persa, noutro, causaram a
runa grega ao se contraporem na guerra do Peloponeso.
A importncia em se iniciar o estudo das organizaes estatais a partir
da civilizao grega, est no fato de que, na antiguidade, foi conhecida como uma das mais
desenvolvidas, pelo imenso progresso econmico, cultural e poltico que alcanou. No
obstante a sua decadncia em meados do sculo II a.C., legou s geraes futuras, uma
contribuio incomensurvel.
1.2.2 O Estado Romano
Segundo a lenda relatada por Tito Lvio,46 Rmulo e Remo eram filhos
gmeos nascidos de uma sacerdotisa, vtima de violao. Para encobrir o fato, atribuiu ao deus
Marte a autoria da paternidade suspeita. O rei determinou a priso da me, enquanto os filhos
foram jogados no Rio Tibre dentro de um cesto e, sendo levados pela correnteza, foram salvos
por uma loba que os amamentou at serem encontrados por camponeses que os adotaram.
Quando adultos, retornam cidade natal de Alba Longa e ganham terras para fundar uma
nova cidade, Roma. Porm, aps um conflito Rmulo mata Remo e torna-se o seu primeiro
rei.47
45
PETIT, Paul. Histria antiga. Traduo de Pedro Moacyr Campos. 7. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil,
1995, p. 126.
46
Tito Lvio foi um erudito que viveu poca do nascimento de Cristo, dedicando sua vida a escrever a histria
de Roma. Dos cento e trinta e dois livros que teria escrito, tratando do perodo correspondente s origens at
167 a.C., somente trinta e cinco so conhecidos. (GRIMAL, Pierre. A civilizao romana. Traduo de
Isabel St. Aubyn. Lisboa: Edies 70, 1993, p. 323)
47
LVIO, Tito. Histria de Roma. Traduo de Paulo Matos Peixoto. So Paulo: Editora Paumape, 1989, v. I,
p. 25, 27-28.
27
Respeitada a lenda, o mais provvel que Roma tenha sido fundada
em 753 a.C. e caracterizou-se desde a sua origem pela diversidade de povos e costumes. Na
regio, viviam povos latinos, pastores e agricultores, mas um fator determinante na histria
romana foi a chegada dos etruscos, fundamentais na formao das estruturas sociais das
cidades itlicas. Seguindo o padro de vida etrusco, de incio, a cidade era composta por
patrcios, pertencentes s grandes famlias, conhecidas como gentes, por descenderem de
antepassados comuns e pelo restante da populao (populus), considerados excludos por no
serem portadores de direitos.48
Como decorrncia do seu crescimento, em 510 a.C., fundada a
Repblica, balizada sob trs pressupostos bsicos: a) o governo est submetido a leis escritas
impessoais; b) a res publica (coisa pblica) o solo pblico romano, distribudo s famlias
patrcias, mas pertencentes legalmente Roma; c) o governo administra os fundos pblicos
(recursos econmicos provenientes de impostos e taxas), usando-os para a construo de
estradas, aquedutos, templos, monumentos e novas cidades, e para a manuteno dos
exrcitos.49
No incio da Repblica, a estrutura social era constituda por cidados
livres, os patrcios e os plebeus, e por indivduos no considerados cidados, os clientes e os
escravos. Os patrcios eram descendentes das famlias mais abastadas e nobres, e detinham
grande parte das funes pblicas, como a representao no conselho dos ancios e do
Senado, alm da prerrogativa nica de exercer as magistraturas. Os plebeus pertenciam s
classes mais pobres e foram o motor das transformaes histricas por dois sculos, atravs de
lutas em favor dos direitos polticos e sociais, como o direito de ocupar cargos, votar no
Senado e at mesmo de casar-se com patrcios, o que lhes era vedado. Em 494 a.C., o povo
conseguiu que fosse institudo o Tribunado da Plebe, com poder de veto sobre as decises dos
patrcios e, mais tarde, objetivando eliminar conflitos, foi publicada a Lei das Doze Tbuas
que, embora fosse a codificao da legislao tradicional, estabeleceu o importante princpio
da lei escrita. que o chamado direito consuetudinrio, baseado na tradio, gerava grande
insegurana aos plebeus, em caso de divergncia, porque as decises tendiam sempre para os
patrcios. Os clientes, por sua vez, eram aqueles que serviam aos patrcios e mantinham uma
relao de fidelidade ao patrono, a quem deviam servios e apoios diversos e de quem
48
PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (orgs.). Histria da cidadania. 2. ed. So Paulo: Contexto, 2003,
p. 51.
49
CHAU, Marilena. Convite filosofia. 6. ed. So Paulo: Editora tica, 1995, p. 381.
28
recebiam terra e proteo. Por fim, os escravos eram basicamente domsticos e integravam o
conjunto de propriedades das famlias.50
no perodo da Repblica que Roma comea a entremostrar uma
vocao eminentemente militar, especializando-se na manuteno inflexvel de um
contingente elevado de homens preparados para a guerra. Ao estabelecer a obrigatoriedade de
cada cidado proprietrio servir o exrcito por determinado tempo, torna possvel o incio de
um processo expansionista, atravs de sucessivas conquistas sobre o resto do territrio da
Itlia. Aps dominar toda a pennsula itlica, realiza campanhas de expanso sobre novos
territrios, vencendo inicialmente os cartagineses nas Guerras Pnicas (Sculo III a. C) e a
seguir, conquistando a Grcia, a Macednia, o norte da Espanha e o sul da Frana. Por volta
de 50 a.C., todo o litoral norte do Mediterrneo, toda a Frana e os Pases Baixos, toda a
Espanha e Portugal, parte substancial do sul do litoral do Mar Negro, grande parte da Tunsia
e da Lbia atuais estavam sob o domnio romano.51
Era dos povos conquistados que provinha a fora impulsionadora do
crescimento do Imprio, porque, quando escravizados, representavam a mo-de-obra
necessria para a manuteno das atividades do Reino, quando deixados livres, eram-lhes
impingidas taxaes que financiavam da mesma forma, a grandeza romana.52 H uma
singularidade na forma romana de domnio quando comparada com a dos imprios que a
precederam, porque as conquistas no visavam destruio, mas manuteno das estruturas
existentes. Jovens gauleses, srios, africanos e ilrios, todos aprendiam latim e grego, usavam
roupas como as dos romanos e aprendiam a considerar a Romanitas a herana romana
algo de que deviam se orgulhar.53
Como forma de governo, a Repblica chega lentamente ao fim,
resultado de um processo de enfraquecimento natural, dando origem ao imprio, perodo em
que aconteceram grandes realizaes e uma expanso ainda maior do domnio romano sobre o
mundo ocidental. Mas mesmo essa reestruturao no a afastaria do declnio e queda final que
adviriam posteriormente.54
50
PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (orgs.). Histria da cidadania. p. 50-53.

ROBERTS, J. M. O livro de ouro da histria do mundo. Traduo de Laura Alves e Aurlio Rebello. Rio de
Janeiro: Ediouro, 2005, p. 217-219, 222.
52
ROBERTS, J. M. O livro de ouro da histria do mundo. p. 221.
53
ROBERTS, J. M. O livro de ouro da histria do mundo. p. 231-232.
54
51
29
A constante presso dos brbaros nas fronteiras, as crises internas, o
esfacelamento da mquina governamental, a desmesurada corrupo e luxria nos governos, o
aumento de demandas, agravado pela reduo dos recursos, so alguns dos sintomas que
anteviam o fim do imprio. Nos ltimos tempos de Roma, nenhuma nova conquista foi feita,
o que causou a reduo da mo de obra escrava, necessria manuteno das atividades e da
arrecadao de tributos das provncias dominadas, to importantes para o pagamento dos
exrcitos que guarneciam, especialmente, as fronteiras contra os inimigos externos. Como
medida compensatria, foram criadas taxaes adicionais, todavia, muitas pessoas, para evitlas, deixaram as cidades e procuraram viver no campo, agravando ainda mais a crise. Por fim,
em 476, o pujante imprio agoniza e cai ante a ltima investida dos brbaros, sendo
substitudo por certo nmero de pequenos reinos germnicos.55
A vasta expanso de Roma no pode ser explicada apenas pela
superioridade militar, que lhe propiciou muitas conquistas de novas populaes e territrios,
mas tambm pelo domnio romano engendrado atravs de uma sistematizada estrutura legal
que era institucionalizada em todas as regies, sob o seu comando. Esse foi o sistema de
direito mais altamente desenvolvido e, em grande parte secular, que surgiu em qualquer
Sociedade at o incio dos tempos modernos.56 Calmon observa que Roma nasceu e morreu
fiel ordenao jurdica, porque em toda a sua existncia, a noo romana do Estado
continuou ligada do indivduo protegido pela circunstncia de ser sujeito de Direito.57
Denota-se que para os romanos, os povos residentes nos territrios
conquistados no eram vistos como inimigos a destruir, mas como futuros cidados de um
imprio em construo, e nisso, talvez, resida a maior explicao da sua grandeza, porque
Roma soube ultrapassar sua vitria e apagar a distino entre vencedores e vencidos,
substituindo todas as nacionalidades pela sua prpria.58
O legado do Imprio Romano do Ocidente chega aos tempos
modernos, com sua influncia no direito e na poltica, caracterizando-se por concretizar os
ideais elaborados pelos gregos, atravs da construo de instituies de eficincia
55
ROBERTS, J. M. O livro de ouro da histria do mundo. p. 244, 249, 252.

PARSONS, Talcott. Sociedades: perspectivas evolutivas e comparativas. Traduo de Dante Moreira Leite.
So Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1969, p. 139-141.
57
CALMON, Pedro. Curso de teoria geral do direito. 5. ed. rev. So Paulo Rio de Janeiro: Livraria Freitas
Bastos, 1958, p. 46.
58
AYMARD, Andr; AYBOYER, Jeannine. Roma e seu imprio: as civilizaes da unidade romana (fim): a
sia Oriental do incio da era crist ao fim do sculo II. Traduo de Pedro Moacyr Campos. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 1994, v. 5, p. 117
56
30
incontestvel, que direta ou indiretamente, ainda moldam parte da vida cotidiana das pessoas
em muitas regies do mundo.
1.2.3 O Estado Medieval
O que se pretende avaliar sob o ttulo de Estado Medieval a nova

concepo de vida em Sociedade que se instaurou gradativamente durante a Idade Mdia,
como conseqncia da derrocada do Imprio Romano do ocidente no sculo V. Apesar de
duvidosa a aceitao do termo Estado para esse perodo, como o faz Heller ao afirmar que
patente o fato de que durante meio milnio, na Idade Mdia, no existiu o Estado no sentido
de uma unidade de dominao, independentemente no exterior e interior que atuara de modo
contnuo com meios de poder prprios, e claramente delimitada pessoal e territorialmente,59
no h dvida de que havia um conglomerado de unidades de dominao ligadas entre si, pelo
vnculo feudal e religioso.
Destarte, ainda que no se tratasse propriamente de uma entidade
estatal, as caractersticas decorrentes do surgimento do feudalismo, como nova forma de
coexistncia humana, das invases dos brbaros e do poder inquebrantvel do cristianismo,
possibilitam distinguir qualitativamente esse perodo como Estado Medieval.60
O sistema feudal, como esclarece Bobbio, outra coisa no seno uma
tentativa rgia de substituir uma nova classe dirigente de origem monrquica pelas velhas
castas dirigentes, formadas tradicionalmente pelos diversos grupos tnicos populares
germnicos. Contudo, o fortalecimento da nova classe ascendente fez com que os monarcas
perdessem quase completamente o controle dos governos, para um ordenamento feudal que
assumiu as caractersticas do mais acentuado fracionismo.61
Este novo desenho de Estado que comea a ser modelado com as
invases brbaras sobre o Imprio Romano do Ocidente, acabar por solidificar a base do
sistema poltico e econmico da Europa durante toda a Idade Mdia. Esta prtica tem seu
incio provavelmente entre o povo germnico, onde era comum os homens se recomendarem
59
HELLER, Hermann. Teoria do Estado. Traduo de Lycurgo Gomes da Motta. So Paulo: Editora Mestre
Jou, 1968, p. 158.
60
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. p. 66.
61
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. Traduo de
Carlos Nelson Coutinho et. al. 12. ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2004, v. I, p. 490.
31
a um grande senhor em busca de proteo, oferecendo em retorno, lealdade e servios
especiais, o que em muitos casos, passou a ser formalizado por meio de cerimnias pblicas.62
Como aparelho poltico, era um modelo de submisso, mas, ao mesmo
tempo de mtua troca, onde o rei concedia imensas reas de terras a grandes senhores que, por
sua vez, distribuam-nas a senhores menos poderosos, os cavaleiros, em permuta de servios
militares voltados, principalmente, proteo do feudo. Abaixo dos cavaleiros figuravam os
lavradores, camponeses e pequenos artesos que tambm podiam receber pequenas glebas.
Em resumo, todos recebiam terras e proteo do senhor, mas em troca prestavam servios
diversos, quer no cultivo da propriedade, quer em seu exrcito.
O feudo era, em regra, uma extenso de terra concedida a algum
como retribuio por servios prestados ao Rei, mas podia representar tambm um cargo
oficial, uma posio ou o direito de cobrar tributos numa ponte, de cunhar moeda ou de
estabelecer mercados e auferir-lhes rendas. De qualquer modo, receber um feudo era adquirir
poder sobre bens materiais e sobre as pessoas que dependiam desses bens.63
Destacvel ainda nesse contexto que, poca do feudalismo, os reis
continuaram existindo, todavia, muitos feudos construram uma substancial hierarquia,
idntica quela adotada pelo Estado, causando uma fraqueza crescente e natural na relao
dominus-vassus e criando uma parede impenetrvel ao poder soberano nas provncias
fragmentadas. Isto se constituiu no dado mais caracterstico da Sociedade feudal no seu
apogeu, nos sculos X a XII.64 que quase todas as funes que o Estado Moderno65 reclama
para si achavam-se ento repartidas entre os mais diversos depositrios: a Igreja, o nobre
proprietrio de terras, os cavaleiros, as cidades e outros privilegiados.66 Como conseqncia
dessa fragmentao do poder, o Estado de ento no podia conservar a sua ordenao de
modo ininterrupto, mas apenas temporariamente, intervindo de vez em quando para eliminar a
perturbao da ordem estatal que procurava preservar.67
Apesar da precariedade da estrutura poltica feudal, quando
comparada com a atual modelagem que os Estados alcanaram, foi a senda aberta por
62
ROBERTS, J. M. O livro de ouro da histria do mundo. p. 368-369.

BURNS, Edward Mcnall. Histria da civilizao ocidental. Traduo de Lourival Gomes Machado, Lourdes
Santos Machado e Leonel Vallandro. 2. ed. Porto Alegre: Editora Globo, 1968, v. I, p. 322.
64
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. v. I, p. 492.
65
O Estado Moderno surgiu como decorrncia das deficincias da sociedade poltica medieval e se concretizou
com os tratados de paz de Westflia, com a caracterstica bsica de unidade territorial dotada de um poder
soberano. (DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. p. 70)
66
HELLER, Hermann. Teoria do Estado. p. 158.
67
63
32
seguidas tenses nesse perodo que propiciaram, mais tarde, o ressurgimento definitivo dessa
idia.
O medievo caracterizava-se ainda pela submisso do Estado ao poder
espiritual representado pela Igreja Romana (Cristianismo), como uma instituio que
transmite a mensagem de que todos os cristos deveriam ser integrados numa nica
comunidade. O liame entre o poder temporal e o poder espiritual possibilita Igreja a criao
de um conjunto de enunciados normativos que regula e censura com rigor a conduo dos
homens e fixa seus prprios tribunais, como forma de traduzir o ideal da lei divina para
todos.68 Para reafirmar concretamente a supremacia de seu poder, a Igreja reclamou uma
obedincia, embora extra-estatal, poltica, de todos os homens, inclusive dos que exerciam
poder poltico, a ela obrigando, em muitos casos, por eficazes meios coativos espirituais e
mesmo fsicos.69
a partir do sculo V que comea a sobressair a doutrina de Santo
Agostinho, de que os dois imprios (temporal e espiritual) devem estar necessariamente
separados, conhecida como a teoria das duas espadas. Segundo este paradigma, Deus detm a
potncia suprema, mas no mundo c de baixo, feito de espiritualidade e materialidade, a
onipotncia delega a dois poderes o cuidado de fazer a ordem divina triunfar. Durante algum
tempo, governo e Igreja configuraram-se como poderes distintos, porm, as constantes
rivalidades entre os diversos reinos nos sculos seguintes acabaram por enfraquec-los,
alterando o equilbrio de foras e reafirmando, novamente, a preeminncia da autoridade
administrativa e espiritual da Igreja.70
A supremacia da Igreja sobre a Cidade dos homens, somente
contestada no sculo XIII por Toms de Aquino, ainda que sem o objetivo deliberado de
justificar o poder dos reis. Inicia-se um novo processo de rompimento daquele modelo e
estabelece-se uma nova perspectiva segundo a qual os homens, naturalmente, convergem para
a vida em Sociedade. Disto resulta que o poder de governar o Estado uma questo humana e
no um desgnio de Deus. As leis humanas, como produto da razo, estipulam as normas de
direito que os homens devem observar para atingir o bem comum. Sob esse ponto de vista, o
68
p. 30.
69
70
p. 31-32.
33
Estado contribui para o bem dos homens na vida terrena, deixando Igreja o cuidado da
salvao eterna.71
No perodo da Renascena, o movimento que procurava negar a
justificao do poder poltico, com base em fundamentos teolgicos, recebe a contribuio de
humanistas renomados, destacando-se as proposies de Nicolau Maquiavel que rompe com a
cultura poltica vigente e situa o poder a partir das qualidades do governante. Em sua obra O
Prncipe, por muitos classificada como uma defesa dos governos despticos, como resultado
de avaliaes descontextualizadas, especialmente, por meio da ampla difuso de aforismos,
como, os fins justificam os meios,72 no demonstra a importncia da construo terica do
seu pensamento poltico, como difusor de uma nova perspectiva de Estado. Para De Sanctis,
citado por Cortina, Maquiavel foi um dos maiores pensadores do Renascimento italiano,
devendo sua obra ser entendida no contexto histrico em que foi escrita; tempo em que
vigoravam vetustas idias sacralizadas de que o homem no devia se importar com a vida
terrena, mas contemplar a vida futura. A justificao dos fins uma opo pela racionalidade,
na busca dos valores materiais, questionando assim a moral crist que submete os homens, em
tudo, a seus princpios espirituais.
A racionalidade de seu pensamento tem por intuito
justificar a noo de unidade do povo italiano em torno de um novo conceito de ptria, no

mais restrito pequena comunidade, mas a um Estado como centro das relaes sociais.73
Do ponto de vista concreto, o caminho em direo a um Estado laico
ressurge, inicialmente, atravs de instituies na Gr-Bretanha, que tendem a impor uma
jurisdio nica sobre o conjunto do territrio real e, mais tarde na Frana, a partir do sculo
XIII, onde o rei e os legisladores empenham-se em destruir as cidadelas feudais e religiosas
que contestam a supremacia do poder central. Concomitantemente, os laos pessoais
organizados em torno da idia de suserania74 so lentamente substitudos por uma hierarquia
jurdico-administrativa centrada num princpio que anuncia a prpria noo moderna de
soberania. Com isso, degenera-se por definitivo o poder do senhor feudal exercido sobre
71
p. 32-33.
72
A suposta justificao dos fins pelos meios que Maquiavel teria proposto em sua obra, pode ser extrada de
afirmaes como: Cuide pois o prncipe de vencer e manter o poder: os meios sero sempre julgados
honrosos e louvados. (MACHIAVEL, Nicolau. O prncipe. 3. ed. Traduo de Maria Jlia Goldwasser. So
Paulo: Martins Fontes, 2004, p. 85).
73
CORTINA, Arnaldo. O Prncipe de Maquiavel e seus leitores: uma investigao sobre o processo de leitura.
So Paulo: Editora UNESP, 2000, p. 55, 221, 239.
74
A suserania diz respeito qualidade ou poder de suserano. Suserano era o termo utilizado no perodo
medieval, para definir quem possua um feudo.
34
populaes protegidas e assistidas, fazendo emergir com fora redobrada o poder do monarca,
como comandante dos sditos de modo absoluto.75
Como decorrncia das discusses filosficas ocorridas na Idade
Mdia, aos poucos, foram sendo desveladas as incoerncias da sujeio do poder temporal ao
espiritual e da excessiva descentralizao decorrente do feudalismo, propiciando, deste modo,
as bases para a formao de um novo Estado, centralizado e com poderes absolutos.
1.2.4 O Estado Absolutista
A partir do sculo XVII at a Revoluo Francesa e noutros Estados,

adentrando no sculo XIX, vigorou na Europa o regime poltico denominado Absolutismo,
resultado de um processo que, como se inferiu, iniciou na Idade Mdia e buscava a
reafirmao do poder do Rei como regente nico de um novo Estado nascente.
O desmoronamento do feudalismo e a perda de influncia da Igreja
sobre o poder poltico, vo possibilitar a unidade do Estado Moderno debaixo da monarquia
absoluta, considerada a soluo capaz de, pelo governo centralizador, unir territrios
separados e dominar populaes dispersas pelas contingncias feudais e religiosas.76
possvel asseverar que a caracterizao do Absolutismo como uma
forma de administrao voltada centralizao, opera-se atravs de um processo de
consolidao gradativa em diversos Estados, nos quais os soberanos passaram a concentrar
todos os poderes, sob a forma de governos organizados em torno de uma nica estrutura,
contrariamente predominante descentralizao que balizava o sistema feudal.
Trata-se de uma evoluo que resultou da separao entre a poltica e
a teologia, e a conquista da autonomia daquela, processo em que colaboraram, como se
depreendeu, diversos pensadores na Idade Mdia. Valiosa, ainda, foi a contribuio de Jean
Bodin, que publicou em 1576 os Seis Livros da Repblica, destacando-se pelos conceitos
elaborados sobre a soberania e pela defesa do direito divino dos reis. Para o autor, a soberania
do Estado absoluta, porque ela comanda e no recebe comando de ningum, no exige
nenhum fundamento, porque auto-suficiente, indivisvel, no podendo ser delegada e, por
fim, perptua porque no pode sofrer as vicissitudes do tempo. Em resumo, o poder
75
p. 32-34.
76
35
absoluto que o Estado detm de fazer leis e revog-las, declarar a paz e a guerra, dirigir a
administrao, julgar e conceder a graa, cunhar moedas e arrecadar impostos.77
O autor avalia que, no obstante a soberania possa ser exercida por um
prncipe (caracterizando uma monarquia), por uma classe dominante (configurando uma
aristocracia) ou pelo povo inteiro (uma democracia), na primeira que ela pode ser melhor
efetivada, porque dispe da unidade indispensvel autoridade do soberano.78
O poder monrquico absolutista nos moldes que irrompeu na Europa,
teve como base de sustentao a idia alicerada de que o poder do rei tinha origem divina,
sendo, por conseguinte, o legtimo representante de Deus na Terra, o que lhe permitia
governar sem qualquer limite de sua autoridade.
Como escreveu Lus XIV em suas
memrias, est em Deus, e no no povo, a fonte de todo o poder, e somente a Deus que os
reis tm de dar contas do poder que lhes foi confiado.79 Contudo, no h que se confundir
aqui a legitimao dos reis no poder divino com a supremacia da Igreja, como ocorreu nos
sculos anteriores, porque nesta nova conformao, no ocorre uma submisso hierrquica a
ela, mas uma relao direta de poder, do soberano com Deus. Logo, somente ao todo
poderoso que lhes cabe a justificao de seus atos.
com Thomas Hobbes que a ideologia absolutista apresenta seus
mais claros contornos. A estruturao de um Estado poderoso e dominante o modelo
necessrio e imprescindvel para que um governo possa garantir a ordem social. Hobbes
procura demonstrar que o pacto social o nico caminho para a paz, do contrrio, sem ele, os
homens viveriam em constantes guerras. A necessidade do pacto exige que homens optem por
ceder parte da liberdade em troca de proteo, onde cada um abdica de determinados direitos
em favor de um soberano que, necessariamente, deve ser portador de um poder absoluto para
proteger os cidados da violncia e do caos. A essncia do Estado absolutista captada em
Hobbes significa:
[...] designar um homem ou uma assemblia de homens para represent-los,
considerando e reconhecendo cada um como autor de todos os atos que
aquele que representa sua pessoa praticar, em tudo o que se refere paz e
segurana comuns, submetendo, assim, suas vontades vontade do
representante, e seus julgamentos a seu julgamento. Significa muito mais
77
p. 46-47.
78
p. 48.
79
36
que consentimento ou concrdia, pois uma unidade real de todos, numa s
e mesma pessoa, atravs de um pacto de cada homem com todos os homens.
[...] Em virtude da autoridade que cada indivduo d ao Estado, de usar todo
o poder e fora, pelo temor que inspira capaz de conformar todas as
vontades, a fim de garantir a paz em seu prprio pas, e promover a ajuda
mtua contra os inimigos estrangeiros.80
Embora se o tenha como a generalizao dos governos que impingem

um modo administrativo caracterizado por um poder ilimitado e arbitrrio, sinnimo de tirania
ou despotismo, o termo Absolutismo agasalhou tendncias as mais variadas. Por vezes foi
utilizado para condenar experincias polticas fundadas em mtodos autoritrios, em defesa de
princpios liberais, ou ao contrrio, para defender a convenincia ou a necessidade do sistema
monocrtico e centralizado para o bom funcionamento de uma unidade poltica moderna.81
Bobbio procura desmistificar o aparente equvoco, para mostrar que nos Estados Absolutistas,
em regra, a autoridade soberana no exerce o poder sem limites nem controles, curvando-se
diante das leis vigentes, o que a diferencia da tirania e do despotismo.82 No se pode olvidar,
entretanto, que no foram poucos os Estados em que, em determinados perodos, imperaram
reis absolutos que se arvoraram de poderes ilimitados, podendo talvez se identificar o maior
expoente em Lus XIV, a quem se atribui a clebre frase, o Estado sou eu.
De qualquer forma, na medida em que os reis absolutos comeam a
cometer freqentes abusos no exerccio do poder, tornam-se um empecilho ao sistema
capitalista. A idia de um governo concentrado e fortalecido comea a deteriorar-se diante da
impossibilidade de um controle maior das suas aes. A situao torna-se insustentvel
exatamente quando passam a estipular impostos muito elevados para as classes que
historicamente os havia levado ao poder: a nobreza e o clero. Nesse momento, os governos
absolutos j tinham contribudo para a consolidao dos estados nacionais, no mais
justificando a permanncia deste sistema. O enfraquecimento do poder dos reis d lugar,
assim, burguesia e a uma proposta liberal que prega a no-interveno do Estado na
economia. Esto lanadas as bases para o surgimento do Estado liberal.83
Se foi a Frana que melhor corporificou o Estado absolutista, da
mesma forma com ela que finda convencionalmente este arqutipo, ante as foras
80
HOBBES, Thomas. Leviat, ou A matria, forma e poder de um estado eclesistico e civil. p. 126.
82
83
RAMOS, Paulo Roberto Barbosa. Discurso jurdico e prtica poltica: Contribuio anlise do Direito a
partir de uma perspectiva interdisciplinar. Florianpolis: Obra Jurdica, 1997, p. 63.
81
37
transformadoras que dimanaram da Revoluo Francesa em 1789, apesar de continuarem a
existir ainda, por algum tempo, elementos remanescentes do Antigo Regime em diversos
pases da Europa.
1.2.5 O Estado Liberal
No sculo XVIII, o gradativo exaurimento da inspirao absolutista de

Estado, fez com que o poder pblico fosse tomado como inimigo da liberdade individual, e
qualquer restrio aos direitos dos particulares em favor do coletivo era tida como ilegtima.
Por sua vez, a burguesia enriquecida que j dispunha do poder econmico, preconizava a
mnima interveno estatal na vida social, considerando a liberdade contratual, um direito
natural dos indivduos.84
Os ideais que fomentaram a crtica ao modelo de Estado em que
figuravam monarquias absolutas por direito divino dos reis, consolida-se definitivamente com
os acontecimentos de 1789, na Frana, fulminando o Antigo Regime. Todavia, para Burdeau,
ainda que os revolucionrios franceses fossem hostis ao poder, o Estado absolutista,
opressor da autonomia individual, que eles combatem e no aquele que eles se propem
edificar. No concebem um conflito entre o indivduo e o Estado, desde que este seja fundado
sobre o contrato social e respeitador da ordem natural, no tendo outros poderes seno aqueles
que os homens delegaram para que ele garanta a sua liberdade.85
em Rousseau que os revolucionrios buscam inspirao para o novo
pensamento poltico, preconizado segundo as idias de liberdade e igualdade. Deste modo,
partem da premissa de que no contrato social estabelecido entre indivduos livres e iguais por
natureza, no h mais que se falar em hierarquia, nem em poder derivado de origem divina,
mas numa nova ordem, que pressupe, no um pacto de submisso, mas um contrato
voluntrio de unio.
A Frana de Lus XVI o palco ideal para o desencadeamento dessa
nova proposta, porque nela se evidenciam as maiores contradies, seja na estrutura de
representao poltica ou no financiamento do Estado. De um lado, o clero e a nobreza
representando cerca de 200 mil privilegiados que acumulam a maior parte da riqueza da nao
84
85

BURDEAU, Georges. O liberalismo. Traduo de J. Ferreira. Povoa de Varzim: Publicaes EuropaAmrica, 1979, p. 41.
38
e detm quase todo o poder nos Estados Gerais, so beneficiados com uma reduzida carga
tributria ou mesmo com isenes fiscais. Do outro, est o Terceiro Estado, detentor de um
inexpressivo poder poltico, que congrega cerca de vinte e cinco milhes de pobres e
miserveis, responsveis pelo nus da tributao que financia a mquina pblica.86
Com a derrocada do Antigo Regime, o rei no mais o senhor de
todos, decidindo unicamente segundo sua vontade. A partir de ento, as liberdades e o direito
de propriedade privada so assegurados e os tributos no podem mais ser criados ao talante do
soberano, mas com esteio nas deliberaes do poder legislativo. Seguindo o ponto de vista
contratualista, o poder poltico tem sua fonte e legitimao no indivduo, e deve se restringir
aos limites da lei, para exigir o cumprimento das normas estabelecidas, visando garantir a
ordem e os direitos do cidado.
Se Rousseau tido como o construtor dos pilares ideolgicos que
aliceraram a revoluo francesa, John Locke, certamente, foi o arauto do liberalismo, no
apenas por exigir a liberdade poltica, mas por ter sido o primeiro codificador, no seu contexto
cultural.87 que a teoria de Estado por ele edificada repousa sobre a garantia obtida para os
direitos naturais pela Sociedade poltica, nitidamente distinta do governo, donde se conclui
que o consentimento do povo dado a um governo sempre condicionado boa conduta da
autoridade a quem o poder concedido e limitado necessariamente pelos direitos inalienveis
vida, liberdade e propriedade. Do exposto, aduz-se que Locke pressupe uma harmonia
natural e espontnea entre as exigncias do interesse individual e as do interesse geral
preconizadas pelo Estado, viso que, em resumo, representa o pensamento liberal.
As concepes liberais dominantes que dimanam dos ideais libertrios
tm por escopo encontrar mecanismos institucionais que possam resolver o problema das
relaes entre o indivduo e o Estado, no que se refere a uma dupla preocupao: o indivduo
deve ser protegido, ao mesmo tempo, contra o Estado e contra as massas que procuram
subjugar as minorias.
Para Benjamin Constant, esse problema resolve-se com a afirmao da
liberdade em tudo, entendida como o triunfo da individualidade, porque o que importa a
segurana na fruio dos direitos privados, e enfatiza que ser livre:
86
SIYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa: Quest-ce que le Tiers tat? Traduo de Norma
Azeredo. 4. ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2001, p. 23, 34-38.
87
SANTOS, Franciso de Araujo. O liberalismo. 2. ed. Porto Alegre: Ed. da Universidade/UFRGS, 1999, p. 2729.
39
[...] , para cada um, o direito de ser submetido apenas s leis, de no poder
ser nem preso, nem morto, nem maltratado de nenhum modo em decorrncia
da vontade arbitrria de um ou mais indivduos. o direito que tem cada um
de emitir sua opinio, de escolher sua indstria e de exerc-la; de dispor da
propriedade, inclusive de abusar da mesma; de ir e vir sem para isso obter
permisso e sem prestar contas de seus motivos ou movimentos.88
Apresentando uma teoria mais estruturada, Alxis de Tocqueville

coloca-se acima dos demais liberais de seu tempo, ao vislumbrar o liberalismo como um
sistema que melhor se coaduna a um Estado democrtico. Ao analisar a democracia
americana, insiste que, para atingir um determinado estgio democrtico, h a necessidade,
particularmente, de se erigir um poder judicirio forte e independente e uma estrutura
administrativa na qual o cidado possa ser alcanado pela mo do Estado, de forma a ter os
seus direitos e liberdades garantidas. No entanto, Tocqueville entremostrou preocupao com
a dificuldade de conciliar-se liberdade e igualdade, porque no capitalismo, as sociedades
democrticas caracterizam-se pelo individualismo e materialismo, o que se revela mais
evidente na propriedade industrial, bero de uma classe que necessita, naturalmente, ser mais
vigiada que as outras, atravs de uma interveno efetiva do Estado.89
Na opinio de Stuart Mill, os seres humanos devem-se mutuamente
auxlio, todavia, no se pode autorizar qualquer interferncia estatal, para controlar-lhes os
julgamentos e objetivos naquilo que s interessa a cada um, quando no chegar a configurar
descumprimento s leis, porque o indivduo o melhor rbitro de seus interesses. A sntese de
sua doutrina pode ser captada nas trs espcies de objees interferncia do Estado nas
aes dos particulares que apresenta: A primeira que ningum mais capaz de realizar
qualquer negcio ou determinar como ou porque deve ser realizado do que o prprio
interessado; na segunda objeo salienta que, mesmo que os indivduos no o realizem to
bem como o fariam os funcionrios do governo, melhor ainda que o faam, como forma de
aprimoramento da prpria educao mental; e, a terceira, e mais importante, refere-se ao
grande mal de acrescer-se poder sem necessidade ao Estado, porque cada nova funo que se
acrescenta, converte-o cada vez mais, em catalisador dos interesses de parasitas dos poderes
pblicos ou de qualquer partido que aspire ao poder.90
88
p. 106.
89
p. 111-113.
90
MILL, John Stuart. Da liberdade. Traduo de E. Jacy Monteiro. So Paulo: IBRASA, 1963, p. 87, 123-124.
40
Se sob a tica poltica, o liberalismo consolida-se como o guardio das
liberdades individuais, frente ao poder pblico, nos limites impostos pelas normas regradoras
das relaes sociais, no campo econmico que mostra sua maior intensidade ao defender a
no-interveno estatal, segundo o iderio de que a economia regida por leis que por si s,
propiciam um equilbrio natural, sem necessidade de qualquer interferncia. com Adam
Smith, o principal terico do liberalismo econmico, na sua obra clssica, A Riqueza das
Naes, que o mercado foi aclamado independente do Estado, guiado por uma mo invisvel
que equilibraria as disparidades naturalmente. o livre comrcio que melhor corporifica o
arqutipo do Estado liberal, evidenciado pelo laissez-faire (deixa fazer), segundo o
pressuposto de que o indivduo, deixado a agir de acordo com o seu arbtrio nos limites legais,
ao promover seus prprios interesses, indiretamente atende o dos outros.
Por isso infere que se:
[...] cada indivduo procura, na medida do possvel, empregar seu capital em
fomentar a atividade nacional e dirigir de tal maneira essa atividade que seu
produto tenha o mximo valor possvel, cada individuo necessariamente se
esfora por aumentar ao mximo possvel a renda anual da sociedade.
Geralmente, na realidade, ele no tenciona promover o interesse pblico nem
sabe at que ponto o est promovendo. Ao preferir fomentar a atividade do
pas e no de outros pases ele tem em vista apenas sua prpria segurana; e
orientando sua atividade de tal maneira que sua produo possa ser de maior
valor, visa apenas a seu prprio ganho e, neste como em muitos outros casos,
levado como que por mo invisvel a promover um objetivo que no fazia
parte de suas intenes. Alis, nem sempre pior para a sociedade que esse
objetivo no faa parte das intenes do indivduo. Ao perseguir seus
prprios interesses, o indivduo muitas vezes promove o interesse da
sociedade muito mais eficazmente do que quando tenciona realmente
promov-lo. Nunca ouvi dizer que tenham realizado grandes coisas para o
pas aqueles que simulam exercer o comrcio visando ao bem pblico.91
Avaliando o florescimento do liberalismo como resultado de uma

conformao que buscava a afirmao da livre concorrncia, caminho necessrio para a
ampliao dos mercados, James Petras observa que:
[...] o liberalismo do sculo XVIII surgiu como uma doutrina que desafiava
as restries feudais ao comrcio e produo. Ele buscava minar as bases
dos regimes patrimonialistas e permitia a livre-troca do trabalho por
salrios; a converso da riqueza em capital. Poder-se-ia dizer que, ao solapar
91
SMITH, Adam. A riqueza das naes: investigao sobre sua natureza e suas causas. Traduo de Winston
Fritsch. So Paulo: Nova Cultural, 1996, v. I, p. 438.
41
as restries feudais sobre a circulao de mercadorias, trabalho e capital, o
liberalismo desempenhou um papel revolucionrio, embora brutal e
explorador, especialmente nas colnias e semicolnias.92
Se perceptvel que a ascendncia do Estado liberal, como

contraposio ao Estado absoluto, identifica-se no incio como o poder monrquico limitado
e num bom grau de liberdade civil e religiosa,93 num momento seguinte, mesmo que ainda
repouse na idia de limites dos poderes pblicos e nas liberdades do indivduo, o Estado
liberal caracteriza-se, principalmente, pela separao entre Estado e economia e pela tentativa
de reduzir a poltica chamada sociedade poltica, isto , por tentar despolitizar as relaes
econmicas e sociais.94
Os movimentos cclicos da histria entremostram que, se no incio, o
poder demasiado dos reis foi a centelha que incendiou as massas a conclamarem mais
liberdade Sociedade civil, diante da excessiva interferncia do Estado, como um grande
Leviat, aps um sculo, o processo se inverte e o Estado liberal adoece, vtima dos males
causados pela falta de regramento da iniciativa privada. A liberdade econmica oportunizada
aos grupos detentores dos meios de produo, aliada voracidade do sistema capitalista,
acaba por determinar uma brutal retirada de riqueza das classes proletrias, causando um
aprofundamento das desigualdades sociais. A tese de que o crescimento econmico
aumentaria a riqueza e, por conseqncia, todos viveriam em melhores condies, no se
concretizou, do contrrio, o Estado Liberal no encontrou solues para os problemas sociais,
especialmente para aqueles ligados s classes que se achavam margem da vida, quase
desapossadas de bens materiais.
Entrementes, inegvel que o Estado liberal, num primeiro momento,
com um mnimo de interferncia trouxe alguns benefcios significativos, como um
considervel progresso econmico e uma ampliao das liberdades individuais. A superao
desde modelo d-se, de um lado, porque a valorizao do ser humano chegou ao ultraindividualismo, ignorando a sua natureza associativa e dando margem a um comportamento
egosta, altamente vantajoso para os mais hbeis, mais audaciosos ou menos escrupulosos, de
92
OURIQUES, Domingos Nildo; RAMPINELLI, Jos Waldir (orgs.) No fio da navalha: crtica das reformas
neoliberais de FHC. 2. ed. So Paulo: Xam, 1997, p. 15.
93
MERQUIOR, Jos Guilherme. O liberalismo: antigo e moderno. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1991, p. 16.
94
LAURELL, Asa Cristina (org). Estado e polticas sociais no neoliberalismo. Traduo de Rodrigo Len
Contrera. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2002, p. 72.
42
outro, porque a concepo individualista da liberdade, impediu o Estado de proteger os menos
afortunados, gerando uma crescente injustia social.95
Denota-se que o velho liberalismo, na estreiteza de sua formulao
habitual, no pde resolver o problema essencial de ordem econmica das vastas camadas
proletrias da sociedade, e por isso entrou irremediavelmente em crise.96 A liberdade
individual, a igualdade de direitos, o direito de propriedade e a livre concorrncia no
conseguiram proporcionar meios necessrios a um desenvolvimento fundado no bem comum,
porque o Estado liberal est alicerado, fundamentalmente, em bases individualistas. Como se
ver a seguir, o individualismo contrape-se de certa forma idia de que o bem-estar social
pode ser alcanado por meio do mtuo apoio entre os cidados, que em grande parte se
concretiza por meio de uma justa tributao.
1.2.6 O Estado de Bem-Estar Social
O crescimento das demandas sociais decorrentes de um sistema

econmico concentrador de riqueza, porque expropriador da fora de trabalho, bem como a
incapacidade estatal de propiciar alternativas para a sua concretizao, evidencia os contornos
de uma crise que comea por questionar a excessiva liberdade do homem perante o Estado. O
poder pblico no pode estar alheio s relaes sociais e econmicas, deve tambm ser
partcipe das aes que influenciam os interesses de todos.
O Estado Social ou Estado de Bem-Estar Social (Welfare
State),
representa efetivamente uma transformao estrutural por que passou o antigo Estado
liberal, fruto de movimentos sociais que eclodiram paulatinamente, a partir da segunda

metade do sculo XVIII. Na Amrica Latina, de se destacar a Constituio do Mxico de
1917 que o concebe segundo um modelo intervencionista, fazendo-o assumir um
compromisso social, em vez de simplesmente exercer poderes gerais, sem uma concreta
interferncia prpria do Estado mnimo.97 Com a criao de condies para a formao do
95

BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 6. ed. rev. amp. So Paulo: Malheiros Editores,
1996, p. 188.
97
As evidncias de um Estado de bem-estar, na Constituio Mexicana, podem ser constatadas na diferenciao
delineada por Pasold entre o Estado Moderno e o Estado Contemporneo ao asseverar que este ltimo: 1)
mantm consagrados os Direitos Individuais; 2) insere como Direitos Fundamentais tambm os Direitos
Sociais e os Direitos Coletivos, e; 3) para assegurar a efetiva realizao desses Direitos estabelece e disciplina
a interveno do Estado nos domnios econmico e social. (PASOLD, Csar Luiz. Funo social do Estado
contemporneo. p. 57)
96
43
primeiro Estado socialista na Rssia e o agravamento da situao dos operrios em todo o
mundo, como decorrncia da I Guerra Mundial, seguida pela crise de 1929, os Estados se
vem cada vez mais na contingncia de adotar polticas interventivas. 98
Do ponto de vista econmico, no incio da dcada de 30, os governos
ainda seguiam polticas ortodoxas que pressupunham uma economia continuamente em
equilbrio de pleno emprego, em que o desemprego, eventualmente existente, seria sempre
voluntrio. Com isso, os sem-trabalho no eram vtimas do sistema, mas da disposio
prpria de cada um em no aceitar as vagas disponveis pelo salrio oferecido. Sendo assim,
qualquer tentativa de estimular, por meios artificiais, o crescimento da economia fracassaria
e acarretaria inflao. Com o agravamento da crise, a partir de 1932, dois pases de peso
modesto na economia internacional Sucia e Brasil seguidos nos anos seguintes por
Estados Unidos e Alemanha, comearam a intervir na economia atravs da adoo de
mecanismos que resultassem em polticas de pleno emprego e obtiveram indubitavelmente os
resultados desejados.99
Coube a John Maynard Keynes a tarefa de provar a funcionalidade
desse novo paradigma, sepultando de vez as antigas teses e responsabilizando o Estado pela
elaborao de polticas econmicas de pleno emprego, ao demonstrar que a imensa maioria
dos desempregados o involuntariamente, sobretudo em poca de crise ou depresso. Para o
autor, embora no seja competncia do Estado oferecer empregos aos que no o possuem,
cumpre-lhe, indiretamente, criar condies para que os cidados possam empregar-se,
princpio que se arraigou nas Constituies elaboradas aps a Segunda Guerra Mundial,
galgando-o a direito fundamental.100
A II Grande Guerra estimula significativamente os governos a
intervirem ainda mais nas polticas sociais e relacionadas ao mercado, frente escassez de
recursos e deteriorao das condies de vida.
Assumindo amplamente o encargo de assegurar a prestao dos servios
fundamentais a todos os indivduos, o Estado vai ampliando sua esfera de
ao. E a necessidade de controlar os recursos sociais e obter o mximo
proveito com o menor desperdcio, para fazer face s emergncias da guerra,
leva a ao estatal a todos os campos da vida social, no havendo mais
qualquer rea interdita interveno do Estado. Terminada a guerra, ocorre
98

100
99
44
ainda um avano maior do intervencionismo, pois inmeras necessidades
novas impem a iniciativa do estado em vrios setores.101
Dentre as inmeras medidas adotadas por pases que trilharam esse

caminho, merece nfase o Plano Beveridge, elaborado na Inglaterra entre 1941 e 1942, tido
por muitos como o inspirador da construo do moderno Estado de Bem-Estar e adotado
como matriz ideolgica em numerosos pases.
A filosofia de base do Plano Beveridge era que o pleno emprego deveria ser
o objetivo do Estado e que a populao no deveria mais sofrer indigncia
nem os cinco gnios malignos da histria: a enfermidade, a ignorncia, a
dependncia, a decadncia e a habitao miservel. A ampliao em relao
ao sistema de Bismarck se baseava em trs novos princpios, denominados
os trs U: a universalidade (uma cobertura social que se estendia ao
conjunto da populao e no apenas aos operrios), a unicidade (quer dizer
que um s servio administraria o conjunto) e a uniformidade (quer dizer,
auxlios independentemente do nvel de renda). Alm disso, e isso muito
importante, o Estado-providncia deveria ser financiado pelo imposto,
controlado pelo Parlamento e administrado pelo Estado.102
A experincia da guerra mostrou populao que as agruras no se

restringiam apenas aos pobres, afinal as bombas caam sobre todos, e a incerteza do futuro
neste perodo fez com que o welfare state se guiasse por uma perspectiva de universalizao
dos programas sociais.103 Como modelo vanguardista, representava um rompimento completo
com a tradio liberal, porque, de um lado, indicava que a responsabilidade pelo bem-estar
social do cidado deveria ser assumida pelo Estado, de outro, propunha que o seu custo fosse
suportado pelos contribuintes e no por pagamentos dos interessados (o que revelava uma
afinidade com o socialismo). Deste modo, todos tinham acesso ao novo plano, mas os ricos
pagavam tributos maiores para que o poder pblico pudesse financiar os servios.104
O Estado social que se imps como uma alternativa vivel para o
capitalismo, permitiu por um lapso de tempo significativo, altas taxas de crescimento e ordem
social, entretanto, em muitos pases, a idia da ampliao dos direitos sociais comeou a
perder apoio da opinio pblica por causa do peso cada vez maior dos impostos para financiar
o gasto social. Ademais, as crticas populares passaram a condenar o financiamento de
101

PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (orgs.). Histria da cidadania. p. 248.
103
GIDDENS, Anthony. Para alm da esquerda e da direita: o futuro da poltica radical. Traduo de lvaro
Hattnher. So Paulo: Editora da Universidade Estadual Paulista, 1996, p. 157.
104
102
45
diversas polticas pblicas que privilegiavam muitas pessoas injustamente. o caso do auxlio
desemprego, em que eram comuns histrias de falsos desempregados, que auferiam o
benefcio e trabalhavam clandestinamente, ou daqueles que permaneciam na inatividade para
viver com o dinheiro pblico.105
Com o advento da crise dos anos 70, essa conformao estatal passa a
ser subvertida pelo neoliberalismo, numa transio que ainda no terminou. que como
difusor do iderio intervencionista, o Estado de Bem-Estar no conseguiu atender
continuamente as demandas a que se props, passando por uma crise que hoje apresenta
vrias explicaes: a) as receitas pblicas, provenientes dos lucros das empresas e dos tributos
recolhidos, no so suficientes para suportar os servios sociais exigidos pela Sociedade; b) a
inflao de demanda, gerada pelo crescimento da produtividade das empresas, aliada s
protees aos trabalhadores, causou uma reduo nos investimentos e uma crise de
acumulao; c) a teoria inversa, ou seja, a crise do Welfare State, como resultado da crise de
acumulao, ao gerar uma reduo das receitas do Estado; e, d) noutra linha, a alta
produtividade gera desemprego, queda salarial, menor arrecadao de tributos, crise de
legitimidade e reestruturao do prprio Estado em direo ao neoliberalismo.106
Diante do novo quadro, a direita, defensora dos ideais neoliberais,
comea a contestar um dos pilares centrais do welfare state, o sistema previdencial, sob a
alegao de que quando as pessoas das classes mais baixas so financiados pela previdncia,
muitas se aproveitam para fazer uso indevido dos seus benefcios. Uma vida que se apia na
dependncia do ganho previdencial, sem necessidade, tende a se tornar destituda de preceitos
morais, de forma que estes indivduos passam a ter uma propenso ao desprezo para com a
comunidade social, ao invs de admitir que possuem deveres para com ela.107
1.2.7 O Estado Neoliberal
O neoliberalismo surgiu, inicialmente, como uma contraposio s

polticas do Estado de Bem-Estar Social propostas pelo Plano Beveridge e teve em Friedrich
Von Hayek o seu primeiro grande contestador, atravs da obra O Caminho da Servido,
considerada o manifesto do neoliberalismo. Nela, procura apontar para o risco decorrente da
105

LAURELL, Asa Cristina (org). Estado e polticas sociais no neoliberalismo. p. 76-77.
107
GIDDENS, Anthony. Para alm da esquerda e da direita: o futuro da poltica radical. p. 165-166.
106
46
tendncia que se delineava na poca, do crescimento do socialismo e conseqente
rompimento com toda a evoluo da civilizao ocidental, assentada nos fundamentos
liberais. Defensor intransigente da liberdade, reconhecendo a supremacia das preferncias e
opinies do indivduo, Hayek adverte para o risco de a Inglaterra trilhar o caminho da poltica
dirigista implementada pelos nazistas na Alemanha, o que, por conseqncia, levaria
excessiva interferncia na propriedade privada e nos meios de produo.108
Ao condenar o controle Estatal, esclarece que se justo que em
determinadas eventualidades imprevisveis e no motivadas pelo indivduo, o Estado deva
prov-lo com recursos suficientes para a sua mantena, o assistencialismo no pode ser
generalizado, concedendo-se renda indistintamente a todos. Do ponto de vista da atividade
econmica, admite, excepcionalmente, restries governamentais, visando garantia de
relevante interesse pblico, todavia, considera a concorrncia um mtodo superior, no
somente por constituir, na maioria das circunstncias, o melhor mtodo que se conhece, mas,
sobretudo, por ser o nico pelo qual as atividades podem ajustar-se umas s outras sem a
interveno coercitiva ou arbitrria da autoridade pblica.109
Ao avaliar os efeitos no campo moral, observa que nesse avano
rumo ao coletivismo, as geraes futuras correm o risco de esquecer, no s que a moral
por essncia um fenmeno da conduta pessoal, mas tambm que ela s pode existir na esfera
em que o individuo tem liberdade de deciso e solicitado a sacrificar voluntariamente as
vantagens pessoais observncia de uma regra moral.110
Noutra vertente, surge, nos Estados Unidos, a chamada escola de
Chicago, capitaneada por Milton Friedman, contrria poltica de New Deal do Presidente
Roosevelt entendida como intervencionista e favorvel aos sindicatos.111
Friedman nega
qualquer regulamentao que signifique interveno nas empresas, condenando inclusive o

controle do valor dos salrios ou dos preos por se tratarem de uma criao artificial que
causadora de inflao, ao aumentar os custos de produo.112 Para ele, a histria oferece
ampla evidncia de que o determinante do nvel mdio de preos e salrios o volume de
dinheiro existente na economia, e no a voracidade dos homens de negcios ou dos
108
HAYEK, Friedrich August von. O caminho da servido. Traduo de Anna Maria Capovilla, Jos talo
Stelle e Liane de Morais Ribeiro. 5. ed. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 1990, p. 169-172.
109
LAURELL, Asa Cristina (org). Estado e polticas sociais no neoliberalismo. p. 58-60, 124-126.
110
HAYEK, Friedrich August von. O caminho da servido. p. 191.
111
112
FRIEDMAN, Milton. Capitalismo e liberdade. Traduo de Luciana Carli. So Paulo: Abril Cultural,1984,
p. 40.
47
trabalhadores.113 Se para Keynes, o desemprego uma chaga social que deve ser evitada por
polticas que estimulam o crescimento e, por conseguinte, elevam a demanda por fora de
trabalho, Friedman tenta demonstrar que todo desemprego voluntrio. Sustenta a tese de
que, assim como nas relaes de comrcio qualquer interferncia governamental no sentido de
mudar o comportamento de compradores ou vendedores viola o direito de ambos. Da mesma
forma, entende que no mercado de trabalho, a manuteno do pleno emprego no compete
poltica econmica do Estado.114 Seguindo esse raciocnio, o desemprego no deve ser visto
como problema do Estado, mas como resultado do livre encontro de vontades dos agentes de
mercado.
bem de ver que o atual neoliberalismo abarca vrias correntes
tericas com tendncias as mais diversas, mas que podem ser agrupadas segundo as
caractersticas comuns a todas: a) a superioridade do livre mercado; b) o individualismo
metodolgico, o que justifica, por exemplo, uma menor incidncia na previdncia social; c) as
contradies entre liberdade e igualdade, no sentido de que a desigualdade no mercado
necessria para que possa funcionar a liberdade e a iniciativa individual, autorizando desta
forma, a retirada de benefcios sociais concedidos pelos rgos estatais; e, d) a liberdade, na
acepo de um mnimo controle sobre a conduta e destino da Sociedade civil, o que pode ser
traduzido para desregulamentaes estatais e privatizaes.115
Em resumo, com embasamento na realidade conjuntural, os
neoliberais denunciam que as crises so resultantes das polticas de um Estado perdulrio, que
eleva os tributos para fazer frente aos dficits fiscais e de uma intransigente regulamentao
das atividades econmicas, causadora de estagnao dos setores produtivos.
A fase de maior intensidade do arqutipo de Estado neoliberal deu-se
a partir dos anos 80, com a rejeio do Keynesianismo pelas classes dominantes e sua
substituio por um liberalismo ressuscitado. Com a eleio de Margareth Tatcher, em 1979,
na Gr-Bretanha, e logo a seguir, em 1980, de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, uma nova
poltica chamada monetarismo, passou a ser aplicada, tendo por objetivo o combate inflao
mediante o equilbrio oramentrio e polticas monetrias estritas.116
Na era do liberalismo, as polticas econmicas reprimiram
eficazmente as presses inflacionrias, mantendo os preos relativamente estabilizados, em
113
FRIEDMAN, Milton. Capitalismo e liberdade. p. 124.

115
LAURELL, Asa Cristina (org). Estado e polticas sociais no neoliberalismo. p. 80.
116
114
48
compensao,
crescimento
econmico
desacelerou
e o
desemprego
aumentou
significativamente, atingido nveis comparveis aos da Grande Depresso dos anos 30. Sob a
tica dos direitos sociais, apesar do temor das classes trabalhadoras, de se observar que o
predomnio do neoliberalismo nas dcadas de 80 e 90 no causou a sua reduo, apenas
impediu que novos fossem conquistados.117
O neoliberalismo umbilicalmente contrrio ao Estado de Bem-Estar,
porque seus valores individualistas so incompatveis com a prpria noo de direitos sociais,
por conseqncia com o seu financiamento atravs de tributos, segundo a tese de que a
poltica de tributao deve ser amainada o mximo possvel para no ceifar os lucros
necessrios ao reinvestimento, como medida propulsora do crescimento econmico.
Novamente ganha fora a idia de que a economia o melhor instrumento de distribuio de
renda para a reduo das desigualdades sociais.
1.3 DO CONCEITO, JUSTIFICAO E FINS DO ESTADO
1.3.1 Conceito de Estado
Como um aprofundamento da anlise do tema necessrio apresentarse uma conceituao apropriada de Estado, ainda que com fins meramente didticos, todavia
necessria para uma melhor compreenso das questes relacionadas ao conflito entre este e o
cidado, no que diz respeito aos tributos.
O termo Estado recebeu, na histria, conotaes as mais variadas. Se
para os helnicos era chamado de polis, que comumente significa cidade, os romanos
adotaram a expresso civitas; entretanto, antes de assumir o sentido pleno que possui
atualmente, por muito tempo teve significado restrito, para se referir a status, como sinnimo
de condio, posio ou ordem.118 Esta caracterstica continua a ser evidenciada durante
o medievo e mesmo na era moderna, quando o termo ainda empregado para designar as
classes do reino - o clero, a nobreza e o povo - os quais, na Frana, chamavam-se Estados
117
118

SANTI, Romano. Princpios de direito constitucional geral. Traduo de Maria Helena Diniz. So Paulo:
Ed. Revista dos Tribunais, 1977, p. 59-60.
49
Gerais, na Inglaterra, Parlamento, na Alemanha, Dieta e na Espanha e Portugal, Corte
do Reino.119
somente no sculo XVI, com Maquiavel,120 que a expresso comea
a ser empregada pela literatura cientfica na acepo universal e generalizada que se a
conhece hodiernamente.121 Aos poucos, as poliarquias, que at ento se caracterizavam pela
impreciso territorial e por um poder frouxo e intermitente, transformaram-se em unidades de
poder contnuas e fortemente organizadas em uma nica estrutura hierrquica de funcionrios
e uma ordem jurdica unitria que submete todos os sditos do territrio a um nico poder.122
Desde que Maquiavel utilizou o termo Estado pela primeira vez,
inmeras correntes doutrinrias vm procurando conceitu-lo, cada uma abordando aspectos
diversos, segundo o ponto de vista que adotam. David Easton, citado por Dallari, observa que,
raras vezes, os homens tm discordado to acentuadamente sobre um conceito, como neste
caso, sendo mesmo quase inacreditvel que, aps dois mil e quinhentos anos de discusso
sobre o assunto, no se tenha chegado a alguma espcie de uniformidade.123
Como a pesquisa no tem a pretenso de aprofundar as variadas
discusses conceituais, mas to somente oferecer um breve panorama que proporcione um
adequado conhecimento, apresentam-se algumas definies de autores renomados.
Inicia-se com Calmon que define o Estado como a nao
politicamente organizada, onde nao tem o significado de coletividade que vive em
determinado territrio, unificada pela raa e pelo idioma, com os seus costumes e tradies
comuns e um governo prprio.124 Desde j, vale enfatizar a advertncia de Pederneiras, no que
concerne aos termos Estado e nao, comumente empregados como sinnimos ou
equivalentes. A nao um organismo natural, formado por laos de sangue, de idioma, de
tradio ou de tendncias que estabelecem uma certa unidade de carter moral, sem precisar
do elemento coercitivo de governo, enquanto o Estado um organismo poltico-jurdico,
artificial, composto pela reunio de homens, donos de certo territrio, associados sob uma
autoridade comum, que procura assegurar a todos o exerccio da atividade e o gozo de
119
MENEZES, Aderson de. Teoria geral do Estado. p. 42-43.

assente na doutrina que a incluso do termo Estado, na literatura poltica, coube a Nicolau Maquiavel, por
meio da obra O Prncipe, publicada em 1531, em cujo incio se l: Todos os Estados, todos os domnios
que tm autoridade sobre os homens foram e so ou repblicas ou principados. (MACHIAVEL, Nicolau. O
prncipe. 3. ed. Traduo de Maria Jlia Goldwasser. So Paulo: Martins Fontes, 2004, p. 3)
121
SANTI, Romano. Princpios de direito constitucional geral. p. 60.
122
123
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do Estado. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 41.
124
CALMON, Pedro. Curso de teoria geral do Estado. p. 16.
120
50
direitos. Partindo desta distino, elucida que a definio de Estado como nao
politicamente organizada, no admissvel, pois, ainda que eventualmente uma nao possa
formar um Estado, o Estado no precisa nunca de uma nao para se estabelecer, a exemplo
do que ocorreu com a Sua.125
Apesar de Santi Romano destacar que as divergncias doutrinrias
raramente repercutem na linguagem legislativa, nem do lugar a incertezas de interpretao,
porque esto mais voltadas a esclarecer a natureza do Estado, prope-se tambm a apresentar
um conceito. Parte da idia de que, como instituio, indubitavelmente um ente real, mas
sua realidade est condicionada, unicamente, pela positividade da ordenao jurdica que nele
se concretiza.126 E conclui de uma forma lapidar que:
[...] a definio de Estado mais ampla e sinttica que se pode formular a
seguinte: Estado toda ordenao jurdica territorial soberana, isto ,
originria. O termo ordenao jurdica, quando for conveniente ressaltar
mais explicitamente certos aspectos do conceito, pode ser substitudo por
outros, substancialmente equivalentes, como ente, comunidade ou
instituio.127
com Hans Kelsen que a aproximao do direito ao Estado atinge o

seu pice, pois, ao procurar identific-lo com a pureza do direito, conclui que o Estado
aquela ordem da conduta humana que chamamos de ordem jurdica.128 Com isso, afasta-se
dos socilogos que procuram conform-lo a um complexo de aes, orientadas por uma
ordem normativa, porque nenhuma das aes que formam o objeto da sociologia identifica-se
com ele. Para o autor, o liame que existe entre Estado e ordem jurdica bvia, e isto se
evidencia pelo fato de que mesmo os socilogos caracterizam-no como uma Sociedade
poltica organizada.129 certo que nos dias de hoje, a idia de um conceito puramente jurdico
j no possui muitos adeptos, entretanto, no se pode olvidar a influncia que ainda
desempenha no seu estudo.
Partindo de uma sntese dos diversos pontos de vista que o Estado
avaliado, Groppali apresenta uma estrutura tripartite, nos seguintes termos: a) do ponto de
125
PEDERNEIRAS, Raul. Direito internacional compendiado. 13. ed. Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos,
1965, p. 93.
126
SANTI, Romano. Princpios de direito constitucional geral. p. 61-63.
127
SANTI, Romano. Princpios de direito constitucional geral. p. 92-93.
128
KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do Estado. Traduo de Lus Carlos Borges. 2. Ed. So Paulo:
Martins Fontes, 1992, p. 190.
129
KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do Estado. p.190-191.
51
vista dos seus elementos constitutivos; b) do ponto de vista de sua forma e da sua ordenao;
e, c) do ponto de vista da sua configurao unitria.
Sob a tica dos elementos constitutivos, um ente social constitudo
de um povo organizado sobre um territrio, comandado por um poder supremo, para fins de
defesa, ordem, bem-estar e elevao. Tomando-se o segundo ponto, configura-se como uma
ordenao jurdica, onde um complexo de normas gerais e coercivas regula os rgos e os
seus poderes, bem como as relaes dos cidados entre si e a deles com o mesmo Estado. Pelo
ltimo ponto, pode ser definido como uma corporao territorial ou como uma instituio
territorial, conforme os cidados sejam ou no admitidos na sua administrao e governo. Na
sntese desta estruturao, o autor define o Estado como a pessoa jurdica soberana,
constituda de um povo organizado sobre um territrio, sob o comando de um poder supremo,
para fins de defesa, ordem, bem-estar e progresso social.130
Na clara lio de Azambuja, uma Sociedade poltica, pois se
constitui essencialmente de um grupo de indivduos unidos e organizados permanentemente
para realizar um objetivo comum. E se denomina Sociedade poltica, porque, tendo sua
estrutura determinada por normas de direito positivo, hierarquizada na forma de governantes
e governados, tendo por finalidade prpria o bem pblico. E ser uma Sociedade tanto mais
perfeita quanto mais sua organizao for adequada ao fim visado e quanto mais ntida for, na
conscincia dos indivduos, a representao desse objetivo.131
Dallari sugere que praticamente impossvel, pelo menos por
enquanto, obter um conceito que se imponha aceitao geral, todavia, acredita que o ponto
de partida est em conceb-lo como uma totalidade, procurando localizar seus elementos
substanciais, independentemente de seus aspectos particulares e das caractersticas formais
peculiares a cada momento histrico. Destarte, procurando conformar os elementos que
compem o Estado territrio, povo e poder conceitua-o como uma ordem jurdica
soberana, que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado territrio,132 o
que est adequado proposio de Pasold, adiante adotada, de que o Estado cingi-se sempre
aos interesses da Sociedade, a sua criadora.
130
GROPPALI, Alexandre. Doutrina do Estado. Traduo de Paulo Edmur de Souza Queiroz. So Paulo:
Saraiva, 1953, p. 301-303.
131
132
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. p. 49.
52
1.3.2 Da justificao do Estado
O debate terico acerca da justificao do Estado tem por objetivo

identificar as razes que mantm os indivduos coesos em torno de uma Sociedade poltica,
mesmo que lhe sejam impingidos sacrifcios, como o de pagar tributos para o financiamento
dos servios pblicos. Para isso, preciso entender o que garante a sua existncia e porque
esse poder aceito e consentido pelos seus membros. Na interessante observao de Heller, a
justificao do Estado diz respeito, no apenas a questo de saber por que se tem que
suportar a coao estatal mas, em primeiro lugar, por que se deve oferecer ao Estado os
maiores sacrifcios pessoais e patrimoniais.133
Aps avaliar as diversas teorias que procuram justific-lo, Groppali
procura agrup-las em duas categorias diversas, conforme coloquem a suprema razo de ser
do Estado em um complexo de foras e leis existentes fora da Sociedade, ou que operam
dentro dela.
Na primeira categoria, encontram-se postas a teoria teocrtica e a
teoria realstica, as quais fazem derivar o dever de obedincia dos indivduos ao Estado, do
poder emanado de Deus ou da imposio dos mais fortes. Hodiernamente, no mais se
sustenta a idia de que a soberania reside no poder de Deus, visto j se ter superado essa
concepo e, da mesma forma, dizer que o Estado se exterioriza por meio do poder dos mais
fortes, os quais se impem arbitrariamente sobre os mais dbeis, significa esvazi-lo de todo
seu contedo ideal e fazer da fora bruta e cega, o nico fator a justific-lo.
Na segunda categoria, incluem-se as teorias individualistas e as teorias
sociais.
As teorias individualistas apresentam diversas vertentes de acordo
com os seus defensores. Variam entre o pensamento de Hobbes de que a sua justificao est
no fato de que os indivduos renunciam a todos os seus direitos e aceitam viver sob um nico
poder (teoria desptica), de Locke e Grcio fundados no preceito de que entre os indivduos e
o Estado institui-se uma certa conexo bilateral (teoria liberal), e de Rousseau, com base no
pressuposto de que os direitos naturais e individuais so sagrados e inviolveis, sendo
permitido, portanto,
aos particulares derrubar qualquer governo que os oprima (teoria
revolucionria).
133
53
Groppali afasta-se dessa linha de pensamento, sob a alegao de que o
Estado produto no de um ato de vontade de particulares, mas de um longo processo de
evoluo natural. Signatrio das teorias sociais defende que o fundamento da soberania no
est na coletividade com sua maioria, porque se assim fosse, uma parte inevitavelmente se
contraporia ao Estado, e ele se guiaria pelo poder dos mais fortes. Pertence, deste modo, a
todo o povo e no a uma s classe. Todavia, o prprio autor admite que ao reconhecer a
soberania como pertencente ao povo e exercida pelo Estado, isso apenas demonstra que ele
dotado de um poder de imprio, mas ainda no justifica a relao de obedincia dos cidados
para com ele.134
Aprofundando sua anlise, adverte que:
[...] se quisermos portanto encontrar as razes profundas pelas quais os
Estados comandam os cidados e os cidados obedecem, preciso procurlas naqueles fins de defesa, de ordem, de conservao e melhoramento da
sociedade e dos indivduos, que os Estados procuram realizar, tutelando,
atravs dos interesses da coletividade, os interesses dos particulares. Os
cidados obedecem ao Estado porque uma longa, milenria experincia,
ensinou-lhes como s no Estado e por meio do Estado, se torna possvel
conseguir a defesa dos interesses e a garantia de seu progresso e
melhoramento.135
na crena de que o Estado figura como o melhor caminho para os

cidados encontrarem proteo e amparo, e que essa relao pode afirmar-se por meio de uma
comunho, conciliando o princpio da autoridade com o direito de liberdade que sobressai a
justificao do poder. Nesse sentido, resgata-se ainda do autor, primorosa sntese para a
compreenso do tema:
O cidado, que no Estado moderno sabe que encontra a defesa dos seus
direitos, a garantia do seu futuro atravs do trabalho, e o po, mesmo quando
a molstia e a velhice entristeceram os seus dias, se afeioa ao Estado ao
qual torna-se glria pertencer, constituindo orgulho sacrificar at a prpria
vida quando esteja em jogo sua salvao. [...] O cidado que sabe ser
considerado no apenas como sdito, mas tambm como soberano,
porquanto, atravs das eleies, participa da formao dos rgos
constitucionais do Estado; o cidado que se sente defendido pela lei da
violncia dos particulares e dos atos ilegtimos das administraes pblicas
e que sabe que o dinheiro pago por ele ao Estado sob a forma de impostos e
taxas pago por todos na proporo de suas posses e que o mesmo, sob
134
135
GROPPALI, Alexandre. Doutrina do Estado. p. 309-313.

GROPPALI, Alexandre. Doutrina do Estado. p. 314.
54
rgida fiscalizao, gasto, para o bem comum, como do seu desejo; o
cidado que v os cargos pblicos e as pblicas honrarias, acessveis a todos
de maneira igual, sem distino de raa, de religio ou de f poltica, tendose em conta apenas a competncia e o mrito; o cidado, dizamos, que sabe,
sente e v tudo isso, acaba por amar o estado, por compenetrar-se de seus
fins superiores e por colaborar na sua realizao.136
V-se que a justificao do poder de imprio que os indivduos

consentem que lhes seja imposto, est intimamente ligado ao desejo de ampla segurana a que
aspiram, contra os infortnios da vida, porquanto, trata-se de uma relao de
interdependncia, pois, se de um lado o cidado faz jus aos benefcios sociais, de outro, deve
contribuir com tributos, na proporo dos seus haveres para que o Estado possa propiciar uma
vida com dignidade a todos.
1.3.3 Dos fins do Estado
Ao falar-se dos fins do Estado, atinge-se o ponto de maior importncia

prtica, por ser o que de mais perceptvel apresenta-se ao cidado. Se certo que o Estado
uma criao da Sociedade, para que fins os homens o criaram? Esta a pergunta que, mesmo
entre leigos, ouve-se com freqncia, no sentido de questionar, no propriamente as suas
finalidades, mas as suas deficincias.
Procurando sistematizar as divergncias tericas acerca dos seus fins,
Azambuja observa que a quase totalidade dos escritores confunde o fim, com a sua
competncia. Se a competncia diz respeito aos negcios, s espcies de atividades, aos meios
empregados e s pessoas sobre as quais ele exerce o poder, o fim o objetivo que o Estado
visa a atingir quando exerce esse poder. Enquanto a competncia varivel, conforme a poca
e o lugar, o fim invarivel e pode ser sintetizado como a realizao do bem pblico ou bem
comum.137
Contudo, o fim do Estado, apesar de imutvel, delimitado pelos
traos que o configuram no tocante a sua maior ou menor participao intervencionista, de
forma que, se cingido pelos ideais liberais, abstm-se, em parte, das coisas pertencentes ao
bem comum, ainda que no o recuse, mas deixando Sociedade, a liberdade de atingi-lo por
meio de suas prprias aes, enquanto noutro extremo, no Estado de Bem-Estar, o bem
136
137
GROPPALI, Alexandre. Doutrina do Estado. p. 318-319.

55
comum est na base terica que lhe d sustentao, chegando mesmo a matizar-lhe
concretamente os seus contornos.
Disto conclui-se que o Estado existe no como um fim em si mesmo,
mas como instrumento para que os indivduos evoluam e se aperfeioem, criando, no dizer de
Catherein, as condies indispensveis para que todos os seus membros, nos limites do
possvel, atinjam livre e espontaneamente, sua felicidade na terra.138 Infere-se, portanto, que
o Estado que existe em funo da pessoa humana, e no o contrrio, j que o ser humano
constitui a finalidade precpua, e no meio da atividade estatal.139
Embora sob outro vis, ao esboar as linhas gerais do Estado, Pasold
apresenta uma apropriada abordagem que, sem a pretenso de ser completa, entremostra
claramente na sua conformao o bem comum como o elemento primordial para a sua
existncia. Para esse mister, destaca trs pontos essenciais, colocados numa ordem
conveniente: a) a sua condio instrumental; b) o seu compromisso intrnseco com o bem
comum ou interesse coletivo; e, c) a interferncia na vida da Sociedade.
A condio instrumental conseqncia de dupla causa, a primeira
que o Estado nasce da Sociedade, a segunda, conseqncia daquela, que deve existir para
atender as demandas que, permanente ou conjunturalmente, esta mesma Sociedade deseja que
sejam atendidas. O compromisso intrnseco com o bem comum ou interesse coletivo pode ser
extrado da concluso de que se a Sociedade foi a criadora e o Estado a sua criatura, este deve
conformar-se aos interesses daquela, porque do contrrio, no h sentido na sua criao e
existncia continuada. Por fim, a interferncia do Estado na vida dos indivduos deve se dar
na medida necessria a alcanar o bem comum. 140
Do exposto, denota-se que para conhecer os fins do Estado
necessrio desvelar os contornos do bem comum, mesmo que no seja possvel estabelecerlhe uma definio perfeita do complexo contedo que dele dimana, sendo suficiente uma
definio aproximada e perfectvel.
Neste sentido, colhe-se de Azambuja a seguinte conceituao:
O bem comum consiste, pois, no conjunto dos meios de aperfeioamento que
a sociedade politicamente organizada tem por fim oferecer aos homens e que
138
SALVETTI NETTO, Pedro. Curso de cincia poltica: Teoria do Estado. 2. ed. rev. amp. So Paulo:
Hemeron Editora, 1977, p. 67-68.
139
SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais: na Constituio Federal
de 1988. 2. ed. rev. amp. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 68.
140
PASOLD, Csar Luiz. Funo social do Estado contemporneo. p. 44-56.
56
constituem patrimnio comum e reservatrio da comunidade: atmosfera de
paz, de moralidade e de segurana, indispensvel ao surto das atividades
particulares e pblicas; consolidao e proteo dos quadros naturais que
mantm e disciplinam o esforo do indivduo, como a famlia, a corporao
profissional; elaborao, em proveito de todos e de cada um, de certos
instrumentos de progresso, que s a fora coletiva capaz de criar (vias de
comunicao, estabelecimentos de ensino e de previdncia); enfim,
coordenao das atividades particulares e pblicas tendo em vista a
satisfao harmoniosa de todas as necessidades legtimas dos membros da
comunidade.141
Nas encclicas de Joo XXIII, reconhecidas pela importncia, no

apenas sob o aspecto religioso, moral e eclesistico, mas tambm e, sobretudo sob o aspecto
social, pela referncia direta a questes muito vivas e presentes em nosso tempo, o bem
comum refulge como o fim que o Estado deve continuamente almejar concretiz-lo.
Procurando harmonizar as relaes entre os seres humanos e responsabilizando-os juntamente
com os poderes polticos pelos destinos da Sociedade, explicita que:
[...] todo o cidado e todos os grupos intermedirios devem contribuir para o
bem comum. Disto se segue, antes de mais nada, que devem ajustar os
prprios interesses s necessidades dos outros, empregando bens e servios
na direo indicada pelos governantes, dentro das normas da justia e na
devida forma e limites de competncia. Quer isto dizer que os respectivos
atos da autoridade civil no s devem ser formalmente corretos, mas tambm
de contedo tal que de fato representem o bem comum, ou a ele possam
encaminhar. Esta realizao do bem comum constitui a prpria razo de ser
dos poderes pblicos, os quais devem promov-lo de tal modo que, ao
mesmo tempo, respeitem os seus elementos essenciais e adaptem as suas
exigncias s atuais condies histricas.142
O mesmo documento, ao sintetizar o pensamento cristo, esclarece

que o bem comum consiste no conjunto de todas as condies de vida social que consintam e
favoream o desenvolvimento integral da personalidade humana.143
Seguindo idntico pensamento, para Melo, o bem comum diz respeito
aos fatores propiciados pelo Estado com vistas ao bem-estar coletivo, formando o patrimnio
141

AS ENCCLICAS SOCIAIS DE JOO XXIII. Traduo da Tipografia Poliglota Vaticana. Rio de Janeiro:
Livraria Jos Olympio Editora, 1963, v. 2, p. 595.
143
AS ENCCLICAS SOCIAIS DE JOO XXIII. p. 596.
142
57
social e configurando o objetivo mximo da nao. Para ser alcanado necessrio que os
cidados estejam unidos por um mnimo de consenso sobre valores sociais de solidarismo.144
Por sua vez, para Montoro o bem comum de uma Sociedade no a
simples soma de vantagens e benefcios oferecidos aos cidados (estradas, escolas, hospitais,
etc.), tampouco o patrimnio pblico ou o conjunto de instituies, leis, tradies histricas e
riquezas culturais. Muito mais do que isso consiste, fundamentalmente, na vida dignamente
humana de um povo, ou, em outras palavras, na boa qualidade de vida da populao.145
Na mesma linha, Oliveira complementa que na busca do bem comum,
o que importa no a realizao do prprio EU, no sentido de ver-se em si mesmo seu prprio
fim, com a excluso dos demais, porque o desenvolvimento integral do indivduo no se pode
concretizar sem a cumplicidade e participao dos outros associados. S h bem-estar na
medida em que o homem se integra Sociedade e estabelece atravs dela, um fecundo
intercmbio de bens com os demais membros, de modo que todos sejam chamados a
contribuir, de acordo com suas possibilidades.146
Desta breve exposio, v-se que o bem comum obra de todos, tanto
da Sociedade por meio dos seus cidados, como do Estado, atravs das aes dos seus
governos. Quer se dizer que, apesar da cultura popular impingir ao Estado a responsabilidade
por grande parte das polticas direcionadas ao atingimento de condies dignas de vida, todos
tm o dever de cooperar para esse desgnio. Os cidados devem contribuir, seja cumprindo as
obrigaes estatudas pela regras jurdicas, a exemplo da obrigao de recolher os tributos sob
sua responsabilidade, seja espontaneamente por meio de condutas, aes ou servios voltados
ao bem estar de todos. O Estado, por seu turno, deve realizar uma administrao transparente
e honesta dos recursos pblicos e conformar o ordenamento jurdico visando criao de uma
conscincia solidria, por meio da instituio de normas justas.
144
MELO, Osvaldo Ferreira. Dicionrio de poltica jurdica. Florianpolis: OAB-SC Editora, 2000, p. 15.
MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do direito. 22. ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1994, p. 220.
146
OLIVEIRA, Gilberto Callado de. Filosofia da poltica jurdica: propostas epistemolgicas para a poltica do
direito. Espanha: s.e, 199, p. 278.
145
58
1.4 FORMAO E EVOLUO DO ESTADO BRASILEIRO
O estudo deste captulo no poderia encerrar sem uma breve e objetiva

exposio sobre a formao e evoluo do Estado Brasileiro, como subsdio para um melhor
entendimento das causas do fenmeno da resistncia fiscal no Brasil.
A ocupao territorial do Brasil aps seu descobrimento coincidiu
com o final do perodo medieval e o incio do sistema de latifndio monocultor na Europa,
desenho que acabou moldando a sua organizao administrativa em capitanias hereditrias.
Caracterizando-se mais como uma colnia de povoamento do que de
comrcio, a colonizao do Brasil pelos portugueses, divergia do mtodo ingls, onde os
conquistadores permaneciam puros e afastados dos povos conquistados ou transferidos para o
novo territrio. Desde o incio, brancos, negros, caboclos e ndios misturavam-se, formando
um bitipo cada vez mais heterogneo. A miscigenao de raas manteve alguns traos
caractersticos destes povos, em particular, a propenso ao expansionismo. Deste modo, o
territrio que a metrpole portuguesa, pelo direito dos seus descobrimentos do sculo XVI
mandou colonizar, ampliou-se significativamente, fruto das invases destes grupos para o
interior inabitado. A configurao arredondada dos seus limites atuais resulta, portanto, da
iniciativa herica destes homens de esprito aventureiro, dando ao nascente Estado uma larga
e farta base fsica.
A unio de povos to distintos, para a formao de uma identidade
nacional deu-se, principalmente, pelo lento processo de assimilao de uma lngua comum, o
portugus, com o que contribuiu o ensino jesutico e a predominncia dos costumes
portugueses sobre os demais. Contudo, ainda no sculo XVII, nas povoaes coloniais era
comum a utilizao da lngua tupi-guarani entre os seus habitantes.147
As instituies coloniais no tiveram originalidade brasileira, mas
conservaram a ndole da metrpole, predominando uma pluralidade de regies autnomas (as
capitanias), com aparente similitude ao sistema feudal, divididas posteriormente em
municpios, de acordo com as tradies de Portugal. Com a criao dos municpios, os
interesses locais so geridos pelas autoridades eleitas pelos homens bons, contudo ficava
evidente a impossibilidade de abranger todo o territrio jurisdicionado, porque, logo s portas
das vilas, havia o spero serto, onde predominavam os interesses dos patriarcas sertanejos,
147
CALMON, Pedro. Curso de teoria geral do Estado. p. 297-298.
59
como um poder quase independente. Os governos gerais, instalados inicialmente em Salvador
e depois no Rio de Janeiro, representavam o rei e agiam como coordenadores das medidas
militares e da administrao, necessrias sustentao equilibrada do Brasil, como unidade,
na rbita do interesse de Portugal.148
Com a vinda da corte portuguesa em 1808, o sentimento irresistvel de
emancipao, tantas vezes abafado, volta a inspirar os movimentos de independncia, sob a
bandeira da repblica, levantada por toda a Amrica contra os europeus. Diante do risco da
instaurao de um governo republicano, o Prncipe D. Pedro, proclamou-se imperador, no que
se pode chamar de um golpe de Estado, encaminhando o governo para uma soluo
monrquica e conservadora. Graas a isto, o territrio brasileiro perdurou ntegro, do
contrrio, provavelmente a unio das provncias daria lugar a pequenas repblicas.
O Segundo Reinado, sob o comando de D. Pedro II, estabilizou-se
num longo perodo de paz, diante da amplitude e flexibilidade proporcionada pelo
parlamentarismo. O Parlamento comeou a exercer uma fiscalizao completa de todos os
atos do governo, obrigado pela tica do sistema, a conformar-se com o voto da maioria. D.
Pedro II administrou o pas com elevado critrio de moralidade pblica e respeito s decises
do Parlamento, procurando ainda alcanar certa melhoria do nvel social. No entanto, neste
perodo, as eleies parlamentares no estavam norteadas pelos mesmos valores. O
patriarcalismo sertanejo, a incultura das populaes rurais, a forma feudal de propriedade, a
escravido e a existncia de uma massa popular sem expresso definida, traduziam as eleies
numa desordem primitiva, apesar dos esforos do imperador.149
Diante do enfraquecimento do poder central, aos poucos vai se
fortalecendo a campanha republicana e federal. O modelo hbrido que concilia o
parlamentarismo com a forma monrquica de governo considerado um sistema ilgico e
ultrapassado, em face da dimenso geogrfica do pas e dos novos valores, propiciando a
marcha espontnea e serena para a Repblica. A organizao da recm criada Repblica
recebeu a contribuio inestimvel de Rui Barbosa, na elaborao e aprovao da
Constituio de 1891, fundada sob um governo presidencialista, com poderes independentes e
judicirio forte, para zelar pela constitucionalidade das leis. Aos Estados, foi concedida larga
autonomia, o que viria causar, mais tarde, dificuldades obedincia ao esprito da Unio, um
excesso de militarizao das polcias estaduais e uma impotncia normativa do governo
148
149

60
federal em legislar sobre questes nacionais, em face das legislaes particulares. Os Estados
mais fortes, especialmente So Paulo e Minas Gerais, dominavam a poltica brasileira, fato
que resultou na Revoluo de 1930.150
Na Constituio de 1934, no obstante a sua curta durao, o Estado
ganha uma conformao mais voltada a propsitos sociais de tica e tcnica socialdemocrtica. O governo central fortalecido, as polcias so federalizadas, enquanto o
legislativo ficou debilitado pela incorporao da representao profissional de um quinto do
total dos deputados, eleita pelos crculos econmicos. Logo aps, com o golpe de 1937, o
presidente passou a deter um poder autoritrio de editar decretos-leis, dissolver a Cmara,
indicar candidatos presidncia da Repblica, desmembrar estados, dentre outras
atribuies.151
Em 1946, o pas foi redemocratizado. A Constituio restaurou os
direitos e garantias individuais, que foram ampliados, em comparao com o texto
constitucional de 1934. Porm, este perodo novamente interrompido pelo golpe militar de
1964, causando novo retrocesso aos direitos dos cidados. Movimentos como as Diretas J,
em 1984, foram responsveis pelo enfraquecimento do regime militar, possibilitando a
redemocratizao do Pas.
A conformao do Estado brasileiro atual que a Constituio de
1988152 definiu o Estado Democrtico de Direto. Todavia, a despeito dos significativos
avanos que a partir dela foram alcanados, no se pode olvidar que a concretizao de
muitos dos direitos explicitados, ainda se afiguram como promessas no cumpridas.
150

152
A expresso Constituio ser utilizada neste texto como referncia Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988.
151
61
CAPTULO 2
A TRIBUTAO: RESGATE HISTRICO E NOES GERAIS
2.1 ASPECTOS HISTRICOS DA TRIBUTAO NO MUNDO
Desde os tempos mais remotos, os tributos marcaram de forma

indelvel os acontecimentos histricos, podendo afirmar-se que, num certo sentido,
determinaram a prpria direo da histria universal.
Quando os homens decidiram viver em comunidade escolhendo um
lder para govern-los, um grupo especializado na defesa, um poder para decidir suas
contendas e estabelecer obrigaes de uns para com os outros, certamente perceberam a
necessidade de contribuir para aqueles que realizavam servios que beneficiavam a todos. A
entrega de parte da caa, da colheita ou de oferendas a certos membros do grupo que
realizavam tarefas de interesse coletivo, nada mais era que uma espcie embrionria do que
mais tarde seriam os tributos.
Os primeiros indcios da sua cobrana foram encontrados na
Mesopotmia, em tabletes de barros datados de 4.000 a.C. Alm de entregar uma parte dos
alimentos que produziam ao governo, os sumrios eram obrigados a trabalhar at cinco meses
por ano para o rei, em atividades como a colheita, a limpeza dos canais da cidade, ou mesmo a
prestao de servio militar.153
O estudo da acepo etimolgica do termo tributo permite desvelar-se,
em parte, a origem e a funo inicial com que foram concebidos e as variaes posteriores a
que foram submetidos at adequarem-se ao conceito moderno.
Segundo a explicao de Franco, a expresso deriva do latim tributum
com a significao de dar, conceder, fazer elogios, presentear. Designava primitivamente as
prestaes em bens ou servios que as tribos vencidas forneciam s tribos vencedoras.154 Para
Meira, o termo tributum deriva de tribus, porque as atribuies eram impostas por um tero a
cada tribo. Da a palavra attributum (locao de fundos), e, ainda, o nome tribuni aerarii,
153
VELLOSO, Rodrigo. Porque pagamos impostos? Revista Super Interessante, So Paulo, n.190, jul. 2003, p.
88.
154
FRANCO, Slvia Cintra. Dinheiro pblico e cidadania. So Paulo: Moderna, 1998, p. 18.
62
dado queles que percebiam o dinheiro destinado ao exrcito.155 Corroborando essa linha de
pensamento, Pereira observa que nas comunidades primitivas, as contribuies eram feitas
em espcie (peixes, animais, frutos etc.), ou em servios prestados coletividade, e eram
condio de sobrevivncia, fruto de uma tica tribal que, informalmente, limitava e definia os
direitos dos indivduos e das famlias.156
Foram os tributos obtidos por meio de imposies populao ou
atravs de despojos de guerra retirados dos vencidos, que proporcionaram humanidade os
meios para construir ao longo da histria obras memorveis, muitas desvinculadas de
qualquer utilidade Sociedade contribuidora.
As grandes pirmides do Egito, construdas durante a IV Dinastia, que
governou por quase duzentos anos, s foram possveis com o auxlio dos impostos que
recaam sobre a populao. No obstante a Idade das Pirmides ter iniciado com obras do rei
Snefru, em 2720 a.C., foi somente com Quops que ganharam grande impulso. Considerado
um tirano, era odiado pelo povo por oprimi-lo com elevados impostos cobrados dos
camponeses e artesos, a maior parte paga em espcie, o que pressupunha a existncia de
grandes celeiros para a guarda das colheitas. Assim, a grandeza das pirmides entremostra a
opresso com que era submetida a populao, fosse pela escravido ou pela tributao.157
A guerra de Tria, iniciada em 1270 a.C., tambm traz subjacente uma
relao com tributos, ainda que, segundo a lenda, o pretexto do conflito entre gregos e
troianos, foi antes de tudo o rapto da bela Helena, mulher de Menelau. que Tria detinha o
poder sobre os estreitos e exigia direitos de passagem, o que explica o entusiasmo dos gregos
na conquista destas rotas comerciais, buscando eliminar as barreiras tarifrias que lhes eram
impostas.158
Mesmo Jesus Cristo, quando peregrinava em Jerusalm, foi inquirido
pelos judeus acerca da licitude dos abominveis impostos cobrados pelo imperador Csar
Augusto e se deveriam pag-los. Como os impostos no pertenciam ao mundo espiritual,
Jesus ordenou-lhes que dessem a Csar o que pertencia a Csar e a Deus o que pertencia a
155
MEIRA, Slvio. Direito tributrio romano. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978, p. 6.
PEREIRA, Ivone Rotta. A tributao na histria do Brasil. So Paulo: Moderna, 1999, p. 6.
157
ROLLAND, Jacques-Francis (Coord.). Historama: a grande aventura do homem. Buenos Aires: Editora
Codex, 1972, v. 1, p. 37-39.
158
ROLLAND, Jacques-Francis (Coord.). Historama: a grande aventura do homem. p. 63-64.
156
63
Deus.159 A despeito de a passagem ser uma referncia fundamental de que os desgnios que
Deus almeja aos homens no se encontram neste mundo, denota tambm uma clara
indignao da populao contra a elevada cobrana de rendas e a sua malversao pelo poder
pblico.
Nos tempos atuais, apesar do relativo disciplinamento dado aos
tributos e a sua destinao social, ainda so causadores de revoltas, especialmente contra a
constante tendncia elevao, intentada pelos governos, como forma de equilibrar as contas
pblicas.
Foi assim que, no incio da dcada de 90, quando a ento primeiraministra britnica, Margaret Thatcher, eleita por trs vezes consecutivas para o cargo, props
a criao de um novo imposto, o poll-tax, um tributo per capita, que pesava da mesma
forma sobre todos os cidados, fez recair sobre a Dama de Ferro a fria da populao que,
sem o apoio popular, perdeu tambm o mandato.160
Como se asseverou, o Estado tem por fim manter e desenvolver o bem
comum e para esse mister, necessita de recursos para o custeio das suas atividades, o que o
faz, como ente soberano, impondo nus aos cidados para, nos limites do seu territrio,
obrig-los a contribuir para os cofres pblicos por meio de tributos. No h dvida de que a
sua exigncia significa a retirada de parte do patrimnio dos particulares, com vistas
aplicao em prol do coletivo e, neste sentido, deve ser plenamente compreendido, para o que
de extrema valia o conhecimento da sua evoluo e das revoltas que, aos poucos, foi
moldando-o at atingir as caractersticas hodiernas.
Sem o desiderato de realizar um estudo exaustivo, dada a sua
complexidade no tempo e no espao, apresenta-se breve explanao, seguindo
aproximadamente a evoluo do Estado ocidental, descrita no captulo anterior, com o intuito
de torn-la didaticamente compreensvel, destacando-se em cada perodo, alguns aspectos que
sintetizam a histria dos tributos no mundo e os conflitos que deles advieram.
159
Nesta passagem, os discpulos, juntamente com alguns partidrios de Herodes perguntam a Jesus: licito ou
no , pagar imposto a Csar? Jesus percebeu a maldade deles e disse: Hipcritas! Por que vocs me tentam?
Mostrem-me a moeda do imposto. Levaram ento a ele a moeda. E Jesus perguntou: De quem a figura e
inscrio nesta moeda? de Csar. Ento Jesus disse: Pois devolvam a Csar o que de Csar, e a Deus o
que de Deus. (Bblia Sagrada, Mateus, 22, 17-21)
160
FRANCO, Slvia Cintra. Dinheiro pblico e cidadania. p. 24.
64
2.1.1 A tributao na Grcia
De um modo geral, apesar do Estado grego caracterizar-se pela

pulverizao de cidades-estados, em que cada uma era dotada de autonomia, a poltica
financeira das centenas de cidades gregas revela traos comuns. Entretanto, pela importncia
histrica que representa no contexto atual e pela necessidade de uma abordagem objetiva,
apresenta-se breve narrativa do sistema tributrio ateniense, dada a sua relevncia. Mesmo
assim o fazendo, no possvel descer s mincias dos tributos, nem identific-los
especificamente em cada momento da sua histria, mas isso no impede que se os abordem,
adotando uma sntese, meramente didtica, para melhor entender a origem das receitas
ordinrias do Estado Ateniense, classificando-os em cinco categorias distintas:
a) rendimento do domnio pblico cedido a particulares por prazo
determinado, a exemplo do direito de uso e explorao de minas;
b) impostos diretos sobre escravos cobrados dos seus proprietrios, de
acordo com a quantidade que possuam, sendo a nica contribuio direta que pesava sobre os
cidados, visto que os atenienses repudiavam essa sistemtica de tributao;
c) impostos indiretos, dentre os quais, figuravam os direitos
alfandegrios cobrados sobre os produtos exportados ou importados por via martima e as
taxas sobre os preos dos objetos vendidos;
d) custas judicirias e multas devidas por todos que fizessem uso dos
tribunais para a resoluo de suas contendas. Por vezes, os tribunais cobravam multas das
partes que em determinadas situaes podiam chegar, at mesmo, ao confisco de toda a
fortuna; e,
e) o tributo pago pelos aliados que compunham a Confederao de
Delos para armar os exrcitos e esquadras que protegiam todos os confederados. Este passou a
ser a principal fonte de receita dos atenienses a partir do momento em que Pricles justificara
a propriedade destes recursos, sob o argumento de que cabia a Atenas suportar todo o nus na
luta contra os brbaros. A contribuio era devida por cidade, e em caso de atraso, uma
delegao composta de comissrios encarregava-se da cobrana, podendo empregar, como
recurso extremo, a fora militar.161
161
GIORDANI, Mrio Curtis. Histria da Grcia: Antiguidade Clssica I. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 1972, p.
217-218.
65
Podiam recair ainda sobre os administrados prestaes voluntrias,
com fundamento moral, denominadas liturgias, que se dividiam em ordinrias e
extraordinrias. As liturgias ordinrias eram doaes realizadas em certas ocasies festivas,
esportivas ou religiosas, sob a forma pecuniria ou de bens e, embora no se caracterizassem
como tributos, serviam para custear as despesas do Estado.162 As liturgias extraordinrias eram
contribuies espontneas que no decorriam de obrigao legal, mas impostas pela opinio
pblica aos homens ricos, com o propsito de financiar, por exemplo, a reforma da esquadra
de guerra, jogos ou concursos musicais. A no aceitao era inadmissvel e a recusa somente
podia se justificar diante da apresentao de outro cidado mais rico, o que denotava certo
ajuste capacidade de contribuio de cada um, segundo sua riqueza.163
Uma constatao importante na forma de tributar das cidades-estados
gregas, notadamente em Atenas, que os cidados participavam na elaborao das normas
instituidoras de tributos e na destinao dos recursos arrecadados. Com isso, no ocorriam
resistncias acentuadas na sua cobrana, pois a participao nas discusses relativas ao
financiamento da cidade proporcionava transparncia e, por conseqncia, o consentimento
dos seus membros.
Todavia, no Estado grego ocorreram conflitos entre as cidades,
motivados pela criao do tributo conhecido por phoros, que era a contribuio arrecadada e
administrada por Atenas, para ser paga pelas cidades pertencentes Confederao de Delos.
Conquanto os recursos se destinassem manuteno da frota de barcos, equipamentos e
combatentes, visando garantir uma proteo eficaz contra estrangeiros, especialmente os
persas, Atenas o utiliza para a realizao de melhorias e embelezamento da cidade e no
fortalecimento das estruturas que garantissem a supremacia sobre as demais aliadas. Com
isso, o princpio da sua cobrana comea ser cada vez mais contestado, ao mesmo tempo em
que Atenas aumenta as medidas de coero. Para exigir o cumprimento da obrigao, envia
cruzadores de percepo o que visto como grave atentado liberdade econmica,
afrontando, por conseguinte, o princpio da autonomia.164
Muitas cidades rebelaram-se e a guerra foi inevitvel. Lideradas por
Esparta impingiram grande derrota Atenas. Como no foi totalmente aniquilada, a cidade
recupera-se gradativamente e em 377 a.C., volta a formar uma nova Liga, desta vez dirigida
162
GIORDANI, Mrio Curtis. Histria da Grcia: Antiguidade Clssica I. p. 218.

