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VITOR ACSELRAD

A Economia Poltica do Agronegcio no Brasil:


O Legado Desenvolvimentista no Contexto da
Democratizao com Liberalizao

Tese apresentada ao Instituto de


Estudos Sociais e Polticos como
requisito parcial para a obteno do
grau de Doutor em Cincia Poltica.

Banca Examinadora

_____________________________
Renato R. Boschi (orientador)
_____________________________

_____________________________

_____________________________

_____________________________

SUMRIO

INTRODUO .............................................................................................................. i
Apresentao .................................................................................................................. i
Estrutura e tpicos dos captulos .................................................................................. ii
Marcos tericos: coalizes pelas reformas orientadas para o mercado ..........................v
Representao do agronegcio: novas institucionalidades e modalidades ................... x
Literatura de referncia: um arquiplago acadmico ............................................... xvii
CAPTULO 1 VARIEDADES DA ECONOMIA POLTICA: O DESENVOLVIMENTO DAS ALTERNATIVAS DE DESENVOLVIMENTO ................................1
Introduo ......................................................................................................................1
1.1 - Perspectivas presentes da alternativa institucional ................................................4
1.2 - Perspectivas passadas da alternativa institucional ..............................................11
1.3 - 1964: a reao ao desenvolvimento alternativo ...................................................20
1.4 - Ps-1964: questes agrcola e agrria na nova etapa da ISI ...............................24
1.5 - Imperativos da realidade: a escalada internacional do protecionismo agrcola ....31
Concluso .................................................................................................................... 39
CAPTULO 2 A POLTICA AGRCOLA NO BRASIL: EVOLUO,
RENOVAO E RESULTADOS DO APOIO GOVERNAMENTAL ................. 43
Introduo ................................................................................................................... 43
2.1 - O processo de diversificao da poltica agrcola ............................................... 43
2.2 - Rumo semitransio da poltica agrcola .......................................................... 51
2.3 - Cenrio macroeconmico: estabilizao com liberalizao ............................... 59
2.4 - Estratgias do agronegcio no cenrio da liberalizao econmica .................. 65
2.5 - Consolidao do novo domnio territorial do agronegcio ................................ 71
2.6 - Desempenho do agronegcio brasileiro no mercado internacional .................... 76
Concluso .................................................................................................................... 80
CAPTULO 3 ECONOMIA POLTICA DA POLTICA AGRCOLA .............. 84
Introduo ................................................................................................................... 84
3.1 - Bases do vis de classe no financiamento rural .................................................. 85
3.2 - Atores relevantes e interesses efetivos ............................................................... 94
3.3 - Operao do SNCR: poltica agrcola, escopo do conflito e regressividade ...... 96
3.4 - Renovao do SNCR: poltica agrria, direo do conflito e bricolagem ......... 98
3.5 - Distribuio do crdito de programas estatais por grupos fundirios .............. 103

3.6 - Medies do grau de concentrao de terras nos municpios .......................... 106


3.7 - Modelos para explicar a captao de recursos .................................................. 111
3.8 Resultados ........................................................................................................ 113
Concluso .................................................................................................................. 122
CAPTULO 4 REPRESENTAO POLTICA DO AGRONEGCIO ......... 126
Introduo ...................................................................................................................126
4.1 - Um agronegcio dependente? ...........................................................................126
4.2 - Apoiando grandes e pequenos produtores no contexto neoliberal ....................129
4.3 - O jogo da captao: competio privada e competio poltica .......................135
4.4 - Um cobertor mais curto: os vetores polticos e econmicos da escassez ..........139
4.5 - O resgate setorial e seu trade off implcito: semeando o risco moral .............. 146
4.6 - O resgate setorial e seu impacto ex post: colhendo o risco moral .................... 154
Concluso .................................................................................................................. 160
CONSIDERAES FINAIS ..................................................................................... 164
Estado e desenvolvimento no Brasil ......................................................................... 165
Significados da liberalizao da economia internacional ......................................... 167
Poltica agrcola na economia poltica das reformas neoliberais ............................... 168
Poltica agrcola na economia poltica da ISI ............................................................ 172
Reinveno do desenvolvimento nacional ................................................................ 174
ANEXO I .................................................................................................................... 178
ANEXO II ................................................................................................................... 181
ANEXO III ................................................................................................................. 195
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................... 203

INTRODUO

Apresentao
O agronegcio tornou a desempenhar um papel decisivo na economia brasileira
na dcada de 1990. Se esteve at a dcada de 1930 no cerne da economia poltica do
Pas, nos ltimos tempos, ele recuperou sua posio estratgica no que se refere s
exportaes e ao equilbrio das contas externas, sendo ainda responsvel por parcela do
recente xito no combate inflao com a chamada ncora verde. Situado no eixo de
um novo modelo de desenvolvimento, o setor ganhou tambm crescente visibilidade
poltica, refletindo-se no Estado brasileiro, reciprocamente, a relevncia adquirida pelos
atores econmicos rurais a partir dos incentivos fornecidos por governos sucessivos.
Convm pensar em que medida o agronegcio prosperou em funo desses incentivos,
reivindicando-os margem de suas vantagens comparativas.
O objetivo geral desta tese foi retratar a economia poltica em seu segmento rural
no Brasil entre os anos de 1999 e 2006, perodo que compreende o segundo governo
Cardoso (1999-2002) e o primeiro governo Lula (2003-2006). Obviamente, houve
mudanas e continuidades ao longo desses anos, inclusive no que concerne poltica
agrcola e posio dos atores mais envolvidos com ela. A finalidade principal do
trabalho foi identificar relaes entre o cerne daquela poltica e o ncleo de seus
interessados, admitindo-se que tais relaes so pilares constitutivos da economia
poltica brasileira.
Decises de poltica econmica so formadas com frequncia no governo em
virtude do interesse pblico e, ao mesmo tempo, em funo de sua repercusso poltica
em grupos sociais mais ou menos delimitados. na confluncia de interesses pblicos e
privados polticos e econmicos que repousam as razes da adoo de polticas
pblicas em campos fundamentais de atuao do Estado. E nela que buscamos as
relaes entre o agronegcio e a interveno estatal na economia brasileira.1

Entende-se com frenquencia o agonegcio como agribusiness QDGHILQLomRGH0HQGRQoD  R


conjunto de todos os agentes que, direta ou indiretamente, encontram-se envolvidos com a atividade
agroindustrial. Dessa feita, integram-no as indstrias a montante, os produtores rurais, as indstrias a
jusante, armazenadores, transportadores, distribuidores, agentes que coordenam ou afetam o fluxo dos
produtos, entidades financeiras, comerciais e de servios, tais como bancos, bolsas de mercadorias e de
futuro, instituies de pesquisa e informaes, dentre outras.&RQWXGRRVHQWLGRFRPXPHQWHDWULEXtGRDR

Os objetivos especficos da pesquisa foram:


1) Buscar elementos tericos que esclaream (a) o mecanismo de converso da
poltica agrcola brasileira em instrumento de construo das coalizes dos
governos de 1999-2002 (Cardoso) e 2003-2006 (Lula), e (b) a mutao da
poltica agrcola nas ltimas dcadas.
2) Avaliar dados empricos da poltica agrcola brasileira sob aspectos cujos efeitos
envolvam, alm de incentivos economia rural, a formao do consenso entre
atores da base de sustentao dos governos referidos.
3) Analisar evidncias de interesses especiais a informar a atividade de atores
polticos empenhados em advog-los no mbito da Cmara dos Deputados do
Congresso Nacional.
A abordagem terica da formao do consenso favorvel ao governo considerou
a representao desigual de interesses econmicos no Estado como decorrncia da sua
relevncia poltica diferenciada. A anlise emprica, embora baseada em dados de 2006,
permitiu deduzir, genericamente, efeitos da poltica agrcola brasileira em anos
anteriores, tendo em conta o moderado ritmo de transformao estrutural dessa poltica.
Por fim, as evidncias da atuao em favor de interesses especiais no Legislativo federal
foram buscadas nas atividades da Comisso de Agricultura da Cmara dos Deputados
do Congresso Nacional.
A escolha do tema decorreu da premissa de que ele possui especial importncia
para a explicao da configurao das polticas para o agronegcio e da sustentao
poltica dos governos formados no perodo analisado. Este perodo, por sua vez, foi
escolhido pelas questes que intrigam observadores de governos dedicados a conciliar
restries socialmente onerosas e a construo permanente de suas bases de sustentao
nas instituies em que ressoam aquelas restries.
Estrutura e tpicos dos captulos
A exposio da tese divide-se em quatro captulos. O Captulo 1 tratar de
comentar duas vertentes do pensamento contra-hegemnico em dois momentos
termo por representantes de interesses do empresariado rural equivalente agropecuria, sendo esta a
definio empregada neste trabalho.

ii

histricos: as dcadas de 1950 e 1960, quando as instituies do Estado


desenvolvimentista se afirmaram malgrado sua marginalidade no campo intelectual e,
reformuladas no governo militar, s expensas da democracia; e as dcadas de 1990 e
2000, marcadas pela resistncia antidogmtica da reflexo sobre alternativas
institucionais para o desenvolvimento pensamento que, desta vez, se encontraria fora
do Estado ou no controle de apenas alguns de seus instrumentos. O Captulo 2 narra a
trajetria da poltica agrcola no Brasil no sculo XX e apresenta nmeros que
confirmam o sucesso do agronegcio brasileiro. O Captulo 3 apresenta elementos
tericos que apiam a hiptese de um vis de classe da poltica agrcola e anlises de
dados que respondem a essa hiptese. O Captulo 4 expe evidncias da atuao de
congressistas soi disant porta-vozes do agronegcio na Comisso de Agricultura da
Cmara dos Deputados.
Visto que todos os captulos introduzem os problemas sobre os quais se
debruam e apresentam concluses sobre os resultados de cada etapa de pesquisa, o
captulo final dedicado a consideraes finais acerca do conjunto do trabalho.
Convm fazer uma breve incurso nos tpicos a serem abordados, os quais
remetem, terica e empiricamente, a questes diversamente pertinentes aos anos 1960 e
2000, e ligadas igualmente poltica agrcola.
A dissoluo da democracia em 1964 terminou por neutralizar, na agenda
poltica brasileira, as propostas de reforma da economia rural que incluam a reforma
agrria entre as condies para a continuidade do processo de industrializao por
substituio de importaes (ISI) e do prprio desenvolvimento nacional. Criou-se
nessa nova fase o instrumento de poltica mais importante para o agronegcio brasileiro,
o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), que cumpriu, e ainda cumpre, um papel
decisivo no desenvolvimento do setor. A converso da questo agrria em questo
agrcola foi, assim, pea-chave na criao de uma nova estratgia de crescimento
econmico do Pas. Desde ento, as divergncias entre grandes produtores e
proponentes de polticas especiais para a pequena agricultura vieram tona, revelando
clivagens importantes na economia rural e pondo em suspeita o valor heurstico da
categoria setor para a economia poltica da poltica agrcola.
A centralidade do Estado para o desenvolvimento econmico do Brasil ganharia
evidncias definitivas a partir da canalizao sistemtica e macia de recursos para o
agronegcio, que finalmente encerraria sua fase secular de especializao na produo
cafeeira. Tal como o processo de industrializao, a modernizao agrcola seria
iii

fortemente apoiada por uma poltica intervencionista, minando explicaes do sucesso


do agronegcio brasileiro calcadas exclusivamente na concepo ricardiana das
vantagens comparativas e, igualmente, mitigando crticas interveno estatal no
desenvolvimento industrial.
O Captulo 1 abordar os princpios tericos base de arranjos institucionais no
espelhados nos modelos de HFRQRPLDV GH PHUFDGR e dignos de avaliaes
independentes de critrios inspirados naqueles modelos. No Captulo 2, ser salientada a
contribuio decisiva do Estado para a modernizao do agronegcio brasileiro.
Por outro lado, a poltica de financiamento rural privilegiaria grupos setoriais de
peso poltico estratgico para a estabilidade dos governos, sobretudo daqueles
constitudos pelo voto direto, a partir de 1988. Na dcada de 1990, altamente provvel
que tais grupos tenham sido contemplados de maneira especial pelos programas do
SNCR, em benefcio da estabilidade poltica do governo.
A poltica econmica do governo Cardoso foi claramente apoiada por variados
segmentos do empresariado. Cumpre admitir que os grandes empresrios do setor
financeiro fossem os mais entusisticos defensores daquela poltica, destinada sobretudo
a estabilizar a moeda mediante dois instrumentos principais: uma poltica de juros altos
e um programa o Proer de amparo a instituies bancrias que constituam os elos
mais frgeis do sistema financeiro. Haveria fontes de apoio ortodoxia econmica
tambm no setor produtivo. Elas estariam, presumivelmente, naqueles que se
interessavam pela estabilizao monetria a fim de retomar investimentos de longa
maturao. Seriam ainda aqueles que planejavam comprar ativos pblicos na mira do
programa de privatizaes executado pelo governo. Finalmente, preciso acrescentar a
essa lista o grupo transversal de empresrios de diferentes setores e dotados de uma
caracterstica comum, a saber: a maior capacidade de sobreviver via-crcis da
restrio fiscal e monetria e da escassez de crdito. Grandes empresrios da economia
rural, por aspectos tericos e empricos da macroeconomia liberal e do SNCR, teriam
boas razes para se acomodarem politicamente s reformas dos anos 1990.
Em contrapartida, nessa mesma poca, o advento do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e as organizaes e presses que deram
impulso sua criao e expanso demonstraram a possibilidade de mudanas sociais
baseadas em dispositivos institucionais vigentes ou em sua reconfigurao incremental.
A transformao da poltica de crdito rural, potencializada pelas instituies

iv

democrticas e em particular eleitorais, foi prova e produto na natureza no


sistmica da ordem poltica e econmica no Brasil.
Os dois aspectos da economia poltica da poltica agrcola no Brasil referidos
nos dois pargrafos acima sero objeto da discusso apresentada no Captulo 3. As
oportunidades e tendncias de transformao contnua das instituies do SNCR sero,
por sua vez, abordadas nas consideraes finais.
A teoria evocada para explicar o apoio de atores privados s reformas
propugnadas pela agenda neoliberal na economia brasileira ajuda a compreender, na
arena internacional, a postura dos pases mais desenvolvidos em defesa da liberalizao
de mercados e contra os arranjos institucionais nacionais avaliados revelia dos
princpios encarnados em seus modelos econmicos. Assim, depois de observados os
mecanismos de incentivo ao desenvolvimento agrcola e sua convergncia com o
interesse do governo pela estabilidade poltica, retorna-se aos princpios tericos que
inspiraram todas as anlises aqui realizadas.
Os marcos tericos gerais da pesquisa podem esclarecer o leitor imbudo de
maior interesse pelos aspectos axiolgicos deste trabalho. Eles so apresentados nas
prximas pginas.
Marcos tericos: coalizes pelas reformas orientadas para o mercado
Crtico das propostas em favor da GHVSROLWL]DomR GD JHVWmR da economia
apresentadas em resposta crise duradoura e sistmica do capitalismo que tem incio na
dcada de 1970, Chang (2004) advertiu que essa postura resultaria em exigncias ou
impasses cujo enfrentamento seria indesejvel ou impossvel. As exigncias seriam
restries impostas democracia HP QRPH GH XPD DWXDomR HVWDWDO LQGHSHQGHQWH
inclusive com a eliminao de escassos canais de participao de grupos desfavorecidos
no mercado e os impasses seriam aqueles causados por problemas de viabilidade
poltica criados por grupos mais organizados e resistentes mudana e pelo carter
intrinsecamente moral dos preos na economia forosamente ordenada por instituies
de natureza poltica.2

Essa natureza se revela no quadro tico em que esto inseridos os mercados, onde so proibidos o
emprego do trabalho escravo ou infantil, a predao do meio-ambiente, o trfico de armas e de vrias
substncias entorpecentes, etc.

Nisso consiste a distino primeira e mais profunda entre a economia poltica


neoclssica e aquela de orientao institucionalista: a admisso (welfarista ou
neoliberal) ou a recusa (institucionalista) do axioma pelo qual os mercados tm
precedncia natural em relao s formas de organizao e ao poltica. Superando a
controvrsia, em consonncia com o paradigma institucionalista e em contraste com os
postulados de Hayek (1973), compre reconhecer TXH D RUGHP HVSRQWkQHD postulada
pelo filsofo foi antes instituda, no decorrer da histria, por medidas polticas adotadas
por Estados ativos no processo de formao da economia capitalista e dos mercados,
sendo estes ltimos apenas uma das instituies daquela ordem cuja natureza
propriamente HVSRQWkQHDpSRXFRplausvel.
O legado terico de Karl Polanyi (1980) permanece crucial sob esse aspecto. A
crtica viso neoclssica do mercado e seus agentes enganou-se ao tentar superar esse
legado, julgando que a tese polanyiana de que a modernidade emancipou o sistema
econmico das relaes sociais e instituiu a atomizao dos sujeitos teria equiparado
seus adeptos aos tericos do individualismo metodolgico e da naturalizao dos
mercados (Granovetter, 1985). No h equivalncia relevante entre a concepo natural
do mercado e do indivduo atomizado e a viso dos mesmos, respectivamente, como
instituio e sujeito socialmente engendrados. Ainda hoje, diriam os discpulos de
Polanyi que o mercado e a racionalidade econmica autointeressada so institudos e
no possuem eis o que importa nenhuma relao exclusiva com a natureza intrnseca
da realidade ou dos sujeitos sociais.
Se no h sistemas econmicos e formas de agncia naturais, por oposio a
sistemas e formas de agncia que se supem artificiais (institucionais, polticos,
culturais), impossvel conceder status ontolgico privilegiado a qualquer um deles,
cabendo distingui-los somente em termos fenomenolgicos, segundo aspectos
observveis empiricamente. Ao se abandonar a oposio terica entre instituies e
mercado, no restam seno diferentes arranjos institucionais, a serem cotejados em
razo de vantagens especficas, capazes de imprimir rumos particulares s sociedades
que os sustentam. Nenhuma concluso deste trabalho, portanto, pode alimentar crticas a
toda e qualquer interveno do Estado na economia ou servir de base para sugestes
genricas de que somente uma poltica de hands off do Estado resolveria aspectos
polmicos das relaes entre governos e mercados.
Este trabalho baseou-se no princpio de que impossvel naturalizar o
comportamento humano tal como faz a teoria econmica neoclssica, dada a
vi

inexistncia de situaes concretas em que no haja normas de comportamento


historicamente balizadas e socialmente estabelecidas. Trata-se de um passo decisivo
para a compreenso de que as instituies so fatores constitutivos da vida social,
concluso que permite superar a distino prenhe de implicaes polticas e
ideolgicas entre mercado e instituies e avanar para discusses mais esclarecidas
acerca de modelos institucionais alternativos e suas respectivas consequncias. Com
isso, evita-se o erro analtico e o vis ideolgico de generalizar, para todos os
perodos, lugares e agentes, fenmenos visveis sobretudo em sociedades modernas e
grupos situados em determinadas condies.
Assumida a origem histrica e social das instituies de mercado e do
comportamento individual tipicamente autointeressado na sociedade contempornea
concebida pelo sistema capitalista, cabe avanar para a indagao subsequente acerca
das condies de possibilidade, nesse contexto, da execuo de reformas orientadas pelo
interesse pblico e conduzidas por representantes desse mesmo interesse.
Para o principal terico da ao coletiva no campo da cincia poltica desde a
dcada de 1960, DWtSLFDRUJDQL]DomRSDUDDDomRFROHWLYDQRLQWHULRUGHXPDVRFLHGDGH
(...), ao menos se ela representa apenas um segmento restrito da sociedade, (...) pode
servir melhor aos interesses de seus membros lutando para obter maior parcela da
produo da sRFLHGDGH SDUD HOHV 6HJXQGR 2OVRQ    Qo h, para fins
prticos, nenhuma restrio, em termos de custos sociais que uma tal organizao
achar conveniente impor sociedade, no caminho para obter uma parcela maior do
produto social para si mesma
A economia poltica neoutilitarista reivindicou o mrito de introduzir
fundamentos microeconmicos no exame do comportamento de atores coletivamente
mobilizados para influir na gesto de polticas governamentais (Olson, 1965; 1982).
Para ela, a ao coletiva no ocorreria apenas em funo da existncia de interesses
comuns a um grupo de atores econmicos, e tenderia se tornar, ao contrrio, menos
provvel conforme aumentasse o nmero de membros do grupo ou sua homogeneidade.
Entre as abordagens do rent seeking praticado por coalizes distributivas, aquelas que
resistiram a admitir que atores possam apresentar uma conduta pautada por aspiraes
altrustas enfrentaram dificuldades para formular explicaes da reforma dos Estados
orientada para o mercado: a quem, afinal, caberia a iniciativa de executar uma agenda
de reformas em nome do interesse pblico? Aqui, a doutrina segue o raciocnio comum
entre analistas para os quais somente a blindagem institucional dos agentes estatais
vii

conseguiria isol-las de constantes presses de interesses privados. Mas quais seriam os


atores imbudos desse esprito altrusta e, alm disso, capazes de agir livremente ante o
assdio de atores econmicos de peso?3
Evans (1993) identificou trs correntes na economia poltica definidas pelo
welfarismo, o neoliberalismo e o institucionalismo, estando este ltimo frente da
WHUFHLUD RQGD QR FDPSR GDV WHRULDV GR (VWDGR PDLV GLIXQGLGDV QR VpFXOR ;;
Atualmente, a viso idealista menos realista e mais otimista do Estado como agente
capaz de promover a mudana estrutural revela-se to utpica quanto o ideal a que
cedeu lugar aquela primeira viso desde os anos 1970 de um Estado que no se
incumbe seno de garantir a observncia dos contratos e o respeito aos direitos de
propriedade em geral. Como admite Evans (Ibidem: 113) >V@HULD Wolice negar que a
concepo neoutilitarista capta um aspecto significativo [a busca por rendas] do
funcionamento da maioria dos Estados e talvez o aspecto dominante do funcionamento
de alguns deles [caso dos (VWDGRVSUHGDWyULRV@
Por conseguinte, realista a perspectiva de Olson de grupos interessados em
maximizar ganhos particulares por meio de polticas distributivas. Se indivduos
dotados de interesses comuns enfrentam dilemas de ao coletiva em razo do interesse
de cada membro em zerar ou minimizar a parcela dos custos da ao em que deve
incorrer individualmente, evidente que h grupos que tm relaes anlogas com o
conjunto da sociedade: muitos desses grupos se recusam a investir recursos para
produzir bens pblicos, visto que no so os nicos a gozar deles e dificilmente podem
extrair-lhes suficiente benefcio para aceitarem suportar todo o custo de sua produo.
Grupos de interesseprefeririam investir seus recursos na obteno de maiores fatias do
produto social, malgrado o carter improdutivo desse investimento e at em detrimento
do produto social, da eficincia ou da taxa de crescimento da economia.
A utilidade do argumento neoliberal, porm, consiste basicamente na crtica
YLVmR WHFQRFUiWLFD GR (VWDGR propalada pela verso welfarista da economia
neoclssica. O desenvolvimento pode ou no resultar de esforos que o tenham como
finalidade, a depender do grau de autonomia do Estado em face de interesses privados,
de formas de representao destes interesses junto ao Estado, de ideologias, etc.
3

Em nome dos mesmos fundamentos que sustentam a lgica olsoniana do comportamento coletivo, podese descartar sua expectativa de que organizaes mais abrangentes (peak associations), que representam
XP YDVWR FRQMXQWR GH LQWHJUDQWHV GD VRFLHGDGH WHULDP DOJXP LQFHQWLYR SDUD WRUQDU PDLV SUyVSHUDV DV
VRFLHGDGHV HP TXH IXQFLRQDP $ILQDO FRPR R SUySrio Olson (1986) reconheceria mais tarde,
organizaes abrangentes seriam formadas por subgrupos capazes de pressionar ou constituir lideranas
dispostas a atender a seus interesses subsetoriais, e no os da totalidade dos membros da organizao.

viii

Entretanto, o Estado, como sentenciou Evans (1993: 109) SHUPDQHFH FHQWUDO DR
SURFHVVRGHPXGDQoDHVWUXWXUDO4
Nada disso, porm, forneceu as bases para se explicar o ajuste recessivo e as
reformas do Estado que penalizam atores sociais relevantes e outrora amparados por
incentivos econmicos de polticas pblicas. Ao contrrio, a doutrina pe em dvida a
disposio de associaes abrangentes a apoiar governos que, em nome do bem
comum, suspendam programas de crdito, isenes fiscais, barreiras comerciais e
outros benefcios setoriais.
Deixada de lado pela maior parte da literatura em economia poltica, uma
questo que deve ser enfrentada , portanto, a da formao de coalizes de apoio a
polticas de no interveno do Estado na economia. O governo brasileiro
desempenhou papel histrico decisivo na promoo do agronegcio ao coordenar
polticas que responderam pela competitividade do setor nos mercados internacionais.
Seria possvel identificar a um tipo ideal de interveno na economia dirigida
produo exclusiva de bens pblicos? Certamente que no.
No Brasil, durante o processo de democratizao com liberalizao, tambm a
mudana comandada pela agenda de reformas institucionais foi apoiada por atores
econmicos que, ao contrrio do que esperaria a doutrina neoliberal, no foram
exatamente alijados do processo poltico para que elites burocrticas insuladas
pudessem livremente corrigir distores de mercado a partir de critrios puramente
tcnicos. necessrio, pois, decifrar as bases em que foram articuladas as coalizes
sociais que sustentaram as agendas de reformas orientadas para o mercado e as
polticas ortodoxas de ajuste econmico, como j fizeram outros trabalhos (Schamis,
2002; Acselrad, 2004a).
As escolhas das elites dirigentes tiveram e tm um papel relevante na deciso em
favor da insero brasileira na economia mundial e na definio das polticas que se
4

Para Evans (1993: 124-125), a capacidade do Estado de promover o desenvolvimento reside na


formao de uma burocracia weberiana profissional e auto-orientada, recrutada e promovida por mrito,
caracterizada por prestgio e coerncia corporativa dotada igualmente de canais de contato com setores
sociais com os quais deve coordenar aes em favor do ajuste e da mudana estrutural. Esta seria a
DXWRQRPLDLQVHULGD embedded autonomy) definida e defendida pelo autor. Schneider e Maxfield (1997)
tambm apostam que a cooperao entre governos e empresariado pode ser efetivamente promovida, em
FRQWUDSRVLomR j VDEHGRULD FRQYHQFLRQDO TXH WUDWD GH EXURFUDWDV YHQDLV H FDSLWDOLVWDV RULHQWDGRV SDUD D
UHQGDFRQIRUPHDVXSRVWDOHLGHIHUURGR rent seeking. Lideranas empresariais, portanto, no atuam
somente como representantes de interesses setoriais, sendo antes, na expresso de Schneider e Maxfield,
H[WHQV}HV GD EXURFUDFLD HFRQ{PLFD IHQ{PHQR GH FDSWXUD LQYHUWLGD RSHUDQGR HP IDYRU GDV
autoridades pblicas. Convm repetir que no se trata de retornar noo de que o Estado teria vocao
natural para a regulao tcnica e neutra da economia.

ix

seguiram s reformas (Diniz, 2002). Tais elites mediaram um processo em grande parte
decorrente de presses exercidas pelas restries externas que atuaram como variveis
exgenas ao sistema poltico e econmico do Pas. Contudo, as solues que visavam
dirimir os problemas que a dcada de 1980 legou aos anos 1990 no foram inelutveis
nem simples resultado das condies adversas que haviam surgido no cenrio externo.
As coalizes que respaldaram as reformas institucionais dos anos 1990 precisam ser
avaliadas nos estudos acerca da conduo dessas reformas.
Os interesses do agronegcio entre 1999 e 2006 e a sensibilidade
(responsiveness) dos governos a eles podem ser investigados atravs do sistema de
crdito rural mantido apesar da restrio a incentivos setoriais estatais que marcou
aquele perodo. A poltica agrcola com destaque para o crdito rural esteve a
servio da acomodao poltica e social de grupos atingidos pela referida restrio de
incentivos. Com frequncia, difcil evidenciar a distino entre, de um lado, os
recursos destinados a amparar polticas em essncia condizentes com o interesse pblico
e, de outro, aqueles que buscam acima de tudo garantir a coeso da base do governo.
Contudo, importa ver em que medida, no contexto institucional das dcadas de 1990 e
2000, o agronegcio, ao mitigar desajustes nas contas externas e contribuir para o
esforo de estabilizao dos preos, recebeu incentivos pblicos e tambm benefcios
privados, para isso valendo-se da intermediao poltica de seus representantes em
atividade no Congresso Nacional.
Representao do agronegcio: novas institucionalidades e modalidades
A democracia e a Constituio de 1988 devolveram ao Congresso Nacional
grande parte dos poderes que lhe haviam sido confiscados pela ditadura militar, ainda
que a instituio no viesse a resgatar todas as prerrogativas de que gozara de 1946 a
1964. A nova Carta Magna garantiu ao Executivo um controle sobre a agenda
legislativa do Pas maior que o exercido nos governos anteriores ao regime autoritrio
(Santos, 1997). Entretanto, no cenrio legado pela abertura poltica, o Congresso
tornava-se um locus importante de expresso de interesses de grupos organizados, entre
os quais se destacou o empresariado (Boschi & Diniz, 2000; 2004). O fim da
interferncia dos governos militares na vida parlamentar transformava as atividades do
Legislativo doravante dotado de maior autonomia frente ao Executivo em objeto de
maior interesse de toda espcie de lobby. Empresrios que buscaram respostas s suas
x

demandas na arena legislativa tambm o fizeram por vezes como forma de atuarem
margem do sistema corporativista de representao setorial herdado do Estado
desenvolvimentista inaugurado na era Vargas. Nesse contexto, o Congresso assumiu
maior responsabilidade pela poltica agrcola.
No governo Collor (1990-1992), a poltica de dissoluo de rgos da burocracia
ligados ao Executivo e que serviam de canal para a participao direta de empresrios
na definio de polticas pblicas valorizou ainda mais o papel do Congresso como
veculo de expresso das demandas de grupos econmicos. Por fim, a centralizao da
poltica econmica e de recursos importantes da produo legislativa no Poder
Executivo, quando comparado com os governos que precederam a ditadura militar,
concorreu para fortalecer esse papel do Legislativo, na medida em que as novas
prerrogativas democrticas do governo seriam utilizadas para a implementao de uma
agenda neoliberal, que preconizava o insulamento das autoridades econmicas vis--vis
o setor privado. Ao aprofundar a implementao daquela agenda, o governo Cardoso
(1995-2002) aumentaria a distncia entre as elites da burocracia estatal e atores
econmicos privados (Boschi & Diniz, 2000).
A dinmica da sociedade urbana emergente aps 50 anos de acelerado
crescimento econmico no Brasil resultou, a partir dos anos 1980, na consolidao de
novos atores e na configurao de uma nova economia poltica, na qual se destacou a
maior pluralidade de grupos de interesse, que passaram a contestar a representatividade
do antigo sistema de mediao entre a autoridade governamental e o setor privado. O
descompasso entre o Estado e a nova realidade social, agravando o tradicional dficit de
representatividade da estrutura oficial do sindicalismo patronal, expressou-se na
insatisfao de empresrios com o comportamento de lideranas do sistema
corporativista consideradas complacentes com o governo e na preocupao com a
dificuldade de entidades abrangentes defenderem a contento interesses de segmentos
especficos dos setores organizados no sistema.
Restaurao de funes do Legislativo, insulamento da poltica econmica
centralizada no Executivo contra presses da sociedade, desconstruo de canais de
veiculao de demandas de grupos econmicos para a esfera governamental e crise de
representatividade do sistema corporativista eis a um conjunto de fenmenos que
reforou o papel do Legislativo na defesa de interesses de setores econmicos
interessados em influenciar os rumos da produo legislativa no Pas. Todos eles

xi

justificam a expectativa de que o Congresso brasileiro se tornaria, mais do que antes,


um palco privilegiado da ao de lobbies empresariais.
O surgimento de novas associaes empresariais no foi acompanhado pela
extino do sistema oficial de organizaes setoriais, o qual se manteve frente de
importantes iniciativas em defesa de interesses e de seus representados. Transformaes
por que passariam organizaes como a Confederao Nacional da Indstria (CNI) e a
Confederao Nacional da Agricultura (CNA) desde 2000, Confederao da
Agricultura e Pecuria do Brasil responderam a exigncias impostas pela importncia
maior adquirida por entidades setoriais a partir da excluso de empresrios das esferas
do governo responsveis pela formatao de polticas pblicas. A capacitao tcnica
dessas entidades, por exemplo, constitui ainda parte essencial do lobby para advogar as
preferncias de grupos do setor privado (Boschi & Diniz, 2000; Saurruger, 2002;
Oliveira, 2005).5 Portanto, a modalidade de atuao por intermdio das organizaes do
antigo sistema corporativista e as novas formas de atuao poltica do empresariado
tornaram-se complementares.
Durante o governo Lula, resgatou-se em parte o dilogo e a cooperao entre
atores empresariais e autoridades estatais nos moldes existentes no perodo
desenvolvimentista (Diniz, 2005). Alm do Congresso, tambm o Executivo se
aproximou de grupos empresariais, a fim de restabelecer polticas focadas no
crescimento, aps oito anos de estabilizao monetria obtida ao preo da relativa
estagnao econmica. J com o agronegcio, foi patente a articulao dos dois
governos aqui enfocados atravs do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (Mapa), ocupado por notrios aliados do empresariado rural
(Lamounier, 1994).6 Prxima deles, permaneceu atuante a maior organizao nacional
de produtores rurais ligada ao sistema sindical oficial, sobre o qual pertinente fazer um
comentrio breve.
Criada em 1919, a Sociedade Rural Brasileira (SRB) aglutinou sobretudo
fazendeiros paulistas, mas teria sido a principal entidade rural patronal do Pas at o
final da dcada de 1940. A Sociedade Nacional da Agricultura (SNA), por sua vez, foi
criada em 1897 e constituiu a primeira organizao de produtores rurais brasileiros com
aspiraes representao nacional do setor, mas reuniu essencialmente proprietrios
5

Exemplo disso foi a elaborao das Agendas Legislativas da Indstria pela CNI, instrumento que auxilia
os empresrios do setor a acompanhar e influenciar o processo legislativo (CNI, 2008).
6
Exceo regra foi o ano de 2006, quando a renncia de Rodrigues levou o secretrio Luiz Carlos
Guedes Pinto a substitu-lo em carter provisrio.

xii

de terras desligados da cafeicultura e localizados fora do estado de So Paulo como


Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Rio de Janeiro (Mendona, 1998). Em 1951, foi ela
que idealizou e patrocinou, juntamente com as 13 federaes ruralistas estaduais ento
existentes, a formao da Confederao Rural Brasileira (CRB), primeira grande
associao nacional de produtores rurais que herdou dirigentes e as prprias
instalaes da SNA (Heinz, 2006).
Ao contrrio da CNI, a entidade rural nasceu da iniciativa de seus membros e
sem status oficial, adquirido somente em 1964 por determinao do Decreto Lei 53.517,
assinado na ditadura militar durante o governo Castelo Branco. A CRB foi transformada
ento na Confederao Nacional da Agricultura (CNA), entidade constituda por 27
federaes estaduais, integrantes do sistema corporativista.
Em 2001, frente expanso da criao de animais e, em especial, da produo
de carnes em todo o Pas, a entidade foi rebatizada de Confederao da Agricultura e
Pecuria do Brasil. Naquele ano, a CNA divulgou nmeros segundo os quais ela seria
integrada por 2.000 sindicatos e um milho de associados (Ibidem). Em mais de uma
ocasio, a organizao seria identificada agricultura empresarial ou patronal por
analistas e observadores do setor agrcola brasileiro.7 De todo modo, tratava-se ento da
mais abrangente organizao sindical de escopo nacional atuante no campo,
acompanhada de perto pela Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB), fundada
em 1969 com a fuso de duas outras associaes de cooperativas j existentes e
doravante integrada ao sistema corporativista de representao sindical, com suas
contribuies regulamentadas a partir de 1974 (Mendona, 2005).8 Em 2006, a OCB
divulgou nmeros sobre as suas bases associativas, revelando serem estas formadas
antes por mdios e grandes produtores do que por um espelho do universo dos
estabelecimentos agropecurios brasileiros.9
7

(P  VHJXQGR *UD]LDQR GD 6LOYD    D &1$ DJOXWLQDYD RV VHJPHQWRV PDLV DWUDVDGRV
UHWUyJUDGRV H UHDFLRQiULRV GD EXUJXHVLD DJUiULD EUDVLOHLUD (P  R HQWmR GHSXWDGR IHGHUDO -RmR
Grando (PT-MS) insistia em opinio semelhante ao dizer que D&RQIHGHUDomR1DFLRQDOGD$JULFXOWXUD
DWHQGHPDLVDRVLQWHUHVVHVGRVJUDQGHVSURSULHWiULRV &$35 
8
A Aliana Cooperativa Internacional define as cooperativas como associaes autnomas de pessoas
que se unem voluntariamente para satisfazer aspiraes e necessidades econmicas, sociais e culturais
comuns atravs de empresas de propriedade coletiva e geridas de forma democrtica (Presno, 2001). Em
2005, o presidente da OCB, Mrcio Lopes de Freitas, afirmou que a entidade representava ento 1.519
cooperativas, com 982 mil produtores associados (CAPADR, 23/02/2005).
9
De acordo com eles, 21% dos estabelecimentos agropecurios associados a cooperativas eram realmente
pequenos (com menos de 10 ha), sendo 60% deles constitudos por produtores de pequeno a mdio porte
(com propriedades de 10 ha a 100 ha). No quadro de estabelecimentos cooperativados, 19% pertenceriam
a grandes produtores, com propriedades de 100 ha ou mais (OCB, 2007). Segundo o Censo Agropecurio
2006, naquele ano, 50,3% dos estabelecimentos de todo o Brasil teriam dimenses inferiores a 10 ha, e

xiii

conhecido o problema da representatividade das confederaes que integram o


sistema corporativo de representao de interesses criado e desenvolvido sombra do
Estado brasileiro desde a dcada de 1930. Formadas por suas respectivas federaes
estaduais, que participam das deliberaes do rgo superior em igualdade formal de
condies, as confederaes do empresariado nacional nelas includas a CNA so
dotadas de um desenho institucional incapaz de refletir o peso econmico distinto das
economias dos diferentes estados brasileiros, o que teoricamente afastaria delas os mais
poderosos grupos econmicos. A dependncia em relao s receitas do imposto
sindical arrecadado pelo Estado e transferido s organizaes do sistema tornaria, por
outro lado, mais incerta teoricamente a lealdade dessas organizaes aos interesses de
seus representados.
Aspectos como esses concorreram para a crise do sistema, especialmente no
contexto da redemocratizao, quando o declnio do Estado autoritrio deixaria os
rgos de representao a ele vinculados sujeitos maior concorrncia com
protagonistas recm-egressos da sociedade civil. No caso da CNA, a explicao para o
fato de a integrao da agricultura empresarial ao sistema oficial de representao
setorial ter se dado somente sob o regime autoritrio ainda est para ser esclarecida. O
mais importante, aqui, salientar que o dficit de representatividade das organizaes
corporativistas no Brasil traduziu-se na crise das confederaes patronais na dcada de
1980 crise particularmente visvel na CNA ainda na dcada de 2000 (Folha de So
Paulo, 2/07/2003).
Nos alvores da Nova Repblica, a crise das velhas agremiaes rurais seria
evidenciada sobretudo pela emergncia de uma nova organizao civil independente
do Estado e da contribuio sindical por ele recolhida liderada por empresrios
claramente identificados com a grande propriedade rural. A Unio Democrtica
Ruralista (UDR), fundada em 1985, atuou em nome de um programa intimamente
ligado a seu contexto de origem, marcado pela mobilizao de defensores da reforma
agrria em meio ao processo de redemocratizao nacional. Na poca, a entidade
acusaria os representantes tradicionais do setor agropecurio de estarem mais
comprometidos com objetivos do Estado e da poltica econmica do que com interesses
DXWrQWLFRV GRV SURGXWRUHV 3DUD HOD VHULDP SHOHJRV RV OtGHUHV GDV IHGHUDo}HV UXUDLV
apenas 40,1% teriam entre 10 ha e 100 ha. J os estabelecimentos de 100 ha ou mais chegariam apenas a
9,6% do total (IBGE, 2010). O contraste estaria evidenciado melhor nas extremidades das distribuies.
Para os estabelecimentos com menos de 10 ha, OCB = 21%, Brasil = 50,3%. Para aqueles com mais de
100 ha, OCB = 19%, Brasil = 10%.

xiv

estaduais integrantes da CNA, antes inclinados a agradar os governos do que a defender


suas bases (Bruno, 1997: 79-80).10
Na dcada de 1990, com a organizao j dissolvida por seu presidente, Ronaldo
Caiado, os outrora uderristas seriam identificados na luta pela recuperao da renda do
produtor rural. Da resistncia ao Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA)
sancionado pelo governo Sarney (1985), os herdeiros da UDR passaram, em 1995, a
defender a agenda de polticas agrcolas capazes de contrabalanar os efeitos deletrios
da liberalizao da economia e da poltica de estabilizao monetria (Ibidem: 77, 8085). Acima de tudo, a disputa de uderristas com a CNA na qual reconheciam a
existncia de capital poltico acumulado por anos de negociaes com o governo pela
representao social dos proprietrios rurais, desde os anos 1980, gradualmente deu
lugar disputa institucional pela representao poltica do setor no Estado, at sua
relativa assimilao cultura de mobilizao de menor intensidade.11
O ativismo extrapartidrio das diversas organizaes de produtores rurais
respaldou a formao, a partir da legislatura de 1990-1994, da autodenominada
EDQFDGD UXUDOLVWD QR &RQJUHVVR 1DFLRQDO $ 8'5 TXH FRQWRX FRP D SDUFHULD GH
deputados constituintes como Alisson Paulinelli, Luiz Eduardo Magalhes, entre outros,
estaria por trs da formao da frente parlamentar que, na dcada seguinte, contaria com
a participao de Ronaldo Caiado e Roberto Balestra, de Gois, de Odelmo Leo e
Romel Ansio, de Minas Gerais, entre outros deputados de estados de todas as grandes
regies do Pas (Ibidem: 87).
Embora mais jovem que a CNA, a OCB teve tambm atuao de destaque na
dcada de 1980, quando ajudou a criar a Frente Parlamentar Cooperativista (1981) e a
Frente Ampla da Agropecuria (1986), esta ltima composta pelas maiores entidades
patronais da agricultura CNA, OCB e a velha Sociedade Rural Brasileira e destinada
a apoiar o lobby setorial na Assembleia Constituinte, bem como a enfrentar a
10

Em junho de 1985, em congresso promovido pela CNA para construir a resposta do setor ao PNRA, a
orientao da confederao no sentido da incorporao da reforma agrria poltica de desenvolvimento
rural levou formao da dissidncia que originou a UDR. Em 1986, quando da constituio da FAA, a
UDR e a Confederao dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) se recusaram a integr-la (Bruno,
1997: 50-51; Graziano da Silva, 1998: 118).
11
Caiado foi candidato derrotado a presidente da Repblica em 1989, deputado federal na legislatura de
1990-1994 e candidato derrotado a governador de Gois seu estado de origem e no qual sua famlia
possui razes antigas em 1994. Em 1998, foi eleito deputado federal para a legislatura de 1999-2002,
tornando a se reeleger para a Cmara dos Deputados em 2002, 2006 e 2010. Entretanto, a assimilao de
uderristas poltica institucional foi parcial. Por um lado, ela resultou na contnua atuao de figuras que
mantiveram a sigla da UDR e suas prticas de mobilizao social. Por outro, o prprio Caiado estaria
HQYROYLGR DLQGD QD RUJDQL]DomR GH WUDWRUDoRV H FDPLQKRQDoRV QDV GpFDGDV de 1990 e 2000 sem
renunciar, contudo, s negociaes com o governo.

xv

concorrncia da UDR no campo da representao social (Mendona, 2005; Bruno,


1997: 90). Nas eleies legislativas de 1990, a OCB faria novamente campanha para
candidatos alinhados sua plataforma e frente parlamentar de apoio ao setor.12
No mbito da articulao da identidade social, ao contrrio da militncia
dissidente da UDR, a OCB apostou na ampliao do arco de alianas em defesa da
economia rural. Para ela, a capitalizao dos produtores rurais dependeria de sua
aproximao em relao aos setores a montante e a jusante da cadeia do agronegcio,
FXMD LQGLYLVLELOLGDGH GHYHULD VHU compreendida para o fortalecimento dos prprios
agricultores. Sabe-se que, embora formadas por produtores rurais, as cooperativas
atuam com frequncia na interface entre a agricultura e a indstria seja a indstria de
insumos ou bens para a agricultura, seja aquela que adquire a produo agrcola para
distribuio e processamento (Presno, 2001).
Foi igualmente visando articulao intersetorial que, em 1993, um dos
diretores da OCB fundou e passou a presidir uma nova entidade: a Associao
Brasileira do Agribusiness (ABAG), que buscou representar todos os agentes
econmicos ligados cadeia produtiva do agronegcio, das indstrias que operam fora
das propriedades rurais s firmas comerciais, instituies financeiras, bolsas de
mercadorias, entidades de pesquisa e prestadoras de servios. diferena da UDR,
portanto, a ABAG procurou aglutinar todos os interesses de algum modo ligados ao
setor agropecurio, adotando desde o incio um discurso cuja legitimidade decorre
justamente da universalidade de segmentos sociais da qual se diz representante. A
modernidade da agenda da entidade encontra-se, por exemplo, na viso integrada das
diferentes questes nacionais e na conciliao que procura ao advogar a reforma agrria
para propriedades ociosas, mas ateno prioritria para os pequenos produtores com
terra, e no para aqueles que reivindicam sua posse (Bruno, op.cit.: 30-32).
Frente diversidade de entidades engajadas na intermediao de interesses do
setor, e referida centralidade recuperada pelo Congresso Nacional na representao de

12

Entre os 29 nomes apoiados, prevaleciam aqueles ligados ao PTB, ao PFL, ao PSDB e ao PMDB 19,
no total. Eram eles Geraldo Alckmin (PSDB-SP), Nelson Machezelli (PTB-SP), Michel Temer (PMDBSP), Ronan Tito (PMDB-MG), Dalton Canabrava (PMDB-MG), Mauro Campos (PSDB- MG), Humberto
Souto (PFL-MG), Adolfo de Oliveira (PFL-RJ); Antonio Mendes Thame (PSDB-SP); Luiz Antonio
Fleury Filho (PMDB-SP), Guiomar Bello (PSDB-SP), Mendes Botelho (PTB-SP), Roberto Cardoso
Alves (PTB-SP), Saulo Ramos (PTB-SP), Jairo Mattos (PFL-SP), Newton Brando (PTB-SP), Sidney
Fuchida (PSDB-SP), Waldomiro Lopes da Silva (PTB-SP) e Antonio Carlos Casulari (PSDB-SP)
(Mendona, 2005). O candidato Fabio Sales Meirelles (PDS-SP), eleito para a legislatura de 1991 a 1994,
j presidira o Instituto do Caf do Estado de So Paulo e o Banco Nacional de Crdito Cooperativo
(BNCC), e mais tarde viria a presidir a prpria CNA.

xvi

grupos de interesse com a redemocratizao, optou-se aqui pela investigao focalizada


na atuao parlamentar de autoproclamadas lideranas ruralistas na Comisso de
Agricultura da Cmara dos Deputados. Notadamente, para ali convergem os esforos de
agremiaes diversas baseadas na agropecuria, e tambm aquelas vinculadas s demais
etapas da cadeia do agronegcio de indstrias de insumos e equipamentos a agentes
financeiros pblicos e privados.
Na Comisso de Agricultura evidencia-se, contudo, o choque intersetorial a que
esto amide sujeitos os produtores rurais. As atas de audincias pblicas daquela
Comisso e referncias da literatura sugerem ter sido intil a ensaiada construo de um
ator poltico e uma atuao poltica destinada a unificar as aspiraes e agendas da
agropecuria e de seus parceiros em outros segmentos da economia. O problema da
formao de um novo ator social originrio da integrao de setores econmicos ao
qual se retornar somente no Anexo III parece ter recebido muito pouca ateno dos
estudiosos da nova economia poltica brasileira. Outros temas parecem ter merecido
pouca ateno da pesquisa at hoje.
Literatura de referncia: um arquiplago acadmico
A literatura pertinente ao tema e ao perodo de referncia desta pesquisa cerca
por diversos lados a questo enfrentada, porm faz-lhe raras incurses diretas. Muito
aqum de um continente, os estudos a que se pode fazer meno constituem tosomente um arquiplago de fontes para problemas que no mximo avizinham-se da
abordagem aqui proposta.
Estudos acerca de obstculos sociais modernizao tcnica no campo ajudaram
a esclarecer parte da lgica por trs de distintas preferncias de policy design entre
grupos de produtores rurais definidos pela extenso de suas terras.
A modernizao do campo e o desafio da produtividade motivaram com
frequncia a indagao acerca da explicao para a adeso ou averso de agricultores a
inovaes e, de modo geral, a recursos produtivos no tradicionais. A disposio de
produtores rurais para adotarem aqueles recursos seria limitada, conforme a literatura,
em funo de trs fatores: i) ignorncia (o produtor no saberia fazer coisas diferentes
das que sempre fez), ii) impotncia (ele saberia que poderia fazer coisas novas, mas
seria incapaz de faz-lo) ou, simplesmente, iii) desinteresse (ele conheceria mtodos
novos e teria capacidade de adot-los, mas no desejaria isso). Via de regra, a sociologia
xvii

rural teria atribudo demasiada relevncia ao primeiro e ao terceiro desses fatores


(Galjart, 1979: 57, 60).
Polticas formuladas com base na tese da prevalncia do primeiro fator
(ignorncia) entre as razes da resistncia difuso de novos mtodos na economia
rural se dedicaram a fornecer assistncia tcnica aos produtores agrcolas. Mais
pessimista, a associao da cultura (desintersesse, traduzido em valores e atitudes)
resistncia a inovaes que possibilitam ganhos de produtividade foi analisada sob
outras perspectivas.
Criticados por Schultz (1969: 29-31), economistas julgaram que as respostas dos
produtores rurais seriam indiferentes ou contrrias s variaes dos preos agrcolas, e
estudaram a hiptese de que tais agentes careceriam de virtudes econmicas
disposio para o trabalho, propenso a poupar e esprito de empresa. A tese schultziana
para explicar a transio da agricultura tradicional para uma agricultura moderna
postula que, nesse processo, os produtores rurais passam de uma situao de equilbrio
econmico obtido e mantido por muitas geraes para outra, caracterizada pelo
desequilbrio, isto , pela mudana constante assimilada e, de fato, desejada. No se
pretende adentrar o debate sobre as causas da modernizao agrcola. Mas vale
questionar certos mitos em torno delas.
Schultz contestou a suposta vocao de grandes propriedades para a
mecanizao, e comparou, referindo-se aos anos 1960, as agriculturas indiana e
japonesa, a primeira marcada por sua natureza tipicamente tradicional e exploraes
agrcolas de tamanho mdio 2,5 vezes maior que o das exploraes no Japo, onde, em
contrapartida, a modernizao j era avanada, inclusive no que concerne ao emprego
de tratores. Portanto, o tamanho mdio das exploraes no parece determinar o grau
de modernizao da economia rural. Contudo, ele poderia facilitar ou dificultar o
processo, dadas algumas condies.
Galjart (1979: 63) criticou a sociologia rural por ter negligenciado o fator
capacidade entre aqueles que influenciam a inclinao de produtores rurais a adotarem
novos mtodos para o aumento do potencial produtivo no campo. Por trs da
impotncia de parte dos agricultores para assimilarem novas tcnicas estariam
variveis como o status socioeconmico, a renda e o tamanho da propriedade rural. J
se demonstrou que essas variveis explicam parte da inclinao distinta, entre
agricultores diversos, adoo de mtodos novos de produo entre os quais podemos
incluir a incurso no sistema financeiro e em programas de crdito. Muito camponeses
xviii

QmR WrP RV UHFXUVRV QHFHVViULRV SDUD FRPSUDU LQRYDo}HV H DLQGD TXH RV WHQKDP QmR
SRGHPFRUUHUULVFRV *DOMDUW 3DUDHOHVTXDOTXHUUHYpVSRGHVHUGHVDVWURVR
e as vantagens da inovao adquirida a crdito sero cotejadas com os riscos da
operao muito elevados na atividade agrcola, sujeita que a incertezas maiores.
A capacidade de captar recursos pblicos entre classes distintas de agricultores
ser a varivel de maior interesse no presente estudo. Teoricamente, trata-se de uma
varivel relevante para o entendimento do processo de focalizao da distribuio
daqueles recursos nos programas compreendidos pela poltica agrcola. O fato de esses
programas serem baseados sobretudo em contratos de crdito que exigem do produtor
o conhecimento de dispositivos legais, expertise para a avaliao de instrumentos
contratuais e planejamento amparado em clculos relativos a encargos e amortizaes,
riscos da atividade produtiva e tendncias de mercado autoriza a expectativa de que
iro privilegiar produtores dotados de melhores recursos humanos, que os capacitam
SDUDOHYDQWDUUHFXUVRVILQDQFHLURVFRQIRUPHDVUHJUDVIRUPDLVHLQIRUPDLVGRMRJRGD
FDSWDomR &DStWXOR 
O tamanho das propriedades, proxy para a aferio da riqueza do produtor
testada como explicao para a capacidade de captao, ser a segunda varivel de
maior interesse da pesquisa. Como sugerem respectivamente Shultz e Galjart, o
tamanho das exploraes agrcolas no seria responsvel direto pela propenso
modernizao da produo, mas seria responsvel direto pela capacidade de angariar
recursos financeiros, necessrios, por sua vez, quela modernizao. Assim, grandes e
pequenas propriedades estariam aptas a incorporar novas tcnicas e aumentar sua
produtividade, mas em graus diferentes em funo dos instrumentos escolhidos pelo
governo para a distribuio dos recursos pblicos necessrios aquisio de novos
insumos e equipamentos. Afinal, a incapacidade parece ter sido, historicamente, um
obstculo adoo de um mtodo de produo a contratao de crdito necessrio
incorporao de novos mtodos inovaes tecnolgicas, etc.
A atuao poltica de grupos econmicos ou suas preferncias relativas a
polticas agrcolas foram objeto de estudos diversos. No Brasil, recente tese defendida
por Silva (2009) abordou a percepo que a elite empresarial rural de uma localidade
especfica a cidade de Sorriso, paradigma do dinamismo econmico liderado pela
vanguarda do moderno empreendedorismo rural no estado do Mato Grosso possui
acerca de sua influncia na construo da agenda pblica e do governo municipal.
Embora o trabalho explore implicaes de seus resultados para a reflexo sobre a
xix

atuao poltica do agronegcio em mbito nacional, sua pesquisa emprica enfoca


sobretudo a vida local e o fenmeno da percepo de seus atores. Em outra chave de
leitura, artigo de Ricci e Lemos (2004) sobre a Comisso de Agricultura e Poltica Rural
da Cmara dos Deputados pretendeu tratar da representao do eleitorado rural no
Legislativo federal, mas no se preocupou em distinguir o papel das elites econmicas e
tampouco se ocupou de grupos de interesse organizados embora destaque a
importncia de se pesquis-los.
Trabalhos claramente direcionados para a advocacia de interesses do
agronegcio junto aos tomadores de decises no governo federal em perodos recentes
voltaram-se basicamente para a arena comercial internacional, onde se desenham as
estratgias em torno da poltica econmica externa (Bonomo, 2006; Oliveira & Onuki,
2007; Iglecias, 2007). Um estudo que abordou as relaes entre a representao
empresarial e a definio de polticas domsticas de seu interesse foi assinado por
Mancuso (2004), mas orientou seu foco para a atuao poltica do setor industrial e de
sua mais abrangente organizao, a CNI.
Ateno direta ao objeto de pesquisa desta tese encontra-se em Helfand (2000),
que examinou, entre 1969 e 1989, o efeito de trs determinantes sobre a proteo do
governo brasileiro a quatro commodities agrcolas (caf, soja, cacau e trigo). Os
referidos determinantes foram i) caractersticas de grupos de interesse (elencadas
conforme o prisma olsoniano: tamanho do grupo, concentrao geogrfica e tamanho
mdio dos integrantes do grupo), ii) objetivos do governo e iii) a mudana estrutural
causada pela crise econmica e pela transformao do regime poltico nos anos 1980. O
autor analisou o impacto desses aspectos sobre duas variveis dependentes: o
coeficiente de proteo nominal em ingls, nominal protection coefficient (NPC), que
expressa o grau de proteo (positiva ou negativa) calculado a partir de tributos e outras
formas de interferncia do governo no setor e o subsdio equivalente ao produtor na
sigla inglesa, producer subsidy equivalent (PSE), que leva em conta os subsdios
embutidos no crdito rural.
Os resultados da anlise da segunda varivel dependente revelaram aspectos
singulares da relao entre a interveno do governo na atividade agrcola e as variveis
explicativas (Ibidem: 473). Quando analisados os determinantes da variao observada
no PSE, nenhuma das variveis relativas ao poder de presso (lobby) dos produtores
agrcolas apresentou significncia estatstica. A introduo de dummies para distinguir
os perodos anterior e posterior a 1983 quando o crdito subsidiado, e portanto a ao
xx

do governo em favor do setor agrcola, perde muito flego tornou minimamente


significativas duas daquelas variveis, que, no obstante, apresentaram efeitos
(coeficientes) menores do que no modelo estimado para explicar o comportamento do
NPC que reflete apenas os preos recebidos pelos agricultores, e no considera os
subsdios oferecidos via crdito a cada uma das commodities em foco.
A tentativa de explicar esse fato clama por novas pesquisas. Helfand (2000: 474)
salienta que o crdito subsidiado beneficiou especialmente uma minoria de grandes
produtores rurais, e conjectura que a irrelevncia relativa dos trs aspectos dos grupos
de interesse analisados seria decorrente da importncia maior do tamanho das
propriedades rurais, que seria, nessa hiptese, um preditor melhor do que aqueles
aspectos para se explicar a captao de subsdios. A perda de importncia do crdito
rural em relao poltica de preos mnimos na segunda metade dos anos 1980 estaria,
segundo essa hiptese, por trs da significncia verificada de 1983 a 1989 das
proxies empregadas a respeito do poder de presso dos produtores rurais.
A poltica de crdito subsidiado tornou-se a mais importante ao do governo
em favor do agronegcio durante o regime militar. A alocao de seus recursos
enviesada em favor dos grandes produtores de gneros mais comercializados
reconhecida por Helfand e abordada nos principais captulos da tese teria resultado,
no da manipulao poltica explcita, mas da autofocalizao do crdito, que tende a
privilegiar agentes com maiores garantias a oferecer, maior acesso a instituies
financeiras, melhor educao e atributos que incluem ainda a criao de menos riscos e
custos para os bancos (Ibidem: 468). Devido importncia do crdito, o economista
analisa o comportamento do PSE, e no apenas o do NPC. E devido importncia da
riqueza diferenciada expressa no tamanho das propriedades de alguns produtores
dentro de cada grupo de commodities que ele imagina serem irrelevantes os atributos
gerais de cada grupo para explicar a proteo estatal a ele oferecido.13
Em pesquisa sobre perodo mais recente, Helfand e Rezende (2004) trataram das
reformas econmicas e seus impactos nos preos de commodities agrcolas entre 1980 e
1998. Alm de enfocarem apenas a dimenso econmica da poltica agrcola, os autores
consideram o impacto de uma nica varivel a taxa nominal de proteo,
correspondente ao conjunto as polticas que determinam o diferencial entre preos
13

Na introduo do artigo, Helfand (2000: 463) alerta que i) o PSE seria medida de proteo prefervel ao
NPC por considerar preos e subsdios creditcios ao setor agrcola, e que, no entanto, ii) tais subsdios
no beneficiariam todos os produtores de uma mesma commodity, visto que eram distribudos
desproporcionalmente para os maiores produtores rurais.

xxi

domsticos e externos (barreiras tarifrias e no tarifrias, etc.) sobre os preos


domsticos reais, sem que se possa identificar o efeito das reformas na principal
instituio da poltica setorial: o financiamento rural.
Os autores lembram que, nos anos 1980, a composio das fontes do crdito
rural se modificou: se, em 1985, 64% dos recursos provinham do Tesouro Nacional e
32% originavam-se dos depsitos vista de bancos comerciais (sobre o qual incide,
como veremos, um compulsrio de 25% destinados ao setor agrcola), em fins da
dcada de 1990, o Tesouro respondia por apenas 2% daqueles recursos, cabendo aos
depsitos fornecer 40% do crdito. A redefinio do papel do Estado no incentivo
atividade rural e a tentativa de delegar aos agentes privados funo mais relevante nessa
rea deixaram de representar avanos sob dois aspectos claramente assumidos: por um
lado, o setor pblico manteve sua importncia na proviso da maior parte do crdito ou
na sua regulao; por outro, o processo de alocao de recursos perdeu transparncia na
medida em que a maior parte do crdito rural deixou de passar pelo processo
parlamentar de elaborao do oramento (Helfand & Rezende, 2004: 198).
Segundo Helfand e Rezende (Ibidem: 201), as anistias e refinanciamentos
concedidos a dvidas agrcolas entre os anos 1980 e 1990 teriam criado expectativas de
futuros episdios de transferncia de custos financeiros para o Estado, e que este
comportamento seria mais comum entre grandes produtores. A tentativa de transferir ao
setor privado um papel maior na proviso de capital para a economia rural seria til para
dar maior eficincia ao setor financeiro rural. Porm, tratou-se de uma tentativa limitada
e parcialmente frustrada. A liberalizao econmica, na medida em que diminusse
custos para a importao de insumos e equipamentos agrcolas, teria efeitos
diferenciados entre os produtores de acordo com seu tamanho, beneficiando sobretudo
os de grande porte. Em conjunto, as reformas neoliberais teriam penalizado a
competitividade de pequenos agricultores em especial no Brasil como em muitos
outros pases latino-americanos.14 Adicionalmente, os autores observam que, embora
diversos pases em desenvolvimento tenham mantido polticas industriais de
substituio de importaes que outras polticas setoriais (agrcolas) no foram capazes
de compensar, o caso histrico do Brasil distingue-se pelo fato de que seu sistema de

14

Para Helfand e Rezende (2004: 208-209), as reformas dos anos 1990 tiveram ganhadores e perdedores
na economia rural brasileira. Elas teriam tido impactos distintos em funo do tamanho das exploraes
agrcolas. As evidncias corroboram essa avaliao ao revelarem uma significativa reduo no nmero de
propriedades rurais no perodo, com maior perda de competitividade entre as pequenas exploraes.

