FEDERALISMO, DESIGUALDADE TERRITORIAL E O FUNDEB

Raimundo Luiz Silva Araujo USP

INTRODUO
Analisando o perfil das receitas municipais no perodo de 1996 a 2006 Arretche
(2010) conclui que estados federativos que concentram autoridade regulatria na Unio
criam mecanismos institucionais que operam na direo da reduo das desigualdades.
Partindo desta afirmao o presente artigo investiga o comportamento das receitas
municipais no perodo de 2006 a 2009, verificando possveis efeitos da criao do
FUNDEB nas finanas municipais e variaes do peso das transferncias condicionadas
universais.
Minha anlise que a criao do FUNDEB teve impacto positivo na redistribuio
de recursos via transferncias reguladas pela Unio, reforando o papel indutor deste ente
federado na diminuio das desigualdades territoriais.
MUNICIPIOS E FEDERALISMO
A Constituio Federal de 1988 foi marcada pela tenso entre centralizao versus
descentralizao administrativa. O processo constituinte foi marcado por presses para que
as decises polticas e a prestao de servios pblicos fossem descentralizadas.
Para Abrcio (2010) no plano das polticas pblicas nossa Constituio foi erguida
sobre cinco pilares: a) busca da universalizao das polticas; b) democratizao da gesto
estatal; c) profissionalizao da burocracia; d) descentralizao preferencialmente em prol
da municipalizao; e e) preocupao com a interdependncia federativa. Teria sido
inaugurado um novo federalismo, cujo principal mote seria a descentralizao, processo
que significava no s passar mais recursos e poder aos governos subnacionais, mas,
principalmente, tinha como palavra de ordem a municipalizao (ABRUCIO, 2010, p. 46).
A interdependncia federativa foi tratada pela Carta Magna, estando expressa em
pelo menos trs aspectos: na definio de medidas de combate desigualdade, na
manuteno de poder legislativo nas mos da Unio para propor polticas nacionais e na
proposio de mecanismos de cooperao entre os entes federados. Porm, a
implementao desta engenharia foi problemtica e vem sofrendo revises no decorrer dos
anos.

Mesmo no comungando da viso de que 1988 inaugurou um novo federalismo,

Cruz (2009) reconhece que a Constituio foi um marco na reorganizao do federalismo
brasileiro. Esta reorganizao se baseou na definio de
(...) um sistema mais claro de transferncias constitucionais de recursos pblicos
entre as esferas governamentais, com vistas a possibilitar que estados e municpios
executassem polticas pblicas para a garantia do suprimento de necessidades
bsicas da populao sob sua responsabilidade. (CRUZ, 2010, p.86)
Resgatando as contribuies de Camargo (2001) e Furtado (1999) a autora
vislumbra um federalismo, que no seu nascimento, surge de maneira distinta ao seu
congnere americano. Enquanto nos EUA o pacto federativo nasceu de baixo para cima,
no Brasil ele nasceu de cima para baixo, no processo de desintegrao do estado unitrio.
Por isso, alerta para o fato de que federalismo brasileiro no deve ser utilizado como
sinnimo de descentralizao.
A utilizao dos conceitos federalismo e descentralizao como se fossem
sinnimos criticado por Blume e Voigt (2011). Estados federais e unitrios tanto podem
centralizar quanto descentralizar algumas atividades. Entretanto, nos estados unitrios a
deciso de descentralizar pode ser revogada se o governo central assim o desejar, pois o
poder de deciso permanece neste nvel de governo.
Assim o federalismo seria uma caracterstica a nvel constitucional e
descentralizao descreveria uma escolha poltica ps-constitucional. Uma estrutura
federativa no pode ser considerada uma condio necessria para polticas de
descentralizao. Contudo, os indicadores de descentralizao so mais estveis ao longo
do tempo em governos federativos do que nos unitrios, por que as constituies possuem
mais estabilidade no tempo do que as escolhas polticas, as quais dependem das
preferncias dos governantes.
Uma contribuio para a compreenso deste processo dada por Stepan (1999),
que trabalha o conceito de federalismo associado a sistemas democrticos e que constri
uma espcie de continuum para classificar os tipos de federalismo. Em um extremo estaria
o federalismo cujo propsito foi o de unir (come together), no qual os entes soberanamente
aderiram ao sistema sem perder suas identidades individuais (EUA, a Sua e a Austrlia).
Na outra extremidade estaria o federalismo cujo propsito manter a unio (hold together),
com fortes traos unitrios e no qual a mudana foi motivada pela necessidade de