DURANT, Will. Histria da civilizao: Nossa herana clssica: a vida na Grcia. p. 343-344.
164
PETIT, Paul. Histria antiga. p. 126-127.
163
66
contra o perigo da supremacia espartana, seu maior inimigo. A aliana, diferentemente da
primeira, garantia, inicialmente, a autonomia dos aliados, mas os atenienses voltaram a cair
nos erros da Liga de Delos, e em 357 a.C., as grandes ilhas revoltam-se e recusam-se
novamente ao pagamento das pesadas prestaes exigidas, instaurando-se nova guerra que
termina dois anos aps, com a vitria das cidades revoltadas.165
As interminveis discrdias e guerras entre as cidades-estados
impossibilitaram a concretizao de uma unidade grega, gerando um lento processo de
desestruturao que contaminou toda a Sociedade. Os cidados tornaram-se conscientes da
precariedade de seus esforos para uma vida melhor, a natalidade foi diminuindo nas cidades,
por conseqncia, a vida familiar foi perdendo seu valor e, por fim, a decadncia atinge a
administrao pblica. As despesas do Estado aumentam de modo considervel, enquanto que
a arrecadao no mais suficiente para contrabalanar o dficit pblico, exigindo uma
sobrecarga de novos impostos sobre os ricos.166
Do que se exps sobre o sistema tributrio grego, em particular, no
que diz respeito s guerras entre as cidades, depreende-se que, j na antiguidade, eram
utilizados como instrumento de dominao dos povos. Porm, os cidados das cidades
possuam um forte sentimento de civismo e de solidariedade para com a coletividade, como
decorrncia da intensa participao nas decises dos gastos pblicos e na instituio de
tributos para financi-los.
2.1.2 A tributao em Roma
O crescimento do Imprio Romano, ao longo do tempo, est

relacionado em grande parte aos tributos pagos pelos povos vencidos ao governo central, em
vista de que as polticas implementadas nas guerras e conquistas, no tinham o objetivo de
destruir, mas de respeitar e manter as populaes dominadas, ainda que as subjugando em
parte, ao poder de Roma. Apesar de tirar proveito material de suas vitrias, apropriando-se
das riquezas dos conquistados era, ao mesmo tempo, compreensiva com os interesses dos que
se tornavam seus sditos e protegidos. Deste modo, diversamente do que ocorria na
Antiguidade, onde a destruio e a pilhagem eram prticas normais dos vencedores, Roma
165
166
PETIT, Paul. Histria antiga. p. 110, 127.

Codex, 1972, v. 2, p. 46-47.
67
inova em relao a eles, preludiando aquilo que ser a sua grande obra no tempo do
Imprio.167
Neste sistema primitivo de obteno de recursos, havia duas formas
distintas de arrecadao de rendas para a manuteno das despesas do governo que variavam
de acordo com a caracterstica da conquista. Para os estados que depois do final da guerra
conservavam sua existncia jurdica no fazendo parte do Imprio Romano, o exrcito
encarregava-se de transferir para o tesouro pblico os bens de significativo valor, encontrados
no territrio, denominados presas de guerra, acrescentando-lhes ainda indenizaes impostas
ao vencido, como forma de ressarcimento pelas despesas blicas do vencedor. Para os
territrios sobre os quais, aps a guerra, Roma mantinha uma soberania, instalando seu
prprio governo, impunha tributos anuais, mas geralmente, as novas leis que os criavam,
inspiravam-se naquelas existentes anteriormente conquista, medida que propiciava a sua
rpida implantao.168
Como a guerra era a indstria nacional da Roma republicana, a
tributao direta era uma medida extraordinria imposta sobre a propriedade dos cidados, a
ttulo de emprstimo de guerra, sendo por vezes, devolvido aos contribuintes. Com a imensa
aquisio de riqueza que lhe coube atravs das conquistas no sculo II a.C. a taxao direta
chegou a ser extinta temporariamente em 167 a.C., e a despesa dos exrcitos de ocupao
couberam aos habitantes das provncias conquistadas. Assim, ao cidado da Repblica, afora
os tributos diretos, coube-lhe uma nica incidncia indireta a um percentual de cinco por
cento sobre o valor dos escravos alforriados.169
Em 27 a.C., o Imperador Augusto170 inicia o census171 nas provncias,
objetivando que todos os cidados fossem tributados e durante muitos anos, inclusive poca
167
AYMARD, Andr; AYBOYER, Jeannine. Roma e seu imprio: o Ocidente e a formao da unidade
mediterrnea. Traduo de Pedro Moacyr Campos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1993, v. 3, p. 205-208.
168
AYMARD, Andr; AYBOYER, Jeannine. Roma e seu Imprio: o Ocidente e a formao da unidade
mediterrnea. p. 210-211.
169
BAILEY, Cyril (coord.). O legado de Roma. Traduo de Mauro Papelbaum e Luiz Carlos Lucchetti
Gondim. Rio de Janeiro: Imago Editora, 1992, p. 120-121.
170
Augusto governou Roma entre 29 a. C e 14 d. C. Inicia em 27 a.C. o perodo imperial romano realizando
grandes obras, especialmente, a construo do Pantheon, a melhoria da administrao, a reorganizao do
exrcito, tornando-o um corpo permanente, a fixao das fronteiras, a eliminao do sistema de explorao
das provncias e a melhoria dos costumes. (ENCICLOPDIA BARSA. So Paulo: Encyclopdia Britannica
Editores, 1980, v. 3, p. 289)
171
O sensus, designativo de censo, dividia-se em dois grandes setores, conforme a sua finalidade: census capitis
e census soli. O primeiro tinha por objetivo realizar o levantamento de toda a populao romana; o segundo
abrangia as propriedades territoriais, entretanto, ambos eram utilizados para o fornecimento de elementos
necessrio cobrana de tributos. (MEIRA, Slvio. Direito tributrio romano. p. 46-47)
68
do nascimento de Cristo172 mantinha atualizado um detalhado extrato de todo o imprio que
lhe possibilitava a escriturao e controle das contas relativas aos tributos do tesouro imperial,
denominado fiscus.173 Para esse mister, organizou um quadro de pessoal treinado, tornando
possvel substituir lentamente o antigo sistema de impostos indiretos, chamados vectigalia,174
cobrados pelos publicanus,175 por dois grandes tributos aplicados s provncias do Imprio, o
tributum soli,176 ou imposto territorial, e o capitis tributum,177 incidente sobre a propriedade
pessoal, que passaram a ser recolhidos por funcionrios imperiais.178
Entre os anos 69 e 79, o imperador Vespasiano, homem simples, filho
de um coletor de impostos, notabilizou-se pelo vasto programa de reconstruo que
empreendeu em Roma durante o seu governo, construindo o Frum e o Templo da Paz,
restaurando o Capitlio e iniciando a construo do Coliseu.179 O seu governo caracterizou-se
por uma ampla reforma fiscal, que teve por escopo o aumento dos impostos, por vezes
dobrando a tributao de provncias e revogando diversas imunidades. a ele que a histria
atribuiu a passagem em que indagado sobre o exagero em tributar inclusive mictrios pblicos
responde: Pecunia non olet (o dinheiro no cheira).180
Entre os sculos III e IV, como conseqncia da evoluo do Imprio,
ocorreu concomitantemente o acrscimo de encargos, resultado sobretudo do aumento dos
efetivos militares e do nmero de funcionrios exigidos para a administrao pblica, bem
como da necessidade de transportes, correios, construo de novas estradas, dentre outras. A
172
A Bblia Sagrada, no Evangelho de So Lucas, 2, 1-7 (notas), menciona que o recenseamento ordenado pelo
imperador era instrumento de dominao, j que possibilitava saber quantas pessoas deviam pagar o tributo.
Dentro dessa situao de dominao nasce Jesus, o Messias, que desde o primeiro instante de sua vida se
identifica com os pobres.
173
O termo provm da poca do Imprio Romano que disseminou a figura dos recolhedores de impostos que,
com suas cestas de vime - em latim significa fiscus - recolhiam os tributos. (SEMINRIO NACIONAL
SOBRE EVASO FISCAL, 1994, Pernambuco. Sntese das palestras. Recife, 9 a 10 de maio de 1994.
Recife: Sindifisco, 1994, p. 104)
174
Vectigal era a designao genrica dada aos tributos que incidiam sobre salinas, metais e pescarias. (MEIRA,
Slvio. Direito tributrio romano. p. 27)
175
Dava-se o nome de publicanus s pessoas que pertenciam s sociedades particulares, contratadas pelo Poder
Pblico para realizar o lanamento e cobrana dos impostos, dentre outras atividades. Esta sistemtica foi
adotada por longa data em Roma, por ser considerada mais prtica para o controle dos tributos no vasto
territrio que compreendia. (MEIRA, Slvio. Direito tributrio romano. p. 60)
176
Designativo dado aos tributos romanos que incidiam sobre a propriedade territorial e que foram cobrados
durante muitos sculos, em regra, das provncias, enquanto as terras da pennsula itlica gozavam de uma
imunidade odiosa. (MEIRA, Slvio. Direito tributrio romano. p. 16-17)
177
Tributo romano cobrando nas provncias e que incidia anualmente sobre as pessoas, ao contrrio dos habituais
que, geralmente, recaam sobre a propriedade territorial. (MEIRA, Slvio. Direito tributrio romano. p. 47)
178
BAILEY, Cyril (coord.). O legado de Roma. p. 133-136.
179
ENCICLOPDIA BARSA. So Paulo: Encyclopdia Britannica Editores, 1980, v. 15, p. 378.
180
FRANCO, Slvia Cintra. Dinheiro pblico e cidadania. p. 19.
69
isso, somam-se as despesas com a distribuio gratuita de po, azeite, carne de porco e sal s
populaes das classes baixas e o aumento do nmero dos dias de festas com jogos na capital.
Por outro lado, neste perodo ocorrem perturbaes econmicas das mais graves, pois a
economia j no to prspera como outrora, causando, por conseqncia, uma reduo na
captao de recursos para o Estado.181
Diante da crise financeira de Roma, o Imperador Caracala, no ano de
212, utilizou um artifcio singular para obter maiores entradas de receitas. Aumentou alguns
impostos, em particular as taxas sobre sucesses e, concomitantemente, atribuiu a qualidade
de cidado romano a todos os homens livres do Imprio, fato que lhe permitiu submet-los
tambm s obrigaes fiscais. Para abrandar o descontentamento da plebe, construiu termas
suntuosas, mas nada impediu a ira contra a sua tirania, sendo assassinado no mesmo ano pelos
prprios soldados.182
No comeo do sculo IV, aproveitando esta nova configurao
poltica, em que figuravam como cidados todos os romanos, Dioclesiano183 aprimora o
sistema, substituindo os diversos tributos por um imposto nico, denominado capitao,184
que era tido justo por apresentar uma distribuio estvel e eqitativa. Com base em
recenseamento realizado a cada quinze anos, o governo elaborava um cadastro contendo os
diversos elementos indispensveis ao clculo do imposto (terra, rvores, culturas praticadas,
qualidade do solo, localizao, etc), reduzindo-os a certo nmero de unidades fictcias,
denominadas caput (cabea). A partir da, bastava-lhe to somente avaliar anualmente suas
necessidades para que, a cada provncia, fosse determinada de maneira automtica a quotaparte que lhe era exigvel. Apesar do inegvel progresso, no sentido de uma tributao mais
igualitria e extensiva a todos, diversas variveis provaram ao longo do tempo a inadaptao
do sistema s exigncias do governo, tais como, a dificuldade de atualizar os cadastros, a
181
AYMARD, Andr; AYBOYER, Jeannine. Roma e seu imprio: as civilizaes da unidade romana.
Traduo de Pedro Moacyr Campos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1994, v. 4, p. 392-393.
182
ROLLAND, Jacques-Francis (Coord.). Historama: a grande aventura do homem. v. 2, p. 147.
183
Imperador romano, responsvel pela criao do regime conhecido como Tetrarquia: dois Augustos e dois
Csares, encarregados, sob a sua autoridade suprema, de misses e comandos regionais. Durante o seu
governo, simplificou e uniformizou a administrao, a justia e os impostos, reformas que desencadearam um
processo de desenvolvimento da burocracia. (GRIMAL, Pierre. A civilizao romana. p. 295)
184
A capitao (Capitatio) era um imposto direto que incidia sobre uma unidade territorial denominada caput
ou juga. Cada caput se compunha de certo nmero de terras cultivveis, pastagens, bosques, vinhas e
oliveiras. (GODOY, Jos Eduardo Pimentel de. Glossrio de tributos e impostos antigos do mundo todo.
Braslia: ESAF, 2002, p. 249)
70
concesso de isenes a determinadas categorias privilegiadas da Sociedade e as
inadimplncias, principalmente de homens com poder econmico ou poltico.185
Outro problema que atingia o modelo estabelecido por Dioclesiano,
era a complexa e pesada estrutura criada para cobrar e controlar os tributos, transformando o
fiscus numa horda de funcionrios to monstruosamente inchada em nmero que, como nos
relata o assim chamado Lactncio,186 havia mais recebedores do que contribuintes no
Imprio.187 que a quantificao do valor a pagar operava-se por meio de avaliaes
complexas realizadas por coletores que mediam as terras at ao mais pequeno torro,
contando cepas de videira e rvores, inscrevendo animais de toda espcie e tomando nota de
todas as pessoas.188
Os tributos perpassaram com intensidade pelos fatos da histria
romana, causando profundas mudanas no comportamento dos seus habitantes em vista da
austeridade com que o Estado conduzia as polticas tributrias em seus territrios e as penas
que aplicava aos fraudadores do fisco. Se as reformas implementadas merecem louvores, na
aplicao prtica produziram-se os mais deplorveis abusos.
De se enfatizar, por exemplo, os numerosos suicdios que se sucediam
continuamente, no final da Repblica e incio do Imprio, como artifcio utilizado para
ludibriar o fisco. que, como as leis vigentes no permitiam o confisco dos bens, se o
indiciado por sonegao de impostos se matava antes do incio do processo, o suicdio do
acusado antes da sentena tornara-se o meio desesperado a que recorriam os nobres para
deixar aos filhos e iludir as esperanas do fisco.189
Como essa prtica alastrou-se ao longo do tempo, prejudicando as
pretenses dos arrecadadores, os imperadores trataram de fazer do suicdio, que era um meio
de evitar o confisco de bens, a maneira mais segura de chegar confiscao, ao estabelecerem
por meio de leis que:
[...] se a morte no tivesse sido natural e se o acusado tivesse posto fim aos
seus dias por efeito de acusao, o seu gesto equivaleria a uma confisso. De
igual modo, o acusado que tentasse corromper o seu delator seria
185
AYMARD, Andr; AYBOYER, Jeannine. Roma e seu Imprio: as civilizaes da unidade romana. p. 393.
Lactncio foi um pensador cristo de origem latina que viveu de 260 a 325 d. C.
187
BAILEY, Cyril (coord.). O legado de Roma. p. 155.
188
CAMPOS, Diogo Leite de. O sistema tributrio no estado dos cidados. Coimbra: Edies Almedina,
2006, p. 8.
189
VEYNE, Paul. A sociedade romana. Traduao de Maria Gabriela de Bragana. Lisboa: Edies 70, 1990,
p. 80.
186
71
considerado confesso, assim como aquele que tentasse a fuga. S uma
esperana restava aos sucessores de um suicida: provar que o suicdio no se
devera culpa.190
Havia ainda as torturas aplicadas aos contribuintes das cidades

pertencentes s provncias romanas, pelo no pagamento de um tributo devido em ouro e prata
por todos aqueles que se dedicavam ao comrcio exterior, institudo pelo Imperador
Constantino por volta do sculo IV. Quando o prazo fatal para o seu pagamento, chegava:
[...] os chicotes e a tortura eram as armas usadas, fazendo ouvir sua voz
contra aqueles cuja extrema pobreza lhes no permitia dar suprimento a esta
taxa injusta. As mes vendiam os filhos, os pais prostituam as filhas,
obrigados a terem de procurar obter por meio deste deplorvel trfico o
dinheiro que os exatores dos crisrgiro lhe vinha extorquir.191
Como explicita Campos, eis, pois, o legado de Roma em matria

fiscal: o imposto como produto e instrumento de opresso, crescendo medida que se
desenvolve a mquina poltico-administrativa; assente na fora pura, sem referncia
justia.192
Das breves anotaes acerca dos sistemas tributrios adotados durante
o vasto perodo que compreendeu o Estado Romano, observa-se que os abusos na cobrana de
tributos eram bastante intensos e no havia uma preocupao maior com a contraprestao em
servios pblicos aos cidados. Por conseqncia, a resistncia fiscal era generalizada e exigia
o constante emprego da fora para manter a ordem e o cumprimento das normas tributrias.
2.1.3 A tributao no perodo medieval
Em grande parte do perodo medieval, os tributos estiveram

intrinsecamente relacionados ao sistema feudal, onde os suseranos os cobravam dos servos,
em troca de proteo contra ataques inimigos, especialmente dos brbaros, e para oferecer
servios de justia, voltados soluo de conflitos ocorridos no territrio.
Os mais importantes eram a capitao, o censo, a talha, as
banalidades, as prestaes e a corvia. A capitao, ou como era conhecida, imposto por
190
VEYNE, Paul. A sociedade romana. p. 81.

LOT, Ferdinand. O fim do mundo antigo e o princpio da Idade Mdia. Traduo de Emanuel Godinho.
Lisboa: Edies 70, 1968, p. 158.
192
CAMPOS, Diogo Leite de. O sistema tributrio no estado dos cidados. p. 78.
191
72
cabea, atingia somente os servos; o censo era uma espcie de renda cobrada somente dos
viles193 e homens livres; a talha consistia numa certa porcentagem que incidia sobre quase
tudo o que era produzido nas terras dos viles e dos servos; as banalidades eram uma
compensao cobrada pelo senhor feudal pelo uso do moinho da vila, do lagar, dos tonis de
cerveja, do forno do po e para garantir o direito de morar na vila. Os camponeses sujeitavamse ainda ao cumprimento das prestaes, um tipo de hospitalidade forada que tinham o dever
de oferecer periodicamente ao conde ou ao baro local, acolhendo-o na sua residncia por
ocasio das viagens de um para outro lugar, estendendo-se esta obrigao a alojar e alimentar
a comitiva, os cavalos e os ces que os acompanhavam. Por fim, a corvia era uma obrigao
prestada ao senhor feudal por meio de trabalho forado, realizado pelos viles e servos, em
determinados dias da semana, que consistiam em cultivar as terras, construir e reparar
estradas, pontes e represas.194
de se notar que era reduzida a destinao dos tributos para fins
sociais, excetuada a proteo e a assistncia judiciria. Ainda que no fosse de monta elevada,
a falta de retorno, aliada a outros fatores inerentes ao prprio sistema, resultava em pssimas
condies de vida dos trabalhadores. Pelo menos, nas pocas de plantio e colheita, o
campons trabalhava do nascer, ao pr do sol, recebendo pouca recompensa pelos servios.
Seu lar, em geral, era uma cabana miservel, construda de varas tranadas e recoberta de
barro, com piso de cho batido e as camas nada mais eram que caixas cheias de palhas. A
alimentao era grosseira e invarivel, mesmo faltando-lhe quando as colheitas eram ms,
ocorrendo at casos de morte por inanio.195
No obstante, existiam algumas vantagens que contribuam para a
fixao do homem no territrio do feudo, como uma certa garantia de emprego e o princpio
estabelecido no direito feudal de que o campons mantinha-se na terra se esta fosse vendida a
outro suserano, alm do dever de proporcionar condies de subsistncia aos velhos
incapacitados para o trabalho at o fim dos seus dias.196
Para um melhor conhecimento da tributao no perodo medieval,
oportuno enfatizar-se dois fatos que marcaram profundamente a Inglaterra nos sculos XIII e
XIV, no que se refere s relaes entre a Sociedade e o Estado. Antes precisa-se destacar que,
193
Designao dada aos antigos proprietrios livres que, embora ligados a um senhor, eram servos com menos
deveres e mais liberdade, com obrigaes quase sempre bem definidas e que no poderiam ser aumentadas
segundo a vontade do senhor.
194
BURNS, Edward Mcnall. Histria da civilizao ocidental. v. I, p. 329.
195
196
73
para os padres da poca, a Inglaterra j apresentava uma certa estruturao administrativa e
poltica que, embora deficiente, era exemplo para a Europa.
O primeiro fato referido diz respeito Magna Carta de Joo-semTerra, um documento redigido em 1215 pela nobreza e imposta ao rei, como uma limitao
do seu poder sobre as liberdades dos ingleses. Um dos mais conhecidos e debatidos
dispositivos daquele diploma o artigo 12, que faz a seguinte referncia competncia para a
criao de impostos, retirando-a parcialmente dos poderes do rei:
Nenhum imposto ou pedido ser estabelecido em nosso reino a no ser pelo
comum conselho de nosso reino, exceto para resgatar nossa pessoa ou para
fazer cavaleiro nosso filho mais velho ou para casar uma vez nossa filha
mais velha e nesses casos que a contribuio seja razovel, que tudo se passe
de modo semelhante quanto s contribuies da cidade de Londres.197
A incluso de norma disciplinadora dos impostos no texto explica-se,

em grande parte, pelo fato de Joo-sem-Terra ter aumentado demasiadamente o scutagium,
uma taxa de substituio do servio militar, transformando-a em verdadeiro instrumento de
expropriao, sem autorizao do parlamento.198
O artigo 41, ao dispor sobre a livre circulao das mercadorias,
tambm era norma dirigida ao rei, impedindo-o de estabelecer barreiras alfandegrias
abusivas, por meio de impostos criados revelia do legislativo. Em seu texto, assim expressa
a restrio governamental:
Todos os mercadores podero livremente e com toda a segurana sair da
Inglaterra e entrar na Inglaterra, tanto por terra como por gua, para comprar
e vender sem nenhum imposto ilegal, de acordo com os antigos e justos
costumes, exceto em tempo de guerra e se forem de um pas em guerra
contra ns.199
O segundo fato ocorreu em 1381, quando estoura uma grande rebelio

popular que dentre outros motivos figuravam a luta pela liberdade dos camponeses que ainda
continuavam servos dos senhores feudais, a reduo da renda da terra paga pelos rendeiros
aos grandes proprietrios, o descontentamento com a corrupo no governo e a m
administrao de Ricardo II. Mas todos esses fatores de indignao foram unidos por uma
derradeira imposio de um novo imposto de 100.000, que foi lanado sobre o povo para ser
197
GIORDANI, Mario Curtis. Histria do mundo feudal II/1: civilizao. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 1987, p.
75.
198
GIORDANI, Mario Curtis. Histria do mundo feudal II/1: civilizao. p. 75.
199
GIORDANI, Mario Curtis. Histria do mundo feudal II/1: civilizao. p. 74.
74
cobrado de cada habitante com idade acima de 15 anos, como forma de obter recursos para
financiar a guerra contra a Frana. Como milhares de pessoas evitavam o seu pagamento
fugindo dos coletores de impostos, o governo enviou emissrios s cidades para caar os
fugitivos, mas a populao reuniu as foras e desafiou os agentes reais que foram expulsos a
pedradas em Brentwood e noutras regies vizinhas. Grandes comcios foram realizados em
Londres para protestar contra a sua cobrana e os rebeldes rurais foram encorajados a marchar
sobre a capital para obrigar o rei a rever as medidas extorsivas adotadas.
A revolta explode em 6 de junho de 1381 quando um grupo de
coletores que chegava cidade de Kent foi expulso. Nos dias que se seguem, os rebeldes
insuflados por Wat Tyler, saquearam e destruram residncias dos senhores de terra e de
homens ricos em diversas regies, fazendo com que, em muitas cidades, funcionrios do
governo e homens de posses fugissem para outros lugares da Inglaterra. Os rebeldes voltaramse, por fim, contra Londres e l, dentre muitos atos, incendiaram edifcios que continham
documentos de registro de sua servido e informaes sobre os valores de impostos devidos,
alm de assassinar mais de 150 pessoas, entre comerciantes, banqueiros, advogados e
coletores de impostos. Por fim, a revolta foi contida pelo governo a custa de centenas de
execues, obrigando os camponeses vencidos a voltarem para os seus arados e os
trabalhadores zangados aos seus teares.200
nesse perodo tambm que surgem duas histrias que tornaram seus
protagonistas personagens lendrios na luta contra o excesso de tributao. A primeira
ocorreu provavelmente no incio do segundo milnio, na Inglaterra, quando o conde Leofric
de Mercia, diante da insistncia de sua mulher, Lady Godiva, para que reduzisse os impostos
cobrados dos habitantes de Coventry, concordou em atend-la, desde que ela passeasse nua
pelas ruas da cidade, montada num cavalo branco. A incredulidade do marido e a penria da
populao motivaram a esposa a aceitar o desafio e, em respeito ao seu ato de bravura e
humanidade, todo o povo fechou as janelas e no a contemplou. A outra histria que se
confunde mesmo com a fico, a de Robin Hood, em que curiosamente o lema do heri,
retirar dos ricos e distribuir aos pobres, uma das modernas funes que justificam a
cobrana dos tributos.201
200
DURANT, Will. A histria da civilizao: a reforma: uma histria da civilizao europia de Wyclif a
Calvino: 1300-1564. Traduo de Mamede de Souza Freitas. 2. ed. Rio de Janeiro: Record, 1957, v. 6, p. 3438.
201
VELLOSO, Rodrigo. Revista Super Interessante. p. 88.
75
Na Frana do sculo XVI, a populao tambm sofria com as
exigncias desmedidas de tributos, sem uma contrapartida maior em obras e servios. Os
impostos prestavam-se a financiar, de maneira especial os gastos com as guerras, a
manuteno do exrcito, a luxria da corte, as festas e a manuteno dos castelos. Como as
rendas no eram suficientes, a partir de 1522, o governo recorreu a emprstimos e venda de
cargos pblicos (juzes, tesoureiros, inspetores, etc.). A venalidade dos cargos foi incentivada
com a concesso de certos privilgios, tais como algumas isenes de impostos, aumentando a
injustia fiscal e multiplicando o nmero de funcionrios, freqentemente inteis.202
perceptvel que os tributos na Idade Mdia apresentam-se frgeis e
pouco estruturados, especialmente porque, na maioria dos territrios, a prpria noo de
Estado ainda incipiente. que o Estado feudal no conheceu uma relao de sdito de
carter unitrio, nem uma ordem jurdica unitria, nem um poder estatal unitrio,203 no
sentido que se conhece hodiernamente. Mas nesse perodo uma caracterstica continua a
marcar a histria dos tributos; a sua instituio sem a participao e consentimento do cidado
e a pouca aplicao em prol da populao, principalmente, dos mais pobres.
2.1.4 A tributao e a Revoluo Inglesa
Ao se tratar dos aspectos tributrios ocorridos no perodo que

irrompeu a Revoluo Inglesa, busca-se compreender, ainda que em linhas gerais, o espao
temporal compreendido entre o incio da Revoluo Puritana e o fim da Revoluo Gloriosa.
Adota-se assim a abordagem de Arruda, ao entend-las como partes do mesmo processo
revolucionrio, considerando que a verdadeira revoluo deu-se no transcurso da Revoluo
Puritana, entre 1640 e 1649, e que a Revoluo Gloriosa de 1688 foi apenas seu complemento
natural.204
Para entender melhor este perodo, imperioso observar que a
sustentao financeira do Estado dependia, necessariamente, do relacionamento do Rei com o
Parlamento, pois, como diversas medidas exigiam a autorizao deste, a exemplo da liberao
202
Codex, 1972, v. 6, p. 36-38.
203
204
ARRUDA, Jos Jobson de Andrade. A revoluo inglesa. 2. ed. So Paulo: Brasiliense, 1985, p. 7.
76
e obteno de recursos por meio de tributos ou emprstimos, a negao poderia inviabilizar as
aes que o governo pretendia implementar.
Em 1628, sob o comando de Carlos I, a Inglaterra est em guerra com
a Frana e o Rei v-se na contingncia de convocar o Parlamento para ampliar os recursos
pblicos necessrios ao financiamento dos gastos com as tropas. No ano seguinte, eleito
pelo condado de Cambridge, Oliver Cromwell, cidado com fama de incorruptvel, que impe
ao Rei a Petio dos Direitos (Petion of Rights), pela qual o Parlamento exigia o controle do
exrcito e da poltica tributria. Embora Carlos I tenha assinado a petio com grande
relutncia, esperava que o Parlamento autorizasse a cobrana de impostos sobre o comrcio
de l e de couro at o fim do reinado, tornando-os, portanto vitalcios. Como o Parlamento
recusou-se a aprovar rendas fixas e vitalcias, alegando que deveriam ser votadas a cada
momento que fossem necessrias, o Rei decidiu dissolv-lo definitivamente.205
Como represlia, somente voltaria a convocar o Parlamento onze anos
aps, perodo em que, dentre as muitas medidas consideradas arbitrrias, criou e alterou
diversos tributos destacando-se o imposto denominado ship money, que era cobrado
anteriormente somente das cidades porturias, para custear a defesa das costas inglesas pela
marinha real contra os ataques de piratas. Como forma de aumentar a arrecadao, o Rei
decidiu que esse imposto fosse estendido s demais regies do pas e exigido da populao
em geral. Isto fez com que John Hampden, um prspero cidado, primo de Oliver Cromwell,
se recusasse a pagar a nfima quantia de uma libra, no pelo seu valor econmico, mas porque
atentava contra o princpio da necessidade de autorizao do Parlamento. Aps ter sido levado
a diversas cortes, Hampden foi absolvido como decorrncia da forte presso popular, fato que
motivou a populao generalizada recusa ao pagamento de impostos.206
Quando a Esccia (calvinista) invadiu a Inglaterra, em virtude de
Carlos I tentar a implantao do Anglicanismo no Pas, a falta de recursos para financiar o
exrcito, resultado da recusa ao pagamento dos impostos, exigiu que o monarca convocasse o
Parlamento. Quando este entrou em funcionamento em 1640, as reivindicaes que norteavam
a Petio dos Direitos voltaram tona, agora, porm, com muito mais vigor, impondo
definitivamente a proibio do Rei manter um exrcito permanente sob seu comando,
passando-o juntamente com as polticas tributria e religiosa para o controle do Parlamento. O
ship money foi abolido e a aprovao das leis tornou obrigatria a convocao peridica do
205
206
ARRUDA, Jos Jobson de Andrade. A revoluo inglesa. p. 71.

ARRUDA, Jos Jobson de Andrade. A revoluo inglesa. p. 72-73.
77
legislativo, como rgo dotado de autntica legitimao popular. Como o Rei no se
conformou com a perda de seus direitos e sem apoio em Londres, organizou um novo exrcito
que acabou por mergulhar o pas numa violenta guerra civil, que s terminaria com a sua
execuo em 1649.207
Com apoio do exrcito, Oliver Cromwell, o grande lder da revoluo,
governou a Inglaterra at sua morte em 1658, quando assume ento seu filho Richard, sem a
mesma eficincia do pai. Aps breve crise foi deposto e o Parlamento convocou Carlos II para
assumir o trono, em 1660. Carlos reinou at 1685, aceitando as limitaes do poder real e
respeitando as leis, o que lhe proporcionou relativa harmonia com o poder legislativo.208
Quando Jaime II, irmo de Carlos, ascende ao poder em 1685,
empenha-se no restabelecimento do absolutismo e busca seguidamente ampliar a influncia
dos catlicos no governo, alm de cometer inmeras arbitrariedades. Procura revogar o ato de
habeas corpus e outras leis que embaraavam a ao executiva. Em 1688 submete a
julgamento sete bispos anglicanos por descumprimento de ordem real. Apesar de absolvidos,
faz aumentar o descontentamento contra o desrespeito reiterado do rei s leis. Submete, ainda,
trs grandes faculdades de Oxford, corao do anglicanismo, s regras de Roma, expulsando
seus vinte e cinco professores dos cargos por se recusarem a cumprir a nova ordem. Com o
apoio de Guilherme de Orange, da Holanda, o Rei da Inglaterra deposto, sem violncia,
estabelecendo o marco histrico da Revoluo Gloriosa.209
Para garantir a plenitude dos novos direitos, Guilherme assume o
trono britnico mediante a assinatura da Declarao de Direitos (Bill of Rights),210 firmando o
compromisso de aceitar as limitaes de poder submetidas ao rei, a exemplo do impedimento
de aumentar impostos sem a aprovao do legislativo.
As questes tributrias figuram mesmo no centro das discusses que
acenderam as revoltas, porque:
[...] antes que pudesse avanar no seu destino, a Inglaterra teria de tornar-se
ou um despostismo com o controle da Coroa sobre os impostos, como os
207
ARRUDA, Jos Jobson de Andrade. A revoluo inglesa. p. 74-81.

ARRUDA, Jos Jobson de Andrade. A revoluo inglesa. p. 87.
209
TREVELYAN, George McCaulay. A revoluo inglesa. Traduo de Leda Bozacian. Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 1982, p. 22, 32-33, 43.
210
A Declarao de Direitos de 1689, completada pelos direitos de liberdade estabeleceu, em seu artigo 3: O
imposto em dinheiro para uso da Coroa, sob pretexto de prerrogativas reais sem que haja concordncia por
parte do Parlamento, contrrio s leis. (ARRUDA, Jos Jobson de A. Histria moderna e
contempornea. 8. ed. rev. So Paulo: Editora tica, 1977, p. 106).
208
78
seus rivais de alm-mar, ou ento se desenvolver numa nova forma poltica,
tal qual o mundo nunca tivesse visto, um Estado no qual a Cmara dos
Comuns ditaria a poltica do rei e seus ministros.211
Se a inexistncia de lutas armadas transformou-a na mais

conservadora de todas as revolues, pela via dos efeitos foi a mais liberal, pois restaram
fixados no Acordo de Restaurao as bases da relao da Coroa com o Parlamento. Dentre
outras medidas, foi estabelecido, por definitivo, o princpio de que a lei est acima dos reis, a
independncia dos Juzes, a reunio anual do Parlamento, a tolerncia religiosa e a liberdade
poltica.212
A glria da revoluo est precisamente na capacidade dos homens
concretizarem, por meios pacficos, profundas mudanas nas relaes da Sociedade com o
Estado, convergindo idias aparentemente contrrias, em torno de uma aspirao maior, como
nunca se viu antes. Como bem sintetizou Trevelyan:
[...] a expulso de Jaime foi um ato revolucionrio, mas no entanto o esprito
desta estranha Revoluo era o contrrio de revolucionrio. Ela no veio
para acabar com a lei, mas para confirm-la contra um rei violador das leis.
Ela no veio para coagir as pessoas a um modelo de opinio em poltica e
religio, mas para dar liberdade sob e pela lei. Ela era ao mesmo tempo
liberal e conservadora; a maioria das revolues no o so, mas acabam com
as leis e depois toleram apenas uma s maneira de pensar.213
Aps a revoluo, sob o governo de Guilherme, cabia aos funcionrios

do Tesouro a formulao de projetos relativos a impostos que eram submetidos a debates na
Cmara, onde ministros tambm entravam em contato direto com os legisladores para
explicar, defender e modificar as leis, de forma que a Coroa, o Ministrio e o Tesouro
estavam intimamente unidos Cmara dos Comuns pelos mesmos fios condutores.214
Conclui-se, portanto, que na Inglaterra, diferente dos conflitos
anteriores, a luta era para garantir a legitimidade do Parlamento como rgo autorizador da
criao e majorao de tributos, contra o poder autoritrio do rei que insistia em desrespeitar
essa prerrogativa. Com isso, restou fortalecido o princpio da legalidade. Novamente fica a
constatao de que leis tributrias criadas sem o consentimento popular, neste caso por meio
de um parlamento, so causadoras de resistncia fiscal.
211
TREVELYAN, George McCaulay. A revoluo inglesa. p. 12.

