Revista de Geografa Norte Grande, 47: 5-26 (2010)

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Tema central

La debilidad de la gestin del riesgo en

los centros urbanos. El caso del rea
Metropolitana de Santiago de Chile1
Rafael Snchez2

RESUMEN
Las transformaciones experimentadas en las ltimas dcadas por la ciudad de
Santiago de Chile favorece la ocurrencia de peligros de origen antrpico que se
agregan a las amenazas de origen natural que continuamente afectan a la urbe.
Ante este complejo escenario resulta oportuno realizar un anlisis de las normas y
referencias legales que estructuran el Sistema Nacional de Proteccin Civil en los
diferentes niveles poltico-administrativos del pas, especialmente los que se refieren al rea Metropolitana de Santiago (AMS) para conocer cmo se aproxima hoy
la ciudad al riesgo y qu medidas seran necesarias para mejorar la denominada
gestin del riesgo.
Palabras clave: Desastres, reas metropolitanas, gestin del riesgo.

ABSTRACT
The transformations that Santiago de Chile has experimented in the last decades
make it easier for the occurrence of anthropogenic hazards, which in turn are
added to natural hazards that continuously affect the city. Given this complex
scenario, it is appropriate to generate an analysis of the legal body and norms
that structure the National System of Civil Protection, in different political and
administrative levels, especially those relating to the Metropolitan Area of Santiago
(AMS). This is necessary to understand how the city deals with risks as well as to
know which measurements would be necessary to improve the so-called risk
management.
Key words: Disasters, metropolitan areas, risk management.

El da 27 de febrero de 2010, a las 03:34

a.m. ocurri un movimiento ssmico de 8.8
grados Richter con epicentro en la zona
centro-sur de Chile. Ante este evento natural,
las autoridades gubernamentales activaron
los planes de emergencia establecidos tendientes a mitigar los daos producidos. Sin
embargo, las dubitaciones experimentadas en
la toma de decisiones impidi actuar antes de
la ocurrencia de un tsunami que arras con

1
2

Artculo recibido el 15 de abril de 2010 y aceptado

el 10 de septiembre de 2010.
Departamento de Geografa, Universidad de Chile
(Chile). E-mail: rafael.sancheza@uchilefau.cl

los poblados existentes en el sector costero,

signifi cando la prdida de cientos de vidas
humanas.
En el rea Metropolitana de Santiago
(AMS), numerosos edificios habitacionales,
infraestructura vial y servicios pblicos presentaron fallas o simplemente colapsaron,
lo cual fue interpretado por las autoridades
como la consecuencia de un hecho repentino frente a lo cual no era mucho lo que se
poda hacer. Ante este traumtico episodio
surge la interrogante es la primera vez que
ocurre un desastre de esta dimensin en la
ciudad de Santiago? Una rpida revisin de
la prensa santiaguina muestra que la ciudad

ha sido afectada a lo largo de toda su existencia, no solo por numerosos terremotos,

sino que tambin por otros desastres como
incendios, aluviones e inundaciones, lo cual
hace reflexionar sobre existen en Santiago y
en otros centros urbanos medidas para enfrentar estos eventos? y de haberlas son las
adecuadas o deben ser modificadas?, cmo
podemos mejorarlas?
El enfoque de anlisis del riesgo ms
comn es el denominado naturalista. Este
se centra en ofrecer su definicin como una
medida, bajo la suposicin de que la exactitud debe ofrecerse en la forma de un clculo. Se concluye que el hombre se encuentra a
merced de sufrir riesgos, y por tanto, importa
determinar su probabilidad y magnitud (Singh
y Ferrer, 1995; Mc Guire, 2006; Bryant,
2006). El desarrollo de los sistemas de informacin geogrfica ha contribuido a que las
denominadas ciencias aplicadas tambin
hayan seguido y fortalecido este enfoque. De
ah proviene la construccin de mapas de peligro, la elaboracin de matrices de daos y
curvas de fragilidad. En definitiva, una visin
fotogrfica o congelada del riesgo (Cardona, 2001).
En el caso de Chile, este paradigma es
muy comn entre los expertos del tema. As
se puede encontrar que la mayora de las tesis y trabajos buscan modelar la probabilidad
de la amenaza y elaborar cartas de zonifi cacin de peligro (por ejemplo Maringel,
1998; Kroeger, 1991; Bravo, 1994; Naranjo y
Varela, 1996; Sanhueza y Vidal, 1996). Tambin existen algunos trabajos que han tratado
de convertirse en un aporte para la preparacin de planes y programas de prevencin,
la planificacin urbana y el ordenamiento
territorial (Larran, 1992; Mardones y Vidal,
2001; Lagos y Cisternas, 2004; Lagos y Gutirrez, 2005) o integrado la percepcin que la
sociedad tiene sobre las catstrofes naturales
(Larran y Simpson, 1994).
Una segunda perspectiva de anlisis en
torno al riesgo, proviene de las ciencias sociales, centrndose en las circunstancias que
se conjugan para crear las condiciones necesarias para que los desastres sucedan (Beck,
2006). Su origen se remonta a la aplicacin
de la teora de la dependencia a los desastres, entendiendo que estos son el resultado