xxii

crdito rural forneceu subsdios muito maiores do que os daqueles pases (Helfand &
Rezende, 2004: 200).15
Estudo do Banco Mundial sobre 18 pases de trs continentes mostrou que a
experincia do Brasil no seria muito distinta dos padres internacionais no que tange s
implicaes da ISI para o agronegcio no fosse pela singularidade da sua poltica de
crdito subsidiado, que teve peso e importncia notadamente maiores do que a de todos
os demais 17 pases da amostra (Krueger et al., 1992; Helfand, 2000). Outras pesquisas
abordaram a ao poltica do agronegcio e seus impactos na poltica agrcola de
diferentes pases (Bates, 1987; Riedl, 2002; Lopez, 2001; Delorme, 2004). Uma delas
(Rocha & Ortega, 2006), baseada em anlise de dados de 18 pases latino-americanos
no perodo de 1985-2004, assinala que a desigual distribuio de renda mantm relao
direta com a distribuio estatal de subsdios fiscais regressivos e ineficientes.
Sobretudo, seus autores destacam trabalhos cujos resultados indicam que os subsdios
agrcolas no sociais (bens privados) que participam da estrutura geral de subsdios
em conjunto com os subsdios sociais (bens pblicos) so capturados pelas elites
econmicas, e que fatores poltico-institucionais (como o grau de abertura poltica) e da
realidade social (como a concentrao de renda) determinam a composio do gasto
fiscal, podendo concorrer para a maior participao de subsdios no sociais na estrutura
desse gasto (Ibidem: 128, 150).
Os resultados de pesquisas remetem, como vimos, ao das elites econmicas
do campo em torno da poltica agrcola de seus respectivos pases. A histria das elites
agrcolas no sculo XX foi tema de importante pesquisa de Heinz (2006), que procurou
reabilitar o objeto de anlise comumente desprezado por historiadores
contemporneos e reinvindicar sua abordagem sob uma tica sociolgica mais
sofisticada e legtima (Costa & Gouva, 2007). Os trabalhos sobre a agricultura,
contudo, foram abandonados ao ensasmo e agronomia nas dcadas que antecederam
os anos 1980 (Garcia Jr. & Grynszpan, 2002). De fato, como apontam Garcia Jr. e
Grynszpan (Ibidem: 3-4), a modernizao da agricultura no Brasil foi estudada
15

A comparao entre os Brasil e os EUA na dcada de 1970 surpreendente. O valor total dos subsdios
agrcolas concecidos pelo governo norte-americano chegou a 6,8% da renda setorial em 1969 tratandose aqui apenas de government farm programs, que excluem subsdios indiretos como os food stamps e as
isenes fiscais. J no Brasil, os subsdios creditcios para a agropecuria atingiram 20,2% da renda
setorial em 1977 (Aidar & Perosa Jr., 1981: 38). A vantagem dos produtores brasileiros aumentaria se
fossem agregados ao clculo os subsdios fiscais UHVWULWRVQRV(8$DEVROXWDPHQWHJHUDLVQR%UDVLO
(Ibidem: 39). Segundo Aidar e Perosa Jr. (Ibidem: 38), os juros dos financiamentos agrcolas nos EUA
so equivalentes aos de mercado cobrados aos demais setores da economia, fato que bastaria para
distinguir os casos norte-americano e brasileiro.

xxiii

sobretudo por economistas agrcolas, restando relativamente poucas iniciativas de


cientistas sociais nesse sentido. A gradual superao dessa lacuna no campo da
sociologia no foi acompanhada de um movimento semelhante nos estudos
propriamente polticos. Assim, na dcada de 1990, um especialista brasileiro em
polticas pblicas para a agricultura afirmava ser ainda necessrio conceber e
desenvolver uma cincia poltica da poltica agrcola no Brasil (Lopes, 1992).
preciso antes de tudo conhecer as polticas do governo para o setor. Como se
sabe, a contribuio mais relevante do Estado para impulsionar o agronegcio no Brasil
, atualmente, a mesma que deu incentivo crucial para o setor desde a dcada de 1960, a
saber: a poltica de crdito rural, criada em 1965 com a Lei 4.829, que direcionou
recursos pblicos e privados de diversas fontes, a juros controlados, para atividades
agrcolas, pecurias e agroindustriais (Sayad, 1984). Nos ltimos decnios, foram
realizadas reformas para aumentar a captao de recursos financeiros livres de controles
oficiais para o setor (Gasques & Villa Verde, 1995; Gonalves et al., 2005). Contudo,
permaneceu em operao o canal institucional que transfere para o tomador de
emprstimos no campo recursos da sociedade que, devido disponibilidade
compulsria de crdito rural, paga juros livres e outros preos mais elevados e dos
contribuintes atravs da equalizao dos juros do crdito rural.
A alternativa escolhida pelo governo militar, que desenhou o financiamento rural
nos moldes parcialmente mantidos at hoje, no foi a nica possibilidade existente para
conduzir o Brasil modernizao no campo. Tratava-se, no perodo ps-1964, de
neutralizar o ativismo social em defesa da reforma das estruturas agrrias, por um lado,
e de aplicar pesados subsdios pblicos capazes de alavancar a modernizao do setor,
por outro. No longo prazo, o sucesso da grande propriedade rural na rea produtiva e
comercial seria tributria da concentrao daqueles subsdios em favor dessa classe de
produtores agrcolas conforme um SURFHVVR GH DXWRIRFDOL]DomR LGHQWLILFDGR SRU
analistas diversos (Sayad, op.cit.; Delgado, 1985; Leite, 2001).
Ao legado histrico desse predomnio de interesses das elites agrrias na poltica
agrcola brasileira pode ser ainda hoje creditada a presena de uma frente parlamentar
atuante no Congresso em favor da agricultura empresarial. Como afirmou Lamounier
(1994), se a modalidade mais comum de influncia privada sobre a formatao de
polticas agrcolas foi o relacionamento direto entre segmentos agroindustriais e a
burocracia pblica (em particular, o Banco do Brasil), por outro lado, sua capacidade de

xxiv

financiar campanhas e lobbies eficientes forneceu-lhes defensores seguros no


Legislativo federal.
Dados apresentados por Leite (2001) sobre a trajetria o financiamento rural em
termos do volume de crdito contratado mostram que o perodo de boom e crise do
sistema de crdito at 1985 foi sucedido por um perodo de reformas parciais que se
estenderam at 1999. Nesse processo, os recursos para financiamentos oscilaram e
sofreram quedas geralmente seguidas de recuperaes que no restauravam os nveis
pregressos de disponibilidades.
O ltimo perodo, de 2000 em diante, embora apresente uma ntida continuidade
institucional com o anterior, ps prova no contexto da exploso da demanda
mundial, que testou nossa capacidade de expanso da oferta de commodities agrcolas
o resultado daquelas reformas e reafirmou a centralidade persistente de antigos
mecanismos, e do prprio Estado, na oferta de capital para o setor. Aliado atuao de
grupos ruralistas na calibragem de instrumentos da poltica agrcola, o incentivo do
Estado brasileiro ao sucesso recente do agronegcio uma das peas que compem a
paisagem da economia poltica rural que ser estudada a seguir.

xxv

CAPTULO 1
VARIEDADES DA ECONOMIA POLTICA:
O DESENVOLVIMENTO DAS ALTERNATIVAS DE DESENVOLVIMENTO
Introduo
Este captulo faz a exegese da obra de autores que contriburam para velhas e
novas variedades do pensamento no dogmtico acerca dos modelos institucionais
desenhados com vistas ao desenvolvimento econmico e social. Sitiadas por linhagens
dogmticas de direita e/ou de esquerda que grassaram durante e aps o perodo da
Guerra Fria na discusso sobre o tema do desenvolvimento, as referidas variedades de
pensamento tiveram um efetivo sentido antidogmtico, dedicadas que foram
resistncia e ao combate s doutrinas que aprisionaram a reflexo sobre os caminhos
para a modernizao da sociedade. Essa reflexo foi longamente confinada em
polarizaes que traduziram menos ideias do que interesses ou que, alternativamente,
traduziram interesses pela defesa do establishment maiores do que o interesse pelo
desenvolvimento em si.
A trajetria do pensamento antidogmtico nas anlises do desenvolvimento foi
marcada por contextos e percalos histricos. No bloco de pases capitalistas durante a
Guerra Fria e no mundo em geral aps a queda dos regimes socialistas, duas linhagens
antidogmticas da reflexo sobre as alternativas das sociedades humanas para a
realizao dos ideais da modernidade formaram escolas que constituem o objeto da
resenha apresentada mais adiante.
A primeira linhagem abordada na segunda parte do texto foi derrotada
militarmente no Brasil da dcada de 1960, mas apenas parcialmente vencida no campo
poltico, sendo preservada a FKDPDGDHFRQRPLDPLVWDembora doravante a servio de
um tipo excludente de desenvolvimento. A segunda mais recente e discutida j no
prximo tpico prosperou no hostil ambiente dominado pela ideologia neoliberal e
pelas reformas nela inspiradas durante as dcadas de 1980 e 1990. Seu legado inclui
hoje reflexes que ultrapassaram tipologias antigas de modelos institucionais e
recusaram a prpria QRomRGHPRGHORVHPIDYRUGDnoo mais realista de arranjos
institucionais onde at mesmo a concepo de hibridismo (como aquela implcita na
H[SUHVVmR HFRQRPLD PLVWD  perde o seu sentido mais elementar. Envolve tambm a
1

qualificao de conceitos que, se ajudaram a elucidar as causas de alguns dos problemas


de que se ocupam os estudiosos do tema, concorreram tambm para reeditar a armadilha
do determinismo, tradicional e eficaz dispositivo intelectual para obnubilar concepes
heterodoxas e gradualistas de soluo dos referidos problemas.
Nas dcadas de 1950 e 1960, o debate sobre as estruturas scio-econmicas no
Brasil levou diversos autores a esposar a tese de que a transformao do campo era
condio sine qua non para o efetivo desenvolvimento econmico do Pas nos marcos
do sistema capitalista. A estrutura rural marcada pela alta concentrao da propriedade
da terra e por relaes de trabalho no capitalistas seria entrave ampliao da
produo de alimentos para o abastecimento urbano e expanso da demanda por bens
industrializados no campo. A suposta vocao agrcola do Brasil, desde que a abolio
do comrcio atlntico de escravos transferira mo de obra do cultivo de alimentos para
as lavouras de caf, significava na verdade a concentrao dos recursos do Pas no setor
agroexportador e a sua sujeio dependncia da importao de gneros essenciais ao
abastecimento interno. reforma agrria atribua-se, a um s tempo, a capacidade de
impulsionar a produo de gneros alimentcios e matrias-primas, de um lado, e o
consumo de produtos manufaturados nos centros urbanos, de outro. Assim, a reforma
contribuiria para a inflexo da trajetria econmica nacional em direo ao mundo
desenvolvido (Linhares & Teixeira da Silva, 1981: 36-40).
Correntes do pensamento poltico e econmico infensas assimilao acrtica
dos modelos de desenvolvimento elaborados por estudos baseados nas experincias de
pases onde o capitalismo se assentara h mais tempo procuraram evidenciar as
peculiaridades dos pases menos desenvolvidos, a fim de estabelecer agendas de
polticas especficas para esses pases. No caminho, enunciaram-se as vantagens que a
aplicao de modelos universais de desenvolvimento oferecia s naes mais afluentes,
assim como as desvantagens correspondentes que essa aplicao acarretava para os
pases mais pobres.
Nos termos da genuna metodologia cientfica, admite-se que, embora a teoria
aspire legitimamente a um status universal, sem locais ou datas de validade restritas, a
sua utilidade na montagem de modelos explicativos depende da sua representao
minimamente fiel e eficaz da realidade. No caso do embate intelectual abordado nas
pginas seguintes, seriam legitimamente rejeitveis as teorias econmicas ortodoxas no
Brasil das dcadas de 1950 e 1960, mas no exatamente por sua pretenso de

aplicabilidade universal, e, sim, por sua pobreza, responsvel por sua inaplicabilidade
universal e, consequentemente, sua ineficcia em diversos casos particulares.
Simplificar em demasia a realidade na teoria equivale a ignorar variveis
relevantes para a explicao da empiria. Teorias dedicadas a explicar apenas o
comportamento das economias dos pases centrais do sistema capitalista seriam eficazes
ainda que omitissem certas variveis, bastando que essas variveis no variassem
significativamente entre aqueles pases. Em contrapartida, fossem significativas suas
diferenas entre pases centrais e perifricos, tais variveis no poderiam ser ignoradas
pelas teorias dedicadas a explicar as economias centrais e perifricas, sob pena de
induzirem governos perifricos a incompreenses e decises ruins ineficazes ou
contraproducentes, quando no temerrias e desastrosas.
Profundas semelhanas entre naes mais afluentes podem permitir o uso de
modelos relativamente simples para a obteno de explicaes pertinentes sobre o
comportamento de atores sociais e econmicos. Diferenas igualmente profundas entre
essas naes e pases subdesenvolvidos, como os da Amrica Latina na dcada de 1960,
desautorizavam a aspirao universalidade do poder preditivo dos modelos tericos
importados. assim que devemos avaliar a empresa intelectual de vertentes histricas
diversas do pensamento voltado para o estudo da economia poltica.
A pobreza da teoria tende a torn-la infrtil para a explicao de fatos e,
portanto, para a predio de tendncias e eventos futuros. Do liberalismo ao marxismo,
foram muitas as teses que apostaram na confluncia porque inelutvel ou desejvel
das sociedades humanas para padres de organizao mais ou menos uniformes. Muito
embora convictas de que a convergncia para o sistema capitalista no seria o derradeiro
destino de toda a humanidade, as ideologias progressistas de inspirao marxiana, por
exemplo, aferraram-se ao processo ingls de modernizao, relegando experincias
diversas irrelevncia histrica. A crtica rostowiana s originais projees marxistas
ressaltou que o sistema incorporou as organizaes sindicais e a crescente interveno
da poltica na economia, at conduzir ao inesperado fenmeno do Estado de Bem-Estar
Social (Santos, 1994). A histria do sculo XX forneceu abundantes elementos para
LQILUPDU DV WHRULDV TXH YDWLFLQDUDP D WHQGrQFLD j PRQRFXOWXUD LQVWLWXFLRQDl.
Consequentemente, ela reabilitou o esprito que animou as teorias alternativas a
respeito do desenvolvimento, comentadas a partir daqui.

1.1 - Perspectivas presentes da alternativa institucional


A variedade de regimes produtivos que se verifica entre as economias
capitalistas de diferentes pases tornou-se objeto de pesquisas inspiradas no trabalho de
Hall e Sosckice (2001). A contribuio desses autores para o estudo das varieties of
capitalism (VoC) estabeleceu a distino entre economias de mercado liberais e
economias de mercado coordenadas. O grau em que os agentes econmicos se orientam
por sinais de mercado ou pela ao de instituies extra-mercado seria o diferencial
entre os modelos.1 Outros autores envolvidos nessa linha de pesquisa propuseram um
maior investimento em estudos sobre os mecanismos que definem a configurao de
setores especficos (indstrias, agricultura, etc.), alm de uma preocupao maior com
as variveis do sistema internacional.
Esse ltimo ponto remete distino entre pases perifricos e centrais, o que
ser discutido no tpico posterior. Se os regimes produtivos se distinguem no somente
entre economias nacionais como tambm entre setores econmicos de um mesmo pas,
caberia a uma agenda de pesquisas empricas no campo da economia poltica a misso
de identificar o modo de governana que caracteriza cada setor e determina a sua
proviso de capital, trabalho e tecnologia, matria-prima e infra-estrutura, alm da
regulao das relaes entre os agentes do seu respectivo mercado (Hollingsworth et al.,
1994).2 Com isso, pode-se preencher uma lacuna deixada por uma multiplicidade de
anlises do capitalismo contemporneo (Hall & Sosckice, op.cit.; Boyer, 2005).
A pesquisa apresentada nos prximos captulos procurou identificar os
mecanismos de proviso de capital no setor do agronegcio brasileiro nas ltimas
dcadas. Antes do mergulho na economia poltica desse setor, entretanto, convm
apurar o legado j formado por estudiosos das VoC em resposta s principais questes
suscitadas no debate que travaram at hoje acerca de possveis caminhos para o
desenvolvimento social e econmico.
O enfoque original das VoC foi caracterizado como esttico e incapaz de
abordar diretamente a questo da mudana institucional, problema desafiador para os
1

Para Hall e Sosckice, economias liberais e coordenadas teriam nos casos dos EUA e da Alemanha,
respectivamente, seus casos paradigmticos. As instituies que diferenciam os dois tipos de economia
so vrias, a exemplo de agncias estatais reguladoras (popularizadas com a exportao do neoliberalismo
ensejada pela globalizao) e organizaes paraestatais de grupos econmicos privados (em sistemas
corporativistas de diferentes geraes).
2
Segundo Hollinsworth et al. (1994: 8), pode-se entender por setor um conjunto de empresas que
produzem uma gama especfica de produtos potencial ou realmente concorrentes.

intrpretes do recente perodo histrico de reformas orientadas para o mercado. A


entrada do sistema capitalista em uma nova era marcada pelos fenmenos da integrao
de mercados e da inovao tecnolgica foi acompanhada por vasta produo intelectual
empenhada em demonstrar que a desregulao seria a nica opo eficaz para a
promoo da competitividade das economias nacionais. Para essa literatura, a variedade
liberal do capitalismo estaria destinada a prevalecer e se impor ao conjunto do sistema
internacional. As variedades de capitalismo coordenado estariam, assim, fadadas a
apresentar uma performance geral de resultados inferiores, a menos que adotassem a
tempo as ditas LQGLVSHQViYHLVUHIRUPDVHVWUXWXUDLV $PDEOH 
O carter altamente normativo desse gnero de anlise no escapou aos olhos de
estudiosos no dogmticos. Assim, o debate no se encerrou entre os crticos do
processo de reformas, nem deixou de mobilizar os prprios defensores da tendncia
dominante abertura de mercados, a braos com a reiterada exigncia de sustentar a
validade de seus argumentos e modelos mesmo luz sombria do fracasso das
experincias de liberalizao em diversos pases. Esse fracasso registrado em muitos
pases em desenvolvimento, como no laboratrio neoliberal latino-americano foi
acompanhado da reviso de diagnsticos de pases que melhor resistiram onda
ideolgica da liberalizao de mercados.3
Para a dita abordagem neorrealista da mudana institucional de Amable e
Palombarini (2009), a perspectiva original das VoC baseada no comportamento das
empresas subordinou o equilbrio poltico a uma forma de funcionalismo econmico,
em lugar de tratar o capitalismo como um regime poltico, onde o sistema econmico
configurado por coalizes de interesses dominantes (dominant social blocs) cuja
estabilidade garante a sustentao do governo (Amable, op.cit.: 5-6). A explicao da
mudana institucional dependeria dessa viso alternativa. Assim, a compatibilidade do
bloco social dominante com as instituies vigentes estaria por trs do equilbrio
poltico, enquanto a ruptura do bloco dominante e o impasse na formao de um novo
bloco seriam responsveis pelas crises polticas e pelas crises sistmicas,
respectivamente.4
3

O caso da Alemanha, paradigma das economias capitalistas coordenadas pelo Estado cujo mau
desempenho recente foi atribudo carncia de polticas econmicas de estmulo oferta (supply-side) e
inflexibilidade do mercado de traalho, as deficincias do sistema estariam antes no lado da demanda e ao
crescente dualismo do mercado de trabalho, dividido em um setor de alta qualificao e alta
produtividade e outro, de caractersticas opostas.
4
Amable e Palombarini (2009: 124-126) propem uma anlise da economia poltica capitalista baseada
na dependncia entre equilbrios institucionais e equilbrios polticos, vinculando-se a mudana

O retorno do Estado ao rol das variveis independentes na teoria social abriu


caminho para a reivindicao de um lugar anlogo para a atividade poltica e os atores
polticos em particular. Em sua obra intitulada Institutional Change and Globalization,
de 2004, John Campbell identificou uma fase nova da anlise neoinstitucionalista ao
apontar para a reabilitao do papel ativo de atores empreendedores na arena poltica,
tendncia correspondente rejeio do determinismo que marcara o institucionalismo
HPSHUtRGRDQWHULRU3DUDHOHRVDWRUHVXWLOL]DPDVLQVWLWXLo}HVHxistentes para inovar.
Isso implica descartar o determinismo sem abrir mo do enfoque institucional. A virtude
principal do chamado actor-centered institutionalism seria sua capacidade de explicar a
transformao social posta em xeque pela doutrina segundo a qual as instituies
seriam varivel determinante em ltima instncia (Crouch, 2007: 527-528).
Segundo Crouch (Ibidem: 528), a contribuio de Campbell ao debate sobre as
VoC estaria na ideia de transformaes incrementais no sistema (within-system
incremental changes) que se acumulam segundo o conceito de acamamento (layering)
para, gradualmente, produzirem a mudana de sistema. A metfora do ciclista, cujo
movimento incessante a condio de sua estabilidade, elucidativa. A estabilidade
social dissimula uma grande quantidade de ajustes realizados em resposta a problemas
internos ou choques externos que ameaam desestabilizar e, no limite, solapar a
ordem social. Na realidade, ela pode depender desses ajustes para se perpetuar.
Aqui, a distino entre mudana e estrutura torna-se mais complexa. A estrutura
pode se modificar sem rupturas radicais e, inclusive, ser substituda por outra, embora
de maneira gradual. A noo de mudana incremental intrassistmica ilumina
fenmenos que escapam polarizao entre conservadorismo e radicalismo, cujos
olhares representam consequncias polticas do estruturalismo, do institucionalismo
determinista e da noo de path dependence. Sob esse ponto de vista, grandes
mudanas podem advir de mudanas pontuais, por vezes pouco visveis, e podem, de
fato, vir tona finalmente no tanto como um acontecimento-FKDYH, mas antes como
o reconhecimento da culminncia de um processo. A indagao de Crouch sobre os
limites que separam a mudana adaptativa da mudana estrutural TXDQWDV
mudanas devem ocorrer, e quo extensas elas devem ser, at que anunciemos (...) que

institucional mudana poltica. A proposio relevante para a discusso atinente s VoC, cujos
primeiros estudiosos Hall e Sosckice esperavam que a mudana resultasse da resposta de firmas,
polticas e instituies aos desafios por elas enfrentados, em um modelo que reservaria teoricamente o
protagonismo s corporaes empresariais.

DOJRQRYRFKHJRX" &

As instituies representam para Amable (Crouch et al., 2005) um equilbrio


gerado pelo compromisso entre diferentes atores sociais, os quais fixam e estabilizam as
regras do jogo e, assim, suspendem (sem abolir) o conflito social em torno de
determinada questo. Instituies e mudanas institucionais no esto diretamente
subordinadas performance econmica, cabendo analis-las sob o prisma da
constituio e da evoluo de compromissos scio-polticos. Admitindo-se como
tambm postulou Gourevitch (1986) ao estudar as conjunturas crticas para a mudana
institucional que a configurao da economia determinada pela sustentao poltica
de um bloco social dominante, a transformao institucional passa a resultar
teoricamente de estratgias adotadas para melhorar a situao de alguns ou de todos os
componentes daquele bloco (Crouch et al., op.cit: 371). Em notao diversa, pode-se
afirmar que i) a performance da economia explica a mudana institucional tanto quanto
esta mudana determina aquela performance, em um relao terica de causalidade
circular; e que ii) essa relao mediada pela poltica, sendo as coalizes sociais
dominantes uma varivel interveniente, de cujo comportamento depende o eventual
efeito do desempenho econmico sobre a configurao das instituies ou desta
configurao sobre o desempenho econmico.
8P DPELHQWH HP WUDQVIRUPDomR SRGH VHJXQGR $PDEOH 2005: 372),
modificar as estratgias dos grupos integrantes do bloco dominante, at produzir uma
reestruturao ou ruptura no bloco. A mudana na coalizo poltica ter efeitos menos
ou mais radicais DWpRSRQWRGHXPDVXEVWLWXLomRGRPRGHOR nas instituies. Vale
acrescentar que o sistema internacional , com frequncia, o fator determinante de
inflexes histricas em trajetrias nacionais (Haggard, 1990). Portanto, pode-se
considerar o contexto internacional o grande fator ambiental de cujas transformaes
decorre a iniciativa de reviso de estratgias na coalizo dominante em determinado
pas com o eventual sacrifcio de interesses de parte ou do conjunto dos integrantes da
mesma coalizo. Mudanas ambientais exigem que o compromisso social seja
continuamente restabelecido, maneira dos ajustes permanentes responsveis, como na
metfora do ciclista, por transformaes graduais cumulativas nos arranjos
institucionais existentes.
No campo de investigao das VoC, os conceitos de complementaridade e path
dependence foram particularmente relevantes em discusses acerca de suas
consequncias deterministas para, respectivamente, a anlise sincrnica e diacrnica da
dinmica institucional. O segundo conceito evidencia nominalmente o seu significado,
8

isto , trata do fenmeno que ocorre quando os efeitos de um varivel independente


tornam-se causas de novos eventos, ou causas do fortalecimento de situaes j
existentes.8 Sem dvida, h variveis intervenientes na trajetria que vincula uma causa
primordial a efeitos no imediatos e eventualmente tardios. O poder de elucidao do
conceito no autoriza, contudo, o abuso de seu emprego a historicizao de toda
explicao que o coloca apenas a servio de metanarrativas com boa receptividade
entre espritos sujeitos seduo de indolentes explicaes da realidade.9 O contraponto
do abuso, evidentemente, no o abandono do conceito, mas seu uso empiricamente
qualificado, como devem propugnar os discpulos de Schattschneider (1935), atentos ao
efeito das polticas pblicas sobre a arena poltica de acordo com o clebre adgio
daquele autor (policies produce politics).
O

conceito

de

complementaridade

figura

igualmente

na

polmica

antideterminista. Foi preciso distingui-lo da noo de isomorfismo institucional, que


UHPHWHjH[LVWrQFLDGHSULQFtSLRVFRPXQVou da similaridade a lgica de mercado
nas economias liberais de mercado, ou a lgica estatal nas economias de mercado
coordenadas nas instituies de uma economia poltica. No se pode confundir com
similaridade a noo de complementaridade, que o debate das VoC definiu como a
caracterstica de instituies que i) reforam mutuamente a sua eficincia ou ii)
compensam mutuamente suas deficincias para a consecuo dos objetivos a que se
consagra o sistema (Crouch et al., 2005: 359-362). No obstante, como Streek (2005:
366) assinalou, o reforo mtuo entre instituies complementares ameaa eliminar
brechas pelas quais o sistema estaria aberto mudana.
Para retomar a contribuio de Amable (2005: 372), a compatibilidade entre
instituies significa a sua coexistncia sem o desencadeamento de tenses que exijam a
mudana em uma ou em ambas; por sua vez, a coerncia pode ser identificada em
8

Polticas pblicas e instituies criam comportamentos que podem se mostrar de difcil reverso.
Fenmenos como retornos crescentes, custos fixos elevados, efeitos de aprendizagem e de coordenao e
expectativas adaptativas tornam amide improvvel a opo por comportamentos alternativos queles
originalmente provocados por estmulos provenientes da ao governamental. O bloqueio de alternativas
aps a tomada de um determinado rumo reforando (locking in) um caminho particular de
desenvolvimento enrijece o processo poltico ao limitar o cardpio de escolhas que iro ditar eventos
subsequentes (Pierson, 1993: 606-609).
9
Exemplo paradigmtico do apelo simplificao de que sempre se alimentam as metanarrativas (que
favorecem antes a popularizao do trabalho cientfico do que a sua qualificao como tal) o
HVWDEHOHFLPHQWR GD UHODomR GH FDXVD H HIHLWR HQWUH DV RULJHQV FXOWXUDLV ODWLQDV que remontam
historicamente distino entre os povos europeus germnicos e mediterrneos pr-medievais e o
diferente desempenho econmico de pases europeus e americanos prximos virada dos sculos XX e
XXI. Trata-VHGRTXHSRGHUtDPRVFKDPDUGHYHUV}HVODLFL]DGDVGDWHVHDFHUFDGRSHFDGRRULJLQDOGDV
sociedades humanas.

sistemas que possuem o aspecto anterior de estabilidade em sua totalidade, refletindo-se


na estabilizao da coalizo poltica que sustenta o prprio modelo institucional vigente.
J a complementaridade pode existir entre instituies dotadas de lgicas muito
diferentes, como tipicamente ilustra a coexistncia entre a competio no mercado de
trabalho e a atenuao de seus efeitos com a parcial desmercantilizao da fora de
trabalho gerada por mecanismos de proteo encarnados em sistemas de previdncia e
assistncia social.
A discusso dos conceitos abordados acima contou igualmente com a
contribuio de Becker (2007), para quem a complementaridade entre instituies
reforaria a eficcia destas na consecuo dos objetivos que o sistema estabelece para si
os quais, nos termos do autor, caracterizam o quadro de referncia (reference frame)
de uma economia poltica. Destituda de coerncia (systemness) e marcada por
contradies profundas, a economia poltica de um pas no teria condies de alcanar
objetivos que proclama e, no limite, veria sua estabilidade em xeque. Entretanto,
elementos institucionais tm sempre complementaridades e disfuncionalidades estas
ltimas decorrentes do fato de que os objetivos com que se identificam os grupos
sociais so heterogneos e conflituosos (Ibidem: 264 e 280). Retomam-se aqui a
concepo do capitalismo como regime poltico e a identificao de suas bases na
coalizo de interesses do bloco social dominante.
Entendida como sistema, a economia poltica encontra-se prova de
transformaes possveis e porque logicamente compreensveis previsveis. Sob esse
prisma, ela estaria condenada polarizao poltica: conservao ou substituio in
totum. Mas a coerncia parcial dos sistemas reais (e no tpico-ideais) que se verifica
na prtica e que permite explicar a mudana incremental ou total de sistemas
abertos (Ibidem: 262 e 276). Nos interstcios da ordem quase-sistmica residem atores
sociais em conflito, entre outros fatores inovadores cujo papel ativo deve ser apontado
na redefinio de estratgias de desenvolvimento econmico.
A vertente institucionalista atenta ao papel ativo de determinados atores sociais
tem a virtude de depurar-se do determinismo sem retornar ao voluntarismo das escolas
de pensamento pr-sociolgicas (Campbell, 2007: 557-558).10 E, no marco
epistemolgico dos modelos probabilsticos de explicao, a variabilidade dos
10

A singeleza da mxima que afirma que LQVWLWXLo}HV LPSRUWDP p XP Gos aspectos centrais da
mensagem: afinal, trata-se apenas de dizer que a varivel institucional tem sua importncia na explicao
da ao humana, mas no que ela deva ocupar o velho espao de variveis a que antes se atribua o poder
de tudo explicar "em ltima instncia".

10

resultados de uma mesma combinao de fatores institucionais tem origem exatamente


em fatores como o carter imperfeitamente determinado embora altamente
condicionado do comportamento humano.11
1.2 - Perspectivas passadas da alternativa institucional
Na dcada de 1950, quando o mainstream do pensamento econmico acreditava
na capacidade de recursos naturais abundantes servirem de impulso para a
desenvolvimento de pases que, em contrapartida, sofriam com a escassa
disponibilidade de capital, economistas identificados corrente estruturalista
duvidavam dessa perspectiva otimista e apontavam caminhos alternativos para os pases
de economias primrio-exportadoras.
Singer (1950) foi um dos estudiosos que destacou o fenmeno da tendncia
deteriorao dos termos de troca de pases dependentes da exportao de commodities e
da importao de bens industrializados, assinalando tambm que a particular
volatilidade dos preos de seus produtos no mercado internacional causaria instabilidade
nas suas economias, o que concorreria para desorganizar as receitas dos governos e
aumentar o risco de investimentos privados, tornando-os menos atraentes. Por sua vez,
Hirschman (1958) afirmou que a liderana do setor primrio na economia abriria
horizontes limitados ao desenvolvimento, uma vez que as atividades tpicas desse setor
como a agricultura teriam poucos encadeamentos para trs no sistema produtivo,
sendo baixo o seu efeito de arrasto e fraca a sua capacidade de alavancar outros setores.
Na Amrica Latina, outros autores desenvolveram teses como essas. Com o diagnstico
realizado, eles seriam associados s chamadas teorias dualistas.

11

Embora condicionado por estruturas sociais e, em uma escala intermediria, pelas instituies que
ordenam a sociedade, o comportamento de atores sociais justifica a crena filosfica na insubordinao
residual. Conforme alegam as doutrinas do livre-arbtrio, certos atos humanos embora jamais todos eles
so causados simplesmente pelos prprios atores, que interferem na realidade por deciso prpria,
embora deciso seja possvel somente nas situaes em que o sujeito encontra-se diante de
HQFUX]LOKDGDV VHJXQGR R LQVWLJDQWH DUJXPHQWR DQWLODSODFLDQR GH -DPHV & 0D[ZHOO .RHKOHU 
132-133). Na poltica, ilustraria tal situao o dilema de um governo em apoiar um entre dois lados
igualmente poderosos em uma disputa seja em ocasies simples, que poderiam levar a pequenas
mudanas em termos de policies, seja em crises nacionais, como na oposio entre elites militares e elites
civis. Nesse caso, o governante teria que exercer sua autntica liberdade para se posicionar. A aceitao
da possibilidade embora restrita e ocasional de que a ao humana interfira nos acontecimentos como
FDXVDVHPFDXVDV &DUYDOKR KDELOLWDORJLFDPHQWHRDEDQGRQRGRGHWHUPLQLVPRQRHVWXGR
dos fenmenos sociais. No campo filosfico, foi Arendt (2007) quem melhor identificou o agir, em
termos conceituais, atitude de iniciar (archeim), de introduzir o novo.

11

O dualismo estrutural foi a noo partilhada na poca pelas principais correntes


intelectuais que se ocupavam dos problemas e desafios do desenvolvimento em pases
de passado colonial. Na prtica, comungaram dele diferentes vertentes de pensamento,
inclusive algumas de perfil conservador. No Brasil, as vertentes conservadoras do
pensamento dualista se distinguiram pelas questes que consideravam determinantes
para o atraso nacional, como o clima, a topografia e a cultura brasileiras. Distinguiramse tambm, consequentemente, pela receita que preconizaram para enfrentar essas
questes: abertura da economia ao capital estrangeiro para compensar as falhas de um
empresariado local cuja mentalidade limitava a poupana interna e o investimento
produtivo; e reorganizao de grandes propriedades rurais em cooperativas capitalistas
aptas a se modernizarem e, com isso, elevarem a produtividade agrcola. Sob essa
perspectiva, a reforma agrria seria desnecessria ao desenvolvimento capitalista
(Linhares & Teixeira da Silva, 1981: 45).
Um panorama secular do pensamento conservador no Brasil destacaria a obra de
autores como Tavares Bastos, Joaquim Murtinho e Roberto Campos. Para eles, a
interdependncia dos pases integrantes do sistema capitalista internacional evidenciava
a centralidade do setor agroexportador na prtica, especialmente do setor cafeeiro e
da participao do capital estrangeiro na economia brasileira. A distncia entre o Brasil
imperial e neorrepublicano anterior a 1930 e o Brasil semi-industrializado do ps-guerra
era insofismvel, e alterava as variveis de todos os esquemas de desenvolvimento
idealizados. Assim, para Campos, era certamente necessrio modernizar as estruturas
institucionais e econmicas do Pas a fim de se promover um desenvolvimento
compatvel com o dos pases de economia avanada e livre da influncia do
nacionalismo da poca (Ibidem: 21-22).
Assim como no campo econmico, no pensamento poltico nasceram teses
dualistas a respeito da realidade de pases de passado colonial e de seus desafios. No
Instituto Brasileiro de Estudos Superiores (ISEB) que nasceu o iderio poltico
tambm dualista frequentemente associado ideologia nacional-desenvolvimentista
no Brasil. O dualismo isebiano ganhou notoriedade sobretudo com as teses de Hlio
Jaguaribe, para quem a revoluo nacional no Brasil teria por base um conflito entre
classes modernas e atrasadas, estas ltimas identificadas com resqucios feudais e
semifeudais da histria brasileira e representadas, na dcada de 1950, pelas elites
latifundirias no campo, pelas camadas mdias dependentes do Estado e pelo operariado
tutelado pela legislao trabalhista. A sntese do poder exercido pelos setores atrasados
12

da sociedade seria o Estado cartorial, dominado que era pelas elites agrrias (Oliveira
Filho, 2005: 5-6).
Para Nelson W. Sodr, tambm do ISEB, a dualidade da estrutura social tinha
limites mais identificados com os setores produtivos, estando sobretudo no campo a
fonte do atraso econmico e social no Brasil, e localizando-se nos agentes do
imperialismo a aliana fundamental das elites latifundirias. Ainda que no enxergasse
perfeita distino entre as elites agrrias, de um lado, e capitalistas, de outro, Sodr
assinalava a necessidade da superao do latifndio atravs das foras do prprio
capitalismo ou de um projeto de reforma agrria (Ibidem: 15, 18-19).
A escola isebiana denunciou o liberalismo do pensamento conservador, em
suma, por sua origem estranha realidade brasileira e sua consequente carncia de
razes concretas nessa mesma realidade, razo da sua ineficcia e inadequao para a
promoo do desenvolvimento nacional (Linhares & Teixeira da Silva, 1981: 24-25).
Uma ideologia adequada a seu tempo e a seu lugar foi o objeto de interesse dos autores
ligados ao ISEB.
Ao admitirem que a burguesia industrial seria demasiado fraca na etapa do
processo de desenvolvimento que o Brasil atravessava nas dcadas de 1950 e 1960,
Jaguaribe e Sodr preconizaram a formao de coalizes pluriclassistas para a
realizao de uma transformao estrutural conduzida, ainda que de maneira pacfica,
por um Estado controlado pela intelligentsia nacionalista e apto a formular e executar o
planejamento econmico necessrio superao definitiva do passado colonial.
Representada pela elite intelectual desse Estado e disseminada pelas classes
progressistas, a ideologia nacionalista exerceria a um papel decisivo, conforme os
autores isebianos (Oliveira Filho, op.cit.: 33, 39).
Segundo -DJXDULEH R QDFLRQDO-FDSLWDOLVPR encarnado nos governos de
Vargas, Kubitschek, Quadros e (at meados de 1963) Goulart procurou impulsionar o
desenvolvimento autnomo e endgeno com base na iniciativa privada do empresariado
nacional e nas iniciativas estatais de planejamento, coordenao e investimento direto.
Com a execuo do Plano Trienal a partir da segunda metade de 1963, o governo
Goulart teria, na interpretao de Jaguaribe, deslocado o nacional-capitalismo para
implementar um programa de inspirao nacional-trabalhista. Ao novo programa
caberia conduzir a destruio das formas semifeudais no campo, onde o latifndio
tradicional deveria dar lugar a fazendas capitalistas e grandes fazendas estatais, de um
lado, e a fazendas familiares e cooperativas mdias, de outro (Linhares & Teixeira da
13

Silva, op.cit.: 47-49). Por sua vez, Sodr avaliava que as pequenas propriedades seriam
unidades produtivas mais eficientes do que os latifndios, e idealizava uma reforma
agrria radical embora destinada ainda a implantar, em sua plenitude, o capitalismo no
setor agropecurio (Oliveira Filho, 2005: 42).
O jovem nacionalismo latino-americano encontrou suporte igualmente na teoria
econmica estruturalista, que despertou na dcada de 1950 como vimos e ganhou
terreno na dcada de 1960.12 As formulaes originais do estruturalismo latinoamericano apontaram para o que seriam as deficincias fundamentais das economias do
continente, a saber: a baixa diversificao da produo, a especializao em setores
produtores de commodities e a dualidade representada por um setor tecnicamente
tradicional e outro, emergente e tecnologicamente avanado, assim como uma
inadequada estrutura institucional e a falta de capacidade empresarial (Bielschovsky,
2006: 9). O principal nome do estruturalismo na regio foi o do economista argentino
Raul Prebisch.
Aps exercer o cargo de diretor-geral do Banco Central da Argentina de 1935
quando a instituio foi criada at 1943, e tendo colhido bons resultados com sua
poltica de estabilizao em meio crise econmica que seu pas atravessou em 1938,
Prebisch tornou-se o primeiro economista latino-americano de renome internacional, o
que motivou o convite para que, na condio de consultor, realizasse um estudo sobre as
economias da Amrica Latina junto recm-criada Cepal (Furtado, 1985: 58-59). Ali, o
ele lanaria as sementes de uma nova corrente do pensamento econmico regional.
O esprito da obra prebischiana consiste em uma crtica direta e abalizada ao
laissez-faire no comrcio internacional. O principal esteio dessa crtica seria o
arcabouo terico e emprico a partir do qual Prebisch estabeleceu a distino entre
pases do centro e da periferia do capitalismo global, identificando nestes ltimos as
peculiaridades

que

mais

tarde

viriam

ser

associadas

ao

conceito

de

subdesenvolvimento (Ibidem: 84).


O texto de Prebisch responsvel pela primeira exposio de sua viso original
acerca das grandes questes da Amrica Latina atacou diretamente a diviso
internacional do trabalho existente na prtica e justificada pela doutrina econmica em
voga. Questionou, de maneira menos ou mais explcita, princpios da teoria das
12

J se afirmou que a escola cepalina encontrou sua contrapartida na sociologia poltica atravs do ISEB
(Oliveira Filho, 2005: 2). Trata-se aqui, porm, de apenas elencar os aportes intelectuais de correntes do
pensamento independente no Brasil e as expectativas por eles criadas nos atores participantes do processo
histrico nacional.

14

vantagens comparativas e do equilbrio no comrcio internacional. Acima de tudo,


Prebisch contestou a pretenso de universalidade da teoria econmica geral
DVVRFLDGDjyWLFDGRVFHQWURVPXQGLDLV e a deduo de que o progresso tcnico dos
pases desenvolvidos tenderia a se disseminar igualmente entre os participantes do
sistema de intercmbio mundial. Diante das assimetrias estruturais entre o centro e a
periferia na ordem internacional, o economista preconizou o ativismo governamental
em favor da industrializao dos pases latino-americanos.
A tentativa de resolver o dilema nacional entre o presente e o futuro i.e., entre
o crescimento imediato baseado em um setor primrio turbinado pelo investimento
estrangeiro, de um lado, e um crescimento de longo prazo calcado em sacrifcios
realizados para a formao de uma economia diversificada e de alto contedo
tecnolgico, de outro ganharia expresso poltica crescente. Foi em 1950, durante a
conferncia da ONU em Montevidu, que as ideias de Prebisch conquistaram a adeso
de alguns dos governos latino-americanos. Seu esquema terico, e sobretudo a noo de
que os governos do continente deveriam assumir a funo de conduzir o
desenvolvimento econmico, inspirou resoluo apoiada por aqueles governos e
rechaada pelas delegaes norte-americana e inglesa. Enquanto a resoluo o
Declogo do Desenvolvimento Econmico preconizava a definio de metas e
prioridades de desenvolvimento estabelecidas pelos governos latino-americanos, a
representao dos EUA advogava a tese de que a ao governamental devia cingir-se
funo de DVVHJXUDU XPFOLPDIDYRUiYHODRVLQYHVWLPHQWRV SULYDGRV, especialmente
os estrangeiros. Na sequncia do encontro de Montevidu, Prebisch foi alado da
direo de seu centro de pesquisas na Comisso Econmica para a Amrica Latina
(Cepal) posio de secretrio-executivo do rgo regional vinculado ONU (Furtado,
1985: 63, 72, 84-87).
A deteriorao dos termos de intercmbio a que estariam predestinadas as
economias primrio-exportadoras foi a tese prebischiana que fortaleceu a posio de
governos da Amrica Latina favorveis a polticas de industrializao mediante a
substituio de importaes. O esforo envidado por esses governos para remediar a
instabilidade e os dficits em suas contas externas, alm de envolver a estratgia de
substituir importaes, implicou a realizao de manobras no sentido da defesa de seus
setores agrcolas.13
13

A exemplo da OPEP, que reuniria os pases exportadores de petrleo, a Unio dos Pases Exportadores
de Bananas (UPEB), criada em 1975, associou os principais exportadores do produto na Amrica Latina

15

No Brasil, a escassez de recursos financeiros para o cultivo de alimentos de


consumo local em benefcio dos investimentos nos gneros de exportao e a alta de
preos daqueles alimentos (referidas no incio deste tpico), juntamente com as presses
sociais pela reforma das estruturas fundirias que emergiram nos anos 1960, reforaram
o diagnstico poltico por trs dos programas de investimento ditados pela Revoluo
Verde e, igualmente, o programa cepalino de reformas contrrio a polticas que
agravassem a dependncia externa de pases menos desenvolvidos.
No se tratava de abandonar as exportaes de bens primrios, mas de rejeitar a
exclusiva explorao das vantagens comparativas no comrcio internacional e,
efetivamente, converter suas receitas em fonte de recursos para a importao de bens de
capital e a absoro de tecnologias desenvolvidas no exterior, tendo em vista a
diversificao da estrutura econmica nacional e a modernizao do Pas. Sabia-se que
a acelerao do crescimento do produto de pases pobres acarretava uma expanso das
importaes maior do que permitiam suas receitas de exportao, em virtude da distinta
elasticidade-renda da demanda dos produtos que vendiam e adquiriam no mercado
externo, bem como da propenso diferenciada ao consumo nas classes abastadas em
pases com elevada desigualdade de renda. Mas a atrao de capital estrangeiro
soluo para o hiato de divisas mais recomendada poca redundava em remessas
para o exterior que reiteravam o desequilbrio das contas externas. Eis porque o controle
das reservas internacionais e seu uso planejado eram advogados pela escola cepalina na
Amrica Latina (Furtado, 1985: 60-62).
A prescrio de polticas cambiais e industriais com maior poder de interveno
nos mercados baseava-se no s em inovaes tericas como em estudos estatsticos. Os
(Guatemala, Costa Rica, Panam, Honduras, Colmbia, Nicargua e Equador), alguns deles dependentes
dele para a obteno da maior parte das suas divisas. O caso dos pases exportadores de bananas na
Amrica Latina ilustra bem o fenmeno da deteriorao dos termos de intercmbio na regio: em 1960,
um trator custava trs toneladas de bananas; em 1970, o mesmo trator custava o equivalente a onze
toneladas da fruta. Tambm na dcada de 1970, acordos internacionais para a regulao do comrcio de
caf e acar foram celebrados e, em pouco tempo, prejudicados pela resistncia de pases consumidores
e multinacionais do setor. Tratava-se de um entre outros ensaios de superao da condio descrita pela
escola cepalina do pensamento econmico na Amrica Latina. Tentativas de internalizar parte dos ganhos
de multinacionais com a exportao de bananas de pases integrantes do cartel seriam combatidas por
aquelas empresas, que modificaram, a partir de meados do sculo XX, seus instrumentos de gesto da
comercializao dos produtos primrios latino-americanos (Burbach & Flynn, 1982: 139-141, 219-222).
Alguns pases encontrariam nas empresas estrangeiras obstculos execuo de seus projetos de reforma
agrria, que conheceram um boom nas dcadas de 1950 e 1960. Companhias que mantinham unidades
prprias de produo agrcola nos pases da regio passariam a exportar de preferncia os produtos
adquiridos de agricultores locais associados, com os quais firmariam contratos. A nova estratgia serviria
aos propsitos de diminuir as perdas com oscilaes do mercado internacional e evitar possveis prejuzos
causados por programas de reforma agrria risco atenuado pela renncia posse de terras e pelo vnculo
reforado ou renovado com grandes proprietrios locais.

16

estudos demonstravam ento que o volume das exportaes latino-americanas era


determinado sobretudo pelo PIB dos EUA e da Gr-Bretanha, e que, em face da baixa
elasticidade-renda da demanda por produtos que predominavam na pauta de exportaes
da Amrica Latina, sua dependncia em relao s economias externas aliava-se s
restries que a natureza daqueles produtos impunha ao crescimento potencial das
economias da regio. A experincia dessas relaes comerciais nos vinte anos
compreendidos entre 1929 e 1949, marcada pela queda dos preos das commodities
latino-americanas e pela deteriorao dos termos de troca dos pases primrioexportadores, no se converteu dada a inelasticidade da demanda por seus produtos no
mercado internacional em aumentos proporcionais nos volumes exportados. O relativo
fechamento da economia norte-americana, cujo coeficiente de importao cara 40% no
perodo, era a fonte dos desequilbrios externos enfrentados pelos pases latinoamericanos e a razo pela qual seus governos tenderam a adotar instrumentos de
controle cambial. Embora criticados por pases estrangeiros, esses instrumentos no
passavam, portanto, de recursos defensivos de economias que sofriam com a escassez
crescente de reservas internacionais (Furtado, 1985: 59, 78).
A sntese retrospectiva da obra prebischiana constitui-se ao menos de quatro
teses fundamentais. Segundo elas, as economias perifricas assistem deteriorao de
seus termos de troca devido tendencial queda relativa dos preos das commodities; tais
economias padecem de uma dualidade estrutural devido divergncia entre um setor
produtivo como o de pases ricos e outro de produtividade baixa, voltado para o
mercado interno e de baixo contedo tecnolgico; elas apresentam um crnico
desequilbrio no balano de pagamentos devido ao problema dos termos de troca e ao
endividamento externo que compensa os entraves estruturais exportao; e sofrem, por
fim, com hiatos de poupana e de divisas provocados pela estratgia de ISI, razo de sua
vulnerabilidade externa (Bielschovsky, 2006: 8).
O mainstream do pensamento econmico internacional tinha, no Brasil dos anos
1950 e 1960, representantes como Eugnio Gudin, cujo pessimismo em relao
economia brasileira associava-se crena de que o Pas, embora dotado de solos
relativamente pobres, estaria fadado a viver da agricultura.14
14

O presidente do BNDE em 1958, Lucas Lopes, era porta-voz tambm de um pretenso discurso
UHDOLVWD HP SDUWLFXODU DFHUFD GR 1RUGHVWH EUDVLOHLUR TXH )XUWDGR DYDOLDYD VHU XPD UHJLmR
subdesenvolvida no interior de um pas subdesenvolvido. LopeVMXOJDYDTXHR1RUGHVWHSUHFLVDGHXPD
ERDGRVHGHHQWUHJXLVPRRTXHVXJHULDVXDFUHQoDQDLQLFLDWLYDGHDWRUHVGHIRUDSDUDRGHVHQYROYLPHQWR
da regio. Por sua vez, Furtado acreditava que a escassez de alimentos produzidos no Nordeste em funo

17

Em contrapartida, Furtado encarregou-se de introduzir os princpios da escola


cepalina no campo intelectual e poltico brasileiro. Para ele, alm de absorver a mo-deobra despejada nos centros urbanos pelo desemprego rural causado pelas crises que se
originavam nas economias centrais e minavam o setor agroexportador no Brasil, o
processo de industrializao contribua para a efetiva eliminao dos resqucios
coloniais na economia, perpetuados por foras histricas interessadas em preservar o
sistema primrio-exportador (Furtado, 1985: 66, 70-71).
No esquema furtadiano, as estruturas sociais e econmicas arcaicas arraigadas na
economia rural no poderiam ser transformadas seno pela interveno do Estado
atravs de governos reformistas que representassem os setores modernos, urbanos e
industriais do Pas. Juntamente com a difuso do progresso tcnico atravs da expanso
industrial, a reforma agrria teria lugar prioritrio na agenda de reformas estruturais de
Furtado, que a julgava necessria para a soluo das deficincias do mercado interno
que limitavam o abastecimento de alimentos e o consumo de bens industriais.
Historicamente subordinado a variveis cujo comportamento era ditado pelos pases
centrais no sistema internacional, o setor arcaico da economia brasileira representava os
alicerces da resistncia poltica aos programas de reforma. Assim, o economista
aproximava-se das vertentes tericas dualistas para as quais o subdesenvolvimento seria
subvertido SHOD PRELOL]DomR GD DOLDQoD SRSXOLVWD FRQWUD R ODWLI~QGLR (Linhares &
Teixeira da Silva, 1981: 45). O setor agroexportador mantinha contudo um papel
decisivo ao satisfazer condio sine qua non para o avano desse processo: a gerao de
receitas cambiais para a aquisio externa de equipamentos e insumos necessrios ao
processo de substituio de importaes.
Crticas tese do dualismo estrutural da economia brasileira surgiram de
posies diversas no campo poltico-ideolgico. As noes de que o setor agrcola teria
crnicas dificuldades de formao de oferta (por sua reao inadequada demanda),
gerao de demanda (por no proporcionar mercado interno aos bens industriais) e
produtividade (por no absorver novas tecnologias) foram questionadas por autores
conservadores como Delfim Netto e Affonso C. Pastore e radicais como Caio
Prado Jnior e Andr G. Frank. Sugeriu-se inclusive que as anlises antidualistas
de suas estruturas scio-econmicas e da fcil aquisio desses produtos no Centro-Sul do Brasil
condenava a regio a ter um custo de vida relativamente mais elevado no Pas e, portanto, a no
desenvolver indstrias localmente. Tratava-se de uma relao anloga de pases extremamente pobres
com naes desenvolvidas que, ainda hoje, exportam excedentes de alimentos para aqueles pases,
congelando suas estruturas sociais e produtivas (Furtado, 1989: 42-45).

18

primaram por investigar antes a realidade emprica do que os ideais a que ela deveria se
adequar, o que teria GHVSROLWL]Ddoseu teor comparado ao de teses que alimentavam as
agendas de reforma entre as quais se incluam aquelas identificadas com o nacionaldesenvolvimentismo cepalino ou isebiano cujo objetivo era amide transformar ou
H[WLUSDURVUHVTXtFLRVGR$QWLJR5HJLPHna economia nacional (Linhares & Teixeira
da Silva, 1981: 56; Garcia & Grynspan, 2002).
A crtica conservadora ao dualismo inspirada em autores estrangeiros como
Theodore W. Schultz (1969), entre outros endossava posies politicamente
refratrias ao reformismo cepalino e isebiano e convencidas de que o Brasil poderia
calibrar sua estratgia de desenvolvimento com mudanas institucionais que
dispensavam intervenes na estrutura scio-econmica (Linhares & Teixeira da Silva,
op.cit.: 59).15 Por sua vez, os crticos radicais no se limitaram a assinar verses
brasileiras da posio sweezyana no debate europeu com Maurice Dobb de que o
sistema colonial fora, historicamente, a implantao perifrica do prprio capitalismo
mundial.16 Na prtica, eles ajudaram a forjar as bases intelectuais de movimentos sociais
para os quais a burguesia industrial e as oligarquias rurais participavam do mesmo
sistema e, portanto, no poderiam ser politicamente enfrentadas em diferentes etapas,
cabendo confront-las a um s tempo (Hobsbawm, 1989: 24-26).
A rplica de Delfim Netto hiptese de que as reformas na estrutura scioeconmica nacional eram condio necessria ao avano do processo de
desenvolvimento apoiava-se nos argumentos de que o progresso econmico continuaria
com o aumento da produtividade agrcola e a correspondente transferncia da mo-deobra rural para os demais setores da economia. Feito isso, o empresariado rural seria
capaz de garantir o abastecimento urbano com alimentos e o fornecimento de matriasprimas indstria (Linhares & Teixeira da Silva, op.cit.: 61). A agricultura ainda iria
desempenhar, nesse contexto, a funo de gerar divisas para o processo de substituio
de importaes por meio do regime cambial de taxas mltiplas. Delfim admite,
contudo, que era temerria a especializao da pauta de exportaes em caf e outros
poucos gneros agrcolas, e que a poltica de sustentao dos preos internacionais do
15

Na vaga de revises do marxismo pelos prprios marxistas, autores como Cardoso (1981) ofereceram
contribuio relevante, mas de pouca repercusso.
16
Entre os intrpretes comunistas do Brasil, as divergncias em torno da classificao da economia
brasileira eram bem representadas por Alberto Passos Guimares e Caio Prado Jnior. Enquanto o
primeiro julgava serem pr-capitalistas as relaes de trabalho predominantes na economia rural
brasileira, o segundo afirmava que essas relaes eram genuinamente salariais, o que significava que no
haveria dualidade na estrutura social, mas apenas um nico sistema, contra o qual deveriam se bater as
classes revolucionrias (Rodrigues, 2005: 93).

19

caf, custeada pelo governo brasileiro e subordinada ao objetivo de fortalecer as


exportaes de que dependia o processo de industrializao, penalizou esse mesmo
processo e concorreu para a desacelerao do desenvolvimento nacional ao proteger
agricultores menos eficientes e acarretar custos sociais elevados.
A histria do Brasil nos anos 1960 foi definitivamente marcada pelas estratgias
de atores polticos responsveis pela poltica econmica e pelas reformas estruturais no
governo Goulart, como o prprio Celso Furtado, e pela ao de grupos localizados em
polos arquiopostos e equidistantes da posio reformista, fossem eles conservadores ou
radicais. Obviamente, foi tambm determinada pelas injunes institucionais e
internacionais que premiam at os atores polticos mais organizados, como o prprio
governo. Os percalos e o fracasso do governo em sua campanha pela reforma agrria
no perodo merecem ateno pois iluminam o destino dessa reforma e do agronegcio
no perodo seguinte.
1.3 - 1964: a reao ao desenvolvimento alternativo
O governo Goulart foi estremecido por debates e tenses crescentes em torno de
dois temas que arregimentaram representantes das elites agrrias e de interesses
estrangeiros para as fileiras oposicionistas. A proposta de classificao dos
reinvestimentos de empresas estrangeiras como capital nacional teria efeitos na
regulao de suas remessas para o exterior. Defendida pelo ltimo governo de Vargas e
novamente por Goulart, o projeto foi objeto de controvrsia acalorada at sua
concretizao, em 23 de janeiro de 1964, por decreto assinado pelo presidente da
Repblica.17 Em paralelo, Goulart buscou apoio no Congresso para diversas emendas
constitucionais, como a que autorizava a realizao de uma reforma agrria capaz de
viabilizar o acesso do trabalhador rural terra e instituir formas de explorao
cooperativa ou coletiva, com a assistncia financeira e tcnica dos governos federal e
estaduais (Bandeira, 1978: 38-39, 110-111, 149; Carvalho, 1979: 164).
Depois de duas vagas de reformas agrrias que atingiram o Mxico e a Rssia,
primeiro, e pases asiticos e europeus, em seguida, uma terceira onda de agitaes
sociais e presses pela democratizao do acesso terra em pases com populaes
essencialmente radicadas no campo varreu pases recm-descolonizados, bem como
17

O ato presidencial limitou a remessa dos capitais registrados a 10% e impediu a remessa de lucros
associados a reinvestimentos (Abreu, 1990: 211).

20

naes latino-americanas impactadas pela Revoluo Cubana, no incio da dcada de


1960. Desta vez, o movimento social se fez acompanhar de um movimento intelectual
que repercutiria inclusive em instituies internacionais, como o Banco Mundial e
organismos vinculados Organizao das Naes Unidas (ONU). Formou-se ento um
vasto consenso em favor de programas de reforma agrria, avaliados amplamente como
um pr-requisito para o desenvolvimento econmico (Veiga, 1984: 9, 42-68).
O Brasil no escapou regra, com at mesmo grupos conservadores aptos a
declarar apoio reforma agrria desde que desenhada em conformidade com certas
restries (Carvalho, 1979: 178). A carestia de vida provocada por uma inflao
acelerada pelos preos de alimentos apontava para a redistribuio de terras como
remdio contra a baixa produo de gneros alimentcios e, em acrscimo, para a
consequente formao de um mercado consumidor mais dinmico no campo, capaz de
incentivar a demanda de produtos da indstria domstica. Por sua vez, a tentativa de
reclassificar os reinvestimentos de firmas estrangeiras era no apenas apoiada pelos
grupos nacionalistas, mas por todos que tivessem conscincia do desequilbrio do
balano de pagamentos, para o qual as remessas de lucros concorriam cada vez mais
desde o boom econmico do governo Kubitschek, que teve um de seus alicerces no
investimento externo direto. Havia ento adeso generalizada a uma agenda de reformas
institucionais que incluam a reforma bancria e do mercado de capitais, entre outras
finalmente levadas a cabo depois de 1964, no governo militar (Abreu, 1990: 201).
Quanto reforma agrria, difcil verificar se seus opositores incondicionais seriam
poca significativamente menos numerosos do que os que se opunham verdadeiramente
modalidade de reforma por intermdio da emenda ao artigo 141 do texto
constitucional cujo pargrafo 16 rezava que a indenizao prvia e em dinheiro era
condio para a desapropriao de terras (Carvalho, op.cit.: 174).18
O fato que, se a tenso entre Goulart e interesses agrrios e estrangeiros ajudou
a conformar a frente de oposio que apoiou e patrocinou o golpe militar de 1964, a
inflao seria talvez a principal fonte de instabilidade que abalaria internamente as bases
populares do governo. As tentativas de estabilizar os preos culminaram com a
implementao do Plano Trienal, elaborado sob a coordenao de Celso Furtado ento
18

Historicamente, quase no se conhecem casos em que a reforma agrria foi executada sem indenizao
aos proprietrios de terras e mediante o simples confisco dos latifundirios. Havendo, via de regra,
compromisso do Estado para indenizar os detentores de terras desapropriadas, torna-se decisivo o tipo de
indenizao oferecida ou seja, a modalidade de reforma, e no apenas a reforma agrria em si. No foi
diferente a polmica brasileira sobre o assunto (Veiga, 1984: 26-28).