213
214
212
79
2.1.5 A tributao e a Revoluo Americana
A Revoluo Americana de 1776 decorreu de uma srie de incidentes

que foram acirrando as divergncias entre a colnia e o Reino da Gr-Bretanha, dentre os
quais, a exigncia desmedida de tributos sobressai como um dos pontos centrais do conflito.
O desejo de independncia foi afirmando-se gradualmente na comunidade americana,
descontente com a poltica adotada pelos ingleses, orientada que era para sufocar as
liberdades e o crescimento econmico.
Aos poucos, os americanos comearam a perceber que a Inglaterra
representava um entrave ao crescimento das novas colnias, sob todos os aspectos, inclusive
poltico, pois no lhes era dado sequer direito a acento no Parlamento ingls. Por outro lado,
ficavam obrigados a cumprir as normas de um legislativo sem representantes, fato que levou
um poltico americano, ao rebelar-se contra os altos impostos, cunhar o lema taxao s com
representao.215
Para elucidar as nuances deste conflito, de extrema valia o estudo de
Herbert Aptheker, em obra investigativa que desnuda as suas mais profundas razes,
apontando
como
principais
aspectos
da
poltica
inglesa,
aes
implementadas
paulatinamente, com o intuito de:

[...] monopolizar o mercado para as manufaturas inglesas, da a restrio
manufatura local; favorecer os mercadores ingleses de pele, os especuladores
de terra, os pescadores, os madeireiros; limitar a navegao somente rbita
dos domnios ingleses e monopolizar os benefcios econmicos, resultantes
desse comrcio; dominar o mais possvel o comrcio de mercadorias
coloniais; controlar o crdito e as finanas da economia colonial; impedir a
expanso da populao em direo ao Oeste; centralizar a mquina poltica
das colnias; estrangular o avano democrtico e diminuir as leis nacionais,
especialmente em termos de arrecadao e de justia; reforar o papel do
militar na vida colonial, elevar a arrecadao necessria para manter as
colnias com seus prprios recursos, e o mais importante, para proteger o
capital ingls ali investido.216
215
216

APTHEKER, Herbert. Uma nova histria dos Estados Unidos: a revoluo americana. Traduo de
Fernando Autran. Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1969, p. 24.
80
Para concretizar a poltica de controle das colnias, o governo ingls
instituiu o julgamento sem jri para certos casos, intensificou o ingresso de funcionrios
pblicos vindos da Gr-Bretanha para assumirem postos na administrao, criou novos e
pesadssimos impostos que se misturavam aos confiscos e concedeu monoplios em favor de
companhias e cidados ingleses. Neste sentido, em 1764, o parlamento ingls promulgou a
Lei do Acar que atualizava os direitos de impostos sobre o melao, o acar, o vinho, a
seda, o caf e os produtos txteis de origem no britnica.217
No ano seguinte, visando aumentar ainda mais a arrecadao, foi
editada a Lei do Selo que impunha taxas elevadssimas sobre quaisquer negcios urbanos ou
rurais, o que provocou uma oposio unnime e instigou a conclamao de representantes das
colnias para o Congresso da Lei do Selo, reunindo duzentos lderes na cidade de New York.
Nele, os comerciantes acordaram que no realizariam nenhuma compra de mercadorias
oriundas da Gr-Bretanha, nem venderiam produtos quele pas, a menos que a Lei do Selo
fosse revogada. A estratgia foi exitosa e o Parlamento ingls retroagiu, revogando a Lei por
absoluta impossibilidade de cobrana do tributo dos contribuintes, porm, em substituio,
criou outros impostos mais amenos.218
Paralelamente aos elevados impostos, funcionava uma vigorosa e
implacvel mquina administrativa para fiscalizar o cumprimento das leis tributrias, odiada
pelos habitantes das colnias e causadora de diversos conflitos. O mais grave incidente
ocorreu em 1772 com a escuna Gaspee, que encalhou prximo cidade de Providncia,
colnia de Rhode Island, quando perseguia um barco colonial que transportava produtos
ilegalmente. Um grupo de pessoas subjugou a tripulao, levando-a para terra e ateando fogo
ao navio. O governo ingls instaurou inqurito e ofereceu recompensa por informaes, mas
aps um ano, as investigaes foram encerradas por no terem sido identificados os
responsveis.219
Em 1773, o Parlamento Britnico instituiu a Lei do Ch, que mantinha
a tributao do produto das colnias e revogava a taxao do ch exportado para a Amrica
pela Companhia das ndias Orientais. Isto proporcionou Companhia, a sua venda por preo
menor ao de qualquer outro comerciante, o que lhe garantiu praticamente o monoplio do
comrcio deste relevante produto na Amrica. Quando essa manobra tributria chegou ao
217
APTHEKER, Herbert. Uma nova histria dos Estados Unidos: a revoluo americana. p. 32.
APTHEKER, Herbert. Uma nova histria dos Estados Unidos: a revoluo americana. p. 34, 65-66.
219
218
81
conhecimento pblico, a luta contra a Lei do Ch intensificou-se pela oposio das massas
sua venda e consumo, inviabilizando por completo a sua comercializao, fato que John
Adams registraria como tendo sido um ato de sublime grandeza, digno de marcar uma poca
na histria.220
Algumas medidas extremas agravaram a crise, como a ocorrida em
Boston, onde comerciantes disfarados de ndios mohawks destruram significativa
quantidade de caixas de ch, tiradas dos pores dos barcos ancorados no porto, episdio que
entrou para a histria norte-americana. A tenso entre a colnia e a metrpole aumentou,
fazendo com que o Parlamento ingls, para no perder o controle, agisse energicamente,
votando as chamadas Leis Intolerveis, de 1774. Por elas, o Porto de Boston ficava interditado
at o ressarcimento dos prejuzos; ao governo de Massachusetts foram concedidos poderes
excepcionais e as tropas inglesas ficariam aquarteladas na cidade de Boston, para impedir
qualquer ato de desobedincia civil.221
Apesar de o incidente caracterizar-se mais como um ato simblico, na
opinio de Wright, o que aqueles homens haviam feito representava nada menos do que o
incio da revoluo, pois foi somente a partir da crise resultante dos desdobramentos
posteriores queles fatos, que alguns lderes foram levados a examinar seriamente a
possibilidade de uma completa independncia da Gr-Bretanha.222
Como decorrncia dos movimentos de revolta contra a administrao
da Coroa surgiram expressivas organizaes, muitas secretas, mas de todas, a maior, mais
numerosa e mais espalhada pelo pas era a dos Filhos da Liberdade, fundada como parte do
esforo pela luta contra a Lei do Selo em 1765.
Foram os Filhos da Liberdade, com atuao desde a Nova Inglaterra at a
Carolina do Sul, que lanaram a idia da solidariedade intercolonial, para
resistncia Inglaterra, idia essa que foi de importncia fundamental para a
constituio do Congresso da Lei do Selo. Foi, igualmente, a semente de
onde brotou o Comit de Correspondncia, o qual, por seu turno,
transformou-se na verdadeira mquina da revoluo.223
V-se que a tributao no foi apenas a centelha e o combustvel

inicial da revoluo, porque das estruturas criadas para fortalecer a resistncia contra as
220
APTHEKER, Herbert. Uma nova histria dos Estados Unidos: a revoluo americana. p. 38-39.
ARRUDA, Jos Jobson de A. Histria moderna e contempornea. p. 150.
222
WRIGHT, Esmond. Washington e a revoluo americana. Traduao de Waltensir Dutra. Rio de Janeiro:
Zahar Editores, 1963, p. 56-57.
223
221
82
taxaes inescrupulosas, nasceram as organizaes que fomentaram posteriormente os ideais
de independncia. Como elucida Aptheker.
A preparao revolucionria observada na questo do ch, a promulgao
das leis mais recentes (Leis intolerveis) e a resistncia a elas opostas,
ressurgiram com o auxlio das mesmas frmulas revolucionrias j tornadas
familiares Comits de Correspondncias, boicotes, convenes provinciais.
Isso culminou com a convocao do Congresso da Lei do Selo, numa forma
mais ampla e melhor organizada, que ficou conhecida na histria como o
224
Primeiro Congresso Continental.
O Primeiro Congresso Continental da Filadlfia ocorrido em setembro

de 1774, de carter no-separatista, foi motivado pela aprovao das Leis Intolerveis e
objetivou a revogao das mesmas, para o que foram enviadas peties ao rei e ao Parlamento
ingls. Com o acirramento das divergncias e o no acatamento dos pedidos, no ano seguinte,
o Segundo Congresso Continental apresentou, dessa vez, um carter separatista. A guerra foi
inevitvel e somente termina com a derrota dos ingleses em 17 de outubro de 1781.225
Observa-se que na Revoluo Americana novamente sobressaem
como motivos determinantes da sua ocorrncia, a expropriao de um povo sobre o outro, por
meio da cobrana de tributos cada vez mais extorsivos, sem a aprovao da populao
contribuidora.
2.1.6 A tributao e a Revoluo Francesa
A Revoluo Francesa decorre de diversas causas que, conjugadas,

fizeram acender os ideais de liberdade e igualdade. As desastrosas guerras que dilapidaram os
cofres do Estado, as seguidas ms colheitas que generalizaram a pobreza, os governos
despticos dos Bourbons, o sistema de privilgios arraigado na Sociedade do velho regime e a
perversa estrutura tributria que cobrava dos pobres e desonerava, em regra, o clero e a
nobreza, incendiaram aos poucos os espritos adormecidos dos franceses.
Em 1788, as classes populares viram uma colheita ruim anunciar a
misria. A seca reduziu enormemente a produo de trigo, o que fez o principal produto de
consumo francs, o po, subir vertiginosamente. Enquanto isso, os tributos absolutamente
224
225
ARRUDA, Jos Jobson de A. Histria moderna e contempornea. p. 151-152.
83
no diminuam, e para a opinio popular, a culpa era dos cobradores de impostos que
aproveitavam para aumentar seus lucros em tempos de carestia.226
Ao retratar a misria em que vivia a populao s vsperas da
Revoluo, Taine escreve que o povo, no Antigo Regime assemelha-se a um homem que
caminha dentro de um lago com gua at a boca; menor depresso do solo, menor
flutuao, perde o p, afunda e se afoga.227
No perodo que antecede a Revoluo, a estrutura fiscal e
administrativa do reino era tremendamente obsoleta e as tentativas de reformas intentadas
entre 1774 e 1776 e mesmo posteriormente, fracassaram diante das presses da aristocracia,
que se recusava a pagar pela crise custa de seus privilgios. A situao agrava-se quando a
Frana se envolve na guerra de independncia americana a um custo financeiro elevadssimo,
decretando, de vez, a bancarrota das finanas pblicas. Os gastos excedem ento a 20% das
receitas, pois somente as despesas com os servios da dvida, a guerra, a marinha e a
diplomacia consumiam um quarto de todas os recursos.228
Naquela ocasio, os impostos, a grande fonte de recursos, agrupavamse basicamente em dois tipos principais. Primeiro havia os impostos diretos que eram
compostos pela talha,229 a capitao ou imposto por cabea,230 e a vintena ou imposto sobre
226
LEFEBVRE, Georges. A revoluo francesa. Traduo de Ely Bloem de Melo Pati. So Paulo: Ibrasa, 1966,
p. 121-122.
227
LEFEBVRE, Georges. O Grande medo de 1789: os camponeses e a Revoluo Francesa. Traduo de
Carlos Eduardo Castro Leal. Rio de Janeiro: Campus, 1979, p. 25.
228
HOBSBAWM, Eric J. A era das revolues: Europa 1789-1848. Traduo de Maria Tereza Lopes Teixeira e
Marcos Penchel. 9. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1996, p. 76.
229
A taille, abolida na Frana aps a Revoluo de 1789, era um imposto essencialmente feudal, arrecadado
pelos senhores sobre seus vassalos, excludos os nobres e os eclesisticos. O tributo era assim denominado
porque, sendo os coletores analfabetos, marcavam a repartio do lanamento em uma taille de madeira.
Em tese, a taille era um imposto repartido proporcionalmente riqueza de cada contribuinte, avaliada
arbitrariamente pelos coletores. Mas antes de ser repartida entre os contribuintes, era dividida por regies e
por cidades, de forma que os totais e sub-totais eram de responsabilidade solidria dos habitantes de cada
provncia ou de cada cidade. Habitualmente, sua cobrana era arrendada a contratadores que adiantavam
parte de seu valor ao tesouro real. (GODOY, Jos Eduardo Pimentel de. Glossrio de tributos e impostos
antigos do mundo todo. p. 141).
230
Tributo direto institudo em 1695, como imposto de guerra extraordinrio, e por ocasio da sua restaurao
em 1701, foi tornado permanente. (GODOY, Jos Eduardo Pimentel de. Glossrio de tributos e impostos
antigos do mundo todo. p. 65)
84
a renda.231 O clero, graas ao princpio medieval de que a propriedade da Igreja no podia ser
tributada pelo Estado, no estava sujeito ao pagamento da talha nem da vintena, enquanto os
nobres, em particular os de maior poder, valiam-se da influncia junto ao governo para obter
isenes de praticamente todos os tributos diretos. Como conseqncia, o nus da carga
tributria direta recaa sobremaneira sobre o povo, ou seja, o Terceiro Estado, sacrificando
especialmente os camponeses e a burguesia. Por sua vez, os impostos indiretos, em que a
tributao era embutida no preo das mercadorias e pagas pelo consumidor, compreendiam os
direitos sobre mercadorias importadas do estrangeiro ou de uma provncia francesa para outra
e a gabela que era uma espcie de imposto sobre o sal.
A gabela figurou no centro das revoltas populares que fomentaram os
ideais da Revoluo Francesa e mesmo em perodos passados, foi geradora de
inconformismos e levantes sociais, em vista do carter expropriatrio com que fora
concebida. que, na Frana, o sal era monoplio do Estado, e cada habitante era obrigado a
comprar anualmente pelo menos sete libras desse artigo, entretanto, o governo por meio de
seus agentes, acrescia ao custo de produo, uma taxao que aumentava em cinqenta ou
sessenta vezes o seu verdadeiro valor.232
Criada em 1341, logo nos anos seguintes a gabela comeou a ser
causa geradora de insatisfao popular, quando da instituio do sistema de monoplio
estatal do sal e a fixao de penas rigorosas aos comerciantes que ousassem vend-lo em seus
estabelecimentos. No ano de 1382, em Paris, um simples grito de abaixo a gabelle!,
proferido por um vendedor de frutas, no momento em que era autuado pela fiscalizao, fez
aflorar a ira contida dos comerciantes contra os cobradores de impostos que foram
assassinados pelos revoltosos. A populao armou-se e a rebelio somente foi contida aps
muito esforo e rigor das foras policiais.233
231
Imposto extraordinrio, criado apenas para propiciar recursos poca da Guerra da Sucesso da Espanha, em
1710, sob o nome de Dixime (dcimo). Era um imposto geral que incidia sobre quaisquer espcies de
rendimentos, inclusive, sobre as rendas das classes privilegiadas, at ento isentas, porm logo o clero
conseguiu se isentar, pagando uma contribuio voluntria ao fisco real. Era lanado mediante declarao
obrigatria e impunha penalidades severas para os no declarantes ou que apresentavam declaraes falsas. A
exemplo dos sistemas modernos, para rendimentos decorrentes de salrios e aluguis havia reteno na fonte.
Embora tenha sido abolida e restabelecida por diversas vezes, em 1756 foi recriada com Vingtime (vintena),
causando reclamaes e resistncia generalizada. (GODOY, Jos Eduardo Pimentel de. Glossrio de
tributos e impostos antigos do mundo todo. p. 150).
232
BURNS, Edward Mcnall. Histria da Civilizao Ocidental. Traduo de Lourival Gomes Machado,
Lourdes Santos Machado e Leonel Vallandro. 23. ed. Porto Alegre: Editora Globo, 1981, v. II, p. 595-596.
233
GODOY, Jos Eduardo Pimentel de. Glossrio de tributos e impostos antigos do mundo todo. p. 105.
85
Embora continuasse monoplio estatal, em 1760, a comercializao
do sal ficava exclusivamente ao encargo dos contratadores gerais,234 que eram tambm
responsveis pela arrecadao regional dos impostos. Com a estruturao de um sistema
extremamente eficiente, controlavam todas as etapas do produto, desde a compra das salinas,
remessa para embalagem em sacas, armazenagem em grandes depsitos particulares,
fortemente guardados, at a entrega aos consumidores, ou no caso de locais distantes, para
depsitos menores, devidamente autorizados para a venda. Para manter um melhor controle,
todas as etapas de circulao do sal deviam estar acompanhadas de fatura prpria, recibo em
duplicata e, via de regra por guardas, objetivando evitar riscos de fraudes, desvios ou roubo.235
Como a grande maioria dos consumidores era pobre, tornaram-se
prisioneiros desse surpreendente sistema de controle e taxao. Naquela poca, as famlias
no concebiam viver sem esse produto bsico, s lhes restando o contrabando, pois o sal
comprado alm da fronteira do pas podia ser adquirido por um preo imensamente menor que
o cobrado pelos contratadores.
Num esforo para deter os contrabandistas, o Estado
estabeleceu sentenas rigorosas: chibata, marca a ferro em brasa, gals ou (no caso de assalto
aos guardas) morte na roda.236
Denota-se que o Estado imps s classes menos favorecidas, uma
espoliao legalizada, custa de benefcios fiscais concedidos ao clero e nobreza. A
implementao deste modelo, por meio de uma tributao extremamente desigual que era
executada, principalmente, pelos contratadores gerais, transformou-os na confluncia dos
sentimentos de indignao dirigidos ao Antigo Regime. que os contratadores eram um
Estado dentro do prprio Estado, tamanho o poder que detinham como especuladores dos
dbitos e exploradores do povo.
Os contratadores inspiraram uma averso desproporcional porque eram no
o elemento mais reacionrio na mquina fiscal do Estado, e sim os mais
violentamente eficientes. Foi nos arrendamentos de impostos que o abismo
entre o povo que pagava e o que o tesouro real recebia se tornou mais
gritante. O fato de que seu lucro ou a diferena entre o que coletavam e o
que pagavam coroa permaneceu como um segredo comercial no
234
Sistemtica adotada desde o antigo Egito pelo qual particulares, especialmente empresrios, burocratas e
soldados, substituam o Estado nas funes de arrecadar tributos, mediante o pagamento de certa renda.
(MADEIRA, Mauro de Albuquerque. Letrados, fidalgos e contratadores de tributos no Brasil colonial.
Braslia: Coopermdia, Unafisco/Sindifisco, 1993, p. 99-100)
235
SCHAMA, Simon. Cidados: uma crnica da Revoluo Francesa. Traduo de Hildegard Feist. So Paulo:
Companhia das Letras, 2000, p. 78-79.
236
SCHAMA, Simon. Cidados: uma crnica da Revoluo Francesa. p. 79.
86
contribuiu para amenizar esse esteretipo de um bando de ladres vorazes
agindo com autorizao da monarquia. Se houve um smbolo da
empedernida irresponsabilidade do Ancien Regime com relao s
necessidades bsicas do povo, os contratadores gerais a incorporaram em
suas pessoas coletivas e individuais.237
No foi por acaso que um dos primeiros atos e dos mais

espetaculares do grande levante de Paris em julho de 1789, foi pr abaixo a parede da
alfndega dos contratadores construda para deter os contrabandistas. Em seguida, sucessivos
incndios foram levados a cabo nas construes que abrigavam as barreiras de cobrana dos
impostos nas entradas dos municpios. A maioria dos contratadores foram presos, e aps
julgados, muitos foram condenados morte na guilhotina, inclusive o grande qumico
Lavoisier, numa das maiores execues em massa ocorridas na Revoluo.238
Os fatos apresentados entremostram a importncia da anlise histrica
dos tributos no volver dos conflitos que desencadearam a Revoluo, por vezes relegada ao
esquecimento pelos historiadores da atualidade, como bem esclarece Schama.
Se h um aspecto do quadro tradicional da monarquia que as pesquisas
recentes no revisaram o do dio eloqente em quase todas as camadas
sociais (porm cada vez mais intenso na base da hierarquia) ao aparato de
239
coletar impostos tanto do Estado como do seigneur. Como testemunham
as cartas de queixas (Cabiers de dolances) que acompanhavam as eleies
aos Estados Gerais, aqueles que cobravam impostos em nome do rei eram
inimigos do povo. No mais modesto nvel social essa execrao recaa sobre
o infeliz indivduo investido da funo de coletor local da taille. Se ele
deixasse de apresentar a importncia estabelecida pelo intendant,240 podia

pagar com sua propriedade e at mesmo com sua liberdade. No entanto, se
era eficiente, podia sofrer um destino ainda pior: o de ser punido pelos
aldees na calada da noite.241
Em resumo, a Revoluo Francesa decorreu do descontentamento com

a profunda desigualdade social que se apresentava naquele perodo; transformada em iderio
237

MOUSNIER, Roland; LABROUSSE, Ernest. O sculo XVIII: a sociedade do sculo XVIII perante a
revoluo. Traduo de Vtor Ramos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1995, v. XII, p. 78, 104.
239
Seigneur era quem detinha o seigneuriage, que consistia no direito que cabia ao rei sobre a fabricao de
moedas, mas que, freqentemente, foi usurpado ou estendido aos senhores feudais e at aos bispos e abadias.
Em geral, o proveito que os reis e senhores tiravam das moedas era a diferena entre o valor nominal do
dinheiro e o seu valor real intrnseco. (GODOY, Jos Eduardo Pimentel de. Glossrio de tributos e
impostos antigos do mundo todo. p. 137).
240
Intendant era um administrador de tributos que tinha a seu cargo a direo de uma regio, fixando o valor
que competia a cada um pagar.
241
238
87
poltico pelos seus lderes, e levada a cabo pela revolta popular contra a cobrana de tributos
expropriatrios, notadamente das classes mais pobres, em favor de uma pequena elite
dominante.
2.2 ASPECTOS HISTRICOS DA TRIBUTAO NO BRASIL
Na histria do Brasil, muitas foram as revoltas contra a tributao.

Ainda no perodo colonial ocorreram conflitos desta natureza, tornando-se mais intensos no
ciclo do ouro, a partir do sculo XVIII, quando eclodiram diversos movimentos contra os
elevados impostos exigidos pelo reino de Portugal.
J no incio do perodo colonial, a drenagem de recursos para a
metrpole, executada especialmente atravs dos tributos cobrados pela coroa, fez com que o
Padre Antnio Vieira volvesse seus sermes contra a rapinagem desmedida, denunciando a
sangria do patrimnio nacional como a mais grave doena que acometia o Brasil, como se
observa em sua mensagem sob forma de pregao ao vice-rei Marqus de Montalvo, na
Bahia.
E como tantos sintomas lhe sobrevm ao pobre enfermo, e todos acometem
cabea e ao corao, que so as partes mais vitais, e todos so atrativos e
contrativos do dinheiro, que o nervo dos exrcitos e das repblicas, fica
tomado todo o corpo e tolhido de ps e mos, sem haver mo esquerda que
castigue, nem mo direita que premie; e faltando a justia punitiva para
expelir os humores nocivos e a distributiva para alentar e alimentar o sujeito,
sangrando-o por outra parte os tributos em todas as veias, milagre no
tenha expirado.242
Para concretizar o intento de retirada pacfica das riquezas da terra

brasileira no perodo colonial, o governo adota uma administrao centralizada, controlada
por portugueses, que melhor se adequava finalidade expropriatria que a coroa lhe delegara
como principal funo. Para melhor atingir os objetivos almejados, estruturou ainda o poder
de forma a manter o povo obediente e serviente s ordens imperiais. Neste vis, Faoro
esclarece que o quadro administrativo da colnia se completa com a presena de quatro
figuras, que acentuam e reforam a autoridade metropolitana: o juiz, o cobrador de tributos e
242
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 3. ed. rev. So Paulo:
Globo, 2001, p. 199.
88
rendas,243 o militar e o padre.244 A Fazenda projeta-se em torno da economia e da Sociedade,
e nesse perodo, os tributos j consumiam a quarta parte da produo colonial, num sistema
que representava mais uma retirada de renda para favorecer certos grupos do que para a
cobertura de necessidades pblicas. Para os cidados que contribuam custa de pesado
esforo, o leite ordenhado da colnia chegava diludo e aguado aos reais beios,245 porque
pouco retornava sob a forma de servios ou obras pblicas.
Era assim um modelo de duas vertentes e um s interesse. Ao mesmo
tempo em que ocorria a apropriao das rendas tributrias por meio da cobrana extorsiva de
impostos sobre a atividade econmica da populao, tem lugar tambm a injusta aplicao
dos recursos arrecadados. que as receitas tributrias no se destinavam, nem se
redistribuam inteiramente entre a populao. O alvo visado pela dura atividade financeira era,
especialmente, o pagamento de benefcios nobreza, reduzida a pedinte de favores e rendas.246
Apesar da passividade que se tem atribudo ao povo brasileiro, foram
freqentes os episdios de descontentamento e revolta, por vezes de grande intensidade,
originados pela explorao cada vez maior de Portugal, por meio da extorso fiscal,
corrupo, nepotismo e prepotncia. A voracidade de Portugal sobre a colnia brasileira
explicava-se pelo seu crescente empobrecimento, decorrente da perda de suas receitas na
sia, das constantes invases e guerras contra os holandeses e espanhis e o custo, cada vez
mais elevado, para manter a corte parasitria que onerava os cofres pblicos.247
Antes mesmo da expanso mineradora, quatro grandes tenses
ocorreram no sculo XVII, figurando entre as causas, com maior ou menor intensidade, os
tributos.
A primeira rebelio que se tem notcia no Brasil, motivada por
questes tributrias, ficou conhecida como a Revolta da Cachaa e ocorreu em 1660,
quando o recm empossado governador da capitnia do Rio de Janeiro, Salvador de S e
243
No Brasil, desde o seu descobrimento, a arrecadao dos tributos foi, em grande parte, confiada a particulares,
denominados contratadores, mediante paga de uma determinada quantia. A escolha dos contratadores era
precedida de uma licitao, recaindo sobre quem ofertasse maior lance para arrematar as rendas reais. A
sistemtica de arrendamento do direito de cobrana de impostos foi concedida inicialmente a Ferno de
Noronha sobre a comercializao do pau-brasil e foi adotada depois durante o resto da poca colonial,
extinguindo-se somente no final do perodo imperial. (GODOY, Jos Eduardo Pimentel de. Dicionrio de
histria tributria do Brasil. Braslia: ESAF, 2002, 43-44)
244
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. p. 216.
245
246
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. p. 261-262.
247
DEL PRIORE, Mary; VENNCIO, Renato Pinto. O livro de ouro da histria do Brasil. Rio de Janeiro:
Ediouro, 2001, p. 134.
89
Benevides, homem rico e com fama de corrupto, ordenou de imediato a cobrana de novos
impostos. Como o objetivo era financiar o aumento do contingente da tropa, para melhor
controlar os moradores, a populao, liderada por Jernimo Barbalho Bezerra, que se
destacou na luta contra os holandeses, exigiu a anulao dos mesmos. Pressionado, o
governador foi deposto e substitudo por Tom Correia de Alvarenga que, para amainar o
conflito, extinguiu a cobrana, mas transferiu a taxao para as vendas de carne e cachaa. A
medida dissimulada incitou novos protestos que resultaram na fuga de Alvarenga. Esta foi a
oportunidade aproveitada por Salvador de S para retornar e, com ajuda de foras militares,
invade a cidade e reconquista o poder, perdoando a maioria dos moradores envolvidos e
revogando as medidas tributrias que haviam dado origem rebelio, mas condenando
Jernimo morte por enforcamento seguido de esquartejamento.248
O segundo movimento, a Guerra dos Mascates, ocorreu em 1710 em
Pernambuco e, apesar de tratar-se de um conflito envolvendo somente senhores de engenho
de Olinda e comerciantes do Recife, os mascates, que eram em sua maioria portugueses, os
tributos estavam indiretamente relacionados s causas do movimento.
Olinda era uma cidade tradicionalmente dominada por ricos senhores
de escravos, que eram tambm senhores de terras e dos engenhos de acar, e onde ficavam
sediados, o governo da capitnia, o Senado da Cmara e as tropas de defesa da terra. No
obstante Recife ser uma comarca subordinada Olinda, distante poucos quilmetros, com o
decorrer do tempo, passou a ser mais populosa e mais rica que a sede, mas sem direito
representatividade na Cmara.249
Aos poucos, os comerciantes de Recife passaram a financiar os
senhores de engenho de Olinda, tornando-se grandes credores dos produtores de acar e
apropriando-se das propriedades como pagamento de dvidas. Aos senhores de engenho,
somente lhes restou contraporem-se por meio do poder da Cmara Municipal, impondo
impostos cada vez mais altos aos comerciantes como forma de lhes reduzir o poder
econmico.250
A situao agrava-se quando o novo governador da capitania de
Pernambuco, Sebastio de Castro Caldas, decide instalar-se em Recife, elevando-a categoria
248
DEL PRIORE, Mary; VENNCIO, Renato Pinto. O livro de ouro da histria do Brasil. p. 135-136.
CORRA, Viriato. Histria da liberdade do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1974, p.
40.
250
AMED, Fernando Jos; NEGREIROS, Plnio Jos Labriola de Campos. Histria dos tributos no Brasil. So
Paulo: Edies SINAFRESP, 2000, p.119-121.
249
90
de vila independente. Os olindenses revoltados insultam abertamente o governador, que
determina inmeras prises de figuras importantes. O fato faz insuflar a populao que
marcha sobre Recife e entra vitoriosamente sem disparar as armas, obriga a fuga de Castro
Caldas e liberta os presos.251
A Guerra dos Mascates termina em 1711 com a interferncia da coroa,
apoiando os comerciantes portugueses, confirmando a condio de Vila a Recife e centro
principal da capitania de Pernambuco, e demonstrando, mais uma vez, que a corte era fiel
defesa dos interesses da gente de Portugal.
A terceira revolta, embora pouco conhecida, irrompe na Bahia, em
1711, sob a designao de o Motim do Maneta, tendo por causas a introduo de algumas
medidas pelo governador geral Pedro de Vasconcelos e Sousa que resultaram na instituio de
um imposto incidente sobre todos os artigos importados, a cobrana de taxas sobre escravos e
a majorao do sal.252 Seguindo ordens de Lisboa, tinham por objetivo levantar recursos para
reforar a defesa contra o risco de ataques dos franceses, como ocorrera no ano anterior no
Rio de Janeiro por Joo Francisco Duclerc, sob o poderio de cinco navios de guerra e mil
homens armados. A opresso fiscal viera num momento de carestia, o que fez os amotinados,
sob a liderana de Joo de Figueiredo da Costa, alcunhado o Maneta, depredarem e
incendiarem casas de suspeitos de serem coniventes com a criao dos novos tributos. O
governador, julgando-se sem foras para se fazer respeitar e sendo infrutfera a tentativa de
soluo pacfica, decidiu capitular, aceitando as exigncias dos rebelados de suspender os
aumentos de impostos e taxas e concedendo anistia geral aos devedores.253
A quarta rebelio expressiva deste perodo ocorreu um 1720 em Vila
Rica, e embora no tenha apresentado um carter nacional, considerada a precursora dos
ideais dos inconfidentes. O levante estava relacionado ao inconformismo dos mineradores
contra os abusos das autoridades fiscais na cobrana do quinto sobre o ouro. Como havia
desconfiana do governo que parte do metal era desviado para evitar o pagamento dos
impostos, o rei D. Joo V proibiu em 1719 o seu transporte, comrcio e exportao em p,
obrigando que, depois de extrado das minas, o ouro deveria ser levado para as casas de
251
CORRA, Viriato. Histria da liberdade do Brasil. p. 41-42.

A taxa sobre o sal subira de 480 para 720 ris, o novo imposto de importao foi institudo com alquota de
10% sobre produtos importados e a taxa sobre escravos trazidos da Costa da Mina e de Angola aumentou de
trs para seis cruzados por cabea. (DEL PRIORE, Mary; VENNCIO, Renato Pinto. O livro de ouro da
histria do Brasil. Rio de Janeiro: Ediouro, 2001, p. 144)
253
HOLANDA, Srgio Buarque de (Coord.). Histria geral da civilizao brasileira: a poca colonial. 3. ed.
So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1973, t. I, v. 2, p. 29, 32.
252
91
fundio, para ser fundido em barras e descontada a quinta parte diretamente aos cofres da
coroa. Os sublevados, aps destrurem a casa do Ouvidor, renem-se em nmero de quase
dois mil e marcham em direo Vila Rica, sob o comando de Filipe dos Santos. Por conta
disso, o Governador da capitania, Conde de Assumar, temendo a derrota, cede inicialmente
s exigncias dos revoltosos, assinando compromisso de aceite das reivindicaes, porm,
logo aps, age rapidamente, prendendo os chefes desprevenidos e contendo a insurreio. Os
presos responsveis pelo levante, exceo de Filipe dos Santos, foram enviados Lisboa e,
aps algum tempo, libertados. Filipe dos Santos pagou com a vida, sendo enforcado no largo
da Cmara de Vila Rica.254
A mais conhecida de todas as revoltas, a Inconfidncia Mineira, foi o
sintoma mais bem definido e acentuado de que somente a fora conseguiria libertar o Brasil
da opresso portuguesa. Nunca os gravames tributrios foram to pesados, atingindo a todos
indistintamente, ainda que somente as classes mais ricas e instrudas percebessem com maior
sensatez as iniqidades da poltica da coroa e j no se conformavam que a maior parte da
riqueza da colnia flusse para Lisboa, por meio de impostos ou atravs dos lucros.255 A
retirada de metais preciosos do pas remetidos para Portugal apresenta mesmo nmeros
impressionantes. Somente em ouro, no perodo compreendido entre 1691 a 1875, foram
contabilizados a extrao de 1.037.050 quilos, o que possibilitou coroa financiar uma vida
de luxo e gastos absurdos s custas do Brasil.256 A riqueza extrada das veias abertas na terra
brasileira era inexoravelmente a causa da sua prpria pobreza e, conseqentemente, da
abundncia alm mar.
O lento esgotamento das aluvies aurferas no arrefecia os nimos de
Portugal, fazendo com que a populao adotasse mecanismos engenhosos para fugir s suas
imposies tributrias. dessa poca, por exemplo, a utilizao dos famosos santos-do-pauoco, que eram imagens de santos, construdas em madeira, com interior oco, com a
finalidade de transportar ouro e pedras preciosas para fugir da tributao imposta pela coroa
portuguesa.257
254
SERRANO, Jonathas. Histria do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: F. Briguiet & Cia. Editores, 1968, p. 231235.
255
POMBO, Rocha. Histria do Brasil: a formao do esprito de ptria. Rio de Janeiro: W. M. Jackson Inc.
Editores, 1947, v. 3, p. 208-209.
256
TAPAJS, Vicente. Histria do Brasil. 13. ed. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1967, p. 362-363.
257
TORRES, David et. al. Revelando o Sistema Tributrio Brasileiro. So Paulo: Edies SINAFRESP,
2003, p. 473.
92
Para combater os desvios, o governo instituiu em 1750 a incidncia do
quinto, sobre uma produo estimada de 500 arrobas, que deveria equivaler a uma
arrecadao de 100 arrobas de ouro anuais. Nos perodos em que a meta no fosse atingida,
seria fixada periodicamente a derrama para exigir da populao a diferena, para a qual todos
os habitantes, mineradores ou no, eram obrigados a contribuir, calculando-se as
contribuies de acordo com as posses de cada um. De 1774 a 1785 a arrecadao mdia
anual reduziu para 68 arrobas, restando populao a obrigao de contribuir com 384
arrobas adicionais ao final desse perodo.258
Quando em 1788 foi substitudo o governo da capitania baiana Luiz
da Cunha Menezes, depois de uma srie ininterrupta de vexaes e tiranias, de escndalos e
desmandos, seguidos de imposies descomunais, fora de todas as medidas, as dvidas j
avultavam a perto de 540 arrobas de ouro, somente com o quinto. Ao assumir o comando, o
Visconde de Barbacena viera com ordens expressas de reparar os prejuzos que h muito
vinha sofrendo a real Fazenda, por meio de derramas e execues de todas as dvidas em
atraso.259
O castigo anunciado causou desvarios de toda ordem, dentre eles o de
fugir da desgraa por meio de um xodo geral, mediante a retirada em massa para o fundo dos
sertes, at onde no chegasse a fora do governo. nesse momento que surgem os
insurgentes da inconfidncia e se propem libertar o pas mediante uma revolta que iniciaria
exatamente no dia em que comeasse a derrama. Diante do inconformismo da populao, do
aceite de todos os chefes de prestgio da capitnia, do apoio aparente de toda tropa de linha,
das condies de fcil defesa do pas e da adeso de So Paulo e do Rio de Janeiro, os
conjurados tinham to segura confiana no triunfo que no faziam mais mistrio de coisa
alguma. Com isso, o governador logo tomou conhecimento dos acontecimentos que eram
tramados e cautelosamente tratou de adotar medidas para desmantelar o movimento.260
Em viagem ao Rio de Janeiro, o Lder Joaquim Jos da Silva Xavier, o
Tiradentes, foi preso, aps ter sido delatado por Joaquim Silvrio dos Reis, o mesmo
ocorrendo com todos os suspeitos da sublevao. A execuo de Tiradentes foi preparada
criteriosamente para ser uma grande cerimnia, com a presena de autoridades ilustres,
vigoroso aparato militar e macia presena dos habitantes, temerosos de sanes. Tudo se fez
258
HOLANDA, Srgio Buarque de (Coord.). Histria geral da civilizao brasileira: a poca colonial. p. 395396.
259
POMBO, Rocha. Histria do Brasil: a formao do esprito de ptria. p. 213, 217.
260
POMBO, Rocha. Histria do Brasil: a formao do esprito de ptria. p. 218-220.
93
para que a cena ficasse fortemente guardada na memria da populao e desencorajasse
qualquer desejo futuro de afronte ao poder da rgia majestade portuguesa.261
A conjurao baiana ou dos alfaiates, ocorrida apenas sete anos aps o
desfecho da Inconfidncia Mineira, resultou da repercusso que as novas correntes
ideolgicas da Revoluo Francesa impingiram nos homens cultos de Salvador. Foi ainda
profundamente estimulada pela insatisfao que brotava, especialmente, das classes
populares, as mais atingidas pelos altos preos dos gneros alimentcios e a pesada carga de
impostos.262
Em agosto de 1798, cerca de seiscentos freqentadores de uma
associao secreta denominada Cavaleiros da Luz, defensores da independncia, comearam a
afixar em lugares pblicos e igrejas da cidade, panfletos insuflando os habitantes locais, com
as palavras: animai-vos povo baianense, que est por chegar o tempo feliz da nossa
liberdade; o tempo em que seremos todos irmos, tempo em que seremos todos iguais.263 O
manifesto trazia duras crticas coroa, referindo-se, inclusive, aos altos impostos, com os
seguintes dizeres.
Considerando os muitos e repetidos latrocnios feitos com os ttulos de
imposturas, tributos e direitos que so cobrados por ordem da Rainha de
Lisboa e no que respeita inutilidade da escravido do mesmo Povo to
sagrado e digno de ser livre, com respeito liberdade e qualidade ordena,
manda e quer que para o futuro seja feita nesta cidade e seu termo a sua
revoluo para que seja exterminado para sempre o pssimo jugo reinvel na
Europa.264
Ao chegar ao conhecimento das autoridades que um dos suspeitos era

Domingos da Silva Lisboa, as lideranas dos revoltosos apressaram-se em organizar um
levante armado, esperando o apoio popular, mas era tarde demais. Dezenas de adeptos foram
presos, alguns sentenciados ao degredo e trs dos mais ativos, Lucas Dantas, Joo de Deus e
Manuel Faustino foram condenados morte por enforcamento. Seus corpos foram
esquartejados, enfiados em estacas e espalhados pela cidade de Salvador.265 Contudo desta
vez, tudo se fez sem grande conhecimento, pois restara comprovado pelos acontecimentos
261

DANTAS, Jos. Histria do Brasil: das origens aos dias atuais. So Paulo: Moderna, 1989, p. 82.
263
KOSHIBA, Luiz. Histria do Brasil no contexto da histria ocidental. 8. ed. rev., atual. amp. So Paulo:
Atual, 2003, p. 157.
264
KOSHIBA, Luiz. Histria do Brasil no contexto da histria ocidental. p. 157.
265
DANTAS, Jos. Histria do Brasil: das origens aos dias atuais. p. 83.
262
94
recentes que o temor da severa punio no amainava os espritos libertrios dos liberais da
Bahia e Minas Gerais.
Passados muitos anos, os brasileiros continuam a dar sinais claros de
que no aceitam mais o jugo portugus, no se resignando a tolerar o opressivo e humilhante
regime da coroa.
A Revoluo Pernambucana de 1817 um dos ltimos movimentos
que precedem a independncia, entremostrando a revolta contida e a aspirao cada vez mais
latente de liberdade. Duas eram as causas que provocavam queixas cada vez mais intensas e
indignao na populao. A primeira dizia respeito ineficincia do governo. No havia
policiamento e sequer um mnimo de higiene; as ruas do Recife viviam imundas, os
malfeitores campeavam livremente nas ruas. As escolas eram to poucas que milhares e
milhares de crianas no tinham onde obter instruo. A justia s punia pobres.266 A
segunda causa de revolta era a tributao, porque havia uma coisa pior do que a incapacidade
governamental: era a exorbitncia dos impostos. proporo que a capitania ia enriquecendo,
os impostos cresciam. Podia-se dizer que s se trabalhava para pagar impostos.267
Portanto, a sangria das riquezas pernambucanas por meio dos tributos,
corroborado pela quase ausncia de quaisquer aes do governo na regio, foram as causas
principais do levante da populao. V-se que os representantes da coroa portuguesa
continuavam fiis poltica de financi-la com recursos da colnia, e, assim, medida que
Pernambuco vai se tornando uma capitania prspera, mais pesada se vai fazendo a mo
insofrevel do fisco.268
Com a vinda da famlia real para o Brasil, o peso dos impostos
aumentou, pois agora a Colnia tinha de suportar sozinha as despesas da Corte e os gastos das
campanhas militares que o rei promoveu no Rio da Prata.269 Para os nordestinos, com a
transferncia do governo para o Rio de Janeiro nada mudara. O sentimento que reinava era de
que o poder continuava distante, como se estivesse em Lisboa.
A revoluo explodiu quando, diante dos fortes indcios de
conspirao, o governador Caetano Montenegro mandou prender civis e militares suspeitos de
participarem do movimento. Na ao foi morto o Brigadeiro Barbosa de Castro e seu
266

268
POMBO, Rocha. Histria do Brasil: a formao do esprito de ptria. p. 367.
269
FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. 11. ed. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2003, p. 127128.
267
95
ajudante. O fato fez propagar uma onda de violncia incontida contra os membros do governo
obrigando-o a refugiar-se com parte da tropa e leais seguidores na fortaleza de Brum, mas
logo decidiu capitular diante da impossibilidade de reao. Sua vida foi poupada, permitindolhe regressar ileso para o Rio de Janeiro.270
O governo provisrio constitudo sob a forma republicana foi
composto por uma junta, reunindo para isso alguns chefes dos mais prestigiados.
Imediatamente redigiram um manifesto populao estabelecendo a nova ordem em que,
dentre outras medidas importantes tendentes a repor os negcios pblicos em funcionamento,
aboliram-se alguns impostos que tinham sido criados recentemente e que provocaram
instantes protestos do povo.271 Destarte, a forte soma dos graves impostos, que
sobrecarregavam a agricultura e o comrcio, desaparecia pouco a pouco; e sem prejuzo do
bem pblico, pois o governo portugus, que os havia decretado, a dissipava sem a mnima
utilidade.272
A revolta estendeu-se ao Cear, Paraba e ao Rio Grande do Norte,
mas o governo revolucionrio durou pouco mais de dois meses. Em meados de abril, uma
esquadra iniciou o bloqueio cidade de Recife, causando uma rpida escassez de vveres e
obrigando a fuga de parte dos habitantes. Uma tropa enviada por terra avanava, colocando os
revoltosos em situao desesperadora, desmantelando, por fim, a resistncia e aniquilando as
pretenses de uma repblica independente. Os lderes foram caados e a sentena, cumprida
com rigor, ordenava que todos fossem executados e as cabeas fossem pregadas em postes
para servir de exemplo.273
Se as revoltas contra as iniqidades da coroa foram todas debeladas
pelas foras reais, no foram de todo infrutferas, fazendo mesmo com que reascendesse, cada
vez com mais vigor, o desejo de independncia, pois a dominao portuguesa no Brasil
continuava com fora redobrada. Nesse sentido, os tributos figuram como um dos fatores de
indignao que motivaram os ideais de independncia, diante do sistema de cobrana, sem
retorno na mesma proporo em servios pblicos.
Na poca que antecede o grito de
independncia, a distncia entre a Sociedade e os poderes pblicos, faz com que:

[...] o contribuinte, premido pela ausncia de comunicao com o governo,
no percebe no imposto segundo o depoimento de Tollenare uma
270

272
273
SERRANO, Jonathas. Histria do Brasil. p. 294-295.
271
96
aplicao em benefcio geral, mas, como um pagamento forado feito
pessoa do soberano, que dele dispe como lhe apraz e sem prestar contas, o
que estabelece entre administrador e administrados uma espcie de
274
hostilidade pouco conveniente.
O prncipe Dom Pedro sentia bem a extenso da chaga e o

conseqente dio aos impostos e ao fisco no Brasil, causado pela extorso contnua da
metrpole por meio deste expediente legal. Em manifesto dirigido nao, redigido em
agosto de 1822, poucos dias antes do grito de independncia, retrata com fidelidade as
dificuldades com que os brasileiros se viam envoltos, diante do pesado nus tributrio que
lhes era impingido, assim se pronunciando:
Se cavavam o seio de seus montes para deles extrarem o ouro, leis absurdas
e o quinto vieram logo esmorec-los em seus trabalhos apenas encetados, ao
mesmo tempo que o Estado portugus, com sfrega ambio devorava os
tesouros que a benigna natureza lhes ofertava; fazia tambm vergar as
desgraadas minas sob o peso do mais odioso dos tributos da capitao.
Queriam que os brasileiros pagassem at o ar que respiravam e a terra que
pisavam. [...] Sempre quiseram os europeus conservar este rico pas na mais
dura e triste dependncia da metrpole, porque julgavam ser-lhes necessrio
estancar, ou pelo menos empobrecer a fonte perene de suas riquezas. Se a
atividade de algum colono oferecia a seus concidados, de quando em
quando algum novo ramo de riqueza rural, naturalizando vegetais exticos,
teis e preciosos, impostos onerosos vinham logo dar cabo de to felizes
comeos. [...] E porquanto a ambio de poder e a sede de ouro so sempre
insaciveis, e sem freio, no se esqueceu Portugal de mandar continuamente
baxs desapiedados, magistrados corruptos e enxames de agentes fiscais de
toda espcie, que, no delrio de suas paixes e avareza, despedaavam os
laos da moral, assim pblica, como domstica, devoravam os mesquinhos
restos de suores e fadigas dos habitantes e dilaceravam as entranhas do
Brasil.275
Aps a proclamao da independncia, surgiu outro problema que

assolaria o novo Estado brasileiro por longo tempo. A administrao excessivamente
centralizada, adotada como modelo para o Brasil, causava uma centralizao dos recursos
pblicos e das decises polticas, incitando em breve, o descontentamento das provncias
distantes da metrpole.
274
275

SOUSA, Octavio Tarqunio de. O pensamento vivo de Jos Bonifcio. So Paulo: Martins, 1965, p. 17-18.
97
O primeiro movimento neste sentido, a Confederao do Equador,
surgiu em 1824, em Pernambuco, fundado no ideal republicano e separatista. Contava com a
participao de fazendeiros, padres e homens simples de seis provncias do Nordeste,
destacando-se a Paraba, Cear e Rio Grande do Norte que chegaram a fornecer tropas para
lutar no conflito contra o despotismo carioca. Ao dissolver a Constituinte e decretar a
Constituio de 1824, o imperador demonstra que, apesar da independncia de Portugal, a
liberdade apenas aparente, pois agora o povo est subjugado pelos interesses de um homem.
Os ideais preconizados pela Revoluo de 1817 reacendem com a
propagao das idias opostas centralizao do poder e ganham fora diante da prolongada
estagnao econmica e a pesada tributao imposta pelo governo central para cobrir, entre
outras, as despesas geradas por guerras provinciais.276
A tentativa de fundar um novo Estado do Nordeste, independente do
governo central, fracassou novamente diante do poderio das foras imperiais. Seu principal
lder, Frei Caneca, recebeu a pena de enforcamento, transformada em fuzilamento, pois, em
Pernambuco, nenhum carrasco se dispusera a levar o frei forca.277
No perodo regencial, tambm foram inmeros os movimentos que
colocavam em oposio, de um lado, o governo central do Rio de Janeiro e, de outro, as
provncias que lutavam, principalmente, pela falta de autonomia dos governos locais e contra
os pesados impostos. Eram, em resumo, revoltas contra a poltica centralizadora da corte
sediada no Rio de Janeiro que lhes retirava a prerrogativa da escolha de seus prprios
governantes, da institucionalizao de assemblias legislativas com poder para a criao de
leis especficas e, por fim, contra a apropriao das rendas dos tributos locais, sumamente
necessrios para o desenvolvimento das provncias.278
Dentre esses movimentos, o mais notvel pela durao e pelas
propores que atingiu foi sem dvida, a revoluo farroupilha no Rio Grande do Sul.
Iniciada no ano de 1835 caracterizou-se essencialmente como uma rebelio dos senhores de
276
DANTAS, Jos. Histria do Brasil: das origens aos dias atuais. p. 106.
COTRIM, Gilberto. Histria Global: Brasil e geral. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 314.
278
Dentre as revoltas relacionadas a impostos nesse perodo, destaca-se a Cabanagem e a Balaiada. A primeira
ocorreu no Par (1835 a 1840), onde, no incio, participaram grandes proprietrios, contrrios aos altos
impostos, mas ao final, caracterizou-se como uma luta de pessoas humildes, que moravam em cabanas,
contra a explorao social. A segunda aconteceu no Maranho (1837 a 1841) e se formou pela unio de
fazendeiros, comerciantes, mestios, ndios e escravos negros que lutavam contra a escravido, a pobreza e
os altos impostos.
277
98
terra e gado gachos contra a dominao que a oligarquia do centro do pas, beneficiria da
independncia, buscava impor sobre as provncias da jovem monarquia brasileira.279
O inconformismo rio-grandense estava relacionado, no apenas
centralizao poltica e administrativa que o Rio de Janeiro impunha s demais provncias,
mas tambm subordinao econmica ao poder central que o afetava consideravelmente.
Dentre os diversos fatores que colidiam com os interesses da provncia, destacavam-se os
impostos sobre o charque e o couro que eram manipulados de modo a favorecer os grupos
detentores do poder central, aos quais a economia gacha estava vinculada. Deste modo,
como aos importadores destes produtos, sediados na capital, interessava um baixo preo de
venda no mercado interno, para o comercializarem com vantagem sobre o produzido no sul,
pressionavam o governo central para estabelecer uma baixa imposio tributria nas
importaes. No entanto, essa poltica de reduo de impostos, exigia uma contrapartida para
sustentar as finanas da monarquia, o que era compensado com a elevao das taxas de
importao sobre determinados insumos, como o sal, que a provncia gacha utilizava em
larga escala. Desta forma, o Rio Grande do Sul era duplamente penalizado, porquanto, alm
de arcar com uma tributao discriminatria, no conseguia competir no mercado interno com
os produtos importados pelas empresas do Rio de Janeiro.280
O sentimento generalizado por parte das classes locais dominantes, de
que havia uma opresso da Corte sobre o Rio Grande fez eclodir o conflito armado que durou
dez anos. Liderados por Bento Gonalves invadiram Porto Alegre e depuseram o governador,
mas as foras legalistas, a custa de pesadas baixas, retomaram a cidade e restituram o poder
legal na provncia. A guerra estende-se para Santa Catarina, formando-se nesta provncia a
Repblica Juliana, mas tambm de curta durao. A guerra prolongava-se sem vitoriosos,
causando grande quantidade de perdas humanas e elevado desgaste econmico, o que
proporcionou a Caxias a oportunidade de pacificao, concretizada em 1845.281
H controvrsia entre os historiadores, ainda no definida, sobre se as
intenes dos farrapos era a separao do Brasil, formando um novo pas com o Uruguai e as
provncias do Rio da Prata. Contudo, consenso de que desejavam pelo menos uma provncia
279
PESAVENTO, Sandra Jatahy. A revoluo farroupilha. So Paulo: Editora Brasiliense, 1985, p. 9.