manuteno da unio, transferindo poder aos entes subnacionais e transformando seus

estados unitrios em federaes (Blgica, a Espanha e a ndia). Ainda relaciona mais um
tipo, denominado de federalismo de ajuntamento, o qual seria motivado por um poder
coercitivo centralizador, com o objetivo de unir um Estado plurinacional (antiga URSS).
Concordo com Cruz (2009) de que o Brasil estaria mais prximo do segundo caso
descrito acima, principalmente com o seu resgate dos argumentos de Furtado (1999), para
quem o federalismo brasileiro est ligado s aspiraes de desenvolvimento em distintas
reas. O peso maior na definio do seu formato foi o da dependncia econmica de certas
regies com respeito a outras. As caractersticas desiguais do desenvolvimento das diversas
regies uma marca constitutiva do federalismo brasileiro, o qual no convive com
caractersticas de plurinacionalidades ou distines religiosas que justificassem o modelo.
Concordo com Arretche (2010), que ao criticar a anlise de que a natureza
particular do federalismo brasileiro afetaria negativamente a efetividade do Estado
Brasileiro, prope incluir como parte essencial do debate a questo das desigualdades
territoriais e as relaes da Unio com os governos subnacionais. A necessidade de garantir
o equilbrio da representao das e nas jurisdies ricas e pobres foi, historicamente, um
componente central do desenho do federalismo implantado em nosso pas.
A origem da centralizao no Brasil deve ser buscada na desigualdade entre as
jurisdies para desempenhar adequadamente funes governativas, pois esta caracterstica
deu origem centralizao na Unio das funes tributrias, de planejamento e de
execuo de polticas.
O discurso de que a descentralizao propiciaria controle poltico de oligarquias
locais tidas como atrasadas e corruptas justificou as medidas de centralizao em 1930 e
1964. Saindo da superfcie explicativa, devemos buscar fatores explicativos no processo de
crescimento econmico concentrado nas regies Sul e Sudeste e nas polticas sociais
nacionais que estiveram inspiradas nos valores normativos do modelo conservador, sendo
que os direitos estavam vinculados insero no mercado formal de trabalho.
O desenvolvimento nacional foi baseado em respostas centralizadoras diante dos
desafios da penetrao e integrao territoriais. E as altas taxas de crescimento econmico
foram acompanhadas de elevada desigualdade na distribuio espacial e social da riqueza.

As polticas atuais de reduo das desigualdades territoriais combinam a histrica

trajetria centralizadora do pas com as reformas fiscais e polticas que foram sendo
empreendidas desde a Constituio de 1988. E para construir polticas compensatrias das
desigualdades territoriais e sociais foi utilizada a slida tradio de regulao federal
(ARRETCHE, 2010).
Est correta a afirmao de que a descentralizao da execuo de polticas
compatvel com a centralizao da autoridade, mesmo em estados federativos. A questo
de quem deve fazer o qu se superpe questo de o qu deve ser feito. Por isso, no
suficiente apenas a anlise dos gastos, sem que seja considerada a estrutura regulatria das
finanas subnacionais. possvel ocorrer uma descentralizao fiscal, como a estabelecida
na Constituio de 1988, e isso ser compatvel com um governo central mantendo o poder
de deciso sobre as bases tributrias e sobre o perfil das polticas que sero implementadas.
Assim, no Brasil a caracterstica de o governo central regular os gastos ou
restringir a autonomia por meio de transferncias condicionadas e regulao da arrecadao
mediante a imposio de condies para a obteno de emprstimos por parte dos
governos subnacionais (CRUZ, 2009, p.69).
A Constituio Federal de 1998 aprofundou o papel dos governos subnacionais no
gasto pblico e na proviso de servios. Porm, as decises de arrecadao tributria,
alocao de gasto e execuo de polticas pblicas ficaram largamente afetadas pela
regulao federal. Os constituintes de 1988 criaram um modelo de Estado federativo que
combina ampla autoridade jurisdicional Unio com limitadas oportunidades institucionais
de veto conferidas aos governos subnacionais. Eles no criaram um ambiente institucional
que congelasse a distribuio original de autoridade, pois no estabeleceram exigncias de
mobilizao de supermaiorias para alterao das regras do jogo.
DESIGUALDADES TERRITORIAIS
Arretche (2010) parte do pressuposto de que estados federativos no so antitticos
reduo das desigualdades entre jurisdies, mas isso requer centralizao da autoridade
poltica, pois redistribuio territorial s pode ser alcanada pelo nvel nacional, por que
em estados federativos que centralizem a formulao de polticas executadas pelas
unidades constituintes e que contem com um sistema jurisdicional de transferncias,
possvel encontrar reduo das desigualdades territoriais (ARRETCHE, 2010, p. 593).