21

ministro extraordinrio para Assuntos de Desenvolvimento Econmico e apresentado


em dezembro de 1962. O governo aceitou compromissos com o Fundo Monetrio
Internacional, promoveu uma mididesvalorizao cambial, adotou medidas em favor da
uniformizao das taxas de cmbio, enviou ao Congresso o anteprojeto de reforma
bancria que criaria o Banco Central e o Conselho Monetrio Nacional, recomps seu
gabinete ministerial levando em conta a recuperao da confiana do mercado e
manobrou para conquistar o apoio de seus credores renegociao da dvida externa
(Bandeira, 1978: 89, 95-98). Com o plano de estabilizao e a retrao do influxo de
capitais estrangeiros, observou-se alguma reduo da inflao e a recuperao das
exportaes em 1963. Entretanto, o dficit no balano de pagamentos agravou-se, e o
Plano Trienal revelou-se finalmente incapaz de controlar a alta de preos e, portanto, a
carestia de vida (Abreu, 1990: 211).
O diagnstico da acelerao inflacionria realizado por Furtado, em que pese a
filiao do economista tradio do pensamento cepalino, identificou no gasto pblico
e no excesso de demanda dele decorrente as principais causas do problema, com o que o
Plano Trienal adquiria uma colorao ortodoxa. A prescrio de Furtado para controlar
a alta de preos, inovadora pela perspectiva gradualista, tambm incluiu receitas tpicas
de planos de estabilizao anteriores, como a reduo do dficit pblico, restries ao
crdito para o setor privado e uma deliberada elevao corretiva de preos defasados.
Tambm o ministro San Tiago Dantas, figura de proa do governo, manifestara-se meses
antes em defesa de polticas de conteno oramentria e monetria. Com isso, a taxa de
crescimento do PIB despencou subitamente de 6,6% para 0,6% entre 1962 e 1963
(Ibidem: 203, 206). A interpretao sobre a causa da queda repentina do crescimento
econmico, entretanto, dividiu as opinies de economistas.
Segundo Wells (1977), a crise de 1963 foi provocada pelo prprio Plano Trienal,
que restringiu com fora a liquidez e, com ela, a demanda por produtos industriais,
especialmente bens de consumo durveis, tipicamente dependentes da demanda
fomentada pelo crdito. Para intrpretes estruturalistas do perodo, as razes
HVWUXWXUDLV VHULDP D FKDYH SDUD D H[SOLFDomR GD IDVH GHVFHQGHQWH GR Ficlo. Essas
razes seriam a queda do investimento ocasionada por inverses realizadas em escala
superior capacidade de absoro do mercado consumidor e tambm pela maior
exigncia de capital para que a substituio de importaes decolasse para novos e mais
complexos ramos industriais, ou uma espcie de crise de superproduo, causada pela
discrepncia entre a oferta domstica de bens industriais e uma demanda incapaz de
22

absorv-la porque determinada por uma estrutura de distribuio de renda demasiado


desigual (Abreu, 1990: 208-210).
Mergulhado doravante em uma clara estagflao, o governo Goulart enfrentaria
crescentes presses polticas pela concretizao das reformas estruturais, destacando-se
nelas a redistribuio de terras.
A organizao do trabalhadores rurais, legalmente impedida de assumir a
configurao sindical, avanou sob a forma de associaes amparadas no Cdigo Civil,
a exemplo na dcada de 1950 das Ligas Camponesas, das associaes de lavradores
e trabalhadores agrcolas e do Movimento dos Agricultores Sem Terra. A partir de
1962, legalizado e estimulado pelo prprio Ministrio do Trabalho de Goulart, o
sindicalismo rural avanou e associou-se a outras organizaes de trabalhadores
agrcolas na mobilizao social em defesa da reforma agrria. Em especial, o governo
reconheceria oficialmente a Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura
(Contag) e conduziria a regulamentao do Estatuto do Trabalhador Rural (Bandeira,
1978: 116; Veiga, 1984: 20-21, 72-4).
Nesse contexto, um nico projeto de reforma agrria logrou submeter-se
votao no plenrio da Cmara dos Deputados. Apresentada pelo deputado Bocayuva
Cunha em 15 de abril de 1963 e votada em 7 de outubro do mesmo ano, a Emenda
Constitucional n 1 obrigaria o Estado a compensar os donos de terras desapropriadas
FRP LQGHQL]DomR MXVWD PHGLDQWH WtWXORV GD GtYLGD S~EOLFD UHVJDWiYHLV HP SUHVWDo}HV
VXMHLWDVjFRUUHomRGRYDORUPRQHWiULRHPOLPLWHQmRH[FHGHQWHDGH]SRUFHQWRDRDQR
(Carvalho, 1979: 174). A emenda foi derrotada por contar essencialmente com o apoio
de apenas um grande partido o do presidente Goulart.
QUADRO 1
RESULTADO DA VOTAO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 1
Partido PTB PST PSB MTR PRT PTN PL
86
6
3
1
0
7
0
SIM
0
0
0
1
2
3
3
NO

PR

PRP PSP PDC PSD UDN

11

68

74

Total
120
176

Fonte: Carvalho (op.cit.: 175).


O malogro do projeto no reforou a linha de negociao de acordos. Agravada
a crise social com a desacelerao da atividade econmica subsequente ao Plano
Trienal, observou-se a progressiva eroso das bases populares e parlamentares de
23

Goulart, que se viu sitiado por movimentos de direita e de esquerda. Ao intensificar sua
campanha pela reforma agrria em novembro de 1963, o governo tambm estenderia o
acesso Previdncia Social e assistncia mdica aos trabalhadores rurais. Contudo,
nesse momento, Goulart se encontrava em um cenrio j marcado por greves de
diversas categorias de trabalhadores urbanos e pela ascenso dos movimentos anlogos
no campo, que iniciaram ocupaes de terras em vrios estados. Em resposta, militares
forneceram armas a fazendeiros do Sul do Pas e dos estados do Rio de Janeiro e Minas
Gerais, formando-se neste ltimo um dos maiores ncleos da reao ao projeto de
reforma. Em Gois, Pernambuco e Alagoas, grandes proprietrios de terras se
organizaram para enfrentar movimentos camponeses. Associaes como a SRB e o
Conselho das Classes Produtoras (Conclap) comandaram aes para resistirem
fisicamente a ameaas que supunham ultrapassar a questo propriamente fundiria. A
deciso de avanar no caminho da redistribuio de terras, apesar da resistncia do
Congresso em aprovar emendas Constituio Federal, levou Goulart a ordenar que a
Superintendncia da Reforma Agrria (Supra) elaborasse um decreto para, nos marcos
legais, autorizar a desapropriao de reas localizadas s margens de rodovias federais e
audes (Bandeira, 1978: 98-99, 104, 121-125, 148, 154-157). Poucos dias depois de
assinar o decreto, Goulart estaria exilado no exterior.
1.4 - Ps-1964: questes agrcola e agrria na nova etapa da ISI
A ditadura militar instalada em 1964 concebeu um novo modelo de
desenvolvimento para o Pas, excluindo da agenda poltica nacional as propostas de
reforma agrria que a consideravam uma das condies para a continuidade da ISI. A
discusso sobre a viabilidade do crescimento sustentado sem distribuio de renda e de
terras seria silenciada tanto pela intimidao poltica como pelas evidncias empricas
(Tavares, 1975; Wells, 1977). O regime militar criou a poltica agrcola que cumpriria
um papel decisivo no desenvolvimento do agronegcio. O novo mecanismo de
transferncia de recursos para o setor inaugurou nova fase da chamada modernizao
conservadora. Tratava-se, na arena poltica, de converter a questo agrria em questo
agrcola, momento-chave na criao de uma nova estratgia de crescimento econmico
do Pas.
Admite-se, portanto, que Furtado errou ao prognosticar a estagnao da Amrica
Latina supondo que a economia da regio sofreria com rendimentos de escala
24

decrescentes e ao prever a persistncia de excedentes de mo-de-obra. Como se sabe,


a forte acelerao da atividade econmica e a absoro crescente da mo-de-obra
solaparam essas teses, alterando o curso do pensamento econmico e da histria poltica
de pases do continente (Bielschovsky, 2006: 10-11).
Segundo Bielschovsky (Ibidem: 8-9), algumas contribuies de Furtado ao
estruturalismo cepalino seriam ainda relevantes, destacando-se i) o mtodo histricoestrutural, em primeiro lugar, e as teses de que ii) o subemprego e a insuficiente
diversificao da estrutura produtiva tendem a perpetuar o subdesenvolvimento e que
iii) os investimentos na periferia do sistema internacional so determinados pela
composio de uma demanda que reflete a concentrao da renda e da riqueza. Embora
compreensiva, a exegese da obra furtadiana realizada por Bielschovsky no cita sua
anlise da poltica econmica anlise propriamente poltica entre seus mais
relevantes insights. Em Formao Econmica do Brasil, Furtado abriu caminhos para o
estudo da economia poltica brasileira, com destaque para as origens e as implicaes da
poltica cafeeira, as bases sociais e justificativas tcnicas das polticas macroeconmica
e agrcola. Em contrapartida, Bielschovsky assinala que Furtado foi o primeiro a
problematizar as relaes entre a concentrao de renda (em condies de subembrego
rural e urbano) e o desenvolvimento no debate latino-americano.
Por outro lado, a necessidade de diversificao da estrutura produtiva para a
acelerao do desenvolvimento parece ter se verificado no perodo delimitado pelo
incio e o fim da curva que veio a ser denominada de PLODJUHHFRQ{PLFR marcado
pela expanso diferenciada de novos ramos nos setores industrial e agrcola e pelo
VHSXOWDPHQWR GR SHVVLPLVPR H[SRUWDGRU FRP D VXSHUDomR GR SURGXWR DJUtFROD SHOR
produto industrial na pauta de exportaes. E, se a distribuio de renda e riqueza no
era condio necessria ao impulso da economia para conduzir o Pas a nveis de
produo comparveis aos de potncias mundiais, jamais se descartou plenamente a tese
de que ela poderia contribuir para a acelerao desse processo.
Em contrapartida, a ala conservadora do movimento nacional pela redistribuio
da terra organizou-se e ganhou apoio do governo Castelo Branco para formar o Grupo
de Trabalho sobre o Estatuto da Terra (Gret), autorizado a elaborar os fundamentos e
princpios gerais de uma primeira verso da lei de reforma agrria, bem como a redigir o
esboo das emendas constitucionais necessrias sua execuo. Sob a tutela do general
Golbery do Couto e Silva, o Gret contou com a participao de membros da corrente
mais progressista situada no Rio de Janeiro do Instituto de Pesquisas e Estudos
25

Sociais (Ipes), com o interventor e mais alguns representantes da Supra, ministros de


Estado e outros tantos personagens envolvidos no debate. Para o Gret, o fundamento do
Estatuto corresponderia ao prprio dispositivo da Constituio Federal de 1946 pelo
qual o uso da propriedade da terra deveria ser condicionado sua funo social, o que
significava enfrentar a especulao e a ociosidade observadas em grandes propriedades.
Sua equipe considerava que a funo social da terra seria realizada com altos nveis de
produtividade e com a conservao de recursos naturais, a garantia de relaes justas de
trabalho e a gerao de bem-estar para proprietrios, trabalhadores e suas famlias.
$YDOLDYDTXHRPRYLPHQWRVRFLDOSHODUHIRUPDDJUiULDGHFRUULDDQWHVGDIDOWDGHXPD
MXVWLoDDJUiULDGRTXHSURSULDPHQWHGHSUREOHPDVGDWHUUDHTXHHPOXJDUGRFRQILVFR
da propriedade rural, era pUHFLVR VXEVWLWXLU D HVWUXWXUD ODWLIXQGLiULD SHOD SURJUHVVLYD
LPSODQWDomR GH XPD FODVVH PpGLD UXUDO GH SHTXHQRV SURSULHWiULRV 2 ODWLI~QGLR HUD
para o Gret, o locus de dois problemas que era preciso enfrentar. Improdutivo, devia ser
progressivamente extinto. Produtivo, necessitava de condicionamento para melhor
desempenhar sua funo social. O diagnstico era que a rigidez da estrutura fundiria
concorria para obstruir a cultura empresarial no campo (Bruno, 1997: 145-146).
Em contraste, o chamado Grupo de Doutrina e Estudos do Ipes/SP teria aceitado
a proposta de reforma agrria do Grupo do Ipes/RJ apenas no intuito de desmobilizar as
foras por trs da reforma. Para o Ipes/SP, a reforma agrria em geral constituiria uma
violao do direito propriedade privada, e seria, luz das demandas por justia na
distribuio de terras, uma implcita condenao moral do sistema de propriedade
existente e do prprio capitalismo. A subordinao do uso da terra sua funo social
significaria uma concepo semissocialista da propriedade, cujo dono estaria assim
reduzido condio de um gerente a servio do bem comum (Ibidem: 139).
Em tramitao no Congresso, o anteprojeto de Estatuto que representava a
proposta oficial do Executivo deparou com substitutivos que o condenavam por
VXERUGLQDU HP GHPDVLD D UHIRUPD DJUiULD DR UHJLPH GH XVR H SRVVH GD WHUUD H TXH
rejeitavam desde as exigncias a serem impostas s denominadas empresas rurais ao
simples emprego da noo de latifndio, bem como a instituio legal da noo de
propriedade familiar. A cobrana de imposto progressivo relacionado ao tamanho da
propriedade foi um dos aspectos mais repudiados do texto.19 Ao final, os integrantes

19

O movimento contrrio ao Estatuto da Terra envolveu grandes proprietrios rurais de diversas partes do
Pas e a prpria Confederao Rural Brasileira (CRB), liderada por Iris Meinberg. At a votao da lei no

26

GR*UHWDGPLWLUDPTXHDIRUoDGRSURSULHWiULRGHWHUUDVRQLSRWHQWHHPVHXVGRPtQLRV
HUD LQFRQWUDVWiYHO &RQWXGR HOHV UHFRQKHFHUiam a importncia das concesses
realizadas para a formao da maioria parlamentar a favor do anteprojeto. Aprovada em
30 de novembro de 1964, a lei preconizou a reforma agrria e a definiu como a poltica
destinada a modificar o regime de posse e uso da terra a fim de melhorar sua
distribuio e satisfazer objetivos de justia social e de aumentar a produtividade
agrcola. A nova legislao buscou neutralizar os conflitos sociais no campo e estimular
a produtividade, endossando a concepo de que o latifndio constitua um entrave
industrializao. Assim, estabeleceu a propriedade familiar como base da reforma
agrria, por um lado, e atribuiu grande empresa rural, por outro, a misso de conduzir
a modernizao pelo uso racional da terra (Bruno, 1997: 147-151).
Nesse ltimo ponto, a inovao institucional que representou a criao oficial do
conceito de empresa rural assegurou a viabilidade legal do latifndio, que,
razoavelmente explorado, seria imune reforma fundiria. Porm, a simples no
execuo da lei seria o principal mecanismo real pelo qual essa imunidade se manteve.
A inovao constituda pela criao oficial da propriedade familiar deixaria, em
contrapartida, um legado institucional para a retomada do movimento pela reforma
agrria a partir da dcada de 1980.20
Legalmente, a bandeira da reforma agrria abriu caminho com a aprovao do
Estatuto da Terra e a edio de emendas constitucionais e decretos que autorizaram
procedimentos de desapropriao vedados pela legislao em vigor antes da instalao
do governo militar. Em especial, a indenizao prvia em dinheiro pelas terras
desapropriadas foi substituda pelo pagamento posterior em ttulos pblicos resgatveis
em 20 anos e avaliados em conformidade com os valores das propriedades declarados
para o clculo do Imposto Territorial Rural acrescidos do valor de benfeitorias e da
correo monetria correspondente ao perodo (Veiga, 1984: 21 e 28-29). Entre fins da
dcada de 1960 e o ano de 1980, porm, a problemtica que nutria o debate sobre a
reforma agrria arrefeceu. O desenvolvimento agrcola, apesar de seu notrio carter
excludente, encontrou terreno frtil uma vez impulsionado pelas polticas de estmulo
plenrio do Congresso, realizaram-se mobilizaes, destacando-se o Encontro de Viosa, momento de
tenso acentuada no processo e avano de demandas pela reviso da proposta elaborada pelo Gret.
20
2 (VWDWXWR GHILQLX D HPSUHVD UXUDO FRPR HVWDEHOHFLPHQWR UDFLRQDOPHQWH H[SORUDGR SRU HQWLGDGH
pblica ou privada, individual ou coletiva, TXH  DSUHVHQWHUHQGLPHQWRVFRQVLGHUDGRVVDWLVIDWyULRV  
HDSURSULHGDGHIDPLOLDUFRPRHVWDEHOHFLPHQWRGHiUHDPtQLPDTXHGLUHWDHSHVVRDOPHQWHFXOWLYDGDSHOR
lavrador e sua famlia, ou eventual ajuda de terceiros, garante-lhes a subsistncia, progresso social e
HFRQ{PLFR %UXQR7: 146).

27

produo rural e desestmulo contestao social implementadas pelo governo.


Assim como a tese estruturalista acerca da incapacidade de o processo de substituio
de importaes perseverar sem a distribuio da renda e das terras cultivveis, a tese de
que a redistribuio de terras seria condio sine qua non para a modernizao agrcola
sucumbiria s evidncias historicamente acumuladas.21
A anlise do problema da reforma agrria e de seu fracasso no Brasil da dcada
de 1960 recomenda que se desloque o olhar para alguns elementos objetivos da
realidade poltica do Pas e de sua economia rural no perodo. Um estudo sobre a
Cmara de Deputados em 1967 mostrou que os debates ali remetiam sobretudo
poltica de crdito rural e de preos mnimos. A representao de produtores rurais
raramente expressava preocupao com a agricultura em geral, tratando geralmente do
interesse de estados da federao e de produtos especficos o caf, o cacau, o acar,
etc. O cerne dos objetivos do setor consistia na obteno de crdito e na liberdade para
fixarem preos no mercado exceto quando necessitavam de apoio para a sustentao
desses preos. Quase inexistem referncias no perodo falta de acesso terra por parte
dos trabalhadores rurais. O setor, formado que era por camadas distintas de grandes a
pequenos proprietrios, subsumia a reforma agrria a uma poltica de amparo a estes
ltimos (Medina, 1979: 196-200).
A propriedade da terra era tema claramente secundrio. Notadamente, a poltica
industrial no despertava a animosidade dos defensores do setor primrio, que a
aceitavam e procuravam participar de seus resultados. Segundo Medina (Ibidem: 200201), a industrializao no parece ter criado presses pela reestruturao do campo,
antes racionalizando suas atividades e gerando situaes positivas exatamente nos
estados a exemplo de So Paulo onde a agropecuria e o setor industrial se
integravam. Envolvidos com atividades agrcolas e industriais, tais segmentos do setor
revelavam preocupao significativa com a comercializao de seus produtos. As
deficincias tcnicas do setor agrcola no perturbavam a elite da economia rural, que
deixava ao mercado a funo de eliminar os produtores menos capacitados ou
capitalizados. Sobretudo, no havia mobilizao que pudesse ser identificada defesa
GRVODWLIXQGLiULRV
O fracasso da reforma agrria precisaria, portanto, de uma apreciao realista,
que evidenciasse a carncia de visibilidade e reconhecimento dos trabalhadores sem

21

Ver captulos 2 e 3.

28

terra na sequncia do golpe militar, e sobretudo que admitisse a ausncia da percepo


de deficincias tcnicas e problemas estruturais no setor agropecurio no seio da elite
poltica e econmica do Pas. De fato, os empecilhos tcnicos e estruturais ao
desenvolvimento agrcola, fossem eles realmente intransponveis sem a reforma agrria
dentro do regime de 1946 a 1964, eram superveis com reformas institucionais
comandadas expensa de direitos democrticos, sacrificados para a retomada do
desenvolvimento econmico em bases assumidamente excludentes.
Uma explicao realista para o fracasso da reforma agrria brasileira nos anos
1960 consideraria os fatores institucionais e politicamente conjunturais na primeira
metade da dcada e aqueles que, diferentemente, caracterizaram a segunda metade dela.
Mas no precisaria ter em idntica conta os chamados fatores estruturais, que sob o
aspecto da suposta incompatibilidade entre o desenvolvimento industrial e a estrutura
arcaica da propriedade rural e da oposio supostamente iminente entre representantes
desses segmentos econmicos no se comprovaram ou no revelaram peso
significativo entre os empecilhos modernizao.
Restaria esclarecer o enigma da aparente passividade de grupos econmicos to
articulados na resistncia interveno em seus direitos de propriedade, mas to pouco
refratrios s polticas em que se traduzia a estratgia de desenvolvimento baseada na
ISI, cujos aspectos mais assinalados na literatura salientam a externalizao de seus
custos em detrimento da economia rural. O assunto, a ser melhor explorado em captulo
posterior, remete novamente ao debate doutrinrio sobre modelos de desenvolvimento e
suas implicaes para o conjunto da economia.
Com viso diametralmente oposta dos estruturalistas, economistas de
orientao liberal questionavam-se, no pelas dificuldades que o setor primrio da
economia acarretava para o crescimento industrial, mas pelo nus que esse crescimento
atravs de polticas cambiais e comerciais protecionistas impunha ao setor primrio,
especialmente ao setor agrcola. Embora amplamente identificada entre estudiosos do
processo de substituio de importaes, a transferncia lquida de renda do setor
agropecurio para o setor industrial no encontrava, porm, resistncias significativas
no pensamento econmico nacional. De certo modo, a industrializao era amplamente
considerada uma condio para o desenvolvimento do Pas. Como admitiu Afonso
Celso Pastore:

29

>(@VWD SHQDOL]DomR GD DJULFXOWXUD IRL UHFRQKHFLGD SHORV HFRQRPLVWDV


ditos ortodoxos, mas seu reconhecimento mais amplo era impossibilitado
pela crena de que o nico caminho legtimo para o desenvolvimento era
a industrializao, sendo a agricultura deixada no limbo (...) apud
Linhares & Teixeira da Silva, 1981: 63).
Seria de fato temerrio julgar consensual a percepo de que o setor agrcola
teria sido historicamente submetido a polticas econmicas cujo saldo implicava uma
inequvoca transferncia de renda da agricultura indstria. Em paralelo s polticas de
sustentao de preos acionadas em perodos de crise de demanda no mercado externo,
o processo inflacionrio, no qual os produtores de todos os setores econmicos
tentavam proteger seus rendimentos, deveria garantir proteo especialmente aos
produtores rurais. Uma razo reside no fato de que, se a elevao dos preos comprimia
os oramentos familiares, a inelasticidade-renda da demanda de alimentos e a
correspondente Lei de Engels, pela qual a reduo da renda negativamente
correlacionada ao peso dos alimentos nos gastos familiares deveria assegurar uma
participao maior da agricultura no produto real domstico. Para Sodr, a transferncia
de renda entre os setores produtivos realmente ocorria, mas em sentido inverso.

2FRQILVFRLQIODFLRQiULRUHSUHVHQWDRSUREOHPDIXQGDPHQWDOQRTXDGUR
de escassez de capitais resultante de processo. Afirma-se, habitualmente,
que o setor agrcola de exportao subvenciona a economia brasileira,
quando a verdade o inverso disso: a economia brasileira que
subvenciona o setor agrcola de exportao. A campanha contra o
pUHWHQVR FRQILVFR FDPELDO Gi FRORULGR D IDOVLGDGH 9HUGDGHLUR p R
confisco inflacionrio (...) apud Rodrigues, 2005: 95).
A tese que mais se consagrou na literatura especializada foi aquela relativa
transferncia lquida dos custos da industrializao para o setor primrio da economia.
O problema do fluxo interpessoal de renda, mais relevante aqui do que o fluxo
intersetorial de renda, ser enfrentado no Captulo 3 em dilogo com o trabalho de
Sayad (1984) dedicado a explicar a lgica distributiva que presidiu a operao da
poltica agrcola montada no perodo posterior a 1964.

30

1.5 - Imperativos da realidade: a escalada internacional do protecionismo agrcola


margem dos modelos ideais de liberalizao ou interveno nos mercados em
nome de virtudes intra-sistmicas buscadas por gestores de economias nacionais, fatal
negligenciar empiricamente variveis destinadas a operar na escala internacional e
teoricamente to relevantes quanto os maiores determinantes do desempenho geral
daquelas economias. A escalada do protecionismo agrcola em naes afluentes do
sistema capitalista impe certas consideraes realistas a que no pode escapar
nenhuma avaliao crtica da interveno do Estado na economia de pases em
desenvolvimento.
A globalizao mais recente vaga de integrao internacional de mercados
aumentou a competio na economia mundial e submeteu o agronegcio brasileiro a
presses aliviadas parcialmente pelas instituies que constituem o arcabouo da
poltica agrcola no Pas. Tais instituies esto relacionadas com a estrutura do
agronegcio global.22 Mas essa realidade no corresponde apenas poca recente,
remetendo antes aos primrdios da globalizao, na dcada de 1960, quando as
economias centrais do capitalismo superavam a fase de recuperao das perdas causadas
pela II Guerra Mundial e preparavam-se para enfrentar o desafio da crescente
interpenetrao comercial.
A anlise comparada de pases em desenvolvimento com governos atuantes na
economia agrcola revela que essa atuao foi particularmente destacada no caso
brasileiro. O Banco do Brasil (BB), criado em 1808, teria na dcada de 2000 cerca de
70% de sua carteira destinada ao agronegcio, provendo 60% do crdito rural
distribudo no Pas (Acevedo & Delgado, 2003: 175). Com ele, o Brasil tornou-se um
dos casos histricos de maior sucesso da interveno do Estado em favor do
desenvolvimento capitalista no setor agrcola.
Seja para preservar a estabilidade do sistema monetrio ou para assegurar o
influxo de divisas necessrias poltica de substituio de importaes, a maior parte do
crdito rural seria direcionada, no Brasil, para a produo de gneros de exportao. A
escolha acarretou a escassez de recursos para os demais ramos da agricultura, afetando
22

O fato de o texto dedicar-se questo do financiamento rural no significa ignorar que outras
instituies, ou a falta delas, sejam igualmente elementos ligados estrutura mundial do setor. Um
exemplo so as prticas ambientais e trabalhistas do agronegcio brasileiro, que, em certos casos, violam
ou fragilizam instituies legais e so, na forma do uso predatrio de recursos naturais e da hiperexplorao da mo-de-obra, meios de compensar (como subsdios de recursos ambientais e humanos) os
subsdios agrcolas dos pases capitalistas mais avanados.

31

particularmente a produo de gneros essenciais alimentao das populaes


urbanas, com a consequente alta do custo de vida, penalizando a indstria ao elevar seus
custos e restringir sua demanda (Burbach & Flynn, 1982: 103, 110-111).
Desde a dcada de 1950, os governos latino-americanos assumiam a funo de
prover a maior parte das necessidades de financiamento do setor agrcola. Assim, at a
dcada de 1980, a poltica agrcola de pases da Amrica Latina foi altamente
intervencionista, operacionalizada por instituies financeiras normalmente estatais
encarregadas de atender demanda por crdito de produtores desassistidos pelo sistema
bancrio privado. Trata-se de instituies que contaram com recursos pblicos e fundos
de organismos multilaterais ou agncias ligadas a governos estrangeiros.
Para a criao de bancos pblicos de fomento na regio a partir da dcada de
1950, houve razes para alm da conciliao de objetivos de poltica econmica e de
grupos de interesse. O investimento em tecnologias agrcolas baseadas na pesquisa
intensiva patrocinada por pases desenvolvidos e empresas multinacionais ganhou
flego aps a II Guerra Mundial. O problema da fome no Terceiro Mundo era com
frequncia encarado como fonte de instabilidade social capaz de provocar adeses
macias ao comunismo, especialmente por parte da populao rural asitica, cujo
potencial revolucionrio demonstrado pela China em 1949 deveria ser aplacado em
nome da poltica de conteno liderada pelos EUA. A soluo tecnolgica para a
multiplicao exponencial da produo agrcola teria como alvo no apenas as questes
sociais, mas tambm aquelas de natureza poltica. Ela foi a consigna da mobilizao de
recursos financeiros e humanos concertada por pases, instituies multilaterais e
corporaes privadas conhecida desde os anos 1960 como Revoluo Verde
(Acselrad, 2004b).
A cruzada internacional pelo aumento da produo agrcola e a reduo da
instabilidade social nos pases menos desenvolvidos coincidia com o pico das tenses
causadas pela Guerra Fria, que, paralelamente, advertia todos os governos contra os
riscos que um grande confronto blico traria para a segurana alimentar dos Estados
nacionais. Frente a essa ameaa, e tambm ao avano da industrializao no mundo
subdesenvolvido, a Europa adotaria uma poltica unificada e altamente intervencionista
para o seu setor agrcola. Em 1962, como resultado de quatro anos de difceis tratativas,
firmou-se o pacto franco-alemo para a criao da Poltica Agrcola Comum (PAC),
fundada nos trs princpios da unicidade dos mercados, da preferncia comunitria e da
solidariedade financeira. Mediante a dupla garantia de preos mnimos pagos aos
32

produtores e aquisio ilimitada da produo pelos pases-membros da Comunidade


Econmica Europeia (CEE), a PAC incentivou a produo agrcola europia e,
fazendo da Frana a maior beneficiria da poltica, transformou-a em grande
exportadora lquida de alimentos em 1980 (Servolin, 1989; Chatelier, 2006).
O modelo de poltica a presidir o desenho original da PAC consistiu no chamado
protecionismo modernizador.23 Tratava-se de investir no aumento da produtividade e da
produo agrcola tento em vista combater o dficit alimentar da CEE e estimular a
produo industrial atravs do aumento da oferta de mo-de-obra liberada pela
mecanizao do campo e da demanda por insumos agrcolas manufaturados. As
naes desenvolvidas adotavam, assim, polticas cujos objetivos polticos autonomia
em um setor estratgico e econmicos equilbrio nas contas externas e estabilidade
monetria eram igualmente perseguidos por pases subdesenvolvidos. Alm de
promover o equilbrio entre as economias nacionais (com o oramento alemo a
financiar a modernizao agrcola francesa), a PAC obrigou os membros da CEE a
regulamentar o sistema de preos agrcolas e de financiamentos comuns, e contribuiu,
em ltima anlise, para a formao do consenso continental em torno da poltica alem
em prol da moeda europeia forte (Delorme, 2004: 14-16).24
O sucesso da PAC isto , a superproduo e a saturao do mercado agrcola
europeu decorrentes do protecionismo e da modernizao do campo conduziu sua
crise na dcada de 1980, catalisada igualmente pela queda da demanda no mercado
externo e pela vaga intelectual favorvel liberalizao dos mercados. A crise traduziuse em presses polticas contrrias ao elevado custo oramentrio da PAC e desigual
distribuio de seus recursos (enviesada em favor dos grandes produtores rurais). Nos
anos 1990, denunciaram-se ainda os prejuzos ambientais causados pela modernizao
da produo, os acidentes sanitrios e as deficincias na gesto da segurana e da
qualidade dos alimentos. A preocupao crescente com questes macroeconmicas na
dcada de 1980 e setoriais ambientais e sanitrias, sobretudo, na dcada seguinte

23

Exceo ao protecionismo foi concedida soja, que, por presso dos EUA para que a PAC fosse
admitida no GATT, teve sua entrada no mercado europeu liberada, sendo destinada a concorrer com os
cereais na oferta de alimento para a criao de animais nos pases europeus. A penria de soja em 1973
levou a CEE a liberar a entrada de alguns outros produtos na CEE. Vale recordar que foi na tecnologia e
na expanso do plantio de soja que o Brasil comeou a investir na dcada de 1970.
24
$FULDomRGDVWD[DVGHFkPELRYHUGHV que visavam compensar a depreciao do dlar esperada com
sua desindexao em relao ao ouro causaria perdas aos pases (como a Frana) que desvalorizassem
suas moedas nacionais, convencendo-os, assim, a aderir poltica monetria preconizada pela Alemanha.

33

impulsionou as reformas da PAC de 1992, 1999 e 2003.25 Todas elas tiveram por
finalidade aumentar a competitividade interna e externa dos setores agrcola e
agroalimentar europeus e a promoo da multifuncionalidade rural. Para isso foram
reduzidos os preos garantidos aos produtores sobretudo para os produtos cujos
mercados esto mais saturados e elevados os auxlios diretos pagos com o oramento
europeu para compensar aquelas redues (Delorme, 2004: 16-20).
Os auxlios diretos seriam transitrios, segundo os acordos firmados. Acima de
tudo, eles revelariam claramente a parte dos rendimentos dos agricultores formada pelas
transferncias de recursos pblicos, com o consequente aumento da vigilncia de
contribuintes e responsveis pelos oramentos nacionais sobre uma poltica da qual
poucos entendiam, mas que muitos custeavam (Gazella & Roux, 1999; Delorme, op.cit.:
20-21).26 Os resultados das reformas foram objeto de interpretaes diversas. 27 Mas
nenhuma delas pde negar a persistncia de pesadas injees de recursos pblicos no
agribusiness europeu.28
A poltica agrcola produtivista ergueu a Frana posio de inconteste celeiro
da Europa e segundo maior exportador agrcola do mundo29, atrs apenas dos EUA. Em
comum, essas naes apostaram na modernizao da economia rural, assimilando
tecnologias da Revoluo Verde, que no consistiria somente na industrializao da
agricultura dos pases subdesenvolvidos. Estes pases, contudo, no apenas dariam um
salto tecnologicamente maior que o daquelas naes como tambm tomariam o rumo da
convergncia para os padres em geral do setor agrcola de pases como os EUA, que
25

Ao longo de todo o perodo, governos de pases em desenvolvimento passaram a denunciar o


protecionismo europeu e seus corolrios perversos e a erigir a abertura do mercado agroalimentar
europeu em condio para o sucesso de negociaes comerciais multilaterais no GATT e na OMC.
Assim, o interesse dos pases exportadores de commodities agrcolas encontrou apoio, dentro da Europa,
ao se coadunar com interesses financeiros e comerciais que almejavam a abertura do mercado de servios
nos pases menos desenvolvidos.
26
No por acaso, na reforma de 1999, foi apenas parcial a compensao concedida pela nova diminuio
de preos determinada na ocasio. A transparncia de subsdios diretos, contrria aos interesses de seus
favorecidos, contrasta com as subvenes implcitas sob diferentes aspectos no crdito rural
brasileiro, como veremos ainda.
27
Para uma das interpretaes, tudo no passou de uma falsa liberalizao, que teria modificado tosomente as modalidades de auxlio ao setor agrcola, a fim de adequ-los s normas da OMC. Para outra,
operou-se a converso de uma poltica de alocao de recursos a bem da eficincia e da produo para
uma poltica social de distribuio de renda. Uma terceira interpretao avaliou que as reformas abriram a
possibilidade de se transformar o sistema no sentido da multifuncionalidade, como mostram as condies
impostas para os pagamentos diretos e a vontade de se elevarem os crditos para o chamado
desenvolvimento rural (Delorme, op.cit: 23-24).
28
(PGRVELOK}HVGRRUoDPHQWRGD8QLmR(XURSHLDIRUDPJDVWRVFRPD3$&VHQGRD
Frana beneficiada por 25% das despesas agrcolas do oramento comunitrio (Gazella & Roux, op.cit.).
29
Posio que manteve at 2004, quando perdeu o posto para a Holanda, caindo para a posio de
terceiro maior exportador agrcola mundial (FAO, 2010).

34

exportariam doravante seu modelo produtivo e, consequentemente, seus insumos e


equipamentos de alto valor agregado, adquiridos cada vez mais pelos importadores do
modelo no resto do mundo.
A potncia agrcola norte-americana se constituiu at a dcada de 1970, quando
os EUA reconheceram sua agricultura como a mais eficiente e produtiva do mundo,
favorecida pelas condies ambientais (climticas, em particular, no caso do Meio
Oeste) e de infraestrutura e pesquisa com sua indstria avanada e sua bem
implantada logstica de transportes, de um lado, e seus centros de excelncia para o
desenvolvimento tecnolgico, de outro. Naquele momento, j caracterizado pela
acelerada modernizao dos pases subdesenvolvidos, Washington adotaria uma nova
poltica agrcola, passando a intervir no mercado mundial para promover a penetrao
de seus produtos nos pases capitalistas menos desenvolvidos e em pases do bloco
socialista (Burbach & Flynn, 1982: 14, 44-49). A abertura dos novos mercados para a
produo agrcola dos EUA implicaria para alm da exportao de seu modelo
produtivo desde a exportao de seus padres de consumo alimentar at a oferta de
crdito subsidiado aos pases dispostos a us-lo para importar cereais de produtores
norte-americanos.30
Desde a Grande Depresso, o governo dos EUA intervinha no mercado de
produtos agrcolas no sentido de fixar seus preos acima dos nveis mundiais de modo
a garantir a renda dos produtores rurais e tambm no sentido de promover a
competitividade de suas exportaes agrcolas, subvencionando-as. A superproduo
tipicamente decorrente desse gnero de poltica levou o governo controlar as
quantidades produzidas, pagando aos agricultores que mantivessem ociosa parte de suas
propriedades. A persistncia dos problemas de superproduo conduziu introduo do
mecanismo de compra direta, realizada pelo governo atravs da Commodity Credit
Corporation (CCC), dos excedentes agrcolas, que formariam doravante imensos
estoques de propriedade governamental. Com isso, os EUA consolidaram seu status de
celeiro do mundo e suscitaram alguns problemas polticos internos. Os interesses de
cidados de estados norte-americanos no agrcolas e de seus representantes no
30

O primeiro grande xito da nova poltica de Washington foi a abertura da URSS maior produtor
mundial de trigo poca para suas exportaes. At 1972-1973, a principal potncia do bloco socialista
havia importado somente pequenas quantidades de cereais norte-americanos. A quebra da safra sovitica
de 1971-1972 (causada por fatores climticos) levou o pas a subitamente adquirir 18 milhes de
toneladas de cereais dos EUA (i.e., todas as suas reservas de cereais), levando disparada dos preos
internacionais do gnero alimentcio. Em julho de 1972, o presidente Nixon anunciou o acordo com a
URSS visando concesso de US$ 750 milhes da CCC em financiamentos para os soviticos
importarem cereais norte-americanos pelos trs anos seguintes (Burbach & Flynn, 1982: 53-54).

35

Congresso, aliados ao de algumas companhias multinacionais que esperavam maiores


ganhos com a desregulao do mercado, pressionariam os programas de apoio renda e
s exportaes agrcolas a partir da dcada de 1960 (Burbach & Flynn, 1982: 51-52).
A dcada de 1970 foi marcada pela resposta de Washington s questes e
tenses relacionadas produo e comercializao agrcola. O secretrio de
Agricultura do governo Nixon anunciou ento a promoo de uma poltica combinaria
de eliminao de subsdios e maximizao de volumes e receitas de exportaes
agrcolas, o que exigiria a supresso dos estoques estatais e a abertura dos mercados
estrangeiros s vendas de produtores agrcolas norte-americanos. A desvalorizao do
dlar em 1971 trs anos aps o fim da sua conversibilidade automtica em ouro foi
uma das razes da expanso espetacular das exportaes agrcolas do pas entre 1972 e
1974. A crise de alimentos causada pela alta violenta de seus preos mundiais em 19731974 na esteira do primeiro choque do petrleo e da quebra de safra na URSS foi
outra razo para isso. A agricultura seria doravante encarada como trunfo dos EUA para
compensar o dficit comercial cronicamente criado pelos choques do petrleo. As
exportaes agrcolas do pas, aps as medidas adotadas pelo governo em favor da
penetrao de seus produtos no mercado externo, atingiriam o recorde de US$ 30
bilhes em 1979 (Ibidem: 44-45, 52-53).
Portanto, nas dcadas de 1960 e 1970, a Europa e os EUA acionavam ou
criavam novos instrumentos de interveno econmica a fim de garantirem a colocao
de seus produtos agrcolas em seus mercados domsticos e aumentarem a penetrao
deles nos mercados internacionais. Paralelamente, institua-se o novo sistema de
financiamento rural no Brasil, que impulsionou o adensamento tecnolgico da
agricultura nacional. Esse processo contou com a participao ativa de corporaes
multinacionais, que j traziam h algum tempo suas tcnicas e processos para a Amrica
Latina. Sua contribuio para o desenvolvimento local foi, porm, contraditria.
Na segunda metade do sculo XX, as grandes companhias agroindustriais dos
EUA localizaram a maior parte de suas subsidirias na Amrica Latina, onde seguiram
investindo nos ramos de fertilizantes qumicos, equipamentos mecnicos e
beneficiamento de alimentos.31 Tais firmas investiram em sistemas de irrigao e
construram linhas frreas, portos e rodovias. Contudo, no procuraram investir em
outros setores da economia regional (Ibidem: 99-100). A implantao de equipamentos
31

Exemplo disso o pesado investimento de empresas cerealferas norte-americanas no setor de


beneficiamento de soja no Brasil a partir de 1973 (Burbach & Flynn, 1982: 113-115).

36

e de infraestrutura aumentava a produtividade das economias nacionais, mas reforava


sobretudo o desempenho das prprias companhias estrangeiras, que acumulavam poder
econmico e poltico para apoiar a representao de seus interesses juntos aos governos
locais, comprometendo os esforos nacionais pela diversificao produtiva. Atuando em
sentido contrrio a objetivos de governos reformistas e diversificao da produo,
HPSUHVDVDJURLQGXVWULDLVWUDGX]LDPDDWLYLGDGHH[SRUWDGRUDQDFRQKHFLGDPDOGLomRGRV
UHFXUVRVQDWXUDLV
Na dcada de 1980, os Estados latino-americanos ainda se deparavam com
naes afluentes que empregavam recursos desiguais em benefcio de seus prprios
agricultores. Combalidos com a instabilidade financeira global e o profundo
endividamento externo, esses Estados enfrentaram a escassez de recursos fiscais e a
ineficcia de sua aplicao no incentivo produo. Alguns deles apostaram em
reformas nos sistemas financeiros e na correo de ineficincias das agncias pblicas
de crdito a partir de fins da dcada, produzindo mudanas em seus mercados
financeiros rurais que, no entanto, continuaram a apresentar problemas de eficcia e
eficincia, em detrimento sobretudo de produtores de baixa renda (Acevedo & Delgado,
2002: 4-14, 186-187).32 As mudanas efetivas no cenrio institucional dos sistemas
agrcolas da regio foram menores do que esperava ou aspirava a agenda de abertura das
economias locais executada pelos governos neoliberais.
Durante as reformas orientadas para o mercado dos anos 1980 e 1990, tais
sistemas de fomento eram acusados de estar a servio dos setores mais prsperos da
economia rural e de interesses polticos, frustrando o objetivo de favorecer pequenos
produtores. Crticas seriam dirigidas tambm s condies privilegiadas de crdito, que,
incompatveis com o custo de captao dos recursos emprestados, ameaavam a solidez
de bancos de fomento e ocasionavam sua maior dependncia em relao ao oramento
pblico.33 O avano da liberalizao financeira alterou os sistemas de crdito rural e

32

Segundo a Asociacin Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE), em


2001, 30 instituies financeiras de desenvolvimento mapeadas em 19 pases latino-americanos tinham
emprstimos ao setor agrcola avaliados em US$ 41,282 bilhes, dos quais 71,8% contratados no Brasil
(US$ 29,634 bilhes), 9,9% no Mxico (US$ 4,099 bilhes), 9,1% na Argentina (US$ 3,771 bilhes),
2,6% no Uruguai (US$ 1,078 bilho), 2,2% na Colmbia (US$ 0,928 bilho), 1,1% no Chile (US$ 0,441
bilho) e fraes muito menores nos outros 13 pases (Acevedo & Delgado, 2003: 168).
33
As polticas agrcolas na Amrica Latina apresentaram em geral as formas e os problemas seguintes:
taxas de juros controladas e amide negativas em termos reais; apoio exclusivo atividade agrcola, e no
ao conjunto da economia rural; falta de estmulo poupana rural; organizao de servios financeiros
custosos e deficientes; ingerncia poltica nas decises tcnicas; descontinuidade causada por diretrizes
de governo subordinadas aos ciclos da economia; pouca agilidade de instituies financeiras devido a

37

originou modelos novos de canalizao e distribuio de recursos para o setor. A


reduo da interveno do Estado na economia rural da regio seria promovida
mediante a desregulao das taxas de juros e da disponibilidade de recursos no sistema
financeiro, ou at mesmo da extino ou privatizao dos bancos de fomento (Acevedo
& Delgado, 2002: 1-2).
Pases latino-americanos que liquidaram ou privatizaram bancos pblicos de
fomento deixaram, via de regra, vazios institucionais onde o setor privado no assumiu
plenamente as funes outrora desempenhadas pelo Estado (Acevedo & Delgado, 2003:
167). O Brasil liquidou parte das agncias de apoio ao setor e, contudo, no emancipou
o agronegcio em relao ao Estado, provedor de recursos necessrios, muito embora
insuficientes, ainda nas dcadas de 1990 e 2000. A crtica s atividades dos bancos de
fomento agrcola no pode ignorar sua persistente importncia para os pases latinoamericanos.34
As reformas da PAC europeia ficariam, por sua vez, muito aqum do exigido
pelo regime multilateral de comrcio (Le Theule & Litvan, 1993). O mesmo ocorre hoje
ainda com a agricultura dos EUA, cujo Congresso ainda aprova periodicamente as Farm
Bills, prevendo a concesso de subsdios em grande escala para os produtores agrcolas
do pas, com destaque para o grande empresariado rural (Riedl, 2002; Assis et al.,
2005). Na Frana, estimativas da Comisso Europeia revelaram que 55% das
exploraes rurais captam 12% dos auxlios diretos, ao passo que, na extremidade
oposta da distribuio, 0,7% das exploraes recebe 6% daqueles auxlios (Chatellier,
2006: 10). Por seu turno, a nova poltica agrcola dos governos conservadores britnicos
a partir dos anos 1980 seria negociada com representantes dos grandes produtores rurais
e buscaria preservar o acesso privilegiado deles aos recursos distribudos pelo Estado
(Delorme, 2004: 84).
seu carter pblico ou sua dependncia em relao s conjunturas internacionais (Acevedo & Delgado,
2003: 165). Os trs primeiros problemas foram enfrentados no Brasil a partir de fins da dcada de 1980.
34
Entre esses pases, h os que contam com sistemas de financiamento agrcola e bancos especializados
no setor (Colmbia e Mxico) ou bancos multissetoriais (Brasil), pases que dispem de um banco
especializado que repassa recursos a bancos intermedirios (Venezuela) ou que emprestam diretamente
esses recursos (Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguai e Repblica Dominicana),
pases que tm apenas bancos multissetoriais de segunda linha, que repassam seus recursos a outros
agentes financeiros (Bolvia, Nigargua e, at h pouco tempo, Peru), e outros que dispem de bancos
multissetoriais com importantes carteiras de crdito rural (Argentina, Chile, Costa Rica e Uruguai). Este o
mais recente panorama da regio (Acevedo & Delgado, 2002: 4-14). Para Acevedo e Delgado (2003: 189191), das trs solues para a crise dos bancos de fomento nos anos 1990 (liquidao, privatizao ou
reestruturao com fortalecimento), caberia adotar a terceira, executada mediante a garantia de total
autonomia operacional e de gesto, que preservasse a instituio contra a interferncia de interesses
polticos e econmicos de poderosos grupos particulares.

38

Concluso
A reforma agrria esteve no centro da agenda de reformas que mobilizou os
principais atores polticos no Brasil na primeira metade da dcada de 1960. O clmax e a
catstrofe da agenda contra-hegemnica (alternativa) do desenvolvimento brasileiro
defrontaram-se em 1964. O conflito social e institucional travado pela definio dos
marcos legais referentes propriedade rural ps o governo e os grandes proprietrios
rurais em lados radicalmente opostos. A presso popular pela realizao da reforma
agrria, longe de ser a nica razo a explicar a queda de Goulart, foi uma das que
provocaram a dbcle do projeto de desenvolvimento defendido por vertentes
progressistas do pensamento nacional. No se trata de ignorar a importncia de aspectos
de natureza diversa, como o Plano Trienal, cujos efeitos econmicos e sociais com
seus provveis reflexos no processo poltico tiveram impacto especfico na conjuntura
e foram talvez subestimados nas anlises da crise. Tampouco de pode desconsiderar o
efeito de elementos institucionais sobre a estabilidade da Repblica de 1946.
Entretanto, a finalidade deste captulo foi ressaltar elementos do arsenal
intelectual que teve participao ativa no processo, e que, inspirando atores na tomada
relativamente (ao menos residualmente) autnoma de decises, influiu da direo e no
desfecho dos conflitos instalados no perodo. O referido arsenal correspondeu, por um
lado, descrena do receiturio clssico de desenvolvimento advogado pela ortodoxia
econmica e, por outro, crena na necessidade de modelos alternativos para a
realizao dos ideais de modernidade no Brasil e na Amrica Latina. No continente, foi
Prebisch quem introduziu a distino entre economias centrais e perifricas no sistema
capitalista internacional. Para ele, os pases perifricos teriam um crescimento
econmico limitado pela tendncia de seus mercados a restringir o progresso tcnico e o
processo de industrializao, cabendo ao Estado coordenar as foras capazes de vencer
tais restries. Com isso, criavam-se as bases intelectuais para a contestao poltica
das frmulas que apregoavam a convergncia dos pases subdesenvolvidos para os
PRGHORVinstitucionais exitososGRPXQGRFDSLWDOLVWD.
No Brasil, a contestao terica foi conduzida igualmente pelos estudiosos
vinculados ao ISEB. Mas ningum representou melhor a aposta na necessidade de
alternativas institucionais, e na possibilidade poltica de sua implantao para
impulsionar o desenvolvimento nacional, do que o representantes do pensamento

39

cepalino no Pas, Celso Furtado, que tambm participou diretamente do trabalho de


construo institucional durante sua trajetria poltica.
As teorias que propugnavam arranjos institucionais diferentes daqueles
exportados pelos pases centrais do sistema internacional apostavam, claro, na
viabilidade e na utilidade desses arranjos. Essa aposta esteve, naturalmente, por trs do
esforo em favor de sua concretizao. No por acaso, o princpio terico comum
quelas teorias a afirmao de uma institucionalidade particular no seio do bloco
capitalista tornou-se alvo dos maiores bombardeios ideolgicos nas dcadas de 1980
e 1990, que testemunharam a revanche do dogmatismo, incapaz de reconhecer
alternativas ao mundo bipolar da Guerra Fria e, aps 1991, supostamente inelutvel
monocultura institucional.
A era inaugurada pela queda do sistema internacional bipolar comeou marcada
pela hegemonia inconteste no apenas do capitalismo como tambm, em particular, do
modelo capitalista representado pelas economias de mercado liberais e pela
consequente adeso de muitos pases ao modelo com a realizao de reformas
orientadas para o mercado na Amrica Latina e em outros continentes. Certamente,
alm da integrao dos mercados de bens, servios e ativos financeiros, assistiu-se ento
jLQFRUSRUDomRQDTXHOHVSDtVHVGHWHFQRORJLDVLQVWLWXFLRQDLVHPFXMDFDSDFLGDGHGH
acelerar o desenvolvimento econmico diversos governos apostariam.
A parcial convergncia dos pases subdesenvolvidos para os padres econmicos
institucionais do capitalismo central no impediu que o estudo das VoC identificasse a
persistncia de peculiaridades em distintos pases e, especialmente, a funcionalidade
delas para a consecuo dos objetivos relacionados ao desenvolvimento econmico e
social. Diante disso, o determinismo institucional foi alvo de questionamentos eficazes
na defesa do pensamento no dogmtico sobre o tema.
Primeiro, ideias acerca da inevitabilidade da convergncia das diversas naes
SDUD D DGRomR GH PRGHORV LQVWLWXFLRQDLV H[LWRVRV no contexto da globalizao
cederam diante da bvia resistncia a esse malsinado vaticnio. Segundo, percebeu-se
que a uniformidade poderia concorrer para ineficincias de magnitude internacional.
Frustraram-se as expectativas da economia funcionalista de que as empresas de um
mesmo setor localizadas em pases diversos seriam obrigadas, em face do livre
FRPpUFLR D FRQYHUJLU SDUD D UHSURGXomR GDV PHOKRUHV SUiWLFDV best practices) de
seus concorrentes mundiais mais competitivos. Provocado pela busca de eficincia, o
isomorfismo seria, contudo, limitado pela existncia de arranjos institucionais
40

equivalentes em termos funcionais, pela valorizao de outros objetivos que no a


eficincia econmica como indicado pela contribuio de Becker (2007) ao estudo das
VoC ou pela resistncia de grupos de interesse. Eis o que, notoriamente, ocorreu com
a poltica de subsdios agrcolas nas naes desenvolvidas, que pressionaram pases em
desenvolvimento a convergirem para second best practices (Hollingsworth et al, 1994)
como ilustra o sistema de financiamento rural implantado no Brasil paralelamente s
polticas de apoio ao agribusiness europeu e norte-americano. A fora de polticas de
interveno na economia agrcola de pases centrais do sistema capitalista um fator
que, abordado no ltimo tpico deste captulo, no pode ser realisticamente ignorado
por qualquer modelagem institucional seriamente debatida.
Teorias no deterministas so de fundamental pertinncia nesse debate. A
qualificao de conceitos como o de complementaridade e path dependence necessria
por esse motivo. Na histria do Brasil entre as dcadas de 1960 e 1990, os fatos devem
ser entendidos luz dessa mesma preocupao. Retrospectivamente, pode-se no mnimo
indagar se a modalidade de reforma agrria pela qual pressionavam grupos sociais
radicais seria a nica possvel ou desejvel para um desenvolvimento econmico
inclusivo e acelerado. A reforma do artigo 141 da Constituio de 1946 idealizada
pelos grupos de esquerda foi viabilizada em 1965 no apenas por ser realizada sob os
auspcios de um governo de direita, como julgaria plausvel um analista como
Dahrendorf (1992). Ela foi patrocinada por grupos conservadores que, no entanto,
acreditavam na necessidade da transformao das estruturas agrrias, e que contaram
com o apoio de integrantes graduados do governo autoritrio. Assim, parece ter havido
alternativas ao confronto.
As evidncias histricas, assim como o citado estudo de Medina (1979),
apontaram na economia rural o que Wells (1977) identificou na economia industrial
brasileira. No houve, de fato, empecilhos intransponveis produtividade agrcola na
rgida e tradicional estrutura da propriedade rural. Inovaes tecnolgicas e
institucionais encarnadas na Revoluo Verde e no sistema de financiamento rural
criado em 1965, respectivamente superaram entraves produo agrcola que os
reformadores estruturalistas julgavam incompatveis com a continuidade do
crescimento econmico. Sob esse aspecto, o pensamento reformista e dualista pecou,
provavelmente, pela falta de imaginao terica.
A criao das instituies do crdito rural, como revelam os prximos captulos,
assegurou a modernizao do campo em bases sociais conservadoras. Em parte, ela
41

correspondeu reao adaptativa do Pas ao intervencionismo econmico de naes


desenvolvidas empenhadas na defesa de seus prprios interesses. Conforme a reflexo
no determinista acerca das alternativas institucionais disponveis at mesmo em
sociedades cujos governos gozam de menos graus de liberdade para influir no cenrio
domstico e internacional, cumpre indagar e investigar se o financiamento rural em
operao a partir dos anos 1960 seria, no perodo de redemocratizao, o mais
adequado aos objetivos econmicos do governo, de um lado, e a seus objetivos polticos
e sociais, de outro.
No regime autoritrio, o sistema de crdito rural pareceu responder a contento
aos objetivos do governo relativos atividade econmica e estabilidade poltica. Nos
anos 1990, o sistema pde ser adaptado para servir aos dois objetivos anteriores e
tambm ao interesse pblico expresso atravs da redemocratizao por maior
incluso econmica e social.

42

CAPTULO 2
A POLTICA AGRCOLA NO BRASIL: EVOLUO, RENOVAO E
RESULTADOS DO APOIO GOVERNAMENTAL
Introduo
O perodo que sucede ao ano de 1965 foi caracterizado pela operao do sistema
de financiamento que at hoje acolhe o essencial das polticas para o agronegcio no
Pas. Com o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), a poltica de crdito
subsidiado ao campo passaria a adquirir contornos institucionais mais ntidos, com
parmetros legais mais estveis e, sobretudo, com a destinao mais regular de recursos
aos diferentes setores da economia rural. At 1986, o sistema conheceu o pice e a crise
de sua operao. O novo aparato institucional sistematizou o apoio do governo
economia rural. O ganho mais evidente foi a estabilizao e o aumento inicial do aporte
de recursos para as suas atividades, alm de abundantes subsdios implcitos nas
operaes de crdito.1
nas dcadas de grande transformao do sistema, entretanto, que se
concentram as maiores preocupaes deste texto. Assim, o objeto principal das anlises
a seguir a poltica agrcola nos vinte anos compreendidos entre 1986 e 2006. Sero
destacados os dados quantitativos mais importantes do setor, assim como aqueles
atinentes ao apoio que recebeu do governo. A importncia e o resultado desse apoio o
que iremos salientar nas pginas abaixo.
2.1 - O processo de diversificao da poltica agrcola
O Brasil ocupou longamente posio peculiar no mercado internacional de caf,
pois detinha quase o monoplio de sua oferta mundial 80% dela em 1906 (Abreu e
Bevilaqua, 2000). Por outro lado, esta era sua mais importante commodity 67,2% do
valor das exportaes do Pas entre 1920 e 1929. Em virtude desse panorama e de
1

Pode-se conjecturar que algum dilema se apresentaria para o setor diante do novo sistema de crdito.
Poderia haver perdas (reais ou potenciais) grupos que outrora haviam se beneficiado de operaes ad hoc
de amparo ao setor. Teoricamente, uma vez compreendido no sistema, esse amparo seria mais
dificilmente alterado em funo das presses de atores econmicos com melhores canais de acesso s
autoridades pblicas. No se estuda essa hiptese, contudo, no espao deste trabalho.

43

variveis institucionais e polticas que no poderiam aqui ser identificadas


sinteticamente, o setor cafeeiro exercia, em mbito nacional, quase o monoplio da
poltica agrcola do governo federal. A economia poltica do Brasil da primeira metade
do sculo XX no pode ser compreendida seno a partir desse quadro marcado pelos
dois quase-monoplios do caf brasileiro.
As primeiras dcadas republicanas se notabilizaram por uma poltica econmica
intimamente associada poltica agrcola, e esta, por sua vez, foi essencialmente
dedicada a regular o setor cafeeiro em funo de interesses do governo, fossem eles
genuinamente pblicos ou ditados por ambies essencialmente privadas. A dissociao
entre a poltica econmica e a poltica cafeeira foi impulsionada afinal pela
diversificao das atividades produtivas domsticas, fenmeno que representou, a um s
tempo, causa e consequncia do protagonismo de atores privados e estatais dedicados
implementao de polticas alternativas de apoio a variados setores econmicos. Na
srie histrica disponvel com dados das exportaes totais e cafeeiras, vemos como foi
lenta a dissociao entre as contas externas e a cafeicultura o que fornece medida
aproximada da morosidade com que se deu a emancipao da poltica agrcola brasileira
em relao ao setor. 2
A partir de 1965, o Brasil testemunhou o declnio sistemtico da participao do
caf no valor de suas exportaes totais, processo que no resultou da queda no valor
das vendas do produto, mas da diversificao e expanso da pauta de exportaes. O
ano de 1964 compreende o marco inicial desse processo.
O governo militar concebeu um novo modelo de desenvolvimento para o Pas.
Na economia rural, isso decorreu da institucionalizao da poltica agrcola atravs do
SNCR. A principal razo da inovao institucional, como se viu, foi a inteno de
fornecer um volume suficiente e estvel de crdito para a atividade agrcola de acordo
com o ciclo produtivo que lhe peculiar. Alm disso, os objetivos dos programas
includos no sistema consistiam no aumento da produo e da produtividade do
agronegcio, com vistas, entre outras coisas, a industrializar o campo e fortalecer os
produtores, em especial os de pequeno e mdio porte (Brasil, 2010).
2

O histrico das articulaes polticas em torno da poltica econmica nas primeiras quatro dcadas
republicanas induz constatao de que, via de regra, os interesses cafeeiros estiveram no perodo
representados diretamente no Ministrio da Fazenda (Acselrad, 2004a: 106). O Ministrio da Agricultura,
Indstria e Comrcio (MAIC), criado somente com a chegada do fluminense Nilo Peanha Presidncia
da Repblica (1909), foi projeto que sofreu oito anos de sintomtica resistncia dos paulistas no
Congresso Nacional, onde foi sustentado por uma frao da classe dominante agrria estranha ao setor
cafeeiro e relegada a plano secundrio na poltica nacional (Mendona, 1998). 2 Para o conjunto da
economia rural, seriam implementadas novas polticas de maneira gradual, atravs do Banco do Brasil.

44

governo para a estimativa do crdito oferecido e reajustado sem que fossem computados
os gios aplicados aos preos de bens necessrios produo agrcola, elevando-se os
custos operacionais da atividade. J no segundo semestre de 1984, alm de no terem
mais crdito para custear 100% da produo, os produtores contrataram emprstimos
sujeitos correo monetria e a juros de 3% a.a. ainda uma taxa privilegiada luz
daquelas (ento bastante elevadas) cobradas no mercado.
Assim, a elevao dos custos financeiros e operacionais do setor fixados em
grande medida, respectivamente, por decises do governo e oligoplios industriais e
deficincias da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), aliadas perda do
poder aquisitivo da populao, levaram prejuzos e incertezas a muitos produtores, que
se descapitalizaram e perderam intenes e condies de realizar investimentos na
atividade agrcola (Buainain & Souza Filho, 1986: 66-7; 1989: 44).
O crdito rural de investimento j havia passado de relativa estagnao entre
1976 e 1979 para uma fase de declnio persistente a partir deste ltimo ano. J o crdito
de custeio retomou sua curva ascendente aps 1978, alcanou o seu pico em 1980 e
resistiu a cair at 1983. No fortuito que os dados da produo de gros grande parte
dela baseada em lavouras temporrias, cuja virtude no contexto de incertezas permitir
a fcil substituio de culturas tenham adquirido expresso crescente exatamente
nesse perodo. Os ganhos de produo foram registrados na regio Sul, sobretudo, e
secundariamente na regio Centro-Oeste. Entre 1981 e 1986, porm, a produo
agrcola do Sul enfrentaria flutuaes intensas, ao contrrio da recm-aberta fronteira no
Centro-Oeste, onde as colheitas de gros seguiram em firme ascenso.
Um dos fatores de maior peso na determinao da PDUFKD SDUD R 2HVWH QR
Brasil foi o avano da pesquisa agronmica, impulsionada pelos investimentos estatais
diretos em tecnologia. Em 1973, a sustentao do crescimento econmico acelerado
exigia a diversificao da pauta de exportaes do Pas, e o processo explosivo de
urbanizao dada a excluso da reforma agrria da agenda nacional tornava
imperioso o estmulo produtividade agrcola. Naquele ano, o governo federal criou a
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), cuja finalidade seria
desenvolver e difundir produtos e prticas agrcolas para o aumento da produtividade e
a adaptao de culturas s novas fronteiras agrcolas (Centro-Oeste, Norte e Nordeste).