PESAVENTO, Sandra Jatahy. A revoluo farroupilha. p. 39-40.
281
DANTAS, Jos. Histria do Brasil: das origens aos dias atuais. p. 117-118.
280
99
autnoma para o Rio Grande do Sul, com rendas prprias, livre da centralizao do poder
imposta pelo Rio de Janeiro.282
Outra notvel revolta aconteceu na Paraba em 1874, por ocasio da
adoo do sistema mtrico decimal,283 que a populao considerou um aumento disfarado de
impostos, em vista da necessidade da aquisio ou locao das novas balanas, pesos e
vasilhas de medio do poder pblico municipal. Os insurgentes, denominados quebraquilos,284 pressionam o presidente do Conselho Municipal, Bento Gomes Pereira, para cessar
as medidas sem obterem sucesso. O movimento aumenta e ganha vulto quando ocorre a
adeso de escravos, liderados por Manuel do Carmo que lutavam pela causa da liberdade. O
governo provincial, sem condies de conter os revoltosos, recebe apoio de tropas do Rio de
Janeiro, conseguindo logo restaurar a ordem. Centenas de envolvidos so capturados e
submetidos cruel punio do colete de couro, que consistia num pedao de couro no
curtido, amarrado ao tronco da vtima e umedecido. Ao secar, comprimia aos poucos o corpo
da vtima, quebrando-lhe costelas e causando hemorragia, levando-a morte.285
Ainda uma outra rebelio, pouco conhecida pela histria brasileira, foi
a Revolta do Vintm, ocorrida em 1880 no Rio de Janeiro.
Em outubro de 1879, foi aprovada a lei que institua o imposto sobre o
trnsito de passageiros de ferro carris e sobre passageiros de vias frreas286 da Unio, de
acordo com projeto apresentado s cmaras pelo Ministro da Fazenda, Afonso Celso. O
imposto passou a ser cobrado a partir de 1 de janeiro de 1880, obrigando a cada passageiro o
pagamento de 20 ris que foram embutidos no preo das passagens.287
Coube a Lopes Trovo, por meio de boletins espalhados pela cidade,
sublevar a populao ao no pagamento e convidando o povo para reunir-se na ento Praa
282
FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. p. 170.

O Decreto n 5.089, de 18 de setembro de 1872, que adotou o sistema mtrico dcimal, disps que a aferio
de pesos e medidas fosse feita pelos municpios, competindo-lhes tambm a cobrana de taxas dos
comerciantes e produtores que integrariam a receita municipal. (GODOY, Jos Eduardo Pimentel de.
Dicionrio de histria tributria do Brasil. p. 25)
284
O movimento ficou conhecido como Revolta dos Quebra-quilos em funo de que os revoltosos quebravam
pesos e balanas nas feiras em retaliao as elevadas taxas cobradas pelos municpios. (VAINFAS, Ronaldo
(org.). Dicionrio do Brasil imperial. Rio de Janeiro: Objetiva, 2002, p. 676)
285
ENCICLOPDIA ILUSTRADA DO BRASIL. Rio de Janeiro: Bloch Editores, 1982, p. 2932-2394.
286
O Imposto de Transporte foi institudo pela Lei n 2.940, de 31 de outubro de 1879, que em seu artigo 18
estabelecia a contribuio de 20 ris, um vintm, sobre cada passagem de bonde e de at 1$000 sobre as
passagens das estradas de ferro. (GODOY, Jos Eduardo Pimentel de. Efemrides fazendrias. Braslia:
ESAF, 2002, p. 56)
287
BARRETO FILHO, Mello; LIMA, Hermeto. Histria da polcia do Rio de Janeiro: aspectos da cidade e da
vida carioca (1870-1889). Rio de Janeiro: Editora A Noite, 1944, v. 3, p. 104-105.
283
100
Pedro II (hoje 15 de novembro) para, em dia e hora designada, iniciar os movimentos de
protesto. A indignao proporcionou grande participao popular, causando lutas com os
cocheiros e condutores dos bondes. Com o crescimento do tumulto, nos dias seguintes, trilhos
foram arrancados e bondes tombados e incendiados, deixando impotente a guarda da polcia.
Com o aumento do efetivo policial, o povo armado entrincheirou-se numa barricada na Rua
Uruguaiana onde, aps srio combate, foram mortas trs pessoas e feridas outras vinte e oito.
A rebelio somente foi contida com a participao de praas do batalho naval, dos imperiais
marinheiros e por quase toda a fora do Exrcito.288
Os conflitos do imposto do vintm causaram a queda do ministrio
Sinimbu e apressaram a entrada do Conselheiro Saraiva, que em sesso do Senado, declarou
incobrvel esse imposto.289
Por sua vez, o movimento social de Canudos, ocorrido entre 1893 e
1897, tendo por protagonista central o pregador Antnio Conselheiro, embora se
caracterizasse nitidamente pela luta contra a repblica recm criada, apresenta traos de
indignao contra os impostos. Conselheiro declara-se um enviado de Deus para minorar o
sofrimento das populaes sertanejas contra a opresso dos poderosos e, desde o incio de
suas andanas, lutava pela libertao dos escravos e amaldioava os senhores das grandes
fazendas que os escravizavam. Aps a abolio em 1888, passa a conclamar os ex-escravos a
unirem-se aos homens livres para lutarem contra o latifndio e a subjugao dos camponeses.
Com isso, atrai a ira das autoridades republicanas, dos grandes fazendeiros e da prpria Igreja,
contrria as suas pregaes libertrias.290
Como a Repblica acabara de ser proclamada e o novo sistema de
governo separou a Igreja do Estado, num tempo em que a populao era fortemente apegada
religiosidade, transpareceu s classes menos cultas, a idia de um governo sem religio. Com
a instalao da nova estrutura administrativa, tambm foi posta em prtica severa
fiscalizao na coleta de impostos, que recaam, sobretudo sobre os menos privilegiados.291
Os municpios passaram a ter maior autonomia, inclusive de exigir
tributos, e por determinao das cmaras, comearam a fixar os editais de cobrana que
incidiam em grande parte sobre as camadas mais desprotegidas, porque as autoridades no
288
vida carioca (1870-1889). p. 105.
289
vida carioca (1870-1889). p. 105.
290
MONIZ, Edmundo. Canudos: a luta pela terra. 8. ed. So Paulo: Global, 1997, p. 40-41.
291
OLIVIERI, Antonio Carlos. Canudos. So Paulo: Editora tica, 1994, p. 6.
101
ousavam exigi-los com o mesmo rigor dos grandes fazendeiros.292 A obra Os Sertes retrata
a indignao de Conselheiro ao tomar conhecimento da nova tributao.
Decretada a autonomia dos municpios, as Cmaras das localidades do
interior da Bahia tinham afixado nas tbuas tradicionais, que substituem a
imprensa, editais para a cobrana de impostos. Ao surgir esta novidade
Antnio Conselheiro estava em Bom Conselho. Irritou-o a imposio; e
planejou revide imediato. Reuniu o povo num dia de feira e, entre gritos
sediciosos e estrepitar de foguetes, mandou queimar as tbuas numa
fogueira, no largo. Levantou a voz sobre o auto-de-f, que a fraqueza das
autoridades no impedira, e pregou abertamente a insurreio contra as
leis.293
Queimar os editais de impostos representava acintoso ato de rebeldia

contra as leis, devendo ser coibido para no servir de incentivo a outros levantes da mesma
natureza. Um contingente de 35 policiais foi enviado para prender Conselheiro e dissolver o
bando que j somava cerca de duzentos homens, mas foi rechaado com violncia. Depois do
combate, seguiu para o norte em busca de lugar mais seguro at chegar a Canudos, onde
fundou o povoado de Belo Monte numa fazenda abandonada.294 No incio, eram apenas
algumas centenas de seguidores, logo eram milhares de pessoas que se agruparam no
povoado, desde de ex-escravos at pobres sertanejos em busca de vida melhor, chegando
mesmo a ter 25.000 habitantes e umas 5.000 casas.295
Nenhum fato grave, exceto o crime de pouca monta que se atribua,
pela queima das ordens de cobrana de impostos em Bom Conselho, recaa sobre Conselheiro,
mas para o governo, Canudos representava uma ameaa Repblica, porque seu lder
divulgava abertamente a volta monarquia. Aps trs investidas fracassadas, uma quarta
fora expedicionria que, ao final, somou mais de 7.000 homens, travou violentos combates
que resultaram em mais de mil soldados mortos e a matana generalizada da populao,
dentre eles Antonio Conselheiro.296
Aps a abordagem dos principais conflitos relacionados tributao
no Brasil, de salientar-se que no sculo XX, apesar de no terem ocorrido revoltas
envolvendo diretamente os tributos, as lutas deram-se mais no plano poltico, e foram
292
MONIZ, Edmundo. Canudos: a luta pela terra. p. 41.

CUNHA, Euclides da. Os sertes. 2. ed. So Paulo: Cultrix, 1975, p. 139.
294
MONIZ, Edmundo. Canudos: a luta pela terra. p. 42.
295
OLIVIERI, Antonio Carlos. Canudos. p. 13.
296
OLIVIERI, Antonio Carlos. Canudos. p. 18, 31, 35.
293
102
motivadas, em especial, pelo debate em torno da centralizao ou descentralizao dos
recursos pblicos, como se ver a seguir.
A Constituio de 1891 privilegiou os recm criados estadosmembros, em detrimento da Unio, o que fez por causar uma profunda desigualdade entre
eles, devido supremacia dos mais ricos sobre os mais pobres. Os estados mais fracos
economicamente pleiteavam um governo federal forte, pretendendo, com isso, manter ntegra
a unidade nacional. Neste sentido, no perodo da Repblica Velha, a poltica foi dominada por
uma oligarquia formada por grandes produtores e por uma elite proprietria de So Paulo e
Minas Gerais. O inconformismo dos demais estados fez eclodir a Revoluo de 30, com a
tomada do poder por Getlio Vargas.297
No perodo do governo Vargas, especialmente no Estado Novo, no
obstante o retrocesso em termos de representatividade e de liberdade, foi implementado um
novo quadro tributrio e uma legislao oramentria que trouxe mais nitidez s finanas
pblicas, fortaleceu o governo federal e delineou melhor o contorno da autonomia estadual e
municipal. 298
Com a queda de Vargas e a promulgao da Constituio de 1946,
como reao ao excessivo centralismo e menor autonomia dos estados, ocorreu um processo
inverso, ou seja, a descentralizao poltica e financeira. Os municpios foram beneficiados
com essa medida, pelo incremento na participao de alguns impostos recolhidos pelos
estados e pela Unio. Pela primeira vez, abriu-se caminho para o reconhecimento de que as
comunidades locais precisavam de recursos mais substanciais, a fim de propiciar melhor
qualidade de vida aos seus habitantes. Afinal, o cidado reside no municpio e nele que
recebe os servios essenciais, como gua, esgoto, hospitais, escolas, dentre outros. 299 .
Nas dcadas seguintes, os tributos foram utilizados como instrumento
de polticas fiscais voltadas concesso de benefcios, como isenes e anistias a grandes
empresas nacionais ou estrangeiras, com o propsito de estimular investimentos em setores
estratgicos e obras grandiosas. Mais uma vez, a poltica tributria brasileira foi utilizada
contra os interesses dos cidados, privilegiando apenas pequenos grupos que detinham o
capital nacional ou internacional.300 Conquanto seja adequada a utilizao dos tributos para o
297
PEREIRA, Ivone Rotta. A tributao na histria do Brasil. p. 35-44.

PEREIRA, Ivone Rotta. A tributao na histria do Brasil. p. 50.
299
PEREIRA, Ivone Rotta. A tributao na histria do Brasil. p. 57.
300
PEREIRA, Ivone Rotta. A tributao na histria do Brasil. p . 58-59.
298
103
fomento de polticas de interesse nacional, do seu uso no pode resultar prejuzo ao bem-estar
da populao.
Hodiernamente, no houve alterao significativa na forma de tributar
e de distribuir os recursos aos diversos entes pblicos (Unio, Estados e Municpios). O
centralismo na arrecadao atingiu nveis extremamente elevados, causando srios danos s
finanas dos municpios e, por conseqncia, aos servios prestados aos seus habitantes. Por
sua vez, a tributao ainda recai, em termos proporcionais, com mais intensidade sobre as
pessoas com menor poder aquisitivo.
2.3 CONSIDERAES GERAIS SOBRE A TRIBUTAO
2.3.1 Aspectos bsicos

As funes do Estado no se restringem apenas a assegurar a ordem e
a justia, mas a ofertar sistemas de previdncia e assistncia, zelando pela velhice, pela
doena, pela famlia, enfim, adotando polticas de atendimento s necessidades pblicas dos
cidados para que possam ter uma existncia digna.
As necessidades pblicas no se confundem com as necessidades
individuais, nem com as coletivas. Enquanto as necessidades individuais so satisfeitas
diretamente pelo cidado atravs de seu prprio esforo, as coletivas realizam-se pelo esforo
coordenado de grupos privados estruturados em associaes, clubes, igrejas, etc.
Diferentemente, as necessidades pblicas so concretizadas pela atuao do Estado que toma
a si a responsabilidade de prov-las. Os recursos necessrios ao financiamento destes servios
so obtidos quase que exclusivamente atravs da arrecadao de tributos.
Os tributos caracterizam-se como uma manifestao do poder de
imprio do Estado, impondo obrigaes pecunirias Sociedade, retirando-lhes parte da
riqueza produzida, com o propsito de realizar a atividade financeira. Esta desempenhada
pela obteno de receitas, pela administrao do produto arrecadado e, ainda, pela realizao
de dispndios ou despesas.301 no oramento pblico que as receitas e despesas so
confrontadas, objetivando uma gesto equilibrada das contas pblicas. Neste contexto, a
301
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito financeiro e de direito tributrio. 3. ed. So Paulo: Saraiva,
1994, p. 2.
104
principal fonte de receitas que pode proporcionar um equilbrio financeiro provm dos
tributos arrecadados.
Sob o ponto de vista jurdico, tributo toda prestao pecuniria em
favor do Estado ou de pessoa por ele indicada, tendo por causa um fato lcito, previsto em lei,
instituidor de relao jurdica.302 Para uma melhor compreenso, relevante destacar que o
tributo distingue-se das multas e indenizaes porque estas no decorrem de um fato lcito. Da
mesma forma, contrape-se s prestaes pecunirias contratuais, porque receitas desta
natureza so originrias de acordos de vontades (contratos), enquanto o tributo tem sua
exigncia fundada em lei. No se confunde ainda com deveres pecunirios compulsrios de
ndole privada como, seguro obrigatrio ou obrigao de alimentar, porque, nesses casos, o
credor pessoa jurdica de direito privado ou pessoa natural.303
Do exposto, cabe assinalar que os tributos se conformam
especialmente ao princpio da legalidade, de que corolrio o princpio da tipificidade, o que,
em resumo, significa que somente o legislador tem o poder para editar a lei tributria e nela
deve constar com clareza os elementos relacionados a sua criao. que no basta lei criar
um tributo, precisa obrigatoriamente tipificar as situaes que permitem Administrao
Pblica exigi-lo dos contribuintes. Em outras palavras, precisa definir as hipteses de
incidncia para que o fisco possa identificar e exigir dos contribuintes o seu pagamento.
Destarte, se a hiptese de incidncia do Imposto Territorial Rural ser proprietrio de um
imvel com caractersticas rurais, todo aquele que se enquadrar nesta situao ficar sujeito
ao pagamento deste imposto e o Estado deter o poder de exigi-lo de tais contribuintes.
Portanto, o campo de abrangncia de um tributo definido pelas
situaes descritas na lei (hiptese de incidncia) que quando ocorrem, possibilitam ao
Estado, atravs de seu poder de imprio, exigir o cumprimento da obrigao de pag-lo.
Como a Constituio Federal, alm de estabelecer as espcies tributrias que pertencem a
cada ente pblico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), tambm delimitou
exaustivamente todas as situaes passveis de serem definidas como hiptese de incidncia, a
instituio de um tributo exige da lei que o instituir a perfeita consonncia com as
determinaes constitucionais.
302
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p.
381.
303
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. p. 381.
105
2.3.2 Os fundamentos da tributao
Se a tributao tem por escopo retirar parte da riqueza da Sociedade

para o financiamento do Estado, essa atividade deve observar determinados critrios e bases
imponveis, de forma a torn-la justa e o mais eficiente possvel.
De acordo com Adam Smith, considerado um dos precursores dos
fundamentos modernos da tributao, em sua obra A Riqueza das Naes, a exigncia dos
impostos dos contribuintes deve ser conformada, de forma a atender quatro princpios bsicos:
a eqidade, a certeza, a convenincia do pagamento e a economia do recolhimento.
A eqidade diz respeito necessidade de que o Estado tem de exigir
que cada um contribua na proporo das suas respectivas capacidades, ou seja, em proporo
ao rendimento que cada um desfruta, sob a proteo do poder pblico. A observncia, ou no
cumprimento deste princpio resulta na igualdade ou desigualdade da tributao.
Pelo critrio da certeza, as normas que fixam tributos, devem
estabelecer claramente as regras que os contribuintes devem conhecer para o cumprimento
das obrigaes tributrias como, o quantum a que ficaro sujeitos a pagar, a data e a forma de
pagamento. Na atualidade, a lei que proporciona certeza e segurana ao contribuinte, de
somente ser onerado nos termos que ela estabelece.
A convenincia do pagamento procura adequar o cumprimento da
obrigao de recolher o tributo, ao melhor momento para o contribuinte. Desta forma, se
impostos sobre aluguis deveriam ser exigidos por ocasio do seu recebimento, pois seria o
momento com maior probabilidade de pagamento, impostos sobre o consumo, que em ltima
anlise so arcados, geralmente, pelo consumidor, podem ser cobrados do vendedor aps as
vendas.
Por fim, a economia no recolhimento, tem por finalidade retirar das
pessoas o mnimo possvel de recursos, suficientes para a manuteno do Estado. Os sistemas
tributrios no atingem esse fim quando: a) o recolhimento dos tributos feito a um custo to
elevado que consome a maior parte do montante arrecadado; b) a exigncia de um tributo
dificulta ou desestimula a iniciativa das pessoas de investir em certos setores de negcios que
poderiam dar sustento e emprego a grandes multides; c) so institudos tributos pouco
criteriosos e injustos e, penalidades elevadas para coibir o seu descumprimento de forma que
o estimulo sonegao advm, em parte, da perversidade do prprio sistema, ou seja, onde a
lei primeiro cria a tentao e depois pune aqueles que a ela sucumbem e; d) os tributos so
106
exigidos por meio de visitas freqentes dos coletores, o que pode causar vexaes, opresses
fiscais e incmodos desnecessrios aos contribuintes.304
Das proposies de Smith, de se enfatizar a concepo de eqidade,
precursora do princpio da capacidade contributiva, com a mesma configurao daquela, ou
seja, uma tributao em que "cada um deve contribuir na proporo de suas rendas e
haveres".305 Isto significa que no momento de descrever a situao hipottica que acarretar a
incidncia do tributo, caso concretizada, o legislador deve levar em conta se a situao
exprime a condio econmica do agente de arcar com o seu nus. V-se que a observncia
deste princpio "tem por objetivo legitimar a tributao e gradu-la de acordo com a riqueza
de cada qual, de modo que os ricos paguem mais e os pobres, menos".306 , em certa medida,
uma especificao do princpio da igualdade ou, como entende Helena Costa,307 um
subprincpio que dele deriva.
Nesta linha, Stuart Mill acrescenta que a igualdade deve ser a norma
que norteia tudo aquilo que diz respeito ao governo, porque no lhe permitido fazer
nenhuma discriminao de pessoas e classes no momento de exigir um sacrifcio. Com efeito,
se algum carrega uma cota de peso menor do que aquela que por justia lhe cabe, alguma
pessoa tem que carregar mais do que lhe suportvel. A igualdade de tributao expressa
nessa perspectiva, igualdade de sacrifcio, o que pressupe uma exigncia proporcional
riqueza de cada um. Em sua opinio, ainda que esse padro no possa ser atingido na
plenitude, deve ser o ideal almejado pelos modelos tributrios.308
Entretanto, apesar de o autor nomeado defender a tributao
proporcional,309 manifesta-se contrrio sua incidncia progressiva,310 sob o argumento de que
taxar as rendas mais altas em uma percentagem maior do que as rendas menores significa
304
SMITH, Adam. A riqueza das naes: investigao sobre sua natureza e suas causas. Traduo de Winston
Fritsch. So Paulo: Nova Cultural, 1996, v. II, p. 282-284.
305
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio: os direitos humanos e a
tributao: Imunidades e isonomia. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, v. 3, p. 79..
306
LEO, Armando Zurita. Direito Constitucional Tributrio: O princpio da capacidade contributiva. So
Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 1999, p. 17.
307
COSTA, Regina Helena. O princpio da capacidade contributiva. 2. ed. So Paulo: Malheiros Editores,
1996, p. 39.
308
MILL, John Stuart. Princpios de economia poltica: Com algumas de suas aplicaes filosofia social.
Traduo de Luiz Joo Barna. So Paulo: Abril Cultural, 1983, p. 290.
309
Pelo princpio da proporcionalidade a fixao de contribuies concretas para os particulares deve ser feita
em proporo s singulares manifestaes de capacidade contributiva de cada qual, j que o desejado que o
tributo no seja desproporcional a ela. (VILLEGAS, Hctor B. Direito penal tributrio. Traduo de
Elisabeth Nazar et al.. So Paulo: Ed. Resenha Tributria, 1974, p. 92)
310
Pelo princpio da progressividade a alquota se eleva medida que aumenta a quantidade gravada.
(VILLEGAS, Hctor B. Direito penal tributrio. p. 92)
107
impor um tributo iniciativa e parcimnia, impor uma penalidade a pessoas por terem
trabalhado mais duro e economizado mais do que seus vizinhos.311
Essa concepo,
compreensvel naquele momento histrico, como se ver adiante, est superada em vista de
que hodiernamente os tributos tm seu fundamento na Teoria da distribuio dos encargos
pblicos.
Da anlise destes fundamentos fica evidenciado que, embora o Estado
tenha sua conduta balizada por determinados pressupostos que se observados levam a uma
tributao justa, a sua ao de retirar parte do patrimnio dos particulares, decorre do poder de
tributar a ele concedido pela Sociedade.
2.3.3 O poder fiscal
O Estado, como ente criado desde o incio para atender s

necessidades da Sociedade, agindo como coordenador e organizador das aes de interesse
coletivo, foi dotado de um poder que lhe permite ser o instrumento efetivo para a consecuo
destes fins. A noo de poder acha-se, portanto, visceralmente vinculada tanto teoria do
surgimento do Estado como, tambm, finalidade deste (bem comum), uma vez que esse
poder tem por misso impor comunidade a conduta que lhe parece mais adequada.312
A esse poder d-se o nome de soberania, que se caracteriza como um
elemento essencial, at mesmo imprescindvel, para a existncia e legitimao do Estado.
Assim, se dotado de um poder soberano, ao traar normas para regular as relaes das
pessoas, o faz sustentado nesse poder supremo, sem que nenhuma outra fora interfira ou se
oponha, devendo as pessoas que vivem dentro do seu territrio, obedecer s suas ordens,
subordinando-se s mesmas.313
Como se asseverou, na Idade Mdia no existia essa supremacia.
Eram mltiplos os entes que reclamavam poderes originrios: a igreja romana, os reis, a
nobreza feudal, as cidades e as corporaes de artes e ofcios. A partir do Sculo XVI,
guiados pelas premissas filosficas de Jean Bodin, os reis conseguiram a ascendncia nos
311
MILL, John Stuart. Princpios de economia poltica: Com algumas de suas aplicaes filosofia social. p.
293.
312
MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compndio de direito tributrio. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 246.
313
MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compndio de direito tributrio. p. 247.
108
territrios de cada reino, atravs de diversas batalhas e tramas polticas, excluindo, inclusive,
as pretenses temporais da igreja.314
Com a promulgao da Constituio Norte-Americana de 1787, as
constituies dos demais Estados passaram, em geral, a fundamentar a soberania como o
poder que emana do povo, que o delega a mandatrios por ele escolhidos, o que pressupe
que esse poder encontra-se em uma fora poltica organizada juridicamente. O Estado de
direito configura-se ento como o detentor do poder de instituir normas para regular as
relaes das pessoas e submet-las ao seu cumprimento, mas, ao mesmo tempo, sujeitando-se
ele prprio a esse ordenamento jurdico, podendo agir somente no mbito e nos limites
estabelecidos pelas normas que criou.315 Diante dessa conformao, deve dispor do
aparelhamento necessrio, para proporcionar o bem comum a todos que vivem em seu
territrio, mas para alcanar esse desiderato, necessita de recursos suficientes para o custeio
das atividades que desenvolve ao longo do tempo, o que o faz, em grande parte, por meio da
exigncia de tributos.
O poder de instituir e exigir tributos encontra a sua legitimao na
soberania que o Estado detentor, permitindo-lhe apropriar-se de parte do patrimnio dos
particulares, o que se convencionou denominar poder fiscal.316 Portanto, se o poder fiscal
encontra-se inserido no conceito de soberania e esta provm do povo, no h como se negar
que no Estado Democrtico de Direito, o tributo no mais uma imposio exigida
arbitrariamente do contribuinte, semelhana da submisso do vencido ao vencedor, como se
viu nas pocas mais antigas. Os tributos decorrem da lei que aprovada por representantes
escolhidos pelo povo.
Contudo, em diversos pases, a exemplo do Brasil, a garantia de que
somente mediante lei permitida a instituio ou majorao de tributos, no tem sido
suficiente para conter o mpeto dos governos. A adoo de polticas de sucessivos aumentos
da tributao para equilibrar as contas pblicas, como se ver adiante, pode causar danos
maiores ao pas, do que a receita decorrente da sua cobrana. Como adverte Nabais, o Estado
fiscal no pode, a ttulo de alcanar seus objetivos financeiros, afetar inteiramente a
produtividade da economia.
314
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito financeiro e de direito tributrio. p. 101-102.

316
315
109
que as suas misses de ordenao e de providncia, assim como os seus
objetivos sociais e culturais, apenas podem ser prosseguidos se e na medida
em que o setor produtivo se mantenha duradouramente numa situao de
propiciar os meios necessrios s tarefas comunitrias. Pois um estado que,
atravs de regula(menta)o exacerbada ou de impostos exagerados, estorve,
paralise ou destrua a produtividade da economia, destri-se como estado
fiscal, pois que, ao minar a sua base, mina, ao fim e ao cabo,
automaticamente a sua prpria capacidade financeira.317
Avaliando a forma como exercitado o poder fiscal no Brasil,

constata-se que existe um freqente descompasso entre a autorizao conferida pela
Sociedade aos representantes, para em seu nome, escolher e adotar as medidas que melhor
atendam aos seus interesses e, as polticas por eles efetivamente implementadas. Com
freqncia so editadas normas tributrias, especialmente de aumento da tributao, de acordo
com a vontade nica dos governos. Quando em matria de tributos e sua aplicao,
aprofunda-se
sentimento
de
que,
paulatinamente,
resultam
em
medidas
no
compatibilizadas com a vontade popular, o cidado fica descrente dos justos fins da atuao
estatal.
317
NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Almedina, 2004, p. 198.
110
CAPTULO 3
A RESISTNCIA FISCAL NO BRASIL
3.1 PRESSUPOSTOS DA RESISTNCIA FISCAL
3.1.1 Consideraes preliminares
Embora aparente ser empreitada excessivamente pretensiosa procurar

identificar as causas da resistncia aos tributos no Brasil, o estudo tem apenas a aspirao de
pr mostra alguns pontos que, em certo sentido, so assentes na doutrina, buscando na
evoluo histrica dos tributos e do Estado, traos comuns que expliquem em parte, esse
conflito no presente. Para esse mister, a discusso que se pretende estabelecer tem o objetivo
de analisar o fenmeno da resistncia aos tributos, no apenas sob a tica econmica, mas
tambm jurdica, tica e sociolgica, partindo do pressuposto de que a complexidade das
relaes sociais demanda uma apreciao ampliada do problema.
Por muito tempo, a resistncia aos tributos estava relacionada
desigualdade, aos privilgios e injustia com que eram cobrados, onde o cumprimento de
obrigaes tributrias representava um sinal claro de submisso e servido do indivduo ao
Estado.
Diante dessa conformao, para o economista Jean-Baptiste Say, o
melhor imposto seria sempre o menor imposto, porque os valores pagos pela Sociedade ao
governo no retornavam sob a forma de servios pblicos.318 Na sua opinio, no momento
em que o contribuinte paga esse valor, o mesmo est perdido para ele; no momento em que
consumido pelo governo ou por seus agentes, est perdido para todo o mundo.319
Em poca mais recente, Paul Leroy-Beaulieu, citado por Villegas,
afirmava que o contribuinte prejudicado tinha o direito de subtrair-se de parte do imposto,
quando a sua cobrana causasse estorvo ao exerccio da atividade. Cita a tributao na Itlia
como exemplo de:
318
SAY, Jean-Baptiste. Tratado de economia poltica. Traduo de Balthazar Barbosa Filho. So Paulo: Abril
Cultural, 1983, p. 390, 420.
319
SAY, Jean-Baptiste. Tratado de economia poltica. p. 417-418.
111
[...] um pas no qual se havia chegado ao extremo limite em que o imposto
prejudicava a sociedade e, a si prprio, dado que esbulhava demasiado e
facilitava a fraude. No de estranhar, pois, que ficasse arraigada na mente
dos cidados a impopularidade do imposto e seu desejo de evit-lo de
qualquer forma, bem como que no fossem mal vistas as manobras evasivas,
320
nem quem as efetuasse.
Nesta situao, quando eram comparados os delitos comuns com os

relacionados tributao, se muitos ficavam horrorizados com aqueles, em relao a estes,
interessavam-se em conhecer os artifcios utilizados para iludir o fisco e no afastavam a
possibilidade de vir a pratic-los. Ludibriar o errio pblico, longe de ser um ato repudiado
pelos crculos sociais era motivo de inveja pelo xito econmico que acompanhava os seus
praticantes, ainda que o maior prejudicado fosse o grande pblico.321
A explicao para esse fenmeno, segundo Oliveira, que enquanto
os delitos comuns tm um embasamento moral que fcil e rigorosamente captado pela
conscincia dos indivduos, tornando-os naturalmente reprovados e repelidos pela maioria, os
delitos tributrios no oferecem esse sentimento de repugnncia, devido a trs fatores: 1) a
falta de conscientizao coletiva do aspecto envolvido; 2) por terem esses delitos muito de
convencional e at mesmo de artificial e muito pouco de natural; e, 3) ao fato de que o
enfoque do Direito Penal comum inteiramente diverso daquele que dado pelo Direito
Penal Tributrio ao ser humano. O Direito Penal comum v no homem a criatura e procura,
atravs da pena, regener-la, enquanto o Direito Penal Tributrio v no homem a unidade
econmica que deixa de contribuir para os cofres pblicos com a regularidade desejada.322
Oliveira destaca ainda o pensamento de Gnter Schmolders de que a
resistncia ao tributo, em todas as suas manifestaes, coloca-se na esfera vital primitiva do
homem, em seus instintos e impulsos naturais, cuja fora incomparavelmente maior e
diametralmente oposta ao cumprimento dos deveres tributrios.323
Mestres, ao analisar o sistema tributrio espanhol, acredita que de
certo modo, essa resistncia est tambm relacionada a influncias psicolgicas, produzidas
por uma forte significao negativa que determinadas expresses tributrias causam sobre as
sensaes dos indivduos. Por exemplo, a expresso carga fiscal, cunhada ao tempo do
320
VILLEGAS, Hctor B. Direito penal tributrio. p. 20.

322
OLIVEIRA, Fbio Leopoldo de. Curso expositivo de direito tributrio. So Paulo: Ed. Resenha Tributria,
1976, p. 393.
323
OLIVEIRA, Fbio Leopoldo de. Curso expositivo de direito tributrio. p. 385.
321
112
Imprio Romano pelo Imperador Antonino equivocada para os dias atuais. Para o autor,
uma espcie de antinomia denominar-se carga a algo que, em essncia deve retornar aos
cidados em forma de servios pblicos. O mesmo ocorre com a concepo de imposto como
uma retirada obtida autoritariamente dos particulares e sem contrapartida especfica ao
contribuinte.324 Para alterar essa realidade, Campos insiste numa nova conformao tributria
que aprimore a relao do cidado com a Administrao Pblica, substituindo a noo de
imposto pela de contribuio, porque enquanto aquele demasiadamente caracterizado como
violador dos direitos individuais, esta considerada necessria e natural, ligada prpria
noo de coletividade.325
Foi Wagner um dos primeiros tericos a perceber o tributo no como
um elemento danoso, mas como um instrumento essencial para a existncia do Estado,
atuando como meio de interveno na economia e propiciando a redistribuio da renda
nacional de forma mais igualitria. Com isso, a legitimidade do tributo passa a fundar-se tanto
numa perspectiva jurdica como tica e o seu pagamento transforma-se em um dever cvico
dos cidados.326
Enquanto em pases mais desenvolvidos, o clima de tolerncia
culpvel comea a desaparecer e se transforma gradualmente em repdio aos infratores
fiscais, que burlam a sociedade e que incrementam os encargos fiscais dos outros, ao
diminurem ilegitimamente os prprios,327 no Brasil ainda se vive sob a gide da lei de
Gerson 328 e os fraudadores seguem, em grande parte, impunes.
Por meio da anlise dos diversos conflitos trazidos ao estudo,
possvel abstrair-se um elemento que perpassa a todos eles, como um componente
concentrador da resistncia aos tributos que h muito se instaurou e se perpetua no Brasil.
Trata-se da sua instituio sem a participao e consentimento popular e sem a devida
transparncia na aplicao dos recursos arrecadados. Da falta de participao e
desinformao, o sentimento cada vez mais arraigado no imaginrio social de que os valores
arrecadados ao Estado, no retornam na mesma proporo Sociedade.
324
MESTRES, Magin Pont. El problema de la resistencia fiscal: sus causas a la luz de la psicologia. Su
solucin a travs del derecho financiero y de la educacin fiscal. Barcelona: Bosch, Casa Editorial, 1972, p.
12-14.
325
CAMPOS, Diogo Leite de. O sistema tributrio no estado dos cidados. p. 9.
326
327
328
A chamada "Lei de Grson" uma referncia a uma propaganda de cigarro, exibida na dcada de 70, em que
o jogador Gerson dizia que era preciso levar vantagem em tudo.
113
A percepo da falta de retorno foi uma das causas motivadoras da
revolta das demais cidades gregas na guerra contra Atenas, ao perceberem que os tributos
pagos serviam para financiar os interesses atenienses. Entretanto, na Grcia, de se enfatizar
a intensa participao dos cidados na discusso das polticas pblicas e na elaborao das
leis da cidade, inclusive as tributrias, o que resultava em elevada aceitao popular.
O Imprio Romano tambm adotava um sistema em que os tributos
eram gravados com maior rigor sobre as provncias conquistadas em favor do governo central,
para financiar o crescimento custa de recursos alheios, chegando mesmo em 167 a. C., como
se asseverou, por um curto espao de tempo, a suprimir por completo a sua cobrana em
Roma.
No perodo medieval, com a pulverizao do poder para as mos dos
senhores feudais, a tributao dava-se por meio de uma quase expropriao dos vassalos, pois
as contribuies sob a forma de trabalho, parcela da lavoura ou mesmo dinheiro, resultavam
apenas em garantia de segurana e alguns poucos direitos, numa desproporo exacerbada
quando comparado com o que contribuam. Disto resultava uma vida em condies
miserveis, distante do ideal de bem estar hoje concebido para os cidados.
Com o surgimento do Estado Absolutista, considerado um modelo
necessrio e imprescindvel para melhor garantir a ordem social, segundo a concepo de
Hobbes de que os homens necessitavam de um poder dominante para conformar as vontades
de todos, os tributos novamente se prestam a atender e financiar, com muito mais intensidade,
os interesses de uma elite dominante. A revolta contra a opresso fiscal acentua-se a nveis
extremos, quando a tributao passa a recair, principalmente, sobre grande parte da
populao, que recebia verdadeiras migalhas em retribuio do poder pblico, enquanto os
membros do clero e da nobreza, os maiores beneficirios dos recursos arrecadados, eram
privilegiados com benefcios fiscais. Diante desse paradigma, a Revoluo Francesa um
desfecho natural e inevitvel.
Abre-se breve parntese para destacar as revolues inglesa de 1689 e
americana de 1776. Na primeira, a luta no era propriamente pela tributao injusta, mas pela
falta de legitimidade na sua criao, visto que no recebia a aprovao do Parlamento. O seu
grande legado converteu-se no direito dos cidados serem tributados somente por meio de leis
aprovadas por representantes legtimos do povo. Na segunda, novamente a tributao figura
como mero mecanismo de retirada da riqueza de um povo, sem o seu consentimento, para
financiar outro.
114
No Brasil, o sentimento de que os tributos pouco financiavam o
interesse pblico local foram, desde o incio, acentuados pela distncia do poder central em
Portugal. As revoltas abordadas entremostram que, no perodo colonial, a tributao tinha
uma clara finalidade arrecadatria, voltada, especialmente, para a manuteno da coroa
portuguesa. Assim, a resistncia fiscal estava, em grande parte, relacionada ao fato de que a
tributao era vista como uma retirada da riqueza do povo brasileiro. Com a vinda da famlia
real para o Brasil e mesmo aps a independncia, as provncias continuaram a sentir a mesma
falta de aplicao dos recursos pblicos arrecadados. A luta, agora, era pela autonomia das
provncias, contra a opresso do poder real que centralizava a arrecadao e mantinha
distantes os recursos pblicos, pouco retornando populao em servios.
No perodo republicano, ainda que no tenham ocorrido conflitos
violentos relacionados diretamente aos tributos, deu-se a revolta contra a poltica
centralizadora, a falta de mecanismos mais consistentes para a participao dos cidados e a
falta de transparncia na aplicao do dinheiro pblico.
Com suporte na sntese apresentada, buscam-se algumas respostas
iniciais, para duas questes centrais: Primeiro, porque os contribuintes de direito329 sonegam
em mdia, de acordo com Pellizzari,330 de 30 a 40% dos tributos no Brasil, e; segundo, porque
os contribuintes de fato,331 os cidados, mantm-se, em grande medida, indiferentes s
questes tributrias, deixando mesmo de exercer pequenos deveres, como o de exigir
comprovantes de pagamentos por servios prestados por profissionais liberais ou documentos
fiscais relativos aquisio de produtos.
Estranhamente, em relao aos contribuintes de direito, h uma
certeza quase inabalvel de que a sonegao no Brasil decorre, exclusivamente, da falta de
mecanismos coibitrios mais eficientes. A postura adotada, neste caso, tem sido a de,
freqentemente, elevar as penalidades ou fortalecer os mecanismos de cobrana, o que, de
certa forma, surte algum efeito, mas no atinge as verdadeiras causas do problema. Por sua
vez, os cidados, na condio de contribuintes de fato, que tanto reclamam uma maior
participao popular na Administrao Pblica, relegam uma postura mais ativa, como
329
Contribuinte de direito ou sujeito passivo da obrigao tributria aquele que tem o dever legal de recolher o
tributo.
330
PELLIZZARI, Deoni. A grande farsa da tributao e da sonegao. Petrpolis: Vozes, 1990, p. 45.
331
Contribuinte de fato a pessoa que suporta o nus econmico do tributo, total ou parcialmente, por no poder
repassar o seu custo a outra pessoa. Em resumo, o consumidor final.
115
verdadeiros guardies do patrimnio pblico e se postam mesmo favorveis e
condescendentes com aqueles que deixam de recolher os tributos ao Estado.
Essa resistncia arraigada na conscincia popular aparenta estar, em
certa medida, relacionada ao sentimento de injustia com que os contribuintes (de direito e de
fato) vem os gestores pblicos tratarem o fenmeno tributrio. Com freqncia, so
surpreendidos com a proliferao descontrolada de tributos, legislaes obscuras, complexas
ou mesmo contraditrias, somando-se a isso uma deficincia crnica na divulgao das
informaes fiscais, diante de um fisco mais voltado penalizao do que orientao
propriamente. Como bem observa Oliveira:
Os pases cujo Estado reflete uma mentalidade fiscalista sofrem a resistncia
ao tributo, de maneira muito mais acentuada, porque o contribuinte assume
uma posio forada, muito diversa do que aquela assumida nos pases onde
o Estado cria um entrelaamento da vida interior de seus cidados com os
preceitos tributrios. A passagem de uma para outra mentalidade, antes de
ser o fruto de penalizaes implacveis, ou de estmulos deturpadores (talo
da fortuna, seu talo vale um milho, etc. etc.) o resultado da educao
tributria, QUER DO FISCO, QUER DO CONTRIBUINTE, formadora de
uma infra-estrutura necessria boa aceitao e melhor aplicao de novos
meios de coao tributria. Mesmo porque os Estados que assim se
organizam no necessitam de tais meios para ver respeitado o seu sistema de
tributao.332
A assertiva de Oliveira pode ser comprovada, resgatando-se

experincias que evidenciam uma lgica simples e bvia; a de que o cidado zela pelo bem da
coisa pblica, na medida em que se sente partcipe da sua construo. Para esse mister, traz-se
ponderao um fato ocorrido em terras catarinenses, na primeira metade do sculo XVIII na
ento Vila de So Francisco do Sul, que, embora de pequena dimenso econmica, de
grande valia para a compreenso de que a falta de participao popular na discusso das
normas tributrias e transparncia na destinao dos recursos arrecadados est na essncia da
resistncia fiscal no Brasil.
Em 1665, foi construda uma igreja naquela vila, hoje, Igreja Matriz.
Passados setenta anos, a construo comeou a apresentar avarias crescentes em diversas
partes da sua estrutura, at que o arco principal ameaava desabar e a despeito da falta de
recursos, a reforma tornava-se impostergvel.
Diante deste fato, aps ampla discusso o povo organizou-se e:
332
OLIVEIRA, Fbio Leopoldo de. Curso expositivo de direito tributrio. p. 387.
116
[...] voluntariamente se imps um tributo, o chamado imposto do vintm,
sobre diversos gneros, tais como farinha, peixe, imb, aguardente, numa
verdadeira demonstrao de participao comunitria. Mais tarde, essa
tributao passou a recair apenas sobre a farinha de mandioca exportada. A
arrecadao foi um sucesso. A igreja foi restaurada, o que levou o tributo a
vigorar por muitos anos, possibilitando a construo de outra igreja maior e
mais slida, que no decorrer do tempo tomou a configurao atual.333
Por fim, oportuno avaliar-se o entendimento de Martins de que o

tributo caracteriza-se como norma de rejeio social, exigindo necessariamente a estipulao
de uma regra sancionatria para ser cumprida.334 Acolhendo-se a proposio do ilustre
doutrinador, equivaleria dizer-se que a Sociedade somente aceita arcar com tributos para o
financiamento das polticas pblicas, pelo temor das medidas coercitivas que o Estado pode
impor-lhe. A pesquisa que se realiza segue noutra linha, procurando demonstrar que, em
grande parte, a rejeio no propriamente obrigao de pag-los, mas a forma como o
Estado os institui e posteriormente os administra.335 Como se ver adiante, as normas
tributrias sofrem uma resistncia, quando no portadoras de um contedo tico-social, o que
significa que os tributos devem ser justos, tanto na instituio como na aplicao dos seus
recursos. No entanto, o que se denomina rejeio, aparenta ser um mecanismo social de
contestao, porque a norma no foi legitimada pela vontade popular, causando, por
conseqncia, uma percepo no seio social de que o seu fim no propriamente o benefcio
comum. Por evidente, muitos indivduos so naturalmente propensos a prticas lesivas coisa
pblica, independente de como se desenvolve a atuao estatal, mas essa caracterstica
individualizada no reflete o comportamento de todo o grupo social. Deste modo, acredita-se
que fosse prevalecer a crena de que a Sociedade rejeita os tributos, o Estado estaria em
constante ameaa de extino.
333
SANTOS, Slvio Coelho; NACKE, Aneliese; REIS, Maria Jos (orgs.). So Francisco do Sul: Muito alm da
viagem de Gonneville. Florianpolis: Ed. da UFSC, 2004, p. 83.
334
MARTINS, Ives Gandra da Silva et al. O princpio da moralidade no direito tributrio. 2. ed. atual. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1998, (Pesquisas tributrias. Nova srie; n. 2), p. 35-36.
335
Exemplos como o de So Francisco do Sul, que confirmam essa assertiva, so freqentes noutros pases. Citase o caso de Londres, que instituiu no incio de 2003, um pedgio urbano para os carros que transitassem no
centro da cidade. Quando esse pedgio foi criado, comerciantes da rea temiam pela reduo dos negcios, e
moradores, pela desvalorizao de seus imveis. Passados mais de trs anos desde o incio do pedgio, os
londrinos reconhecem que a medida teve efeitos positivos para o trnsito e diminuiu a poluio na regio
central. H mais pessoas indo de bicicleta ao trabalho e os congestionamentos diminuram quase 30%. O
prefeito Livingstone foi reeleito em 2004 com a proposta de estender a rea do pedgio para outros bairros de
Londres. que com os recursos da cobrana ele tem melhorado o transporte coletivo da cidade,
principalmente o de nibus (STEINBRUCH, Benjamin. A experincia do pedgio urbano, cedo ou tarde, ter
de ser copiada por muitas grandes metrpoles. Folha de So Paulo, So Paulo, 28 nov. 2006. Dinheiro, p. B2)
117
Destarte, se foram os cidados que conceberam e estruturaram o
Estado, certamente decidiram que a forma de financi-lo deveria se dar por meio de tributos.
Como afirma Villegas, a sua criao deve ser buscada na mesma necessidade que desde
pocas pretritas, levou os integrantes duma comunidade a criarem o Estado, como nica
forma de obterem uma convivncia ordeira e coesa. Por esse prisma, diante da conformao
quase universal dos Estados fiscais,336 se aceito o pensamento de Martins, a rejeio aos
tributos implicaria a rejeio do prprio Estado.
Feitas estas observaes preliminares, apresentam-se algumas
possveis causas especficas que podem contribuir para o entendimento da problemtica da
resistncia fiscal.
3.1.2 O modelo regressivo de tributao
Quando se afirma que o Brasil apresenta uma tributao regressiva,