O objetivo central do seu trabalho, utilizando a relao central-local como varivel

central, foi testar a proposio relativa aos efeitos deletrios das instituies federativas
brasileiras sobre a produo de polticas pblicas.
O arcabouo jurdico brasileiro determina que a autoridade tributria dos governos
subnacionais seja regida por regras federais homogneas. Os governos locais no esto
autorizados a coletar impostos livremente e sua autoridade tributria est limitada
definio das alquotas de arrecadao destes impostos.
As transferncias constitucionais, que podem ser federais ou estaduais, possuem
grande importncia e so regidas por critrios distintos de distribuio e podem ser federais
ou estaduais. O Fundo de Participao dos Municpios - FPM funciona de maneira
inversamente proporcional populao e receita per capita do respectivo estado,
possuindo claro sentido redistributivo. Os repasses estaduais tem por base o princpio da
devoluo tributria e parte significativa do montante a ser distribudo deve ser calculada
segundo a arrecadao em cada jurisdio. No caso do ICMS, dos 25% que devem ser
repartidos com os municpios, 75% sero distribudos de acordo com o valor adicionado
em cada cidade e apenas 25% so utilizados em polticas que minimizem as desigualdades.
necessrio estudar de maneira separada uma categoria especfica de
transferncias, denominada de condicionadas universais. Estas esto vinculadas a polticas
especficas e so um componente recente das polticas de reduo das desigualdades
territoriais. Na rea educacional foram criados fundos contbeis cuja distribuio opera no
mbito de cada estado. Governos subnacionais so obrigados a depositar 20% de suas
receitas de impostosi e transferncias e este recurso retorna para o estado e para todos os
municpios de acordo com as matrculas da respectiva rede de ensino.
Arretche (2010) apresenta resultados de uma pesquisa que desagregou as receitas
municipais e testou o impacto de cada uma delas na reduo das desigualdades territoriais.
Utilizando dados do Banco de Informaes Municipais do Centro de Estudos da
Metrpole, as finanas municipais foram desagregadas em cinco grupos para comparao:
1. Arrecadao Prpria (AR); 2. Arrecadao Prpria + Transferncias Constitucionais (TC); 3.
Arrecadao Prpria + Transferncias Constitucionais + Transferncias Condicionadas Universais; 4.
Arrecadao Prpria + Todas as Transferncias; e 5. Receita Total. O perodo analisado foi de 1996
a 2006.

Convertendo os dados em valores per capita, a autora identificou que se

dependessem apenas da arrecadao prpria a receita mdia teria girado em torno de R$
100,00 per capita. As transferncias constitucionais so significativas, elevando esta receita
para R$ 800,00 per capita. As transferncias condicionadas universais acrescem R$ 200,00
per capita. As demais transferncias, dentre as quais esto includas as negociadas e
emendas parlamentares, acrescentam outros R$ 200,00 per capita.
A autora considera o efeito destas ltimas marginal, muito pouco expressivo
quando comparado ao das demais modalidades de transferncia (ARRETCHE, 2010, p.
599). Tal afirmao deve ser relativizada. Os dados apontam para a pouca relevncia dos
recursos arrecadados pelos municpios, o que os tornaria dependentes das transferncias da
Unio e dos Estados. E mostram o forte peso de transferncias constitucionais e
condicionadas, as quais no so repassadas obedecendo a uma lgica de barganha. Porm,
uma transferncia negociada que represente 16,6% do total dos recursos disponveis no
pode ser simplesmente considerada marginal, principalmente pelo fato de que parte
significativa dos recursos de livre utilizao, no possuindo as amarras institucionais das
transferncias condicionadas universais.
Em alguns aspectos estes dados so corroborados por pesquisa realizada por
Bremaeker (2010). Utilizando apenas os dados de 2008, ele demonstrou o peso pequeno
dos recursos prprios e a importncia das receitas transferidas.
Tabela 01 - Composio das Receitas Municipais (per capita) por regio - 2008

Regies
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste
Brasil

Rec. Orament
1.098,73
1.058,35
1.675,41
1.486,73
1.492,04
1.414,95

Rec. Tributria Rec. Transf

104,90
86,37
365,80
211,18
174,65
231,26

Outras Receitas

910,09
878,31
1.013,04
966,82
1.105,78
965,20

83,74
93,67
296,57
308,73
211,61
218,49

Fonte: MF/STN - 2008 (amostra de 5048 municpios). Elaborao de Bremaeker,2010.