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DE

GEOGRAFA NORTE GRANDE

de procesos, econmicos y sociales globales,

que generaran condiciones de vulnerabilidad
de las comunidades frente a eventos naturales. Como resultado, el riesgo se considera en
trminos de dficit en el desarrollo y no sera
ms que un conflicto de intereses entre las
clases sociales, reflejando la pobreza, marginalidad, mala distribucin de los ingresos y
exclusin social (Cardona 2001; Blaikie et al.,
1996). Desde este punto de vista, en Chile los
trabajos sobre peligro son todava escasos, refirindose a procesos ciudadanos surgidos en
otros pases o en el anlisis de la economa
poltica de los desastres (Ducci, 1986; Jordn
y Sabatini, 1988).
El centrar el anlisis en las causas naturales, simplifica las causalidades y excluye los
peligros derivados de amenazas antrpicas
que pueden resultar menos probables de seguir mediante modelos. Con esto no se quiere
decir que las causas de los denominados riesgos naturales o la reconstruccin de las zonas
afectadas no deban ser objeto de atencin,
sino que los riesgos y peligros tambin deben
ser comprendidos como procesos, donde
numerosos factores influyen en su desarrollo.
En cuanto a la perspectiva ms estructuralista, esta asigna de manera excesiva que
la existencia y ocurrencia de desastres sean
consideradas exclusivamente en trminos de
desigualdad, as como tambin que su resolucin deba ser objeto de la movilizacin y la
lucha poltica pacfica (Cardona, 1996). Si
bien la pobreza puede incrementar estos elementos, en las ltimas dcadas nuevas dinmicas y cambios atraviesan transversalmente
a la sociedad complejizando los procesos
que ocurren en ella.
Ante los antecedentes descritos, el socilogo alemn Niklas Luhmann ha planteado
la necesidad de buscar una definicin ms
precisa al concepto del riesgo, sealando que
si se hace referencia a posibles daos futuros,
es necesario hacer una distincin. Si este
dao proviene como consecuencia de una
decisin, se debera denominar riesgo. En este
caso, el posible dao es contingente, evitable
(riesgo de la decisin). Pero si el posible dao
es provocado externamente, es decir, puede
ser atribuido al entorno, en este caso, sera un
peligro. A su vez, las decisiones pueden provocar daos en otros, el riesgo de unos es el
peligro para otros (Luhmann, 2006).

LA
EL

DEBILIDAD DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS CENTROS URBANOS.