significa que h uma retirada proporcionalmente maior das pessoas com menor capacidade de
contribuir, seja por meio de tributos pagos diretamente ou indiretamente suportados.
Explicando melhor, um sistema tributrio considerado regressivo
quando a participao dos tributos sobre a renda e a riqueza dos indivduos acresce na relao
inversa destas, que em linguagem simples quer dizer, paga mais (em termos relativos) quem
ganha menos. Um sistema tributrio dito progressivo, quando esta participao aumenta na
mesma proporo da renda e da riqueza, ou seja, paga mais quem ganha mais.337 Assim, a
regressividade o reverso da progressividade, razo por que adequada uma explicao
desta, para entender-se os efeitos perversos daquela.
Todavia, antes preciso enfatizar que a progressividade exigncia
do prprio postulado da capacidade contributiva. Como se asseverou, pelo princpio da
capacidade contributiva, a tributao deve ser geral, devendo atingir o maior nmero de
pessoas e a sua exigncia deve ser uniformemente feita, na medida da capacidade de cada um,
em que cada pessoa seja instada a contribuir com mais ou com menos, para a manuteno dos
servios que a Administrao Pblica presta aos cidados. Nas palavras de Baleeiro, o
336
A expresso Estado fiscal utilizada para caracterizar os pases contemporneos, cujas necessidades
financeiras so essencialmente cobertas por recursos oriundos dos impostos arrecadados. (NABAIS, Jos
Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. p. 191-192).
337
GREMAUD, Amaury Patrick; VASCONCELOS, Marco Antonio Sandoval de; TONETO JUNIOR, Rudinei.
Economia brasileira contempornea. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 199.
118
princpio da capacidade contributiva repousa sobre a base tica de um ideal de justia. Se os
membros de um grupo politicamente organizado so desiguais do ponto de vista econmico,
paguem na medida das suas faculdades de disponibilidades.338 Em resumo, retire-se menos
de quem apenas pode satisfazer as necessidades essenciais para uma vida com dignidade e
recorra-se a quem possui uma maior capacidade econmica.
At a metade do sculo XIX, os impostos progressivos soavam como
confisco, rapina, comunismo e subverso social, a despeito dos argumentos lgicos que a seu
favor desenvolveram alguns nobres espritos.339 Em interessante observao, o financista
americano Groves, citado por Baleeiro, no obstante sua convico contrria, justificou que a
tributao progressiva uma vlvula de segurana para aliviar a presso do vapor que de
outra forma poderia forar mudanas revolucionrias imprudentes.340
Em muitos pases, as estatsticas passaram a demonstrar a eficcia dos
impostos como instrumentos de redistribuio da riqueza e da renda nacional. Na Inglaterra, a
amputao dos vultosos patrimnios e das rendas elevadas modificou a realidade social. Nos
Estados Unidos, o imposto de renda j tornou raras as extravagncias que celebrizaram
milionrios h algumas dezenas de anos.341
Hoje, a tributao progressiva universal e utilizada em grande
medida pelos pases mais desenvolvidos, com vistas a atender as modernas funes que a
poltica fiscal realiza para alcanar os fins do Estado.
A poltica fiscal tem por diretrizes a consecuo de trs funes
bsicas: a funo alocativa, que diz respeito ao fornecimento de bens pblicos; a funo
estabilizadora que tem por objetivo o uso da poltica econmica visando a um alto nvel de
emprego e, por fim, a funo distributiva, que se passa a expor.
A funo distributiva visa promover a reduo das desigualdades
sociais, mediante a adoo de mecanismos estruturais criados pelo governo que propiciem a
possibilidade da transferncia, direta ou indireta, de parte da riqueza em poder dos mais ricos
para os mais pobres. Como ensinava Sainz de Bujanda, a poltica fiscal no pode ser neutra,
deve estar direcionada realizao do fim supremo do Estado: a prosperidade social. Para
atingir esse objetivo, as operaes financeiras decorrentes da tributao devem resultar na
338
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. rev. Rio de Janeiro: Forense,
1999, p. 829.
339
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. p. 752.
340
341
119
distribuio da riqueza produzida entre os indivduos e as classes sociais, por meio de um
sistema jurdico e poltico que proporcione a mxima eficincia social.342
Como mecanismos de concretizao da funo distributiva, cabe
assinalar, em primeiro lugar, a redistribuio direta de renda que ocorre quando so tributados
em maior medida (tributao progressiva) os indivduos pertencentes s camadas de renda
mais alta e em menor valor ou isentando os possuidores de menor renda. Em segundo lugar,
pela utilizao dos recursos captados pela tributao dos indivduos de renda mais alta, para o
financiamento de programas voltados parcela da populao de baixa renda, como a
construo de moradias populares. Finalmente, o governo pode impor alquotas de impostos
mais elevadas aos bens considerados de luxo consumidos, em regra, pelos indivduos das
classes mais altas e estabelecer tributao reduzida ou nenhuma para os bens que compem a
cesta bsica, subsidiando desta forma, os bens de primeira necessidade, com alta participao
no consumo da populao das classes baixas.343 o que ocorre com os impostos indiretos,344 a
exemplo do ICMS,345 onde a progressividade pode ser aplicada parcialmente por meio de
alquotas menores ou isenes para mercadorias de consumo popular e maiores para aquelas
classificadas como suprfluas.
O sistema tributrio brasileiro, no obstante apresentar, em particular
alguns tributos progressivos, no conjunto a tributao recai de forma regressiva sobre a
populao, o que importa no fracasso da funo distributiva que a ele se atribui como medida
transformadora da realidade social. que, como enfatiza Zavarizi, a recomendao do
legislador constituinte, que consagra os princpios de justia fiscal, no obedecida pelo
legislador ordinrio, que insiste em ampliar a tributao por meio de impostos indiretos,
penalizando assim os contribuintes de baixa renda.346 Neste sentido, de se lamentar que a
regressividade impingida aos tributos, em termos gerais, faz com que os menos afortunados e
os assalariados, sejam postos a arcar proporcionalmente com a maior carga, enquanto o
imposto sobre as grandes fortunas, figura como um natimorto, nasceu, mas no viveu, e os
lucros do sistema financeiro so quase intocveis.
342
BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Y Derecho: Introduccin al Derecho Financeiro de nuestro
tiempo. Madri: Instituto de Estdios Polticos, 1962, v. I, p. 18-20.
343
GIAMBIAGI, Fbio; ALM, Ana Cludia Duarte de. Finanas pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus,
2000, p. 30-34.
344
Impostos indiretos so aqueles que incidem sobre o preo das mercadorias, em que normalmente o
empresrio embute o valor do imposto no seu custo, repassando-o ao consumidor.
345
Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicao.
346
ZAVARIZI, ndio Jorge. Finanas Pblicas. In: Curso de especializao em gesto fazendria. p. 97.
120
No Brasil, segundo a viso humanista de Baleeiro, ainda se sonha com
a poca em que no se reproduza jamais o paradoxo da misria na abundncia, ou do
subconsumo no auge da superproduo.347 Apesar desta triste constatao, o autor revela-se
otimista com a eficincia poltica do imposto pessoal e progressivo, acreditando que poder
ser o instrumento silencioso e adequado a uma revoluo social, sem sangue, suor ou
lgrimas, mas to radical quanto as de carter catastrfico que tm congestionado cemitrios,
crceres e orfanatos, apavorando as sociedades ameaadas pela sua propagao insinuante e
insidiosa.348
Das breves anotaes, vislumbra-se a tributao progressiva como a
forma que melhor se aproxima do ideal solidrio que deve perpassar os fundamentos sobre os
quais se estruturam as sociedades modernas, em especial, a idia de que os homens devem
prestar-se mtua colaborao, inclusive por meio dos tributos.
3.1.3 A elevada carga tributria
A avaliao da carga tributria de um pas obtida pela comparao

entre o total dos tributos arrecadados pelas diversas esferas de governo e o Produto Interno
Bruto PIB.349 De certa forma, o montante das receitas tributrias devem estar adequadas s
necessidades de recursos suficientes para o financiamento das despesas e servios pblicos
especificados nos oramentos dos entes pblicos, observada a capacidade de contribuio da
populao.
Nos ltimos sculos, a carga tributria dos pases vem caminhando em
sintonia com os diversos modelos de Estado implementados em cada poca. Especialmente a
partir do sculo XVII, ocorre um processo cclico de aumento e reduo dos poderes estatais
em cada uma de suas fases que, de certa forma, fez-se acompanhar por uma maior ou menor
incidncia tributria sobre os indivduos. O Estado Absolutista detinha todo o poder centrado
numa realeza que tributava com rigor, especialmente as classes mais pobres, para financiar a
pesada estrutura pblica. Com o advento do Estado Liberal, a reduo das atribuies estatais
permitiu uma diminuio dos tributos, deixando economia o papel de produzir a melhoria
das condies de vida da populao. Seguindo outra linha, o Estado de Bem-Estar estava
347

349
Principal indicador da atividade econmica, o PIB - Produto Interno Bruto, exprime o valor da produo
realizada dentro das fronteiras geogrficas de um pas, num determinado perodo.
348
121
comprometido com a ampliao dos direitos sociais que somente se concretizaram pela
ampliao da tributao. Por fim, o Estado Neoliberal caminha para a minimizao das
funes pblicas e, em conseqncia, para uma reduo da carga tributria.
No Brasil, entre os anos 50 e 60, a carga tributria era inferior a 20%,
porm, como resultado da reforma tributria de 1967/69 passou para um patamar de 25% nas
dcadas de 70 e 80.350 A partir de 1994, inicia um processo contnuo de crescimento,
chegando aos dias atuais a um ndice superior a 35% do PIB.351 Ainda que no seja a mais
elevada do mundo,352 considerada, para os padres brasileiros, como alm da capacidade
possvel que os contribuintes podem suportar. Com isso, consolidou-se a opinio corrente de
que uma das principais causas que levam fraude tributria por parte dos contribuintes por
certo a aplicao de uma carga tributria em dissonncia com a idia de justia, por exigir
tributos em quantidade cada vez maior ao limite suportvel pelas pessoas que so instadas a
pagar. Mas esta afirmao, tantas vezes reproduzida, exige que se avalie a sua veracidade com
o rigor cientfico necessrio ou, no mnimo, que se entendam quais os fundamentos para que
ela seja concebida como uma realidade incontroversa. Isto porque, ao se afirmar que a
tributao excessivamente elevada para os padres de renda brasileiros, inevitvel que se
perquira qual a taxao desejvel que a Sociedade em geral pode arcar para o financiamento
do Estado.
Uma maneira apropriada para a abordagem do problema identificar
qual o nvel de tributao de mxima eficincia, no sentido de que, a partir de determinado
limite, uma elevao percentual no importar mais em incremento de arrecadao, mas em
efeito inverso.
A funo aplicvel ao problema deve ser composta por duas variveis:
a taxa tributria e a receita tributria que, ao serem conjugadas, formam uma curva. Desta
forma, partindo-se de uma taxa tributria igual a zero, em que a arrecadao tambm o ser, a
curva inicia em ascendente, concomitantemente elevao da taxa tributria, o que significa
que quanto mais elevado o seu percentual, maior ser a arrecadao de tributos. Contudo,
haver um ponto em que a taxa ser suficientemente elevada e a arrecadao atingir sua
350
TORRES, David et. al. Revelando o Sistema Tributrio Brasileiro. p. 111.

Em 2006 a arrecadao de tributos nas trs esferas de governo (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios) totalizou R$ 817 bilhes, representando 35,21% do Produto Interno Bruto - PIB. (Reviso faz
carga tributria de 2006 ficar menor. Folha de So Paulo, So Paulo, 29 mar. 2007. Dinheiro, p. B-4)
352
Nos pases emergentes, como China e ndia, esse percentual da ordem de 20%, enquanto que na Argentina,
ao redor de 22%. Na Sucia, embora esse percentual seja de aproximadamente 52%, a renda per capita anual
de US$ 30 mil, muito superior brasileira que de US$ 2.500. (Carga tributria alta gera demanda por
eliso fiscal, afirmam especialistas. Folha de So Paulo, So Paulo, 04 out. 2006. Dinheiro, p. B-4)
351
122
maior eficincia. A partir de ento, o aumento dessa taxa acaba por reduzir a receita tributria,
pois produz evaso ou desestmulo s atividades formais, a ponto de superar o aumento da
tributao, gerando uma perda de receita. A curva que relaciona os percentuais de incidncia
com as receitas tributrias conhecida como Curva de Lafer.353
A explicao para esse fenmeno que se convencionou chamar efeito
de Lafer est no fato de que, sob a tica da oferta de bens, como parte da tributao
transferida para o custo dos produtos, a partir de um determinado preo, a demanda reduz, e,
por conseguinte, a arrecadao ser menor.
Do exposto, dessume-se que para os contribuintes, quando a carga
tributria excessivamente elevada, os preos finais tambm sero afetados, podendo causar
reduo nas vendas e nos lucros. A crena de que este fato induza muitos a descumprirem as
normas tributrias, mediante a ocultao de parte dos tributos devidos, como forma de tornar
os preos competitivos e manter a lucratividade. Porm, ainda que uma tributao alm do
suportvel pelo mercado de um pas, produza uma reduo da atividade econmica,
evidencia-se outro fenmeno que segue conjugado a ela e com efeitos mais nefastos; a
concorrncia desleal.
que quando algumas empresas de um determinado segmento deixam
de pagar tributos, podem vender seus produtos por preos inferiores quelas que arcam com
esse nus. Isto significa que ao serem confrontados os preos dos contribuintes que se
eximem do seu pagamento, com os daqueles que cumprem integralmente com esta obrigao
legal, duas vantagens so proporcionadas aos primeiros, apesar do risco da sano do Estado,
por meio de penalidades. Por um lado, tero a vantagem de ofertar idnticos produtos ou
servios por menor preo, favorecendo a competitividade, por outro, a possibilidade de uma
lucratividade maior, porque parte do imposto no pago, ser agregado ao lucro final. Neste
caso, instaura-se um mecanismo de sonegao que se reproduz em srie e quando no
combatido com meios eficazes, doena que se alastra como epidemia descontrolada.
Desta constatao dimana que, diferentemente do que aparenta, o
aumento dos nveis de sonegao so causados principalmente pela concorrncia desleal e no
propriamente pela alta tributao. que, como explica Sainz de Bujanda, muitas vezes os
tributos passam a ser considerados como simples custos de produo das empresas, onde o
melhor empresrio ser aquele que pode liberar-se da carga tributria ou reduzi-la ao menor
353
VARIAN, Hal R. Microeconomia: Princpios bsicos: Uma abordagem moderna. Traduo de Maria Jos
Cyhlar Monteiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003, p. 304-305.
123
valor possvel. Isto ocorre quando o esprito de solidariedade, fundamento de toda a
ordenao poltica, substitudo pelo esprito de negociao, transformando o tributo em
simples objeto de comercializao. Neste caso, perdem sentido os valores polticos, ticos e
de justia, dando lugar ao jogo da oferta e da demanda.354
A anlise desse fenmeno converge para a necessidade de reavaliar-se
tambm a idia freqentemente disseminada de que quando um imposto incide sobre
produtores ou comerciantes o seu custo integralmente repassado aos consumidores, os quais
seriam os que efetivamente suportariam toda a carga tributria. Esta uma afirmao que
deve ser sopesada, tomando-se por critrio investigativo a elasticidade dos preos
demandados e ofertados pelo mercado, visando encontrar um ponto de equilbrio entre o
quanto os consumidores se propem a pagar e por quanto os ofertantes aceitam vender.
Nesta linha, se o mercado de determinados produtos ou servios
muito suscetvel variao de preos, o impacto de um imposto no poder ser totalmente
repassado aos consumidores, porque redundaria em queda nas quantidades vendidas em maior
proporo ao aumento dos preos, por conseguinte, em reduo no faturamento. Neste caso,
os contribuintes elevaro os preos at o ponto mximo de equilbrio, em que a reduo da
demanda seja amenizada, e arcaro com uma parte do imposto. Por outro lado, caso a afetao
decorrente da variao de preos seja pequena ou nula, os fornecedores de bens ou servios
podero repassar integralmente o custo dos impostos aos consumidores.355 Deste modo, o
quanto de impostos ser repassado aos consumidores ir depender das caractersticas da
demanda e da oferta, no que se refere elasticidade dos preos de cada segmento do mercado.
Apesar desta distino, certo que para os contribuintes idneos, a sonegao um forte
impeditivo para a concorrncia e crescimento em bases justas.
Porm, est lgica econmica, como se disse, somente aplicvel ao
mercado, porquanto, quando se tratar de tributos incidentes diretamente sobre pessoas e suas
riquezas, a tributao opera-se por meio da retirada de parte da renda disponvel para
consumo ou poupana, o que por evidente, diminui a capacidade de compra dos
consumidores.
Com efeito, existem basicamente dois grandes segmentos submetidos
incidncia tributria no pas, o mercado, sujeito especialmente a tributos sobre a produo e
o consumo, e a classe assalariada e as pessoas fsicas que respondem com tributos calculados
354
355
BUJANDA, Fernando Sainz de. Teoria de la educacion tributaria. Madri: LAEL, 1967, p. 102-103.
VARIAN, Hal R. Microeconomia: Princpios bsicos: Uma abordagem moderna. p. 320-321.
124
sobre a folha de pagamento, o patrimnio e a renda. Para o mercado, se a alta tributao
figura como fator de desestmulo da economia, a concorrncia desleal causada pela sonegao
ainda mais nefasta. Para o segundo grupo, mais perverso que a alta tributao a sensao
de que h desvio ou m aplicao dos tributos pagos.
Assim, no que diz respeito a qual nvel de carga tributria seria
compatvel ao Estado brasileiro, observa-se que, segundo o conceito de Lafer, ainda que no
esteja ocorrendo uma reduo na arrecadao total, h um claro sintoma de estagnao da
economia, que pode ser comprovado pelos baixos ndices de crescimento dos ltimos anos,
inferiores mdia de grande parte dos pases em condies similares ao Brasil. Como
decorrncia, as classes trabalhadoras tambm sofrem em certa medida os seus efeitos, pela
reduo da quantidade de empregos disponveis. No obstante a contribuio de outros fatores
para o reduzido crescimento, a elevada carga tributria figura entre os seus maiores entraves.
Acrescente-se ainda o fato de que o percentual da carga tributria total
de um pas deve levar em conta tambm a renda per capita356 da populao. que quando a
renda das pessoas maior, mesmo que o percentual dos tributos seja elevado, a retirada no
compromete a manuteno de uma parte necessria para a mantena de uma vida com
dignidade. Por outro lado, em pases com baixa renda, uma incidncia maior de tributos
poder retirar, inclusive, uma parcela vital que compe o que se conhece por mnimo
existencial.
Do ponto de vista macroeconmico, quanto maior a riqueza produzida
por um pas, maior ser a arrecadao, ainda que se mantendo o mesmo nvel de tributao.
Disto resulta que em pases com PIB elevado possvel atingir ndices maiores de
arrecadao com uma carga menor, enquanto que em pases como o Brasil, o processo se
inverte e mesmo com uma maior carga, a arrecadao ser comparativamente menor.
Se por um lado, evidencia-se a necessidade impretervel de reduo da
carga tributria a nveis considerados aceitveis para a realidade brasileira, por outro, h uma
presso constante por maiores aplicaes em polticas sociais direcionadas, principalmente s
classes mais pobres, em decorrncia da profunda desigualdade que caracteriza a Sociedade.
Diante desse quadro, enquanto o cidado anseia por mais servios pblicos e de melhor
qualidade, o Estado no consegue atender as inmeras demandas, especialmente se reduzidas
as suas receitas.
356
A renda per capita obtida atravs da diviso do Produto Interno Bruto PIB pelo total de habitantes de um
pas, de um estado ou de uma regio. No uma boa medida para se avaliar a renda das pessoas, pois no
leva em conta as desigualdades individuais de renda.
125
Esse aparente paradoxo pode ser resolvido pela ampliao da base de
potenciais contribuintes, atravs da criao de mecanismos que induzam a incluso cada vez
maior daqueles que no contribuem com tributos. A ampliao da base pode se dar atravs de
um maior controle da economia informal, com instrumentos mais eficazes de combate
sonegao, e por meio da eliminao de benefcios fiscais que favorecem indevidamente uma
parcela de contribuintes, em detrimento dos demais.
A concretizao destas duas medidas proporcionaria uma arrecadao
igual ou superior atual com uma incidncia menor, em face da repartio justa do nus
tributrio entre todos que figuram com capacidade para contribuir.
3.1.4 A centralizao das receitas tributrias
A constituio de 1988 definiu um novo modelo de descentralizao

fiscal como reao excessiva concentrao de recursos tributrios que caracterizou o regime
militar. Para implementar esse novo modelo, estabeleceu as competncias tributrias dos
diversos entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) para instituir
tributos
disciplinou
expressamente
as
diversas
modalidades
de
transferncias
intergovernamentais de parte da arrecadao.

A razo para a utilizao de mecanismos de transferncias que o
sistema tributrio concebido em 1988 proporciona maior arrecadao para a Unio, enquanto
os Estados e, especialmente os Municpios, no produzem receitas suficientes com os tributos
de sua competncia, para financiar as polticas pblicas. A Constituio foi coerente ao
concentrar a competncia para instituir tributos com maior capacidade arrecadatria nos
nveis superiores de governo, em razo da eficincia na arrecadao, da ao redistributiva
que possvel concretizar atravs de polticas de mbito nacional e da neutralizao dos
efeitos econmicos negativos que poderiam advir da sua utilizao indevida, como
mecanismo atrativo para investimentos regionais ou locais.357
As transferncias legais358 de recursos entre os governos tm assim a
finalidade de equilibrar a capacidade financeira dos entes subnacionais de acordo com os
montantes necessrios para financiar os encargos a eles atribudos. Elas se operam atravs de
357
358
TORRES, David et. al. Revelando o Sistema Tributrio Brasileiro. p. 333-334.

Transferncias legais so aquelas cujos critrios que definem a origem dos recursos e os montantes a serem
distribudos para cada ente pblico esto definidos em lei ou na Constituio.
126
critrios variados, formados atravs de fundos e sistemas de rateio que levam em
considerao diversas variveis, de forma a atender com maiores recursos principalmente as
regies com menor desenvolvimento econmico e social.
Deste modo, a Constituio de 1988 delegou ao governo federal a
competncia para a instituio de impostos sobre a renda, o comrcio exterior e os de carter
regulatrio, por requererem certo grau de centralizao administrativa que facilitavam a
arrecadao (como no caso do Imposto de Renda) ou que afetam as polticas do pas (a
exemplo dos impostos sobre o comrcio exterior). Entretanto, a participao dos recursos
tributrios destinados aos Estados foram ampliados com o objetivo de fortalecer a Federao e
promover uma descentralizao de encargos, atravs do aumento das suas competncias para
tributar e das transferncias do governo federal. Os Municpios tambm foram beneficiados
com um aumento na participao final dos recursos tributrios, quando computada a
arrecadao prpria e as transferncias recebidas dos governos estadual e federal.
Com a nova configurao tributria aprovada pelos constituintes, os
fundos de participao dos Estados e Municpios tiveram seus percentuais expressivamente
elevados e livres de regras de vinculao, causando fortes perdas de receitas Unio. Diante
da deteriorao crescente da arrecadao, o governo federal passou a adotar medidas
estratgicas para reduzir as transferncias aos Estados e Municpios. Como a base de
transferncia de recursos para estes entes composta, essencialmente, do IR359 e do IPI,360
comprometendo 47% do primeiro e 57% do segundo, a Unio iniciou um processo de
concesso de redues e incentivos aos contribuintes destes impostos, criando em
substituio, novos tributos no sujeitos partilha com Estados e Municpios. Para esse
mister, instituiu diversas contribuies que causaram uma queda na qualidade do sistema
tributrio, aumento da arrecadao da Unio e, por conseqncia, reduo para os demais
entes da federao.361
Com isso, os Estados e, principalmente os Municpios, comearam a
ressentir-se da falta de recursos para a adoo de polticas pblicas que propiciassem
melhorias ao cidado. Na atual conformao, Unio pertencem 60% dos tributos
arrecadados, enquanto aos Estados e Municpios restam 24% e 16% respectivamente.362
359
Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza.

Imposto sobre produtos industrializados.
361
GIAMBIAGI, Fbio; ALM, Ana Cludia Duarte de. Finanas pblicas. p. 254-255.
362
JATENE, Simo. No fio da navalha. Folha de So Paulo, So Paulo, 31 jan. 2005. Opinio, p. A-3.
360
127
Nesse contexto, a reduo das transferncias legais obrigou os
governos estaduais e municipais a aumentarem os esforos na busca de recursos diretamente
da Unio, atravs de negociaes entre as autoridades centrais e seus representantes no
parlamento. Estas verbas, chamadas de transferncias discricionrias, so definidas a cada
processo oramentrio, e deveriam ser utilizadas apenas para complementar e auxiliar as
transferncias legais, em situaes excepcionais de curto prazo. Entretanto a sua finalidade foi
sendo desvirtuada por razes de ordem poltica, tornando-a regra aplicvel a quaisquer
circunstncias.
A generalizao e regularidade com que passaram a ser utilizadas as
transferncias discricionrias reflexo de uma estrutura financeira e poltica com elevada
centralizao do poder decisrio sobre o conjunto de gastos pblicos. A obteno de recursos
adicionais depende ento, em grande medida, do poder poltico dos governos subnacionais e
dos membros do Parlamento que os representam. No so raras as liberaes de verbas em
troca de apoio base poltica de sustentao do governo central, o mesmo acontecendo entre
os governos estaduais na relao com os Municpios. Por outro lado, para muitos membros
dos parlamentos, a anarquia que se instaurou nas relaes intergovernamentais, proporciona o
fortalecimento da poltica do clientelismo, base de sustentao de seus mandatos.
A centralizao das receitas tributrias e a falta de um regramento
sobre os critrios de liberao de verbas pblicas, transformaram a elaborao do oramento
num espao de negociaes, por vezes desconectadas da idia de justia social. Disto resulta
um enfraquecimento do Estado Democrtico de Direito, porque no raras vezes, membros do
parlamento cedem s presses e adotam posies divergentes, para viabilizar recursos
necessrios a projetos das regies que representam.
Se coerente que ao governo central sejam reservados recursos
suficientes para implementar as polticas de carter geral voltadas a fortalecer a Federao,
noutro extremo, os Municpios, desempenhando um papel crucial no processo de
descentralizao, no podem ser privados da capacidade financeira necessria prestao de
servios pblicos locais, fornecidos com mais eficincia e de forma mais efetiva ao cidado.
A falta de descentralizao das receitas tributrias causa tambm uma
percepo de pouca transparncia, como conseqncia do desconhecimento sobre os destinos
do dinheiro pblico. Quanto maior a proximidade dos recursos, maior a clareza populao e
melhor o controle na aplicao. que a descentralizao financeira conduz, em boa medida,
descentralizao dos encargos. Como esclarece Bobbio, o ideal de um governo local forte
128
inspira-se no princpio segundo o qual o poder tanto mais visvel, quando mais prximo
est. Neste modelo poltico, o cidado tem a possibilidade de acompanhar melhor os negcios
que lhe dizem respeito, deixando o mnimo espao ao poder invisvel.363 O povo sempre
sentiu a necessidade de decidir, diretamente ou atravs de seus representantes, sobre os
assuntos que afetam a comunidade onde vive e trabalha. com o fortalecimento dos governos
locais que podem ser criadas as melhores oportunidades para a participao popular nas
decises pblicas, de forma responsvel e democrtica. Onde floresce a participao h um
fortalecimento do esprito comunitrio. Disto se conclui que a descentralizao das rendas
pblicas no propicia apenas o aumento de recursos aos governos locais, eficincia na
utilizao e fiscalizao do cidado, mas, sobretudo transparncia das aes governamentais.
3.1.5 A reduzida transparncia administrativa e a complexidade do sistema tributrio
A transparncia decorrncia do Estado Democrtico de Direito,

objetivando a legitimao das aes praticadas pela Administrao Pblica por meio da
reduo do distanciamento que a separa dos administrados. Caracteriza-se como princpio
fundante da idia de democracia, mesmo nos moldes que se a conhecia na Grcia clssica.
Hodiernamente, ainda ecoa o exemplo da Atenas de Pricles, onde os cidados se reuniam
num lugar pblico, a gora, com o objetivo de apresentar e ouvir propostas, denunciar
abusos ou fazer acusaes e de decidir erguendo as mos, aps terem apreciado os
argumentos apresentados pelos oradores.364
Se a evoluo do Estado e a complexidade das relaes sociais j no
permitem uma democracia direta como a grega, mais importante ainda o conhecimento do
povo acerca dos atos praticados pelos representantes pblicos. Afinal, apenas agem pela
outorga de poderes que lhes foram concedidos, devendo observar com rigor os princpios da
legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da eficincia e da publicidade.
Disto dimana que o Estado deve guiar-se pelo carter pblico, sendo o
segredo a exceo, e mesmo assim, uma exceo que no deve fazer a regra valer menos.
Porquanto todas as decises e mais em geral os atos dos governantes devam ser conhecidos
pelo povo soberano, porque este um dos eixos centrais do regime democrtico, seja um
363
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Traduo de Marco Aurlio Nogueira. 10 ed. So Paulo: Paz
e Terra, 2006, p. 102.
364
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. p. 98.
129
governo direto ou controlado pelo povo.365 Nessa perspectiva, dar transparncia aos atos so
premissas inerentes atuao do Estado, porque no dizem respeito a negcios pessoais, mas
a coisa alheia que a todos pertence.
Adotando-se o pensamento de Martins Junior v-se que a
transparncia no deve ser entendida apenas como a ao de informar a populao acerca da
atuao estatal. A mera publicao de boletins, relatrios, demonstrativos de contas ou
pareceres relativos situao da gesto fiscal so insuficientes para alcanar esse propsito,
especialmente quando redigidos em linguagem tcnica e inacessvel ao cidado comum. A
transparncia consiste na publicidade inteligvel das informaes, na motivao dos atos em
sintonia com o interesse pblico e na participao popular nas decises polticas. A
conjugao destes trs instrumentos possibilita a concretizao da idia da mais ampla
visibilidade dos atos, rompendo com o paradigma tradicional, secreto e hermtico de
administrao e contribuindo para a consolidao do Estado Democrtico de Direito.366
A publicidade caracteriza-se como o primeiro estgio da transparncia
administrativa, ao permitir acesso ao conhecimento. Tornar pblico a mais elementar regra
da Administrao Pblica, significando ato de comunicao, veiculao de algo que, por
exigncia jurdica, no pode ficar na esfera da intimidade ou da reserva, para satisfao da
pluralidade de fins. Como ensina Kant, todas as aes relativas ao direito de outros homens,
cuja mxima no suscetvel de se tornar pblica, so injustas.367 Excetuadas as situaes de
sigilo, em decorrncia de prescrio legal, a publicidade fator condicionante e indispensvel
eficcia do ato. A ausncia acarreta a sua invalidade, tornando-o desprovido de efeitos sobre
os destinatrios. Do contrrio, a exposio de todo e qualquer comportamento administrativo
confere certeza conduta estatal e segurana aos administrados.368
A motivao decorrncia do princpio da legalidade e est ligada ao
dever jurdico da boa gesto administrativa. Como os agentes pblicos no so donos dos
bens pblicos, mas simples gestores de interesses de toda a coletividade, devem explicar as
razes que motivam suas decises. Na afirmao de Mello, a administrao deve indicar os
fundamentos de direito e de fato, a correlao lgica entre os eventos e situaes que deu por
existentes e a providncia tomada, nos casos em que esta ltima seja necessria para aferir-se
365

MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Transparncia administrativa: publicidade, motivao e participao
popular. So Paulo: Saraiva, 2004, p. XIII.
367
368
popular. p. 19, 37-38.
366
130
a consonncia da conduta administrativa com a lei que lhe deu suporte.369 Trata-se assim de
uma justificao que tem por pressuposto maior a garantia e a proclamao do interesse
pblico, de forma que so invlidos os atos em que a motivao no esteja a ele vinculado.
Por sua vez, a participao popular representa um dos alicerces
bsicos do modelo de democracia participativa, com o objetivo de trazer as decises para o
mbito dos interessados. Para isso exige a implementao de mecanismos que variam desde
referendos e plebiscitos, at reunies colegiadas, cooperao, concerto, audincias e consultas
pblicas, onde o cidado participa apresentando sugestes ou diretamente no processo de
deciso. A atuao popular nas deliberaes pblicas reduz o espao de influncias ocultas, da
falta de planejamento, do clientelismo e demais vcios, aumentando o grau de eficincia e
efetividade dos atos na partilha do poder com a populao.370
A conjugao destes trs elementos (publicidade, motivao e
participao popular) instrumentalizam o princpio constitucional da transparncia,
proporcionando a reduo do distanciamento com os administrados, a criao de um ambiente
propcio para o envolvimento do cidado, a legitimidade e consenso dos atos da
Administrao Pblica e um maior controle e fiscalizao da sua atuao. Em resumo, visa
romper com o atual paradigma, de forma que o administrado no seja apenas um espectador
passivo ou destinatrio das aes pblicas, mas sobretudo fiscal das condutas e agente
colaborador das decises administrativas.371
No que diz respeito complexidade do sistema tributrio, esta uma
caracterstica historicamente arraigada no Brasil, que remonta ao perodo colonial. Desde
aquela poca, como adverte Faoro, eram muitos tributos e a captao de rendas tinha por
incidncia fatos os mais variados e curiosos. Havia por exemplo, uma tributao destinada
reparao dos danos causados pelo terremoto de Lisboa de 1755 que ainda era exigida dos
brasileiros, mesmo aps ter sido proclamada a Independncia e no curso do Primeiro
Reinado.372 Na atualidade, no ocorreram mudanas acentuadas. A populao ainda no tem
uma percepo clara dos tributos que paga, o quanto lhe cobrado e como funciona o sistema
tributrio.
369
370
371
372
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20 ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2006, p. 100.
popular. p. XVII e 294.
popular. p. 20.
131
A complexidade no decorre apenas da quantidade excessiva de
tributos, mas principalmente das extensas e confusas legislaes que disciplinam cada um em
particular, produzindo um excesso de formalidades e burocracia desproporcionais. que o
sistema fiscal no dotado de uma coerncia e racionalizao que o torne simplificado e
compreensvel, tanto do ponto de vista da estruturao jurdica, como dos procedimentos de
controle da arrecadao. Com isso, h uma elevao nos custos de administrao e de
cumprimento das obrigaes tributrias, principalmente para as empresas, o que reduz a
competitividade e intensifica a resistncia fiscal. Para os rgos estatais, como resultado
desta anomalia, h tambm um dispndio maior para a obteno das receitas tributrias.
Diante deste quadro, apesar da evidente necessidade de simplificao das legislaes e dos
procedimentos exigidos pelos rgos governamentais, so poucas as medidas adotadas neste
sentido. Como um aparente paradoxo, em regra as administraes pblicas seguem em
direo oposta, produzindo uma contnua ampliao do regramento tributrio, que o torna
cada vez mais complexo.
Na viso de Sainz de Bujanda, a explicao para esse fenmeno est
no fato de que os rgos estatais, ao editarem normas, geralmente o fazem mediante uma
generalizao da fraude, como se tratasse de uma prtica a que todos os contribuintes esto
potencialmente propensos a fazer uso. Trata-se de uma cultura fundada na presuno do
contribuinte defraudador, que gera uma incredulidade sistemtica das administraes
tributrias a respeito da veracidade dos atos e das declaraes fiscais prestadas pelos
contribuintes. Essa generalizao faz com que a atuao de controle das obrigaes tributrias
resulte em frmulas legislativas e de gesto complexas, minuciosas, confusas e de difcil
aceitao. Do ponto de vista educativo, as conseqncias so nefastas porque traduzem uma
descrena na probidade de todos os contribuintes, independente das suas condutas. A despeito
da aparente necessidade de um maior regramento das normas tributrias, quando a fraude
fiscal mais intensa, na viso do autor, necessrio que o sistema tributrio seja
compatibilizado a um modelo simplificado e eficiente, edificado com base numa maior
considerao e credibilidade nos contribuintes. Destaca entretanto que essa mudana de
paradigma exige que sejam proporcionadas ao fisco e aos demais rgos de exigncia dos
crditos tributrios, mecanismos de coao extremamente eficientes contra aqueles que
defraudam o errio pblico.373 Por isso, preciso sensibilizar os agentes dos poderes estatais
para que estruturem um sistema que, de um lado, respeite a personalidade moral dos
373
BUJANDA, Fernando Sainz de. Teoria de la educacion tributaria. p. 49-51, 101, 119.
132
contribuintes idneos e, de outro, desestimule a propenso a prticas tributrias fraudatrias.
Quando aqueles que obedecem as leis tributrias, so regrados por legislaes apropriadas,
sentem-se motivados a serem tambm agentes partcipes no processo de construo de uma
Sociedade poltica mais justa, e condenam a sonegao de tributos.
Outro efeito causado pela complexidade das legislaes tributrias e
talvez o mais perverso, a reduzida participao na produo das suas normas, fazendo com
que os tributos institudos no representem uma aspirao legtima da vontade popular. Se o
cidado no possui uma compreenso mnima dos temas tributrios, a falta de conhecimento
um obstculo sua ativa participao neste processo. Neste caso, o desconhecimento causa,
no apenas de indiferena coisa pblica, mas principalmente de resistncia s exigncias
fiscais. A simplificao das leis tributrias pode ento ser um caminho para a democratizao
dos tributos, de forma a torn-los transparentes populao.
de se destacar ainda que a reduzida participao popular com que
comumente so tratadas e decididas as questes tributrias, faz aumentar o risco de
favorecimento de particulares em detrimento do interesse pblico. Neste caso, no incomum
a implementao de benefcios fiscais, regimes ou tratamentos especiais de tributao a
determinados segmentos da atividade econmica, sem a observncia dos princpios
constitucionais que devem norte-los. Basta contemplar as constantes alteraes procedidas
nas leis fiscais, mesmo as mais recentes e de presumida valia tcnica, para se pr em dvida
qualquer sentido de ordem, que no a fora de mltiplos interesses e presses.
Do que se exps, evidencia-se uma estreita relao entre o problema
da reduzida transparncia administrativa e da complexidade do sistema tributrio, porque
ambas dificultam a compreenso popular acerca da arrecadao, gesto e aplicao dos
recursos pblicos. Por evidente, se a Sociedade a criadora do Estado, os tributos a ela
pertencem, o que pressupe a necessidade de lhe serem oportunizadas condies de participar
na elaborao das normas e nas discusses das polticas pblicas, e que as aes
governamentais sejam motivadas pelo interesse pblico e guiadas invariavelmente pela
publicidade dos seus atos.
Em sntese, quando o Estado atua com respeito ao princpio da
transparncia e os tributos so regidos por um sistema compreensvel, o cidado passa a
colaborar na feitura das leis tributrias e a debater as polticas pblicas, direta ou
indiretamente, por meio de entidades representativas. A ao de entregar parte da renda
particular a um ente pblico, deixa ento de ser apenas uma obrigao imposta pela lei, para
133
caracterizar-se, principalmente como um dever moral de contribuir para com a Sociedade em
que vive.
Neste contexto, se a transparncia e a simplificao do sistema do
tributrio proporcionam uma efetiva contribuio do cidado na administrao e controle da
coisa pblica, atuam tambm como os melhores antdotos contra a obscuridade da gesto
estatal, ambiente propcio ao crescimento da corrupo.
3.1.6 A corrupo e a crise de valores
Na acepo etimolgica, o termo corrupo deriva do latim rumpere,

equivalente a romper, dividir, gerando o vocbulo corrumpere, que por sua vez, significa
deteriorao, depravao ou alterao.374
O fenmeno remonta Antiguidade e no passou despercebido
prpria Bblia.375 Pode-se afirmar com segurana que, em maior ou menor grau, sempre fez
parte da histria da humanidade, como uma doena crnica quase incurvel. O seu trao mais
marcante a busca do interesse particular, em detrimento do bem comum, envolvendo em
geral, membros da Administrao Pblica. Por isso, aos olhos do leigo, a corrupo vista
como a vantagem indevida que o agente pblico obtm para si ou para terceiros, relegando a
planos secundrios os legtimos fins contemplados nas normas. Uma anlise mais acurada faz
ver que a corrupo no est restrita ao espao de atuao dos poderes pblicos, mas permeia
toda a Sociedade.
Se nos governos ditatoriais que a corrupo encontra o ambiente
mais adequado para proliferar-se, pois no existem ou so poucos os mecanismos de controle
da atuao estatal, nas democracias, com a ascenso do povo ao poder e a constante
alternncia dos dirigentes das organizaes pblicas, ela tende a ser menor. Entretanto, a sua
propagao ocorre tambm nos pases com debilidade democrtica, em virtude das limitaes
dos instrumentos de controle, da inexistncia de mecanismos aptos a manter a administrao
adstrita legalidade, da arbitrariedade do poder e da conseqente supremacia do interesse dos
374
375
GARCIA, Emerson. A corrupo: uma viso jurdico-sociolgica. Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 820,
fev. 2004, p. 440.
A Bblia Sagrada faz inmeras referncias corrupo, a exemplo da passagem em Isaas, captulo 1,
versculos 21 a 23: Como se transformou em prostituta a cidade fiel! Antes era cheia de direito, e nela
morava a justia; agora, est cheia de criminosos! A sua prata se tornou lixo, o seu vinho ficou aguado. Os
seus chefes so bandidos, cmplices de ladres: todos eles gostam de suborno, correm atrs de presentes; no
fazem justia ao rfo, e a causa da viva nem chega at eles.
134
detentores do poder pblico em detrimento do anseio coletivo.376 que como anteviu
Montesquieu, para que um Estado democrtico possa consolidar os princpios que o
sustentam, preciso, sobretudo que os seus cidados possuam um forte sentimento de
patriotismo, no sentido de amor s leis e Ptria. Esse amor conduz excelncia dos
costumes, fortalece a solidariedade e, por conseqncia, afasta a ambio descomedida dos
interesses particulares, causa primeira da corrupo.377
No Brasil, um pas com uma democracia ainda frgil, vez que se trata
de uma conquista recente, a corrupo vista por diversos historiadores como desdobramento
ou reflexo de fatos que remontam ao perodo colonial. Na opinio de Holanda, a herana
portuguesa, com seus costumes e valores, influenciaram por longa data o carter do cidado
brasileiro.
frouxido da estrutura social, falta de hierarquia organizada devem-se
alguns dos episdios mais singulares da histria das naes hispnicas,
incluindo-se nelas Portugal e o Brasil. Os elementos anrquicos sempre
frutificaram aqui facilmente, com a cumplicidade ou a indolncia displicente
das instituies e costumes. As iniciativas, mesmo quando se quiseram
construtivas, foram continuamente no sentido de separar os homens, no de
os unir. Os decretos dos governos nasceram em primeiro lugar da
necessidade de se conterem e de se refrearem as paixes particulares
momentneas, s raras vezes da pretenso de se associarem
permanentemente as foras ativas.378
Para o autor, a gente brasileira herdou dos portugueses da poca, uma

compreensvel tendncia ociosidade, por ser este um valor considerado nobilitante para um
bom portugus. A carncia moral em relao ao valor do trabalho causava, por conseqncia,
certa tolerncia e displicncia s normas e uma reduzida capacidade de organizao social. A
solidariedade entre eles se restringia s relaes de interesse no recinto domstico, ou entre
amigos.379
Seguindo essa linha, Barbosa acrescenta que essas caractersticas que,
em parte, arraigaram-se na Sociedade brasileira, ainda podem ser percebidas em pequenas
aes de burla da lei, com o propsito de privilegiar o interesse particular. facilmente
376
GARCIA, Emerson. Revista dos Tribunais. p. 442.

MONTESQUIEU, Charles de Secondat. O esprito das leis: as formas de governo, a federao, a diviso dos
poderes, presidencialismo versus parlamentarismo. 2. ed. aum. So Paulo: Saraiva, 1992, p. 96, 111, 114115, 146-147.
378
HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 33.
379
HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. p. 38-39.
377
135
constatvel que para muitos cidados, as normas legais proibitivas, no significam
propriamente uma negao ou uma barreira definitiva que no possa ser transposta. Assim,
por exemplo, enquanto o no de um guarda ingls considerado pelo agente receptor da
ordem, como definitivo, categrico e irrecorrvel, o no do guarda brasileiro interpretado,
muitas vezes, como um talvez que, dependendo da situao, ou mesmo da conversa, pode
transmudar-se para um sim.380
Esse jeitinho brasileiro, que em seu lado mais perverso pode
exemplificar-se na lei de Gerson decorre ainda, na avaliao de Barbosa, da sistemtica de
funcionamento da administrao portuguesa, que era autoritria, paternalista, particularista e
ad hoc. A legislao era confusa, detalhista e numerosa e, mesmo o Cdigo Filipino
estabelecido em 1603 mantinha idnticas peculiaridades. Como decorrncia, o carter
portugus da poca tinha como caractersticas a tolerncia com a corrupo e ao desrespeito
s leis, resultado da baixa expectativa de servio pblico honesto, e a falta de
responsabilidade civil, que se resumia na nfase acentuada nas relaes pessoais de amizade e
de famlia, importando numa valorao maior da pessoa e menos da norma.381
Independente das origens que deram causa a esses comportamentos
sociais, Oliveira v a Sociedade brasileira carente de princpios ticos, o que se traduz em
corrupo generalizada, clientelismo, autoritarismo, demagogia de diferentes nveis,
oportunismo, irresponsabilidade e prepotncia como norma no exerccio da administrao
pblica. Com isso, instalou-se uma crise nos valores bsicos da vida poltica, que se traduz
numa crise de legitimao das instituies e dos costumes vigentes.382
Mas, apesar desse quadro, o autor revela-se otimista ao constatar que,
sob outro prisma, vive-se um momento de choque de idias, entre o antigo e o novo, que vem
provocando, gradativamente, um senso novo de justia, conscincia maior dos direitos e da
importncia da unio no processo de transformao da vida em comunidade.
Em determinados grupos, j se observa uma mudana de aspiraes: no se
trata mais simplesmente de crescer no ter e no fazer, mas de transformar a
sociedade irracional. Constri-se, a partir daqui, um novo estilo de vida,
onde o problema dos fins da sociedade e do sentido da vida em comum
reposto como problema central. Os grupos alternativos esto pressionando
para que se atente de novo dignidade do homem enquanto ser
380
BARBOSA, Lvia. O jeitinho brasileiro. Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 2.