O peso das outras receitas de 15,44%, percentual muito prximo do
encontrado por Arrecthe para as transferncias negociadas, que foi de 16,66%.
Estes dados ilustram que os nmeros mdios brasileiros escondem profundas
desigualdades regionais. A regio Norte possui apenas 45% da capacidade tributria mdia
brasileira e o Nordeste apenas 37%. As receitas transferidas diminuem esta distncia em

relao mdia nacional nas receitas totais para 77,6% no Norte e 74,7% no Nordeste,
confirmando a importncia da ao federal e estadual.
Um dado importante encontrado por Arretche que as transferncias
constitucionais condicionadas universais tiveram crescimento aps a edio de regras
federais na sade e da aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento de Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF, implantado em todo o pas em
1998.
A anlise destes dados fundamentou a concluso da autora de que a Unio cumpre
de maneira clara um papel de reduo das desigualdades de receitas entre os municpios. Os
dados
no confirmam a proposio de que as jurisdies mais ricas so aquelas que mais
se beneficiam do papel redistributivo da Unio. Mais que isto, a reduo das
desigualdades no est associada a negociaes polticas, orientadas formao de
coalizes de apoio ao presidente. Em vez disso, esta opera segundo mecanismos
altamente previsveis, posto que regulados por regras constitucionais ou
infraconstitucionais (ARRETCHE, 2010, p. 602).
Identificou um claro padro de desigualdade de gasto entre as polticas
implementadas pelos municpios brasileiros. Encontrou uma menor desigualdade de gasto
nas reas de sade e educao que a registrada nas polticas no reguladas, nas quais
identificou grande disparidade nos valores de gasto per capita.
A desigualdade menor nas polticas que sofrem regulao federal e a combinao
de regulao de receita e despesa municipais tem como efeito uma maior uniformidade de
gasto nestas polticas. Isso, em termos tericos, significa afirmar que a reduo das
desigualdades territoriais supe que a Unio exera de forma simultnea

funes

regulatrias e redistributivas.
As concluses do estudo contraditam as afirmaes da produo acadmica sobre o
federalismo brasileiro. Em primeiro lugar, a pesquisa no confirma a proposio de que o
federalismo brasileiro possa ser adequadamente descrito como autrquico e desprovido de
coordenao, pois h clara prioridade nos gastos com sade e educao, beneficiando os
mais pobres. Tambm no foi encontrado um federalismo predominantemente

competitivo, pois o papel da Unio opera na reduo das desigualdades de receita entre as
jurisdies.
A terceira concluso instigante. Segundo Arretche
(...) h um trade-off

entre a reduo das desigualdades territoriais e a plena

autonomia dos governos locais. O papel redistributivo do governo federal parece

ser uma condio para reduzir desigualdades interjurisdicionais de receita e, por
conseqncia, a desigualdade de acesso dos cidados a servios pblicos no interior
de um Estado-nao. Na ausncia das transferncias, a capacidade dos municpios
brasileiros para prover servios pblicos seria altamente desigual (Idem, p. 611).
FUNDEF E FUNDEB
Uma das polticas que se destacam na anlise de Arretche e que ajudam a explicar o
crescimento da importncia das denominadas transferncias condicionadas universais o
FUNDEF.
Em 1996 foi aprovada a Emenda Constitucional n 14, que obrigou os estados e os
municpios a aplicarem pelo menos 60% dos recursos vinculados a manuteno e
desenvolvimento do ensino nas suas redes de ensino fundamental. Para viabilizar a nova
regra constitucional (transitria e com validade de dez anos), foram criados fundos
contbeis estaduais, os quais bloquearam os recursos oriundos das principais transferncias
e impostos e os distribuiu de acordo com as matrculas registradas no censo escolar.
Este mecanismo operou uma mini-reforma tributria no mbito de cada estado,
transferindo recursos dos estados para os municpios e entre os municpios com maior
arrecadao para aqueles com menor participao no bolo tributrio, mas com participao
relevante na oferta das matrculas.
Uma das conseqncias da implementao do FUNDEF foi uma acelerada
municipalizao dos servios educacionais, especialmente da educao infantil e do ensino
fundamental, mesmo que este ltimo fosse de atribuio concorrente entre estados e
municpios. Vrios autores avaliaram de maneira crtica os resultados deste processo
(Rosar, 1997; Oliveira, 1999; Pinto, 2002; Souza e Faria, 2003; Arelaro, 1999; Arajo, 2007).
Dados sistematizados por Arajo (2005) mostram que at a dcada de 90 a participao
municipal no total de matrculas do ensino fundamental oscilava em torno de 30%. Em
1996 este percentual estava em 32,96%. Em 1998, ano da implantao nacional do