47

Os ganhos de produtividade proporcionados pela alta dos investimentos no


campo e pelos avanos da pesquisa agronmica mundial e nacional at 1980 puseram
fim ao captulo da histria rural brasileira marcado pelo aumento da produo de tipo
mais extensivo do que intensivo. De 1978 a 1982, quando a produo nacional de gros
cresceu de 38 para 51 milhes de toneladas (+33,1%), a rea cultivada aumentou em
12,6% o equivalente a um ganho de produtividade de 18,2%. A quebra de safra de
1983 reduziu em -6,3% a produo, que, no entanto, cresceria 10% em 1984, e mais do
que isso (10,9%) em 1985.
Os avanos na produtividade agrcola no foram compartilhados por todas as
regies do Pas. Durante a dcada de 1980, os expressivos ganhos registrados no
Centro-Oeste (de cerca de 1,35 a cerca de 2,1 ton/ha), no Sul (de 1,65 a 2,0 ton/ha) e no
Sudeste (de 1,5 a 1,95 ton/ha) no foram acompanhados pelo Norte, cuja produtividade
ficou estagnada no perodo (entre cerca de 1,3 e 1,4 ton/ha), nem pelo Nordeste, onde o
indicador avanou em termos proporcionais (de 0,34 e cerca de 0,6 ton/ha), mas
manteve-se extremamente baixo na comparao com todas as regies anteriores,
sobretudo com as trs primeiras. As sinergias entre as economias rural e industrial no
se manifestaram nas reas mais distantes do eixo central do crescimento econmico.
Portanto, o agronegcio no resolveria suas questes regionais com a assimilao do
Centro-Oeste ao eixo dinmico da economia rural (ver captulos 5 e 6). Por outro lado,
esta ltima regio passaria a produzir mais do que o Sudeste a partir de 1987, como
demonstra o grfico 2.5.1.
A primeira metade da dcada de 1980 foi caracterizada pelo alcance de um
patamar de produo de gros estabilizado em torno de 50 milhes de toneladas (ver
grfico 2.1.3). A exceo ocorreu em 1984/85, quando a recuperao do cenrio externo
e o impacto positivo da PGPM que garantiu preos compensadores atividade
agrcola reanimaram os produtores, a ponto de gerar a expectativa de uma iminente
supersafra. A ortodoxia do Ministrio da Fazenda e sua orientao crescente para a
combate inflao uma vez realizado o ajuste externo levaram-no ento a lanar
mo da liberao de estoques oficiais para controlar a alta geral de preos (Buainain &
Souza Filho, 1986: 79).
As reformas do sistema de financiamento produo e a disposio frequente do
governo para conceder (poltica de preos mnimos) ou impor (poltica de estoques) aos
produtores rurais uma remunerao aqum do que necessitavam ou esperavam
ocasionaram conflitos abertos entre o governo e representantes do setor. Lideranas
49

UXUDOLVWDVDGRWDUDPSRURFDVLmRGRVHX$OHUWDGR&DPSRj1DomR  XPGLVFXUVR


DFHUFDGDIDOrQFLDGDDJURSHFXiULDQDFLRQDOHXPDSRVWXUDFRQWUiULD interveno do
Estado na economia, exceto quando destinada a prover maior apoio ao prprio setor
(Buainain & Souza Filho, 1989a: 45; Graziano da Silva, 1998: 42).5
Em 1986, o sucesso inicial do Plano Cruzado gerou expectativas cujo impacto na
agropecuria seria sentido somente no ano seguinte. O Plano aboliu a correo
monetria (i.e., eliminou a incerteza de reajustes das dvidas baseados na inflao),
congelou e tabelou os preos de insumos e mquinas agrcolas, manteve o poder
aquisitivo da populao (estmulo demanda) e, com o fim da indexao de aplicaes
financeiras, incentivou o investimento produtivo (estmulo oferta).6 O controle da
inflao levaria tambm recomposio dos depsitos vista no sistema bancrio.
Somados ao otimismo geral com o futuro da economia, esses fatores elevaram em 50%
o crdito rural em 1986, com alguns segmentos obtendo 100% de seu VBC financiado a
taxas privilegiadas de juros, a despeito do tamanho do produdor. Em 1987, o Pas
colheria uma supersafra que rompeu com o patamar de produo mantido desde o incio
da dcada (Buainain & Souza Filho, 1986: 83-84; 1989a: 38).
O Cruzado, cujo xito inicial est por trs dos resultados positivos de 1987 no
campo, tambm originou, quando constatado o seu fracasso nos primeiros meses
daquele ano, perdas e tenses entre os produtores e o governo. A demanda prevista nos
meses de otimismo de 1986 no se confirmou no ano seguinte, marcado pelo
descontrole do cenrio macroeconmico, por uma demanda em retrao e preos em
declnio. A mobilizao dos produtores rurais pela defesa de sua remunerao com a
reviso dos preos de garantia da PGPM venceu as resistncias do governo e resultou
em reajustes acima daqueles recomendados pela CFP (Ibidem: 42-44). A agricultura foi
ento reincorporada ao sistema geral de indexao com os reajustes do VBC e da
5

O discurso de lideranas ruralistas teria ignorado, em meio s mobilizaes de 1987, o fato de a maior
parte dos produtores ter obtido renda lquida positiva na comercializao da safra plantada em 1986,
resultado de transferncias governamentais de recursos financeiros. Segundo Buainain e Souza Filho
(1989a: 47-49), era notvel que a situao dos agricultores economicamente mais vulnerveis era
alardeada para pressionar o governo a conceder favores que, ao final, contemplavam sobretudo os grandes
HPpGLRSURGXWRUHVH[DWDPHQWHRVTXHSRGHULDPGLVSHQVDUWUDWDPHQWRHVSHFLDO
6
A ORTN foi substituda pela OTN, cujo valor nominal foi congelado por um ano. Proibiu-se toda
correo monetria em prazo menor que um ano, salvo para as cadernetas de poupanas e, de certo modo,
tambm para os salrios, passveis de ser reajustados pelo gatilho salarial. A exploso de consumo ento
verificada teria origens na forte expanso monetria, no deliberado aumento real dos salrios e na baixa
dos juros nominais (de fato, juros reais negativos), bem como no congelamento de preos defasados, na
queda do imposto de renda sobre pessoas fsicas e na liberao de uma demanda reprimida pela recesso
de anos recentes (Modiano, 1990).

50

PGPM, bem como dos encargos do crdito rural, atrelados s Obrigaes do Tesouro
Nacional (OTN). O governo comprometeu-se a no mais utilizar estoques pblicos para
reduzir os preos de alimentos no mercado (Buainain & Souza Filho, 1986: 49-51).
Doravante, o desafio da poltica agrcola seria reduzir suas despesas sem com isso
prostrar o setor. A renncia do Estado a intervir no mercado em momentos de alta dos
preos agrcolas e sua capacidade de amparar a comercializao nos perodos de
declnio desses preos teriam de confrontar, entretanto, o complexo desafio dos
imperativos da poltica macroeconmica e das presses polticas das organizaes
setoriais mobilizadas desde a dcada de 1980.
2.2 - Rumo semitransio da poltica agrcola
Em 1999, passados mais de dez anos desde o colapso do padro de
financiamento agrcola que impulsionou os negcios agrcolas nas dcadas anteriores, o
deputado federal ruralista Ronaldo Caiado (PFL-GO) lamentava ainda a menor
disponibilidade de montantes de recursos outrora privilegiados. O deputado avaliava
TXHQRVDQRVGH HELOK}HVGHGyODUHVILQDQFLDUDP DDJULFXOWXUDKRMH
recebemos apenas 7,8 bilhes de dlares. Imaginem a quantidade de pessoas que no
WLYHUDP DFHVVR DR FUpGLWR QHP j SROtWLFD GH JDUDQWLD GH SUHoR PtQLPR &$3$'5
4/08/1999).
As cifras correspondentes ao crdito nos anos 1970 eram privilegiadas quando
comparadas igualmente quelas do financiamento produo agrcola norte-americana
poca. Estimativas indicam que o valor total dos subsdios contidos nos programas
para a agropecuria nos EUA chegava a 6,8% da renda setorial em 1969 atravs dos
government farm programs, que excluam subsdios indiretos como os food stamps e as
isenes fiscais. J no Brasil, os subsdios creditcios destinados agropecuria em
1977 atingiriam 20,2% da renda setorial. Mais ainda, a vantagem dos produtores
brasileiros aumentava se computados os subsdios fiscais restritos nos EUA e comuns
no Brasil. Nos EUA, os juros dos financiamentos ao setor agrcola em nada diferiam
dos juros de mercado cobrados aos demais setores da economia, aspecto que, por si,
diferenciava o sistema brasileiro do norte-americano (Aidar & Perosa, 1981).

51

agronegcio. Entre os fatores mais determinantes para a crise do sistema de


financiamento rural, pode-se identificar um terceiro na segunda metade dos anos 1980.
Trata-se da iniciativa do governo de privar em definitivo o Banco do Brasil das funes
de banco central que ainda exercia.
Juntamente com a reforma do SNCR, a conta-movimento do BB foi extinta em
1986, na esteira do Plano Cruzado, como etapa da unificao oramentria conduzida
em fins da dcada. O banco foi ainda privado da funo de receber as disponibilidades
de caixa do Tesouro, que, por determinao da Constituio de 1988, passaram a ser
depositadas apenas no BC. A unificao oramentria promovida no perodo avanou
tambm com a criao das Operaes Oficiais de Crdito no Oramento Geral da
Unio, rubrica em que foram includas funes at ento da competncia do BB. Em
1991, a instituio perdeu, entre outras atribuies, a prerrogativa de recolhimento
exclusivo dos tributos arrecadados pelo governo federal (Vidotto, 2007).7
Entretanto, foi a acumulao de perdas de fontes privilegiadas e diversas de
recursos que aumentou mais o custo de captao do BB, s expensas do setor
econmico que mais dependia da instituio. O banco oficial continuaria a responder
pela maior parte dos emprstimos do SNCR concedidos a juros controlados. Mas sua
atividade estaria concentrada sobretudo no atendimento da demanda para o custeio e a
comercializao.8
A presso do empresariado rural se fez sentir publicamente em 1987, quando o
governo cedeu s demandas pela defesa do setor frente queda dos preos e contrao
do mercado no contexto de uma grande colheita. A comercializao da safra de 1988
beneficiou-se da vigncia de novas regras concedidas pelo governo. A renncia do
Estado a intervir nas exportaes com a imposio de cotas ou a tributao do embarque
de produtos cujos preos internacionais estivessem em alta foi decisiva para o aumento
7

Somente em 1995, aps a CPI do BB, o banco recuperou parte de seus crditos com o Tesouro oriundos
da equalizao de juros para a safra 1991/1992 (custos suportados pelo banco e no ressarcidos pelo
governo), de programas de irrigao, dos recm-extintos Instituto de Acar e do lcool (IAA) e Instituto
Brasileiro do Caf (IBC) e de outros rgos da administrao indireta (Vidotto, 2007: 7).
8
Como parte do sistema financeiro nacional, e mais ainda em razo de seu peso nesse setor da economia,
percebe-se que o Banco do Brasil se beneficiou da poltica de estabilizao aps 1994, bastante
dependente da sade do sistema bancrio, motivo pelo qual o governo Cardoso assegurou recursos e
apoio ao saneamento das empresas que o integravam. Como afirmou o deputado Jlio Redecker, aliado de
&DUGRVRQD&kPDUDGRV'HSXWDGRV>R@SUySULR%DQFRGR%UDVLOHUDXPEDQFRGHGHVHQYROYLPHQWRPDV
em determinada altura, foi catapultado para ser um banco comercial e disputar com o Bradesco, o
Unibanco, com todas as outras grandes casas bancrias que atuam no Pas. Perdemos um pouco da
FDSLODULGDGHGR%DQFRGR%UDVLOTXHVHPSUHHVWHYHDRODGRGRDJULFXOWRU   &APADR, 17/06/2004).
Ao mercantilizar instrumentos da poltica de desenvolvimento do Pas, o governo suspendeu parte da
contribuio que o BB fornecia ao agronegcio.

53

da produo naquele ano. Com a valorizao dos produtos, o setor privado assumiu
parte significativa da comercializao da safra, fenmeno que suscitou a expectativa de
TXHWDOYH]RVHWRUSXGHVVHGLVSHQVDURSDWHUQDOLVPRJRvernamental que lhe garantia o
ambiente de negcios privados sem risco (Carneiro & Buainain, 1989b: 77-78).
Entretanto, no se equivocou o prognstico da poca acerca da persistente
dependncia de recursos financeiros a taxas de juros privilegiadas no agronegcio. A
previso confirmou-se diante da incapacidade de os depsitos vista em bancos
privados responderem por essa demanda e da presso sobre o governo para que
oferecesse, alm dos subsdios implcitos no crdito, parcela dos prprios emprstimos
ao setor, em que pesem a crise financeira e as restries fiscais que desde a dcada de
1980 balizavam suas decises (Buainain & Souza Filho, 1986: 88).
O desajuste entre demandas e disponibilidades de recursos pblicos ensejou a
multiplicao das fontes pblicas e privadas de financiamento do agronegcio desde
ento. Ainda na segunda metade da dcada de 1980, criaram-se fontes a partir de
inovaes institucionais que decerto amenizaram as perdas lquidas registradas.
Incluem-se nesse rol a Poupana Rural (1987) cujos depsitos seriam canalizados, em
65% de seu montante total, para o SNCR e os fundos constitucionais do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste (1988), alm dos fundos de commodities, da captao de
recursos externos autorizada pelo BC e da criao dos Adiantamentos de Contratos de
Cambio (ACC), entre outros instrumentos (Gasques & Villa Verde, 1995).
O montante total de crdito liberado com recursos livres e controlados declinou,
todavia, at a segunda metade da dcada de 1990, tendncia em grande parte devida s
polticas de estabilizao de 1988 e 1989. A reforma do sistema na dcada de 1980,
quando os juros fixos do crdito rural deram lugar a juros ps-fixados em funo do
ndice geral de preos da economia, manteve o nvel privilegiado de custos financeiros
da agropecuria, que poderia ainda pagar encargos menores que os cobrados por
emprstimos tomados no mercado livre (Graziano da Silva, 1998: 51). Porm, as
limitadas disponibilidades do SNCR na dcada de 1990 e o racionamento (previsto no
MCR) destinado a garantir uma distribuio menos desigual do crdito a juros
controlados levou muitos produtores sobretudo os de maior porte a buscar
financiamentos a juros livremente contratados.
A abertura comercial executada de forma abrupta no governo Collor (19901992) tambm agravou, no princpio, as condies da atividade agrcola, ao contrrio do
que esperariam aqueles que apostavam da relao virtuosa entre o livre-comrcio e um
54

setor a que se atribuam as principais vantagens comparativas da economia brasileira


(ver grfico 2.2.4). A proteo comercial historicamente mantida pelo Estado
beneficiara no apenas o setor industrial domstico como tambm conquanto em
nveis menos significativos ramos da produo agrcola, com destaque para o trigo e
outros artigos. No contexto da abertura comercial, a maior competitividade de
produtores rurais de pases vizinhos como Argentina e Uruguai provocaria tenses e
perdas de mercado sentidas por gestores e beneficirios da poltica agrcola no Brasil
(Lopes, 2006). Outros atos do governo Collor para reduzir a interveno do Estado na
economia rural foram a dissoluo do BNCC, da Empresa Brasileira de Extenso Rural,
do IBC e do IAA, medidas cujo impacto refletiu-se rapidamente no setor.
Desde a primeira fase de reformas do SNCR, autoridades pblicas admitiam que
o dficit pblico exigiria o financiamento do agronegcio com maior seletividade e
distribuio prioritria de recursos pblicos para a agricultura familiar e o crdito de
investimento, cujos maiores prazos implicam maiores riscos e, portanto, maiores juros
no mercado (Gonalves et al., 2005: 67). Ao mesmo tempo, avanariam os instrumentos
que habilitavam empresrios rurais a captar mais recursos junto ao setor privado.
O desempenho destacado das commodities nos anos 1990 deveu-se parcialmente
sua facilidade para levantar financiamentos no setor privado. No entanto, essa
possibilidade tambm decorreu de avanos institucionais realizados a partir de meados
da dcada, sendo o principal deles a Cdula de Produto Rural (CPR), criada por lei de
1994 e emitida por produtores rurais com o aval de instituies bancrias para o
pagamento antecipado desses produtores. O pagamento era antecipado mediante
garantias de execuo do contrato em caso de violao por parte dos agricultores, suas
associaes ou cooperativas. Diversos ttulos privados foram criados e introduzidos no
mercado agrcola, papis cuja negociao pedia a regulamentao do governo
(Gonalves et al., op.cit.: 70-72, 75-76).9
No ano 2000, a criao da CPR financeira permitiu que, em lugar do produto
fsico, as instituies cobrassem em dinheiro, quando do vencimento do papel, o
pagamento do adiantamento recebido pelos produtores. Doravante, esses ttulos seriam
leiloados com freqncia pelo Banco do Brasil, que manteve, aqui tambm, uma
atuao estratgica no sistema. As inovaes institucionais no mercado privado de
9

Exemplos deles so o Certificado de Depsito Agropecurio (CDA), o Warrant Agropecurio (WA), o


Certificado de Direitos Creditrios do Agronegcio (CDCA), a Letra de Crdito do Agronegcio (LCA) e
o Certificado de Recebveis do Agronegcio (CRA).

55

de safras), a produtividade total seguiu avanando, embora desta vez em paralelo


expanso da rea total cultivada.
At atingir o ponto de inflexo da produo de gros na virada do sculo, o
agronegcio passou por transformaes que ultrapassam o advento das reformas do
SNCR. Sua trajetria na segunda metade da dcada de 1990 foi marcada no somente
pela abertura comercial como ainda pela abertura do Pas ao capital financeiro externo,
que se revelou um dos esteios da poltica de estabilizao da moeda. Nesse contexto,
uma histria quase extraoficial no campo do financiamento rural acabou por
consolidar um dos pilares do novo padro de captao de recursos para o setor agrcola.
Esse pilar consistiu no financiamento da produo pelas empresas localizadas fora das
propriedades rurais, mas integrantes da cadeia do agronegcio e da sua nova realidade
agroindustrial. A compreenso desse fato requer uma incurso na macroeconomia do
primeiro governo Cardoso (1995-1998).
2.3 - Cenrio macroeconmico: estabilizao com liberalizao
A dcada de 1990 herdou grande parte dos problemas da dcada anterior. A
persistncia do governo em aplicar pesados recursos na estratgia de substituio de
importaes fora um dos vetores a comprometer as finanas de um Estado virtualmente
incapaz de resistir s restries externas e enfrentar, paralelamente, a desordem
macroeconmica interna.
Um dos melhores retratos dessa persistncia e de suas implicaes para as contas
pblicas fornecido pelos dados que revelam a estatizao da dvida privada aps a
assuno do risco cambial de operaes de crdito no exterior afetadas pela
desvalorizao da moeda nacional em 1983 (Cruz, 1984: 58-9, 114 e 118). A partir
deste ano, podemos acompanhar a evoluo doravante divergente dos estoques da
dvida pblica e privada no Pas. Nos estertores do perodo de hegemonia da estratgia
nacional-desenvolvimentista, o esforo derradeiro empreendido para impulsionar a
atividade econmica transferiu ao Estado parte substantiva das dvidas cuja exploso
teria de outro modo onerado o setor privado.
A crise da dvida externa foi enfrentada com manobras na rea de poltica
econmica que pouco levaram em conta, e por vezes agravaram, o quadro domstico,
gradualmente marcado pela alta inflao. J vimos que a nfase no uso de instrumentos
de controle da demanda (na primeira metade da dcada de 1980) ou, ao contrrio, em
59

No Brasil, abertura para o capital externo foi um processo conduzido a partir


dos anos 1980 (Resoluo CMN n. 1.552/88), mas realmente impulsionado nos anos
1990 (Resoluo CMN 1.946/92; Circular 2.242/92; Carta Circular 2.259/92; Circular
2.677/96; Resoluo CMN 2.111/94; Circular 2.863/99). As contas de no residentes
em bancos brasileiros (CC5) e a prpria administrao de recursos de brasileiros foram
objeto de reformas tendo em vista a facilitao da remessa de recursos para o exterior.
Assim avanou a conversibilidade da conta de capital do balano de pagamentos
(Franco & Pinho Neto, 2004: 20-22, 31). A formao da taxa de cmbio teria uma
dinmica nova com o aumento da entrada e da mobilidade de capitais externos no Pas,
e as crises econmicas de 1999 e 2002 seriam parcialmente causadas por essa
integrao maior do Brasil ao sistema financeiro mundial (Sics, 2006: 366).
O controle definitivo da inflao no Brasil com o Plano Real (1994), que se
apoiou na experincia dos planos da dcada anterior, valeu-se tambm da liberalizao
do comrcio exterior e dos fluxos de capitais estrangeiros. O programa previu uma
reforma monetria e a mltipla ancoragem da nova unidade de valor. Entretanto, j em
1995, a dimenso cambial do plano teria antes o respaldo do prprio governo do que o
apoio de analistas da poltica econmica adotada.
A ncora cambial da nova moeda foi questionada aps o desastre vivido em
dezembro de 1994 pelo Mxico, cujo dficit em conta corrente foi precariamente
coberto sobretudo por financiamentos externos de curto prazo, e no tanto por aqueles
de longo prazo ou investimentos diretos. Analistas experientes alertaram o governo
brasileiro para a fragilidade de uma estabilizao por demais amparada na abertura
comercial e na valorizao do cmbio situaes que, conjugadas, levariam a saldos
comerciais e correntes negativos to arriscados quanto aqueles registrados na recente
experincia mexicana. Frente s taxas de inflao ainda vigentes, foram debalde
sugeridos o realismo cambial e um maior controle monetrio e fiscal (Simonsen, 1995;
Guimares, 1995; Pastore & Pinotti, 1995).
Assim como no Mxico, a expectativa do governo brasileiro em 1994 era que os
fundos estrangeiros garantiriam o necessrio influxo de capitais para o equilbrio das
contas externas. A suspeita dos fundos quanto a uma desvalorizao iminente da moeda
exportaes criou a dependncia de capitais de alta volatilidade, determinantes desde ento para a taxa de
cmbio. Criava-se a vulnerabilidade externa. O desajuste entre cmbio e inflao acarretou a
sobrevalorizao da moeda e um dficit nas transaes correntes que, altssimo e sem medidas de
correo oportunas, desencadeou a fuga de capitais e desembocou no socorro financeiro patrocinado
pelos EUA (Krugman, 1999).

61

poupana do pblico foram reduzidas, contudo, sem uma paralela delimitao do


compromisso dos governos com a proteo de investidores. O menor controle das
diversas modalidades de emprstimos fez com que estes se realizassem em condies
mais arriscadas. No entanto, a expectativa de muitos agentes tomadores e/ou
repassadores de recursos em face de seus vnculos com autoridades dos governos na
regio, segundo observadores crticos era que, diante de operaes com valores
elevados, a alternativa ao sucesso dos investimentos seria o colapso sistmico, exigindose a interveno do Estado em socorro das instituies em situao falimentar. Assim,
RVDQRVVHULDPPDUFDGRVSHODGLVVHPLQDomRGRULVFRPRUDORTXHVHUHSHWLXHP
certa medida nos mercados emergentes dos anos 1990, para onde os fundos estrangeiros
migraram em busca de mais elevadas taxas de juros. 11 O ingresso da moeda estrangeira
ampliava o crdito no apenas pela sua converso em moeda nacional, mas tambm
atravs do efeito multiplicador de emprstimos que retornavam ao sistema financeiro
sob a forma de novos depsitos (Krugman, 1999: 95-97, 117-122).12
Para Krugman (Ibidem   MRJRV VHPHOKDQWHV VH WUDYDYDP HP WRGRV RV
SDtVHV TXH HP EUHYH VHULDP HQJROIDGRV SHOD FULVH $VVLP IRL FRP D 7DLOkQGLD H D
Malsia. Anos depois, conquanto em condies diferentes, seria a vez do Brasil e da
Argentina sofrerem o impacto do dficit das contas externas em suas respectivas
polticas cambiais a servio da poltica de estabilizao nos dois pases. Na Tailndia,
o aumento das importaes causado pela prosperidade aliou-se depreciao da moeda
chinesa para minar o saldo na balana comercial do pas. A presso sobre o cmbio
venceria a capacidade do governo de manter o curso da poltica econmica, gerando a
convulso financeira que, subitamente, dissipou parte da prosperidade adquirida.
Em 1998, provocado pelo cmbio nominal relativamente inflexvel em uma
economia aberta ao comrcio internacional, o dficit brasileiro em conta corrente
finalmente levou brusca reverso dos saldos da conta de capitais. A volatilidade dos
fluxos internacionais de capitais acentuou-se at finalmente inverter sua direo e, ao
derrubar a confiana na capacidade do Brasil de honrar compromissos externos,
11

2 ULVFR PRUDO HVWi SUHVHQWH TXDQGR XPD SHVVRD WRPD GHFLV}HV WHQGR HP FRQWD TXH DV SRVVtYHLV
perdas correro conta de outrem do Estado e dos contribuintes, no caso dos riscos envolvidos nas
operaes de crdito com repasse de recursos estrangeiros (Krugman, 1999: 94-95).
12
Os excessos da entrada de recursos estrangeiros foram combatidos por governos que esterilizaram parte
desses recursos mediante a emisso de ttulos pblicos para a compra da moeda nacional em que haviam
se convertido aqueles recursos. O custo dessas operaes era alto, porm. Medida alternativa para
controlar a expanso do crdito seria a liberao do cmbio para que se valorizasse opo que, no
entanto, seria prejudicial s exportaes do pas, aumentando sua dependncia em relao aos saldos da
conta de capital para o equilbrio das contas externas (Ibidem: 119).

63

sancionar tais suspeitas com uma grave crise de balano de pagamentos e uma crise
cambial que solaparam as condies do governo de sustentar a poltica
macroeconmica.
Vimos que no faltavam alertas emitidos para o risco de reproduo da crise
mexicana no Brasil. Dificilmente a Amrica Latina enfrentaria o fenmeno do risco
moral em propores iguais s observadas nos pases asiticos. Contudo, a deliberada e
crescente conversibilidade da conta de capital no Brasil aumentara fortemente o influxo
de investimentos externos, cuja qualidade e cuja centralidade para a poltica de
estabilizao geravam inquietao. Afinal, a desregulamentao dos investimentos
externos reduzia a sua qualidade (com excessivo peso de capitais de curto prazo,
inclusive na dvida privada) e possibilitava sua maior volatilidade. Assumidos esses
riscos, eventuais choques externos a exemplo das crises mexicana, asitica e russa
poderiam ter impactos extraordinrios nas finanas do Pas, exigindo medidas urgentes
e mal estudadas, quando no simplesmente errticas.
Entretanto, uma salvaguarda permanecia em vigor no mbito da regulao
macroeconmica: as garantias governamentais oferecidas normalmente aos depsitos
bancrios pelo Banco Central e reafirmadas sobretudo no contexto da dependncia de
capitais externos. O prprio governo Cardoso, como se sabe, manteve um programa o
Proer destinado a garantir a solvncia de bancos nacionais. Com ele, reforara-se o
SDSHOWUDGLFLRQDOGHEDQFRGRVEDQFRVHHPSUHVWDGRUGH~OWLPDLQVWkQFLDH[HUFLGRSHOR
BC do sistema financeiro. Tratava-se de evitar a todo custo o risco sistmico. O risco
moral, contudo, certamente agravou-se com provveis apostas na inevitabilidade da
interveno emergencial do Estado.13 Taxativamente, Krugman (1999: 135) sentenciou
D H[SHULrQFLD GH OLEHUDOL]DomR HFRQ{PLFD GRV SDtVHV DVLiWLFRV DR DILUPDU TXH VXD
vulnerabilidade aumentou em parte como conseqncia da abertura dos seus mercados
financeiros pelo fato de, na verdade, se tornarem melhores economias de mercado
  (P FHUWD PHGLGD D DYDOLDomR SRGHULD VH HVWHQGHU DR FDVR EUDVLOHLUR 1HOH DV
apostas pessimistas do mercado financeiro internacional foram pagas pelo governo com
taxas de juros cada vez mais altas em 1995 e 1997 e sem a reforma cambial necessria

13

Na prtica, a agenda neoliberal no descartava a interveno do Estado na economia, desde que se


GHVWLQDVVH j SURWHomR GR VLVWHPD leia-se, do sistema monetrio e financeiro e que tivesse carter
emergencial. Poder-se-LDGL]HUTXHHODLGHDOL]DYDR(VWDGR-ERPEHLUR

64

inverso das posies dos capitais de curto prazo e das vendas externas na composio
do influxo de divisas.14
At 1999, o problema da insuficincia de recursos do SNCR de que se
queixava o empresariado rural nos fruns em que discutia e negociava com as
autoridades econmicas seria contornado pelos prprios produtores dentro do setor
privado em virtude da prpria valorizao real do cmbio, em que pese o impacto
claramente negativo do regime cambial nas exportaes agrcolas. O financiamento
suplementar foi obtido mediante uma estratgia arriscada, embora resultante da
explorao virtuosa dos vnculos da produo agrcola com firmas da cadeia do
agronegcio.15 Trata-se da dolarizao da dvida agrcola, processo em que o risco
moral teve certamente um papel.
2.4 - Estratgias do agronegcio no cenrio da liberalizao econmica
No perodo de 1995 a 2006, foram trs as fontes de capital da agropecuria: i) a
poupana dos prprios produtores, ii) o crdito controlado pelo governo e iii) os
recursos livres emprestados pelo sistema financeiro (registrados no SNCR juntamente
com aqueles a juros controlados) e pelas firmas da cadeia do agronegcio. Sabe-se que
cada uma dessas fontes respondeu por cerca de 1/3 dos recursos que financiariam o
setor a cada ano agrcola (CAPADR, 31/08/2005).16 Na terceira fonte mencionada, a
14

A dbcle da ncora cambial do Plano Real culminou em quatro surpreendentes dias. Em 15 de janeiro
de 1999, a permisso do BC para a flutuao do cmbio gera uma depreciao da moeda de apenas 10% e
uma euforia inesperada e admirvel na Bolsa de Valores. Nos dias 16 e 17, a consulta do governo
Cardoso s autoridades econmicas de Washington reitera a recomendao de medidas ortodoxas para a
estabilizao monetria. No dia 18, o governo brasileiro eleva sua taxa bsica de juros e, com isso,
derruba o mercado e a cotao da moeda, detonDQGRDFULVH  >3@RUTXHSHORPHQRVQmRHVSHUDUXQV
SRXFRV GLDV SDUD DQDOLVDU D HIHWLYD QHFHVVLGDGH GHVVD PHGLGD" pergunta Krugman (1999: 191-192).
Para este (Ibidem: 193), Cardoso agiu exatamente como orientaram os EUA e o FMI, e novamente uma
HFRQRPLDVHJXLXRVSODQRVGH:DVKLQJWRQHIRLUHFRPSHQVDGDFRPDFDWiVWURIH$LQGDQDRSLQLmRGH
Krugman (Ibidem: 210), o presidente brasileiro rejeitou a centralizao das operaes com moeda
HVWUDQJHLUD SDUD R FRQWUROH GH FDSLWDLV LQVLVWLQGR HP TXH D sua imposio equivaleria desistncia do
%UDVLOGHDOJXPGLDVHWUDQVIRUPDUHPSDtVGHSULPHLUDFODVVH&RPRMXOJRXRHFRQRPLVWDFRPEDVHHP
princpios de tica pblica e na experincia real da sequncia temporal lgica dos regimes de regulao,
RRUJXOKRpXPOX[RIRUDGHQRVVRDOFDQFHHVHR%UDVLOQHFHVVLWDUGHFRQWUROHVGHFDSLWDLVTXHDVVLP
VHMDDILQDODPDLRULDGRVSUySULRVSDtVHVGHSULPHLUDFODVVHPDQWLYHUDPFRQWUROHVGHFDSLWDLVGXUDQWH
uma gerao, aps a Segunda guerra Mundial; se tornaram prsperos e ento se abriram para o livre
PRYLPHQWRGHFDSLWDLVHQmRRFRQWUiULR .UXJPDQ 
15
Getlio Pernambuco, representante da CNA (CAPR, 06/04/1999). Alm da crtica escassez de
recursos, eram recorrentes s crticas de lderes ruralistas incapacidade do Brasil de superar a marca de
80 milhes de toneladas de gros produzidos na dcada de 1990.
16
Na safra 2005/2006, por exemplo, essa foi regra. No total do crdito controlado fornecido aos
produtores, o Banco do Brasil manteve elevada participao sendo geralmente responsvel por um
percentual de 50% a 60% daquele crdito, segundo um representante do banco (CAPADR, 31/08/2005).

65

participao direta do sistema financeiro manteve-se pequena. Destacou-se, em


contrapartida, o papel de parceiros dos produtores rurais no seu financiamento
principal novidade que alterou a situao do crdito rural a partir da dcada de 1990.
O setor financeiro dos anos 1990 vis--vis o das dcadas anteriores ameaou
IHFKDUDVSRUWDVDRVSURGXWRUHVUXUDLV$IRUDVXDWtSLFDDYHUVmRDRVHOHYDGRVULVFRVGD
aplicao de recursos na agricultura, a expanso de seus depsitos vista no contexto de
uma inflao controlada ficaria limitada pela alta sistemtica dos juros combinada
relativa escassez de oportunidades de lucro na produo para um mercado interno com a
demanda reprimida.17 Penalizava ainda os produtores rurais um terceiro fator: o passado
recente de seu relacionamento com o sistema bancrio.
Em fins da dcada de 1980, a oscilao vertiginosa da inflao, a vigncia de
taxas de juros ps-fixadas e indexadas a um ou mais ndices desestabilizou as dvidas
agrcolas at que seus estoques acabassem por atingir nveis capazes de levar os dois
lados do balco credores e devedores a controvrsias judiciais e polticas. A
Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI do Endividamento Agrcola) instalada
no Congresso Nacional na primeira metade da dcada de 1990 e concluda em janeiro
de 1994 resultou desse impasse (Senado Federal, 1994).
A inadimplncia elevada da agricultura, que penalizava o sistema financeiro e
sobretudo o BB (principal agente do SNCR), foi introduzida assim na pauta das
discusses entre o setor e os governos. No governo Cardoso, repetiram-se as situaes
em que a dvida agrcola foi renegociada sob a presso poltica de empresrios do setor
e de representantes seus no Legislativo, mas igualmente em funo das limitaes de
crdito (escassez de volume, mais grave na alta inflao, e juros elevados, causados pela
poltica de combate inflao) e da lentido com que se constitua um modelo
alternativo de financiamento setorial.
O auge do processo de renegociaes da dvida se verificou em novembro de
1995, com a aprovao da Lei Federal 9.138, que autorizou a securitizao do passivo,
convertendo os contratos dos produtores com o sistema financeiro em ttulos privados
detidos pelo Tesouro Nacional, que se tornava o credor de cada um daqueles que
17

Pode-se mencionar outro problema especfico da economia rural (parte dela situada distncia dos
centros urbanos) no contexto das polticas orientadas para o mercado. O deputado Valdir Collato, um dos
principais represenWDQWHV GR VHWRU QR &RQJUHVVR 1DFLRQDO DILUPRX FHUWD YH] TXH XP >H@VWXGR GH XPD
entidade brasileira mostra que cerca de 31% dos municpios brasileiros no tm agncia bancria mais
de 1.700 municpios; que a privatizao dos bancos est fazendo com que esses bancos se retirem das
pequenas comunidades comunidades do interior, da produo, reas agrcolas; e que vamos ficar sem
VLVWHPD ILQDQFHLUR FRQFHQWUDQGR D UHQGD GRV JUDQGHV PXQLFtSLRV UHWLUDQGR D SRXSDQoD GRV SHTXHQRV
[grifo meu] (CAPR, 06/04/1999).

66

tivessem dvidas de at R$ 200 mil. O ano registrou a primeira safra nacional de gros
na faixa das 80 milhes de toneladas. A oferta, induzida pela euforia do ano anterior,
encontrou em 1995 uma demanda contrada pela alta dos juros promovida pelo BC. O
governo recusou-se a sustentar os preos agrcolas com os instrumentos da poltica de
comercializao, ocasionando a queda da renda dos produtores, que se viram em piores
condies para quitar suas dvidas. Originou-se a a presso pela aprovao da Lei da
Securitizao (9.138).18
Relatos de personagens que viveram o perodo sugerem que a securitizao
imposta ao governo pela representao ruralista no Congresso no transcorreria nos
moldes recomendados pela CPMI do Endividamento Agrcola, pois ela exigiria a
confisso de dvidas com diversos acrscimos nelas embutidos, cobrados pelos bancos
luz de caractersticas dos contratos de crdito firmados no perodo da alta inflao. O
poder de barganha do sistema bancrio, por sua vez, imps-se no momento em que os
produtores teriam sido pressionados a assinar os compromissos com a securitizao, sob
pena de no terem acesso ao crdito rural no ano agrcola prestes a se iniciar. A
confisso de dvidas e a sua posterior contestao poltica foram a tnica do processo de
readmisso de devedores ao SNCR.19 Assim, em pouco tempo o setor voltaria a
acumular dbitos, e voltariam cena as lideranas ruralistas.
A parcela maior da dvida agrcola privada nacional era formada pelo passivo de
grandes devedores, que, em 1998, levaram o governo federal a sancionar o Programa
Especial de Saneamento de Ativos (PESA), pelo qual as dvidas agrcolas de valor
superior a R$ 200 mil e contradas antes de 1995 seriam tambm securitizadas. A
operao se repetiu com os dbitos de cooperativas rurais, atravs do Programa de
Revitalizao de Cooperativas de Produo Agropecuria (Recoop), no mesmo ano do
PESA (Gasques et al., 2006).
Dvidas avaliadas em R$ 24 bilhes foram assim reprogramadas por meio de
cinco medidas. A securitizao, realizada em fins de 1995, beneficiou muturios com
contratos de valores limitados a no mximo R$ 200 mil, os quais, somados, foram
avaliados em R$ 8,1 bilhes. O PESA, de fevereiro de 1998, reviu contratos avaliados
em R$ 8,5 bilhes, algo prximo de 105% do valor repactuado pela securitizao a
qual fora realizada em prol de produtores de porte menor e numericamente muito mais
18

Dejandir Dalpasquale, representante da OCB (CAPR, 6/04/1999).


Ver, por exemplo, relatos de Ronaldo Caiado (CAPR, 18/03/1999) e Ana Maria Sartori (CAPR,
6/04/1999).
19

67

expressivos. O Recoop afetou crditos avaliados em R$ 3 bilhes a maior parte deles


renegociados para a promoo de novos investimentos. No mesmo ano, seriam ainda
renegociadas dvidas de R$ 4,5 bilhes, no total, amparadas pelos fundos
constitucionais do Centro-Oeste (FCO), do Norte (FNO) e do Nordeste (FNE).20
A repactuao de grandes volumes da dvida agrcola reabriu as portas do sistema
financeiro privado para os produtores at ento inadimplentes. Mais do que isso,
motivou o plantio de uma safra que, colhida em 1999, voltou a superar o patamar de 80
milhes de toneladas, desta vez batendo o recorde de 1995. Desta vez, a crise iria
solapar as finanas pblicas que ainda se recuperavam dos problemas criados na dcada
anterior, e daria luz o cmbio flutuante e o sistema de metas de inflao.
Causada pela dbcle da poltica de liberalizao de Cardoso em meio
instabilidade do cenrio econmico internacional e aos desacertos da reao a este
cenrio por parte do Estado, a crise brasileira imps severas restries financeiras ao
governo e ao conjunto da economia. A atitude inicial do governo seria aumentar a carga
tributria e conter as despesas pblicas, ainda mais concentradas no servio de uma
dvida externa cujo refinanciamento levara o governo a index-la ao dlar. O choque
nas finanas pblicas e privadas levou o Pas recesso, exigindo sacrifcios por parte
do Estado e da populao. Entre os produtores rurais, todavia, a queda dos rendimentos
seria enfrentada de outra maneira.
O episdio mais significativo no histrico das relaes entre o governo Cardoso e
os grupos frente do segmento empresarial do campo foi provavelmente o conflito,
registrado naquele ano, entre governo e lderes setoriais. Tratava-se de mais um embate
por uma nova rodada de repactuao de dbitos, origem de subsdios extraordinrios aos
devedores do SNCR.
Em dezembro, o conflito encerrava-se com parte das demandas do setor atendida.
Produtores com dvidas de at R$ 200 mil seriam beneficiados com descontos por meio
de medida provisria convertida em lei j no mesmo ano. O ministro da Fazenda, Pedro
Malan, destacou que, de acordo com a estrutura da dvida agrcola no Pas, 90% dos
contratos renegociados em 1999 tinham valor de at R$ 50 mil (i.e., somente 10% dos
contratos eram avaliados cada um entre R$ 50 e R$ 200 mil). Segundo ele, o custo
fiscal das operaes de repactuao de 1995 at aquela ocasio chegava a R$ 4,4
bilhes dos quais somente o PESA absorvera 1,75 bilho. Essa havia sido at ento,

20

Ministro Pedro S. Malan (CAPR, 09/12/1999).

68

segundo Malan, a contribuio do governo Cardoso para o setor agropecurio atravs de


dbitos renegociados.
A crise de 1999 instalou um quadro bastante desfavorvel para o setor. A crise
de demanda no mercado internacional derrubara os preos de commodities desde 1998,
quando da crise externa da Rssia. No Brasil, a reao do governo crise de confiana
dos investidores estrangeiros consistiu na adoo de medidas pr-cclicas na rea fiscal
e monetria, minando ainda mais a demanda e, alm disso, a oferta de subsdios
pblicos e financiamentos privados ao setor produtivo. A elevao dos juros impediria o
setor produtivo especialmente o exportador de se beneficiar de uma razovel
depreciao cambial, revertida em parte com o esforo adicional para reconquistar a
confiana dos capitais estrangeiros.
Porm, a depreciao do cmbio desta vez teria efeitos contraditrios no setor
agroexportador. A economia rural brasileira caracterizava-se h tempos pela menor
auto-suficincia em matrias-primas e pelo baixo ndice de nacionalizao de
componentes que formam seus custos. Assim como o setor industrial brasileiro, que
opera em grande parte como hub dos fluxos comerciais no mercado mundial, depois das
ltimas vagas de modernizao setorial, a agropecuria tambm apresentaria forte
dependncia de componentes importados em 1999 fabricados no exterior ou, quando
no Brasil, dependentes de matrias-primas adquiridas no mercado internacional. Assim,
bilhes de dlares se converteram em crdito privado para a produo agropecuria
nacional at 1999. Com efeito, o setor endividara-se diretamente em dlar.21
21

Palco de um conflito que fornece dados pertinentes sobre a relao entre o Estado e os interesses
ruralistas, a crise agrcola de 1999 teve, paralelamente crise dos modelos macroeconmicos neoliberais
no mundo e no Brasil, razes tambm na microeconomia ditadas, porm, pela poltica macro. Essas
UDt]HVIRUDPFULWLFDPHQWHUHFRQKHFLGDVSRUUHSUHVHQWDQWHVGD&1$QD&RPLVVmRGH$JULFXOWXUD[C]omo
ficou bem demonstrada a questo do endividamento em dlar, o caso brasileiro decorre justamente da
insuficincia de fontes de recursos creditcios dentro do Sistema Financeiro Nacional para atender
demanda do setor rural brasileiro. (...) E dependemos das empresas [para obter o repasse de recursos
externos]. (...) [O] mercado internacional para os produtos agrcolas, de modo geral, no s para soja,
como tambm para o milho e outros produtos que o Brasil, eventualmente, possa exportar, est caindo de
preo. Hoje, a soja tem o menor preo no mercado internacional dos ltimos 25 anos. Produtos que so
muito importantes na pauta das exportaes brasileiras tambm caram com a desvalorizao cambial e
tambm por conta da crise financeira internacional. (...) [C]om insumos indexados em dlar e com os
preos internacionais com expectativas ainda de queda para o prximo ano, teremos um colapso interno
muito grande com a renda dos produtores>JULIRVPHXV@ *HW~OLR3HUQDPEXFR&$35 8P
VHJXQGRUHSUHVHQWDQWHGD&1$IDULDVHXSUySULRMXOJDPHQWRDFHUFDGRVFRQWUDWRVGRODUL]DGRV*RVWDULD
de ressaltar tambm que esses contratos so feitos da forma mais estranha possvel. Estivemos
analisando, Sr. Presidente: h nota fiscal emitida em dlar; h nota fiscal emitida em real, com contrato
em dlar; existe contrato de crdito rural em dlar >JULIRV PHXV@ /XFLDQR 0DUFRV &DUYDOKR &$35
  1D ppoca das contrataes das safras (...), dizia-se que na rea rural h dois mundos: o
mundo do crdito oficial e o da busca de dinheiro no mercado. E a onde est o grande desastre da
agricultura, porque quando se ia buscar dinheiro no mercado, falava-se o seguinte: para a soja d para

69

A escassez de recursos no SNCR j levava ento diversos produtores rurais a


realizar um mix de financiamentos, parte deles obtidos no sistema oficial, parte deles
acertado diretamente com parceiros do agronegcio, amide envolvidos com a
importao de insumos ou a sua revenda interna. Revendas tomavam igualmente
crditos junto s indstrias. Os produtores rurais passariam, por sua vez, a se
comprometer com crditos atrelados ao dlar oferecidos por fornecedores de insumos.
A dependncia em relao ao influxo de capitais estrangeiros, que se estabeleceu assim
no setor agrcola, tornara a desvalorizao cambial temerria para a agricultura
empresarial de exportao. Ela acabaria por minar as finanas do setor em 1999, quando
muitos produtores se viram s voltas com dvidas vinculadas ao dlar o qual se
apreciara ante o real desde o colapso da poltica cambial em janeiro.22 A crise tornavase pior na medida em que os preos dos insumos importados e revendidos no Brasil
teriam preos menos flexveis que os da agricultura, derrubados pela crise da demanda
interna e externa.23
No mix de financiamentos rurais, os recursos contratados so diversamente
passveis de renegociao conforme a sua fonte. Em 1999, como normalmente ocorre,
os produtores rurais tinham dvidas a saldar com o sistema financeiro pblico e privado,
e no apenas com seus fornecedores no mercado. As dvidas contradas com estes
ltimos, porm, no deveriam ser objeto de reviso na opinio de representantes do
setor, que julgavam mais apropriada a repactuao dos dbitos no SNCR (ver Captulo
6). Assim, embora a ameaa de descapitalizao dos produtores viesse de seu
endividamento em dlar junto a seus fornecedores, as presses do setor se concentraram
buscar dinheiro no mercado em dlar, porque se vende soja em dlar, e vai uma pela outra (QmRGHX
[grifos meus] (Valdir Collato, CAPR, 6/04/1999). O autor desta ltima declarao diria que grande parte
dos emprstimos parD D VDIUD HVWi LQGH[DGD HP GyODU RX p IHLWD HP GyODU embora proibido pela
legislao5HSUHVHQWDQWHGD2&%GDULDRVHJXLQWHGHSRLPHQWR2UDRDJULFXOWRUQmRUHFHEHGLQKHLUR
do Governo, no dispe de emprstimos no banco, e quando vai ao banco buscar dinheiro se depara com
a burocracia, algo que no s enoja, mas enerva, que joga o produtor para fora da instituio financeira.
( SDUD RQGH YDL R DJULFXOWRU" 3DUD RQGH H[LVWHP UHFXUVRV (OH SHQVD 2 GyODU HVWi HVWDELOL]DGR
portanto esse o recurso que tHQKR QHVWH PRPHQWR >JULIRV PHXV@ 'HMDQGLU 'DOSDVTXDOH &$35
6/04/1999).
22
Cornlio Rossi (CAPR, 06/04/1999); Getlio Pernambuco (CAPR, 6/04/1999). Algo semelhante
DFRQWHFHUD SDUWLFXODUPHQWH FRP DV FRRSHUDWLYDV VHJXQGR XPD OLGHUDQoD UXUDOLVWD   [N]a rea das
cooperativas a situao tambm muito complicada, porque quando no houve um financiamento dos
bancos, no tinha crdito oficial, a maioria das cooperativas passou a financiar as safras. Mas esses
financiamentos das cooperativas j vinham de um outro emprstimo, talvez em dlar, talvez em
adiantamento de produo ou outra operao que as cooperativas repassaram para os agricultores. E como
o agricultor no teve como pagar esse conta, ficou para a cooperativa pagar, e ela, no tendo condies de
faz-lo, tambm se encontra numa situao muito difcil. Por isso esta Casa acabou criando o RECOOP
 UHODWD9DOGLU&ROODWR &$35 
23
Dejandir Dalpasquale (CAPR, 06/04/1999). A diferente elasticidade dos preos em relao demanda
nos setores agrcola e industrial foi uma fonte de tenses entre os elos do agronegcio na ocasio.

70

no governo por uma nova rodada de repactuaes de contratos vigentes no sistema


oficial. O cenrio remete questo do risco abordada no item anterior.
complexo definir o grau de risco moral envolvido nas transaes bancrias por
conta das garantias oferecidas pelo governo frente volatilidade dos saldos na conta de
capital aps a desregulamentao financeira. Entretanto, pode-se imaginar em face das
recentes experincias de intercesso do governo Cardoso em favor de devedores do
SNCR, de um lado, e da qualidade das transaes a crdito entre produtores rurais e
distribuidoras de insumos agrcolas, de outro que havia crescente e significativo risco
moral no financiamento captado por agricultores junto ao setor produtivo. A hiptese
ganha fora quando se considera que a crise brasileira se desenhava j no segundo
semestre de 1998, durante o preparo da safra colhida em 1999.
A virtude comum a todas as mobilizaes pela renegociao de grandes dvidas
agrcolas o fato de que viabilizam o retorno dos produtores ao sistema financeiro
formal. Descapitalizados e premidos por obrigaes pesadas com seus fornecedores,
muitos agricultores simplesmente deixariam de honrar seus compromissos no SNCR
de modo que a renegociao destes ltimos garantiria o pagamento devido s
distribuidoras. Assim, ao arrancar subsdios extraordinrios ao governo, o agronegcio
poderia novamente impulsionar a produo nacional de gros na dcada subsequente.
A discusso em torno da necessidade desses subsdios para o progresso do setor
demasiado complexa para ser desenvolvida nessas pginas. Contudo, o desempenho
do agronegcio brasileiro no o mercado internacional, o mais competitivo dos cenrios
reais, fornece algumas impresses pertinentes sobre a dependncia do setor reiterada,
ainda que retrada na dcada de 1990 em relao poltica de subsdios inerentes ao
crdito a juros controlados pela regulamentao estatal. Antes disso, vale ainda observar
a dinmica do setor dentro do Pas, para que se identifiquem as reas que realmente
estabeleceram a ponte entre os incentivos governamentais e a multiplicao da produo
agropecuria.
2.5 - Consolidao do novo domnio territorial do agronegcio
Quando desagregados por regio, os dados da produo nacional de gros de
1987 a 2006 revelam a persistente primazia da agricultura do Sul, mas sua quase
ultrapassagem pela produo do Centro-Oeste, que superou definitivamente a

71

No Par, sobretudo, e nos demais estados amaznicos, de Rondnia ao


Maranho, destaca-se o aumento da rea explorada nos estabelecimentos agropecurios,
processo foi relativamente mais forte entre 1995 e 2006. Os mapas 3.2 e 3.3 mostram
que no Par, onde foi maior a expanso da rea utilizada na regio amaznica, essa
expanso ocorreu em proveito tambm da lavoura, mas sobretudo da pecuria. Em
Rodnia e no Maranho, a pecuria foi a principal responsvel na comparao com
outros estados por esse processo de expanso, acelerado depois de 1995.
Os mapas 2.4 informam sobre a mecanizao do campo no Brasil. Nota-se que
o processo caracterizou principalmente o Centro-Sul do Pas desde 1970, com destaque
para os estados do Sul, So Paulo, Minas Gerais e o antigo Mato Grosso. No perodo de
1995 a 2006, a mecanizao manteve-se acelerada no Rio Grande do Sul e no atual
estado do Mato Grosso, e ganhou impulso nos estados amaznicos situados na fronteira
agrcola, de Rodnia ao Maranho.
Conclui-se que a mecanizao atingiu principalmente as grandes reas agrcolas
do Pas nos ltimos 40 anos, sendo forte ainda no extremo sul e na potncia rural
estadual emergente, Mato Grosso. Na comparao interestadual, a lavoura ampliou sua
rea de incidncia do Sul e Sudeste para abranger igualmente o Centro-Oeste, enquanto
a pecuria (ao menos na sua modalidade extensiva) migrou das duas primeiras regies
(onde a rea se reduz) para o atual Mato Grosso e a Amaznia Legal. No perodo, o
Nordeste praticamente repousa margem dessa narrativa de transformao de nossa
geografia rural.
Os estados da Bahia e do Maranho localizados na fronteira com o serrado e
com a Amaznia, respectivamente so, acompanhados em menor grau pelo Piau,
aqueles que mais claramente fogem tendncia de inrcia regional. Aparentemente, eles
experimentam um processo de recolonizao endgena, cujo ponto de partida est nas
regies Centro-Oeste e Norte, e que logicamente se observa sobretudo nos anos mais
recentes. O processo teve reflexos nas fronteiras da regio Nordeste, onde a
mecanizao registra alguma importncia relativa mais recentemente. Nos mapas 2.2.2,
2.3.1 e 2.4.2, h uma ntida gradao da fronteira regional (mais escura e, portanto, com
processo de transformao mais extenso) em direo aos estados situados no extremo
nordeste da prpria regio Nordeste.25

25

Os nmeros georreferenciados so absolutos, os que mais interessam presente anlise. Com eles,
porm, os estados de territrios mais extensos tendem a apresentar os dados mais expressivos.

74

Os grficos ao p do mapa exibem quatro dados, com destaque para a participao do


Pas nas exportaes agrcolas mundiais em 2006 e para a variao dessa participao
de 1999 at este ltimo ano. V-se que a participao das exportaes agrcolas dos
EUA nas exportaes agrcolas mundiais era de 9,89% em 2006, enquanto a do Brasil
era de 4,80%. Porm, a evoluo dessa participao enter 1999 e 2006 foi negativa para
os trs lderes no ranking mundial: a participao dos EUA variou -2,74 pontos
percentuais, a da Holanda variou -0,63 ponto precentual, e a da Frana, -1,84 ponto.
Nesse perodo de sete anos, o Brasil foi no mundo inteiro, efetivamente, o Pas cuja
participao nas exportaes agrcolas mundiais mais aumentou. A Alemanha foi o
segundo pas do mundo que mais ganhou participao nas exportaes agrcolas
mundiais no perodo (0,86 ponto percentual). No mesmo perodo, a fatia brasileira
nessas exportaes cresceu 1,49 ponto percentual.
Em posies um pouco mais distantes do Brasil, vemos trs novas potncias
econmicas China, ndia e Espanha e uma reconhecida potncia agrcola a
Argentina. A fatia de cada um desses pases nas exportaes agrcolas mundiais cresceu
muito menos do que a do Brasil entre 1999 e 2006, ficando abaixo da participao
brasileira em 2006. Em contraste, a participao das exportaes no agrcolas de China
e ndia no total mundial dessas exportaes cresceu, respectivamente, 4,63 e 0,39
pontos percentuais mais do que a participao das exportaes no agrcolas do Brasil
(0,27 ponto percentual). Em 2006, a fatia brasileira nas exportaes no agrcolas
mundiais foi de 0,92%; a chinesa foi de 10,44%; e a indiana, de 1,01%.
No ranking dos 20 maiores exportadores agrcolas do mundo em 1999, o Brasil
estava na 11 posio. Em 2001, o Pas saltou para a 7 posio, chegando 5 em 2004
(ver tabela 2). Note-se que os seis pases ultrapassados pelo Brasil nesse ranking so
todos desenvolvidos, com pautas de exportaes agrcolas tipicamente formadas por
produtos de alto valor agregado exceo dos EUA, onde maior, embora no muito,
o valor agregado s exportaes agrcolas na comparao com o das exportaes
agrcolas do Brasil.

77

TABELA 2
RANKING DOS MAIORES EXPORTADORES AGRCOLAS
(POR VALORES) DO MUNDO EM 1999 E SUAS ALTERAES AT 2006
PAS
EUA
Frana
Holanda
Alemanha
Blgica
Itlia
Reino Unido
Canad
Austrlia
Espanha
BRASIL
China
Argentina
Dinamarca
Tailndia
Malsia
Mxico
Irlanda
Nova Zelandia
Indonsia
ANO

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
1999

1
2
3
4
5
8
6
7
9
10
12
11
13
14
16
19
15
17
18
21
2000

Posio no Ranking Mundial


1
1
1
1
2
2
2
3
3
3
3
2
4
4
4
4
6
5
5
6
9
6
8
7
11
11
10
9
5
8
9
11
8
10
12
10
10
9
6
8
7
7
7
5
12
12
11
12
13
13
13
13
14
14
14
14
16
15
15
15
19
17
16
16
15
16
17
18
18
20
19
20
17
18
18
17
21
19
20
19
2001
2002
2003
2004

1
3
2
4
6
7
10
9
12
8
5
11
13
14
15
19
17
20
18
16
2005

1
3
2
4
6
7
13
9
11
8
5
10
12
15
14
18
17
19
21
16
2006

Fonte: FAOSTAT. Elaborao do autor.


Em sntese, as exportaes agrcolas brasileiras ganharam participao
expressiva nas exportaes agrcolas mundiais nos anos de 1999-2006, tendo crescido
taxa mais acelerada do mundo. Suas exportaes no agrcolas, embora tambm tenham
ganho maior participao no mundo ao longo desse perodo, cresceram menos que as de
pases como China, Rssia, Polnia, ndia, Repblica Tcheca, Turquia, entre outros.
Nada comparvel penetrao das suas exportaes agrcolas, notoriamente aquelas
que mais ganharam competitividade no perodo.
Dados da participao das exportaes agrcolas nas exportaes totais
brasileiras mostram que ela praticamente se estabilizou em torno de 30% aps decrescer
gradualmente de 86% (1963) a 52% (1978), cair para menos de 50% (1979) e chegar
33% (1987). Ao lado das evidncias da capacidade do agronegcio de competir no
mercado internacional, a tendncia demonstra que o setor desfrutou de condies
especialmente favorveis nas dcadas de 1990 e 2000, comparveis s do setor
exportador no agrcola, predominantemente industrial.
79

institucionais capazes de inverter a trajetria econmica do Pas, de outro. Tais reformas


revelariam os segmentos sociais chamados a arcar com o nus da reativao do poder de
regulao do Estado e da ativao dos direitos constitucionais que a nova democracia
subordinaria lgica da presso popular organizada e, a fortiori, lgica das eleies
gerais peridicas.
Entre as dcadas de 1980 e 1990, o desafio do combate inflao e a certeza da
iminente deciso dos governos de ajustar as contas pblicas deciso que, no contexto
da redemocratizao, encontraria menor resistncia antes pela via do aumento da carga
fiscal do que mediante redues no gasto pblico levariam parte do empresariado a
renegar sua anterior dependncia de incentivos governamentais e a apregoar a no
interveno do Estado na economia. Menos interveno e, sobretudo, menos tributao
eram as consignas apropriadas para quem se empenhasse em promover um agenda
que, se no avanasse na prtica, ao menos serviria de contraponto e obstculo poltico
engrenagem de governos obrigados a trabalhar pela recuperao financeira do
Estado. Tratava-se de uma posio racional para as elites econmicas, uma vez que a
era da interveno benfazeja, de seu ponto de vista, encerrava-se diante da nova
agenda ortodoxa de ajustes onerosos para a sociedade e ante o resgate urgente de um
Estado severamente debilitado.
No agronegcio, o declnio do respaldo poltico ao Estado intevencionista
decorreu inicialmente da combinao entre a escassez progressiva do crdito
subsidiado e uma atuao incisiva e desastrosa de governos dispostos a congelar e
tabelar preos, contingenciar exportaes, liberar importaes para controlar o custo
de alimentos e adotar ainda outras medidas contrrias aos interesses do setor.
razovel supor, juntamente com Graziano da Silva (1998: 42, 136-8, 140), que os
JUXSRVTXHFODPDPGHS~EOLFRFRQWUDDLQWHUYHQomRGR(VWDGR  DFDEDPVHPSUHSRU
solicitar maior apoio e LQFHQWLYRGRJRYHUQRjVVXDVDWLYLGDGHV(UDQDWXUDOQRHQWDQWR
que o clamor contrrio ao ativismo do Estado pesasse mais na posio poltica do
agronegcio durante o processo de liberalizao conduzido pelo governo Collor, em
princpios dos anos 1990. $OLFRPRDILUPRX/DPRXQLHU  R(VWDGRTXHIRUD
o provedor generoso de benesses creditcias, transformou-se no administrador
desastrado de remdios amargos e pouco eficazes. A combinao de uma forma de
interveno governamental drstica e imprevisvel com o progressivo esgotamento das
facilidades creditcias foi alterando a percepo de parcela das lideranas do setor
agrcola privado sREUHRSDSHOGR(VWDGR  
81

No bojo das reformas orientadas para o mercado, as reformas do SNCR


acarretaram profundas mudanas no padro de financiamento setorial. Aliadas
contrao dos depsitos vista no sistema bancrio, elas reduziram fortemente a
disponibilidade dos recursos, que ademais passaram a ser distribudos mediante
contratos a juros flutuantes. Contudo, as reformas no eliminaram as fontes principais
de crdito, as quais foram suplementadas por novas fontes, que compensaram as
referidas perdas parcialmente.
Os cenrios macroeconmicos tambm transformaram a economia rural. Os
primeiros anos do Plano Real alavancaram recursos para o setor sob a forma de crditos
de fornecedores indexados ao dlar por vias formais e informais. O saneamento do
sistema financeiro patrocinado pelo governo Cardoso visando preveno do risco
sistmico certamente poderia acarretar algum risco moral no comportamento dos
agentes no mercado de crdito. A crise econmica de 1999 e as sucessivas operaes de
salvamento do setor agropecurio nos anos anteriores levaram o setor a manifestar a
existncia desse tipo de risco em transaes realizadas por produtores rurais
interessados em captar recursos no mercado.
Parte da poltica agrcola dos anos 1990 representada pela prpria renncia do
governo a intervir como antes no mercado. A menor presena do Estado em um setor da
economia como veremos no prximo captulo no linearmente nociva a todos os
seus integrantes, ainda que possa ser prejudicial a todos eles em certa medida. As
mudanas na paisagem agrcola ao longo do territrio nacional um dos sinais da
relativa ausncia do Estado no contexto da implementao de uma agenda de
liberalizao da economia. Nesse contexto, a emergncia da produo agropecuria no
Centro-Oeste representou a concentrao da prosperidade na regio onde, aps a
adaptao de culturas induzida pelas tecnologias geradas na pesquisa realizadas por
entidades pblicas, a maior rentabilidade seria garantida no com apoio do governo,
mas com sua omisso pelo acesso s facilidades da regio Sudeste nas reas
financeira, industrial e de logstica para o escoamento da produo destinada
exportao.26
Se a agricultura familiar recebeu finalmente um foco especial com o Pronaf,
sobretudo a partir da dcada de 2000, o setor agroexportador foi capaz de explorar as
26

A referida omisso do Estado na economia rural corresponde aos tipicamente pesados incentivos
creditcios produo e ao invesvimento no campo, e no menor, embora historicamente decisiva,
aplicao de recursos na pesquisa agronpecuria tambm foi penalizada pela agenda neoliberal, mas no
antes de impulsionar a produo na regio central do territrio nacional.