BARBOSA, Lvia. O jeitinho brasileiro. p. 22.
382
OLIVEIRA, Manfredo Arajo de. tica e racionalidade moderna. So Paulo: Loyola, 1993, p. 43-44.
381
136
383
essencialmente comunitrio e livre.
No que diz respeito s questes tributrias, a crise de valores e a

corrupo possuem ntima relao com a sonegao e j caminham juntas h muito tempo.
Como inferiu Omegna, em sua incurso pela histria da economia colonial do Brasil, o
sistema tributrio e o aparato fiscal da poca eram to perversos que a fraude e a corrupo
impregnaram-se na cultura popular como prticas comuns e aceitveis. Diante da descrena
na honestidade dos homens do governo:
[...] o suborno ao funcionrio, a contraveno do fisco, o desprezo da lei,
tornaram-se prticas comuns na cidade oprimida pela Fazenda insacivel
dEl-Rei. A sociedade se educa no desrespeito da lei, e essa atitude se
aprofunda tanto, nos sculos da colnia, que chega a transformar-se num
atributo do povo, o qual desde ento comeou a preferir o domnio dos
homens ao das leis, o chefe s idias, o caudilho aos cdigos, o carismtico
ao homem comum. A lei extorsiva, servida por funcionrios sensveis ao
suborno, perdera a sua respeitabilidade. Por isso a sociedade colonial
considerou as fraudes, o contrabando, as denegaes do imposto como atos
lcitos, e at mesmo dignos das simpatias gerais.384
Apesar de diversos autores apontarem para uma generalizao da

corrupo, com razes histricas, como herana de desterrados portugueses, no h uma
fundamentao plausvel que demonstre a veracidade desta assertiva. A aceitao dessa
premissa legaria ao povo brasileiro um destino trgico e inaltervel e uma justificao social
para os desvios de conduta na gesto pblica. A corrupo no pode ser tratada como uma
fatalidade histrica que est impregnada nos valores de toda a Sociedade. Esta idia refora
uma postura de condescendncia com a ilicitude, diante da falsa percepo de que se trata de
um mal crnico que a todos pode acometer.
Aparenta que a corrupo se restringe a determinados grupos
detentores do poder poltico ou financeiro. Todavia, visvel no cotidiano do brasileiro, como
trao social comum, uma exagerada tendncia tolerncia com as normas estabelecidas e de
desleixo com os bens pblicos. Do ponto de vista dos tributos, esse comportamento produz
resultados graves, porque dificultam a tomada de conscincia do cidado, sobre a sua
importncia como agente participativo e colaborador no combate sonegao e aos desvios
de dinheiro pblico. Nenhuma administrao alcana resultados expressivos na reduo da
evaso fiscal e da corrupo sem a participao fiscalizadora da Sociedade.
383
384
OLIVEIRA, Manfredo Arajo de. tica e racionalidade moderna. p. 46.

OMEGNA, Nelson. A cidade colonial. 2. ed. Braslia: EBRASA, 1971, p. 296-297.
137
Ao se tratar das prticas de corrupo importante inferir que o
dinheiro pblico pode ser desviado dos cofres estatais antes do seu ingresso, por meio da
sonegao, ou aps a sua entrada, atravs da apropriao ilcita ou da m aplicao. Desta
forma, os valores devidos ao Estado a ttulo de tributos no declarados ou no pagos no
perdem a sua natureza pblica. Sob esta tica, a sonegao deve ser entendida como uma
espcie grave de corrupo, diversamente da forma complacente com que apresentada
Sociedade. Os montantes que envolvem a evaso de tributos385 so, por certo, extremamente
superiores aos desvios realizados atravs de outras formas de corrupo,386 freqentemente
divulgados pela mdia com grande nfase.
Apesar dos vultosos valores envolvidos nas prticas tributrias lesivas
ao patrimnio pblico, flagrante a falta de mecanismos legais eficazes para a sua cobrana
nos executivos fiscais. As alternativas adotadas com freqncia pelos governos, restringem-se
concesso de anistias aos devedores, premiando os maus contribuintes e desestimulando o
cumprimento das leis tributrias. A despeito da utilidade que estes benefcios possam
propiciar em determinadas circunstncias especiais, em geral, acabam por institucionalizar
uma concorrncia predatria entre os contribuintes cumpridores das obrigaes tributrias e
aqueles que aps descumpri-las recebem ainda os favores do Estado.
preciso tambm avaliar as conseqncias no cumprimento das
normas pelo cidado, quando os poderes pblicos no esto plenamente ordenados e
estruturados em bases slidas, de forma a promover a justia social. A questo saber se o
Estado, por meio de sua organizao e dos seus administradores, pode influenciar no aumento
da corrupo e na crise de valores que permeia as relaes sociais, quando no est
inteiramente a seu servio. Para Rawls, no h dvida, uma Sociedade poltica bem ordenada
e regulada por uma concepo pblica de justia, implica que os seus membros tambm
tenham um desejo forte, e normalmente efetivo, de agir em conformidade com estes mesmos
princpios. Em resumo, assevera que quando as instituies so justas, os indivduos que
385
386
Se adotados os parmetros de Pellizzari de que a sonegao varia entre 30% e 40% do valor dos tributos
arrecadados no pas, a evaso produz desvios de recursos pblicos em montante superior a R$ 200 bilhes de
reais por ano. (PELLIZZARI, Deoni. A grande farsa da tributao e da sonegao. p. 45)
Embora as diversas prticas de corrupo devam representar valores bastante inferiores queles desviados por
meio da sonegao de tributos, os prejuzos populao tambm so enormes. De acordo com estudos do
Ministrio da Justia, se considerado apenas o que a Unio investe anualmente em compra de insumos e em
obras pblicas, as fraudes nestas licitaes causam um prejuzo ao errio pblico estimado entre R$ 25
bilhes e R$ 40 bilhes. (BARROS, Joo de. Lobby: a ante-sala da corrupo. Caros Amigos, So Paulo, n.
123, p. 29-30, jun. 2007)
138
participam dessas organizaes adquirem o senso correspondente de justia, e o desejo de
fazer a sua parte para mant-las.387
Embora a Sociedade seja considerada a criadora do Estado, no
incomum que uma minoria o utilize para fins ilcitos. Quando a corrupo instala-se no
governo, o Estado no cumpre integralmente a sua funo, o que faz com que, em parte,
reproduza-se na Sociedade a fragilidade dos valores de justia. No Brasil, aparenta que os
elevados nveis de corrupo so causados por um modelo de Estado mal estruturado,
excessivamente burocrtico, clientelista, permeado de falhas de gesto e brechas legais que
favorecem a prtica de favores e jeitinhos.
Por isso, em certo sentido, a resistncia fiscal dos contribuintes de
direito e o desleixo dos cidados consumidores em participar ativamente, mediante a prtica
de aes que evitem a sonegao, est relacionada forma como gerida a coisa pblica.
Como exclamava Sinz de Bujanda, quantas vezes a fraude no seno uma torpe e amarga
reao frente a um Estado em que se perdeu a f.388 Deste modo, o desrespeito s leis
tributrias pode ser reduzido a nveis mais aceitveis, quando os gestores pblicos conduzem
a administrao com respeito s normas e aos valores ticos inerentes ao bem pblico.
Com aporte nestas consideraes, infere-se que a corrupo, includa a
sonegao, possui direta relao com a estruturao do Estado e a forma com que seus
dirigentes o administram. Um Estado que no se concretiza em bases justas e voltado ao bem
comum, governado muitas vezes para o interesse de poucos, cria um distanciamento da
comunidade que, no se percebendo a ele integrada, apresenta um comportamento aptico em
relao coisa pblica. Porm, quando a Sociedade brasileira estabelece uma resistncia aos
tributos, seja na condio de contribuinte de direito ou como contribuinte de fato, em vista da
corrupo e malversao do dinheiro pblico, combate um mal com outro mal, do que resulta
um crculo vicioso que degenera ainda mais os valores que a sustentam.
Por outro lado, bem de ver que a corrupo no se limita apenas aos
espaos em que atua o poder pblico, ainda que nele se torne mais evidente, como tambm
no plausvel presumir-se que no Estado esteja toda a origem deste vcio. O Estado gerido
por representantes escolhidos, direta ou indiretamente, entre os seus membros, o que faz
presumir que cidados justos tornam-se administradores justos, assim como o seu oposto.
387
388
RAWLS, John. Uma teoria da justia. Traduo de Almiro Pisetta e Lenita Maria Rmoli Esteves. So
Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 504.
BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Y Derecho: Introduccin al Derecho Financeiro de nuestro
tiempo. p. XIX.
139
Ademais, comumente a corrupo concretiza-se por meio de uma relao bipolar, entre
corruptor e corrompido, em que, num dos lados atuam agentes dos poderes pblicos e noutro,
da comunidade. Destarte, a corrupo na Administrao Pblica e a corrupo na Sociedade
civil esto intimamente ligadas e funcionam como um sistema de realimentao de dupla via:
do Estado para a Sociedade e vice-versa.
Um fato incontroverso que se extrai deste estudo que, na prtica, as
classes mais atingidas pelas prticas lesivas aos cofres pblicos so as que dependem mais
intensamente das polticas pblicas, especialmente em reas como a da sade, saneamento
bsico e assistncia social. Nestes casos, apesar de imperceptvel ao cidado comum, a falta
de recursos causada por desvios, pode significar a diferena entre viver ou morrer para muitas
pessoas. Essa constatao demonstra que a corrupo e a sonegao produzem efeitos to
deletrios que afrontam a dignidade da pessoa humana.
3.1.7 Os servios da dvida pblica
A abordagem dos servios389 da dvida pblica390 de extrema valia

para a compreenso da resistncia fiscal, porque , certamente, a causa menos conhecida, mas
assim mesmo, talvez, a que produz os efeitos mais perversos sobre a vida de cada cidado.
Entretanto, no o propsito deste trabalho trazer anlise os
desdobramentos da dvida pblica brasileira sob a tica econmica, nem tampouco se debater
possveis alternativas como a moratria ou a auditoria da dvida, mas to somente, refletir
sobre a influncia direta que ela exerce sobre as polticas pblicas do pas.
O Brasil tem sido um tradicional tomador de emprstimos no mercado
financeiro internacional, o que lhe tem custado uma forte dependncia do exterior. A dvida
externa brasileira surge imediatamente aps sua independncia, quando foi negociado em
Londres o primeiro emprstimo, no valor aproximado de 3,6 milhes de libras esterlinas para
o financiamento de dficits oramentrios. Como garantia, foram hipotecadas as rendas
alfandegrias do Rio de Janeiro, Bahia, Pernambuco e Maranho.391
389
O termo servio da dvida compreende os encargos (juros) e as amortizaes (principal) da dvida pblica.
A dvida pblica a soma de tudo aquilo que todos os rgos do Estado brasileiro devem, incluindo o
governo federal, estados, municpios e empresas estatais. A dvida pblica se subdivide em dvida interna e
dvida externa, dependendo se as instituies financeiras credoras forem nacionais ou internacionais.
391
NERY, Sebastio; FURTADO, Alencar. Crime e castigo da dvida externa. Braslia: Dom Quixote, 1986, p.
21.
390
140
Desde aquela poca e mesmo durante o perodo republicano, o
processo de endividamento decorre, em grande parte, de uma induo do exterior, com
liquidez excedente, e no de uma necessidade de recursos para o pas executar projetos
econmicos e sociais de relevncia nacional. O mais grave que a histria do endividamento
brasileiro uma histria de dvidas para pagar outras dvidas, numa interminvel seqncia de
transaes de crdito, de tal modo que, revisando o seu passado financeiro, descobre-se que os
emprstimos realizados para executar obras pblicas so raros, e estes, embora avalizados
oficialmente, em regra, foram desviados para outros fins.392
Quando em 1931, o recm nomeado Ministro da Fazenda, Osvaldo
Aranha, decidiu auditar o endividamento externo do Brasil, constatou que somente 40% dos
contratos de emprstimos federais encontravam-se arquivados e grande parte dos valores
referentes s remessas de pagamentos no estavam contabilizados. Ademais, havia clusulas
abusivas e vexatrias de toda ordem, como por exemplo, o direito de cobrar, por suas prprias
mos os impostos e, para esse fim, era a administrao obrigada a entregar todos os seus
livros de lanamento.393
Apesar disso, at a dcada de 60, os servios da dvida pblica eram
mantidos sob controle, impedindo efeitos mais graves sobre a economia e as polticas sociais.
Com a implantao da ditadura militar e a poltica de crescimento econmico, segundo a
teoria de fazer o bolo crescer, para depois dividi-lo, os emprstimos garantiram ndices de
desenvolvimento elevados, mas sob bases frgeis. Analisando a evoluo da dvida externa
nesse perodo, constata-se que de 2,5 bilhes no incio de 1964, ela passou para 105 bilhes
de dlares em 1985,394 fazendo com que o milagre econmico to almejado pelo governo,
fosse transformado em estagnao econmica nos anos seguintes.
O descontrole das dvidas dos pases devedores tornou-se mais intenso
a partir do incio da dcada de 80, em virtude do aumento da taxa de juros dos Estados
Unidos, por meio de uma deciso unilateral do governo americano, objetivando cobrir o seu
dficit pblico. A partir de ento, os servios da dvida externa passaram a representar a
grande chaga do Estado brasileiro, criando um crculo vicioso irremedivel. Somente entre
392
ARRUDA, Marcos. Dvida e(x)terna: para o capital tudo; para o social, migalhas. Petrpolis: Vozes, 1999,
p. 18-19.
393
GONALVES, Reinaldo; POMAR, Valter. O Brasil endividado: como nossa dvida externa aumentou mais
de 100 bilhes de dlares nos anos 90. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2000, p. 9.
394
ARRUDA, Marcos. Dvida e(x)terna: para o capital tudo; para o social, migalhas. p. 19.
141
1985 e 1998, o Brasil pagou 282 bilhes de juros e amortizaes, no entanto a dvida mais do
que dobrou no mesmo perodo, atingindo os 230 bilhes de dlares.395
A dcada de 90 se caracterizou por um crescimento vertiginoso da
dvida interna,396 principalmente porque, com o real sobrevalorizado, o Brasil comeou a ter
grandes dficits na sua balana comercial, e para equilibrar as contas, o pas buscou atrair
capitais externos de curto prazo oferecendo taxas de juros altssimas. Como grande parte dos
emprstimos estavam contratados com taxas de juros flutuantes, houve uma exploso da
dvida, aumentando, por conseqncia, o montante dos pagamentos.397
Para conseguir os recursos necessrios ao pagamento das dvidas
pblicas e atendendo s exigncias do FMI, o governo adotou vrias medidas de controle dos
dficits pblicos, entre eles, a Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000. Apesar das
medidas positivas que a Lei proporcionou na conteno do endividamento desmedido,
especialmente dos Estados e Municpios, estabeleceu tambm metas de supervits primrios398
aos entes federados, com o objetivo de proporcionar a economia de recursos a serem
utilizados para saldar compromissos com os credores. Logo, a preocupao que perpassa pela
norma, pouco reflete o interesse na melhoria das condies sociais do povo brasileiro,
prestando-se acima de tudo garantia de dividendos suficientes para satisfazer estas
obrigaes.
Das informaes apresentadas, importa sobremaneira estabelecer-se
uma relao concreta destas medidas sobre o cotidiano do cidado, objetivando clarificar o
impacto das polticas voltadas obteno de sucessivos supervits primrios e o seu uso para
pagamento de juros e amortizaes da dvida pblica, como fator de influncia direta sobre o
bem estar de todos.
395
ARRUDA, Marcos. Dvida e(x)terna: para o capital tudo; para o social, migalhas. p. 12, 20.
Somente no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso a dvida pblica interna cresceu mais de 400
por cento. (ARRUDA, Marcos. Dvida e(x)terna: para o capital tudo; para o social, migalhas. p. 80)
397
Com o crescimento da dvida interna, entre 1994 e 1999, o pas pagou em juros e amortizaes o equivalente
a mais de 250 bilhes de reais. (GONALVES, Reinaldo; POMAR, Valter. A armadilha da dvida: como a
dvida pblica interna impede o desenvolvimento econmico e aumenta a desigualdade social. So Paulo:
Fundao Perseu Abramo, 2002, p. 22)
398
Supervit primrio a diferena positiva que resulta do confronto das receitas operacionais com as despesas
operacionais. Nelas no esto includas as receitas e despesas financeiras. Vale ressaltar que a maior despesa
financeira corresponde exatamente aos gastos com os servios da dvida. Assim, um supervit primrio, via
de regra, esconde um dficit ao final, quando so includas tambm as receitas e despesas financeiras.
396
142
Por evidente, os servios da dvida so pagos em parte com os
recursos dos tributos.399 Como se inferiu anteriormente, os tributos tambm se prestam para
manter a estrutura estatal e promover as polticas pblicas de interesse da coletividade. Com a
necessidade da utilizao de uma parcela da arrecadao para pagamentos dos servios da
dvida pblica, o oramento h de ser necessariamente adequado, o que realizado mediante
o corte de diversos gastos e investimentos em reas, muitas vezes, prioritrias para a
melhoria das condies de vida da populao, como sade, educao, dentre outros.
Para uma melhor visualizao dos danos sociais que os servios da
dvida causam ao pas, suficiente avaliar os gastos do governo federal em 2006. No
oramento fiscal e da seguridade social, a soma de todos os investimentos sociais com sade,
educao, assistncia social, agricultura, segurana pblica, cultura, urbanismo, habitao,
saneamento, meio ambiente, cincia e tecnologia, organizao agrria, energia e transporte
totalizaram R$ 117 bilhes, enquanto o pagamento de juros e amortizaes da dvida
somaram R$ 272 bilhes.400
Nisto est parte da explicao para a percepo da populao de que o
dinheiro dos tributos no retorna plenamente em benefcio de todos. que o discurso
hermtico com que so tratados os temas relacionados dvida faz ressoar entre os cidados,
o sentimento de que se no h transparncia na gesto da coisa pblica, os recursos no esto
sendo aplicados em prol do interesse coletivo. O caminho passa necessariamente pelo debate
transparente das causas e conseqncias produzidas pela dvida sobre a vida dos brasileiros,
para que as medidas adotadas sejam legitimadas pela vontade popular.
3.2 CAMINHOS PARA A SUPERAO DA RESISTNCIA FISCAL
Com fundamento nos aportes histricos, bem como nas reflexes

tericas apresentadas, a pesquisa segue o propsito de identificar possveis caminhos para a
superao da resistncia fiscal. Das causas abordadas, restou evidente que o sistema
399
400
Alm dos tributos, figuram como fonte de recursos para o pagamento dos juros e amortizaes da dvida, a
emisso de ttulos, a remunerao das disponibilidades do Tesouro Nacional, o pagamento das dvidas
estaduais e municipais ao Governo Federal, os recursos das operaes oficiais de crdito e outros dividendos
da Unio.
Relatrio resumido da execuo oramentria do governo federal e outros demonstrativos. Tesouro
Nacional, Braslia, dez. 2006. Disponvel em: <http://www.stn.fazenda.gov.br>. Acesso em 20 jul. 2007.
143
regressivo de tributao faz aumentar as desigualdades; os servios da dvida pblica exigem
a retirada de parte das receitas arrecadadas, afetando as polticas sociais; a elevada carga
tributria inibe o desenvolvimento econmico e causadora de desemprego; a m distribuio
do produto da arrecadao reduz a capacidade de atuao dos Municpios; a reduzida
transparncia das aes governamentais gera um sentimento popular de ocultao dos
verdadeiros fins dos administradores pblicos e, por fim, a corrupo, incluindo-se a a
sonegao, produz o desvio de recursos primordiais para a manuteno dos servios
essenciais populao. Em resumo, todos esses elementos provocam uma profunda crise
social, impedindo a participao econmico-social e a redistribuio de renda a todos os
cidados.
Diante desse quadro, v-se que a tentativa de conscientizao dos
contribuintes e cidados-consumidores, sobre a importncia da tributao, aparenta redundar
num profundo dilema. Partindo do pressuposto que o cidado adote uma postura de
comprometimento com o dever tributrio (pagar tributos, exigir documentos por ocasio das
compras, etc.), isto poder produzir um incremento da arrecadao e maiores recursos ao
Estado. No obstante a realizao desse exerccio de cidadania resta a impresso de que se o
sistema tributrio regressivo, quanto maior a arrecadao, mais se aprofunda a desigualdade
social. O mesmo se diga em relao aos servios da dvida pblica, da m distribuio dos
recursos arrecadados entre os entes federados, da elevada carga tributria e da corrupo. Por
certo, como se ver, o caminho no deve levar desobedincia civil, o caminho inicia-se pelo
respeito e cumprimento das normas estabelecidas e, sobretudo pela discusso do modelo
tributrio, poltico e social em que se fundam o Estado e a Sociedade brasileira, visando a
uma mudana qualitativa.
Diante do que se exps, para encontrar provveis respostas a essa
problemtica, necessrio que o debate sobre o fenmeno da resistncia aos tributos seja
ampliado, buscando-se fora do plano tributrio e econmico, instrumentos que possam atuar
como transformadores da realidade social e das administraes pblicas. Dentre esses
possveis instrumentos destacam-se a consolidao do Estado Democrtico de Direito, o
fortalecimento da solidariedade social, a contribuio da poltica jurdica e o papel da
educao fiscal.
144
3.2.1 A consolidao do Estado Democrtico de Direito
O objetivo desta incurso pelo Estado Democrtico de Direito

identificar como caminho possvel para o incio da superao da resistncia fiscal no Brasil, o
fortalecimento deste desenho poltico-jurdico que a Constituio de 1988 pretendeu instituir,
mas que ainda se afigura como um projeto inacabado.
Por uma questo de pertinncia, faz-se necessrio iniciar o estudo com
uma breve abordagem sobre os fundamentos da democracia e sua relao com o direito, por
ser imprescindvel para uma adequada compreenso do Estado Democrtico de Direito.
A democracia tem seu bero mais famoso no perodo clssico grego e
surgiu em Atenas, como uma forma de governo popular em 507 a.C perdurando por
aproximadamente dois sculos. Caracterizou-se, em seus primrdios, como um sistema onde
os cidados participavam diretamente das decises da cidade, por meio de assemblias
pblicas, o que era facilitado pela sua populao reduzida, enquanto os cargos pblicos eram
ocupados atravs de sorteio, por membros da coletividade.
O caminho at a democracia representativa, como se a conhece
hodiernamente, surge lentamente, podendo se destacar a influncia das assemblias surgidas
no comeo do segundo milnio em diversas regies da Europa. Se no incio, as assemblias
prestavam-se para que os governos alcanassem o consenso dos governados sobre leis
relativas criao ou aumento de impostos, aos poucos se tornou uma instituio
representativa do povo nos debates das leis em geral. Como as reas geogrficas eram grandes
demais para assemblias diretas de homens livres, abrigando uma cidade, uma regio ou
mesmo um pas inteiro, o consenso foi alcanado atravs de representantes escolhidos que
decidiam por todos. Foi o Parlamento da Inglaterra medieval, convocado esporadicamente no
reinado de Eduardo I (1272 a 1307), que nos sculos futuros exerceu a maior e mais
importante influncia para a formao dos governos representativos, proporcionando uma
base para o surgimento da democracia moderna.401
No entendimento de Bobbio, a conformao atual da democracia est
fundada em trs pressupostos essenciais: em primeiro lugar, como um conjunto de regras
(primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises
coletivas e com quais procedimentos; em segundo, como a regra da maioria, ou seja, as
401
DAHL, Robert A. Sobre a democracia. Traduo de Beatriz Sidou. Braslia: Editora Universidade de
Braslia, 2001, p. 21-22, 31-32.
145
decises coletivas so aprovadas ao menos pela maioria daqueles a quem compete tomar a
deciso; e terceiro, como garantia de que aqueles que so chamados a decidir ou a eleger
representantes, sejam colocados diante de alternativas que lhes possibilitem opes reais e
lgicas.402
Para Hffe, nos termos em que est estruturada a democracia, ela no
atende aos anseios de toda a Sociedade, em particular as minorias, porque os procedimentos
democrticos de deciso so determinados por regras da maioria, mas decises de maioria
so, quando muito, vantajosas, para a maioria e, de modo algum, para todos.403 A despeito
desta opinio, adverte que embora se esteja diante de um modelo que oportuniza certos abusos
por parte dos poderes democrticos constitudos, naturalmente no se precisa capitular.
Sugere ento o Estado constitucional democrtico onde deve existir a tolerncia com alguns
direitos humanos que contemplam as minorias. Para que se concretize com maior intensidade
o reconhecimento dos direitos humanos prope:
[...] que eles existam no apenas juridicamente na forma de tolerncias
garantidas gratuitamente e a cada momento revogveis. Seu lugar jurdico,
sistematicamente adequado, a constituio (escrita ou no-escrita) e em seu
mbito, aquela parte que est protegida contra as decises da maioria das
colises que se sucedem. A positivao dos direitos humanos, prpria do
ponto de vista da teoria da legitimao, no acontece na democracia, mas
somente no estado democrtico constitucional.404
Na opinio de Dias, o fato de a democracia implicar a aceitao do

critrio da maioria, isto no significa a justificao ou negao das minorias, pois as decises
da maioria devem contemplar a garantia da realizao de um maior valor tico e de um maior
respeito dignidade e liberdade do homem.405
Portanto, mesmo uma ordem social que garanta uma tima
coordenao, eficincia, segurana, estabilidade e bem-estar coletivo dos cidados, se ela
alcana esta garantia apenas por um desprezo dos interesses de indivduos e de grupos
parciais, falta-lhe legitimidade. que a vontade popular deve ser portadora de uma postura
tica, o que pressupe que as melhorias conquistadas pela maioria de uma comunidade no
402
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. p. 30-32.

HFFE, Otfried. Justia poltica: fundamentao de uma filosofia crtica do direito e do Estado. Traduo de
Ernildo Stein. Petrpolis: Vozes, 1991, p. 370.
404
HFFE, Otfried. Justia poltica: fundamentao de uma filosofia crtica do direito e do Estado. p. 372.
405
DIAS, Maria da Graa dos Santos. A justia e o imaginrio social. Florianpolis: Momento Atual, 2003, p.
51.
403
146
podem reduzir ou retirar direitos de minorias.406 nessa falta de legitimidade que reside a
razo para que se condene, por exemplo, a degradante condio a que foram submetidos seres
humanos, por meio da escravido, nos sculos passados, com fundamento legal em normas
europias, visando melhoria de uma parcela da populao, s custas do sofrimento alheio.
que no Estado de direito, no h necessidade de uma diretriz tica fundante, de forma que as
leis aprovadas de acordo com os procedimentos estabelecidos, podem tornar-se vlidas e
aplicveis, mesmo que atinjam a dignidade humana ou as liberdades individuais.
Como bem observa Touraine, no obstante o Estado de direito limite o
seu prprio poder arbitrrio, ajudando-o a constituir-se e enquadrar-se vida social pela
proclamao da unidade e coerncia do sistema jurdico, ele no est necessariamente
associado democracia, podendo favorec-la, tanto quanto combat-la. a idia de soberania
popular que prepara mais diretamente o advento da democracia, pela subordinao da vida
poltica s relaes ticas entre os atores sociais. Assim, a democracia no surge do Estado de
direito, mas do apelo a princpios ticos em nome da maioria sem poder e contra os interesses
dominantes. Por conseguinte, no se apia somente nas leis, mas, sobretudo, em uma cultura
poltica, tendo os seres humanos como sujeitos criadores de sua vida individual e coletiva.407
A incluso dos indivduos na condio de sujeitos partcipes das
decises polticas, ainda que indiretamente, por meio de seus representantes primordial para
a legitimao das aes do Estado, e quando isso no ocorre, os cidados vem os governos
como no fazendo parte do mundo das pessoas comuns. Touraine constata que est ocorrendo
uma diminuio da participao poltica, porque os eleitores deixaram de se sentir
representados; e exprimem tal sentimento ao denunciarem uma classe poltica cujo nico
objetivo seria seu prprio poder e, por vezes, at mesmo o enriquecimento pessoal de seus
membros.408 Como um aparente paradoxo, nos Estados em que o cidado no participa de
forma mais ativa da vida poltica, por se sentir dela excludo ou marginalizado, como no
Brasil, os representantes do povo so vistos, por vezes, como verdadeiros aliengenas, como
que ungidos por um poder externo, do qual o cidado no faz parte.
Uma das causas dessa apatia poltica, explicada pelo autor nominado,
diz respeito forma de atuao dos partidos polticos, muitas vezes dissociada dos interesses
sociais e voltada a objetivos particulares. Ocorre que, a partir do momento em que lhes foi
406
HFFE, Otfried. Justia poltica: fundamentao de uma filosofia crtica do direito e do Estado. p. 65.
TOURAINE, Alain. O que a democracia? 2. ed. Traduo de Guilherme Joo de Freitas Teixeira.
Petrpolis: Vozes, 1996, p. 34, 36-37.
408
TOURAINE, Alain. O que a democracia? p. 18.
407
147
permitido acumularem recursos considerveis e independentes de contribuies voluntrias de
seus membros, o princpio da livre escolha sofreu a influncia do poder econmico. Essa a
corrupo mais perigosa para a democracia, porque o sucesso de certo nmero de candidatos
pode estar relacionado ao poder de grupos e elites com outros propsitos, que no
propriamente os sociais.409 Nestes casos, o poder usurpado por uma minoria que passa a
deter o comando e a estabelecer polticas, sem a legitimao da populao.
Destacvel ainda o pensamento do jurista Robert A. Dahl, em face da
significativa contribuio para a compreenso do tema, em particular, a identificao de cinco
critrios razoveis que um governo considerado democrtico deve adotar, para que todos os
cidados estejam igualmente capacitados a participar nas decises sobre a sua poltica:
a) Participao efetiva: Todos os membros devem ter oportunidades
iguais e efetivas para fazer conhecer aos outros as suas opinies sobre qual deve ser esta
poltica. Se alguns membros recebem oportunidades maiores para expressar seus pontos de
vista, provvel que suas polticas prevaleam.
b) Igualdade de voto: Todos os membros devem ter oportunidades
iguais e efetivas de voto e todos os votos devem ser contados como iguais. Atribuir peso
proporcional a diferentes votos desconhecer o princpio de que todos so igualmente bem
qualificados para participar das decises.
c) Entendimento esclarecido: Cada membro deve ter oportunidades
iguais e efetivas de aprender, dentro de limites razoveis de tempo, de forma a estar
qualificado para participar e decidir sobre as polticas alternativas e suas provveis
conseqncias.
d) Controle do programa de planejamento: Todos os membros devem
ter a oportunidade de decidir quais questes devem ser colocadas no planejamento, para evitar
que o controle do programa de governo por um grupo possibilite-lhe incluir para aprovao,
apenas as propostas de seu interesse.
e) Incluso dos adultos: A plena incluso do corpo de cidados num
Estado democraticamente governado deve contemplar todas as pessoas sujeitas s suas leis,
com exceo dos que esto de passagem e dos incapazes de cuidar de si mesmos.410
Por oportuno, de se enfatizar ainda que, para o autor, a democracia
no pode existir se os seus cidados no conseguirem criar e sustentar uma cultura poltica de
409
410
TOURAINE, Alain. O que a democracia? p. 82.

DAHL, Robert A. Sobre a democracia. p. 49-50.
148
apoio a esses ideais e a essas prticas. A relao entre um sistema democrtico e a cultura
democrtica complexa, porque ao mesmo tempo em que o cidado tem a liberdade de
escolher as leis que o Estado far respeitar, depois de escolhidas, no ser livre para as
descumprir. Como se viu, o paradoxo pode se resolver mediante critrios razoveis que
garantam a oportunidade a todos os cidados de participarem, direta ou indiretamente, nas
decises e deliberaes. Apesar da impossibilidade freqente de se atingir a unanimidade, a
lei proposta pelo maior nmero ser a promulgada, observados os limites ticos que garantam
os direitos das minorias.411 Em sntese, como ensina Dias, a democracia implica em
tolerncia, aceitao e respeito pelo distinto, pluralidade e participao social.412
Feitas estas anotaes, no h agora dificuldade em se estabelecer os
pressupostos do Estado Democrtico de Direito, porque ele se apresenta essencialmente
edificado sob os princpios que norteiam a democracia.
Mesmo que alguns juristas considerem sinnimos os termos Estado
de Direito e Estado Democrtico de Direito, Miguel Reale discorda dessa concepo.
Assevera o autor que a Constituio de 1988, ao fazer uma opo pelo segundo termo, teve a
finalidade de demonstrar a passagem de um Estado de Direito, meramente formal, para um
Estado de Direito e de Justia Social, isto , que s legtimo se instaurado em conformidade
com a livre manifestao do povo.413
Na mesma linha, Cruz tambm acentua que os dois termos no so
exatamente permutveis e observa que, por muito tempo, os Estados de direito constitucionais
no foram Estados democrticos. A qualificao de Estado Democrtico de Direito pressupe
um equilbrio entre os princpios em constante tenso, tendo por um lado, o carter
determinante da vontade popular e, por outro, a garantia de direitos ou situaes jurdicas
fundamentais do indivduo, intocveis, inclusive, por esta vontade.414
No Estado Democrtico de Direito, as expresses da vontade popular,
convertidas em normas, so vinculantes, tanto para os poderes pblicos, como para o conjunto
de cidados, porm, alguns limites so impostos pelas constituies, para que os direitos e
garantias fundamentais sejam respeitados. a constituio democrtica que torna compatvel
o imprio da vontade popular e as garantias do Estado de Direito, de forma que o direito
411
DAHL, Robert A. Sobre a democracia. p. 64, 67.

DIAS, Maria da Graa dos Santos. A justia e o imaginrio social. p. 70.
413
REALE, Miguel. O estado democrtico de direito e o conflito das ideologias. 2. ed. rev. So Paulo:
Saraiva, 1999, p. 2.
414
CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do direito constitucional. 1. ed., 2. tir. Curitiba: Juru, 2002, p. 193.
412
149
legtimo na medida em que expressa o pensamento da Sociedade e se constitui pela atuao de
seus representantes eleitos, que legislam de acordo com os procedimentos legais
estabelecidos.415
Destarte, embora uma norma jurdica criada em conformidade com os
procedimentos e formas estabelecidos no ordenamento jurdico seja considerada legal, ela
somente ser legtima se corresponder aos anseios do grupo social onde ser aplicada. Deste
modo, no basta as normas atenderem as premissas de legalidade; necessrio que estejam
revestidas de legitimidade, o que significa que o poder de onde derivam possua o necessrio
consenso social.416
Partindo dessa perspectiva, Dias aponta para a legitimao social da
ordem jurdica no Estado edificado em bases democrticas, sob o pressuposto de que:
[...] o direito ao permitir ou proibir comportamentos deve faz-los
considerando os valores que porta a sociedade e os objetivos que esta
pretende realizar. Ao dizer-se que o Direito precisa ser institudo em funo
da sociedade, ou seja, em razo dos valores humanos e dos fins que esta
julga necessrio proteger ou realizar, est afirmando-se a necessidade de
justificao democrtica do Direito. As exigncias jurdicas precisam
fundamentar-se em razes que a sociedade deseja e valora como
indispensvel para sua prpria ordenao.417
Com efeito, podem-se indicar como princpios que norteiam o Estado

Democrtico de Direito: a constitucionalidade como instrumento de garantia jurdica; a
organizao democrtica da Sociedade; a adoo de um sistema de direitos fundamentais e
coletivos; a justia social como mecanismo corretivo das desigualdades; a igualdade como
articulao de uma Sociedade justa; a diviso de poderes ou de funes; a legalidade como
medida de direito; e a segurana e certeza jurdicas.418
Percebe-se ento que o Estado Democrtico de Direito difere do
Estado de Direito porque cria mecanismos de redistribuio do poder poltico entre as classes
sociais, admite a manifestao da vontade popular, permite a participao de todos os
cidados na produo e uso da riqueza em bases justas e promove a cultura da solidariedade.
Neste sentido, o Estado de Direito no comporta plenamente a idia da tica social, porque
415
CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do direito constitucional. p. 193-194.

GUERRA FILHO, Willis Santiago. Teoria Poltica do Direito: uma introduo poltica ao Direito. Braslia:
Braslia Jurdica, 2000, p. 105.
417
DIAS, Maria da Graa dos Santos. A justia e o imaginrio social. p. 40.
418
STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Cincia poltica e teoria geral do Estado. 4. ed.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 93.
416
150
no tem necessariamente um compromisso com a garantia dos direitos da totalidade dos
cidados, do contrrio, os cidados podem ser coagidos a cumprir normas estatudas por
legisladores, escolhidos livremente como seus representantes, mas que no representam a
vontade popular. Ora, se o Estado existe para o homem, no o homem para o Estado,419
como afirma Mounier, as suas aes devem convergir para a garantia dos interesses de todo o
grupo social, mediante polticas que assegurem os direitos fundamentais e o cumprimento dos
deveres que afetam coletividade, como o de pagar tributos.
Assim, um Estado que se pretende como democrtico de direito deve,
necessariamente, ser concebido por meio de uma relao em que prevalea a participao em
bases ticas, porque, sob esse vis, pode alcanar os desgnios que a Sociedade almeja ver
concretizados.
Na viso de Demo, a participao um dos elementos da poltica
social, voltado no s redistribuio da renda, mas tambm, redistribuio do poder. A
participao leva ao fenmeno da auto-promoo, como um caminho para superar os nveis
de pobreza que so combatidos pelo Estado com polticas, muitas vezes, apenas
assistencialistas. O mero assistencialismo desfaz a noo essencial de direito e de cidadania,
recriando a misria sob a forma de tutela, o que torna mais aguda a pobreza poltica. Se
preciso combater a carncia material, afinal, certas necessidades, como a fome, no podem
esperar pela adoo de polticas de maior prazo, so necessrias, ao mesmo tempo, a
implementao de medidas que proporcionem uma possibilidade concreta de insero do
indivduo na Sociedade.420
Sob essa tica, se tomados os valores e princpios que caracterizam o
Estado Democrtico de Direito idealizado, e compar-los com a realidade de muitos pases,
em que predominam profundas desigualdades sociais, compreensvel o sentimento popular
de que esse iderio afigura-se quase inatingvel.
o que ocorre no Brasil, como adverte Martinez, onde a parcela de
indivduos que possuem algum poder aquisitivo, patrimnio, formao educacional e
participao na vida poltica, representa apenas cerca de 30% da populao.421 Sem a
incorporao da imensa maioria no processo da vida social, no possvel falar-se em Estado
419
MOUNIER, Emmanuel. O personalismo.Traduo de Joo Bnard da Costa. Santos: Martins Fontes, 1964,
p. 194.
420
DEMO, Pedro. Participao conquista: noes de poltica social participativa. 3. ed. So Paulo: Cortez,
1996, p. 6-17, 66-70.
421
MARTINEZ, Paulo. Poder e cidadania. Capinas: Papirus, 1997, p. 79.
151
Democrtico de Direito. O Estado democrtico pressupe que a comunidade esteja fundada
numa tica orgnica, o que no condiz com uma Sociedade de miserveis,422 como a que
existe aqui. Se o Estado Democrtico de Direito est radicado na liberdade de todos enquanto
sujeitos de direitos e deveres, qualquer projeto de restabelecimento amplo da democracia no
Brasil passa, necessariamente, pela integrao no seu processo de desenvolvimento, da
imensa massa de excludos.
Para Rosenfield, a igualdade poltica entre os cidados, sem a qual a
democracia no existe, no somente a atribuio dos mesmos direitos a todos, mas
tambm um meio de compensar as desigualdades sociais, em nome de direitos morais.
Observa ainda que em nosso pas h um bloqueio a ser transposto, porque as regras polticas e
aes realizadas visam apenas riqueza e bem estar de uns poucos que, aps usurparem o
poder, estabeleceram uma perspectiva de democracia de encenao, til para a dominao das
massas.423
Esse bloqueio est fortemente apoiado em bases jurdicas, onde,
segundo Zavarizi, tem sido comum, entre ns, editar leis que contrariem as tendncias e
inclinaes dominantes. Leis que so frutos de uma s vontade, ou de um pequeno grupo que,
encastelado no poder, impe sua vontade grande maioria conformada do povo brasileiro.424
O desinteresse dos cidados por quase tudo o que diz respeito aos
poderes pblicos entremostra uma estrutura social que se assemelha quela existente poca
anterior Revoluo Francesa, como se todos ainda fossem sditos sem direitos, frente a um
Estado Absolutista. Mas, apesar dessa conjuntura, est em curso um lento processo de
conscientizao dos cidados, como sujeitos portadores de direitos e do poder de decidir sobre
seus destinos. Todavia, a batalha travada entre os detentores do poder e os excludos, sem
poder algum, vivendo como meros expectadores do processo poltico e lutando apenas pela
sobrevivncia, mostra que o caminho at se atingir um Estado digno para todos, est
distante.425
Conforme explicitado, no Estado Democrtico de Direito os cidados
so portadores de direitos e deveres criados mediante o consentimento popular. A Sociedade
autoriza a edio de normas que por vezes restringem a liberdade, mas so necessrias para o
422
OLIVEIRA, Manfredo Arajo de. tica e racionalidade moderna. p. 169.