FUNDEF a participao municipal saltou para 42,23% e em 2000 os municpios passaram

a ter mais matrculas que a rede estadual (46,74% contra 44,25%).
Os defensores do processo de municipalizao consideravam que ele poderia
aumentar a eficincia na alocao de recursos e na implementao das polticas,
especialmente se tomada como contraponto da centralizao das aes, algo que se torna
ineficiente diante do tamanho do pas e de suas especificidades locais (ABRUCIO, 2010,
p. 46). Porm, os resultados do processo de municipalizao no foram os esperados.
Abrucio (2010) destaca trs resultados negativos: a) Dependncia financeira ou a
escassez de recursos para dar conta das demandas dos cidados; b) Baixa capacidade
administrativa; e c) Males que atrapalham a democratizao municipal, dentre eles o
clientelismo, a prefeiturizao e a baixa participao poltica no controle das polticas.
Considerar tais caractersticas como resultado da municipalizao temerrio. Estas
caractersticas poderiam ser classificadas como provveis causas dos limites dos processos
de descentralizao em nosso pas. O prprio autor citado afirma que a posio de ente
federado conquistada pelos municpios no foi plenamente absorvida pela maioria das
municipalidades uma vez que elas tm uma forte dependncia em relao aos outros
nveis de governo (Idem, p. 47).
Estas desigualdades inter e intrarregional decorrem da assimetria entre as condies
econmicas dos entes federados e a distribuio de competncias previstas
constitucionalmente. Para Oliveira e Souza (2010) apenas em 1996, com o FUNDEF,
estabelece-se um critrio mais razovel para a diviso dos recursos vinculados, de modo a
que, minimamente, se articulasse aportes financeiros s respectivas responsabilidades.
(OLIVEIRA e SOUZA, 2010, p. 17).
Para Abrcio (2010), a questo da interdependncia federativa foi tratada pela
Constituio de 1988 quando a Carta definiu medidas de combate desigualdade entre os
entes, a manuteno de um grande poder legislativo para a Unio propor polticas nacionais
e na proposio de mecanismos e instrumentos de cooperao entre os nveis de governo
para a produo de polticas pblicas, aspecto previsto de maneira geral pelo seu artigo 23.
A regulamentao do referido artigo ainda uma pendncia federativa. Na
educao h responsabilidades concorrentes, como no caso do ensino fundamental, alm
de existir entes federados oferecendo etapas educacionais atribudas a outros entes.

A preocupao com o enfrentamento da desigualdade territorial aparece no texto

da Emenda Constitucional n 14 de forma explcita. No pargrafo 3 do artigo 60 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) est descrito o compromisso da
Unio com a diminuio da distncia entre o valor por aluno disponvel entre cada fundo
estadual, prevendo auxlio financeiro federal. No pargrafo 4 apresentada a preocupao
com a equidade, ou seja, com o estabelecimento de um quantitativo de insumos
educacionais que todo cidado brasileiro deveria ter disponvel.
No artigo 6 da Lei n 9424/1996 foi estabelecida uma frmula de clculo dos
valores a serem repassados pela Unio a ttulo de complementao aos fundos estaduais.
Esta complementao era fundamental para aumentar o efeito de combate desigualdade
territorial. Sem isso o formato do FUNDEF no afetaria a desigualdade territorial entre os
estados mais ricos e os mais pobres.
Grfico 01 Comportamento da complementao da Unio no FUNDEF (em bilhes)

Fonte: FNDE/MEC. Reelaborada pelo autor.

Durante todo o perodo de vigncia do FUNDEF o governo central interpretou de
forma questionvel a forma de clculo prevista na legislao e os valores repassados foram
diminuindo de importncia no decorrer dos anosii. O ano de 1999 foi o de maior
participao (4,3% do total dos recursos depositados no fundo). O ponto mais baixo foi
registrado em 2006, quando esta participao significou apenas 0,9%.
Vazquez (2007), analisando as caractersticas do FUNDEF no combate as
desigualdades interestaduais, concluiu que o fundo no conseguiu estabelecer uma poltica
de correo das desigualdades interestaduais. Isso se deveu baixa participao da Unio,
que no estabeleceu um valor mnimo aluno/ano capaz de corrigir as desigualdades

interestaduais, o que implicaria necessariamente mais recursos federais no financiamento