82

vantagens da macia atrao de capitais externos e dos perodos de apreciao do real


para captar recursos originrios de transaes com empresas brasileiras e estrangeiras,
valendo-se ao mesmo tempo do socorro do governo quando a rea externa da economia
entrava em crise. Restava, contudo, o sistema de financiamento que escapou
semitransio da economia rural da dependncia de recursos controlados para a
captao de recursos livres no mercado.
Os programas tradicionais do SNCR permaneceram em vigor. Embora bem
menores, os subsdios teriam sobrevida. Sem dvida, sua importncia relativa cresceu
aps a abertura comercial do Pas, que reduziu barreiras importao de produtos de
origem industrial e tambm agrcola. De grande exportador de arroz, algodo e milho,
Brasil se tornaria importador lquido desses produtos (Lopes, 1992).
A liberalizao comercial aprofudou-se ainda mais entre o Brasil e importantes
parceiros sul-americanos com o advento do Mercosul, no incio da dcada de 1990.
Desde ento, a poltica brasileira de subsdios agrcolas tornou-se motivo de
controvrsias devido insatisfao que provocavam em membros do bloco comercial,
sobtetudo na Argentina, cujos representantes reivindicavam a extino da poltica
agrcola brasileira (Lopes, 2006). Sem dvida, enquanto a alta dos preos das
commodities na dcada de 2000 alavancou as exportaes agrcolas de diversos pases,
os produtores brasileiros foram mais favorecidos do que seus concorrentes em pases
mais pobres e desprovidos de polticas de apoio setorial. igualmente certo que o
SNCR contribuiu para a crescente penetrao do agronegcio brasileiro no mercado
internacional entre 1999e 2006. Restaria saber como se distribua o apoio do governo
pelo setor agrcola poca.
Aqui, convm sair do campo exclusivo da poltica agrcola para investigar, agora
no mbito da economia poltica, as bases sociais e institucionais de uma agenda de
governo que, entre as dcadas de 1980 e 1990, penalizou o agronegcio, minando parte
de suas fontes de financiamento subsidiado. A resposta deve comear com a retificao
da prpria pergunta: os programas oficiais de crdito rural teriam se retrado em
prejuzo de todo o setor? No seria o comportamento das instituies do SNCR
enviesado em favor de interesses especiais? Nesse ltimo caso, no seria o contexto
neoliberal capaz de reforar a inclinao do sistema em favor daqueles grupos? Se
verdadeiro, como explicar esse fenmeno?

83

CAPTULO 3
ECONOMIA POLTICA DA POLTICA AGRCOLA
Introduo
A poltica econmica adotada entre os anos 1960 e 1970 expressou uma aparente
preferncia de seus gestores por programas de crdito seletivo em mltiplas reas de sua
atuao. Em sintonia com as reformas institucionais que redefiniram o sistema
financeiro nacional no perodo, o programa de crdito rural institudo em 1965 procurou
aumentar e diversificar as fontes de crdito para a atividade econmica no campo. Os
objetivos explcitos do Sistema Nacional de Crdito Rural eram:
(1) Garantir o oportuno custeio e a comercializao dos produtos agropecurios;
(2) Estimular o investimento na economia rural;
(3) Fortalecer os produtores, sobretudo mdios e pequenos (Ibidem: 4, 7).
O sistema foi submetido a srias crticas aps cerca de dez anos em operao. As
taxas de juros inferiores taxa de inflao eram acusadas de no estarem previstas nos
objetivos do programa e de o tornarem incapaz de estimular a produo rural devido
ao problema da substituio de capital apontado mais adiante. Os subsdios agrcolas
eram ainda acusados de contribuir para a alta da inflao em virtude da expanso que
provocaria na base monetria. O SNCR tambm seria acusado de enviesar o crdito e
seu subsdio implcito para os maiores e mais ricos agricultores. A cobrana de juros
negativos estaria, assim, no centro das crticas ao sistema (Sayad, 1984: 98-99).
No h registro de protestos daqueles que de algum modo arcavam com o nus
principal do subsdio rural. Incorreram nos custos do sistema, desde o incio de suas
operaes at o presente, segmentos muitos amplos da sociedade. Em primeiro lugar, h
o conjunto dos titulares de depsitos vista no sistema bancrio, poupana que no
paga juros e, por integrar as disponibilidades do SNCR de forma compulsria, reduz a
disponibilidade de crdito para toda a populao. Em segundo, h o grupo mais extenso
dos contribuintes, que fornecem os recursos distribudos pelos cofres pblicos sob a
forma de subsdios. Em terceiro, temos a totalidade da populao, onerada pela
expanso da base monetria exigida pela poltica fiscal que sustenta o sistema.
84

A eficcia do sistema foi menor em relao ao objetivo de privilegiar mdios e


pequenos produtores rurais. Como destacou um especialista em economia rural
brasileira, at 1993 o Pas no contaria com programas destinados a prover a agricultura
familiar com recursos financeiros especficos (Belik, 2010). O SNCR voltava-se para o
conjunto do setor, mas de fato atenderia em graus diferentes a seus clientes,
favorecendo os grandes produtores.
Este captulo divide-se em trs partes. A primeira aborda os resultados do crdito
rural para distintos grupos de proprietrios rurais no estudo seminal de Sayad (1984)
resultados que concernem ao terceiro dos objetivos do sistema relacionados acima. A
segunda indica os elementos tericos que concorrem para uma explicao da mudana
institucional que, em princpio, melhoria a eficcia do sistema em relao quele mesmo
objetivo nos anos 1990. Por fim, a terceira parte pretende, mutatis mutandis, atualizar a
avaliao de Sayad acerca do padro distributivo criado pelo SNCR em relao a
distintos grupos de produtores rurais exclusivamente definidos com base no tamanho
de seus estabelecimentos. Trata-se de avaliar simplesmente a hiptese de uma
associao positiva entre o tamanho das propriedades rurais e a capacidade de
contratao de emprstimos subsidiados ao amparo de recursos de programas
governamentais no sistema financeiro.1
3.1 - Bases do vis de classe no financiamento rural
Sayad (op.cit.: 19) convida-nos a recordar que a taxa de juros constitui apenas
um dos componentes de um contrato de crdito, no qual so considerados o risco da
atividade do tomador o qual relativamente maior no setor agrcola e o risco
associado ao prprio tomador. Outro elemento de um contrato, destinado a compensar a
elevao do risco, o valor das garantias oferecidas ao credor. Maiores empresas pagam
juros menores do que as pequenas empresas, o mesmo ocorrendo na comparao entre
as empresas de maior e as de menor liquidez. Na economia rural, esse princpio
novamente se aplica, sendo a terra utilizada como principal garantia:

$VVLP QR FDVR GR FUpGLWR UXUDO SRU H[HPSOR XPD SDUFHOD PDLRU GR
crdito subsidiado ser distribuda em funo das reas de terra possudas
1

Esse estudo baseado nos dados do Censo Agropecurio 2006, do IBGE, que levantou diversas
informaes sobre o campo na totalidade dos municpios brasileiros.

85

pelos tomadores. Isto significa que os grandes proprietrios tero uma


parcela de crdito maior e, portanto, um montante absoluto do crdito
PDLRU 6D\DG 
o mesmo economista quem constata, diante dos dados do Censo Agrcola de
1970, os efeitos reais do programa de crdito a juros controlados e amparado por
recursos do governo:

(QTXDQWR DV SURSULHGDGHV UXUDLV GH PDLV GH  KD UHSUHVHQWDYDP
aproximadamente, 60% da rea cultivvel, segundo o Censo Agrcola de
1970, recebiam 70% do crdito rural. Assim, desigual distribuio de
propriedade soma-se a atuao do Governo, atravs de uma distribuio
GHVXEVtGLRVDLQGDPDLVGHVLJXDO ,ELGHP 
O que explica a concentrao de crdito subsidiado em favor do grupo de
maiores proprietrios de terras? Em uma palavra, o tipo de instrumento de poltica
adotado ou, no caso concreto, a combinao de um tipo especfico de poltica pblica
com um aspecto da realidade em que ela se insere, a saber: a discricionariedade residual
dos parceiros do governo na sua execuo.
Quando livre para conceder emprstimos a um produtor, o agente financeiro
pode negociar com o tomador, em mbito estritamente privado, todos os aspectos que
compem o contrato. O governo interfere nessa relao ao favorecer o tomador com a
fixao de taxas de juros reduzidas para o crdito. Entretanto, apesar da obrigao dos
bancos de alocar determinado montante de recursos para emprstimos rurais a juros
controlados, resta-lhes a opo de destinar maior parcela desses recursos a produtores
que apresentem menor risco, maior liquidez e maiores garantias reais.
Os juros representam um preo formado por alguns vetores, entre os quais a
compensao para o risco de cada operao do sistema bancrio. Na prtica, o subsdio
do SNCR no foi diretamente associado produo agrcola, mas a determinadas
caractersticas dos tomadores e de suas propriedades (Ibidem: 98 e 104). Como acontece
muitas vezes com polticas pblicas destinadas a regular as relaes entre agentes
privados, restam a estes oportunidades de contornar ou compensar, no mbito privado,
plena ou parcialmente, a regulao pblica.

86

Cumpre lembrar que os agentes regulados pelo Estado nem sempre so de


natureza privada, embora possam ter um comportamento semelhante aos do setor
privado. Bancos pblicos, alm dos privados, podem frustrar orientaes fixadas pela
poltica agrcola, na medida em que recebam orientaes de diferentes autoridades
pblicas, algumas delas empenhadas em zelar por objetivos do governo nem sempre
coincidentes com os da poltica agrcola e.g., a defesa da solidez dos bancos pblicos
ou a orientao para que o mesmo banco aplique recursos em outros setores (e.g., o
setor industrial, o setor habitacional ou o prprio setor pblico). Mesmo os bancos
RILFLDLV DPL~GH LQGX]LGRV D DWXDU HP IDYRU GH REMHWLYRV VRFLDLV VmR RUJDQL]Do}HV
complexas, nem sempre sujeitas a mecanismos de controle eficazes, e com diretrizes
que geralmente incluem a obrigao de minimizar os riscos e a inadimplncia.
Em um mercado formado por agentes aproximadamente iguais, o tratamento
isonmico do Estado no sentido de assegurar a todos o direito de tomar emprstimos a
juros administrados e reduzidos teria efeitos mais ou menos iguais para a totalidade dos
agentes econmicos. Dado o carter heterogneo do conjunto de tomadores de crdito
no mercado, a isonomia assegurada pelo Estado e a opo por juros bastante reduzidos
devem beneficiar sobretudo os produtores inicialmente mais bem aquinhoados em
termos patrimoniais.
ESQUEMA 3.1
SITUAES DE MERCADO
DE EMPRSTIMOS E SEUS EFEITOS PARA CLASSES DE PRODUTORES
SITUAO
PRODUTOR

Nvel dos Juros


Livres
(positivos)

Nvel dos Juros


Controlados
(negativos)

Nvel dos Juros


Controlados
(positivos)

Nvel dos Juros


Controlados
(positivos)

ALTO

MUITO BAIXO

MDIO

BAIXO

Mdio

MDIO

MUITO BAIXO

MDIO

BAIXO

Grande

BAIXO

MUITO BAIXO

MDIO

BAIXO

por classe de
tamanho

Pequeno

Fonte: Elaborao do autor.


Um mercado financeiro isento de controles estatais diretos sobre juros praticados
oferece, ttulo de ilustrao, taxas de juros diferenciadas, conforme a primeira coluna
do esquema 3.1 definidas esquematicamente como alta, mdia, baixa e muito baixa.
87

As trs colunas seguintes ilustram situaes de juros administrados em favor dos


produtores. O tom da colorao de cada clula indica a concentrao de recursos nas
diferentes classes de tomadores de crdito.
O esquema acima depe contra o hbito de se falar em polticas a favor de um
setor em geral. Na realidade, temos normalmente a combinao de um instrumento
especfico de poltica agrcola com as condies especficas em que eles so
empregados. Nisso consistem as polticas efetivamente escolhidas. Vejamos cada uma
das situaes do esquema.
O mercado de recursos financeiros livres discrimina os produtores rurais com
taxas de juros diferenciadas. Na situao A, portanto, as taxas de juros levam
concentrao quase total dos recursos financeiros no crdito aos grandes produtores. O
crdito acessvel para os grandes produtores, pouco acessvel para os mdios e quase
inacessvel aos pequenos. A situao B, referente realidade do crdito a taxas
controladas e juros reais negativos, mantm o crdito rural acessvel aos grandes
produtores e torna-o mais acessvel s duas classes restantes, embora em graus
diferenciados em funo das garantias oferecidas por tomadores de cada uma delas.
A e B constituem as duas situaes existentes no Brasil no auge das operaes
do SNCR, observado nos anos 1960. O sistema estatal de regulao do crdito,
responsvel pela situao B, foi implantado para aumentar a produo agropecuria
elevando o volume de recursos financeiros a todos os produtores, includos a tambm
os mdios e pequenos.
Na situao C, ilustra-se a elevao da taxa controlada a um patamar equivalente
a juros reais doravante positivos, embora mais baixos do que aqueles encontrados por
mdios produtores no mercado livre e, ao mesmo tempo, maiores do que os juros desse
mercado para os grandes produtores. A situao D quer ilustrar o caso de uma poltica
de juros baixos ao crdito rural no contexto de uma poltica de juros bsicos fixados em
nveis elevados para o conjunto da economia domstica. Vejamos melhor agora o
resultado dos dois ltimos esquemas de crdito.
A situao C aquela em que o crdito rural a juros controlados exclui os
menores produtores e, sendo acessvel aos grandes e mdios produtores, torna-se
desinteressante para os grandes porque mais caro do que os emprstimos obtenveis por
essa classe na situao A i.e., no mercado livre (Sayad, 1984: 20).2 A situao D
2

A situao C corresponde a uma das mudanas preconizadas por Sayad para o SNCR na dcada de
1980. Para o economista, juros reais positivos afastariam o interesse dos grandes proprietrios pelo

88

representa uma hiptese, baseada em todas as consideraes anteriores, acerca do


perodo de neoliberalismo no Brasil, cujo incio remonta dcada de 1990. Nela, os
juros bsicos da economia fixados pelo Banco Central foram sistematicamente
elevados, em contraste com os juros administrados em benefcio dos produtores rurais.
O resultado esperado no difere muito daquele registrado na situao B, em que
produtores de diversas classes tiveram acesso a recursos financeiros regulados, mas em
volumes distintos.
Se na situao B os juros forem iguais para todos os tomadores e inferiores s
taxas cobradas pelo mercado livre aos grandes produtores, a poltica agrcola estar
fadada a privilegiar estes ltimos, deixando menos capital disposio das outras duas
classes. As situaes A e C acarretariam, respectivamente, a exacerbao do privilgio
de grandes produtores em detrimento de mdios e pequenos e o deslocamento desse
mesmo privilgio para os mdios produtores em detrimento dos grandes e dos
pequenos. A situao D reproduz os efeitos j conhecidos da situao A.
Em suma, quando atribuda aos bancos ou agentes financeiros em geral, a
distribuio do crdito rural e de seus subsdios implcitos apresenta-se desigual tal
qual a distribuio de riqueza j existente no setor produtivo.
Agentes de maior poder econmico deixaro de recorrer s fontes tradicionais de
crdito que j o privilegiavam no mercado de recursos livres para se beneficiar
tambm dos recursos controlados, cujo problema , portanto, de focalizao problema
sanvel com taxas de juros maiores que pudessem recompor a fila de tomadores e
liberando recursos volumosos, que de poucos grandes passassem a se destinar a muitos
mdios alongar essa mesma fila. Tal soluo corresponde situao C do esquema, o
qual, na realidade, apresenta diferentes modalidades de focalizao da poltica agrcola
levando-se em conta tanto as suas variveis internas quanto as de natureza exgena.
Em perodos marcados pela alta de preos e por juros reais negativos aplicados
ao crdito rural, ou naqueles marcados pela baixa inflao mas tambm pelo contraste
entre elevadas taxas de juros livres e juros reduzidos para o crdito rural, a opo
prioritria dos grandes produtores ser pelos emprstimos controlados pelo governo.

crdito rural controlado e aumentariam, portanto, a disponibilidade de recursos para mdios e pequenos
SURGXWRUHV1DVVXDVSDODYUDVMXURVHOHYDGRVSRGHPDWHQXDUDVFDUDFWHUtVWLFDVFRQVHUYDGRUDVGDSROtWLFD
de concesso de emprstimos de um agente ILQDQFHLUR Sayad, 1984: 104). Convm ponderar, contudo,
que a passagem de juros reais negativos para positivos excluiria do SNCR uma parte dos pequenos
tomadores, embora a simultnea excluso dos grandes tomadores possa aumentar a disponibilidade de
crdito controlado para outra parte dos pequenos produtores.

89

A eficcia do SNCR, no que diz respeito aos objetivos de elevar a produo


agrcola e proteger os pequenos produtores, comprometida medida que avana no
s o processo inflacionrio, mas tambm a consolidao e a sofisticao do sistema
financeiro privado nacional (Sayad, 1984: 18). O progresso da intermediao financeira
no Brasil, cujas consequncias para o desenvolvimento nacional so amplamente
conhecidas, alterou os dados sobre os quais operava a poltica agrcola entre as dcadas
GHHGH-XQWDPHQWHFRPHOHFUHVFHUDPDVSRVVLELOLGDGHVGHVXEVWLWXLomR
de capital prprio pelo crdito subsidiado entre os grandes produtores rurais. Esse
mais um aspecto do sistema quando aplicado concreta realidade da economia.
No contexto de taxas especiais de juros para o crdito rural e taxas de lucro
eventualmente baixas no setor, os empresrios agrcolas puderam modificar o mix de
capital prprio e capital pblico que aplicavam na produo. Puderam, assim, tomar
novos emprstimos no SNCR para aumentar a parcela de capital pblico investida no
setor agrcola e redirecionar parcela igual do capital prprio ou do capital j obtenvel
no sistema financeiro privado para inverses mais lucrativas fora do setor. Com isso,
cresce a captao de recursos do SNCR sem nenhum aumento, ao fim e ao cabo, do
conjunto das inverses na produo rural. As possibilidades de substituio de capital
privado prprio ou de terceiros so, obviamente, tanto maiores quanto maior o capital
prprio do investidor (Ibidem: 21, 52).
A figura abaixo ilustra a questo da focalizao da poltica agrcola sob o ngulo
da capacidade de substituio do capital:
FIGURA 3.1
TAMANHO DO PRODUTOR RURAL E CAPACIDADE
PRESUMIDA DE SUBSTITUIO DO CAPITAL PRPRIO
Pequeno produtor

Grande produtor

Pouco capital

Muito capital

Baixa capacidade

Alta capacidade
Fonte: Elaborao do autor.

Todo o problema descrito se agrava, em grande medida, no porque o crdito


rural seja uma poltica definitivamente eivada de vcios de origem, mas por conta de
90

processos graduais que alteram o contexto da poltica agrcola e escapam ao controle


dos seus gestores. As variveis que minaram lentamente a eficcia do desenho original
do SNCR j foram citadas: a inflao (no contexto de juros controlados, crdito por
intermediao privada e estrutura agrria desigual) e o progresso do sistema financeiro
privado (no contexto de uma estrutura agrria desigual). Caberia ainda considerar a
hiptese de que o combate inflao atravs da poltica monetria como se viu na
execuo do Plano Real a partir de 1995 tenha recolocado o problema da focalizao
dos subsdios do crdito rural controlado.
O crdito aumentou em todos os setores da economia nas dcadas de 1960 e
1970. Sabe-se, porm, que esse aumento foi mais rpido no setor agrcola, levando sua
parcela no saldo nacional de crditos bancrios de 17% para 27% entre 1960 e 1975.
Nesse perodo, cada expanso dos saldos de crdito rural gerava acrscimos cada vez
menores no volume de produo e na rea cultivada. Tomado o crdito por rea como
medida inversa de eficcia do SNCR, vemos que o crdito por rea foi maior e a
eficcia do sistema, menor nas culturas e nas regies com tamanho mdio de contrato
maior (Sayad, 1984: 53, 56, 65 e 78). Essa realidade, estudada por outros estudiosos da
hiptese de uma relao inversa (RI) entre as dimenses das propriedades rurais no
Brasil e a qualidade da resposta de seus detentores aos incentivos fornecidos pela
poltica agrcola (Shnleitner, 1998), reps em questo a contribuio do latifndio para
o crescimento econmico.
Estimativas da taxa de proteo nominal e da taxa de proteo efetiva para
diferentes culturas no Brasil, baseadas em dados referentes ao cmbio e tributao,
levaram Lopes (1992: 25) a concluir que as polticas favorveis indstria domstica a
partLU GRV DQRV  JHUDUDP XPD WUDQVIHUrQFLD PDFLoD GH UHQGD GD DJULFXOWXUD SDUD
outros setores (...) a despeito de alguma compensao ao setor, via crdito subsidiado e
DSROtWLFDGHSUHoRVPtQLPRV  2FiOFXORGRVVXEVtGLRVGRFUpGLWRUXUDOHGRVSUHos
mnimos no foi introduzido naquelas estimativas de proteo, em que pese a constante
referncia do autor sua importncia para o setor.
Trabalhos sobre a proteo comercial no Brasil que estimaram os efeitos do
controle cambial e de barreiras tarifrias sobre exportaes e importaes foram usados
por Sayad (op.cit.: 72) no intuito de cotejar o nus do protecionismo industrial imposto
ao setor agrcola, de um lado, e a compensao ao setor proporcionada pela poltica de
crdito subsidiado, de outro. A concluso que os subsdios implcitos no SNCR no

91

compensaram a agricultura pelas perdas resultantes da poltica de industrializao no


perodo analisado de 1960 a 1978 (Sayad, 1984: 72).
Trata-se aqui da distribuio intersetorial de renda, que gerava perdas lquidas
para o conjunto do setor agrcola. Entretanto, o prprio economista considera que um
critrio mais relevante deve ser distribuio de renda entre pessoas >JULIR PHX@ H
HVWDVSRGHPVHUGLYLGLGDVHPJUXSRVRXFODVVHVDILPGHWHVWDUKipteses amparadas
em teorias que frisam a relevncia de fatores econmicos na distino entre aqueles que
VHEHQHILFLDPPHQRVRXPDLVGDVSROtWLFDVFRPSHQVDWyULDVSDUDXPVHWRUSHQDOL]DGR
pelos incentivos indstria (Ibidem: 74).
O recado principal enviado pelo economista que, no contexto de taxas
controladas de juros para o financiamento rural, a maior parte dos subsdios implcitos
no crdito foi direcionada para os grandes proprietrios de terras.3 A simples razo
por trs disso foi tambm apontada SRU %HOLN    DR UHFRUGDU TXH DOpP GR
produtor familiar disputar o crdito com os demais produtores, este era obrigado a
seguir a mesma rotina bancria para obter um emprstimo que tinha o perfil voltado
SDUDRJUDQGHSURGXWRU
Embora no esteja ao alcance deste trabalho, o clculo da compensao s
polticas industriais oferecida pela poltica agrcola a grupos intra-setoriais rurais
privilegiados no causaria espanto se revelasse que, na prtica, essa poltica pode ter
garantido compensao lquida para esses grupos especficos, em detrimento de outros,
efetivamente onerados pela proteo indstria, como mdios e pequenos
proprietrios rurais.
A prxima figura refere-se ao perodo da industrializao por substituio de
importaes analisado por Sayad. Ele procura ilustrar a drenagem de recursos do setor
rural e a devoluo parcial dos mesmos, que, embora insuficiente para compensar
plenamente as perdas setoriais agregadas, d-se mediante uma distribuio desigual
entre distintos segmentos do mesmo setor.
Juros positivos criam custos financeiros lquidos para a contratao de crdito,
como vimos. Diante deles, grandes e pequenos proprietrios de terras perdem,
respectivamente, intenes e condies de contratar. Quem permanece com intenes e
condies de contratar emprstimos so os mdios proprietrios, situados em algum
3

De acordo com Sayad (1984 RFUpGLWRUXUDOGLVWULEXLUiPDLVVXEVtGLRVSDUDDTXHOHVTXHMiGHWrP


XP PDLRU YROXPH GH ULTXH]D 3RU LVVR R SURFHVVR UHGLVWULEXWLYR DVVRFLDGR DR FUpGLWR rural, tem um
FDUiWHUSHUYHUVR Ibidem: 74).

92

ponto intermedirio da faixa que separa pequenos e grandes donos de estabelecimentos


rurais. Foi com base em considerao semelhante a essa que outrora se preconizou a
elevao dos juros do financiamento rural, a fim torn-lo mais democrtico e eficaz.
FIGURA 3.2
FLUXOGRAMA DE RECURSOS MOBILIZADOS
NO CONTEXTO DA ISI
PERSPECTIVA SETORIAL
GOVERNO

SETOR
INDUSTRIAL

SETOR RURAL

PERSPECTIVA SUBSETORIAL

PEQUENOS

MDIOS

SETOR
INDUSTRIAL

GRANDES

GOVERNO

SETOR RURAL

Fonte: Elaborao do autor.


Aqum de toda preocupao com a capacidade de substituio de capital
prprio, foroso observar que, mesmo no contexto de alta lucratividade relativa do
investimento rural, quando maior a eficcia no SNCR no que concerne finalidade de
aumentar a produo, se os juros sob controle do Estado so menores que os juros
livres, todos os produtores iro esgotar suas possibilidades de contratar crdito barato.
No contexto de juros reais positivos, pode-se esperar que detentores de fontes
alternativas de capital desistam de explor-las para aproveitar programas de crdito
pblico. Vrias consideraes levam empresas de grande porte e alta liquidez a recorrer
s fontes de crdito a juros inferiores ao de mercado. No h porque duvidar da
repetio desse fenmeno no mercado de crdito para a economia rural.

93

Se os bancos so os protagonistas da etapa de distribuio do crdito, este ser


canalizado sobretudo para os detentores de maiores garantias reais passveis de serem
oferecidas aos gestores das corporaes financeiras. Reside a a contribuio de Sayad
para uma competente e crtica abordagem

da economia poltica do agronegcio

brasileiro. Deve-se ainda resgatar os fundamentos tericos que reforam as bases dessa
anlise, os quais podem ser encontrados em outros autores.
3.2 - Atores relevantes e interesses efetivos
Autores de orientaes tericas diversas coincidiram em afirmar que, nas
sociedades, cada indivduo capaz de classificar os outros e ele mesmo segundo
diversas divises religiosas, nacionais, tnicas, territoriais, profissionais, entre outras.4
Comum a todos eles a convico de que as pessoas se opem e se unem em virtude
dos conflitos, e formam grupos diferentes em razo das clivagens que o objeto de cada
conflito estabelece entre elas. esse um dos pilares da tese de Schattschneider (1975:
60, 62) acerca das quatro dimenses do conflito direo, visibilidade, intensidade e
escopo das quais dependem seu processo e seu resultado.
A direo do conflito significa a linha que divide a sociedade em grupos
opostos, sejam eles fraes polticas, classes, grupos tnicos, movimentos religiosos e
inmeros outros subgrupos opostos, por exemplo, em razo da poltica econmica, ou
da poltica externa, ou da extenso das liberdades individuais, dos direitos civis, dos
direitos eleitorais, etc. A visibilidade de um conflito e do objeto em disputa outro
componente do processo social a determinar os elementos e o resultado da disputa. O
mesmo deve ser dito da intensidade do conflito. Por fim, o escopo designa o nmero de
pessoas envolvidas no conflito.
Indivduos

tm

mltiplas

identidades,

que

so,

na

prtica,

vividas

hierarquicamente. Assim, a emergncia de um conflito tende a resultar na submerso de


outro. H competio, para alm dos grupos envolvidos em um conflito, entre os

Nesse ponto convergiram estudiosos de grande envergadura intelectual, a exemplo de Schattschneider


(1975), E.P. Thompson (1979) e P. Bourdieu (1989). Na cincia poltica, o primeiro deles ressaltou que a
mesma sociedade pode se dividir segundo os conflitos que se estabelecem de forma dominante. O
segundo, no campo da histria, reanimou no seio da tradio marxista a preocupao com a identidade de
classe, sem a qual os proletrios ou trabalhadores seriam incapazes de se organizar e promover suas
reivindicaes propriamente de classe, privilegiando outros interesses. Na sociologia, o terceiro
aprofundou a reflexo sobre os processos subjetivos que influem no conflito social desde a sua origem,
i.e., na formao dos sujeitos sociais que determinam a natureza e o objeto do conflito.

94

prprios conflitos potenciais e/ou reais. Em uma palavra, a competio tambm se d


entre agendas e entre as clivagens sociais que elas criam.
$ GHILQLomR GDV DOWHUQDWLYDV p R VXSUHPR LQVWUXPHQWR GH SRGHU DVVLQDOD
SchattschnHLGHU    SDUD TXHP WRGD D SROtWLFD WUDWD GR GHVORFDPHQWR GH
FRQIOLWRV H GR HVIRUoR SDUD UHVLVWLU DR GHVORFDPHQWR GH FRQIOLWRV ,ELGHP   (P
termos prticos, o partido capaz de fazer prevalecer sua definio dos temas em pauta
aquele com maiores chances de chegar ao governo. Governos que gozam de apoio
majoritrio desejam perpetuar a agenda poltica que algum dia dividiu os atores
polticos de modo a criar a maioria favorvel ao governo, de um lado, e a minoria
oposicionista, de outro. A oposio, se pretende obter eficazmente o apoio da maioria,
pode promover outra agenda, que divida a velha maioria favorvel ao governo e forme
novos grupos, a fim de proclamar-se em defesa dos interesses da nova maioria.
Vemos aqui elementos do conceito de poder de agenda isto ., o poder de
propor. Ao nvel institucional, o exerccio desse poder obriga cada ator poltico e social
a escolher o seu lado. ele que organiza a sociedade, definindo os dois ou mais lados
em que ela ir se dividir. tambm ele que define o lado majoritrio a se formar,
estejam o no conscientes disso aqueles que dispem desse poder. Cada membro da
sociedade se organiza em funo das alternativas em jogo, as quais so necessariamente
limitadas (Ibidem: 58).
A noo e a importncia do escopo do conflito, tal como definidas acima,
ajustam-se bem ao modelo analtico de Lowi (1964: 696), conforme o prprio autor
admitiu. No campo especfico da atuao dos grupos de interesse, as melhores
concepes pluralistas devem se enquadrar no modelo lowiano, que substituiu a
classificao dos grupos em incontveis categorias temticas por uma classificao
funcional (Ibidem: 689). Primando no apenas pela elegncia, o modelo unificou
teoricamente duas realidades at ento diversamente captadas pelas teorias pluralistas e
classistas, e ainda introduziu uma terceira categoria igualmente pertinente. Sobretudo,
ele desnaturalizou as categorias em que classificamos os grupos sociais e identificou a
adequao de cada uma delas anlise de diferentes cenrios.5
5

O modelo identifica trs tipos de polticas pblicas e suas trs respectivas arenas. Polticas distributivas
identificam-se melhor com as polticas ditas clientelistas (pork barrel policies) e envolvem grupos que
no se relacionam seno ocasionalmente para obterem do governo os benefcios que atendam a seus
mutuamente independentes interesses. Polticas regulatrias, por sua vez, correspondem melhor ao
modelo pluralista em que grupos diferentes se opem mutuamente na defesa de seus respectivos
interesses. So polticas direcionadas a setores econmicos e que mobilizam grupos com interesses
WDQJHQFLDLV R TXH LPSOLFD R FRQIURQWR HQWUH JUXSRV TXH DR ILQDO VH GLYLGHP HP YHQFHGRUHV H

95

Na perspectiva lowiana, seria redistributiva uma poltica de promoo da


igualdade final de propriedade entre grupos de proprietrios rurais, em vez da igualdade
de tratamento a eles concedido pelo governo. Esse exemplo ilumina a questo da
poltica de crdito rural desde 1965 i.e., sua operao efetiva e a recente iniciativa de
reform-la.
3.3 - Operao do SNCR: poltica agrcola, escopo do conflito e regressividade

$ SHVTXLVD GH 6FKDWWVFKQHLGHU R OHYRX D LGHQWLILFDU R TXH FKDPRX GH OHL GD
PRELOL]DomR SROtWLFD LPSHUIHLWD GH JUXSRV VRFLDLV &RP LVVR HOH SURFXURX VDOLHQWDU D
percepo de um vis de classe alta (upper class bias) no subsistema dos grupos de
presso que, juntamente com o subsistema partidrio, constitui o sistema de atores
polticos. Segundo o autor, o subsistema de presses teria uma composio marcada por
um vis de classe sendo formado predominantemente por grupos empresariais
(Schattschneider, 1975: 31, 49).
Assim, de se esperar que o impacto da atuao dos grupos no partidrios
imprimam na ao governamental um vis igualmente definido por interesses da classe.
com base nessa percepo que Schattschneider identifica um interesse recorrente
entre os grupos econmicos mais fortes, a saber: o interesse em manter o Estado longe
dos conflitos sociais, que ficariam assim confinados arena privada.
Sem um terceiro ator poltico a interferir no jogo, o resultado desse jogo seria
um reflexo do poder econmico superior de certos atores sociais, em detrimento de seus
oponentes. Com a interveno do Estado, em particular a do Estado democrtico, a
vantagem dos atores econmicos mais fortes sobre os mais fracos seria eventualmente
mitigada, quando no posta em xeque. Schattschneider (op.cit.: 39) taxativo ao afirmar
TXHVHRVFRQWHQGRUHVHPFRQIOLWRVSULYDGRVWHQGHPDVHUGHVLJXDLVHPIRUoDVHJXH-se
que os mais poderosos interesses especiais querem a soluo privada porque so
capazes de ditar o resuOWDGRjPHGLGDTXHRFRQIOLWRSHUPDQHoDSULYDGR,QYHUVDPHQWH
VmRRVIUDFRVTXHTXHUHPVRFLDOL]DURFRQIOLWR ,ELGHP 
O Estado democrtico o locus privilegiado para o envolvimento de atores que,
na geografia social, seriam vizinhos de disputas inicialmente travadas entre dois

perdedores. Polticas redistributivas, por fim, so aquelas que envolvem claramente a disputa entre grupos
igualmente destinados a se dividirem entre vencedores e perdedores, mas que se caracterizam pelo maior
escopo das categorias atingidas e pela essncia de seu objeto (Lowi, 1964: 690-691).

96

contendores. Socializar o conflito envolver novos atores no processo. Levar as


disputas para fora do sistema de grupos de presso um caminho tecnicamente eficaz
para se ampliar o escopo desse conflito. evidente que os fortes podem facilmente,
ainda que evitando a publicidade, controlar o poder pblico. Mas, no sistema
democrtico ou na presena de alguma diversidade sensvel de interesses no setor
pblico, o apelo s autoridades pblicas pode ocasionar alguma alterao na correlao
de foras no setor privado. Por isso, privatizar o conflito uma das mais efetivas
maneiras de grupos econmicos mais poderosos fazerem valer suas aspiraes nas
escolhas governamentais.
Poderamos dizer que o processo poltico caracterizado em t0 pela desigualdade
de foras entre seus participantes, ou seja, por uma correlao de foras que, em t1,
admitida a interveno de outros atores, pode se transformar em favor dos atores
inicialmente mais fracos. Assim, o Estado pode assumir o papel de verdadeiro rbitro de
conflitos sociais.
A doutrina da no interveno do Estado nos negcios privados atende ao
interesse de grupos econmicos poderosos aqueles que dominam o subsistema de
presses no sentido de o governo deix-los fazer e passar (laissez faire, laissez passer)
a despeito das consequncias disso para outros integrantes da sociedade.
Schattschneider atribui aos partidos a capacidade de acolher melhor as demandas de
grupos excludos do subsistema de interesses especiais e mitigar o impacto desse
subsistema no sistema poltico. presente investigao importa, entretanto, a primeira
assertiva, que sugere a relao entre a isonomia liberal do mercado e a desigualdade
no resultado dos conflitos.
A poltica agrcola inaugurada em 1965 e convertida em um amplo esquema de
transferncia de recursos financeiros do Estado para a economia rural seria marcada
originalmente por seu foco setorial no fosse a pretenso alegada de favorecer pequenos
e mdios produtores. Em termos prticos, no se verificou esse foco em favor dos
grupos econmicos mais fracos. A poltica efetivamente executada foi marcada pela
isonomia no tratamento dispensado pelo Estado aos produtores rurais, e os resultados
efetivamente alcanados favoreceram os grandes proprietrios de terras.
Ao intervir no mercado financeiro para aumentar o capital disposio da
atividade econmica rural, o Estado limitava-se a disponibilizar recursos e a controlar
taxas de juros. Ao faz-lo atravs do sistema bancrio i.e., de parceiros pblicos e
privados cujo comportamento pautado pelo prprio interesse em garantir o retorno de
97

seus investimentos , o Estado outorgava ao mercado a funo de escolher os clientes


dos programas de crdito, eximia-se de corrigir a distoro original entre pequenos e
grandes detentores de terras e admitia a regressividade automtica de uma poltica de
distribuio de subsdios.
Assim, o governo adotava uma poltica econmica intervencionista no mbito
das relaes intersetoriais. Mas mantinha uma poltica liberal no mbito intra-setorial,
em exata conformidade com o interesse dos grupos economicamente mais fortes, que,
consoante o postulado de Schattschneider, enxergariam na omisso do poder pblico
uma condio suficiente para ditarem o resultado de certas disputas.
Lopes (1992: 26-27) afirma que a centralizao administrativa do governo
militar perodo que coincide com o comeo e o apogeu das operaes do SNCR
acarretou a excluso da maior parte dos produtores agrcolas do processo decisrio. No
obstante, o autor reconhece que nem todos os produtores foram alijados desse processo,
XPDYH]TXHRVSURJUDPDVGHFUpGLWRUXUDO WHULDP VHUYLGRSDUDFRRSWDURJUXSRGRV
SURGXWRUHV GH JUDQGH SRUWH 2V VXEVtGLRV DJUtFRODV WHULDP FRPSHQVDGR DV SHUGDV GH
rendimento sofridas por esse segmento do agronegcio em razo da poltica tributria e
GDGLVWRUomRGHSUHoRVHPIDYRUGDLQG~VWULD
A poltica agrcola instituda em 1965 tinha em parte um carter setorial e
regulatrio, e discriminava de facto a pequena produo em benefcio de grandes
proprietrios de terras. No contexto de um regime ditatorial, os obstculos
participao legal de cidados comuns na vida poltica nacional tornavam praticamente
impossvel a mobilizao das categorias de produtores rurais prejudicados, e at
produtores de alguma importncia deviam sentir os efeitos da centralizao do poder,
que talvez privilegiasse em especial os grupos econmicos de peso realmente
significativo nos estreitos canais de acesso ao governo. Ao ganhar novos contornos nos
anos 1990, quando a regulao do crdito rural foi reformada no sentido de mitigar a
referida discriminao entre produtores, a poltica agrcola entraria em novo ciclo e
suscitaria novas questes.
3.4 - Renovao do SNCR: poltica agrria, direo do conflito e bricolagem
Como sabem os grupos que trabalham para induzir o governo a acolher seus
interesses particulares, a defesa eficaz desses interesses requer uma operao racional
que os converta em interesses pblicos na arena poltica (Schattschneider, 1975: 25). A
98

razo disso simples. Ela consiste na necessidade de se conquistar o apoio das maiorias
a interesses pouco compatveis com o bem comum. H outra maneira, historicamente
mais frequente, de se garantir o apoio do governo a interesses especiais. Trata-se de
manter afastadas da poltica aquelas maiorias. Esse objetivo pode ser atingido por ao
menos dois caminhos. Com sistemas fechados, barreiras legais limitam diretamente a
participao popular. Com sistemas legalmente abertos participao das maiorias,
processos sociais e efeitos legais indiretos se encarregam de inibir a atividade poltica
de amplos segmentos da populao (Schattschneider, 1975: 108).
No Brasil, a poltica agrria do governo federal sofreu fortes presses entre fins
da dcada de 1950 e a primeira metade da dcada de 1960. O golpe militar sufocou os
movimentos que cobravam do governo a reforma da estrutura agrria. Interesses de
classe eram traduzidos pela poltica agrria mantida pelo governo, de um lado, e pela
poltica alternativa proposta por Ligas Camponesas e ativistas sociais sindicais,
partidrios, etc. no meio urbano, de outro. A partir de 1964, a reforma da poltica
agrcola foi apresentada como resposta conservadora reforma da poltica agrria. Sua
conotao de classe, porm, foi alm da preservao dos direitos de propriedade da
terra, como vimos no tpico anterior.
O processo de democratizao a partir de 1980 tornou potencialmente instvel
essa poltica. Com a crescente participao popular no processo poltico nacional, a
transferncia de recursos pblicos para a economia rural um setor heterogneo e que,
portanto, beneficia-se em diferentes graus daquela poltica tornou-se mais sujeita
contestao. O protesto, nesse caso, poderia originar-se de diferentes segmentos sociais
e eleger diferentes objetivos. A direo, a visibilidade e o escopo de conflitos sociais e
polticos conduziriam a ao do governo a novos caminhos no campo das polticas para
o setor. Podemos observar esse processo logo abaixo, na redescrio da experincia
recente da poltica agrcola.
Os sistema de crdito rural brasileiro h tempos fornece subsdios que
interessam totalidade dos agricultores ainda que esse interesse particular possa,
retrica ou comprovadamente, ser associado ao interesse pblico ou nacional. Qualquer
diviso entre distintas classes de agricultores estaria alinhada ao esperado interesse de
pequenos produtores rurais em captar mais recursos do que os grandes proprietrios de
terras ou atenuar esse contraste entre terratenentes de grande e pequeno porte. J a
diviso de toda ou quase toda a sociedade em torno da poltica de subsdios rurais, caso

99

opusesse a maioria da populao ao conjunto dos produtores rurais, estaria a conspirar


contra o desejo presumvel de todos estes.6
oportuno rever as divises entre pequenos e grandes produtores rurais no
perodo que sucedeu abertura poltica que adveio com a Nova Repblica. Afinal, se a
democracia tornava potencialmente instvel a poltica agrcola, como que finalmente
esta se desestabilizou?
Nos anos 1990, a luta de trabalhadores rurais pela socializao da causa da
reforma agrria envolveu a resgate da ideia de que essa causa correspondia a anseios da
prpria populao urbana i.e., ao interesse da maioria da sociedade. A fixao do
trabalhador no campo viria em socorro tambm das cidades, agora assoladas pelo
crescente desemprego e pela violncia, entre outras mazelas geralmente associadas s
crises econmicas e s precrias condies de vida de imensos contingentes de pessoas
amontoadas nas periferias metropolitanas. A nova direo do conflito agrrio, ao
envolver interesses dos centros urbanos, ampliaria o seu escopo.
A partir do episdio do massacre de trabalhadores rurais sem-terra no estado do
Par em 17 de abril de 1996, os conflitos agrrios, marcados por choques violentos e
imagens de vtimas fatais estampadas nos jornais, ampliaram a visibilidade da questo,
e novamente o seu escopo, sensibilizando camadas maiores da populao. Nesse
contexto que foi estabelecido o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), em junho de 1996 (Decreto n 1.946/96), a partir do pr-existente
Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural (Provap), vigente nos dois anos
anteriores (Belik, 2010: 1).
Uma vez criado o Pronaf, menos alarde e conflito resultariam da sua gradual
expanso. Essa tendncia, contudo, alm de se beneficiar da baixa visibilidade de que
normalmente gozam as mudanas graduais, foi impulsionada por uma alterao da
direo do conflito econmico na sociedade brasileira, com a ascenso poltica do
sindicalismo urbano nas eleies de 2002.
A formao de um governo apoiado por segumentos da elite empresarial e
liderado por figuras egressas do movimento sindical cuja aliana com os movimentos
em defesa da reforma agrria datava de dcadas anteriores ensejou a partir de 2003
6

Pode-se esperar que a totalidade dos agricultores esteja fadada a confrontar, cedo ou tarde, o restante da
populao, em particular a populao urbana mais distante das atividades rurais. Dotado de subsdios
implcitos, o programa sempre foi um instrumento de ao discreta, o que prejudica a percepo de
possveis privilgios entre diferentes grupos de agricultores e, acima de tudo, obstrui a viso dos mais
acerbos crticos potenciais da existncia mesma do sistema: os contribuintes.

100

um conflito por recursos entre pequenos e grandes proprietrios rurais, a moderar


privilgios destes ltimos no acesso aos subsdios dos programas de crdito.
Os pequenos produtores, outrora incapazes de socializar suas crticas aos
programas de subsdios por, entre outras razes, tambm serem beneficirios (embora
menores) desses programas, passariam lentamente a trocar de lugar com a grande
produo agropecuria na percepo de representantes desta ltima. Assim, a questo
que certamente passou a afligir os grandes produtores rurais foi a percepo da perda
relativa causada pela elevao proporcionalmente maior de recursos destinados, a partir
de 2003, ao Pronaf. Tal como os pequenos proprietrios no passado, os grandes
proprietrios no presente no podem facilmente criticar o desenho do SNCR, sob pena
de redefinirem o conflito de modo a alimentar, nas cidades, a crtica dos contribuintes a
todos os subsdios concedidos dos quais ainda se beneficiam.
Antes, se os pequenos produtores questionassem o sistema por se acharem
discriminados nele, correriam o risco de mobilizar a crtica generalizada ao sistema in
totum. Agora, se os grandes produtores questionarem o sistema por se verem nele
discriminados, enfrentaro o risco de alimentar as crticas totalidade do sistema. Nas
dcadas de 1990 e 2000, no interessava essencialmente a ningum no setor rural
GLPLQXLU D FDSWDomR GH UHFXUVRV SHORV YL]LQKRV PDV apenas aumentar a sua prpria
captao. Mudou apenas o grupo de fato ou soi disant discriminado. A aflio de
grandes produtores rurais tornou-se uma das fontes de conflitos entre parte deles e o
governo federal de 2003 em diante.
Com efeito, a reforma do SNCR mobilizou os grupos tipicamente implicados em
uma poltica regulatria setorial. lcito considerar que as tenses endgenas do
governo Cardoso, a um tempo aliado preferencial dos grupos de grandes proprietrios
rurais e sujeito s presses populares decorrentes da sua adequao (embeddedness)
recm-instaurada institucionalidade democrtica, possibilitaram atitudes aparentemente
contraditrias: a conivncia com a eventual violncia desgovernada contra o Movimento
dos Sem Terra, de um lado, e a criao do Pronaf, de outro, so duas posies com
fortes chances de serem combinadas em um governo de centro-direita.
2UHLWHUDGRGLVFXUVRGDOHLHGDRUGHPFRQILDYDjVIRUoDVORFDLV estaduais,
no caso a misso de defender a propriedade contra ameaas antes de tudo simblicas,
mas com algum impacto na credibilidade do governo junto aos grandes grupos
econmicos agrrios. Em contrapartida, essa credibilidade seria um recurso do qual o
mesmo governo poderia lanar mo para adotar uma poltica contrria aos interesses
101

GDTXHOHV JUXSRV HFRQ{PLFRV PDV FRQVLGHUDGD XP PDO PHQRU WHQGR HP YLVWD D
orientao geral do governo, que o tornava relativamente imune a eventuais acusaes
de que poderia estar realmente empenhado em reformar a estrutura agrria nacional.7
natural que tenha havido oposio ao Pronaf no seio da ala ruralista do
governo Cardoso. Mas houve tambm aquiescncia e at apoio em parte dela. Isso pode
ser creditado a pelo menos trs provveis avaliaes em seu interior: 1) o impacto
financeiro desprezvel do Pronaf recm-criado no SNCR era um custo aceitvel a ser
pago em nome da estabilidade poltica do governo; 2) o desenho do programa poderia
ser dotado de aspectos benignos e at convergentes com os interesses do ramo
empresarial da economia rural; 3) um desses aspectos era o fato de constituir uma
resposta ainda conservadora s presses pela reforma agrria ao causar o deslocamento
do foco da luta poltica no campo, que passaria da distribuio de terras aos sem terra
para a distribuio de recursos aos que j possussem terras.
A partir de 2003, esse ltimo aspecto do Pronaf ajudou a apaziguar as relaes
do governo com a ala ruralista da poltica nacional: tratou-se antes de fortalecer o
pequeno produtor, e no tanto de desapropriar terras para entreg-las a trabalhadores
despossudos. O programa passou doravente a captar parcelas mais significativas dos
recursos reservados ao sistema de financiamento rural.
A mudana institucional retratada acima sublinha, sem desprezar as condies
em que se inserem os sujeitos sociais, o protagonismo de atores econmicos e polticos
relevantes no processo histrico. Reconhece, ainda, a face poltica de cada modalidade
de capitalismo, sua natureza quase-sistmica e sua consequente abertura ao e
influncia de fatores e atores orientados para trajetrias conducentes a rupturas
provocadas quando eles passam a integrar blocos dominantes em claro desacordo com
os arranjos institucionais herdados. Um processo de bricolagem entrou em operao
quando da criao do Pronaf atravs do apelo ao conceito de propriedade familiar e de
sua inscrio na reelaborao do SNCR.
$ DomR GH DWRUHV HPSUHHQGHGRUHV FRPELQDGD FRP DV LQVWLWXLo}HV
democrticas, levou a mudanas de percepo, dentro e fora da esfera governamental,
at a prpria reconstituio do bloco dominante que, constatada a inovao da poltica
de crdito focalizada na agricultura familiar, tratou de expandi-la e passou, de maneira
7

As condies privilegiadas de governos conservadores para a realizao de reformas constantes da


agenda de partidos progressistas foram apontadas por Dahrendorf (1992). Malgrado a necessria suspeita
de que essas condies no sejam exatamente uma regra, elas parecem presentes no caso em discusso
tendo em vista as demais circunstncias indicadas.

102

LQFUHPHQWDO H LQWUD-VLVWrPLFD D UHYHUWHU R IHQ{PHQR KLVWyULFR GH DXWRIRFDOL]DomR


regressiva do sistema de financiamento rural. As condies gerais e os fatores geradores
da mudana, aqui, coincidem com aqueles identificados nas obras de Amable e
Campbell citadas no Captulo 1.
As distores do SNCR, como iremos constatar, foram mitigadas pelas
mudanas conduzidas, mas no eliminadas mantendo-se viva a questo abordada aqui.
o que veremos agora.
3.5 - Distribuio do crdito de programas estatais por grupos fundirios
O Censo Agropecurio 2006 colheu informaes dos municpios brasileiros
acerca de uma srie de caractersticas de seus estabelecimento dedicados a atividades
agropecurias (ver Anexo I). Entre as informaes dos municpios, destacam-se o
nmero total de estabelecimentos, a rea de cada um deles e o valor do crdito que
obtiveram em programas oficiais do governo em 2006, tudo distribudo por grupos de
rea, que chamamos de grupos fundirios aqui.8
Dados dos 11 grupos fundirios constam na tabela 3.1. Os recursos de polticas
governamentais captados por cada grupo tendem a crescer medida que passamos de
grupos de pequenos produtores para os grupos de maiores exploraes rurais. Esse
aumento no linear, como se percebe entre os quatro grupos detentores de reas que
variam de 20 ha a 1.000 ha, com destaque para o grupo que explora de 20 ha a 50 ha, o
segundo maior tomador de crdito. A variao do nmero de estabelecimentos entre os
grupos fundirios tambm apresenta tendncia no linear, sendo mais numerosos os
grupos intermedirios do que aqueles nos extremos da distribuio. J o nmero de
hectares por grupo fundirio tem um crescimento exponencial quando passamos dos
grupos de menores proprietrios aos dos maiores.
A tabela revela que os estabelecimentos com menos de 100 ha captaram juntos
R$ 5.236.001.000,00 dos programas do governo em 2006, e que os de 100 ha ou mais
captaram R$ 7.118.342.000,00. Ela apresenta igualmente os valores mdios (por

Os grupos de rea do IBGE foram diferentes nos Censos de 1996 e 2006. Para eventuais comparaes,
eles foram reagrupados aqui, de modo que fossem iguais o nmero e o escopo dos grupos fundirios em
ambos os Censos (ver Anexo II). A rediviso mais simples possvel capaz de tornar perfeitamente
comparveis os dados por grupos de rea dos dois Censos resultou em 11 grupos, que figuram na primeira
coluna da tabela 3.1.

103

estabelecimento e por hectare) captados em programas do governo por cada um dos 11


grupos fundirios.
O comportamento do valor mdio dos emprstimos tomados pelos produtores
rurais, quando classificados em grupos fundirios, revela tendncias bem claras. O valor
mdio E (por estabelecimento) mostra que, em 2006, foi de R$ 1.814,59 o valor mdio
dos crditos tomados por aqueles que possuam at um hectare, e de R$ 893.605,00 o
valor mdio do crdito aos estabelecimentos de 1.000 ha e mais. O crescimento dos
financiamentos de um extremo a outro da distribuio exponencial.
TABELA 3.1
RECURSOS DE PROGRAMAS DE CRDITO POR GRUPOS FUNDIRIOS
Grupos fundirios

Valor em R$ (a)

rea total
em ha (b)

Valor mdio
A (a/b)

Estabelecimentos (c)

Valor mdio
E (a/c)

Mais de 0 a menos de 1 ha

77.133.000,00

264.819

291,27

42.507

1.814,59

De 1 a menos de 2 ha

95.376.000,00

563.880

169,14

41.973

2.272,31

De 2 a menos de 5 ha

334.910.000,00

2.485.062

134,77

98.477

3.400,89

De 5 a menos de 10 ha

584.477.000,00

4.484.847

130,32

113.604

5.144,86

De 10 a menos de 20 ha

1.127.033.000,00

10.289.684

109,53

170.235

6.620,45

De 20 a menos de 50 ha

1.782.628.000,00

26.120.628

68,25

173.780

10.257,95

De 50 a menos de 100 ha

1.234.444.000,00

26.482.780

46,61

61.693

20.009,46

De 100 a menos de 200 ha

978.110.000,00

29.342.738

33,33

27.950

34.994,99

De 200 a menos de 500 ha

1.312.498.000,00

46.395.555

28,29

16.752

78.348,73

De 500 a menos de 1.000 ha


De 1.000 ha e mais

953.956.000,00
3.873.778.000,00

36.958.185
146.553.218

25,81
26,43

5.576
4.335

171.082,49
893.605,07

Fonte: Censo Agropecurio 2006.


Portanto, medida que cresce o tamanho das propriedades rurais pela maneira
como esto agrupadas, crescem os recursos individualmente captados por seus
administradores. notvel tambm o fato de que o valor financiado por hectare
descresce medida que passamos dos grupos fundirios de pequenos a grandes
estabelecimentos. Isso mostra que cada hectare de terra recebe menos crdito de
programas de governo quando se passa dos grupos de pequenos aos grupos de grandes
estabelecimentos agropecurios. As duas tendncias so ilustradas no grfico 3.1.
A captao de menos recursos por hectare nos grupos de maiores
estabelecimentos pode significar apenas um menor aproveitamento proporcional das
terras de grandes propriedades rurais. Isso foi constatado em estudos sobre o tema,
como aqueles comentados por Shnleitner (1998), os quais revelam que os maiores
proprietrios rurais no Brasil tendem a explorar parcelas proporcionalmente menores de
104

Na prtica, o sistema atual no est desenhado para distribuir recursos de forma


equnime por proprietrio rural, como demonstra a curva preta no grfico.10 Tambm
no est formatado para distribuir recursos igualmente por hectare, como evidencia a
curva cinza. Fosse calculado o volume de capital aplicado por hectare realmente
cultivado (e no por hectare do estabelecimento, cuja rea cultivada tende a ser menor
quanto maior a rea total), a curva cinza do grfico seria outra com uma inclinao
provavelmente atenuada.
Pode-se discutir sobre qual deveria ser o tipo de isonomia a presidir a poltica de
crdito rural: um volume de crdito igual por produtor a despeito do nmero de
hectares de que dispe ou um volume de crdito igual por hectare a despeito do fato
de que certos produtores tero assim mais subsdios do que outros, repetindo-se na
distribuio do capital a mesma desigualdade da distribuio da terra. O fato que o
desenho do sistema est localizado entre esses dois extremos.11
3.6 - Medies do grau de concentrao de terras nos municpios
O objetivo agora ser estudar se, malgrado o teto de rea financivel pelo SNCR
(limite alm do qual o produtor obrigado a recorrer a emprstimos no regulados no
setor privado), os grandes estabelecimentos dispem de outro mecanismo que lhes
assegura condies ainda privilegiadas de acesso ao sistema. Esse mecanismo pode ser
a propriedade rural cujo tamanho pode ser tratado como proxy da riqueza de seu
detentor e, como j vimos, relevante em contratos de crdito.
O grfico 3.1 revelou que os maiores estabelecimentos captam maior volume
dos recursos dos programas de governo (sem que se saiba ao certo quanto capital
aplicado por hectare cultivado). Para testar a hiptese de esta ser uma associao
espria, e tambm a hiptese de que a varivel concentrao de terras no seria a nica
a ter impacto no poder de captao de recursos do SNCR, foram includas outras
variveis no modelo de anlise, exibidas no prximo tpico.

10

necessrio ter em conta sempre que, no Censo, dois ou mais estabelecimentos podem pertencer a um
nico proprietrio. A carncia da informao acerca do proprietrio de cada estabelecimento no pode ser
ignorada, mas tampouco inviabiliza as anlises, que estaro sempre referidas a estabelecimentos, e no a
produtores. Podemos considerar, no entanto, que a distribuio do crdito rural entre os estabelecimento
reflete, de algum modo, a distribuio entre proprietrios rurais.
11
No inteno deste trabalho refletir sobre o problema da justia ou se ela menos ou mais satisfeita
quando se passa de um tipo de isonomia a outro.

106

Em seu experimento, Sayad utilizou amostra baseada em 1.686 questionrios


aplicados na primeira metade dos anos 1970 pelo Sistema Brasileiro de Extenso Rural
a produtores de todos os estados brasileiros com a exceo de So Paulo. O pesquisador
classificou os produtores segundo trs critrios: tamanho (como valor total dos bens da
fazenda, inclusive valor da terra declarado), liquidez e rentabilidade. Tambm realizou
testes com 365 observaes da amostra e uma segunda classificao, baseada nos
critrios do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), a saber:
latifndios (por explorao e dimenso), empresas rurais e minifndios.
Nenhum desses dados foi obtido para os fins da pesquisa aqui realizada. Em
contrapartida, foi considerado um nmero maior de variveis igualmente relevantes para
a aferio dos fatores explicativos da capacidade de captao de recursos.
O estudo aqui baseou-se nos 5.292 municpios o n da anlise que figuram no
banco de dados do IBGE com valores de R$ 0,00 (mnimo) a R$ 898.136.000,00 (valor
mximo) captados em programas governamentais de 2006. A principal relao
submetida ao teste foi aquela entre a concentrao de terras em grandes propriedades
ao nvel municipal, de um lado, e o volume de recursos tomados pelo municpio (i.e.,
pelo conjunto de produtores rurais em cada municpio), de outro. O grau de
concentrao de terras em grandes propriedades foi medido para os 5.548 municpios
pesquisados pelo IBGE (Braslia a includa), e o volume de recursos que cada um dos
5.292 municpios referidos mais acima contratou sob a forma de emprstimos rurais
ser considerado equivalente sua respectiva capacidade de acesso a polticas de
crdito subsidiado.
Adotaram-se duas medidas de concentrao de terras: a rea mdia dos
estabelecimentos de cada municpio e um segundo indicador de concentrao de terras,
batizado simplesmente de IC (Indicador de Concentrao), tambm calculado para cada
municpio. O segundo indicador, cujas propriedades so examinadas no Anexo II, foi
usado em paralelo rea mdia por razes esclarecidas no mesmo anexo e no decorrer
da anlise dos resultados. Seu efeito parcial sobre a capacidade do municpio a
capacidade de seus estabelecimentos rurais em conjunto de captar financiamentos no
SNCR foi testado simultaneamente ao efeito parcial da rea mdia sobre a mesma
varivel dependente.
Sobre o IC de cada municpio, importa sobretudo esclarecer que se baseia na
distribuio da rea total (em hectares) dos estabelecimentos agropecurios de cada

107

municpio pelas 11 classes de rea de explorao rural criadas12, e que consiste na


mdia ponderada da distribuio da rea total pelos 11 grupos fundirios, padronizada
a seguir para variar de 0 (total de hectares do municpio includo no grupo das menores
propriedades rurais) a 1 (total de hectares do municpio includo no grupo das maiores
propriedades rurais). Eis a frmula do IC:

Onde ICM = indicador de concentrao de terras do municpio M; Gi = rea total


dos estabelecimentos do grupo fundirio i no mesmo municpio, sendo i = 1, 2, ... 11
(portanto, um total de onze grupos); e Fi = fator de ponderao do grupo fundirio i,
variando de F1 = 0 a F11 = 10. O resultado, repita-se, um indicador cujos valores
potenciais variam de 0 a 1.13
Mais simples e usual a rea mdia, reprentada pela frmula abaixo:

Onde Ae = rea de cada estabelecimento agropecurio do municpio M, e Ne =


nmero de estabelecimentos do mesmo municpio.
Trs aspectos dessas duas medidas merecem maior destaque. Primeiro, existe
variabilidade da rea mdia para valores fixos do IC, o que justifica, sobretudo em face
do n elevado, o exame dos efeitos parciais de ambas as medidas de concentrao de
terras.14 Segundo, distores prprias da rea mdia so depuradas no IC, o que se
percebe ao longo de quase toda a curva desse indicador, que cresce paulatinamente
enquanto a rea mdia (rea totat dividida pelo nmero de estabelecimentos do
municpio), sofrendo demasiada influncia de um nica pequena propriedade rural,
cresce muito lentamente. Terceiro, a rea mdia evita distoro prpria do IC, menos
sensvel presena de estabelecimentos de tamanho extremamente superior a 1.000 ha.
Disso resulta o salto no valor da rea mdia direita do grfico, enquanto a curva do IC
12

As 11 classes de rea so aquelas constantes na tabela 3.1. Em cada municpio, cada classe representa
um percentual x do total de hectares dos estabelecimentos agropecurios inscritos no permetro municipal.
13
E.G.: em determinado municpio, se a totalidade da rea dos estabelecimentos rurais est contida em
G1, ento IC = [(1 x 0) + (0 x 1) ... + (0 x 10)] / 10 = 0; se, ao contrrio, a totalidade da rea dos
estabelecimentos est contida em G11, ento IC = [(0 x 0) + (0 x 1) ... + (1 x 10)] / 10 = 1.
14
No Anexo II, o grfico A.1 ordena o IC dos municpios de forma crescente (linha preta, com valores no
eixo esquerdo) e exibe tambm os dados municipais de rea mdia (linha cinza, cujos valores, em
hecatres, aparecem no eixo direito).