ROSENFIELD, Denis. A tica na poltica: Venturas e desventuras brasileiras. So Paulo: Brasiliense, 1992,
p. 34, 37.
424
ZAVARIZI, ndio Jorge. Finanas Pblicas. In: Curso de especializao em gesto fazendria. p. 91.
425
ROSENFIELD, Denis. A tica na poltica: Venturas e desventuras brasileiras. So Paulo: Brasiliense, 1992,
p. 21.
423
152
convvio relativamente harmonioso entre todos. Os tributos se conformam a esta
caracterstica, pois ainda que representem uma reduo da liberdade individual, pela retirada
de parte do patrimnio das pessoas pelo Estado, so indispensveis para o seu financiamento e
a realizao do bem comum da coletividade. Quando as leis so criadas com apoio da vontade
popular, mesmo que indiretamente por meio dos seus representantes, a maioria dos seus
membros tem cincia e conscincia das razes que as fundamentaram e se propem a aceitlas, inclusive quando isso lhes represente um nus. Mas no basta que as leis sejam
legitimadas pela vontade popular, preciso tambm que os governos cumpram os fins nelas
propostos e prestem contas das suas aes, sem o que, afiguram-se como promessas no
cumpridas.
Em resumo, as normas de tributao somente recebem a adeso da
maioria dos cidados, quando forem consentidas pela vontade popular, que as aceitam como
ticas e justas, tanto pela observncia dos requisitos durante a sua criao e aplicao, como
na correta gesto dos recursos arrecadados, de acordo com os fins nelas estabelecidos, e isto,
via de regra, somente se concretiza no Estado Democrtico de Direito.
Aps esta breve anlise, suficiente para os fins que se pretende,
possvel inferir que a precariedade do Estado Brasileiro, ainda no estruturado em slida base
democrtica, apresenta relao com a resistncia fiscal, em vista de que a tributao e a gesto
dos recursos arrecadados no se realiza de forma participativa e transparente. Uma
participao efetiva do cidado no debate das polticas pblicas, pode fortalecer os laos
sociais e a conscincia de que o ser humano deve comprometer-se no apenas com seu
prprio bem mas tambm com o bem comum. Neste contexto, o fortalecimento da
solidariedade social pode contribuir para uma melhor compreenso dos tributos, como
essenciais existncia do Estado e da prpria Sociedade.
3.2.2 O fortalecimento da solidariedade social
A solidariedade social no concepo nova. Embora j existisse na

antiguidade, surgiu com certo vigor no sculo XVIII, na Frana ps-revoluo e foi
redescoberta no fim do sculo XIX por economistas como Charles Gide, socilogos como
mile Durkeim e juristas como Lon Duguit, Maurice Hauriou e Georges Gurvitch. Aps um
perodo de esquecimento, a idia de solidariedade s voltar verdadeiramente discusso,
com o surgimento da chamada quarta gerao de direitos fundamentais, associados aos
153
direitos ecolgicos, como a defesa e preservao do meio ambiente, defesa e valorizao do
patrimnio cultural, cuja integrao num texto constitucional verificou-se pela primeira vez
na Constituio Portuguesa de 1976.426
Das consideraes acerca da evoluo do Estado, v-se que foi nas
cidades-estados gregas, especialmente no perodo dos governos democrticos, que a
solidariedade social inseriu-se como um valor para os cidados. O direito de opinar sobre seus
destinos e a obrigao de defesa da cidade e de contribuio para seu bem geral era uma
caracterstica da cultura grega, profundamente humanista. Na democracia grega, a ativa
participao pblica estabelecia fortes elos de solidariedade que resultavam numa clara noo
de responsabilidade conjunta pelos destinos da coletividade.
No Estado Romano, onde as provncias conquistadas viam-se ligadas
por uma relao de proteo e a populao no exercia uma participao mais efetiva nas
decises pblicas, a solidariedade no figurava com maior intensidade nos valores da
comunidade. Como decorrncia, a exigncia de tributos comumente se operava pelo imprio
da lei e da fora, causando uma constante resistncia fiscal.
No perodo medieval e no Estado Absoluto, pode-se dizer que as
relaes sociais restringiam-se, em maior medida, solidariedade mecnica, com evidente
reflexo na atuao do poder tributante sobre os contribuintes. Os tributos serviam,
principalmente, ao senhor feudal ou realeza, o que fez eclodir inmeros conflitos que, ao
final, contriburam para o desfecho da Revoluo Francesa.
No Estado Liberal e no Neoliberal, apesar de que a idia de
solidariedade social no tenha sido refutada diretamente, os seus modelos, idealizados em
bases individualistas, naturalmente fazem por reduzir a sua importncia.
no Estado de Bem-Estar que a solidariedade elevada ao nvel de
princpio fundante da ordem social. Por conseqncia, os tributos passaram a representar a
base de sustentao das polticas pblicas. Nele, o iderio da solidariedade evidencia-se com
maior clareza, ao explicitar que cada cidado-contribuinte no trabalhe apenas para a sua
riqueza pessoal e a melhoria de sua qualidade de vida, mas tambm para verem melhorada a
qualidade de vida dos demais membros da coletividade, por meio do financiamento de aes
que garantam um mnimo de proteo social.
426
GRECO, Marco Aurlio; GODOI, Marciano Seabra de (orgs.). Solidariedade social e tributao. So
Paulo: Dialtica, 2005, p. 110-111.
154
Etimologicamente, o termo solidariedade tem as suas razes na
expresso latina solidarium, que vem de solidum e soldum, com o sentido de inteiro ou
compacto. Da que a solidariedade se refere ao sentimento de pertencer a um grupo de
indivduos para a realizao de fins que s na Sociedade pode-se atingir. Disto resulta que ela
pode ser entendida como uma relao de co-responsabilidade e partilha que vincula cada um
dos indivduos aos demais membros da comunidade. assim, um liame que se estabelece
entre os indivduos, objetivando a mtua ajuda nas dificuldades e nas necessidades.427
Antes de avanar, faz-se necessrio enfatizar que no sob a tica da
solidariedade mecnica que essa abordagem pretende seguir, mas da solidariedade orgnica.
A primeira, diz respeito apenas ao que duas ou mais pessoas, tendendo a um mesmo fim,
praticam em conjunto, para alcanar um objetivo, como por exemplo, levantar um objeto com
o uso da fora fsica. Na segunda, estabelece-se uma interdependncia inevitvel entre os
indivduos que constituem uma determinada comunidade, visando a um ambiente de
coexistncia harmnica e de servios reciprocamente prestados.428
A
solidariedade
orgnica
pressupe
uma
postura
tica
no
comportamento pessoal frente coletividade, porque a tica prope um estilo de vida

visando realizao de si juntamente com os outros no mbito da histria de uma comunidade
sociopoltica.429 Nesse vis, a concretizao do bem humano alcanado pela prtica da
justia, onde a virtude que relaciona o indivduo com os outros. Somente a justia abre a
pessoa comunidade; ningum justo para si, mas em relao aos outros, a justia a virtude
da cidadania que regula toda a convivncia poltica.430 Deduz -se ento que a solidariedade
perpassa pela idia de justia, ao criar um vnculo de apoio recproco entre as pessoas que
participam dos grupos beneficirios da redistribuio dos bens sociais.
Desta constatao emerge que a solidariedade implica o entendimento
de que todos so portadores de direitos que s so garantidos, porque sustentados por deveres,
nem sempre distribudos igualmente a todos. Portanto, se possvel afirmar, com certo rigor,
que no h Estado sem direitos, pode-se tambm concluir que no haveria muitos direitos sem
tributos. Em certa medida, os direitos s existem, porque financiados por recursos pblicos
advindos das receitas tributrias, que so a fonte quase exclusiva de rendas do Estado. Nessa
427
428
429
430
GRECO, Marco Aurlio; GODOI, Marciano Seabra de (orgs.). Solidariedade social e tributao. p. 111112.
PRADE, Pricles Luiz Medeiros. Duguit, Rousseau, Kelsen & outros ensaios. Florianpolis: Editora Obra
Jurdica, 1997, p. 19.
PEGORARO, Olinto A. tica justia. Petrpolis: Vozes, 1995, p. 11.
PEGORARO, Olinto A. tica justia. p. 13.
155
configurao, para subsistir o princpio da solidariedade social, todos devem contribuir para
as despesas coletivas, de acordo com a capacidade de cada um, com vistas a reduzir as
desigualdades sociais.
Se do ponto de vista normativo certo que a obrigao de pagar
tributos tem sua origem numa norma legal impositiva, a justificao da sua instituio reside
na idia de solidariedade social. na Teoria da distribuio dos encargos pblicos, defendida
pelos franceses Laferrire e Waline, que essa concepo ganhou adeptos e hoje aceita pela
maioria da doutrina, como apropriada para justificar a existncia dos tributos. Como explica
Villegas, para esses autores:
[...] a obrigao impositiva conseqncia da solidariedade social. Essa
solidariedade de todos os membros da comunidade, que tm o dever de
sustent-la. A obrigao individual no se mede pelas vantagens que o
particular obtm do Estado, como preconizavam as teorias precedentemente
analisadas. Tal obrigao se estabelece em virtude da capacidade pessoal do
indivduo de contribuir para os gastos da comunidade, como forma de fazer
com que cada um participe dos mesmos, segundo suas possibilidades. Numa
posio parecida, o mestre italiano Griziotti afirma que o indivduo recebe
benefcios gerais (por exemplo, a segurana) e particulares (por exemplo,
agricultores que utilizam caminhos pblicos) e que tanto uns como outros
aumentam sua capacidade econmica, sem prejuzo do dever de
solidariedade dos cidados em geral .431
Como restou evidenciado, a solidariedade social possui forte liame

com o Estado Democrtico de Direito, figurando mesmo como uma de suas bases de
sustentao. Entretanto, a solidariedade no propriamente uma criao do Estado, embora
de se destacar que ele que proporciona os meios mais eficazes para que essa cultura
fortalea os valores que perpassam as relaes sociais. Disto decorre que quando o Estado
promove uma cultura da solidariedade, os tributos perdem um pouco a qualificao de
obrigao legal de pagar e se convertem em obrigao solidria de contribuir.
Ao pesquisar os valores da Sociedade brasileira, Oliveira observa que
a solidariedade deu lugar a um crescente individualismo difuso, que se vai impondo no
comportamento das pessoas em seu convvio social. Cada vez mais, a Sociedade emerge
como uma associao mecnica de indivduos para a consecuo de seus fins individuais.
Perde-se a dimenso comunitria do ser humano, e assumem o centro de preocupao, a
431
VILLEGAS, Hctor B. Curso de direito tributrio. Traduo de Roque Antonio Carrazza. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 1980, p. 11.
156
felicidade e a auto-realizao de cada um, em que tudo vlido, desde que favorea o prprio
indivduo. Essa configurao social resultou, dentre outras causas, da forma de produo do
capitalismo, na sua acepo selvagem, radicado numa mentalidade calculista, voltado
excessivamente para a obteno de lucros.
Com isso, estabeleceu-se uma escandalosa desproporo entre os
indicadores que apontam o Brasil como um pas dotado de moderno parque industrial,
marcado por enorme dinamismo econmico e indicadores sociais de marginalidade urbana,
pobreza e ignorncia comparveis aos das populaes mais atrasadas da frica e da sia.
Disto decorre uma inqua repartio da riqueza socialmente produzida e na disparidade das
oportunidades de fruio de todos os benefcios materiais e culturais.432
A falta de um sentimento de solidariedade social produz uma atitude
de no comprometimento com a coisa pblica, como se o que pblico no de cada
cidado, de ningum. A escola no reconhecida como de interesse prprio, e por isso,
destruda com facilidade. A depredao dos bens pblicos (telefones, abrigos de nibus,
placas de trnsito, etc.) significa, pelo menos em parte, falta de esprito comunitrio. Desta
postura emerge facilmente nos cidados a noo distorcida de direitos sem os respectivos
deveres.433
O fosso entre os nveis altssimos de concentrao de renda e as
condies de vida miserveis de milhes de brasileiros exigem a adoo de medidas
redistributivas, para o que pode contribuir a estruturao de um sistema tributrio em bases
progressivas. Mas, a transferncia de parte da riqueza dos mais ricos para os mais pobres por
meio da tributao, somente lograr xito, se a Sociedade internalizar fortemente a idia da
solidariedade social como justificao do tributo.
Apesar de o quadro social brasileiro ser dos mais contrastantes,
quando confrontada a riqueza das diversas classes sociais, no se pode arrefecer diante das
dificuldades imensas que se apresentam. Busca-se no entusiasmo de Becker, as palavras que
demonstram o quo relevante pode ser uma justa estruturao tributria para o
estabelecimento de uma nova ordem social.
A verdadeira revoluo que gerar o novo Ser Social dever ser obra de
humanismo cristo e seu principal instrumento um Direito Positivo
integralmente rejuvenescido. [...] Nesta obra de revoluo humanista crist,
432
433
OLIVEIRA, Manfredo Arajo de. tica e racionalidade moderna. p. 41-43.

DEMO, Pedro. Participao conquista: noes de poltica social participativa. p. 68.
157
para instaurar a Democracia Social, um dos principais agentes
revolucionrios ser o Direito Tributrio que pelo impacto de seus tributos
destruir a antiga ordem social e, simultaneamente, financiar a sua
reconstruo; aos demais ramos do Direito Positivo caber a tarefa de
disciplinar a reconstruo.434
Recorre-se ainda Bblia Sagrada, onde a solidariedade social

perpassa com vigor pelos seus textos, a exemplo da parbola do milagre dos pes (Mateus, 14,
13-21). Nesta passagem, no obstante a nfase dada multiplicao dos pes, como um
paralelo prosperidade e multiplicao dos bens, esquece-se, com freqncia, de que a
mensagem de solidariedade que o Nazareno pretendeu transmitir, est claramente afirmada na
sua segunda ao: a de distribuir o alimento entre os fiis famintos. Disto dimana que a
multiplicao da prosperidade material, s faz sentido quando fundada em valores solidrios
que convirjam para a repartio do que exceder o necessrio manuteno das necessidades
de cada um.
3.2.3 A contribuio da poltica jurdica
A poltica jurdica pode desempenhar importante papel na busca de

possveis caminhos para a superao da resistncia aos tributos, mediante a conformao de
um modelo que oportunize uma aproximao integrativa entre o Estado e a Sociedade nas
relaes jurdicas e polticas.
Para uma melhor compreenso dos seus contornos oportuno iniciarse pela acepo de cada um dos seus termos. O significado clssico e moderno de poltica
derivado do adjetivo originado de plis (politiks), que significa tudo o que se refere
cidade e, conseqentemente, o que urbano, civil, pblico, e at mesmo socivel e social.435
Por sua vez, o direito concebido como o ordenamento que abrange um conjunto de normas
de conduta e procedimentos judiciais. Seu fim estabelecer regras coativas de coexistncia e
sobrevivncia social, postas em vigncia pelo Estado, de acordo com uma rgida
organizao.436 Do liame entre a poltica e o direito surge a poltica jurdica com o propsito
434
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 3. ed. So Paulo: Lejus, 2002, p. 583-584.
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. v. II, p. 954.
436
MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da politica juridica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1994,
p. 81.
435
158
de buscar o direito adequado a cada poca, tendo como balizamento de suas proposies os
padres ticos vigentes e a histria cultural do respectivo povo".437
Neste contexto, para a poltica jurdica no basta que a norma atenda
aos pressupostos legais para sua edio, deve tambm receber o consenso da maioria dos
membros do grupo social. Mas ela precisa ainda, e acima de tudo, ser portadora de um
contedo tico que garanta uma ordem de bem estar social e de justia. As normas que no
asseguram estes valores no podem ser consideradas politicamente legtimas.
que a finalidade do direito no a simples elaborao de quaisquer
normas eficazes e teis, formuladas de acordo com os procedimentos tcnicos estabelecidos,
apesar da grande importncia da tcnica jurdica. A funo do direito sobretudo dirigir a
conduta humana na vida social, procurando ordenar uma justa convivncia, atravs da
instituio de regras que oportunizem a cada pessoa ter o que lhe devido.438 Ento, a poltica
jurdica dever atuar sempre no plano tico-jurdico, para que os interesses dos indivduos
estejam conforme a reta razo. Nessa perspectiva, o legislador no pode se considerar mero
delegado do povo, encarregado de executar a vontade da maioria, sob os auspcios de uma
permissividade ilimitada.439 Fosse dar livre e exclusiva positividade s projees jurdicas que
recebem a adeso da maioria ou das foras sociais mais ativas, aumentar-se-ia o risco do
absolutismo do Estado democrtico. Para ilustrar o exposto, vale lembrar que em plebiscito
realizado em agosto de 1934, Hitler recebeu democraticamente o apoio de cerca de 90% do
povo alemo e instaurou uma das piores tiranias que a histria tem registro.440
Sob este vis, a obteno de norma oportuna ser assim o resultado
de um trabalho de reflexo, comparao, percepo e descrio das realidades e nunca o
produto de uma conjuntura mal resolvida por estratgias de dominao e opresso.441 Para
alcanar esse intento, cabe inicialmente verificar se a proposio normativa apresenta um
mnimo necessrio de adeso social, para aps confront-la com os princpios ticos da
Sociedade, com vistas a certificar-se que o seu fim o bem comum. a partir da que a
elaborao da norma pode seguir seu processo de aprovao legislativa, por meio dos
437
MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da politica juridica. p. 80.

MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do direito. p. 95.
439
direito. p. 264-265.
440
direito. p. 254.
441
438
159
representantes do povo. O mesmo pensamento deve nortear as decises judiciais e os atos
administrativos dos poderes pblicos.
Estas consideraes levam a concluir que a poltica jurdica tem a
funo de harmonizar os anseios que permeiam a opinio pblica com suas pautas de
reivindicaes, para que as representaes jurdicas que se geram no imaginrio social, se
dotadas de um senso tico e justo sejam convertidas em normas aplicveis. Neste contexto, a
opinio pblica representada pela parte politizada do povo que est sintonizada com o
complexo universo das interaes polticas e, portanto, capaz de emitir juzos de valor,
preponderante para a formao da vontade jurdica que se concretizar por meio da atuao
do legislador ou do judicirio. No entanto, para que ela possa funcionar como uma fora
construtiva, exige alguns requisitos do ambiente em que se desenvolve, como liberdade de
expresso, transparncia dos atos dos poderes pblicos e condies que possibilitem a sua
ampliao, de forma a representar a expresso ampla da cidadania. Com essa conformao, a
opinio pblica pode revelar adequadamente ao Estado as representaes da norma
desejvel.442
Ocorre ainda de a norma que inicialmente atendia aos pressupostos
ticos e de consenso da maioria, a partir de um determinado tempo, passa a ser contestada por
grande parte dos indivduos que compem o grupo social, por no atender mais a nova
realidade social. Mantm-se viva apenas como mera formulao lingstica na qual o direito
j se faz ausente; como um corpo do qual a alma se desligou. Ser ento o caso de afastar esta
norma indesejada socialmente e propor, com apoio do conhecimento poltico-jurdico, uma
nova regra legtima e consentida pela coletividade.443
Assim, para que a norma jurdica receba um mnimo de adeso social
que a faa obedecida e, portanto, materialmente eficaz, deve ser matizada pelo sentimento e
idia do tico, do legtimo, do justo e do til. Disto decorre que a sua aceitao vai depender
menos de sua validade formal (obedincia s regras processuais) que de sua validade material,
entendida como a qualidade de mostrar-se compatvel com o socialmente desejado e
necessrio ao homem, enquanto indivduo e enquanto cidado.444
Quando h um descompasso entre os objetivos pretendidos pela
norma, instituda por um ato de vontade do legislador ou do juiz, e os valores aceitos pela
442
MELO, Osvaldo Ferreira de. Temas atuais de poltica do direito. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris
Editor, 1998, p. 24-25.
443
444
160
Sociedade em determinado momento, h uma tendncia desobedincia reiterada, com
reduzida eficcia na sua aplicao. Nesse contexto, a eficcia deve ser entendida no s em
relao adequao ao agir, mas tambm em funo adeso da conduta esperada e
possibilidade de que a pretenso legislativa possa ser realizada ou cumprida pelos seus
destinatrios.445 Por exemplo, a majorao de um imposto alm do suportvel pelos
contribuintes ou a exigncia de formalidades tributrias inexeqveis so fatores que podem
gerar pouca eficcia da norma.
No Brasil no h um debate poltico mais intenso, no sentido do plural
e do aberto, com mltipla participao da populao nas decises das polticas pblicas e das
proposies jurdicas que devem nortear as condutas sociais. Como resultado dessa
conjuntura, os brasileiros manifestam pouco interesse em viver sua cidadania de forma mais
ampla. A participao restringe-se a movimentos sociais que precisam se acomodar ao
modelo de Sociedade formulado a priori, com vistas sua manuteno. que a idia de
pluralismo possui uma conotao conservadora. Essa postura autoritria de coexistncia social
descaracteriza o ambiente democrtico, espao no qual possvel o confronto pacfico de
idias. Do contrrio, quando a Sociedade se estrutura em bases participativas, materializam-se
os anseios dos diversos segmentos sociais, reconhecendo as justas reivindicaes e
transformando-as em direitos efetivos.446 A percepo de que os direitos fomentados no
imaginrio social se convertem em realidades concretas, fazem reduzir as resistncias ao
cumprimento dos deveres atribudos ao cidado, como o dever fundamental de pagar tributos
ou de contribuir, na condio de cidado, para que estes no sejam desviados dos cofres
pblicos.
Desta forma, no que diz respeito s normas de tributao, h a
necessidade de que somente sejam institudas aps terem sido debatidas e consentidas pelo
cidado e, principalmente, portadoras de um sentido tico. Lamentavelmente, o que se
percebe no pas que, em regra, a elaborao de normas concernentes a tributos no visa
construo de um modelo social justo e compromissado com as necessidades sociais, mas
to somente a atender interesses meramente arrecadatrios dos governos. que a despeito da
expressa previso constitucional, os legisladores no tm observado rigorosamente o desenho
tributrio insculpido na Constituio de 1988, relegando prescries basilares, como a
legalidade, a igualdade, a capacidade contributiva e a progressividade.
445
446
MELO, Osvaldo Ferreira de. Temas atuais de poltica do direito. p. 56-57.

RAMOS, Paulo Roberto Barbosa. Discurso jurdico e prtica poltica: Contribuio anlise do Direito a
partir de uma perspectiva interdisciplinar. p. 70, 73.
161
Este
quadro
torna-se
ainda
mais
desordenado
quando
as
administraes fazendrias e suas reparties estabelecem procedimentos ou editam normas

administrativas direcionadas aos contribuintes, em desacordo com as leis hierarquicamente
superiores, objetivando evitar a sonegao fiscal. Embora essa prtica apresente, com
freqncia, fins voltados defesa do interesse pblico, no podem subsistir como meio
aceitvel frente o ordenamento jurdico vigente. Quando o Estado, atravs dos seus agentes,
combate a evaso fiscal com medidas ilegais, age com o autoritarismo dos governos
absolutos, colocando em risco a estabilidade da ordem jurdica. Por evidente, as leis
aprovadas e legitimadas pela vontade popular representam o desejo da Sociedade, obrigando
tanto a esta como aos poderes pblicos. Seguindo esta lgica, no concebvel que o Estado
imponha aos contribuintes o cumprimento rigoroso das normas tributrias e ele prprio no as
observe. Se as normas apresentam lacunas ou falhas que inviabilizam determinadas aes do
fisco ou se possibilitam a evaso de tributos, devem ser adequadas nova realidade, jamais
desrespeitadas.
Destarte, as incoerncias do sistema tributrio no podem justificar
um estado de quase desobedincia civil, como o que se presencia no Brasil. A desobedincia
torna mais acirradas as relaes entre o cidado e o Estado, realimentada por razes que,
embora justas, no contribuem para a construo de um ambiente promissor e harmnico.
Quando os contribuintes de direito adotam medidas visando evaso fiscal e a populao
consente e age de forma a favorecer estas prticas, sob a alegao de que a tributao
elevada e regressiva e que os recursos no so direcionados realizao do bem comum,
pem em risco a segurana do ordenamento jurdico. A construo de um novo modelo
tributrio no pode ser fruto da desordem e da negao s normas vigentes. A mudana deve
se operar pela fora de movimentos sociais ou grupos organizados, agindo como um quarto
poder que faz ecoar os sentimentos de injustia nas casas legislativas e nos demais rgos
estatais.
Apesar de o legislativo figurar como o lugar de se fazer leis, a poltica
jurdica no apenas uma realizao a cargo do legislador. Podem atuar como seus agentes, a
quem se poder chamar de polticos do direito, todos aqueles que impregnados de um
humanismo jurdico tenham a possibilidade de reconstruir o direito, adequando-o a um
ambiente de moralidade e criatividade, dentro do qual possam prosperar regras de convvio
social fundamentadas pela tica e resguardadas pelo Estado de direito. Esta atitude
transformadora deve perpassar as decises do juiz, do promotor, do advogado, do agente do
162
fisco, do doutrinador, do assessor jurdico, do parecerista, do professor, enfim, de todos que
direta ou indiretamente possam contribuir para a aproximao do direito ao ideal de justia.447
Em sntese, a poltica jurdica tem a funo de produzir um direito
sintonizado com os interesses de todos os cidados e fomentar a criao de mecanismos que
incentivem um viver solidrio e participativo. Na mesma linha, a instituio de normas
tributrias coerentes com o ordenamento jurdico e portadoras de dignidade jurdica e poltica,
possibilitam a formao de uma atmosfera propcia para iniciar-se a superao da resistncia
fiscal no Brasil. Mas o estabelecimento e a aplicao de leis justas no so suficientes para
produzir, por si s, um ambiente de harmonia social. Para atingir esse nvel necessrio
ainda que a comunidade seja preparada para uma vivncia idnea segundo estes valores. Mais
importante que a existncia de leis justas a qualidade moral dos cidados. Como esclarece
Pegoraro, fundado no pensamento aristotlico, conta mais o cidado formado nas virtudes e
especialmente na justia, do que a lei com suas prescries objetivas. Isto , de pouco vale a
lei sem cidados virtuosos.448 Neste sentido, a educao tem um papel fundamental na
formao de cidados ticos e na construo de um novo paradigma social.
3.2.4 O papel da educao fiscal
A Sociedade precisa transformar-se para poder transformar o Estado.

Uma Sociedade mais justa, tica e fundada na solidariedade social, pode alcanar um nvel de
socializao e de qualidade de vida mais equilibrado. Mas para alterar o ambiente em que se
vive, necessrio propiciar s pessoas o conhecimento necessrio para que possam
compreender, neste caso, o Estado e os tributos. a partir desta compreenso que os cidados
podem decidir sobre como devem construir a sua paz, sua segurana e seu bem-estar. Este o
papel transformador que a educao pode proporcionar.
Pensar a educao como instrumento de mudana da realidade social,
exige analisar a postura do educador, enquanto agente deste processo. Pela educao, pode-se
levar o indivduo a aprender as regras de convivncia social, mediante a produo de um
saber voltado a um comportamento funcional ajustado aceitao das normas estabelecidas.
Neste caso, o cidado introjeta na conscincia, a concordncia com a ordem social, sem
question-la. Ao contrrio, o educador consciente de que a funo social da educao no
447
448
MELO, Osvaldo Ferreira de. Temas atuais de poltica do direito. p. 14-15.

PEGORARO, Olinto A. tica justia. p. 35.
163
apenas reduplicar a Sociedade, mas tambm, repensar a ordem estabelecida, educa para o
respeito s regras, sem descurar o fortalecimento de uma conscincia inquieta e crtica, que
possa produzir as necessrias mudanas sociais.449
neste vis que Paulo Freire constri sua teoria para a educao
transformadora. Para o autor, a educao deve ser desvestida da roupagem alienada e
alienante, e agir como uma fora de mudana e de libertao. Uma educao que coloque as
massas numa postura de auto-reflexo e de reflexo sobre seu tempo e seu espao. Uma
educao que proporcione o aprofundamento e o esclarecimento sobre as realidades que
circundam a pessoa, possibilitando-lhe uma tomada de conscincia e insero na histria, no
mais como espectadora, mas como figurante e autora.450
A arte de educar exige uma postura aberta e receptiva, para aprender
com o educando. O aprendizado no se realiza por mera transferncia de informaes da
mente do educador para a mente da pessoa que busca aprender, mas por meio de um processo
dialgico que visa ajudar outras pessoas em formao a assimilar determinados
conhecimentos que possam ser aplicados socialmente. Desta maneira, o educador j no o
que apenas educa, mas o que, enquanto educa, educado, em dilogo com o educando, que,
ao ser educado, tambm educa.451
Para que a aprendizagem se caracterize como um instrumento de
transformao, deve debater temas que atuem sobre a sensibilidade do cidado e no apenas
sobre o conhecimento formal. Sensibilizar um processo complexo de reorganizao
intelectual e, acima de tudo, afetivo, que canaliza as atitudes da pessoa no para metas
exclusivamente individuais ou familiares, mas sim para fins mais amplos e coletivos. No
significa uma mudana de prioridades, abdicando do conhecimento transmitido nos moldes
atuais, mas a incluso de valores voltados tambm ao aprendizado do viver em comunho
com o outro. Significa propiciar um ambiente que permita ao cidado apropriar-se do saber e,
ao mesmo tempo, refletir sobre o que aprendeu, porque s assim pode construir tanto seu
projeto individual, como contribuir para um projeto coletivo de incluso e bem-estar social.452
Adotando o mesmo pensamento, Pedro Demo entende que a
educao no se esgota em conhecimento, porque este apenas meio e educao tem a ver
449
ALVES, Rubem. Conversas com quem gosta de ensinar: (+ qualidade total na educao). 4. ed. Campinas:
Papirus, 2001, p. 102-103.
450
FREIRE, Paulo. Educao como prtica da liberdade. 11. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1980, p. 36.
451
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. 42. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2005, p. 79.
452
SEQUEIROS, Leandro. Educar para a solidariedade: projeto didtico para umanova cultura de relao
entre os povos. Traduo de Daisy Vaz de Moraes. Porto Alegre: Artmed Editora, 2000, p. 10-11.
164
com finalidades substanciais da vida, como tica, cidadania, direitos humanos, auto-estima,
desenvolvimento, etc.453 No entanto, de se enfatizar que embora o saber no proporcione
por si s um pensar solidrio, ele indispensvel para que o cidado possa entender e
interagir com o ambiente em que vive, buscando melhor-lo. Enquanto o ser humano no se
apropria do conhecimento acerca de um objeto ou de um fato, no tem a seu respeito opinio
alguma, porque no estabeleceu uma relao reflexiva. Porm, a partir do momento que passa
conhec-lo, pode iniciar uma reflexo que o permite sensibilizar-se com a realidade
conhecida. Ento, a educao no deve ser entendida apenas como um processo de
desenvolvimento do potencial do indivduo para o mercado de trabalho, mas, sobretudo para o
crescimento de valores humanos que faam cada um perceber a vida alm de si mesmo.
De se destacar ainda que a educao transformadora pressupe uma
postura tica e coerente com os valores transmitidos. O exemplo de vida e de agir do educador
contribui tanto para o aprender, quanto a mensagem transmitida. Diante dessa perspectiva,
para fomentar a construo de um novo paradigma necessrio um comprometimento do
prprio educador com a inovao. Como ensina Pedro Demo, s inova, quem sabe primeiro
inovar-se. No factvel que um sujeito inove, permanecendo, ele mesmo, o mesmo.454
Com efeito, se um dos valores fundantes da vida em comunidade a
solidariedade social, como contraposio ao modelo individualista, para que esse projeto
pedaggico possa ser concretizado preciso estimular os educadores para um agir e pensar
solidrio. Educadores que tenham uma atitude crtica e participativa diante das situaes
injustas do mundo. A importncia de a educao voltar-se para o debate da solidariedade
social, que nela reside a razo maior da existncia do Estado, especialmente quando este se
caracteriza pela intensa participao e cooperao de todos os cidados. Quando estes valores
se enfraquecem, a Sociedade fica debilitada e, por conseqncia, o Estado. Como resultado, j
no proporciona o bem comum, fazendo aflorar graves problemas sociais, que em regra so
combatidos como meios pouco eficazes.
A participao da educao no contexto dos temas tributrios no se
trata de idealizao recente. Na dcada de 60, Sainz de Bujanda apresenta a educao
tributria como o mais potente e eficaz instrumento de combate fraude, porm com um
enfoque voltado predominantemente para a reduo da evaso fiscal.455 Hodiernamente,
453
DEMO, Pedro. Conhecimento moderno: sobre tica e interveno do conhecimento. Rio de Janeiro: Vozes,
1997, p. 226.
454
DEMO, Pedro. Conhecimento moderno: sobre tica e interveno do conhecimento. p. 20.
455
BUJANDA, Fernando Sainz de. Teoria de la educacion tributaria. p. 30.
165
adota-se a expresso educao fiscal com vistas a abarcar no apenas o conhecimento dos
tributos, mas tambm a compreenso da atividade financeira do Estado, ou seja, desde a
obteno dos recursos por meio da arrecadao, at a sua aplicao nos servios e obras
pblicas definidas nos oramentos. No obstante a importncia destes temas pretende debater,
de maneira especial, os valores que permeiam as relaes sociais e a atuao estatal. Assim, a
educao fiscal transcende s questes de poltica tributria e no se vincula apenas idia de
fazer com que todos cumpram com as obrigaes fiscais. Seu fim debater o Estado, a
Sociedade e os tributos sob uma nova viso, inspirada no ideal de uma tributao justa, uma
gesto voltada aplicao correta dos recursos arrecadados, uma participao popular efetiva
nas discusses das polticas pblicas, uma conscincia da funo social dos tributos e uma
vivncia tica e solidria.
A educao fiscal tem um longo caminho a trilhar para reduzir a
resistncia aos tributos. Como observa Mestres, h uma enorme barreira a transpor, porque,
em regra, o grupo social considera que a capacidade de burlar o fisco uma qualidade digna
de admirao, que outorga a quem a possui certo prestgio e reconhecimento de sua
sagacidade. Esse sentimento faz operar uma tendncia imitao que acaba se arraigando
entre os demais membros do grupo.456 Diante dessa conformao, a evaso fiscal figura como
uma chaga social que est na base dos valores da Sociedade.
De se notar ainda que na esteira dessa crise, ocorreu uma crescente
deformao no comportamento habitual das administraes e seus funcionrios. Para
combater a evaso descontrolada dos tributos no incomum que os agentes das reparties
fiscais ultrapassem suas faculdades e prerrogativas. como se entre a realidade e o
pensamento se interps um cristal ampliador das suas prprias atribuies e redutor dos
direitos dos contribuintes.457 A utilizao de artifcios no adequados ordem jurdica faz
aumentar a resistncia e no contribui para a minimizao da evaso fiscal, do contrrio,
utilizada pelos contribuintes como uma pseudo-justificao para as suas aes.
Diante desse quadro, v-se que a educao fiscal no pode restringirse a debater os temas relacionados tributao apenas com os membros da Sociedade civil,
mas envolver principalmente os agentes dos poderes pblicos. Esse processo deve
456
457
solucin a travs del derecho financiero y de la educacin fiscal. p. 261-262.
solucin a travs del derecho financiero y de la educacin fiscal. p. 264-265.
166
contemplar ainda uma reflexo sobre os valores que fundamentam as relaes entre os
membros da Sociedade e esta para com o Estado.
167
CONSIDERAES FINAIS
A elaborao desta pesquisa teve o propsito de demonstrar a
necessidade de uma nova abordagem dos assuntos relacionados tributao, sem restringir-se
apenas aos aspectos tributrios ou das cincias das finanas, como forma de torn-la
transparente, democrtica e consentida pela populao.
Atravs de uma anlise histrica, tomando por base um estudo
didtico sobre a origem e evoluo do Estado e de alguns conflitos relacionados aos tributos,
intentou-se por meio de um processo reflexivo, confirmar algumas hipteses pr-estabelecidas
que proporcionassem uma compreenso inicial para o fenmeno da resistncia fiscal no
Brasil.
Para esse mister, a investigao iniciou com uma pesquisa sobre as
razes que levaram os homens a se agregarem em comunidades e decidirem, posteriormente,
constituir uma entidade superior com poderes para fixar normas de conduta e administrar os
interesses comuns a todos. A origem do Estado pode ser explicada por um contrato social ou
naturalmente, pelo fato de os homens no serem auto-suficientes e precisarem uns dos outros
para a realizao de uma vida melhor. De qualquer modo, assente na doutrina a existncia
de uma sociabilidade inata entre os homens, de forma que a agregao decorre de um
sentimento de solidariedade que perpassa as suas relaes desde os primrdios.
No obstante terem ocorrido inmeras associaes que podem ser
qualificadas como Estados, partiu-se do estudo do Estado Grego, pela relevante contribuio
legada s civilizaes ocidentais. O florescimento de uma democracia direta, sem precedentes
na histria, tornou os cidados gregos conscientes da importncia de preservar a liberdade e
de participar nas decises do governo. As polticas pblicas e a sua forma de financiamento
eram amplamente debatidas pela populao, o que proporcionava o conhecimento e o
consentimento da maioria. Nisto, est a explicao para a inexistncia de conflitos
envolvendo tributos entre o cidado grego e a cidade. Esta constatao extremamente
valiosa para entender-se o problema da resistncia fiscal no presente.
Noutra vertente, o Estado Romano, moldado por uma vocao
eminentemente militar, notabilizou-se pelas conquistas de territrios no visando a destruio,
mas o domnio dos povos por meio de tributos impingidos aos dominados para financiar a
grandeza de Roma. Por evidente, a cobrana de tributos dos habitantes das provncias,
destinando parte dos recursos a finalidades que no o interesse pblico destas regies, gerava
168
constante insatisfao e elevada sonegao. Nas provncias romanas, evidenciou-se uma forte
resistncia fiscal, obrigando o fisco a agir com rigor, punindo, inclusive com a pena de morte
os infratores. Disto se conclui que tributos cobrados sem contrapartida efetiva dos poderes
pblicos e sem o consentimento do povo, so causa de insatisfao popular.
No Estado Medieval, a submisso dos vassalos ao suserano importava
num sistema de reduzidos direitos sociais e obrigaes tributrias penosas, pagas, geralmente,
com a fora do trabalho. Em grande parte da Europa, a fragilidade desse modelo possibilitou a
utilizao freqente dos tributos por senhores feudais, com fins expropriatrios. Porm, foi
nesse perodo que dois fatos marcantes ocorridos na Inglaterra legariam s geraes futuras o
iderio do princpio da legalidade e das prerrogativas intocveis do legislativo na edio de
leis. A Magna Carta de Joo Sem Terra e, posteriormente, a Revoluo Inglesa de 1688
firmaram a expressa vedao criao ou majorao de impostos sem a autorizao do
Conselho ou do Parlamento, como conhecido hodiernamente.
O surgimento do Estado Absolutista, como uma reao ao poder
descentralizado do sistema feudal, fortalece a autoridade do rei e estabelece uma relao de
submisso dos sditos para com ele. Os tributos so criados ao seu talante e sem o
consentimento da populao, resultando, com freqncia, em cobrana excessiva das classes
pobres, em favor de benefcios fiscais nobreza e ao clero. A revolta do povo contra os
contratadores de impostos acendeu o estopim da Revoluo Francesa por no aceitar mais ser
expropriada pelos governos. Se a Revoluo Francesa caracterizou-se pela luta contra um
Estado opressivo e a servio de uma minoria, a Revoluo Americana identifica-se como a
luta pela liberdade, diante do domnio da Inglaterra, especialmente, atravs de uma tributao
aviltante, visando manter os americanos subjugados ao poder ingls. Todavia, ambas as
revolues tem em comum a indignao popular pela falta de contraprestao em servios, a
despeito da cobrana de pesados tributos.
A concepo de Estado Liberal que surgiu dos ideais fomentados na
Revoluo Francesa, como uma oposio ao excessivo poder do Estado Absolutista, funda-se
na garantia da propriedade, na igualdade de direitos e nas liberdades individuais, que no
campo econmico traduz-se em reduzida interferncia estatal. A liberdade econmica
proporcionaria maior crescimento econmico e, por conseguinte, o bem estar de todos. Deste
modo, o Estado poderia ser reduzido a suas funes mnimas, diminuindo-se tambm os
tributos. No entanto, apesar de um considervel progresso econmico, a estreiteza de sua
169
formulao, edificado em bases individualistas, contrapondo-se noo de solidariedade
social, fez por aprofundar as desigualdades sociais.
O Estado de Bem-Estar surge como uma contraposio ao modelo
liberal. Nesta nova configurao, a solidariedade social galgada a valor fundamental da
ordem social e os tributos como a fonte principal de financiamento das polticas pblicas. Se
por um longo perodo proporcionou altas taxas de crescimento e ordem social, com a crise dos
anos 70, passa a declinar, frente ao ressurgimento das foras neoliberais. Dentre as causas do
seu enfraquecimento, figurou a impossibilidade da manuteno das polticas sociais, em face
da reduo das receitas estatais, como resultado da crise econmica.
Por fim, o Neoliberalismo, fundado nos ideais ressuscitados de um
liberalismo atualizado, procura reduzir o tamanho do Estado, por conceb-lo como uma
instituio perdulria que eleva os tributos para cobrir dficits fiscais e opressora da atividade
econmica.
Deste resgate histrico depreende-se que o Estado um ente criado
pela Sociedade, com o desejo de proteo, amparo, ordem, conservao e melhoramento das
condies humanas de vida. A sua perpetuao passa necessariamente pelo fortalecimento dos
laos sociais, para que todos contribuam direta ou indiretamente para a consecuo do bem
comum. Neste vis, o bem comum apresenta-se como o liame que une o Estado aos cidados,
onde os tributos so o melhor instrumento para propiciar a melhoria da qualidade de vida dos
membros da coletividade.
Todavia no que ocorre no Brasil. Aqui, as polticas fiscais no se
conformam plenamente aos fins almejados pela Sociedade. Desde o perodo colonial, as
prticas tributrias guiaram-se por objetivos meramente arrecadatrios e leis obscuras,
ocultando por vezes, interesses particulares de minorias instaladas no poder. Esta
caracterstica moldou o sistema tributrio brasileiro ao longo de sua histria apresentando
algumas causas bastante acentuadas, apesar das crticas contundentes da doutrina ptria. A
tributao ainda recai com maior intensidade sobre as classes com menor poder aquisitivo,
enquanto as de maior capacidade contributiva so privilegiadas, por vezes, com favores
fiscais, a exemplo da Frana de Lus XVI. A carga tributria alm de elevada para os padres
brasileiros carece de uma repartio justa entre os entes pblicos, em desfavor principalmente
dos municpios. A pouca transparncia nas aes pblicas e na gesto dos recursos
arrecadados e a complexidade do sistema tributrio, causam um sentimento de desconfiana e
falta de interesse na participao das discusses das polticas estatais e na salvaguarda do
170
cumprimento das obrigaes tributrias por parte dos contribuintes de direito. A dvida
pblica retira substanciais receitas para o pagamento dos juros e amortizaes, em detrimento
de servios essenciais populao, notadamente daquela parcela mais pobre. Por fim, a
corrupo est intrinsecamente ligada crise tica da Sociedade, disseminando os seus efeitos
para o Estado. A crise de valores faz por fortalecer a concepo individualista de viver, sem
um compromisso e responsabilidade social com o outro.
Em resumo, o Estado e a Sociedade civil esto fundados em valores
que no propiciam uma justa convivncia entre ambos, aparentando mesmo que so entidades
com interesses inconciliveis. H um conflito velado que foi se arraigando na cultura
tributria e fiscal brasileira, distanciando cada vez mais os contribuintes e cidados das
administraes pblicas.
A superao deste modelo injusto e desagregador exige uma alterao
substancial nas estruturas estatais e nas relaes sociais. Com o propsito de contribuir para a
discusso do tema, a pesquisa trouxe como subsdio reflexo, a importncia da consolidao
do Estado Democrtico de Direito, o fortalecimento da solidariedade social, a contribuio da
poltica jurdica e o papel da educao fiscal. A despeito de estes instrumentos terem sido
abordados separadamente, perceptvel que h uma conexo que os une de forma que os
reflexos das aes que se produzem em cada um, espraia os seus efeitos sobre os demais.
O Estado Democrtico de Direito idealizado na Constituio de 1988
ainda no atingiu uma conformao social e poltica que oportunize a incluso de todos os
cidados como sujeitos de direitos e deveres. Ainda persistem altos ndices de pobreza,
fazendo com que um contingente de miserveis viva margem da Sociedade, sem um mnimo
de dignidade, oportunidade e possibilidade de participao nas decises polticas. Entretanto,
o problema no se restringe apenas desigualdade na distribuio da riqueza e falta de
condies para que cada um construa seu futuro, mas sobretudo a uma centralizao do poder
poltico, favorecendo muitas vezes o interesse de poucos e, por conseqncia, impedindo que
a vontade da maioria se materialize nas aes governamentais. Neste contexto, a proposio
que se apresenta que a consolidao do Estado Democrtico de Direito um caminho
possvel para iniciar-se a superao da resistncia fiscal, porque admite a manifestao da
vontade popular, cria mecanismos de redistribuio do poder poltico entre as classes sociais,
permite a participao dos cidados na produo e usufruto da riqueza (os bens da vida), e
promove a cultura da solidariedade, imprescindvel para a aceitao e justificao dos
tributos.
171
A solidariedade social decorre da concepo de uma vivncia
compartilhada com os demais membros do grupo social, como princpio inerente razo de
existir do Estado. A sua concretizao se realiza por aes coletivas entre os cidados e,
especialmente, pela contribuio paga por todos sob a forma de tributos, de acordo com a
capacidade de cada um. Os poderes pblicos contribuem para o seu fortalecimento quando
aplicam os recursos arrecadados em polticas pblicas direcionadas diminuio das
desigualdades sociais. Ento a reduo da resistncia aos tributos poder tambm ser
minorada quando a coletividade introjeta valores solidrios de respeito ao ser humano, por
meio de aes que proporcionem uma vida com dignidade a todos.
A poltica jurdica indispensvel para a produo de um direito que
oportunize maior justia social. Para alcanar este objetivo deve atender aos pressupostos
legais para sua criao, ser consentido pela populao e, acima de tudo, ser portador de um
sentido tico. No Brasil as normas tributrias no esto adequadamente conformadas a esse
desenho jurdico, de forma que h uma dissonncia entre o direito criado e o direito almejado.
Disto dimana uma falta de interesse pela coisa pblica que se evidencia numa participao
popular restrita a movimentos sociais isolados e sem representatividade. Neste vis, a poltica
jurdica pode contribuir para a construo de um direito que estimule um novo paradigma
social.
Por fim, a educao emerge como o instrumento desencadeador das
transformaes da realidade social, visando substituir os valores que balizam o paradigma de
desenvolvimento individualista e excludente, por uma convivncia solidria, tica e justa.
Mas para que produza as mudanas pretendidas, o processo de ensinar e aprender deve
realizar-se por meio de um dilogo democrtico entre educando e educador e a adoo de uma
postura no agir e pensar deste, em consonncia com os valores que transmite. Seguindo esta
linha, a educao fiscal tem um compromisso que transcende o conhecimento acerca da
importncia dos tributos, visando notadamente debater o Estado, a Sociedade e o sistema
tributrio vigente, para que a partir do entendimento desta realidade seja possvel transformar
as antigas estruturas.
Em sntese, na medida em que o cidado passa a cultuar o iderio da
vida em comunho com o outro e o Estado exercita o seu poder em bases ticas e justas,
viabilizam-se mecanismos para a aceitao dos tributos, no apenas como uma obrigao
legal, mas sobretudo como uma contribuio solidria fundada num dever moral. Neste
ambiente, Estado e Sociedade construiro um novo modelo de mtua colaborao e
172
compreenso dos direitos e deveres que devem nortear as relaes sociais e polticas. O
Estado que os brasileiros almejam viver ser outro Estado, por enquanto apenas idealizado,
mas possvel de ser concretizado.
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ROL DE CATEGORIAS ....................................................................... VI

2.3 CONSIDERAES GERAIS SOBRE A TRIBUTAO.......................................103

CONSIDERAES FINAIS ...............................................................167

Inmeras so as teorias que procuram explicar o que motivou os

1.1.1 Teoria da origem contratual

As teorias contratuais esto fundamentadas na idia de que num

CHEVALLIER, Jean-Jacques. Histrica do Pensamento Poltico: o declnio do Estado-Nao monrquico.

Percebe-se que para Rousseau, o desenvolvimento histrico da

ROUSSEAU, Jean-Jacques. Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens;

Eis a grande diferena entre os demais jusnaturalistas e Rousseau,

1.1.2 Teoria da origem natural

Os adeptos desta teoria considerada a mais coerente na atualidade,

CHEVALLIER, Jean-Jacques. Histrica do Pensamento Poltico: o declnio do Estado-Nao monrquico.

Do exposto, assevera-se que os homens, desde o incio, vivem em

O conhecimento da evoluo do Estado oportuniza no apenas a

1.2.1 O Estado Grego

A expresso, Estado grego, talvez possa parecer no ser a mais

Pasold, muito apropriadamente, identifica na Constituio Mexicana de 1917 o incio do Estado

Esses legisladores fixaram normas que

determinavam com preciso, a participao de cada um na defesa e na gesto das questes

Como explica Zavarizi, os gregos acreditavam que a participao nas

MENEZES, Aderson de. Teoria geral do Estado. p. 111.

CHAU, Marilena. Introduo histria da filosofia: dos Pr-Socrticos a Aristteles. p. 110-111.

1.2.2 O Estado Romano

PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (orgs.). Histria da cidadania. p. 50-53.

ROBERTS, J. M. O livro de ouro da histria do mundo. p. 244, 249, 252.

1.2.3 O Estado Medieval

O que se pretende avaliar sob o ttulo de Estado Medieval a nova

ROBERTS, J. M. O livro de ouro da histria do mundo. p. 368-369.

A racionalidade de seu pensamento tem por intuito

justificar a noo de unidade do povo italiano em torno de um novo conceito de ptria, no

1.2.4 O Estado Absolutista

A partir do sculo XVII at a Revoluo Francesa e noutros Estados,

Como escreveu Lus XIV em suas

Embora se o tenha como a generalizao dos governos que impingem

1.2.5 O Estado Liberal

No sculo XVIII, o gradativo exaurimento da inspirao absolutista de

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. p. 275.

Apresentando uma teoria mais estruturada, Alxis de Tocqueville

Avaliando o florescimento do liberalismo como resultado de uma

Se perceptvel que a ascendncia do Estado liberal, como

1.2.6 O Estado de Bem-Estar Social

O crescimento das demandas sociais decorrentes de um sistema

liberal, fruto de movimentos sociais que eclodiram paulatinamente, a partir da segunda

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. p. 277.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. p. 278.

Dentre as inmeras medidas adotadas por pases que trilharam esse