do ensino fundamental (VAZQUEZ, 2007, p.270).
Conforme os dados sistematizados por Arretche (2010) o impacto das
transferncias condicionadas universais, dentre elas o FUNDEF, significativo e crescente,
especialmente no perodo de 2003 a 2006. Porm, a fraca participao da Unio na
sustentao do FUNDEF diminuiu seus efeitos equalizadores.
Em 2006 foi promulgada a Emenda Constitucional n 53, que criou o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao FUNDEB. O desenho institucional do FUNDEB representa uma
continuidade do modelo anterior, ou seja, so mantidos os fundos contbeis estaduais e o
bloqueio de parte dos recursos vinculados educao. E manteve-se a redistribuio dos
recursos tendo por base as matrculas de cada ente federado.
Porm, o FUNDEB introduziu modificaes neste desenho. A cobertura foi
ampliada para toda a educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino
mdio) e no mais apenas o ensino fundamental. E o montante bloqueado passou de 15%
para 20% e ampliou o escopo de impostos participantes, ficando de fora apenas os
impostos arrecadados pelos municpios (ARAUJO, 2011, p. 06).
Uma das principais diferenas o formato de participao da Unio. A Emenda
Constitucional n 53 optou por um formato que garantisse uma elevao significativa da
contribuio financeira da Unio e, ao mesmo tempo, coibisse possveis descumprimentos.
Ao invs de uma frmula matemtica sujeita a diversas interpretaes, o texto
constitucional inseriu trs caractersticas da participao da Unio no novo fundo: 1)
Durante o perodo de transio de implantao do FUNDEB (trs primeiros anos) a
participao seria equivalente a 2 bilhes, 3 bilhes e 4,5 bilhes; 2) A partir do quarto ano
esta participao passaria a em percentual equivalente a no mnimo dez por cento do valor
depositado pelos estados e municpio; e 3) Autorizou a utilizao de at 10% do valor
definido de complementao para aplicao em programas nacionais que incidam na
qualidade do ensino.
Arajo (2007 e 2011) apresentou dados que ilustram o quo conflituosa foi a
aprovao deste desenho institucional. Uma atualizao dos dados apresentados sobre a

complementao da Unio no FUNDEF, comparando-os com os trs primeiros anos do

FUNDEB suficiente para ilustrar a mudana qualitativa desta participao.
Grfico 02 Comportamento da complementao da Unio FUNDEF/FUNDEB (em
bilhes)

Fonte: FNDE/MEC. Reelaborada pelo autor.

A participao percentual da Unio em relao ao total de recursos depositados no
novo fundo saltou de 0,9% em 2006 para 4,2% em 2007, 5% em 2008 e 7% em 2009. Este
formato pode aumentar a eficcia da participao da Unio na diminuio das
desigualdades territoriais. Enquanto em 2006 apenas dois fundos estaduais receberam
apoio financeiro (Par e Maranho), em 2009 este nmero passou para nove fundos
estaduais (Amazonas, Par, Maranho, Piau, Cear, Pernambuco, Paraba, Bahia e
Alagoas).
FUNDEB E DESIGUALDADE TERRITORIAL
Para verificar o efeito da aprovao do FUNDEB na participao das transferncias
condicionadas universais nas finanas municipais, sistematizei os dados de receitas
municipais coletados pela STN dos anos de 2006 a 2009. Estes dados foram desagregados
da seguinte forma: 1) Arrecadao Prpria (Receita Tributria); 2) Arrecadao Prpria +
Transferncias Intergovernamentais (Unio e Estados); 3) Arrecadao Prpria +
Transferncias Intergovernamentais + Transferncias Condicionadas Universais; e 4) Total
de Receitas Correntes.
Foram considerados como Transferncias Condicionadas Universais os recursos
repassados pela Unio via Sistema nico de Sade (SUS), Fundo Nacional de Assistncia
Social (FNAS) e Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e os repasses

estaduais do fundo da sade. Alm disso, foram acrescidos os valores recebidos via
FUNDEF (2006) e FUNDEB (demais anos).
O estudo abrange o ltimo ano de vigncia do FUNDEF e o perodo de transio
do FUNDEB, sendo que no ltimo ano o percentual de recursos bloqueados pelo fundo j
havia alcanado o seu limite constitucional.
Registro que os efeitos gerais nas finanas estaduais e municipais do FUNDEB so
semelhantes ao que ocorreu na vigncia do FUNDEF, ou seja, h uma migrao maior de
recursos dos estados para os municpios. A tabela abaixo demonstra este efeito nos anos
selecionados.
Tabela 02 - Comportamento das receitas municipais no FUNDEF e FUNDEB