108

acentua-se mais suavemente. O uso combinado das duas medidas justifica-se por seus
comportamentos distintos.15
O Anexo II desta pesquisa, onde examinam-se as propriedades das duas
variveis empregadas para o clculo do grau de concentrao fundiria dos municpios,
contm ainda mapas das grandes regies do Pas divididas por municpios, todos eles
coloridos conforme o valor do IC correspondentes. O exerccio de mapeamento do
indicador em todo o territrio nacional mais do que artigo de curiosidade. H
elementos nele que corroboram a deciso de introduzir duas outras variveis no modelo
de explicao da capacidade municipal diferenciada de captao de recursos de
programas governamentais de financiamento rural. Refiro-me s variveis regional e
organizacional.
Nas regies mais prximas das maiores concentraes urbanas e industriais do
Pas, pode-se esperar maior capacidade de captao de recursos financeiros por conta de
aspectos geogrficos variados e.g., contato facilitado com mais agncias bancrias,
acesso a mercados que garantem negcios de maior rentabilidade e, assim, resultam em
maior capacidade de oferecer garantias aos agentes financeiros, etc. Diante disso, uma
dummy regional para distinguir Norte-Nordeste, de um lado, e o Centro-Sul, de outro
ser includa na anlise, a fim de controlar o efeito da concentrao de terras
(particularmente alta no Centro-Oeste) pela regio a que pertence cada municpio.
Espera-se tambm uma diferena entre o Nordeste e o Sul, ainda que o IC nas
duas regies apresente nveis e distribuio semelhantes nas duas regies. O motivo a
conhecida organizao dos pequenos produtores rurais sulistas, sobretudo em
cooperativas. A unio dos produtores permite que, mesmo detendo pores de terra
menores, eles consigam maior acesso ao crdito liberado pelo sistema bancrio ainda
que regulado em programas do governo.16 Assim, em cada municpio, o percentual de
estabelecimentos geridos por produtores vinculados a cooperativas e o percentual
daqueles afiliados a associaes de classe so variveis que ajudaro a controlar o efeito
do IC por outros aspectos da realidade rural.
Duas variveis sero consideradas para testar o efeito parcial do nvel de
instruo do gestor do estabelecimento rural sobre os volume de emprstimos
15

Em paralelo a esses trs esclarecimentos bsicos, recomenda-se novamente a leitura do Anexo II para
mais informaes acerca do IC e da rea mdia.
16
Galjart (1979: 64) avaliou que seria considervel, no Brasil, o problema da falta de cooperao entre
produtores rurais. Sendo essa realidade heterognea no Pas, foi relevante a introduo da varivel nas
anlises.

109

contratados: o percentual de estabelecimentos do municpio cujos gestores receberam


orientao tcnica regular, de um lado, e o percentual de estabelecimentos do municpio
cujos gestores possuem ao menos o ensino mdio completo, de outro.
Uma varivel poltica foi testada no intuito de dialogar com teses comuns acerca
da influncia do clientelismo local na poltica agrcola (pork barrel policies). Trata-se
do partido poltico a que pertence o prefeito eleito em 2004 considerado o prefeito,
para fins prticos, ainda no exerccio do mandato em 2006. Uma dummy foi utilizada
para indicar se o prefeito pertencia ou no, poca, a um dos partidos da base do
governo federal.17 Sua incluso na anlise decorre do fato de que a influncia do
governo sobre a distribuio de crdito do principal agente financeiro de custeio
agrcola no Pas o Banco do Brasil passou tradicionalmente pelo controle da direo
da sua Carteira de Crdito Rural e das agncias do banco no interior, que, segundo
/DPRXQLHU   FRQVWLWXtDPSUrPLRVH[WUHPDPHQWH FRELoDGRVSHORSUHVWtJLR H
poder de patronagePTXHFRQIHULDPDVHXVGHWHQWRUHV18
Alm dessas, uma varivel-chave foi testada. Refiro-me rea total dos
estabelecimentos no municpio, que ajudou a responder a uma questo central: para
municpos de mesma rea total de estabelecimentos rurais (i.e., com igual quantidade de
hectares), como explicar a variao na captao total de recursos?
Por fora da legislao vigente, dois municpios com idntica rea rural total
podem captar volumes diferentes de recursos pelo fato de um deles ter apenas um
estabelecimento grande enquanto o outro abriga dois estabelecimentos mdios j que
o grande penalizado por um teto de rea financivel que no afeta os dois mdios.
Alm da legislao, pode-se atribuir ao tendencial menor aproveitamento das terras
cultivveis por grandes estabelecimentos uma eventual captao menor de
financiamentos por um municpio que, tendo a mesma rea total que outro, tem a
propriedade da terra mais concentrada. Assim, mantida constante a rea total do
municpio, uma rea mdia menor pode estar correlacionada com uma capacidade
maior de captao. Porm, simultaneamente, conjectura-se que uma rea mdia maior

17

PT, PSB, PCdoB, PL, PTB, PMDB e PP foram classificados como partidos da base do governo em
2006. Todos os demais partidos foram tratados como de oposio. Ao final, 3.009 municpios foram
classificados entre os administrados por prefeitos de partidos governistas, e 2.553 foram considerados
geridos por prefeitos de partidos oposicionistas.
18
&RQIRUPH/DPRXQLHU  >R@VFDUJRVGHGLUHomRGR%DQFRGR%UDVLO e da Carteira de Crdito
Rural pelo poder que possibilitavam era [sic] objeto de disputa acirrada no interior do partido do
JRYHUQR (P FLGDGHV GR LQWHULRU GR%UDVLO VHU GLUHWRU GRFUpGLWR UXUDO HUD PDLV LPSRUWDQWH GR TXH VHU
YHUHDGRURX3UHIHLWR HQWUHYLVWDGHSHVTXLVD 

110

represente maior grau de riqueza dos proprietrios rurais locais e, novamente, maior
capacidade de captao.
A combinao do IC com a rea mdia nos modelos de anlise decisiva para
controlar o efeito mencionado da legislao para o crdito rural. Em nveis fixos do IC,
poderemos saber, primeiro, se resta significativa associao entre a rea mdia e a
capacidade de contratar crditos em programas governamentais, e, sobretudo, se tal
associao positiva ou negativa.19
Em sntese, o objetivo testar o efeito do grau de concentrao de terras sobre o
volume de crdito rural obtido por cada municpio efeito lquido daqueles criados
pelas demais variveis. A inteno desafiar o efeito das medidas de concentrao de
terras, a fim de saber se ele existiria em uma regresso mltipla, que controle esse efeito
por outras variveis em tese igualmente pertinentes para o fenmeno examinado.20
3.7 - Modelos para explicar a captao de recursos
Nos modelos testados adiante, a varivel dependente ser o logartimo natural do
valor total de emprstimos contratados em cada municpio, considerado aqui um
indicador da capacidade de acesso a polticas de crdito subsidiado.21 A busca pelos
melhores estimadores lineares no viesados (best linear unbiased estimators, ou

19

Um coeficiente negativo para a rea mdia revelaria que, para nveis fixos de concentrao pelo IC,
municpios com menor rea mdia seriam realmente beneficiados pela legislao do SNCR, sendo
vantajoso para o municpio possuir, por exemplo, dois estabelecimentos de 1.000 ha cada um (IC = 1,
rea mdia = 1.000) em lugar de um nico estabelecimento de 2.000 ha (IC = 1, rea mdia = 2.000 ha).
20
Nas cincias sociais, a replicao mais aproximada da pesquisa experimental (laboratorial) consiste nos
modelos de pesquisa semi-experimental, em que geralmente so observados indivduos distribudos em
dois grupos, o de controle e o experimental. A mtodo requer que os dois grupos tenham aspectos tanto
quanto possvel iguais, exceto aqueles que constituem a causa ou o efeito que se pretender identificar
(Cano, 2006). A isso denomina-se controle das variveis cujo efeito se procura isolar no experimento.
Porm, raramente temos chance de obter amostra formada por observaes cujos aspectos que queremos
controlar sejam iguais entre todas. A pesquisa social pode recorrer aos modelos estatsticos de regresso
mltipla a fim de analisar a relao entre duas variveis sem a interferncia de outras igualmente
influentes no comportamento da varivel a ser explicada (Wooldridge, 2002). O poder da regresso
mltipla permitir que, embora com limitaes inevitveis, repliquemos em ambientes no experimentais
o que feito na pesquisa experimental ou semi-experimental, i.e., o controle das variveis exgenas
relevantes para identificar a relao parcial entre apenas uma delas e aquela que, segundo expectativas
teoricamente fundadas, deve sentir seus efeitos.
21
Em regresses bivariadas, a comparao entre os valores R2 do modelo [linear] de regresso de Yi
(valor dos recursos captados pelo municpio i) sobre X1 (IC) e do modelo [log-lin] de regresso de lnYi
(logartimo natural do valor dos recursos captados pelo municpio i) sobre X1 (IC) foi possibilitada pelo
mtodo recomendado por Gujarati (2000: 201-2). Aplicado, o mtodo sugeriu a adoo do segundo
modelo (log-lin). Devido presena de alguns valores Y = 0, foi somado o valor 1 (um) a Yi a fim de
tornar todos os seus valores maiores do que zero e possibilitar, matematicamente, a transformao de
todos os dados (Ibidem: 387).

111

QUADRO 3.4
MODELOS SINTTICOS
Modelo
Varivel explicada
Variveis explicativas
Constante
rea mdia
IC
rea total
Regio
Cooperativados %
Afiliados %
Orientao tcnica %
Ensino mdio e mais %
Prefeito pr-Governo
Estatstica F
Coeficiente R2
N

II

Programas
(total)
coeficiente
(p-value)
3,7510
(0,000)
-0,0010
(0,001)
0,0206
(0,000)
0,0000
(0,001)
0,7946
(0,000)
0,0216
(0,000)
0,0139
(0,000)
0,0244
(0,000)
-0,0193
(0,000)

Programas
(sem Pronaf)
coeficiente
(p-value)
1,7252
(0,000)
-0,0013
(0,001)
0,0328
(0,000)
0,0000
(0,001)
0,7839
(0,000)
0,0263
(0,000)
0,0084
(0,000)
0,0238
(0,000)

322,29
0,3502
5.292

-0,1017
(0,044)
305,98
0,3203
4.955

III
Pronaf
coeficiente
(p-value)
4,4648
(0,000)
-0,0019
(0,000)
0,0073
(0,078)
0,0000
(0,001)
0,8938
(0,000)
0,0197
(0,000)
0,0156
(0,000)
0,0182
(0,000)
-0,0632
(0,000)
296,91
0,3296
5.166

Convm recordar que o quadro 3.2 aquele em que a varivel dependente


corresponde aos valores monetrios contratados em especial pela agricultura
empresarial, e que o quadro 3.3 refere-se aos valores contratados conta do Pronaf,
destinado a apoiar a agricultura familiar. O quadro 3.1 representa os valores agregados
de todos os programas, e permite observar em que medida prevalece no sistema a lgica
dos programas destinados a cada um desses subsetores da economia rural.
O resultados exibidos acima demonstram que os sinais esperados de cada
coeficiente dotado de significncia estatstica foram em geral confirmados, com exceo
daqueles referentes s variveis acerca do nvel educacional dos gestores dos
estabelecimentos rurais e da orientao poltico-partidria do prefeito. Esses casos sero
abordados ao final deste tpico.
117

Includas apenas as trs variveis bsicas deste estudo, vemos que no quadro 3.1
o efeito de IC (positivo) perde significncia estatstica, o mesmo ocorrendo com o efeito
da rea mdia (negativo) no quadro 3.2. No quadro 3.1, a regresso que exclui a rea
mdia tem significncia global maior do que a regresso que exclui o IC. No quadro
3.2, a rea mdia torna-se menos relevante ainda, pois na regresso que a exclui o IC
tem forte significncia estatstica, e na regresso sem o IC ela carece da mnima
significncia. Cumpre agora observar os modelos completos dos dois quadros.
Os modelos completos aplicados ao Y calculado com base nos valores totais
contratados no municpio e ao Y calculado com base nos valores contratados exclusive
os do Pronaf (quadros 3.1 e 3.2) revelam que o IC para nveis fixos da rea mdia e
controlado por todas as demais variveis positivamente associado capacidade de
acesso aos programas governamentais de crdito rural. Ou seja: quanto maior a
concentrao de terras em grandes estabelecimentos, mais beneficiado o municpio
pelo sistema de crdito subsidiado. Ao mesmo tempo, ceteris paribus, a tendncia de
queda no volume de recursos contratados quanto menor for a rea mdia dos
estabelecimentos do municpio. Os dois coeficientes so estatisticamente significativos.
No quadro 3.3, o modelo que exclui o IC apresenta o efeito da rea mdia com
forte significncia e sinal negativo, em consonnica com uma expectativa razovel para
uma anlise do Pronaf. O grau de concentrao de terra mostra-se negativamente
associado ao acesso aos programas oficiais de crdito. J o modelo que exclui a rea
mdia apresenta o efeito do IC desprovido de mnima significncia estatstica.
Surpreende, contudo, o modelo completo do Pronaf. Nele, as duas variveis de
concentrao de terras tm efeitos significativos. Porm, exatamente como nos quadros
anteriores, elas tm sinais opostos: a rea mdia tem associao negativa com o volume
de recursos captados, mas o IC tem relao positiva. Isso demonstra que, para nveis
fixos do IC, uma reduo da rea mdia dos estabelecimentos de um municpio significa
para este uma captao maior de recursos; e que, para nveis fixos da rea mdia, a
maior concentrao de terras calculada pelo IC corresponde maior capacidade de
contratar recursos do Pronaf.
Voltemos agora a ateno para o quadro 3.4, onde figuram os Modelos I
(Programas Total), II (Programas sem Pronaf) e III (Pronaf) formados apenas por
variveis com coeficientes dotados de significncia estatstica nos quadros anteriores.
Calculado o efeito real do IC sobre o volume de recursos captados, pode-se
indic-lo da seguinte forma tendo em vista que o indicador varia de 0 a 100 nas
118

Existe alguma associao linear entre o IC e a rea mdia dos municpios (r =


0,525). Porm, a ausncia de multicolinearidade nos modelos, cujos regressores acerca
do grau de concentrao de terras (IC e rea mdia) apresentam coeficientes com forte
significncia estatstica, indicou que a correlao no era to forte a ponto de impedir
que isolssemos o efeito parcial de cada varivel.
Vejamos agora o resultado de cada modelo para as demais variveis.
Os trs modelos mostraram que a participao de produtores em cooperativas e
associaes de classe, e sobretudo nas primeiras no que tange aos dois primeiros
modelos, importante para aumentar sua capacidade de contratar financiamentos no
sistema de programas do governo. O mesmo ocorre com a orientao tcnica, que se
mostrou relevante e positivamente associada capacidade de contratar financiamentos
no sistema em todos os trs modelos. O tamanho da rea total dos estabelecimentos
rurais apresenta forte significncia estatstica sempre, mas muito pouco impacto
substantivo. J o impacto da regio no acesso ao sistema substantivo e significativo
em termos estatsticos. Ele indica que, comparados aos municpios localizados nas
regies Norte e Nordeste, aqueles situados no Centro-Sul captam 121%, 119% e 144% a
mais de recursos, respectivamente, nos Modelos I, II e III.
O Modelo II difere dos outros dois na varivel ensino mdio, cujo efeito perde
significncia estatstica, e na dummy referente posio de adeso ou oposio do
partido do prefeito base do governo federal, que s apresenta significncia estatstica
neste modelo, correspondente aos programas que atendem principalmente agricultura
empresarial. Em mdia, quando comparados aos municpios administrados por prefeitos
de partidos opositores do governo federal, os municpios com prefeitos de partidos
situacionistas captam 9,67% a menos de recursos daqueles programas. O resultado aqui
vai de encontro expectativa inicial do autor desta pesquisa.
No h razo clara a ser considerada para explicar esse fato. Uma hiptese
remota remete-nos possvel distino feita pelo governo federal entre prefeitos ligados
base do governo, mais inclinados a apoiar a reconduo desse governo em eleies em
virtude do vnculo partidrio, e prefeitos ligados oposio, (a) cujo trabalho como
FDERV HOHLWRUDLV ORFDLV GD RSRVLomR SRGHULD VHU QHXWUDOL]DGR SHOD SROtWLFD IHGHUDO
generosa voltada diretamente para os produtores rurais do municpio ou (b) cuja
disciplina partidria em eleies poderia ser minada quando sensibilizados por polticas
do governo federal favorveis aos seus constituintes locais.

120

Essa conjectura pressupe um controle fortemente discricionrio do governo


federal sobre o principal provedor de financiamento rural no Pas, o Banco do Brasil,
que lhe asseguraria os instrumentos para reforar a concesso de emprstimos nas
localidades de sua preferncia, a qual, segundo o Modelo II, recairia sobre os
municpios governados pela oposio. Pressupe ainda que o governo federal faria uma
distino clara, na prpria gesto dos programas de crdito, entre, de um lado, prefeitos
partidariamente mais disciplinados (aqueles de partidos favorveis ao governo), e, de
outro, (a) prefeitos de oposio partidariamente disciplinados (donde o interesse do
governo federal de atingir com benesses sua base municipal de apoio eleitoral) ou (b)
propensos indisciplina partidria se surpreendidos pela simpatia de sua base municipal
pelo governo federal (conquistada com aquelas mesmas benesses). Portanto, trata-se de
hiptese pouco fidedigna.
Tambm ao contrrio do esperado, nos Modelos I e III, negativo o sinal do
coeficiente da varivel referente ao grau de escolaridade i.e., sobre o percentual de
gestores com ensino mdio ou superior completo. Pode-se conjecturar sobre o porqu
desse resultado quando observamos que o efeito do ensino mdio ou superior s
significativo quando includos (no Modelo I) ou contados exclusivamente (no Modelo
III) os dados referentes ao Pronaf, direcionado para detentores de menores propriedades
rurais. Considerados apenas esses proprietrios rurais, podemos supor que produtores
com baixo grau de escolaridade invistam mais na atividade agrcola por serem
totalmente dependentes dela, enquanto produtores com maior nvel educacional
cultivariam menos suas terras, uma vez que, embora as possuam na zona rural,
poderiam mais facilmente exercer profisses alheias agropecuria em centros urbanos
no muito distantes, onde obteriam parte se no a maior parte da sua renda.
Observados os coeficientes (negativos) do grau de escolaridade dos dirigentes de
estabelecimentos rurais, nota-se que o impacto substantivo dessa varivel muito maior
no Modelo III, cujo regressando corresponde ao Pronaf, e que so os dados do Pronaf
que efetivamente tornam significante o coeficiente da mesma varivel no Modelo I,
onde esto agregados os dados do Pronaf e dos demais programas oficiais de crdito.
Isso corrobora a explicao ensaiada acima para a relao negativa entre o grau de
HVFRODULGDGHHDFDSDFLGDGHGHFRQWUDWDUILQDQFLDPHQWR(QWUHSHTXHQRVSURSULHWiULRV
o grau de escolaridade talvez nos remeta, no capacidade, mas ao interesse varivel
em buscar recursos para produzir. Afinal, no universo dos pequenos proprietrios rurais,
parece lcito presumir que os de menor escolaridade invistam mais na explorao
121

agropecuria das terras do que os de maior escolaridade, que teriam, como foi dito,
maiores fontes alternativas de renda.
Concluso
Uma poltica econmica liberal significa o que j preconizava sua doutrina
original: a chancela do Estado para que os atores privados resolvam seus conflitos sem a
interferncia de um terceiro ator. A realidade impe a constatao de que a interveno
do Estado na economia no significa a criao de um desequilbrio entre os agentes do
mercado. Embora possa tambm desestabilizar uma relao de igualdade inicial entre
atores econmicos (situao que se pode supor no muito frequente), ao praticar a
interveno, o Estado tende a alterar o status quo privado no sentido de agravar, corrigir
ou inverter a situao de desequilbrio original.
A economia poltica da poltica agrcola cujas bases podemos identificar no
trabalho de Sayad demonstra que, entre a instituio e o declnio do governo militar,
existiu um vis faviorvel a grandes proprietrios de terras na operao do sistema de
programas de crdito rural. Em seu estudo, o economista atribuiu esse vis prtica de
juros negativos no mbito dessa poltica.
Na verdade, a concentrao dos emprstimos decorrente tambm de outras
caractersticas do programa. Na fase de estabilizao macroeconmica iniciada ditada
pelo Plano Real a partir de 1995, os juros livres no mercado atingiram nveis mais
elevados. O resultado foi uma severa restrio s mais diversas modalidades de crdito,
inclusive para os setores produtivos. Assim, manteve-se o interesse do grande
proprietrio pelo crdito rural, cuja vantagem crucial foi desde ento oferecer ao menos
parte do capital do agricultor a custos subsidiados pelo controle dos juros e pela
chamada equalizao, que isenta o tomador do pagamento de uma parte do custo do
crdito, paga pelos cofres da Unio.25
A natureza da poltica agrcola, calcada no crdito controlado pelas autoridades
pblicas e distribudo por corporaes financeiras pblicas e privadas orientadas pelo
objetivo particular de minimizar os custos e riscos de suas operaes, favoreceria na
25

O clculo exato dos subsdios produo rural, que no computamos aqui, deve incluir estimativas
baseadas na elasticidade da taxa de juros em relao disponibilidade de crdito e na hiptese de
liberao da reserva compulsria dos depsitos vista dos bancos comerciais. Os chamados recursos
obrigatrios correspondem a tal reserva de recursos financeiros que os bancos comerciais devem
legalmente destinar ao SNCR.

122

hiptese aqui avaliada os grandes produtores rurais tambm na dcada de 1990, e no


s no auge do funcionamento do SNCR. Os dois perodos tm em comum o fato de que
a poltica de crdito rural foi em parte operada pelo governo, e em parte operada pelo
mercado. A OHLGRPDLVIRUWHVHLPS{VQRSDVVDGRHno teria razes suficientes para
deixar de se impor no presente, salvo pelo advento do Pronaf.
A anlise emprica realizada neste captulo enfrentou essa hiptese calcada em
nossas consideraes tericas. Algumas das respostas foram satisfatrias, e outras
exigiriam estudos baseados em novos dados.
A anlise do Censo Agropecurio revelou que, em 2006, as polticas de crdito
rural forneceram aos 54.613 estabelecimentos de 100 ha ou mais o equivalente a 136%
dos recursos distribudos aos 702.269 estabelecimentos com menos de 100 ha. O valor
mdio contratado por estabelecimento cresce fortemente dos pequenos aos grandes
proprietrios, e o valor mdio por hectare cresce, embora muito menos intensamente,
dos grandes aos pequenos proprietrios. Assim, em mdia, cada estabelecimento do
maior grupo fundirio (com 1.000 ha e mais) contratou individualmente um valor igual
a 492,5 vezes o contratado por cada estabelecimento do menor grupo fundirio (com
menos de 1 ha). Enquanto isso, em mdia, cada estabelecimento do menor grupo
fundirio contratou, por hectare, um valor igual a 11 vezes o contratado por cada
estabelecimento do maior grupo fundirio.26
Constatou-se nos modelos de anlise que o acesso conjunto dos produtores de
um municpio aos recursos de programas do governo tende a crescer medida que
cresce o valor de IC (para valores fixos da rea mdia), e que o acesso aos mesmos
programas tambm maior medida que decresce a rea mdia (em cada grupo de
municpios com o mesmo IC). A estatstica global F dos modelos e a estatstica
especfica t dos coeficientes dessas duas variveis exgenas validam a estimao
conjunta do impacto de ambas sobre o volume de crdito contratado.
A hiptese nula sobre a associao entre o grau de concentrao de terras e o
poder de captao de recursos de programas governamentais sugeriria a ausncia dessa
associao. Entretanto, a associao se mostrou presente, positiva, significativa e
substantiva. Pode-se considerar que, em que pesem as imprecises decorrentes do uso
de dados agregados por municpio, depem a favor desta anlise o grande nmero de
26

importante reiterar que as maiores propriedades rurais tendem a ser proporcionalmente menos
exploradas. Assim, o dado referente ao valor contratado por hectare impreciso, pois ignora a rea do
estabelecimento realmente cultivada e aquela que seu proprietrio desejaria cultivar.

123

observaes n dos modelos estimados e o nmero de variveis teoricamente pertinentes


includas neles.
As diferentes variveis testadas para se explicar a capacidade varivel dos
produtores de contratar recursos de programas governamentais se mostraram em geral
relevantes. Duas delas grau de escolaridade e orientao poltica do partido do prefeito
surpreenderam pela direo do efeito que teriam sobre os regressandos. As demais
confirmaram as expectativas iniciais. Assim, a pertena a cooperativas ou associaes
de classe e o acesso regular orientao tcnica, assim como a localizao na regio
Centro-Sul do Pas, demonstraram ter impacto positivo no montante de recursos
fornecidos pelo sistema de programas oficiais de crdito.
O quadro 3.2 em que analisamos as causas da contratao de crdito por meio
de programas que no o Pronaf, os quais representaram 65,75% dos financiamentos por
programas oficiais registrados no Censo mostrou que, para esses recursos, o IC um
preditor melhor do que a rea mdia, e quanto maior o seu valor (i.e., quanto maior a
concentrao de terras medida por ele), maior a captao de recursos. Testadas
separadamente as duas variveis exgenas, vimos no mesmo quadro que, ao contrrio
do IC, a rea mdia sequer tem efeito significativo em termos estatsticos, o qual se
constata apenas quando testadas simultaneamente as duas variveis. 27 A significncia
estatstica da rea mdia est subordinada incluso do IC na regresso, varivel que
tem associao positiva com a captao de recursos pelos produtores rurais do
municpio. Portanto, a associao entre a concentrao de terras e o financiamento
captado nos programas oficiais desconsiderado o Pronaf revela que tais programas
esto, em grande medida, sujeitos lgica historicamente dominante no SNCR at a
criao da primeira grande poltica para a agricultura familiar.
Durante a montagem (1996) e as reformas do Pronaf, o programa atenuou
eficazmente o vis de classe alta que antes caracterizava as polticas de crdito
subsidiado no Brasil. A evoluo desse programa corrobora explicaes j aventadas
para as tenses entre figuras de proa da luta pela agricultura empresarial, de um lado, e
o governo Lula no perodo de 2003 a 2006, de outro sem prejuzo de outras razes que
decerto criaram polarizaes entre o setor e o governo.
27

Aqui, como nos demais quadros, o mais prvvel que, controlado o IC dos municpios, aqueles que
possuem menor rea mdia sejam privilegiados pelo teto da legislao captao por produtor de
recursos controlados, ou apresentem a tradicional tendncia a deixar ociosas propores menores de suas
propriedades e a explor-las mais extensamente, donde o acesso maior por interesse, e no por
capacidade ao sistema de crdito.

124

A criao e a expanso do Pronaf constituem exemplos da mudana gradual


baseada na ao inovadora de atores sociais e polticos e na percepo da questo
agrria redefinida por aqueles atores no seio do governo e na prpria sociedade. Foram
conduzidas a partir de um processo de bricolagem, ensejado pelo uso de dispositivos
nstitucionais pr-existentes e, sobretudo, pelas brechas sistmicas asseguradas
mudana pela abertura poltica na dcada anterior.
Constata-se, por outro lado, que ainda possvel identificar em parte o referido
vis no SNCR. A indicao pelo IC de um vis do sistema em favor dos maiores
produtores implica uma qualificao de suposies que atribuem s vantagens
comparativas de feies ricardianas a performance de nossa agricultura empresarial. Ou
seja: a exemplo de outros setores produtivos, como a indstria, a agropecuria conta
com o incentivo de polticas pblicas desenhadas para essa finalidade.
Mudanas efetivas foram constatadas na economia poltica brasileira entre o
perodo da ISI e a primeira dcada no sculo XXI. Mas, reproduzido no contexto de
juros reais positivos, o privilgio de grandes empresrios rurais concorre para explicar
o apoio das elites do agronegcio aos governos responsveis pelas polticas de
liberalizao que, na dcada de 1990, instalaram um ambiente de escassez de recursos
financeiros ambiente hostil aos negcios e ao desenvolvimento econmico em geral,
mas no to nocivo quelas elites do que aos demais segmentos do setor privado.
Uma poltica econmica liberal estrita prev o desenvolvimento como efeito da
renncia ao emprego de recursos de poder outrora ou mesmo hoje ainda usados
pelas naes desenvolvidas. Entretanto, a poltica intervencionista que se observou na
histria do Brasil promoveu o sucesso de diferentes setores da economia, e sobretudo de
certos segmentos subsetoriais. Se a poltica agrcola brasileira tambm trouxe
contribuies registradas atualmente nas estatsticas setoriais, nas contas externas
nacionais e em seus reflexos virtuosos nos indicadores macroeconmicos mais
conhecidos, ela poderia proporcionar ainda mais benefcios, no fosse enviesada em
favor de classes especficas de produtores rurais.
Por que o potencial de polticas de distribuio de subsdios agrcolas foi subaproveitado no Brasil, tendo em mira o desenvolvimento calcado nas elites econmicas
setoriais e excluindo pequenos produtores candidatos a ingressar no mundo da produo
capital-intensiva e internacionalmente competitiva?

125

CAPTULO 4
REPRESENTAO POLTICA DO AGRONEGCIO
Introduo
A anlise abaixo apoiou-se na exposio de fatos e ideias por deputados frente
de interesses do agronegcio na Cmara dos Deputados, assim como de alguns
ministros, em audincias na antiga Comisso de Agricultura e Poltica Rural (CAPR)
hoje Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural
(CAPADR). Fatos e depoimentos foram igualmente registrados nas intervenes de
outros deputados e de representantes de associaes do agronegcio em eventos
realizados na mesma comisso. Todos eles revelam facetas da representao poltica do
setor desempenhada pelos ditos deputados ruralistas, cujo pendor favorvel a segmentos
especficos da economia rural tambm examinado.
4.1 - Um agronegcio dependente?
Em dezembro de 1999, o ento ministro da Agricultura, Marcus Vincius Pratini
de Moraes, criticava o crdito privilegiado que o governo brasileiro direcionava s
culturas de exportao, mais dinmicas e competitivas. Pratini de Moraes dispensava
termos ambguos ao se dirigir aos deputados ruralistas na Comisso de Agricultura da
Cmara frum de baixa visibilidade pblica, propcio abordagem direta do problema
dos subsdios a um setor altamente lucrativo.
O que no me parece razovel e temos de cuidar do assunto com
extremo cuidado retirar recursos do Tesouro, que deveriam estar
sendo aplicados em educao, sade, tecnologia, previdncia, para
financiar a agricultura de exportao. No mundo inteiro, a agricultura de
exportao financiada por mecanismos de mercado. No Brasil,
financiada com recursos equalizados pelo Tesouro Nacional ou recursos
dos bancos oficiais.
uma competio que no me parece justa. Para exportar um copo,
necessrio financiamento com ACC Antecipao de Contrato de
126

Cmbio, financiada pelo mercado internacional. Se plantamos soja, caf


e cana, ou criamos boi ou frango, para exportar, o financiamento feito
com recursos do Tesouro, o que absolutamente inadequado num pas
que tende a ser um dos maiores exportadores de produtos do
agronegcio. [grifos meus]1
Pratini de Moraes aprofundou sua crtica na mesma ocasio ao apresentar as
opes que deveriam nortear corretamente a aplicao de recursos do oramento da
Unio no setor.
Ento, com a abertura da BM&F e com novos mecanismos, que
gradualmente sero implementados, a nossa expectativa que daqui a
trs safras metade da agricultura brasileira poder ser financiada por
mecanismos de mercado, reduzindo os requisitos de recursos dos bancos
oficiais ou do Tesouro, que podero ser aplicados com maior intensidade
em programas, a exemplo da agricultura familiar, da fruticultura
irrigada ou de apoio ao Nordeste e Amaznia e outros programas
especiais [grifos meus].2
Com palavras semelhantes e a mesma franqueza, o ministro voltaria a expor sua
incompreenso diante da aplicao de recursos pblicos no financiamento da agricultura
de exportao no Brasil. Pratini de Moraes tornaria a destacar DLPSRUWkQFLDGHTXHVH
reveste trazer mais recursos privados para financiar a agricultura, reduzindo-se a
dependncia da agricultura dos financiamentos do Banco do Brasil e dos financiamentos
com recursos eqXDOL]DGRVSHOR7HVRXUR1DFLRQDO(CAPR, 10/05/2000). Mais uma vez,
ele diria o que seria necessrio ao setor exportador da produo agrcola:
Buscar que o setor privado financie mais a agricultura, especialmente a
de exportao, porque no me parece fazer sentido que um produtor de
soja que vai vender sua soja no exterior seja financiado com recursos
equalizados pelo Banco do Brasil, enquanto um produtor de papel que
vai exportar esse papel tem um financiamento para sua produo feito
1
2

Ministro Pratini de Moraes (CAPR, 09/12/1999).


Ibidem.

127

atravs de um ACC financiado pelo mecanismo financeiro internacional,


com recursos do mercado internacional [grifos meus].3
Pratini de Moraes no era e jamais foi adversrio dos grandes produtores rurais.4
Se, durante sua passagem pelo gabinete ministerial do presidente Cardoso, ele ostentava
sua oposio poltica de subsdios agricultura de exportao, reconhecia tambm a
contribuio mpar do setor para o controle de desequilbrios nas contas externas, assim
como os avanos, que preconizava, na construo de mecanismos privados de
financiamento rural. Para ele, era desejvel que a garantia oferecida a emprestadores
pelo financiamento da safra fosse a prpria safra, e no mais, como de costume, as
propriedades rurais.5 Os documentos que registram suas crticas ao SNCR no ano 2000
so os mesmos em que vemos ruralistas declararem seu entusiasmo com a qualidade do
aliado que se encontrava frente do MAPA no governo Cardoso. Na audincia de
dezembro de 1999, o deputado Carlos Melles, defensor do caf de Minas Gerais e da
gesto de Pratini de Moraes, rebatia palavras do ministro:

+iGRLVDQRVWtQKDPRVIHLWRLQFOXVLYHXPIXQGRGHHTXDOL]DomRQRFDIp
e no conseguimos decolar. difcil fazer essas coisas no Governo. No
to fcil como pensamos, mas preciso que continuemos nessa ousadia
e coragem, porque o caminho est a. A sociedade tem e deve financiar a
agricultura brasileira [grifos meus].6
Por um lado, o ministro admitia, assim como todo especialista no temaTXHR
Brasil tambm subsidia, de alguma forma, mas numa escala extremamente limitada.
Por outro, resistia e cedia, simultaneamente, s presses da frente ruralista.
Quer dizer, a nossa capacidade financeira de dar subsdios
agricultura d-se muitas vezes na hora da renegociao de uma dvida.
3

Ministro Pratini de Moraes (CAPR, 10/05/2000).


Deputados tambm se dispunham a criticar a concesso do crdito oficial aos agroexportadores,
competitivos em escala mundial e capazes de VH ILQDQFLDU D MXURV GH PHUFDGR 7HQKR OXWDGR GLVVH R
deputado Anivaldo Vale (PSDB-3$ SDUDFULDUXPDSROtWLFDDgrcola especfica para a Amaznia. No
estou aqui para defender o grande produtor de dend, de pimenta -do-reino ou de cacau, que planta e
colhe em dlar. Este deveria submeter-se realmente a uma taxa de mercado >JULIR PHX@ &$35
07/04/1999).
5
Ministro Pratini de Moraes (CAPR, 10/05/2000).
6
Deputado Carlos Melles, PFL-MG (CAPR, 09/12/1999).
4

128

(...) Mas, realmente, acho que em agricultura no feio falar-se em


subsdio, porque, na verdade, ele o prmio de seguro que pagamos para
ter comida barata. Pas que quer ter comida abundante e barata subsidia a
agricultura. claro que esse subsidio em agricultura enfrenta as
limitaes fiscais do Pas. (...) Mas o Governo est aumentando as suas
aplicaes na agricultura [grifos meus].7
A acusao de Pratini de Moraes a pases desenvolvidos por prticas desleais de
apoio exportaes agrcolas, embora recorresse s cifras relativas proporo da
renda dos produtores europeus formada pelos subsdios, foi eventualmente seguida por
declaraes reveladoras atinentes s restries do Brasil para distribuir mais subsdios
aos produtores domsticos, por um lado, e para reivindicar dos pases ricos a eliminao
de seus prprios subsdios, por outro.
Baixamos custos, vamos baixar mais agora. No podemos, Srs.
Parlamentares, competir com o Tesouro de Washington e o Tesouro de
Bruxelas. (...)
O que est acontecendo no mercado agrcola internacional uma pletora
de apoios internos, que admitimos vlidos porque apoiamos tambm;
apoiamos e temos de apoiar mais.
Queremos abertura dos mercados internacionais. No temos iluso
quanto ao apoio interno. Todos os pases continuaro apoiando a sua
agricultura; agora inaceitvel quando esse apoio provoca distores de
mercado que acabam gerando a misria nos pases concorrentes que no
tm as mesmas condies financeiras de dar subsdio [grifos meus]8
4.2 - Apoiando grandes e pequenos produtores no contexto neoliberal
Na frente parlamentar de apoio agricultura empresarial, o liberalismo
econmico no contou, durante os governos Cardoso e Lula, com uma adeso geral e
incondicional. Se a defesa da doutrina pela frente era transversal em certa medida, ela
esbarrava nas demandas especiais do setor agrcola.
7
8

Ministro Pratini de Moraes (CAPR, 10/05/2000).


Ibidem.

129

Temos praticamente nossa poltica agrcola assentada em polticas de


safra com base no crdito, mas (...) no estamos conseguindo recuperar
a renda na atividade rural, e vrios so os fatores que contribuem para
isso. O maior deles que ns, a partir dos anos 90, com uma economia
aberta, com o processo de globalizao, contamos com a livre
concorrncia. Evidentemente, encontramos pases que utilizam outras
polticas, principalmente as de altos e significativos subsdios. De modo
que a nossa agricultura infelizmente no est conseguindo acompanhar
esse processo por falta de instrumentos [grifo meu].9
A abertura comercial de fato inundara o setor agrcola brasileiro com novos
problemas. No se tratava, porm, de questo vinculada apenas s naes de produtores
altamente amparados por subsdios. Quando ministro, Pratini de Moraes exps
dificuldades do Brasil no Mercosul ao citar, perante os deputados ruralistas, o
contencioso em que a Argentina retivera o frango brasileiro, enquanto o Brasil, em
UHVSRVWDUHWHULDRDOKRDUJHQWLQR'LULDRPLQLVWUR6HHOHVUHWrPOiHXUHWHQKRDTXL.
V.Exas. sabem que trabalho com o toma-l-d-c. (...) [O] Brasil no pode abrir um
milmetro mais na sua economia se eles no abrirem o mercado para ns. (Palmas.)
(CAPR, 10/05/2000).
O Mercosul, cujos integrantes jamais tiveram polticas de subsdio em escala
semelhante da poltica no Brasil, criou dificuldades para o setor agrcola brasileiro
juntamente com a agricultura dos pases ricos. A aflio do setor com a integrao
comercial regional veio tona em uma ocasio atravs do deputado Luiz Carlos Heinze.
Alm de citar a entrada macia no Brasil do trigo argentino e do arroz uruguaio e as
restries da Argentina entrada de produtos agrcolas brasileiros, Heinze exclamou:
Esse Mercosul pode servir para a indstria de SP, pode servir para a
indstria de no sei de onde. Mas no serve para o arroz, no serve para o
trigo, no serve para o vinho, no serve para a cebola e no serve para o
alho! Isso temos que ver e urgente!10

Deputado Hugo Biehl, PPB-SC (CAPR, 10/05/2000).


Deputado Luiz C. Heinze, PP-RS (CAPADR, 15/03/2006).

10

130

Visivelmente, o trigo e o arroz brasileiros, duas das culturas que mais sofreram
com o abalo da liberalizao comercial nos anos 1990, ainda se ressentiam, em 2006, da
competio acirrada pela suspenso de barreiras do Pas vis--vis as economias dos
parceiros do Mercosul.
Outras diretrizes da poltica econmica, adotadas desde 1995, puseram
obstculos atividade rural no Brasil. Sob diversos aspectos, as polticas
macroeconmicas de Cardoso e Lula foram alvo de protestos de lderes ruralistas na
Cmara.
preciso um basta! Essa comisso tem um papel fundamental de forar
a mudana na poltica macroeconmica nesse pas. Ela no inevitvel.
Est a devido a um ministro e um presidente do BC que a definem de
acordo com interesses que no so os do setor produtivo11
Outro integrante da frente, crtico da poltica fiscal do governo Lula, disparou
em certa oportunidade:
Se diminusse em 1% o supervit [primrio] ele est chegando a 6% ,
poderamos, tranqilamente, investir 30 bilhes de reais em infraestrutura. Algum tePGHHQIUHQWDUHVVDGLVFXVVmR12
Polticas liberais para outros setores, em contrapartida, poderiam ser elogiadas
pela liderana da agricultura empresarial. Quando ministro da Agricultura, Francisco
Srgio Turra advogava a proposta de criao de um seguro agrcola nacional cuja base
seria a atrao de empresas privadas de resseguro, que passariam a atuar em um campo
poca legalmente sujeito ao monoplio do Instituto de Resseguros do Brasil, de
propriedade estatal (CAPR, 07/04/1999). Nesse projeto, portanto, pressupunha-se a
abertura do mercado de resseguros no Pas o que de fato ocorreria alguns anos depois,
no governo Lula, com o apoio de lderes ruralistas de peso (CAPADR, 31/08/2005).
A poltica de financiamento agricultura familiar tinha peculiaridades tambm
relacionadas ao contexto neoliberal. A reforma agrria promovida no governo Cardoso,
para o seu ministro da Agricultura em 1999, Francisco S. Turra, visava aR UHWRUQR D
11
12

Deputado Leonardo Villela, PSDB-GO (CAPADR, 15/03/2006).


Deputado Waldemir Moka, PMDB-MS (CAPADR (31/08/2005).

131

propriedades abandonadas, a espaos que se tornaram vazios por falta de atrativo, por
IDOWD GH FRQGLo}HV CAPR, 07/04/1999). A precariedade dessas terras reduzia o
potencial econmico de sua explorao por parte de pequenos produtores assentados, a
fortiori incapazes de financiar a lavoura. O Pronaf surge para responder a uma demanda
por crdito reprimida por razes diversas.13 Entre essas razes avulta, no debate
parlamentar, a falta de garantias capazes de viabilizar o acesso de agricultores familiares
aos financiamentos.
Nem todos foram plenamente a favor das novas linhas especiais de crdito
pequena produo rural. Alguns lderes da frente ruralista se diziam, desde os primeiros
DQRV SUHRFXSDGRV FRP R 3URQDI +DYLD HQWUH HOHV TXHP GHQXQFLDVVH DEXVRV QD
distribuio do crdito familiar, e ainda quem dissesse que o Banco do Brasil no teria
mais bons clientes.14 Outros, como o deputado Xico Graziano, declaravam que o
programa teria o apoio de todos os partidos da base do governo e at do Congresso,
inclusive os da oposio. De fato, dizia-se que, quela altura, o Pronaf contava com o
apoio de toda a sociedade .15
As relaes entre o governo Cardoso e a chamada bancada ruralista no so
perfeitamente conhecidas, mas sabe-se que no foram perfeitamente pacficas.
impossvel precisar qual desses lados fez maiores concesses para associar a agenda de
um do outro. A questo veio tona quando da discusso, na Cmara, em torno do
Pronaf. Um momento do debate entre lderes ruralistas e o ministro Jungmann exprimiu
bem a falta de clareza na identificao dos atores que mais tardiamente teriam aderido
proposta do crdito especial agricultura familiar. Assim manifestou-se, na ocasio, um
dos mais importantes deputados da frente parlamentar ruralista, o deputado Nelson
Marquezelli:

>(@[SUHVVR PHX FRQWHQWDPHQWR DR RXYLU D H[SRVLomR GR 0LQLVWUR


Jungmann (...). Uma vez disse que S.Exa. ia chegar mais prximo da
bancada ruralista com facilidade, e est chegando. (...) S.Exa.

13

Ministro Raul Jungmann (CAPR, 07/10/1999); Diretor Ricardo Conceio, do BB (CAPR, 09/12/1999)
Deputado Augusto Nardes, PPB-RS (CAPR, 07/04/1999); Deputado Carlos Melles, PFL-MG (CAPR,
07/04/1999).
15
Ministro Pedro Malan (CAPR, 09/12/1999); Deputado Xico Graziano, PSDB-SP (CAPR, 09/12/1999);
Deputado Jos Genono, PT-SP (CAPR, 09/12/1999).
14

132

abordou o que sempre pregvamos: colonizao, Banco da Terra,


financiamento, PRONAF. O caminho por a >JULIRPHX@16
Marquezelli pretendia resumir nessas palavras o que supostamente formava a
agenda ruralista alternativa quela dos movimentos sociais engajados na reforma
agrria. A resposta imediata do ministro considerava que seriam os ruralistas os novos
adeptos de programas de apoio pequena agricultura desde que dirigidos a terras ou
aes desligadas de projetos de rediviso de propriedades rurais.

0DUTXH]HOOLDILUPRD6([DTXHFRQFRUGRFRPQRVVDDSUR[LPDomR
Apenas h uma questo de referncia: quem se deslocou em direo a
quem? Estou muito satisfeito por perceber que ruralistas tm se
aproximado gradativamente de nossas posies. Se os ruralistas
pensam o inverso, pouco importa; tudo questo de referncia. Desde
que estejamos nos aproximando do objetivo correto e publicamente o
melhor, no fao nenhuma questo de que a referncia seja a de que
somos ns quem caminhamos em direo aos senhores. Estamos
MXQWRV17
Para Jungmann, foram os ruralistas que se acercaram das posies do governo,
donde o alinhamento de suas respectivas agendas. Quais seriam as razes por trs da
adeso geral primeira poltica consolidada de amparo especfico ao pequeno produtor
rural brasileiro?
No h dvida de que tais razes variavam de acordo com o ator poltico que
saa ento em defesa do Pronaf. Entre aquelas que podemos arrolar, vale destacar a que
foi discutida em captulo anterior, isto , o abalo poltico sofrido pelo governo em abril
de 1996, quando a violncia policial contra um grupo de sem terra obrigou o presidente
da Repblica a evidenciar a contrapartida financeira oferecida a quem questionasse as
restries impostas reforma da estrutura agrria.
Por outro lado, havia um diagnstico econmico base do estmulo pequena
agricultura. O prprio ministro da poltica fundiria afirmava que, se a globalizao
IHFKDYDYDJDVQRPHUFDGRGHWUDEDOKREUDVLOHLURDUHIRUPDDJUiULDHUDXPDIiEULFDGH
16
17

Deputado Nelson Marquezelli, PTB-SP (CAPR, 07/10/1999).


Ministro Raul Jungmann (CAPR, 07/10/1999).

133

DJULFXOWRUHV IDPLOLDUHV H D fronteira dinmica de gerao de emprego de pases em


desenvolvimento que possuem estrutura fundiria injusta.
4XH SDtV GR mundo pode manter ocupao por 775 reais, como o
PRONAF faz? Ento, est claro que, aqui, temos sada para os dilemas
da globalizao. isso que atualiza a reforma agrria e a agricultura
familiar.18
$LQGDVHJXQGRRPLQLVWURVHULD difcil pensar em outro setor que mantenha e
gere tanto emprego hoje no Brasil como o setor da reforma agrria e agricultura
familiar. 3DUD HOH R 3URQDI HQYROYLD VHX 0LQLVWpULR FRP R DSRLR D  PLOK}HV GH
pessoas e a 4,5 milhes de estabelecimentos familiares, sem contar a poltica de reforma
agrria propriamente dita. Por isso, dizia Jungmann PHX 0LQLVWpULR p GD DJULFXOWXUD
IDPLOLDU As razes sociais estariam, na sua viso, pouco ou nada vinculadas ao crdito
destinado ao pequeno agricultor. Sobre o Programa Nacional de Reforma Agrria, dizia
o ministro:

1HOHHVWi DEVROXWDPHQWHFODURTXHDWHUUDGHYHUiVHUUHVVDUFLGD ...).


De um lado, no se constri cidadania com doao, cidadania
conquista-se; de outro, a relao da sociedade com um grupo por
intermdio da doao tem efeitos os mais perversos que se possa
imaginar. Se um taxista tem que pagar o seu instrumento de trabalho,
que o txi, (...) evidentemente que mesmo considerando aqueles que
no tm terra como um grupo vulnervel e que a sociedade deve
amparar, no significa, entretanto, a doao.19
Na avaliao do governo, uma reforma calcada na doao de terras careceria de
legitimidade, cabendo aos assentados prestar contas sociedade em alguma medida. Em
contrapartida, o Pronaf compensaria em parte os efeitos da globalizao e luz de
fatos desconsiderados por representantes do governo igualmente efeitos das polticas
liberais implementadas na rea macroeconmica, conduzida pelo Ministrio da
Fazenda. A esse propsito servia o Pronaf, desenhado para promover uma distribuio
18
19

Ministro Raul Jungmann (CAPR, 07/10/1999).


Ibidem.

134

mais equnime dos subsdios do financiamento rural que, visivelmente, no


constitura objeto de consenso na coalizo governista at pouco antes da audincia
pblica na qual falava o ministro.
4.3 - O jogo da captao: competio privada e competio poltica
O ano de 1999 foi marcado pela crise econmica nacional que decorreu da
poltica macroeconmica no Brasil e da dbcle dos modelos de liberalizao adotados
no Leste asitico e na Rssia. Malgrado a necessidade de incentivo pblico
recuperao da demanda e retomada do crescimento, segundo alguns, o Banco do
Brasil principal agente engajado no fomento produo agrcola ainda se
comportaria no perodo essencialmente de acordo com as diretrizes tradicionalmente
adotadas por organizaes financeiras privadas. Como vimos, a intermediao bancria
do crdito rural logo, a mediao da distribuio do crdito pelos interesses de
corporaes financeiras era um dos alicerces do vis de classe verificado no SNCR na
dcada de 1970. Esse vis era presente ainda no sistema em 2006, quando o maior
volume de crdito foi captado pelos maiores estabelecimentos rurais.
Quando frente do Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria, Raul
Jungmann discutiu os problemas do crdito ao pequeno produtor em uma audincia
pblica na Comisso de Agricultura da Cmara. Ali, o ministro afirmaria que, no Banco
GR %UDVLO H[LVWHP GHWHUPLnadas preocupaes e objetivos de corporao financeira,
ainda que pblica. Segundo ele, havia uma populao sem acesso a crdito e que se
financiava DSHQDV D FXVWR HOHYDGtVVLPR   PHVPR TXH KDMD IXQGRV S~EOLFRV QHVVH
VHQWLGR Assim tentava o ministro explicar o problema:
Um dos aspectos mais terrveis na questo dos programas pblicos
brasileiros que eles se desfocam. So feitos, por exemplo, para os de
pequena renda, os que esto abaixo no por demrito seu, porque
a no h nenhuma questo de valor, mas numa escala econmica e de
renda. Portanto, tais programas so, inicial ou gradativamente,
desfocalizados de tal maneira que privilegiam aqueles que
efetivamente j tm algum tipo de sustentao >JULIRVPHXV@20

20

Ministro Raul Jungmann (CAPR, 07/10/1999).

135

Referindo-se aplicao do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) no Pronaf,


Jungmann denunciava que, embora encarregado do fomento atividade rural, o Banco
do Brasil aproveita-se do controle sobre os recursos para us-lo maneira de um agente
financeiro comum. O problema da falta de focalizao, razo da regressividade na
distribuio de recursos entre proprietrios rurais de grande e pequeno porte, favorecia
justamente os agricultores dotados de melhores condies de captao no mercado.
Um deputado presente audincia acusou diretamente R%DQFRGR%UDVLOGHPi
YRQWDGH H[SOtFLWD QD H[HFXomR GR 3URQDI VREUetudo no interior brasileiro.21 Segundo
HOH RV JHUHQWHV GR EDQFR QmR SRGHP GDU DR VHWRU SURGXWLYR R WUDWDPHQWR TXH HOH
merece, porque so obrigados a fazer com que cada agncia gere resultados. Isso
LPSHGHDREDQFRDWXDUQRIRPHQWR
$ VROXomR SDUD LVVR GH DFRUGR FRP -XQJPDQQ VHULD ampliar e desenvolver a
capacidade de captao desses recursos 2 PLQLVWUR PHQFLonou ento um caso de
sucesso gerado pela unio entre representantes de produtores gachos. Dizia ele que
acabara de receber quase 300 prefeitos do Rio Grande do Sul, de quem ouvira uma
proposta: "Ministro, ponha o Banco da Terra aqui, porque a equalizao fazemos." Ou
seja: houvesse maior disponibilidade de recursos financeiros, os prprios atores locais
se encarregariam de cobrir a diferena entre os juros cobrados aos produtores e os juros
recebidos pelos bancos diferena equivalente parcela explcita do subsdio
governamental para setor. Jungmann citaria outros exemplos para enfim sentenciar:
6mRIRUPDVFULDWLYDV1HPWXGRGHIOXLH[FOXVLYDPHQWHGR*RYHUQR)HGHUDO22
A captao dependeria, portanto, de mobilizao, organizao e at criatividade
em outras palavras, da ao coletiva para ampliar garantias e reduzir os riscos
avaliados pelo sistema financeiro. A parceria com empresas da cadeia do agronegcio e
os fundos de aval de estados ou municpios eram citados ento entre as alternativas para
a obteno de recursos financeiros.
A questo regional tinha, como ainda tem, o seu peso nos debates em torno da
distribuio de recursos atravs do SNCR.23 Mas, segundo o ministro a cargo da gesto
21

Deputado Nrcio Rodrigues, PSDB-MG (CAPR, 07/10/1999).


Ministro Raul Jungmann (CAPR, 07/10/1999).
23
Alm das razes tericas aventadas no captulo anterior para a maior facilidade de serem captados
recursos financeiros na regio Centro-Sul, convm reproduzir outra explicao para o problema, indicada
SRUXPGHSXWDGRQRUWLVWD&RPRRJHUHQWHSRGHRSHUDU na Amaznia, onde h propriedades rurais ele
mora ali h vinte ou trinta anos, j na segunda ou terceira gerao , se algumas propriedades
cadastradas no INCRA ou no ITERPA tm o documento do cadastramento, mas nunca receberam o ttulo
definitivo? Porque, se no h ttulo definitivo, h toda a burocracia do Governo e o produtor no pode ter
FUpGLWR 3RU QmR WHU R GRFXPHQWR QmR WHP R FUpGLWR H[SOLFDYD $QLYDOGR 9DOH 36'%-PA (CAPR,
22

136

dos incentivos agricultura familiar, seria preciso antes considerar fatores


organizacionais capazes de diferenciar a capacidade de captao de emprstimos dos
produtores rurais.
[A] distribuio do PRONAF profundamente concentrada no Sul
do Pas (...). Antes de comearmos a, de certa forma, dizer que h
privilgio e concentrao de renda, vamos refletir um pouquinho, at
porque sou nordestino: a verdade que a agricultura familiar do Sul e
Sudeste consegue porque fez parceria com o agronegcio, com boa
parte de empresas. Ela criou um mecanismo de integrao que produz
o aval e a garantia. Portanto, eles tm uma capacidade de acesso que
meu Nordeste velho no tem. Antes de culpar "a" ou "b", preciso
pensar em como estender os mecanismos e encontrar sadas para
resolver esse problema e melhorar nossa captao. Na verdade, a h
um jogo de captao. (...) Parece-me claro que a sada o fundo de
aval. Acho que preciso avanar no sentido do fundo de aval
municipal. preciso fazer como fez o Estado do Mato Grosso,
recentemente, com o Banco do Brasil, quando criou um fundo de aval
[grifos meus].24
O problema da garantia oferecida pelo produtor rural instituio bancria est
no cerne de quase todas as polmicas em torno do funcionamento do SNCR. E, se
verdade que o pequeno produtor do Centro-Sul logrou associar-se a empresas da cadeia
do agronegcio, isto se deve certamente em grande parte proximidade fsica entre os
dois segmentos. Na prtica, importa aqui uma varivel geogrfica, a saber: o aspecto
regional da industrializao brasileira, isto , o fato de que a agroindstria um
fenmeno espacialmente delimitado, o que tem consequncias para a agropecuria das
diferentes macrorregies brasileiras.

07/04/1999). Importante lder ruralista, o ex-deputado e coordenador da OCB Valdir Collato faria outro
DOHUWD GHVWD YH] D UHVSHLWR GRV HIHLWRV GHOHWpULRV GD SULYDWL]DomR GR VLVWHPD EDQFiULR (VWXGR GH XPD
entidade brasileira mostra que cerca de 31% dos Municpios brasileiros no tm agncia bancria mais
de 1.700 Municpios; que a privatizao dos bancos est fazendo com que esses bancos se retirem das
pequenas comunidades comunidades do interior, da produo, reas agrcolas; e que vamos ficar sem
sistema financeiro, concentrando a renda dos grandes Municpios, retirando a poupana dos pequenos
  &$35 
24
Ministro Raul Jungmann (CAPR, 07/10/1999).

137

O desigual nvel de desenvolvimento industrial entre o Norte/Nordeste, de um


lado, e o Centro-Sul, de outro, foi consequentemente abordado na ocasio pela deputada
Vanessa Grazziotin, representante da regio Norte, na audincia a que compareceu Raul
Jungmann. Em perfeita consonncia com os argumentos tradicionais contrrios
industrializao em pases de economias primrio-exportadoras, o ministro citou de
imediato o empecilho do custo econmico da implantao de indstrias no Norte, tendo
em vista a existncia delas no Centro-Sul, a fora do mercado consumidor nessa regio
e o preo do transporte de mercadorias de regies carentes de infraestrutura para o
restante do Pas.
A presena de indstrias, infraestrutura e mercado de consumo tornou-se, assim,
decisiva no jogo de captao de recursos do SNCR entre produtores rurais. Percebe-se
que, maneira dos pases ricos que se revelaram capazes de capitalizar sua agricultura e
torn-la ainda competitiva mesmo em face de pases primrio-exportadores dotados de
mo de obra barata, a regio mais industrializada de um pas de economia atrasada
consolida-se frente do desenvolvimento rural em relao quela outra regio do
mesmo Pas e cuja economia mais baseada no setor agrcola. A varivel geogrfica
teria, portanto, um poder significativo na economia rural, na medida em que delimita
espacialmente os locais em que as sinergias entre indstria e agropecuria tm maior
probabilidade de ocorrer.
Naturalmente, h variveis polticas de peso na determinao do volume de
recursos obtidos pelos produtores rurais junto aos programas governamentais de crdito.
A composio de um governo e as presses externas a que submetido so decerto as
duas mais importantes variveis desse tipo. A documentao aqui utilizada fornece
dados acerca da segunda delas.
A viso furtadiana do desenvolvimento valorizou as iniciativas estatais capazes
de romper com o crculo vicioso do qual so prisioneiras, no sistema internacional, as
naes de baixo desenvolvimento tecnolgico, e, no mbito nacional, as regies
submetidas mesma forma de atraso em comparao a outras. Essa viso, atenta s
decises estratgicas das elites polticas na esfera do desenvolvimento econmico,
envolve igualmente o foco no poder de articulao e presso das elites econmicas
sobre aquelas decises como salientou Furtado desde a sua obra fundamental. O
fenmeno poltico da fora organizacional das elites econmicas, que nenhuma anlise
realista pode negligenciar, seria reconhecido pelo prprio ministro Jungmann em sua
rplica deputada comunista que o interpelara pouco antes.
138

Devolvendo a bola a V.Exa., Deputada Vanessa Grazziotin, o Sul


no sai da minha porta, bem como os Prefeitos e o Governador do
Paran. Mas nunca recebi ningum do seu Estado para pedir algo em
termos de PRONAF. Ento, preciso tambm proatividade [sic]. No
me refiro a Parlamentares, mas a representantes do Executivo.
fundamental a proatividade [sic]; preciso ter garra. Somos
direcionados para um conjunto de conflitos. Agora, a captao ,
sobretudo, agressividade, organizao, capacidade de buscar os
recursos e preparar-se para isso [grifos meus]25
Se de fato os deputados do Norte no buscavam audincias com o ministro para
discutir o Pronaf, duvidoso afirmar que no teriam encaminhado a ele as demandas de
seus estados.26 Em acrscimo, a indiferena de lideranas ruralistas nacionais diante de
problemas do Norte/Nordeste era salientada por alguns deputados.27
A concluso mais segura que o governo respondia a presses, arbitrava os
conflitos que delas decorriam, e um dos fatores decisivos era o poder de autoorganizao. Se o apangio da intermediao bancria sua FDSDFLGDGHGHRUJDQL]DUD
ILOD SDUD D GLVWULEXLomR HILFLHQWH GH UHFXUVRV HVFDVVRV VXSRQGR-se apolticos os
mecanismos que presidem essa funo distributiva, o apangio da efetiva competio
pelos recursos entre os clientes do SNCR seria D FDSDFLGDGH GH DGLDQWDU-VH QD ILOD
peculiar queles produtores que se distinguem pela auto-organizao e pela aliana com
agentes pblicos (governos locais) e privados (indstrias) dispostos a fornecer garantias
aos emprstimos bancrios.
4.4 - Um cobertor mais curto: os vetores polticos e econmicos da escassez
A histrica crise da agricultura em 2005 teria, na viso do ento secretrio de
Poltica Agrcola do MAPA, Ivan Wedekin, um enfrentamento aqum do desejvel,
25

Ministro Raul Jungmann (CAPR, 07/10/1999).


Alm de improvvel, a sugesto de que haveria abertura a todas as demandas seria desmentida pelo
deputado Deusdeth Pantoja (PFL-PA), que se queixou ao ministro por ter passado um ms, em 1998, a
tentar inutilmente obter uma audincia no Ministrio de Reforma Agrria (CAPR, 07/10/1999).
27
A exemplo de Helenildo Ribeiro (PSDB-AL), deputado nordestino crtico ausncia de colegas do
Centro-6XO HP DXGLrQFLD TXH UHDOL]DGD QD &RPLVVmR HP  MXOJDYD VHU XPD GDV UHXQL}HV PDLV
LPSRUWDQWHVTXHR1RUGHVWHMiWHYHQHVWD&DVD &$35 
26

139

SRUpPWmRJUDQGHTXDQWRSRVVtYHO3DUDRVHFUHWiULRXPDFULVHGH5ELOK}HVFRPR
calculou o presidente Mrcio [Lopes de Freitas, da OCB], muito maior que o governo.
Ento, qualquer ao de governo ser para amenizar. No vai resolver uma crise to
grave, no tem como o governo resolver uma crise desse tamanho.)UDQFRGHIHQVRUGRV
produtores rurais, Wedekin diria ainda que a esperana de melhores medidas para
contornar a repercusso da crise em 2006 estava no calendrio eleitoral, SRLVpXPDQR
SROtWLFRDQRHPTXHjVYH]HVDJHQWHFRQVHJXHDOJXPDVHQVLELOL]DomR.28
Mas o cobertor da poltica de subsdios parecia curto no s por motivos
econmicos, mas ainda por razes polticas e institucionais. Desde a criao do Pronaf e
do Ministrio Extraordinrio da Poltica Fundiria, estrutura sobre a qual brotaria anos
depois o cerne da poltica do governo Lula em apoio aos grupos beneficirios da
reforma agrria, a competio por recursos do oramento da Unio viria mais e mais a
pblico. Nos anos 2000, injetar recursos na agricultura empresarial no dependeria mais
s de negociaes junto ao governo federal. Dependeria tambm, no discurso de lderes
ruralistas na Cmara, da disputa por recursos com a agricultura familiar.
Um dos grandes problemas que enfraqueceu o MAPA foi sua diviso
em dois ministrios. Um para pequeno, mdio e grande. Que preconceito
esse? Aconteceu quando sa do MAPA, momento em que eu disse ao
FH: O pior crime contra a agricultura esse! Ento, para a prxima
eleio uma meta ser a unificao. A agricultura uma s, o produtor
tem que ser valorizado, pequeno, mdio e grande!29
Mais explcito que o ex-ministro Turra, o deputado Carlos Merss usaria tom
palavras contundentes ao co-responsabilizar o governo Cardoso pelos avanos da
agricultura familiar no governo Lula:
O governo passado errou ao retirar a estrutura social da agricultura
familiar do MAPA, pois agora o MST recebe muito mais recursos do que
a prpria agricultura, numa disputa escancarada por recursos30

28

Secretrio Ivan Wedekin (CAPADR, 15/03/2006).