2006
DEPOSITO
RECEITA
SALDO

13.835.448.142,37
24.422.184.433,68
10.586.736.291,30

2007

2008

2009

17.296.228.445,72 20.933.150.918,87
29.241.598.080,21 35.598.003.493,48
11.945.369.634,49 14.664.852.574,62

23.534.840.715,59
40.315.275.992,15
16.780.435.276,56

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional 2006 a 2009. Valores corrigidos pelo IPCA.
Clculos realizados pelo autor.
Minha anlise encontrou comportamento semelhante ao detectado pelo estudo de
Arretche (2010), pelo menos em termos gerais. A arrecadao prpria correspondeu a R$
246,39 per capita em 2006 e evoluiu para R$ 307,35 per capita em 2009, representando um
crescimento de 24,7% no perodo estudado. As transferncias constitucionais
representavam um acrscimo de R$ 621,42 per capita em 2006 e passaram a acrescer R$
727,69 em 2009 (crescimento de 17,1%). As transferncias condicionais universais
representavam um acrscimo de R$ 267,54 em 2006 e passaram para R$ 390,13 em 2009
(crescimento de 45,8%). As outras receitas no consideradas pelos clculos realizados
representavam R$ 182,72 em 2006 e passaram para R$ 203,02 em 2009, crescendo apenas
11,1%%.
Foram justamente as transferncias condicionadas universais que mais contriburam
para o crescimento do gasto per capita total das receitas municipais no perodo estudado.
Estas receitas passaram de R$ 1318,07 em 2006 para R$ 1628,20 (crescimento real de
23,5%).
Grfico 03 Receitas Municipais per capita 2006 a 2009

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional 2006 a 2009. Valores corrigidos pelo IPCA. Clculos
realizados pelo autor.

No final de 2008 iniciou-se uma crise econmica mundial, que trouxe

consequncias ao comportamento das receitas municipais. Analisando a queda ocorrida no
valor per capita entre 2008 e 2009 possvel medir o impacto de cada um dos
componentes desagregados. Todas as receitas tiveram queda. A arrecadao prpria caiu
1,4%, as transferncias constitucionais caram 4,6%, mas as condicionadas universais
caram apenas 1,7%. No geral, as receitas municipais per capita caram 2,5%.
H pelo menos duas explicaes para a diferenciao dos percentuais de reduo: 1)
As medidas de enfrentamento da crise econmica tomadas pelo governo central,
especialmente a reduo de alquotas de impostos vinculados produo de bens de
consumo, afetando o volume de recursos do FPM; 2) A impossibilidade legal de ocorrer
cortes dos recursos destinados complementao da Unio ao FUNDEB.
Um componente que ajuda na explicao deste crescimento maior das
transferncias condicionadas a mudana no formato de participao da Unio no
FUNDEB. Os dados permitem verificar qual o valor per capita das receitas municipais que
atribudo aos recursos recebidos via o FUNDEF / FUNDEB. Esta comparao pode
ajudar a mensurar as diferenas de efeitos dos dois formatos de fundo educacional.
Tabela 03 - Evoluo dos valores per capita dos recursos via FUNDEF /FUNDEB

2006
RECEITA
PER CAPITA

2007

2008

2009

24.422.184.433,68 29.241.598.080,21 35.598.003.493,48 40.315.275.992,15

134,01
165,60
201,06
216,13

Fonte: STN - 2006 a 2009. Valores corrigidos pelo IPCA. Clculos realizados pelo autor.

Houve um crescimento real de 61,3% nesta participao, que passou de R$ 134,01

per capita para R$ 216,13. Ou seja, o peso desta poltica condicionada por regulao federal
teve expressivo crescimento no perodo. A participao das transferncias condicionadas
universais no total das receitas municipais cresceu 45,8% no perodo. Em 2006 o
FUNDEF representava 50% do montante per capita. Em 2009 o FUNDEB representou
55%.
Tabela 04 - Evoluo dos valores per capita dos recursos via SUS, FNAS e FNDE

2006
RECEITA
PER CAPITA

2007

2008

2009

24.333.065.160,32 25.707.388.479,59 28.905.798.556,66 32.457.568.341,48

133,52
145,59
163,26
174,00

Fonte: STN - 2006 a 2009. Valores corrigidos pelo IPCA. Elaborao do autor.

Analisando o comportamento dos valores per capita dos repasses das demais
transferncias condicionadas universais (SUS, FNAS e FNDE) tambm foi detectado um
crescimento real de 30,3%. Porm em percentual bem menor do que o registrado pelo
FUNDEB. Assim, pode-se afirmar que a introduo de uma participao maior da Unio
numa das polticas reguladas pelo governo central incidiu positivamente no crescimento da
importncia destes recursos na sustentao das receitas municipais.
ALGUMAS CONCLUSES
No perodo estudado ocorreu incremento das transferncias condicionadas
universais, situao que refora o enunciado de que estados federativos que concentram
autoridade regulatria na Unio criam mecanismos institucionais que operam na direo da
reduo das desigualdades.
A aprovao da Emenda Constitucional n 53/2006 representou uma continuidade
de uma poltica regulada pelo governo central. Ela manteve o direcionamento dos gastos
municipais para suas responsabilidades constitucionais, mesmo que revertendo a
focalizao no ensino fundamental que estava presente no FUNDEF e alargando este
horizonte para toda a educao bsica.
A aprovao de mecanismo mais claro de participao da Unio no FUNDEB
contribuiu para uma evoluo mais rpida no montante dos recursos repassados por

transferncias condicionadas universais, contribuindo para que as mesmas tambm

alcanassem uma maior relevncia no total de receitas municipais.
As demais transferncias condicionadas universais cresceram 30% entre 2006/2009,
enquanto que o FUNDEB teve um crescimento de 61%. Este comportamento pode ser
mensurado em uma comparao do volume de recursos oriundos da poltica de fundos
versus a arrecadao prpria municipal, pois em 2006 os recursos do FUNDEF
representavam 54,39% do montante arrecadado diretamente pelos municpios e em 2009 o
FUNDEB passou a representar 70,31% deste montante.
A existncia de uma proibio expressa ao contingenciamento dos recursos da
complementao (pargrafo 3 do artigo 6 da Lei n 11494 de 2007) ajudou a manuteno
de sua importncia, mesmo no perodo da crise econmica mundial, minimizando os
efeitos deletrios deste acontecimento no combate a desigualdade territorial.
De qualquer forma, os efeitos benficos do crescimento das transferncias
condicionadas universais devem ser relativizados, pois a participao destas no total de
receitas municipais ainda pequena. Em 2006 elas representavam 20,3% do total e em
2009 chegaram a 24 %.
Sero necessrios estudos especficos sobre a apropriao destes recursos em cada
municpio e em cada estrato social, pois registrar a existncia de crescimento das
transferncias federais condicionadas no significa demonstrar um aumento do seu carter
redistributivo.
Porm, considerando o direcionamento dos recursos do FUNDEB para sete
estados da regio Nordeste e dois estados da regio Norte, nos quais o ndice de
municipalizao alto e, considerando tambm que o atendimento da rede pblica da
educao bsica praticamente universalizou o atendimento de crianas de seis a quatorze
anos e elevou para 85% o percentual de cobertura escolar nas crianas de quatro e cinco
anos, razovel trabalhar com a hiptese de melhoria nos indicadores de igualdade
territorial e social. Estas duas regies concentram municpios com baixa capacidade de
arrecadao prpria, fator que aumenta a importncia de alocao maior de recursos
federais para diminuir as desigualdades territoriais.
A participao mais efetiva da Unio no FUNDEB propiciou uma diminuio das
distncias entre o valor por aluno entre os diversos fundos estaduais, mas necessrio

verificar se o perfil de arrecadao prpria dos estados e municpios no esteja

minimizando os efeitos desta reduo. Indicaes sobre a persistncia desta realidade
foram suscitadas pelos resultados de recente pesquisa da UNDIMEiii.
No foram analisados os dados de 2010, mas certamente os mesmos devero
apresentar melhorias nestes indicadores. A entrada em vigor do disposto da regra que
determina que a complementao da Unio passe a ser pelo menos 10% do montante
depositado por estados e municpios no FUNDEB aumentar a participao da Unio e os
efeitos benficos do FUNDEB no combate desigualdade territorial. Em 2010 o valor da
complementao foi de 8,47 bilhes (valor corrigido pelo IPCA) e a previso de uma
participao em 2011 de 8,7 bilhes.

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No caso dos municpios esto excludos desta obrigao os impostos prprios (IPTU, ISSQN, IRRF e ITBI)
e as receitas da dvida ativa oriundas destes impostos.
ii
Esta postura guarda coerncia com as ideias hegemnicas na dcada de 1990, perodo marcado por
ajustes fiscais e diminuio da presena do estado na prestao de servios e na economia.
iii
A Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME realizou pesquisa amostral nas
redes municipais de educao entre agosto de 2010 e fevereiro de 2011. O estudo apresenta
informaes sobre a permanncia de distores de valores por aluno maiores do que as registradas no
FUNDEB.