Deputado Francisco S. Turra, PP-RS (CAPADR, 15/03/2006).
30
Deputado Carlos Merss (CAPADR, 23/02/2005).
29

140

6HJXQGRRGHSXWDGR/HRQDUGR9LOOHODKDYLDHPreas do governo que so


ideologicamente contra a agricultura empresarial'L]LDHOHTXH>H@QTXDQWR os juros
forem to altos e o real valorizado, permeados por uma ideologia que abandona a
agricultura empresarial e d todo apoio agricultura familiar (no sou contra esta, mas
contra o tratamento dado quela), vamos ficar nessa situao falimentar31
Na crise agrcola de 2005, a presso de grandes produtores sobre recursos
destinados aos pequenos veio tona em razo de decises tomadas pelo principal banco
estatal de fomento ao setor qui ditadas por orientaes diretas do governo
favorveis sobretudo aos agricultores de porte menor, responsveis pela maioria dos
contratos de crdito e, naturalmente, pelos contratos de valor menor.
Maior emprestador do sistema de crdito subsidiado, o Banco do Brasil
FDOFXODYD HP 5  ELOK}HV DV VXDV SHUGDV LPLQHQWHV FRP D IUXVWUDomR GH UHWRUQRV GH
FUpGLWR SURYRFDGD SHOD FULVH VHWRULDO GH  6HJXQGR R ento gerente-executivo da
Diretoria de Agronegcios do banco, Jos Carlos Vaz, em virtude dessa frustrao, para
o ano seguinte, a instituio s pretendia garantir a repetio integral dos
financiamentos rurais aos clientes que antes haviam tomado at R$ 50 mil. Nessa faixa
estavam 95% dos clientes do sistema no Banco do Brasil.32 A deciso pela assistncia
integral exclusiva a essa faixa de tomadores era, portanto, uma opo pela mais
democrtica poltica de alocao de crdito. Os 5% de clientes detentores de contratos
de mais de R$ 50 mil teriam apenas de 40% a 70% de suas necessidades financeiras
garantidas pelo banco atravs do crdito controlado. No teriam, portanto, benefcio
igual quele concedido a pequenos e mdios produtores.
A reao da representao ruralista na Comisso de Agricultura foi imediata. Ao
gerente do banco enviado para dialogar com os ruralistas na Cmara, a frente de apoio
aos grandes produtores rurais responde atnita.
A SRA. DEPUTADA KTIA ABREU - Deputado Ronaldo Caiado,
pela ordem. Que porcentagem de clientes do Banco do Brasil est
atendida com 50 mil reais?
O SR. JOS CARLOS VAZ - Noventa e cinco por cento. esse grfico
da direita, em amarelo. Est aqui escrito: 1 milho, 288 mil, 921
produtores tomaram crdito na safra passada at 50 mil reais e sero
31
32

Deputado Leonardo Villela, PSDB-GO (CAPADR, 15/03/2006).


Gerente Jos Carlos Vaz, do BB (CAPADR, 31/08/2005).

141

novamente atendidos nesta safra com at 50 mil reais. Essa a


informao.
O SR. PRESIDENTE (Deputado Ronaldo Caiado) (...) [A] afirmao
do Dr. Jos Carlos Vaz causou um certo espanto ao Plenrio e se trata de
problema emergencial. (...) [O] assunto de que trata o representante do
Banco do Brasil deve ter a relevncia que requer o momento, porque esse
banco responsvel por mais de 90% do custeio do setor rural.33
Ao intervir no debate, o deputado Waldemir Moka se dirige ao gerenteexecutivo do banco nesses termosTXHURFXPSULPHQWDUR'U-RVp&DUORV9D]
(X QmR JRVWDULD GH HVWDU QD SHOH GH 6 6D 0RND GHL[D FODUR R PRWLYR GD
indignao dos deputados ruralistas:
Os produtores de Mato Grosso do Sul (...) divergem da informao de
que o Banco do Brasil atinge 95% [com a renegociao que aceitou]. Na
verdade, est-se fazendo uma estatstica de todos, assentados e
agricultores familiares. Quando se faz isso, obtm-se uma grande
quantidade, mas na verdade a produo de Mato Grosso do Sul no est
sendo atendida.34
Eleito por um estado caracterizado pela grande propriedade rural, era
compreensvel que Moka se posicionasse no apenas contra a proposta do Banco do
Brasil, mas tambm contra a prpria veracidade das estatsticas apresentadas, evidncias
que eram da pequena proporo que representavam os contratos vultosos (apenas 5%)
no nmero de contratos firmados pela instituio atravs do SNCR. Contudo, lderes de
estados de estruturas agrrias distintas ergueram o tom igualmente contra as cifras
mencionadas na ocasio, como ilustra o discurso do deputado Moacir Micheletto:

6U3UHVLGHQWH6UDVH6UV'HSXWDGRVYRXVHUEHPFRQFLVR)DUHLXPD
pergunta ao Dr. Jos Carlos Vaz. Que conta est correta: a conta que o
senhor trouxe ou a conta que fizemos at agora aqui? Estou perplexo. (...)

33
34

CAPADR, 31/08/2005.
Deputado Waldemir Moka, PMDB-MS (CAPADR, 31/08/2005).

142

Quem est falando a verdade? (...) Segundo o quadro apresentado pelo


Dr. Jos Carlos Vaz, a situao est quase solucionada.
Fao apenas esta indagao, porque quero fazer perguntas depois de
ouvir os demais: quem diz a verdade so os dados trazidos pelo Banco do
Brasil ou ns, que os estamos questionando aqui? 3DOPDV 35
A ento deputada Ktia Abreu, poca tambm vice-presidente da CNA,
reforou o coro da revolta com os nmeros e a proposta do banco.
O Dr. Jos Carlos disse que 95% dos agricultores deste Pas tomam 50
mil reais para o seu custeio.

143

montante destinado pelo Banco do Brasil a essa rea que est sendo
atendida, no o nmero de pessoas atendidas.37
Mais adiante, o presidente da sesso, Ronaldo Caiado, pede a confirmao dos
dados nos seguintes termos:
V. Sa. confirma para ns, Parlamentares (...), que s 5% dos clientes da
rea da agricultura brasileira no sero contemplados porque s 5% tm
custeio superior a 50 mil reais? (...) Essa informao de uma gravidade
mpar. Estamos ouvindo um diretor do Banco do Brasil em nvel
nacional.
(...) Veja quo grave foi a afirmao de V.Sa. Interrompi a audincia
pblica para que pudssemos dissecar esse assunto. Se a tese de V.Sa. for
verdadeira, estar dando respaldo tese de que existem alguns
aproveitadores que querem negociar suas dvidas quando a totalidade da
agricultura brasileira vive uma vida de paz e de calmaria. muito grave
isso.
No podemos aceitar essa tese. Essa afirmao de V.Sa. de uma
gravidade mpar. Se isso for tomado como verdade pelo Banco do Brasil
(...) estar endossando um quadro em que o agricultor estar chorando
de barriga cheia. No o que se verifica em mbito nacional [grifos
meus]38
Na sequncia, Ktia Abreu sentencia a fala do gerente de Agronegcios do
Banco do Brasil:
No tem o menor cabimento uma informao dessas na Comisso de
Agricultura.O senhor est equivocado. Isso no a realidade brasileira. O
senhor est falando de outro pas que no o Brasil e de outro banco que
no o Banco do Brasil. Sinto muito, mas me recuso a acreditar.
(Palmas.)39

37

Deputado Srgio Caiado, PP-GO (CAPADR, 31/08/2005).


Deputado Ronaldo Caiado, PFL-GO (CAPADR, 31/08/2005).
39
Deputada Ktia Abreu, PFL-TO (CAPADR, 31/08/2005).
38

144

O deputado Ronaldo Caiado, j prximo ao encerramento da audincia, declara:


2VHWRUUXUDOUHDOPHQWHMino acredita em planilhas, porque entre elas e a realidade do
FDPSRKiHQRUPHGHIDVDJHP1DUHDOLGDGHse o governo s garantisse cobertura total
para custeio com crdito subsidiado aos pequenos produtores (que tomam at R$ 50
mil), estaria condenando a agricultura empresarial relativa penria financeira e,
implicitamente, tratando sua crise como indigna de medidas de socorro.
Tacitamente, sugere-se que haveria atitudes ilegtimas da parte dos empresrios
rurais: presso em demasia, isto , alarme exagerado por fora de interesses privados.
Vale considerar que, se o governo deixasse desamparados todos os produtores, perdas
linearmente distribudas pelo setor significariam a oportunidade para que os grandes
compensassem suas perdas adquirindo terras de pequenos proprietrios falidos. Como o
governo dispunha-se a ajudar os mdios e pequenos, aliviando suas perdas mais do que
aquelas sofridas pelos grandes, seria ento pressionado por estes ltimos para socorrlos igualmente.
O acesso especial s autoridades pblicas era um fato trazido tona por vezes na
Comisso de Agricultura da Cmara. Meses antes, o deputado Leandro Vilela referia-se
assim ao Diretor de Agronegcios do Banco do Brasil:
>(@P SULPHLUR OXJDU FXPSULPHQWR RV FRQYLGDGRV DTXL Sresentes na
pessoa do Sr. Derci Alcntara, Diretor de Agronegcios do Banco do
Brasil, por quem tenho um grande apreo e por inmeras vezes fui muito
bem atendido ao solicitar benefcios.
Sr. Presidente, o momento de muita gravidade. H muito tempo esta
Comisso trabalha para encontrar solues que amenizem a situao por
que passam os produtores rurais, no apenas por conta das altas taxas de
juros, mas tambm pela insuficincia das linhas de crdito; enfim, uma
srie de problemas (...) >JULIRPHX@40
No por acaso que Jos Carlos Vaz, diante das presses da representao
ruralista, admitiria que a Comisso GH $JULFXOWXUD GD &kPDUD HUD constituda por
Deputados extremamente aguerridos na defesa dos interesses da agricultura. (...)
Permanentemente, os Deputados esto nos cobrando, e tentamos atend-los, na medida

40

Deputado Leandro Vilela, PMDB-GO (CAPADR, 13/04/2005).

145

do possvel (...) [grifo meu].41 Anos antes, na mesma comisso, o deputado Ronaldo
Caiado alertava um parlamentar do Partido dos Trabalhadores para as dificuldades
maiores enfrentadas pelos pequenos agricultores na cobrana de seus direitos perante os
gerentes de instituies bancrias. Ao faz-lo, Caiado informava o que o bom senso
GHSUHHQGH R DFHVVR SULYLOHJLDGR GH OtGHUHV VHWRULDLV j DGPLQLVWUDomR S~EOLFD um
cidado humilde, simples, muitas vezes, nem tem acesso, como ns, aos rgos
federais.42
Por que o deputado ruralista fazia a defesa dos pequenos produtores rurais na
ocasio? Talvez para somar foras com a bancada empenhada na defesa da agricultura
familiar. Mas certamente para ampliar a camada de produtores contemplados pela
renegociao de dvidas em curso com o governo e as corporaes financeiras. De todo
modo, tudo se passa como se os ruralistas ensaiassem a ampliao do escopo do conflito
dos produtores rurais mais fortes quando setorialmente unidos, dos grandes aos
pequenos com os credores e seu avalista de ltima instncia, o governo. Se a crise
econmica dos grandes produtores era menor ou igual dos pequenos, trata-se de uma
questo de difcil resposta. A j comentada ocasio em que o Banco do Brasil props
apoiar seus pequenos e mdios clientes proporcionalmente mais do que os grandes e
estudar caso a caso sugere que haveria ento certa heterogeneidade na situao
econmica do setor.
4.5 - O resgate setorial e seu trade off implcito: semeando o risco moral
Em 2005, assim como em 1999, a frente ruralista no Congresso pugnava por
uma nova megarrepactuao de dbitos contrados pelos produtores de vrios estados
brasileiros. Na ocasio, o governo aceitou negociar, mas a limitao de recursos
recomendou que a distribuio de crdito na safra subsequente atendesse integralmente
apenas as necessidades de financiamento de mdios e pequenos produtores suscitando
duros protestos, como os citados mais acima. Outra escolha governamental foi a de
SURPRYHUDUHQHJRFLDomRFDVRDFDVRHPIDFHGDKHWHURJrQHDVLWXDomRGDDJULFXOWXUD
nacional. Os ruralistas voltaram-se ento contra as duas decises. Cioso de seu
compromisso com a defesa do setor, o secretrio de Poltica Agrcola, todavia, tambm
saa em defesa do governo:
41
42

Gerente Jos Carlos Vaz, do BB (CAPADR, 31/08/2005).


Deputado Ronaldo Caiado, PFL-GO (CAPR, 04/08/1999).

146

Politicamente, muito difcil para o governo tomar medidas amplas,


gerais e irrestritas de prorrogao [de prazos]. (...) [N]o preciso
prorrogar dvidas de setores que esto bem, como cana-de-acar, etc.
Da a anlise caso a caso. (...) Que o banco troque uma CPR com juros de
25-27% por algo na faixa de 14%. Assim jogamos pra frente a dvida e
barateamos o crdito. No precisa ser gnio para saber que, com juros de
27% ou algo similar, a agricultura no pode pagar suas dvidas43
A luta pela proteo a grandes produtores menos frgeis que os de menor porte
passaria pela defesa do conjunto do setor, sem distines entre eles. A rebelio contra a
renegociao caso a caso traria no seu bojo esse objetivo perseguido por grupos do
agronegcio que, diante de medidas governamentais cautelosas, tentariam pegar carona
em benefcios pblicos, que o governo tentava focalizar nos segmentos mais
vulnerveis. Unificado o setor, todos os seus integrantes teriam a esperada ajuda do
governo a despeito de suas reais dificuldades serem diversas. Acobertava-se desse modo
um protecionismo agrcola, que talvez representasse ainda um protecionismo de classe,
caso fossem diferenciadas as situaes de pequenos, mdios e grandes produtores.
O menos transparente de todos os mecanismos de pagamento de subsdios
agropecuria, e certamente a mais oportuna forma de se obter esses subsdios para a
totalidade dos produtores a despeito de suas reais necessidades de socorro, consiste nas
grandes renegociaes de financiamentos. O que o secretrio Wedekin alegava ser
SROLWLFDPHQWHPXLWRGLItFLOQDRSomRGHUHSURJUDPDUDWRWDOLGDGHGDVGtYLGDVHP
era o consequente protesto dos segmentos sociais atentos s contas pblicas, em reao
esperada diante da combinao de falta de transparncia com a percepo generalizada
de favorecimentos indevidos.
Em 1999, as presses pela megarrepactuao de dbitos livre de critrios
rigorosos para a distino de produtores segundo suas necessidades particulares
tornaram-se um exemplo da estratgia de unificar o setor para proteger todos os seus
segmentos, dos menos aos mais vulnerveis.
Quando o recm-eleito deputado federal Ronaldo Caiado presidia a sesso de 04
de agosto de 1999 da Subcomisso de Endividamento Rural da Comisso de

43

Secretrio Ivan Wedekin (CAPADR, 15/03/2006).

147

Agricultura, uma ampla articulao partidria emergiu para a renegociao geral do


saldo devedor de produtores de todo o Pas. Sob o comando de Caiado e dos deputados
Xico Graziano, Waldemir Moka, Carlos Batata, Luiz Carlos Heinze e Marcelo Castro, a
Subcomisso costurou um acordo poltico que, no discurso laudatrio do deputado
&RQI~FLR 0RXUD JDUDQWLX D &DLDGR R DSRLR Gas confederaes, dos sindicatos e de
WRGRVRVSDUWLGRVLQFOXVLYHGR37'LULD0RXUDQDRFDVLmRTXH>H@VVHSURMHWRQmRp
WpFQLFRHOHpSROtWLFR.44
Marcada pela discusso em torno do projeto de lei de renegociao das dvidas,
a sesso foi oportunidade para a exposio das emendas do Partido dos Trabalhadores,
ali representado pelos deputados Valdir Ganzer, Ado Pretto e Joo Grando. Caiado
estava ciente do poder de mobilizao do governo para resistir ao projeto no plenrio da
Cmara, e por isso acolhia propostas dos mais novos aliados da frente ruralista. A
SULPHLUD GHODV FRQVLVWLD QD LGHLD GH TXH R SHTXHQR H R PLFURSURGXWRU WLYHVVHP XP
E{QXVPDLRUGRTXHRPpGLR HR JUDQGHSURGXWRU2utra proposta da bancada petista
EXVFDYD SURWHJHU RV FRIUHV GD 8QLmR H HVWDEHOHFLD TXH FREUDQoDV LQGHYLGDV >HP
desacordo com normas do SNCR] ficaro sob a responsabilidade do sistema
ILQDQFHLUR.45
O presidente da Subcomisso teria aceitado facilmente todos os pleitos do PT
QmR IRVVH SHOR WHRU GR WHUFHLUR GHQWUH HOHV R Q~FOHR SHWLVWD SURSXQKD TXH QmR VHUmR
beneficiados com o disposto nesta lei os produtores que comprovadamente tenham
desviado a finalidade do crdito, bem como tenham sido caracterizados depositrios
infiis em aes de execuo da mesma dvida e estejam em dbito com a Receita
Federal. Embora dissesse concordar com a emenda, Caiado faria, entretanto, insistentes
objees a ela.
A primeira objeo de Caiado condizia com preocupaes crescentes durante a
dcada neoliberal: para ele, o deputado Joo GrandRHVWDULDID]HQGRPDLVRMRJRGR
0LQLVWUR :DOGHFN 2UQpODV H GD 5HFHLWD )HGHUDO J a segunda objeo revelava a
persistncia de um problema histrico do sistema de financiamento rural no Brasil. Ao
VHUPHQFLRQDGDQD HPHQGDDH[LVWrQFLDGH SURGXWRUHVTXHFRPSURYDdamente tenham
desviado a finalidDGH GR FUpGLWR &DLDGR UHVSRQGHULD 6LP PDV FRPSURYDGDPHQWH
poder VHU XPD DYDOLDomR GR JHUHQWH. O referido problema histrico do SNCR
correspondia discricionaridade residual do sistema bancrio na seleo dos clientes do
44
45

Deputado Confcio Moura, PMDB-RO (CAPR, 04/08/1999).


Deputado Ronaldo Caiado, PFL-GO (CAPR, 04/08/1999).

148

sistema. O prprio deputado Caiado alertava na ocasio os seus colegas petistas: para
HOHDHPHQGDLULDSHQDOL]DUPDLVRVSHTXHQRVHPLFURSURGXWRUHV.46
possvel que a bancada petista conhecesse pouco as agruras de clientes do
SNCR em suas relaes com a gerncia dos bancos.47 No possvel, por outro lado,
ignorar que se estava em uma dcada marcada pelo decidido apoio do governo sade
dos agentes do sistema financeiro.48 Porm, toda a discusso entre Caiado e o ncleo
petista parecia ocultar apenas uma barganha: os petistas ofereceriam votos para aprovar
o projeto ruralista, mas sob a condio de que ficassem desamparados os grandes e
contumazes clientes inadimplentes, tambPGHQRPLQDGRVFDORWHLURVRTXHDWHQGHULD
agenda do partido com, entre outras vantagens, a abertura de novas fronteiras na luta
pela reforma agrria.
O SR. DEPUTADO JOO GRANDO - A nossa preocupao aqui,
como temos at tera-feira para votar esse projeto, de que no haja
proteo para o caloteiro. A verdade essa. (...)
O SR. PRESIDENTE (Deputado Ronaldo Caiado) - Deputado, permitame um aparte. V.Exa. vai exigir de cada cidado que v ao banco
cumprir todas essas exigncias, levar todas essas certides ou, talvez,
simplesmente ter de passar por um perodo incuo. (...) Ento, eu diria a
V.Exa. que se trata de um problema, de um complicador, em que um
cidado humilde, simples, muitas vezes, nem tem acesso, como ns, aos
rgos federais.49

46

Deputado Ronaldo Caiado, PFL-GO (CAPR, 04/08/1999).


O deputado Xico Graziano (PSDB-63 GHFODURXHPRXWUDUHXQLmR  >9@RXID]HUXPDVXJHVWmRPHLR
intempestiva algo como uma central de denncias sobre os gerentes de bancos que continuam tratando
mal os agricultores deste Pas. Ns no podemos mais ficar nessa dificuldade. Temos o crdito rural, que
o Presidente anuncia, o Ministro explica, mas, l na ponta, o gerente do banco no libera. Exige
ilegalidades, reciprocidades, trata mal e assim por diante. Deveramos encontrar uma legislao, e, se
no houver, deveramos cri-la. Dessa forma, teramos condies de processar civilmente gerentes de
banco a partir de denncias formuladas pelos agricultores. Eu fiz isso em So Paulo, quando tive a sorte
de ser convidado pelo Governador Mrio Covas para ser Secretrio da Agricultura. Ameaamos processar
gerentes de bancos, principalmente alguns do Banco do Brasil, e muito gerente de banco teve que se
mexer, o que fRLPXLWRSRVLWLYR &$35 
48
2QREUH'HSXWDGR;LFR*UD]LDQRGLVVHTXHjVYH]HVRJHUHQWHGREDQFRQmRFXPSUHDGHWHUPLQDomR
do Governo. verdade, h casos isolados, conheo alguns. Mas se o crebro d o comando e um
determinado rgo no obedece, deve-se extirp-lo. Acho at que o Deputado Xico Graziano tem razo,
mas bem verdade que devemos aprofundar esse exame, porque tudo isso est no risco da operao.
Deve-se discutir o risco do crdito, porque essa DUHVSRQVDELOLGDGHGRJHUHQWHGHFODURXAnivaldo Vale,
PSDB-PA (CAPR, 07/04/1999).
49
CAPR, 04/08/1999.
47

149

O deputado Ganzer expressou com mais firmeza a posio de sua bancada. Para
HOHVHULDQHFHVViULR JDUDQWLUXPDUHGDomRPXLWR FODUDSDUDQmRHVWDUGHIHQGHQGRTXH
fez isso [perpetrou calote ou desviou o crdito de sua finalidade legal]. (...) Daqui a
pouco vR GL]HU $ &RPLVVmR GH $JULFXOWXUD VH UH~QH H GHFLGH DSURYDU XPD OHL TXH
IDYRUHFH RV FDORWHLURV H RV TXH QmR SDJDP QR 3DtV 2X VHMD QmR SRGHPRV GDU HVVD
PDUJHP50 Ganzer insistente nesse ponto.
4XHUR JDUDQWLU TXH QmR HVWHMDPRV SRVVLELOLWDQGR PDUJHP de dvida
entre quem est trabalhando, quem no est e quem est dando calote
mesmo. Isso existe no Pas. THPRVGHVHUVpULRVQHVVHSRQWR51
Caiado seria tambm firme em sua posio. Assim, persistiria no alerta sobre
uma dinmica bancria relativamente independente das autoridades pblicas.
Srs. Deputados, a nossa vivncia parlamentar j nos demonstrou certas
coisas. No adianta produzirmos leis aqui, como a da securitizao, se
no dermos instrumentos para o produtor rural transform-la em
realidade, na hora em que estiver negociando a dvida. (...)
Queremos tirar do sistema financeiro poderes para que, no gostando de
"a" ou "b", ele os exclua; queremos evitar que ele tenha poderes
H[FOXGHQWHV(QWHQGHX'HSXWDGR"  52
Outro deputado presente sesso alinhou-se com o argumento de Caiado.
Embora se dissesse solidrio preocupao de Ganzer, diria ele:
Quando os instrumentos no so claros, o gerente atende conforme a
cara do cliente. Isso tem acontecido muito, no s no Banco do Brasil,
mas principalmente nos outros bancos. Essa realidade, infelizmente,
acontece.
(...) [T]emos de dar, agora, um instrumento para o agricultor exigir do
banco o seu direito, e no deixar para o banco decidir se dar ou no o
50

Deputado Valdir Ganzer, PT-PA (CAPR, 04/08/1999).


Ibidem.
52
Deputado Ronaldo Caiado, PFL-GO (CAPR, 04/08/1999).
51

150

crdito. Ele no pode, simplesmente, solicitar ao banco; tem que


requerer: "Requeiro o meu direito ..." (...).
(...) Eles exigiro tanta certido, tanto papel que, depois de consegui-los,
o produtor ouvir do banco que no precisa ser beneficiado por essa lei,
porque est bem, com "tudo em cima". Ou seja, se no temos, no
conseguimos porque estamos mal; se temos, no precisamos porque
estamos bem.
Precisamos deixar isso muito claro, para no ficarmos nas mos do
sistema de crdito. essa a minha preocupao.53
Um projeto de lei portador de benefcios a um universo restrito ir,
naturalmente, favorecer apenas uma parte daqueles que pretende contemplar e tambm
uma parcela do grupo que procurar excluir. Redigido de maneira competente, ir
maximizar o primeiro grupo e minimizar o segundo. Porm, dificilmente ser capaz de
cobrir a totalidade dos que merecem o benefcio e excluir a totalidade daqueles que no
o merecem. H um trade off no desenho de uma estratgia de resgate em uma crise
financeira: quanto maior o rigor da avaliao do mrito do socorro, maiores as chances
de injustia contra devedores de boa-f; quanto menor esse rigor, maiores as chances de
injustia a favor de devedores de m-f. Os dois tipos de injustia tendem a se verificar,
mas um deles deve prevalecer em razo das decises do governo.
A discusso na Subcomisso de Endividamento da Agricultura ilustrava esse
trade off. Por um lado, era evidente o realismo das ponderaes contrrias a uma lei
excludente, capaz de assegurar o mximo de cobertura a quem de direito, embora ao
preo de facilitar o acesso a ela por parte daqueles que deveriam estar excludos dele.
Por outro lado, uma lei rigorosa, como aquela advogada pelo deputado Ganzer, traria
mais dificuldades de acesso aos benefcios da repactuao para os devedores de boa-f,
mas tambm obstculos maiores ao dos devedores de m-f, cujas atitudes
acarretavam males de diversos tipos, inclusive alguns de longo prazo e com impacto na
cultura dos atores sociais diretamente ligados ao setor.
Em uma longa interveno no debate, Ganzer expe uma opinio abalizada
sobre o que tecnicamente seria ser melhor designado como risco moral.

53

Deputado Pompeo de Mattos, PDT-RS (CAPR, 04/08/1999).

151

Obviamente, nesta reunio esto presentes grandes e mdios


produtores. Tenho maior afinidade e conheo melhor a rea de atuao
do micro e do pequeno produtor. (...)
preciso dizer que, em nossa regio [Norte], mais de 50% de pequenos
produtores honraram seus compromissos. Alguns, inclusive, tinham vinte
ou trinta cabeas de gado no pasto e as venderam a fim de pagar a dvida;
mas o vizinho no pagou. Agora estamos tratando de quem no pagou, e
no estamos considerando o produtor que pagou e que, muitas vezes,
vendeu bens que no adquiriu com o financiamento. H um conjunto de
aspectos, como os de religio, de conscincia, de tica e de formao,
que levam a isso. Ou seja, um conjunto de fatores levam a pessoa a no
dever. Muitas vezes, uma questo de honra a pessoa no dever. E um
percentual razovel de cidados brasileiros age assim.
(...) Temos de ter o cuidado (...) todas as vezes em que elaborarmos um
projeto como esse (...). Se quem paga no recompensado, acabamos
por aumentar o nmero de quem no paga. Se quem no paga recebe
benefcios, estaremos caminhando na linha do no-pagamento geral.
Estaremos, portanto, contribuindo para a quebradeira geral do Pas do
ponto de vista do Estado. Essa a nossa preocupao >JULIRVPHXV@54
Assim como o secretrio de Poltica Agrcola em 2006, o deputado petista
DGYHUWLD TXH SROLWLFDPHQWH IDODQGR R DVVXQWR SRGH WHU H[SORUDomR LQGHYLGD $
sofisticao de seu arrazoado foi compreendida de pronto por outros parlamentares.
Ligado frente ruralista e adepto de um discurso menos crtico aos devedores do
sistema, o deputado Hugo Biehl HPERUD PDUFDVVH SRVLomR DR GHFODUDU TXH QmR
estamos dizendo que os que no pagam no so honestos ou menos interessados em
cumprir oVVHXVGHYHUHV admitia:

6U 3UHVLGHQWH H FROHJDV UHDOPHQWH R TXH R 'HSXWDGR 9DOGLU *DQ]HU


disse deve ser levado em considerao, haja vista o conceito j
generalizado de que, na agricultura, a esperteza premiada.

54

Deputado Valdir Ganzer, PT-PA (CAPR, 04/08/1999).

152

(...) Aduzindo ao que foi falado, podemos acrescentar que, para uma
dvida pequena, em breve os encargos advocatcios no compensaro
uma ao. As prprias estruturas da pequena propriedade e da
informao jogam e conspiram contra aquele que tem uma dvida
menor. (...) Entendo que tudo o que estamos fazendo aqui tentar um
verdadeiro resgate (...).55
Tratava-se, sem dvida, de mais uma operao de resgate setorial. O trade off
indicado anteriormente deveria traduzir-se em um dilema para legisladores igualmente
preocupados com a realizao da justia para todos os agricultores. Contudo, em lugar
do dilema, viram-se posies relativamente estveis assumidas pelos diferentes
deputados presentes reunio na Comisso de Agricultura. Por trs de um dilema
aparente, os deputados certamente defendiam interesses diversos, identificveis com
certa dificuldade.
Com a manifestao de Biehl, duas informaes tornam-se fundamentais. H
pouco reconduzido vida parlamentar, Ronaldo Caiado travava acaloradas batalhas
com a equipe econmica do governo em 1999. Em contrapartida, diversos lderes
ruralistas integravam ento a coalizo governista e no deixavam de evidenciar sua
lealdade a ela. Assim, maneira de Ganzer, que falava em defesa das contas pblicas e
mencionava o SHUtRGRGLItFLOQR3DtVORJRGHSRLVGRFRPHQWiULRGH%LHKORGHSXtado
governista Carlos Batata entraria na discusso em sintonia com a proposta petista e,
subliminarmente, com a inquietao relativa recm-instalada crise econmica
brasileira.
4XHUo apenas ilustrar a questo com um fato concreto. Em 1987,
quando houve aquele descontrole do Plano Cruzado, fizemos
movimentaes rurais no Estado de Pernambuco. Fomos a praa pblica,
fizemos passeata e toda aquela movimentao. Parte dos produtores
pagou a dvida, e depois, em 1988, houve a anistia. Esse foi um fato que
aconteceu. Quem pagou a dvida ficou reclamando, porque vendeu seu
SHTXHQRSDWULP{QLRSDUDSDJDUDGtYLGD56

55
56

Deputado Hugo Biehl, PPB-SC (CAPR, 04/08/1999).


Deputado Carlos Batata, PSDB-PE (CAPR, 04/08/1999).

153

Dito isso, assim como Biehl, Batata tornaria pblica sua posio convergente
com a proposta do ncleo petista para que houvesse melhor distino entre clientes do
SNCR no projeto de lei, promovendo-se a premiao e a penalizao, respectivamente,
dos bons e dos maus pagadores.
Relativamente isolado, o presidente da Subcomisso apresentou justificativas
SDUDVXDSRVLomRUHIUDWiULDjGHPDQGDGRQ~FOHRDJUiULRGR37>'@LJRTXHQmRFRORFR
dificuldades, como Relator, em absorver a ideia apresentada pelos deputados Ado
Pretto, Joo Grando ou Valdir Ganzer. (...) Tive muita preocupao (...) para no
vendermos iluses ou uma falsa idia sem mecanismos de ser aplicada. (...) Tenho medo
de isso ser algo mais demaggico do que conseqente, ou de ser letra morta (...). Se for
esse o sentimento, tudo bem, curvo-me vontade da maioria..57 Para Caiado, seria
demagogia aprovar projeto cuja execuo ficaria, na prtica, a critrio dos agentes
bancrios. 3RXFRGHSRLVRGHSXWDGRWRUQDULDDVHGL]HUGLVSRVWRDRXYLURVHQWLPHQWR
GDPDLRULDHDVROLFLWDUDUHYLVmRGRSURMHWRjDVVHVVRULD0DVOHYantaria ainda, como
seu ltimo gesto de resistncia durante a sesso, a hiptese de eventuais dificuldades
tcnicas para o bom resultado dessa reviso.
O ncleo petista informaria em seguida que o lder do partido na Cmara, o
deputado Jos Genono, estaria disponvel para negociar com Caiado. Claramente, o
presidente da Subcomisso esperava poder contar ainda com a oposio a Cardoso no
Congresso para fortalecer o seu pleito e apresentar-se como fora ruralista independente
do governo. Em contrapartida, o governo esperava mitigar, com o apoio de membros da
frente ruralista, as demandas do setor agrcola com elevado impacto nas contas pblicas.
Sua inteno era evitar a recriao dos efeitos macroeconmicos nocivos do crdito
rural, verificados entre os anos 1970 e 1980.
4.6 - O resgate setorial e seu impacto ex post: colhendo o risco moral
O vice-presidente da CNA Jos Ramos Torres de Melo, disposio da
Subcomisso de Endividamento da Comisso de Agricultura em 1999, demonstrou um
pouco de seu conhecimento da economia rural na mesma oportunidade em que a frente
parlamentar ruralista pressionava pela reviso de financiamentos em curso.

57

Deputado Ronaldo Caiado, PFL-GO (CAPR, 04/08/1999).

154

7RGRVVDEHPRVTXHHPERUDQmRVHMDXPDERDSUiWLFDTXDQGRRFLGDGmR
entra num processo de descapitalizao, ele comea a deixar de honrar o
compromisso, porque tem que manter em dia o pagamento aos seus
fornecedores.
A dificuldade vai crescendo e ele deixa de pagar o INSS, pagando apenas
aquilo que ele desconta dos empregados, para evitar que seja
caracterizado como cidado que se apropriou indevidamente de
tratamento. Depois, deixa de pagar a Receita Federal, e assim vai num
crescendo, at no poder mais.58
A explanao do assessor fornece uma rica ilustrao do pervagante fenmeno
das relaes pessoais que subjazem s impessoais transaes na economia de mercado.
Insinua-se que o agricultor, quando forado a escolher entre duas ou mais obrigaes a
cumprir, privilegia seu fornecedor pois com ele, compreende-se, mantm relao no
s comercial, mas tambm de confiana, cuja quebra implicaria, no futuro, a extino
do crdito tipicamente concedido pelo segundo ao primeiro. No interessa ao produtor
rural quebrar seus credores no mercado estritamente privado, como confirmam alguns
depoimentos.59 Ele prefere preservar o capital social que representa sua boa relao com
o fornecedor que lhe repassa recursos financeiros, a quem precisar recorrer novamente
j no prximo ano agrcola.
Em contrapartida, as obrigaes fiscais e congneres com instituies pblicas
seriam relegadas a um patamar de importncia inferior, vtimas que so, conforme os
relatos, das primeiras etapas do processo de descapitalizao de produtores em crise e
sem recursos para honrar todos os compromissos legais. Por qu? As explicaes devem
58

Vice-presidente Jos R. Torres de Melo, da CNA (CAPR, 04/08/1999).


2 PDLV HORTXHQWH GHSRLPHQWR GHVVH WLSR p GH XP UHSUHVHQWDQWH GD &1$ 7HPRV SRU XP ODGR R
produtor. No meio do sanduche est a revenda, que, em geral, so empresas de pequeno e mdio porte,
no so de grande porte. Por ltimo, a indstria. Bem, o distribuidor, para nos repassar esses produtos
com prazo de safra, teve de dar garantias reais para a indstria, penhorou seus bens, hipotecou seus
imveis, para ter esse direito de crdito, que nos repassou. uma prtica que, todos sabem, vem
acontecendo h longos anos, principalmente nos defensivos agrcolas, uma forma muito prtica e
simples, como j disse: a empresa entrega o produto, muitas vezes sem nenhum contrato, dando prazo at
determinado ms, novembro ou dezembro, para pagar; se no paga transforma em dlar e toda aquela
histria, quer dizer, sem burocracia nenhuma, como o prprio Dr. Dejandir Dalpasquale [representante da
OCB] se referiu. H as dificuldades burocrticas do banco, elas so nossas parceiras. Por conseguinte,
como tal, devemos trat-las. E ns deveremos continuar produzindo, vamos precisar novamente dessas
empresas. [grifos meus] GHFODURX Cornlio Rossi, da CNA (CAPR, 06/04/1999). Diria na mesma
oportunidade o deputado Waldemir Moka (PMDB-MS) >2@V SUySULRV SURGXWRUHV DSRQWDP SDUD XPD
soluo intermediria e de negociao, porque no querem quebrar as revendas, porque no querem ser,
na verdade, desleais com as pessoas que os ajudaram no financiamento da sua safra &$35
06/04/1999).

59

155

se localizar em alguns fatores. A burocracia legal, se complica e atrasa a contratao do


crdito oficial, pode ser morosa e menos eficiente tambm na penalizao de clientes
inadimplentes. O crdito informalmente repassado por indstrias ou revendas ao
produtor rural facilmente negado um ano depois no caso de insolvncia deste ltimo.
No crdito oficial, aes judiciais poderiam reverter decises administrativas contrrias
ao produtor insolvente. No crdito informal, no haveria esse recurso. Por fim, cabe
considerar a hiptese da materializao do risco moral criado pelas repactuaes de
dbitos rurais. Alguns documentos confirmam a suspeita.
Poucos meses depois de o Brasil atingir o antepico da crise econmica de 1999,
quando j se formava a onda de presses e protestos de produtores rurais pelo Pas, o
deputado Nilton Capixaba reconheceu que nem todos os problemas decorriam da
referida crise.
Mas h grandes produtores temos que falar a verdade no Esprito
Santo, por exemplo, que pegaram o dinheiro, mas no investiram na
agricultura. Isso ser caloteiro. E V.Exa. [o deputado gacho Luiz
Carlos Heinze, presidente da sesso] sabe disso, em seu Estado existe
isso. Em todos os Estados, acho que tem acontecido isso, pegaram o
dinheiro e compraram outra coisa, carro, etc., quer dizer, no investiram
na agricultura >JULIRVPHXV@60
A citao do deputado Batata mais acima remete ao caso de devedores que
pagaram suas obrigaes em vo, tendo em vista a posterior anistia concedida aos que
no honraram as mesmas. Por sua vez, Capixaba fala abertamente do calote, isto , do
no pagamento voluntrio de dvidas contradas, na prtica, para despesas estranhas s
finalidades rurais que proporcionariam retornos. Em um depoimento desolado
registrado em sesso de audincia pblica realizada 2001, o deputado Roberto Balestra
declarava:
Sou o maior devedor da minha cidade. Todos conhecem minha dvida.
Ela pblica. Como homem pblico, eu no posso negar o que sou. O
Brasil inteiro conhece minha situao. Eu no peguei dinheiro para jogar

60

Deputado Nilton Capixaba, PTB-RO (CAPR, 18/03/1999).

156

fora. Eu no tenho nenhuma dvida com o Fundo [Constitucional do


Nordeste]. Alis, a nica linha de crdito que eu no utilizei. Utilizei
todas as outras. No que eu tenha me dado mal, apenas no dei conta de
pagar. Durante todas as renegociaes passadas, lembro-me muito bem,
tanto o Governo quanto os bancos tinham conscincia de que a
renegociao era apenas um paliativo. No seria soluo. No havia
como solucionar o problema. Receita e despesa no batiam. por isso
que sinto certo desconforto com essa discusso. Eu a reconheo, mas
no brigo. No vou ficar do lado que est perdendo. uma situao
ruim; lamento (...) >JULIRVPHXV@61
Na mesma oportunidade, um diretor do Banco do Nordeste, operador do referido
Fundo Constitucional, argumentou que a instituio procurava socorrer todos os
muturios poca em dificuldades mediante o esgotamento de todas as alternativas de
negociao pelos canais administrativos. Mas havia resistncia s propostas do banco
entre seus clientes. As razes da resistncia desnudam a concretizao do risco moral
nas operaes de crdito de programas oficiais.
Temos percebido uma expectativa por parte dos clientes, no caso do
Nordeste, de que haveria outra medida. Por isso, esto sempre
aguardando o ltimo momento para fazer a opo. (...) Hoje, existe uma
proposta do Parlamento. O Ministro da Agricultura, h alguns dias,
recebeu uma comisso de Parlamentares com uma proposta de
renegociao ampla, ou seja, negociao da renegociao [grifos
PHXV@62
Outro deputado da frente ruralista diria na mesma audincia:
Ns, que fazemos parte da Frente Parlamentar da Agricultura, no
poderemos deixar de dar nossa contribuio. (...) [Q]uando se trata de
endividamento agrcola tem de se buscar necessariamente a participao
da Unio para a equalizao desse endividamento, seja com recursos dos
61
62

Deputado Roberto Balestra PPB-GO (CAPR, 04/09/2001).


Diretor Marcelo Pelgio da Costa Bonfim, do BNB (CAPR, 04/09/2001).

157

fundos constitucionais, como os recursos do Fundo de Amparo ao


Trabalhador. No queremos prejudicar o Fundo, mas buscar a
participao efetiva da Unio para a equalizao desses emprstimos
contrados63
Tal era a expectativa que surgia e se disseminava na frente ruralista a cada
polmica em torno de dificuldades econmicas de abrangncia em geral indefinida, mas
de urgncia frequentemente alardeada. O testemunho de diversos parlamentares registra
sucessivos episdios que levaria formao dessas expectativas, cuja consolidao
tornara frtil o solo para uma nova atitude: a especulao poltica. Quanto tempo seria
necessrio esperar para se obter o aval do governo s propostas de repactuao de
dbitos? De que serviria aceitar a reviso desses dbitos sob a norma em vigor e
diretamente com os gerentes bancrios diante das chances significativas de uma nova
rodada de negociaes polticas?
Tratava-se exatamente do risco moral gerado pelas grandes repactuaes de
dvidas articuladas pelo Congresso junto ao governo. Se houve renegociaes no
passado, haveria ainda outras no futuro. Se no houve o cuidado em distinguir
devedores de boa-f e de m-f nas renegociaes do passado, no haveria porqu os
produtores se preocuparem com suas dvidas. A atitude no muda, obviamente, entre
tRGRV RV DJULFXOWRUHV 0DV HQWUH RV PDLV HPSHGHUQLGRV FDORWHLURV H RV PDLV
abnegados pagadores, h decerto uma distribuio desigual da disposio moral para se
honrar compromissos distribuio de cuja mediana esto prximos aqueles muturios
dispostos a pagar a priori, mas tambm a repensar seus compromissos a posteriori. H,
pois, incentivo especulao poltica.
Relembrando o episdio da securitizao na dcada de 1990, Caiado relatou em
GHWHUPLQDGD RFDVLmR Raciocinem bem: eles fizeram a securitizao no nos moldes
que a CPMI determinou; fizeram-na incluindo todos aqueles penduricalhos na dvida.
A chegou um tempo em que o produtor no tinha a que recorrer: s faz o crdito rural
se assinar a securitizao. Ento, o produtor nem olhou: chegou l e assinou embaixo.
Tudo bem. A ele viu que aquilo que ele assinou, quando acabou o perodo de carncia,
no dava conta de pagar, e veio o movimento aqui na Casa64

63
64

Deputado Jorge Alberto, PMDB-SE (CAPR, 04/09/2001).


Deputado Ronaldo Caiado, PFL-GO (CAPR, 18/03/1999).

158

De acordo com a consultora Ana M. Sartori, convidada a falar na Comisso de


Agricultura R TXH YLQKD VHQGR RIHUHFLGR QD GpFDGD GH  para a agricultura
sistematicamente consolidar dvidas ilegais, alongando e permanecendo o produtor
eternamente endividado e, com isso, sendo expulso do campo paulatinamente.65
Segundo um deputado do Nordeste, em discurso proferido poucos anos depois, devia-se
efetivamente recusar acordos com a instituio bancria antes da negociao poltica.
0XLWRVGHOHV [produtores], constrangidos, assinaram contratos porque o
Banco do Nordeste exigia, no momento do refinanciamento, que
houvesse uma confisso de dvida. Muitos me perguntavam se deveriam
DVVLQDU(XGL]LDDDOJXQV6HSXGHUHVSHUDU QmRDVVLQHSRUTXHHVVD
dvida no existe [grifo meu].66
Considerado o fato de que os parlamentares tm acesso privilegiado aos rgos
governamentais e, em muitos casos, relaes especiais com os grandes proprietrios
rurais, e que poderiam no apenas ser grandes devedores como ainda liderar segmentos
sociais aos quais aconselhavam persistncia na expectativa de iminentes anistias ou
refinanciamentos subsidiados pela Unio, ganham fora as evidncias de que os grandes
produtores teriam melhores condies para extrair maiores vantagens dos processos de
repactuao geral de dbitos. Vale relembrar que Pratini de Moraes admitia, em nome
do governo, TXH a nossa capacidade financeira de dar subsdios agricultura d-se
muitas vezes na hora da renegociao de uma dvida.67
Nada disso obscurece a evidncia de que, em todos os perodos e sobretudo nas
dcadas de permanente ajuste da oferta monetria s exigncias do combate inflao,
o sistema financeiro tinha condies privilegiadas de barganha com os clientes do
SNCR, inclusive com o apoio do governo para resistir s demandas do campo e imporlhe injustas confisses de dvida. Mas alguns segmentos da economia rural,
notadamente aqueles melhor representados na Cmara, dispunham tambm de
instrumentos especiais de negociao e presso, amide acionados nos embates com o
sistema financeiro e o governo.

65

Consultora Ana M. Sartori (CAPR, 06/04/1999).


Deputado Helenildo Ribeiro PSDB-AL (CAPR, 04/09/2001).
67
Ministro Pratini de Moraes (CAPR, 10/05/2000).
66

159

Concluso
Os tpicos deste captulo elegeram ngulos distintos, porm convergentes, para
uma abordagem da atuao de lideranas polticas associadas a interesses do setor
agrcola. Em poucas pginas, tentou-se apresentar evidncias abundantes na
documentao pesquisada de diversas faces da relao do agronegcio com a poltica
agrcola trazidas tona pelas discusses e disputas travadas na Comisso de Agricultura
da Cmara dos Deputados entre os anos de 1999 e 2006.
A primeira dessas faces corresponde ao persistente apelo do setor
agroexportador ao crdito rural, em que pese a sua capacidade empresarial diferenciada,
que se expressa no acesso privilegiado a recursos passveis de captao no mercado
privado, na gerao de receitas em moeda forte com seus compradores na Europa, nos
EUA e no Japo e na competitividade mpar comprovada pelos nmeros
apresentados no Captulo 2 vis--vis os agroexportadores estrangeiros e os
exportadores brasileiros de bens manufaturados. A dependncia de empresrios do setor
em relao aos subsdios do governo, como foi demonstrado, foi amide criticada pelos
prprios aliados do agronegcio no poder Executivo, a exemplo do prprio ministro da
Agricultura de Cardoso a partir de 1999.
As reformas de Cardoso no sentido da liberalizao da economia deixaram o
conjunto da agropecuria em situao mais frgil, tendo em vista a retrao de
polticas de amparo s demandas do setor. Porm, o chamado jogo da captao de
recursos do SNCR, em cujo mbito se distribui o crdito regulado para o campo, enseja
uma competio entre produtores que, alm de se verificar no mercado de recursos
livres, replica-se no mercado financeiro de recursos controlados e, mais ainda, na
arena de confronto dos distintos representantes polticos do setor. Assim,
paralelamente competio privada pelo capital financeiro, d-se a competio poltica
pelos recursos regulados ou diretamente controlados pelo governo. No captulo anterior,
constatou-se que o resultado dessa competio, ao que tudo indica, era favorvel
grande propriedade at o advento do Pronaf (1996), e que este programa, fortemente
ampliado at 2006, conseguiu neste ano reduzir desequilbrios na distribuio de
recursos entre distintos grupos de produtores rurais.
Contudo, os grandes proprietrios mantm o poder de captao de crdito
associado ao tamanho de suas propriedades. Conforme a anlise de preditores da
distribuio do total de recursos de programas do governo e daqueles geridos por
160

programas exclusive o Pronaf, a associao positiva entre o indicador de concentrao


de terras e a capacidade de captao de recursos (IC) mais forte do que a associao
negativa entre a rea media dos estabelecimentos rurais e aquela capacidade de
captao. Na arena da intermediao de interesses de subgrupos do setor agrcola, a
escassez de recursos oramentrios no contexto de ajustes fiscais promovidos pelos
governos Cardoso (1999) e Lula (2003) acirrou disputas que trouxeram tona a
preocupao diferenciada dos chamados deputados ruralistas com o apoio estatal de
que a agricultura empresarial ainda se faz dependente.
A dependncia do setor adquiriu aspectos politicamente dramticos nos
episdios de ampla mobilizao de produtores pela intercesso do governo na
repactuao de dbitos com o sistema financeiro pblico e privado. Embora antecedidos
por situaes semelhantes nas dcadas de 1980 e 1990, os episdios ocorridos no
perodo de referncia desta pesquisa, registrados em 1999 e 2005-6, revelaram o
problema do trade off inerente s decises do governo em operaes de resgate de
produtores rurais insolventes. Dadas as inevitveis imperfeies das medidas legais de
socorro e da sua execuo, o rigor da avaliao do governo sobre as reais necessidades
de auxlio dos diferentes produtores rurais pode resultar, em virtude do seu grau, em um
nmero maior de punies (indeferimentos) injustas ou de auxlios (deferimentos)
injustos. Naturalmente, os defensores de interesses do setor procurariam calibrar esse
rigor no sentido de facilitar a aprovao de refinanciamentos aos devedores em crise no
campo. Digno de nota, aqui, o pendor de integrantes da frente parlamentar ruralista
para a defesa dos devedores da agricultura empresarial, como se revelou, por exemplo,
no seu embate com o Banco do Brasil na crise de 2005.
Como disse o deputado Valdir Ganzer, declarado defensor da pequena produo,
o perdo indiscriminado a dvidas agrcolas colocaria um contingente crescente de
agricultores na linha do no-pagamento geral$Vdecises do governo em favor da
anistia parcial de dbitos constituram, aparentemente, a semeadura do risco moral no
sistema financeiro rural. A colheita do produto desse risco sugerida pela postura de
deputados que, em declaraes citadas, do prova da expectativa da anistia entre os
produtores durante as grandes rodadas de renegociao de dbitos.
Reportagens de jornais impressos durante a crise econmica de 1999 abordaram
o problema do endividamento agrcola e da distribuio desigual dos dbitos e dos
benefcios esperados por aqueles que aguardavam ou pressionavam por uma ao do
governo. Uma delas apresentou dados que seriam referentes ao crdito contratado no
161

Banco do Brasil e sujeito renegociao prevista no projeto de lei encaminhado pelos


ruralistas no Congresso. A matria denuncia a concentrao do crdito em favor de
grandes produtores. Pelos nmeros que exibe, o BB teria ento contratos com 701.736
produtores rurais avaliados em pouco mais de R$ 24 bilhes. Apenas 14.736 produtores
(2,1% do total) teriam ao todo contratado crditos de R$ 13,755 bilhes (cerca de 57%
do total). Os demais 687 mil produtores (97,9% do total) teriam contratos no valor total
de R$ 10,254 bilhes (menos de 43% do total). O valor mdio do contrato dos 2,1%
maiores tomadores seria, portanto, de R$ 933.428,34. J o valor mdio dos contratos do
grupo majoritrio 97,9% dos tomadores foi de R$ 14.925,76. Os 73,21% menores
tomadores (513,6 mil agricultores) teriam, segundo dados divulgados pelo Ministrio da
Agricultura, dvidas de no mximo R$ 10 mil com o BB.68 Na poca, o diretor de
Economia Agrcola do Ministrio da Agricultura, Edilson Guimares, admitiu
plenamente a concentrao dos dbitos. E acrescentou: o pagamento em dia das parcelas
diminua medida que aumentava o valor da dvida. Assim, a inadimplncia era maior
entre os grandes devedores talvez os maiores beneficirios da repactuao geral.69
Vimos como deputados podiam se revelar os prprios devedores a quem a frente
ruralista buscava obter o socorro do governo. A mesma edio do jornal referido acima
cita nomes de senadores entre os grandes clientes do crdito rural concedido pelo BB.
poca presidente da Sociedade Rural Brasileira, Luiz Hafers teria declarado: " muito
ruim misturar o caso de pequenos lavradores, que pagam em dia e esto quebrando, com
o de parlamentares ou de outros grandes devedores que brigam na Justia para no
pagar".70 Essa poderia ser uma das razes da inquietao particular de deputados
ruralistas com a reviso das dvidas da agricultura empresarial.
Tal como as associaes que procuraram aglutinar o conjunto do setor
agropecurio ou, no caso da ABAG, todos os elos da cadeia vinculada ao agronegcio, a
Frente Parlamentar de Apoio Agropecuria (FPAA) constituda no Congresso
Nacional na dcada de 1990 tampouco representaria a contento a totalidade do setor.
Uma forte evidncia disso veio tona com o episdio em que lderes ruralistas de 22
estados brasileiros anunciaram a inteno de criar, em 2003, o Partido Ruralista
Brasileiro (PRB). Patrocinado pelo Sindicato Nacional dos Produtores (Sinapro)
dissidncia da CNA que alegava contar com 160 mil associados no Pas e apoiado
68

&HPPDLRUHVGtYLGDVVRPDP5ELLQ)ROKa de So Paulo, 22/08/1999.


Ibidem.
70
/tGHUUXUDOLVWDpDFXVDGRGHIUDXGHVLQ)ROKDGH6mR3DXOR
69

162

sobretudo no Rio Grande do Sul e nas regies Centro-Oeste e Norte, o projeto de


SDUWLGR LQFOXLULD D  EXVFD GH DOLDQoDV FRP SDUWLGRV GH GLUHLWD H FHQWUR-direita", a
exemplo do PFL e do PP. A preocupao central do partido seria a resistncia
UHIRUPDDJUiULDVRFLDOLVWDVXSRVWDmente urdida por partidos da base do governo Lula.
defendida Para seu principal lder, tratava-se tambm de fazer oposio CNA, que
HVTXHFHXRSURGXWRUUXUDO6yH[LVWHSDUDFREUDUFRQWULEXLomRVLQGLFDO )ROKDGH6mR
Paulo, 02/07/2003).71
O retorno do ativismo ruralista foi uma das marcas da dcada de 1980, durante o
declnio gradual do SNCR processo que ofereceu, em conjunto com o ambiente criado
pelo processo de redemocratizao, um terreno frtil para a emergncia de organizaes
dispostas a contestar as decises do governo e, com elas, a legitimidade da CNA. A
retomada da construo democrtica abriu espao igualmente para uma atuao mais
intensa de movimentos sociais nos anos 1980 e 1990. impossvel negar o fato de que
o conflito distributivo no interior do setor agrcola, combustvel das disputas pela terra,
envolveria igualmente recursos de outra natureza, potencialmente destinveis a
viabilizar a agricultura familiar.
Se foi precria a constituio de um ator poltico apto a desempenhar o papel
de porta-voz da cadeia vinculada ao agronegcio no Pas durante os anos 1990 e 2000,
tampouco haveria uma agenda unvoca advogada pelo conjunto do setor agropecurio
no mesmo perodo. Diferentemente da anlise econmica, a economia poltica no pode
recorrer a categorias como o agronegcio salvo talvez quando identificado
agricultura empresarial de grande porte para confeccionar um mapa fidedigno dos
atores efetivamente representados na arena poltica nacional.

71

A atuao da FPAA liderada por congressistas entre os quais se incluem alguns dos mais ativos
representantes do setor citados neste captulo mereceria estar no foco de uma agenda de pesquisas sobre
o papel crucial de novas e antigas polticas agrcolas em vigor. Essa agenda teria que levar em conta,
naturalmente, elementos institucionais decisivos para o funcionamento da representao de interesses no
Congresso Nacional, como o atual predomnio da agenda do Executivo no processo legislativo, o peso
destacado das lideranas partidrias no comportamento das bancadas parlamentares e o consequente
impacto da diviso entre situao e oposio sobre a execuo dos projetos de autoria de deputados e
senadores (Nicolau, 2000; Santos, 1997; Figueiredo & Limongi, 2002; 2005; Ricci e Lemos, 2004). E
teria o desafio de identificar o sentido setorial ou subsetorial, porque ligado a subgrupos do setor
agrcola das posies assumidas pelos membros da chamada bancada ruralista, sejam elas contrrias ou
alinhadas orientao partidria.

163

CONSIDERAES FINAIS

O arcabouo institucional da economia poltica do agronegcio constitui uma


das variveis bsicas para uma caracterizao do modus operandi do capitalismo
brasileiro. Este trabalho procurou contribuir para um debate avanado no campo terico,
mas carente de subsdios empricos no que concerne em particular aos pases em
desenvolvimento.
Aps duas dcadas de crises e reformas do SNCR, em 2004, pesquisa da CNA
divulgava que o crdito rural permanecia, aos olhos dos prprios produtores rurais, o
principal instrumento da poltica setorial.1 A retrica liberal que outrora associava ao
Estado apenas as mazelas da economia e nenhuma de suas virtudes comprazia-se em
proclamar a suposta independncia do setor produtivo em relao s polticas
mantidas pelos governos sendo paradigmtico o caso do agronegcio no Brasil,
tratado muitas vezes como exemplo de sucesso exclusivo da aliana entre o esprito de
empresa do setor privado e as vantagens comparativas do Pas em termos de recursos
naturais.2 Como vimos, a dependncia do setor em relao a recursos controlados, em
que pese o avano de reformas institucionais j executadas com vistas integrao
maior da agricultura empresarial ao mercado de capitais, persiste e corresponde ao
interesse manifestado por lideranas ruralistas. Uma agenda de pesquisas direcionada
para esse tema contribuiria para a importante distino entre as vantagens comparativas
econmicas e institucionais sobre as quais o agronegcio, semelhana da indstria

A disponibilidade de crdito rural, a taxa de juros controlada de 8,75% ao ano, o principal


instrumento da poltica agrcola brasileira. Essa foi uma das concluses da consulta do Projeto Conhecer
da Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), respondida por 3.160 produtores de todo o
Pas, entre 8 de julho e 16 de agosto. &1$ 
2
$VYDQWDJHQVGR%UDVLOQR FDPSRGDDJULFXOWXUD VmRHQRUPHV1HQKXPRXWUROXJDUGR PXQGRWHPD
mesma conjuno de vantagens naturais, como clima favorvel, gua e terras em abundncia para a
XWLOL]DomRDJUtFROD $DWXDOSRVLomRGRSDtVQRPHUFDGRDJUtFRODPXQGLDOGHYH-se, essencialmente,
capacidade empreendedora dos agricultores. A grande evoluo tecnolgica e de produtividade obtida nas
ltimas dcadas representa uma das mais bem-sucedidas histrias de empreendedorismo do capitalismo
brasileiro. Nem sempre, verdade, o setor esteve sintonizado com a modernidade. At o incio da dcada
de 80, com bastante justia, essa rea era vista como uma das mais atrasadas, capaz de sustentar-se apenas
com ajuda estatal -- por exemplo, pela via de crditos subsidiados concedidos por instituies como o
Banco do Brasil. Naquela poca, o pas produzia pouco mais de 50 milhes de toneladas por safra. Depois
de um tempo, a muleta do crdito subsidiado acabou e os produtores tiveram de se virar por conta prpria.
 3RUWDO5HYLVWD([DPH 

164

brasileira, est alicerado. Essa agenda contaria j com estudos recentes sobre o assunto
(Gasques et al., 2004; Pinheiro & Bonelli, 2007).
Convm neste momento, porm, apenas retomar as concluses gerais desta
pesquisa, assim como expor algumas consideraes adicionais sobre os resultados
obtidos. Hipteses a serem exploradas em novas pesquisas sobre questes no
abordadas ou respondidas plenamente neste trabalho tambm sero indicadas nas
pginas que se seguem.
Devemos, pois, resgatar as concluses apresentadas e explorar suas possveis
implicaes. Esse esforo traduz-se, aqui, nas seguintes indagaes:
1) Convm diagnosticar os problemas e identificar os desafios do desenvolvimento
brasileiro luz dos elementos definidores das economias centrais do sistema
capitalista? (Captulo 1)
2) Naes em desenvolvimento precisariam sujeitar suas economias presso
concorrencial de grandes corporaes maduras e prontas a atuar no mercado
internacional com menos apoio governamental? (Captulo 1)
3) Que segmento das elites econmicas nacionais estaria emprica e teoricamente
inclinado a apoiar a agenda de reformas dos anos 1990, de efeitos prejudiciais a
diversos setores produtivos? (Captulos 3 e 4)
4) luz trajetria do desenvolvimento brasileiro, das injunes internacionais e
das necessidades setoriais, qual o futuro previsto e desejvel da poltica de
crdito rural? (Captulos 1 e 2)
Estado e desenvolvimento no Brasil
Podemos classificar as economias polticas de pases diferentes conforme
tipologias que distingam certo nmero de modelos tpico-ideais de capitalismo dentro
do sistema capitalista mais amplo. No podemos, contudo, estabelecer de forma
dogmtica uma determinada variedade de tipos de economia enquadrados naquele
sistema. Com o tempo, as variedades de capitalismo identificadas pelos primeiros
estudiosos a explorarem o assunto podem ter se multiplicado no plano emprico ou
simplesmente se verificado mais numerosas na tica de mais sofisticadas tipologias.
Nesse sentido, difcil objetar, diante das classificaes referentes to-somente aos
modelos de economia de mercado e coordenada, que a economia brasileira tenha
165

elementos suficientes para a concepo de uma terceira classe de arranjos institucionais


pertencentes ao universo das economias capitalistas.
A centralidade da interveno do Estado no desenvolvimento econmico
observado no Brasil seja na experincia pregressa, seja no momento atual o
elemento que mais fortemente questiona tentativas de detectar correspondncias
dominantes com economias liberais tipicamente anglo-saxnicas, com sua dinmica
subordinada lgica de mercado, ou economias tipicamente eurocontinentais, cujos
aspectos associados ao Estado de Bem-Estar e ao fordismo no encontram claros
paralelos na trajetria da economia poltica brasileira.
As iniciativas estatais de apoio implantao do parque industrial brasileiro,
condenadas pelas avaliaes ortodoxas da economia nacional, no podem ser
devidamente julgadas sem a correspondente apreciao dos pesados recursos pblicos
aplicados na economia rural durante as dcadas de maior desenvolvimento da produo
agrcola nacional. A exemplo do que fez no setor industrial, o Estado exerceu um papel
determinante na consolidao do agronegcio que atualmente prima por sua
competitividade internacional.
verdade que, para a ortodoxia econmica, a vocao agrcola de um pas
revela-se em estmulos ao setor industrial mais onerosos que aqueles fornecidos ao setor
agrcola. Entretanto, se os benefcios da poltica agrcola foram longamente
concentrados em certos segmentos do setor hoje notoriamente exitosos, de tais
segmentos que se devem debitar os custos daquela poltica tanto mais elevados
quando verificamos que seus benefcios no foram disseminados pelo setor. No se
trata, portanto, de condenar o investimento pblico no desenvolvimento industrial, mas
de entender que ele corresponde aos interesses nacionais assim como o investimento
pblico no desenvolvimento agrcola. Acima de tudo, no convm diagnosticar os
problemas e identificar os desafios do desenvolvimento brasileiro luz dos elementos
definidores das economias centrais do sistema capitalista. As particularidades da
economia brasileira justificam a formulao de sua agenda baseada em avaliaes
crticas, porm no espelhadas nos modelos tpico-ideais das economias mais afluentes
do capitalista internacional. Nisso consiste um dos melhores legados do pensamento
no dogmtico, discutido no Captulo 1.

166

Significados da liberalizao da economia internacional


Os partidrios da igualdade econmica foram historicamente os maiores crticos
do igualitarismo de corte liberal. Eles perceberam que a vigncia da chamada
LJXDOGDGH IRUPDO HUD UHVSRQViYHO SHOD SHUSHWXDomR GH XP HVWDGR GH severa
GHVLJXDOGDGH QR kPELWR PDWHULDO 1D WUDGLomR PDU[LVWD SRU exemplo, o programa
igualitrio pressupunha a conquista do poder poltico para a instalao de um governo
de atuao enviesada contra as classes abastadas e favorvel s classes que viviam em
penosas condies materiais DFKDPDGDGLWDGXUDGRSUROHWDULDGRQDPDLVFRQKHFLGD
verso da doutrina. No campo do liberalismo poltico, crticos das concepes triviais
da igualdade expuseram a mesma questo em relao s modernas polticas sociais
(Rae, 1981; Sen, 2001). Para alguns deles, a igualdade de oportunidades geraria
resultados desiguais, ao passo que a busca da igualdade de resultados exigiria uma
poltica de oportunidades desiguais.
Na poltica econmica, o esquema schattschneideriano prenhe de insights. Ele
sugere que a doutrina liberal, quando encarnada em normas do sistema internacional,
satisfaz o interesse existente embora nunca declarado, e sem dvida presente em
apenas parte dos rgos de Estados no monolticos em naes desenvolvidas no
sentido de preservar a desigualdade entre elas, de um lado, e os pases em
desenvolvimento, de outro. Estados nacionais, quando voluntria ou coercitivamente
impedidos de adotar polticas de estmulo a setores ou empreendimentos especficos,
convertem o mercado na arena em que sero decididos os conflitos DEHP GDOLYUH
FRQFRUUrQFLD TXH VDFULILFD LQYHVWLPHQWRV LQFLSLHQWHV HP IDYRU GR establishment
econmico, e das maiores corporaes globais, geralmente sediadas nos pases
afluentes. A tese de Schattschneider ilumina, portanto, facetas do confronto
internacional em torno das polticas de fomento s economias domsticas.3

O insight schattschneideriano iluminou igualmente uma zona de sombra da economia poltica at o


divisor de guas que representou a refutao polanyiana da doutrina ahistrica e antipoltica do mercado
HWHUQRHXQLYHUVDO(POXJDUGHVXSRUXPDQDWXUH]DHVVHQFLDOPHQWHSULYDGDRXS~EOLFDGDVGLVSXWDV
entre atores sociais, o insight ajuda a compreender que, na verdade, o que existe o esforo no sentido da
privatizao ou publicizao dos conflitos, conforme o objetivo de cada contendor. Ele tambm
desobstrui um caminho que leva da economia poltica (como os atores econmicos intervm no sistema
poltico) e desta novamente quela (como as polticas pblicas condicionam a formao dos atores) sem
que nenhuma receba o status de causa primria ou determinante em ltima instncia. Enfim, ele mostra
que o liberalismo uma das expresses de certos interesses particulares, quais sejam: aqueles que
antecipam o seu prevalecimento no contexto da omisso do Estado, da liberalizao da economia.

167

No fortuito que as estratgias de desenvolvimento nacional tenham sido


geralmente advogadas com base em peties de igualdade apenas luz da histria e
no da realidade presente das naes afluentes. A defesa do ativismo econmico
governamental em pases subdesenvolvidos baseou-se muitas vezes na considerao de
que pases desenvolvidos usaram no passado instrumentos cujo emprego procurariam
negar aos outros a posteriori (Chang, 2004). Assim, ao pleitearem, numa perspectiva
diacrnica, o direito igual a empregar no presente polticas econmicas outrora
adotadas nos pases afluentes, os pases em desenvolvimento exigiram, numa
perspectiva sincrnica, o direito desigual a aplicar recursos (instrumentos) de poder.
Para as naes desenvolvidas, a promoo de polticas econmicas liberais a serem
uniformemente aplicadas por pases de distintos graus de desenvolvimento traduziu seu
interesse em congelar a desigualdade entre os pases cujas economias, quando
igualmente carentes da interveno estatal, teriam resultados desiguais no que concerne
ao desempenho de suas empresas nos mercados internacionais.
Seja porque so essencialmente diferentes, seja porque se encontram em etapas
anteriores de um processo histrico supostamente universal, evidente que naes em
desenvolvimento no precisam sujeitar suas economias presso concorrencial de
grandes corporaes maduras e prontas a atuar no mercado internacional com menos
apoio governamental. Em outras palavras, para atingirem o mesmo nvel de
desenvolvimento, foroso reconhecer que pases com estruturas polticas,
institucionais e econmicas diversas necessitam de instrumentos de ao governamental
e polticas pblicas em geral diferentes. Foi talvez esse o principal legado intelectual at
hoje observado entre os partcipes da tradio cepalina, nas dcadas de 1950 e 1960, e
da mais jovem corrente de pensamento dedicada ao estudo das VoC.
Poltica agrcola na economia poltica das reformas neoliberais
O desempenho notvel da grande produo atualmente observado no
agronegcio e a sustentao de governos empenhados na execuo de reformas
neoliberais estiveram associados concentrao do apoio governamental a subgrupos
daquele setor econmico caracterizados pelo poder econmico e pela influncia poltica
que lhe corresponde. A existncia dessa associao seria verificvel no governo
Cardoso, perodo de execuo daquelas reformas. Mas no s nesse perodo.
168

O trabalho de Sayad (1984), principal inspirao desta pesquisa, abordou o


perodo da ditadura militar no Brasil, e os dados analisados aqui foram levantados em
2006, ano final do primeiro governo Lula. O resultado da anlise desses dados revelou
que as maiores linhas de crdito de programas do governo distribuem recursos
sobretudo para municpios com maior concentrao de terras aferida pelo IC, e menos
significativamente para municpios com menor concentrao de terras mensurada pela
rea mdia. Por fim, demonstrou que o Pronaf aumentou o equilbrio na distribuio de
recursos pblicos entre produtores de portes desiguais no campo. A constatao da
persistncia de um relativo vis na distribuio do crdito rural para grandes
propriedades em 2006, aliada evidncia de que o Pronaf responsvel pela forte
atenuao daquele vis comeava a ganhar flego apenas em fins da dcada de 1990,
induz concluso de que o vis na distribuio do crdito seria um dos fatores
relevantes para a coordenao da coalizo social de apoio ao governo Cardoso,
responsvel pelos maiores avanos da agenda neoliberal no Pas.
Elementos tericos, discutidos juntamente com a anlise emprica no Captulo 3,
corroboram a expectativa de um apoio mais significativo agenda neoliberal nos
estratos superiores das elites empresariais do Pas.
No incio dos anos 1980, os choques provocados por mudanas bruscas na
economia mundial inauguraram uma conjuntura crtica (Gourevitch, 1986), e
confirmaram a relevncia do sistema internacional entre as variveis capazes de iniciar
mudanas de grande magnitude na poltica interna dos pases mudanas decorrentes
de presses exgenas, mas tambm de caminhos escolhidos pelas elites locais na
construo de novas estratgias de desenvolvimento nacional (Haggard, 1990; Diniz,
2002). A dcada de 1990, mais do que a anterior, foi marcada pela restrio de recursos
disponveis s polticas de apoio aos setores produtivos e, na economia rural, tambm
pela seletividade maior na distribuio de benefcios atravs da poltica agrcola
(Graziano da Silva, op.cit.: 136-8, 140). Todavia, prevaleceu o consenso de empresrios
em torno da agenda do governo Cardoso, decorrente do reconhecimento da importncia
do sucesso da estabilizao, malgrado os danos infligidos s atividades produtivas
(Boschi & Diniz, 2004).
Mudanas efetivas foram constatadas na economia poltica brasileira entre o fim
do perodo da ISI (1980) e o ano que marcou a decolagem do agronegcio do Brasil na
cena mundial (2000). Mas, reproduzido no contexto de juros reais positivos, o
privilgio de grandes empresrios rurais no acesso ao crdito subsidiado concorre
169

para explicar o apoio das elites do agronegcio a governos neoliberais que, na dcada
de 1990, instalaram um ambiente de escassez de recursos financeiros ambiente hostil
aos negcios e ao desenvolvimento econmico em geral, porm menos nocivo quelas
elites do que aos demais segmentos do setor privado.
Um segundo fator de natureza terica capaz de galvanizar a coalizo de
apoio agenda de reformas pode ser rastreado na tese de Schattschneider sobre a
orientao dos diversos grupos de interesse ante a retrao do Estado na economia. A
tese postula que, dotados de foras desiguais, os atores envolvidos em um conflito tm
distintas posies sobre a interveno do governo nos negcios privados: os mais fortes
beneficiam-se da retrao do Estado, enquanto os mais fracos desejariam a
socializao do conflito. Parece correto admitir que seria heteroscedstica a curva que
modela o relacionamento terico entre o grau de interveno do Estado no conflito
privado e o tipo de resultado dessa interveno: se a menor interferncia estatal seria
favorvel aos grupos de maior poder econmico, a crescente interferncia teria resultado
dependente da capacidade de cada grupo de influenciar as polticas pblicas, podendo
inverter, manter ou reiterar correlao original de foras.
A economia caracterizada por um ambiente ultraliberal tenderia a apresentar,
DVVLPRDVSHFWRGHXPDWHUUDGHJLJDQWHVYLVWRTXHQHODRJRYHUQROLEHUDRVDWRUHV
privados para sozinhos solucionarem suas disputas, o que equivale atribuio do poder
de decidir aos grupos econmicos mais fortes. As verdadeiras contendas seriam travadas
doravante entre os grandes players da economia, com chances ampliadas de fuses e
aquisies. A escassez de crdito agrava ainda mais a situao dos empreendimentos
mais frgeis. Isso pde ser constatado dentro do prprio setor financeiro, assim como na
indstria e no agronegcio, onde a crise setorial tambm uma oportunidade para a
aquisio, por parte de empresrios de maior flego, de ativos de produtores falidos. A
economia poltica do neoliberalismo e a sustentao poltica do governo que responde
pela sua respectiva agenda devem ser compreendidas sob esse prisma.4

Agendas liberais parecem mais elitistas do que aquelas que admitem a iniciativa do Estado em ateno
s demandas setoriais, mas tambm contam com bases de sustentao social, no sendo executadas
exclusivamente pelas mos firmes de alguns burocratas cujo insulamento dificilmente seria absoluto,
embora tenha sido determinante na construo da poltica industrial a partir da dcada de 1930. A
coalizo de grupos de interesse em torno da agenda neoliberal repe em xeque a sugesto de que setores
econmicos seriam equivalentes a atores polticos. O elitismo peculiar quela agenda parece ter
divorciado mais do que antes a posio da agricultura empresarial dos anseios da agricultura familiar.
Ao mesmo tempo, no se pode afirmar que as elites empresariais da economia rural tenham se aliado
ampla e eficazmente com as grandes indstrias vinculadas cadeia do agronegcio. Para mais

170

O que se espera da poltica liberal para a economia em geral estende-se a cada


setor em particular. Um mercado de crdito rural livre de controles sobre recursos
financeiros e taxas de juros privilegiaria os grupos de maior poder econmico. E,
mesmo na presena de controles daquela natureza, a entrega da deciso sobre quais
clientes devem ser preferencialmente atendidos discrio dos agentes do sistema
financeiro na realidade, atores sociais com interesses prprios reproduz, no mbito
de uma burocracia cuja atuao mais prxima dos cidados (street-level bureaucracy),
o resultado desigual. Este o resultado previsto da renncia do Estado prerrogativa de
interferir na relao entre atores econmicos desiguais no mbito privado.
O trabalho de Sayad revelou o antigo vis de classe existente no desenho do
SNCR. A pesquisa aqui apresentada indicou a relativa persistncia daquele vis em
programas de crdito do governo. No desenho da poltica pblica, a explicao para o
problema remete intermediao financeira entre governo e produtor, que submeteu a
distribuio de crdito discrio das decises da administrao bancria, em
detrimento da agricultura de pequeno porte. A natureza semiprivada da arena dos
operadores do SNCR isto , os bancos privados e pblicos em contato direto com o
produtor rural varivel que constitui, como vimos no ltimo captulo, um problema at
hoje apontado por lideranas ruralistas. Contudo, fora do desenho da poltica pblica, as
razes do problema remetem concentrao de terras e organizao de lobbies dentro
da instituio parlamentar.
Um terceiro fator, de ordem contextual, pode ser apontado, alm dos dois
anteriores, na formao da legitimidade do governo junto a fraes do empresariado.
Trata-se do fracasso dos planos de estabilizao de corte demasiado heterodoxo da
dcada de 1980, da postura contrria interveno do Estado na economia quando
oposta aos interesses de setores produtivos fenmeno identificado no Captulo 2 e
da combinao da ausncia de alternativas polticas de perfil relativamente conservador
com a possvel ascenso de foras polticas de esquerda e pouco confiveis na tica do
grande empresariado.

informaes sobre as chances da emergncia de um novo ator suprassetorial na economia poltica


brasileira, ver o Anexo III.

171

Poltica agrcola na economia poltica da ISI


Diversas avaliaes, inclusive a de Sayad (1984), concluram que a estratgia
brasileira de ISI discriminou o setor agropecurio em favor da indstria. Assim, nos
anos 1960-1975, de acordo com tais avaliaes, seria negativo o balano entre custos da
industrializao impostos agricultura e benefcios proporcionados a esta pela via dos
subsdios estatais. Mas, alm de considerar o saldo lquido do fluxo intersetorial de
renda para a agricultura, foroso refletir sobre a realidade da distribuio intrasetorial dos financiamentos.
As anlises realizadas sugeriram que a distribuio intra-setorial do capital
pblico obedeceu a certos aspectos de distintos grupos de produtores, que no estariam
inclinados a fazer do setor agrcola um ator poltico unificado. A preferncia de grupos
intra-setoriais pelo desenho do SNCR dependeria de como sero eles afetados pelo
sistema, e essa recepo tende a variar conforme as caractersticas de cada grupo.5
Repete-se aqui a razo da crtica formulada em Acselrad (2004a) opinio de
Fausto (1977; 1989). Nos primrdios de nossa histria republicana, a ortodoxia
econmica patrocinada pelo ministro Murtinho em seguida primeira grande crise da
GtYLGDH[WHUQDEUDVLOHLUDQmRVHDSRLRXQRVXSRVWRLQWHUHVVHQDFLRQDOHXQLYHUVDOHP
defender o sistema econmico e preservar o Estado, como afirma o historiador do
perodo. Afinal, ela no penalizou linearmente as oligarquias cafeeiras, mas sobretudo
os seus segmentos mais fracos, que perderiam mercado para os produtores de maior
solidez financeira. No havendo interesse nacional extrapoltico, nem sequer interesse
setorial homogneo o bastante, cabe mapear as bases de apoio a agendas
governamentais relativamente impopulares, como as que preconizam a liberalizao
radical da economia.6
5

No h dvida de que grandes e pequenos produtores rurais viram com diferentes olhos o processo de
liberalizao da economia. Como assinalam Helfand e Rezende (2004), muitos autores que compararam
os Censos Agropecurios de 1985 e 1996 notaram o desaparecimento de quase 1 milho (16% do total) de
estabelecimentos agropecurios no perodo, assim como a reduo simultnea de mais de 5 milhes (23%
do total) de pessoas empregadas no setor agrcola. Em que pese a ressalva imposta por fenmenos
sazonais que afetam a comparabilidade de Censos com diferentes ciclos ano civil (1985) e ano agrcola
(1996) de referncia, a tendncia reduo do nmero de estabelecimentos foi notvel, em particular
devido referida reduo em distintos segmentos da pirmide social rural: no perodo 1985-1996, o
nmero de estabelecimentos com menos de 10 ha caiu 22%, enquanto a queda foi de apenas 2% entre
aqueles com mais de 1.000 ha.
6
Em Acselrad (2004a: 111-112), comento TXH>V@egundo Fausto (1977 e 1989), a poltica do governo
federal perrepista [em especial a de CampoV 6DOOHV@ DWHQGLD DRV interesses polticos da classe
hegemnica GLIHUHQWHV GH VHXV interesses corporativos pois resultava do imperativo da defesa do
sistema econmico e da dependncia daquela classe em relao aos banqueiros estrangeiros. As medidas

172

A discusso acima ajuda a esclarecer uma das grandes questes atinentes


economia poltica da industrializao brasileira. Afinal, como o Estado foi politicamente
capaz de impingir pesadas perdas lquidas de recursos ao setor de maior poder
econmico do pas para subsidiar uma indstria domstica evidentemente frgil quando
de sua gnese?
A literatura acadmica forneceu boas respostas a essa questo. A melhor e mais
consagrada entre elas apontou para a crescente autonomia do Estado e a aliana entre a
nascente burguesia industrial e uma burocracia de perfil eminentemente tcnico. Outras
teses poderiam complementar esta ltima, como aquela de Dean (1971) acerca da
associao j na Primeira Repblica entre cafeicultores e industriais, sinal de que os
grandes produtores rurais eram capazes de diversificar seus negcios e aproveitar
oportunidades de lucro em setores variados.
No presente trabalho, a hiptese mais instigante seria outra forma de
complementar a tese principal sobre as bases da industrializao brasileira. A hiptese
sugeriria que a conteno do conflito entre os interesses da indstria ascendente e os
das oligarquias rurais tradicionais estaria talvez alicerada na devoluo de recursos
economia rural penalizada pela drenagem de recursos enviesada em favor dos
grandes produtores rurais, integrantes daquelas oligarquias rurais. Sendo assim,
haveria drenagem lquida de recursos somente no conjunto do setor agrcola, mas no
no segmento mais tradicional e politicamente ativo deste setor.
Uma questo adicional exigiria resposta sob a tica de uma doutrina nave
acerca da democracia. Por que, aps mais de 20 anos de processo de redemocratizao

econmicas, apesar do efeito recessivo, procuravam manter o funcionamento do Estado, fiador em ltima
instncia da ordem social. A crise cafeeira decorria de exigncias dos banqueiros que auxiliavam o
programa destinado a garantir as condies de existncia do Estado nacional, responsvel pela hegemonia
da prpria classe que representava. O governo, pois, tratava de defender os interesses nacionais e
perseguir objetivos universais da classe dominante. Para isso, diz Fausto, no se poderia evitar o
sacrifcio de membros da classe, mas a cafeicultura no estaria ameaada muito pelo contrrio. (...) A
poltica econmica ortodoxa da segunda metade do governo Bernardes teria, de acordo com Fausto, a
mesma funo que tivera nos oito anos de governo perrepista, visto que procurava assegurar as prprias
condies de existncia do Estado nacional, do qual dependia a classe hegemnica. Na verdade, era
plausvel supor que o setor produtivo paulista, em particularmente o seu ramo agroexportador,
compensaria perdas causadas pela ortodoxia macroeconmica federal com avanos no mercado interno
em detrimento de outros estados, cujos setores produtivos eram mais frgeis, e cujos recursos fiscais
disponveis a polticas estaduais de fomento eram mais limitados. Seria difcil, portanto, reduzir a
REMHWLYRV XQLYHUVDLV RX LQWHUHVVHV QDFLRQDLV as razes de medidas ortodoxas para e economia. O
mesmo pode ser avaliado na dcada de 1990, quando o interesse pblico foi identificado retrao do
Estado na economia. Na realidade, o interesse pblico pode sempre se confundir, por acaso ou pelo
prprio esforo de grupos de interesse, com o interesse destes grupos, malgrado a natureza excludente dos
objetivos que eles perseguem. Porm, acima de tudo, o interesse pblico objeto de permanente
construo e disputa, assim como o chamado interesse nacional.

173

no Pas, a reatividade (responsiveness) do governo presso popular apresentaria um


dficit capaz de, no lugar de uma distribuio favorvel maioria dos produtores rurais,
permitir a reproduo acusada tanto pelos dados gerais do Censo (resumidos no incio
desta concluso) quanto pelos testes com o IC, sobretudo naqueles com os programas
oficiais exclusive o Pronaf de uma situao que remonta dos anos 1970, forjada no
regime elitista da ditadura militar?
A resposta poderia apontar para falhas institucionais relativas s condies em
que se d a prestao de contas (accountability) do governo aos cidados; poderia
discorrer sobre o declnio da importncia fsica da populao rural nos processos
eleitorais, ou sobre o declnio mais do que proporcional do peso de seus interesses nos
debates que governam efetivamente as engrenagens da administrao pblica; ou ainda
poderia tratar do contraste entre o nvel de organizao dos grupos de interesse da
agricultura empresarial e dos atores envolvidos com a agricultura familiar. No Captulo
4, exploramos esta ltima hiptese, apontando evidncias da representao de interesses
das elites do empresariado rural na Comisso de Agricultura do Congresso Nacional
entre os anos de 1999 e 2006.
O problema da autofocalizao regressiva na distribuio de crdito subsidiado
para o setor agropecurio foi significativamente controlado por inovaes institucionais,
com destaque para a criao e expanso do Pronaf. As causas e o sentido da mudana
experimentada na ltima dcada merecem uma breve interpretao a ttulo de
considerao final.
Reinveno do desenvolvimento nacional
Ao final da dcada de 1990, marcada por crticas sobrevalorizao cambial,
poltica de juros elevados e estagnao de atividades produtivas, tornaram-se
explcitos os dissensos causados por fatos conhecidos, embora antes tolerados, como o
violento ritmo da abertura comercial, a inexistncia de poltica industrial e de qualquer
forma de protecionismo, o tratamento privilegiado dispensado ao capital estrangeiro e a
ausncia de canais institucionais pelos quais os empresrios poderiam intervir no
processo decisrio em reas que lhes dizem respeito. Estavam, segundo Boschi e Diniz,
H[WLQWDV DV FRQGLo}HV GH DSOLFDomR GD SROtWLFD GH HVWDELOL]DomR FRPR SULRULGDGH
H[FOXVLYDHDEVROXWDGRJRYHUQR
174

O consenso ao redor da gesto macroeconmica foi restaurado somente aps o


colapso do modelo gerado pelo Plano Real at janeiro de 1999. Naquele ano, a crise
internacional solapou o valor da moeda brasileira e levou instituio do clebre trip
constitudo pelo novo cmbio flutuante e pelos compromissos com supervits primrios
pr-definidos e metas de inflao perseguidas por meio dos instrumentos de poltica
monetria. Maiores presses estariam desde ento presentes na oposio de empresrios
forte utilizao da poltica de juros para conter os choques inflacionrios aliada
tibiez do esforo em prol da reduo do dficit fiscal, combatido desde 1998 sobretudo
atravs

da

elevao

da

carga

tributria.

Persistiram,

assim,

restries

ao

desenvolvimento do conjunto do setor agropecurio nacional.


As instituies polticas desempenharam no Brasil um papel na superao do
tratamento QHXWUR outrora concedido a um setor agrcola marcado por desigualdades
relevantes. Na dcada de 1990, lideranas do agronegcio que afirmavam dispor de
acesso direto e eficaz ao Banco do Brasil e a autoridades de primeiro escalo do Poder
Executivo reconheciam que essa prerrogativa no era compartilhada por pequenos
produtores, como revelou Bruno (2002: 170-171) e corroborou esta tese. Nos anos
2000, a realidade ganhou novos contornos com a expanso do crdito rural especial para
a agricultura familiar. A reinveno do desenvolvimento nacional atualmente em curso
poder conduzir a poltica de crdito rural, cerne da poltica agrcola mesmo aps as
crises e reformas do SNCR, rumo a maiores adequaes no sentido da democratizao
de seus benefcios.
Ainda hoje o agronegcio tem demandas que aguardam respostas do poder
pblico. Diversos analistas concordam que o setor carece ainda de investimentos
substantivos na infraestrutura (transportes, portos, telecomunicaes, etc.) necessria
competitividade de seu produto no exterior. A sobrevalorizao cambial, mantida como
parte da poltica anti-inflacionria, reduziu essa competitividade e prejudicou
longamente o desempenho das exportaes agrcolas. Ainda assim, os ramos mais
dinmicos do setor se mostraram no apenas competitivos no mercado internacional
como tambm capazes de assegurar receitas cambiais e taxas de crescimento por vezes
maiores que as do conjunto da economia.
A elevada competitividade do agronegcio traduz-se em oportunidades para
ajustes na poltica de financiamento rural. Evidentemente, estudos cuidadosos sobre a
real necessidade de apoio a certos segmentos do setor deveriam ser conduzidos a fim de
discernir os casos de sucesso verdadeira ou falsamente decorrentes do apoio estatal. Um
175

criterioso mapeamento de grupos distintos entre os beneficirios do crdito controlado


permitiria o aperfeioamento dessa poltica, atenuando mais ainda seus mecanismos de
autofocalizao regressiva e preservando a alocao de seus recursos em todos os
segmentos de grandes, mdios ou pequenos produtores que de fato necessitam de
incentivos pblicos.
No adverso contexto internacional criado pelas polticas protecionistas de
grandes potncias econmicas, nenhum pas deve voluntariamente renunciar a
modalidades compensatrias de interveno governamental no mercado agrcola.
Conforme discutido no Captulo 1, o agribusiness europeu e norte-americano so
fortemente subsidiados com recursos pblicos. Na Europa, as despesas nacionais com
polticas agrcolas foram historicamente reduzidas em virtude da sua transferncia para
a competncia comunitria, passando a absorver quase metade do oramento da UE.7
A segurana alimentar, que fundamenta um dos argumentos em favor da poltica
agrcola brasileira, serve de anteparo interveno de diversos Estados nacionais em
seus respectivos mercados agrcolas. Assim foi, com razovel legitimidade, na Europa
dos anos 1960. Recentemente, a consigna do desenvolvimento sustentvel abriu
caminho para as polticas agroambientais, e a emergncia de eco-condicionalidades a
que se subordinam apoios concedidos a produtores rurais pela UE convive com o
surgimento de novas restries ao ingresso de produtos agrcolas de pases de fora do
continente (Gazella & Roux, 1999). Sempre caber questionar se esta no consiste
apenas numa habilidosa forma de resistncia abertura comercial exigida pela
Organizao Mundial do Comrcio, promovida pela Rodada Uruguai e prometida pela
Rodada Doha de negociaes para a liberalizao multilateral do intercmbio de
mercadorias e servios. A formao de uma expertise especializada no controle de
qualidade de gneros alimentcios refora presses contrrias abertura comercial de
7

Em 2004, 42% do oramento da UE foi executado com despesas da PAC. Desde 1992, quando da sua
primeira reforma, a poltica agrcola comunitria teve custos relativamente estveis, alterando-se a
importncia das diferentes modalidades de apoio. Se a sua participao no oramento e no PIB
comunitrio caiu ente 1990 e 2004, foi devido ao crescimento mais do que proporcional da economia do
bloco. A despeito da reforma, as medidas de apoio ao agribusiness europeu permanecem em destaque. A
estimativa de apoio aos produtores permite a anlise comparativa dos pases com polticas de amparo ao
setor agrcola. O indicador representa valores transferidos aos produtores rurais sob as formas de i)
sustentao de preos de seus produtos no mercado e de ii) pagamentos oramentrios diretos ou
indiretos. Segundo ele, nos pases da OCDE durante os anos de 2003 e 2005, o apoio concedido pelos
governos aos produtores foi equivalente a 29% de suas receitas brutas. Separadamente, o indicador para a
Unio Europeia (UE) foi de 34% no mesmo perodo, menor do que o de pases nrdicos, do Japo e da
Coreia do Sul, porm muito maior que os indicadores para a Amrica do Norte (entre 15% e 22%) e para
a Austrlia e a Nova Zelndia onde praticamente nulo o apoio medido pelo indicador em questo
(Chatelier, 2006).

176

QDo}HV DIOXHQWHV (QWUHWDQWR R SURGXWLYLVPR DJUtFROD WRUQRX-se de fato, com a


industrializao do campo, um dos responsveis pela predao de recursos naturais que
ameaa o progresso de naes no longo prazo, legitimando per se a inquietao com a
sustentabilidade e a qualidade da produo de alimentos.
Por sua vez, a poltica agrcola brasileira hoje mais condicionada por princpios
de transparncia, eficincia e racionalidade, assim como por critrios atinentes ao bemestar social, ensejando em conjunto com as restries fiscais a que o Estado brasileiro
ainda vem se adaptando polticas pblicas menos abrangentes e mais focalizadas em
grupos especficos de produtores rurais (apud Leite, 1996). Na Amrica Latina, a
reforma das polticas agrcolas foi motivada, em grande medida, pelas mesmos fatores
que explicam o conjunto de reformas econmicas por que passou a regio nas dcadas
de 1980 e 1990 ou seja, pela crise dos modelos de desenvolvimento nacional. No foi
diferente com o Brasil. A democratizao criaria a oportunidade para que um Estado
inserido no sistema capitalista empreendesse reformas tendo em vista aperfeioar aquele
sistema e torn-lo mais compatvel com os anseios da nova sociedade.
necessrio que avancem mais ainda as reformas que viabilizam a sinergia
entre a agricultura empresarial e o mercado de recursos livres. Quanto poltica de
financiamento rural com recursos controlados, ela resta ainda parcialmente subordinada
lgica da concentrao de terras. Contudo, a reinveno do desenvolvimento nacional
parece hoje caminhar lentamente no sentido da constituio de um capitalismo
inclusivo, onde o Estado, diante de grandes corporaes privadas aptas a competir no
mercado domstico e internacional, pode destinar mais recursos aos agentes mais
vulnerveis no mercado e, pois, mais dependentes do apoio estatal.
Considerada a inegvel e inelutvel variabilidade emprica dos regimes
produtivos sob o capitalismo, a fronteira com que o Estado brasileiro atualmente se
defronta na poltica agrcola envolve, inter alia, a crescente correo de aspectos
regressivos da distribuio de recursos governamentais empregados no apoio
economia rural. Embora o capitalismo no dispense o incentivo do Estado aos setores
produtivos, onde o grande empresariado atesta a capacidade de auferir maiores taxas
de lucro e maior competitividade em escala internacional, pode-se atribuir-lhe a
correspondente responsabilidade de calcular e enfrentar riscos. Isso permitiria a
calibragem da poltica agrcola para conceder mais incentivos aos mais vulnerveis
segmentos do seu pblico-alvo em harmonia com os princpios da economia
capitalista e do Estado democrtico brasileiro.
177

ANEXO I

Censo Agropecurio 2006: informaes e conceitos

Em 2007, o IBGE concluiu o Censo Agropecurio 2006, cuja finalidade foi


retratar a realidade do Brasil Agrrio ,%*(    A data de referncia da
pesquisa foi o dia 31 de dezembro do ano civil de 2006 i.e., de 1 de janeiro a 31 de
dezembro. Todas as variveis aplicadas anlise empreendida na tese foram extradas
das estatsticas produzidas por essa pesquisa com exceo da varivel referente ao
partido poltico do prefeito de cada municpio em 2006, obtida na pgina eletrnica do
Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e baseada no resultado da eleio nacional para
cargos de prefeito realizada em 2004.
O Censo investigou um elenco de variveis referentes aos estabelecimentos
agropecurios, s atividades agropecurias (pecuria, lavoura e agroindstria), s
caractersticas do produtor, da economia e do emprego no meio rural. A unidade de
investigao foi toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente, atividade
agropecuria, florestal e aqucola, independentemente do seu tamanho. Um questionrio
eletrnico foi aplicado a cada entrevistado nos prprios estabelecimentos visitados
(IBGE, 2007: 31).
A unidade recensevel foi o estabelecimento agropecurio, conceito que abrange
toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente, a atividades de carter
agropecurio, florestal e aqucola, subordinada a uma nica administrao, seja ela do
produtor ou do administrador, a despeito de seu tamanho, sua forma jurdica ou sua
localizao (rea urbana ou rural), tendo como objetivo a produo para subsistncia
e/ou para venda (IBGE, 2007: 40).
Os

estabelecimentos

podem

pertencer

diferentes

proprietrios

ou,

alternativamente, a um nico proprietrio. Quando pertencem a um mesmo produtor,


dois estabelecimentos localizados em dois diferentes setores censitrios so
considerados simplesmente como dois estabelecimentos. Em contrapartida, duas reas
no contnuas puderam ser consideradas como um nico estabelecimento, desde que
localizadas no mesmo setor censitrio, subordinadas a uma s administrao e usurias
dos mesmos recursos tcnicos e humanos. Em situao inversa, um estabelecimento
178

localizado em mais de um setor censitrio foi recenseado no setor em que estivesse


localizada a sua sede, ou, na ausncia de sede local, recenseado onde estivesse
localizada a maior parte da sua rea (IBGE, 2007: 41).

Variveis principais da pesquisa realizada

O Censo levantou o valor de financiamentos obtidos por cada estabelecimento


em 2006. Foram registrados os financiamentos contratados em bancos inclusive os
oriundos de programas oficiais do governo, adotados como varivel a ser explicada
pelos modelos formulados no Captulo IV e outras fontes, como cooperativas de
crdito, comerciantes e fornecedores de matrias-primas, insumos e equipamentos,
empresas

integradoras,

instituies

financeiras

diversas,

organizaes

no

governamentais e parentes ou amigos (IBGE, 2007: 63). No foram considerados os


valores contratados para refinanciamento i.e., financiamentos e emprstimos
GHVWLQDGRV D URODJHP GH GtYLGDV FRQWUDtGDV Hm anos anteriores. Esse ltimo aspecto
do Censo prejudicou em certa medida a anlise desenvolvida, em face da interessante
hiptese de relao entre refinanciamentos e poder poltico e/ou econmico dos
proprietrios de terra identificado pela proxy constituda aqui pelo tamanho dos
estabelecimentos agropecurios recenseados.
No Censo Agropecurio 1995-1996, os grupos de rea total totalizaram 15. No
Censo Agropecurio 2006, por sua vez, os grupos de rea total totalizaram 17. A
delimitao dos grupos no coincidente, uma vez que o Censo 1995-1996 forneceu
mais detalhes i.e., definiu maior nmero de grupos para estabelecimentos maiores,
enquanto o Censo 2006 estratificou mais os estabelecimentos menores. A mudana foi
orientada em conformidade com o Programa del Censo Agropecuario Mundial 2010,
da Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura, a FAO (op.cit.: 33).
Para eventuais comparaes entre os dois Censos, foram agregadas algumas categorias
de estabelecimentos do Censo 1995-1996, e o mesmo foi feito com algumas categorias
de estabelecimentos do Censo 2006. Ao final, restaram 11 grupos de rea, chamados
aqui de grupos fundirios. Eles serviram de base para o clculo do indicador de
concentrao (IC) de terras dos municpios medida cujas propriedades so analisadas
no anexo subsequente.

179

Variveis assessrias da pesquisa realizada

A pertena a cooperativas e a entidades de classe (sindicatos, associaes,


movimentos de produtores, entre outros) foi identificada pelo Censo em relao
pessoa encarregada de dirigir cada estabelecimento (IBGE, 2007: 42). A utilizao
dessa informao foi induzida pela necessidade de considerar a eventual relao entre a
capacidade de captao de recursos de programas governamentais de um municpio e o
grau de organizao de seus produtores rurais calculado na pesquisa como o
percentual de produtores de cada municpio vinculados a essas duas formas de
organizao civil.
O grau de instruo da pessoa encarregada de dirigir o estabelecimento foi outro
aspecto da realidade agrria levantado pelo Censo. Na pesquisa, foram considerados
preditores da capacidade de contratar emprstimos oficiais variveis como orientao
tcnica regular (fornecida por profissionais habilitados de rgos da administrao
direta e indireta de distintos entes federativos, do setor privado cooperativas e
empresas ou pessoalmente contratados) e o nvel educacional correspondente ao
ensino mdio completo (IBGE, 2007: 44-45).

180

Vejamos alguns exemplos concretos de municpios e indicadores para, em


seguida, resgatar outra virtude da rea mdia que justificou a sua incluso juntamente
com o IC neste estudo.
Suponha dois municpios: A e B. Em A, temos um nico estabelecimento de
1.000 ha. Em B, temos dois estabelecimentos, um de 1.000 ha e outro de apenas 0,1 ha.
O resultado do clculo da rea mdia decepcionante: em que pese a quase nula
diferena em termos de concentrao de terras, teremos reas mdias extremamente
dspares sendo a do municpio A (igual a 1.000 ha) aproximadamente o dobro da do
municpio B (igual a 500,05 ha). Inversamente, A e B poderiam ter a mesma rea
mdia e, contudo, apresentar graus de distribuio de terras muito diversos o que pode
ser representado graficamente.
Cada grfico abaixo representa a distribuio do total de hectares dos
estabelecimentos de cada municpio. Esses hectares esto distribudos em grupos
fundirios, e o total de hectares de cada grupo indicado pelo eixo das ordenadas.
Embaixo de cada grfico est a rea mdia dos estabelecimentos do municpio. Logo
abaixo da rea mdia referente ao municpio est o seu respectivo IC, que considera
apenas a distribuio de hectares pelos grupos fundirios, sem qualquer relao com o
nmero de estabelecimentos.
fcil observar, na comparao de cada dupla de municpios, que dois
municpios com reas mdias aproximadamente iguais podem ter graus de distribuio
de terras calculados pelo IC bastante diversos, como revelam as 11 comparaes
abaixo, selecionadas de um universo mais amplo. Em cada dupla, o municpio da
esquerda possui alta concentrao de terras (quantidade de hecatres de todos os
estabelecimentos somados), e o da direita apresenta maior disperso de hectares pelos
grupos fundirios de tamanho menor ou intermedirio. E o IC reflete melhor do que a
rea mdia a distribuio de terras.

185

rea Mdia: 40,17 ha


IC: 0,95

rea Mdia: 40,17 ha


IC: 0,62

rea Mdia: 38,32 ha


IC: 0,95

rea Mdia: 38,32 ha


IC: 0,69

rea Mdia: 27,89 ha


IC: 0,90

rea Mdia: 27,90 ha


IC: 0,62

186

rea Mdia: 24,51 ha


IC: 0,86

rea Mdia: 24,51 ha


IC: 0,52

rea Mdia: 24,11 ha


IC: 0,95

rea Mdia: 24,11 ha


IC: 0,62

rea Mdia: 18,56 ha


IC: 0,90

rea Mdia: 18,57 ha


IC: 0,49

187

rea Mdia: 17,82 ha


IC: 0,95

rea Mdia: 17,77 ha


IC: 0,47

rea Mdia: 13,54 ha


IC: 0,73

rea Mdia: 13,55 ha


IC: 0,43

rea Mdia: 11,71 ha


IC: 0,79

rea Mdia: 11,71 ha


IC: 0,49

188

rea Mdia: 10,04 ha


IC: 0,79

rea Mdia: 10,05 ha


IC: 0,45

rea Mdia: 2,67 ha


IC: 0,67

rea Mdia: 2,65 ha


IC: 0,27

Os quatro prximos grficos mostram dados do Censo Agropecurio de 1996,


onde os municpios tiveram tambm a rea total de seus estabelecimentos
agrocupecurios dividida pelos aqui chamados grupos fundirios. Eles apresentam a
situao em que os graus de concentrao medidos pelo IC so aproximadamente
iguais, embora correspondam a reas mdias relativamente distintas.

189

rea Mdia: 13,32 ha


IC: 0,50

rea Mdia: 18,95 ha


IC: 0,50

rea Mdia: 23,78 ha


IC: 0,50

rea Mdia: 9,72 ha


IC: 0,50

No fortuita a escolha de quatro casos com indicadores de concentrao de


cerca de 0,50. Como vimos, o IC pode variar de 0 a 1, e cresce medida que aumenta a
proporo das terras de um municpio concentrada nos grupos fundirios dos maiores
estabelecimentos. Porm, ele assume valores prximos de 0,50 quando h simetria
aproximada entre a metade esquerda e a metade direita do grfico.
Nesse aspecto, o IC lembra de certo modo o comportamento da rea mdia. Por
exemplo, se a mdia incapaz de diferenciar um municpio com duas fazendas uma
de 1.000 ha e outra de 2 ha (rea mdia = 501 ha) de outro tambm com duas
fazendas ambas de 501 ha e idntica rea mdia (rea mdia = 501 ha), o IC
igualmente incapaz de distinguir municpios com as distribuies abaixo. (O eixo das
ordenadas indica a proporo de 0% a 100% das terras do municpio que pertencem
a cada uma dos grupos fundirios.)
190

Bem observado, esse comportamento no coloca problemas ao menos no to


significativos quanto aquele referente rea mdia apontado no incio deste anexo como
razo para a elaborao do indicador. Afinal, no h motivos para se julgar mais
concentrada a terra no municpio A do que no B, ou mais concentrada em um destes do
que no municpio C.
O IC nada tem a ver com o ndice de Gini, embora ambos variem de 0 a 1. A
perfeita igualdade em Gini equivale a 0, e a concentrao total de recursos (renda, terra,
etc.) em uma observao qualquer equivale a 1. A perfeita igualdade em IC, porm,
um entre outros casos de simetria perfeita na ilustrao grfica, e gera o valor 0,5.
Quanto menor a simetria, mais o IC se distancia de 0,5. Assim, ele se aproxima de 0
quando so relativamente maiores os valores esquerda (grupos de estabelecimentos
menores), e se aproxima de 1 quando so relativamente maiores os valores direita
(grupos de estabelecimentos maiores).
Em sntese, pode-se considerar o IC como um indicador de assimetria dotado de
um vis deliberado, pelo qual o valor do indicador aumenta medida que a uma
distibuio com inclinao para a direita (i.e., concentrada esquerda) transforma-se
numa distribuio com inclinao para a esquerda (i.e., concentrada direita).
Especfica do IC a propriedade de manter-se em 0,5 nos casos em que,
mantidos constantes todos os demais valores associados aos 5 primeiros e aos 5 ltimos
grupos fundirios, h variao na extenso de terras do grupo fundirio mediano (de 20
a menos de 50 ha). Como se viu, graficamente representado, o indicador fundamenta-se
numa curva que, sendo perfeitamente simtrica, resulta sempre no valor de 0,5.

191

Assim, a rea total dos estabelecimentos de um municpio no afeta o


indicador, e tampouco o nmero de estabelecimentos influi no seu clculo.
As ltimas ilustraes poderiam representar a primeira dessas propriedades. No
municpo A, a rea total dos estabecimentos de 10.000 ha. No B, a rea de 19.700
ha. No C, de 22.860 ha. Assim, a simetria da curva representada por um IC igual a
0,5. Toda assimetria gera valores alternativos no IC - maiores que 0,5 quando maior a
concentrao de terras nos cinco grupos de propriedades maiores (de 50 ha e mais), e
menores que 0,5 quando mais as terras se concentram nos grupos fundirios de
propriedades menores (de menos de 20 ha).
Por que preservar a rea mdia entre as variveis relevantes da anlise?
No modelo de regresso mltipla, a varivel rea mdia permanece relevante.
Afinal, combinada com o IC, o seu coeficiente representa o efeito parcial de variaes
na rea mdia para valores fixos do indicador de concentrao. Assim, pelo Censo 1996,
dois municpios como Trindade (PE) e Ouro (SC), com ICs aproximadamente idnticos
e distribuies graficamente to semelhantes, teriam o efeito de suas distintas reas
mdias respectivamente, 13,32 ha e 23,78 ha considerado na explicao de suas
distintas capacidades de captao de recursos. Pelo Censo 2006, Colares (PA) e Eusbio
(CE), malgrado seus ICs praticamente idnticos, teriam estimado igualmente o efeito de
suas respectivas reas mdias 40,17 ha e 17,82 ha.
Isso importa porque, assim como o IC pode variar entre dois municpios em que
pese a eventualidade de eles terem a mesma rea mdia (que pode at mesmo
desinformar a anlise), a rea mdia das propriedades rurais de dois municpios tambm
pode variar de maneira independente dos ICs municipais i.e., quando eles so
aproximadamente iguais. A comparao de dois casos fornece boa ilustrao disso.
Observando os municpios de Colares (PA) e Uarini (AM), vemos que os dois
possuem aproximadamente o mesmo IC, e reas mdias pouco diferenciadas. No
primeiro, quase 25.000 ha pertencem ao grupo fundirio de estabelecimentos com 1.000
ha e mais. No segundo, cerca de 16.000 ha esto includos nesse mesmo grupo.
Imaginemos agora que, totalmente fora do raio de sensibilidade do IC, Colares tivesse
25 fazendas com 1.000 ha cada uma, e que Uarini tivesse apenas uma fazenda de 16.000
ha. Nesse caso, as duas deficincias do IC viriam tona. A primeira sua incapacidade
de captar a rea mdia dentro de cada grupo fundirio posto que este consiste no
192

agregado de reas de um ou mais estabelecimentos agrcolas. A segunda sua


incapacidade de enxergar o tamanho limite dos estabelecimentos no grupo dos maiores
proprietrios (onde fazendas com muitos milhares de hectares afastam-se fortemente do
limiar inicial de 1.000 ha).
A penumbra sob a qual se escondem dados internos de cada grupo fundirio
(microdados), de um lado, e a total falta de conhecimento acerca do tamanho dos
estabelecimentos que residem no grupo dos maiores proprietrios de terras, de outro,
so as zonas de sombra do IC. Para melhor iluminar essas zonas que se preservou a
funo da rea mdia dos estabelecimentos de cada municpio nos modelos estimados.
O efeito da rea mdia merece ateno especfica. Em tese, os municpios com
maior rea mdia podem contratar mais crdito ou menos crdito: mais, se isso implicar
maior capacidade de captao de recursos financeiros em agncias bancrias; menos, se
a restrio legal ao volume de crdito por produtor for efetiva a ponto de, em
municpios com ICs similares mas reas mdias distintas, aqueles que tm menor rea
mdia terem maior disponibilidade de crdito pelo sistema. Controlada pelo IC, a
variao da rea mdia pode gerar este ltimo resultado. Um tamanho mdio menor dos
estabelecimentos em nveis fixos do IC pode acarretar maior possibilidade de
contratao de crdito em decorrncia do limite legal de crdito subsidiado por rea
destinada a cada cultura o que permite que todo produtor com rea de at x hectares
possa financiar toda a rea, e limita o produtor com estabelecimento maior que x a
financiar com crdito subsidiado apenas uma rea correspondente a x.
Como foram definidos os grupos fundirios nesta anlise?
A fim de assegurar a comparabilidade entre os Censos Agropecurios de 1996 e
2006, foram definidos aqui o que chamamos de grupos fundirios, com base nos
JUXSRVGHiUHDSHORVTXDLVR,%*(GLVWULEXLRVHVWDEHOHFLPHQWRVGHDFRUGRFRPVHXV
respetivos tamanhos (em hectares). Em 1996, o IBGE definiu 15 grupos de rea, nos
quais havia maior distino, e maior informao, entre as grandes propriedades rurais.
Em 2006, o instituto definiu 17 grupos de rea, desta vez com maior distino feita
entre as pequenas propriedades. isso que ilustra a figura a seguir.

193

esse motivo, e naturalmente porque a mdia uma das mais conhecidas e simples medidas de tendncia central.

194

sensibilidade para distinguir estabelecimentos muito maiores do que 1.000 ha. Utilizou-se tambm o clculo da rea mdia neste trabalho por

um deles permitiria calcular um IC de melhor qualidade. A principal perda de informao no uso do IC parece residir na sua total falta de

anos de 1996 e 2006 atravs do indicador em questo. difcil determinar qual o nvel de agregao quantos grupos e qual o intervalo de cada

Os 11 grupos fundirios usados como base para o clculo do IC correspondem agregao mnima exigida para tornar comparveis os

GRUPOS FUNDIRIOS PARA COTEJAR 1996-2006

CENSO AGROPECURIO 2006

CENSO AGROPECURIO 1996

QUADRO A.1
GRUPOS DE REA NOS CENSOS DE 1996 E 2006
E GRUPOS FUNDIRIOS DO IC

Politicamente, houve tambm ocasies em que os setores industrial e agropecurio


convergiram para posies comuns e organizaram presses conjuntas.2
Em contrapartida, diversos relatos e conflitos ilustram a dificuldade de se
construir uma agenda comum para a agropecuria e seus parceiros nas cidades. Quando
ministro da Agricultura, Marcus Vinicius Pratini de Moraes protestou certa vez contra o
desequilbrio no mercado da soja, onde cerca de 240 mil produtores rurais vendiam sua
FROKHLWD SDUD DSHQDV TXDWUR FRPSUDGRUHV QR PHUFDGR LQWHUQDFLRQDO 6LWXDomR
semelhante era enfrentada pelos produtores de cacau, obrigados a vender sua produo
para quatro compradores.3 Representantes notrios do agronegcio paulista na
Comisso de Agricultura cobraram, em outra ocasio, a mediao do governo para
ajudar 22 mil citricultores a negociar com trs ou quatro empresas compradoras, que
ficavam com a SDUWHGROHmR4
Em meio s mobilizaes do campo organizadas para pressionar o governo a
adotar medidas compensatrias para as perdas provocadas pela combinao observada
em 1999 de crise internacional, poltica contracionista e excessivo endividamento
setorial, o deputado Caiado respondeu com pessimismo proposta de articular a
indstria s reivindicaes ruralistas. Para descartar a proposta, o parlamentar falou de
sua aliana com a Fiesp durante o governo Sarney, dissolvida rapidamente assim que o
lder da entidade, Mario Amato, teve um jantar com o presidente da Repblica e, no dia
seguinte, entrou em contato para declarar que abandonaria as manifestaes longamente
preparadas pelos ruralistas.5
conhecida a diferena entre a estrutura de mercado do setor agropecurio e a
dos demais setores da economia com que os produtores rurais realizam suas transaes. 6
As estruturas desiguais entre os lados da oferta e da demanda de produtos agrcolas
estariam por trs das condies desfavorveis de preos pagos e recebidos pelo setor
agropecurio em alguns ramos como j comprovaram pareceres da Secretaria de
2

Caso da manifestao em Rio Verde, segundo o deputado federal Pedro Cando (CAPADR,
23/02/2005).
3
Marcus V. Pratini de Moraes (CAPR, 10/05/2000); Felix Mendona (CAPR, 10/05/2000).
4
Nelson Marquezelli (CAPR, 09/12/1999); Xico Graziano (CAPR, 09/12/1999).
5
Ronaldo Caiado (CAPR, 18/03/1999).
6
A economia rural possui tipicamente uma estrutura de mercado semelhante do modelo de concorrncia
perfeita, em virtude do grande nmero de produtores e da homogeneidade de seus produtos, sobre cujos
preos, por conseguinte, nenhum vendedor tem influncia significativa. Em contraste, os compradores da
produo agrcola so com frequncia grupos pequenos de firmas industriais ou comerciais, nacionais ou
estrangeiras, organizadas em estruturas oligopsnicas com elevadas barreiras (por vezes estabelecidas por
lei, como acontece com insumos relativamente mais regulados, a exemplo dos defensivos agrcolas) a
dificultar a entrada de novos concorrentes portanto, grupos constitudos por firmas com elevado poder
de mercado para determinar os preos.

198

Direito Econmico, do Ministrio da Justia, e do Conselho Administrativo de Defesa


Econmica (CADE). O combate formao de carteis nos elos do agronegcio
anteriores e posteriores produo rural uma atividade recorrente e facilmente
observada nos registros de audincias pblicas realizadas pela Comisso de Agricultura
da Cmara dos Deputados. Todos esses fatores concorreram para obstruir o esforo de
unificao das agendas de atores do agronegcio e outros a ele associados.
Como vimos na Introduo, a tentativa de aglutinar a cadeia do agribusiness em
uma s organizao liderada pelos integrantes da ABAG foi em parte um legado da
experincia da Frente Ampla da Agropecuria dos anos 1980, mas recebeu o impulso da
crise agronegcio provocada pelo choque das reformas liberais empreendidas pelo
governo Collor, que derrubou os indicadores de produo agrcola e afetou igualmente o
comrcio de mquinas e defensivos agrcolas.
Contudo, a consolidao da liderana suprassetorial da ABAG no se viabilizou,
como j previam observadores poca, provavelmente em decorrncia de fatores que
vo da hegemonia da agroindstria no interior da organizao fato apontado por seus
analistas diferena entrutural entre os elos da cadeia mais concentrados os elos
industriais e a agropecuria em si, marcada pelo disperso da oferta e o singular nvel
de competio entre seus agentes. Estes ltimos, dotados de menor poder de barganha
ao nvel das negociaes comerciais com os oligoplios a montante e a jusante da
cadeia produtiva, sofrem ainda as dificuldades adicionais de mobilizao que, via de
regra, so tanto maiores quanto mais numerosos so os membros de um grupo imbudo
de interesses comuns. A unificao de agendas na cadeia do agronegcio resultaria,
LQFOXVLYH QD IUHTXHQWH UHGXomR GRV DJULFXOWRUHV D PDVVD GH SUHVVmR SDUD REMHWLYRV
alheios aos seus (Lamounier, 1994: Apndice, p.11).
O trabalho apresentado nesta tese sugeriu um problema similar no interior do
setor agropecurio. Nele, a distino econmica e poltica entre grandes e pequenos
produtores indica a existncia de capacidades e interesses diversos e diversamente
contemplados pela poltica agrcola. A heterogeneidade do setor explica certamente uma
parte do dficit de representatividade j comentado na Introduo de uma
organizao abrangente no campo, como a CNA. Esse dficit foi decerto provocado
pelo prprio desenho das instituies corporativistas concebidas para ordenar a
participao de entidades sindicais no processo decisrio do governo. Porm, deve-se
considerar a probabilidade de que a desigualdade econmica intra-setorial tenha se

199

refletido de algum modo na agenda poltica efetivamente propugnada pelas


organizaes nacionais dos agricultores.
Efeitos do crdito rural sobre a concentrao de terras
A poltica de crdito rural, com todos os indcios de que estaria marcada por
disputas entre a pequenos e grandes produtores e influenciada pela conflito fundirio na
dcada de 1990, teria algum efeito sobre a distribuio da propriedade da terra? Se
tivesse, qual seria ele?
No passado, as polticas de cmbio flexvel e sustentao de preos do caf
foram instrumentos eficazes de proteo da renda dos cafeicultores e das receitas
nacionais de exportao. Sabe-se que foram tambm responsveis indiretas pela
acelerao da atividade industrial, que nelas encontrou um impulso crucial para a
decolagem do processo de substituio de importaes. Menos discutido, embora
inerente s polticas de interesse dos produtores agrcolas, foi o possvel efeito de
preservao da estrutura agrria parte do status quo da economia poltica do Pas
ocasionado por aquelas mesmas polticas. Se no h dvida de que elas contriburam
para a renovao do status quo ao alimentar a formao de novos atores econmicos e
polticos de peso, tampouco se pode duvidar que possam ter concorrido para estabilizar
ou reforar a estrutura da propriedade fundiria. Assim, plausvel conjecturar que o
governo tenha alimentado a estrutura fundiria concentradora com as polticas de
subsdio ao agronegcio (Singer, 1979: 142).
Essa hiptese requer o concurso de evidncia emprica a que no se dedicou este
trabalho. O desamparo da agricultura em momentos de crise poderia resultar na maior
concentrao da terra, ou, ao contrrio, na pulverizao de sua posse ali onde nenhum
agente enxergasse oportunidades de maior interesse. lcito supor que o tipo e a
durao da crise teriam influncia em seu efeito sobre a distribuio de terras. No
entanto, o mais provvel que, quanto mais intensas e extensas as medidas de socorro
tomadas pelo governo, maior seja seu efeito conservador sobre a estrutura fundiria; e
que, sendo os benefcios da poltica de crdito em conjunturas de crise ou
prosperidade, pouco importa aqui concentrados no segmento de maiores proprietrios
de terras, maior a sua contribuio para manter ou aprofundar a desigualdade da
distribuio da posse de terras agrcolas.

200

Os principais eventos registrados na poltica agrcola entre as dcadas de 1990 e


2000 foram o advento do Pronaf, as megarrepactuaes de dvidas agrcolas e a
recuperao do volume de recursos disponveis agricultura empresarial no sistema
financeiro. No cabe aqui examinar o impacto desses eventos sobre a estrutura agrria
brasileira. No entanto, pode-se observar a mudana estrutural da concentrao de terras
no Pas entre 1996 e 2006. o que vemos o quadro abaixo.
QUADRO A.2: VARIAO (1996-2006) DE NMERO E REA TOTAL DE
ESTABELECIMENTOS AGROPECURIOS
GRUPO
Menos de 1 ha
FUNDIRIO
EstabeleciNmero
rea
mentos
Variao (%)
21,09
-4,04
1996 a 2006
GRUPO
20 ha a menos
FUNDIRIO
de 50
EstabeleciNmero
rea
mentos
Variao (%)
5,73
4,80
1996 a 2006

1 ha a menos
de 2 ha

2 ha a menos
de 5 ha

5 ha a menos
de 10 ha

10 ha a menos
de 20 ha

Nmero

rea

Nmero

rea

Nmero

rea

Nmero

rea

-3,75

-9,37

1,72

-0,15

4,08

3,17

6,53

6,44

50 ha a menos
de 100

100 ha a menos
de 200

200 ha a menos
de 500

500 ha a menos
de 1.000

1.000 ha e mais

Nmero

rea

Nmero

rea

Nmero

rea

Nmero

rea

Nmero

rea

0,05

-1,24

-8,74

-9,03

-6,74

-5,99

-5,89

-6,00

-2,32

-5,31

Fontes: Censo Agropecurio 1996; 2006. Elaborao do autor.

Se, no perodo 1985-1996, o nmero de estabelecimentos com menos de 10 ha


caiu relativamente muito mais do que o nmero de estabelecimentos com 1.000 ha e
mais, registrou-se movimento contrrio no perodo 1996-2006, com a multiplicao de
estabelecimentos com menos de 10 ha e a subtrao daqueles com 1.000 ha e mais.
Sabe-se que a sazonalidade pode ter afetado e prejudicado o diagnstico do primeiro
perodo, e o mesmo problema pode ter comprometido a validade do disgnstico do
segundo perodo. Ainda assim, vale observar os dados. Acima de tudo, convm analisar,
alm da variao do nmero de estabelecimentos (colunas cinzas) em cada um dos
grupos fundirios, a variao da rea total em cada um destes.
A rea total dos estabelecimentos com menos de 5 ha caiu consideravelmente de
1996 a 2006, tendo expanso de 0,84% a rea total do conjunto de estabelecimentos
com menos de 10 ha (ver tabela II). Neste ltimo grupo, o nmero de estabelecimentos
cresceu 5,4%. Houve, portanto, fragmentao da propriedades com essas dimenses,
cuja rea mdia caiu de 3,29 ha para 3,15 ha. O nmero de estabelecimentos com mais
de 1.000 ha caiu -2,32%, mas sua rea total caiu mais fortemente (-5,31%), o que
representou tambm uma fragmentao maior da propriedade nesse grupo fundirio,
201

cuja rea mdia caiu de 3.222,75 ha para 3.124,07 ha. Contudo, a tabela III revela que a
reduo da rea mdia dos estabelecimentos rurais no Brasil entre 1996 e 2006 foi
acompanhada de uma reduo muito menor do IC, sugerindo-se que, onde a propriedade
se fragmentou, o fenmeno se deu, em grande medida, no interior dos grupos fundirios
definidos. No conjunto de estabelecimentos com 100 ha e mais, ao contrrio, nota-se
que a rea mdia aumentou de 542,41 ha para 549,47 ha.
QUADRO A.3
EVOLUO DE ESTABELECIMENTOS
VARIAO
Nmero de estabelecimentos
1996 A 2006
5,40 %
Menos de 10 ha
-2,32 %
1.000 ha e mais

rea de estabelecimentos
0,84 %
-5,31 %

QUADRO A.4
BRASIL: CONCENTRAO DE TERRAS
INDICADORES
1996 e 2006
1996
2006

rea Mdia

IC

72,77

0,831

67,05

0,826

Fontes: Censo Agropecurio 1996; 2006. Elaborao do autor.


Ignorado o eventual efeito de fenmenos sazonais sobre a distribuio de terras,
pode-se indagar se a introduo do Pronaf, em conjunto com o ajuste cambial de 1999 e
a recuperao dos indicadores da economia internacional e nacional a partir dos anos de
2000 e 2004, respectivamente, tetia ajudado a viabilizar a agricultura familiar, abalada
pelas crises que tumultuaram a passagem da dcada de 1980 de 1990. O impacto do
programa na pequena agricultura seria, assim, mais ntido nos estabelecimentos de 5 ha
a 50 ha, que multiplicaram seu nmero e sua rea total em 1996-2006. No entanto, o
Censo Agropecurio 1996 teve como referncia o ano agrcola, ao contrrio dos Censos
de 1985 e 2006, referidos ao ano civil. Eventuais mudanas sazonais na distribuio de
terras foram, portanto, captadas na comparao do primeiro com o segundo Censo e,
igualmente, na comparao do segundo com o terceiro, em detrimento da
comparabilidade entre as pesquisas.
Pesquisas novas com seu foco especialmente dedicado aos efeitos da poltica
agrcola na distribuio da propriedade da terra nas zonas rurais, munidas de
informaes e dados substantivos acerca da variabilidade sazonal e independente
daquela distribuio, seriam necessrias para a obteno de respostas vliadas e
confiveis indagao em discusso neste tpico.
202

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