CASO DEL

REA M ETROPOLITANA

DE

S ANTIAGO

As es posible sealar que los riesgos y

peligros son una construccin social, un proceso que se cimienta por la relacin que los
hombres establecen con su medio, y que se
modifica a travs de la evolucin sociocultural (Dix, 2008; Pohl, 2008). A su vez, los
riesgos no daran como resultado, necesariamente, algo negativo, tambin pueden ser
positivos, pues constituyen una oportunidad.
La ocurrencia de los desastres (resultado negativo de un riesgo de una decisin y/o la
consecuencia directa de un peligro) puede
ser aprovechada como un punto de inicio
para actuar en todas las fases del manejo de
desastres, realizando un alivio sostenido desde la prevencin hasta la respuesta (Heinrichs
& Kabisch, 2006).
En las ltimas dcadas, la globalizacin
y el neoliberalismo han exaltado las decisiones individuales en la construccin del
territorio, y por lo tanto, se han convertido en
causa fundamental del desarrollo del riesgo.
Los centros urbanos han adquirido una alta
centralizacin y concentracin de funciones
y poblacin, de este modo, presentan dos
caractersticas: en las ciudades se incrementa
el riesgo y el peligro, convirtindose en un
smbolo para la generacin de impactos y un
lugar privilegiado para la manifestacin de
desastres, sobre todo los sociales; y por otro,
son el principal escenario para el desarrollo
de oportunidades. Esta oportunidad radica en
el desarrollo sostenible de los asentamientos
humanos (UN-Habitat, 2006). La clave en la
mitigacin de los efectos de un peligro se encontrara en la conformacin de asentamientos sustentables y en la construccin de una
cultura de prevencin.
Bajo esta perspectiva, el presente artculo
busca analizar la forma en que se gestiona
el riesgo en los centros urbanos chilenos,
especficamente, en el rea Metropolitana
de Santiago (AMS). Para ello, se realiza un
anlisis de las normas y referencias legales que estructuran el Sistema Nacional de
Proteccin Civil en los diferentes niveles
poltico-administrativos de Chile, en particular, se analiza la Poltica Nacional de Proteccin Civil (PNPC) del ao 2002 que busca
constituir una planificacin multisectorial en
materia de Proteccin Civil de carcter indicativo, destinada al desarrollo de acciones
permanentes para la prevencin y atencin

DE

C HILE

de emergencias y/o desastres en el pas. Mediante esto, se persigue explicitar las principales deficiencias y debilidades que este Plan
encuentra para su real aplicacin, tanto a nivel de territorio local como metropolitano. Finalmente, se proponen algunas medidas que
puedan contribuir a construir una cultura de
prevencin mejorando la gestin del riesgo
en todos los niveles poltico-administrativos
de la ciudad.

Los centros urbanos.

Escenarios de desastres y
oportunidades
La ciudad no solo ha sido sinnimo de
libertad, educacin, oportunidad, trabajo y
comunicacin, tambin ha sido considerada
un ente que conlleva riesgos y peligros debido a la gran cantidad de elementos humanos
y tecnolgicos localizados (Metzger, 1996;
Kraas, 2008).
Por primera vez en la historia hay ms
personas viviendo en reas urbanas que en las
rurales. Mientras que a comienzos del siglo
XX la poblacin urbana mundial era de 220
millones, en el ao 2008 alcanz los 3.300
millones, y se estima que en el 2025 esa cifra
se eleve hasta las 5.000 millones de personas.
Un rol trascendental en este incremento han
tenido y tendrn los pases en va de desarrollo, pues se estima que en el ao 2030
albergarn a ms del 80% de la poblacin
urbana del mundo (Satterthwaite, 2006).
A lo anterior, se debe agregar que los centros urbanos han adquirido un nuevo rol en
el sistema mundial. La globalizacin, utiliza
a las urbes como nodos organizadores, y al
funcionar como sitios estratgicos, son el escenario de la localizacin de sedes comerciales y financieras, concentran servicios corporativos avanzados y especializados, y realizan
grandes inversiones en infraestructura y equipamiento (Borsdorf, 2002; De Mattos, 2003).
Debido a estos procesos las aglomeraciones urbanas se convierten en grandes generadoras de empleos, lo que atrae a la poblacin
de las zonas rurales y de urbes medianas y
pequeas. El problema se produce cuando
las ciudades no son capaces de satisfacer la
creciente demanda de vivienda, servicios

bsicos, infraestructura y equipamientos, generndose un deterioro progresivo de las condiciones sociales y medioambientales (Coy,
2003; Coy & Krass, 2003; Fricke et al., 2009).
Esta situacin se agrava si se considera que
muchas ciudades se encuentran emplazadas
en lugares ambientales frgiles, por ejemplo,
hoy en da ms de 600 millones de personas
(10% de la poblacin mundial) residen en
zonas costeras de menos de 10 metros de
altitud, y de ellas, un 13%, o sea, cerca de 77
millones, lo hace en megaciudades (Sherbinin et al., 2007).
Las investigaciones en torno a los centros urbanos chilenos sealan que estos
han experimentado un creciente detrimento
para la calidad de vida de sus habitantes.
La acelerada urbanizacin ha favorecido las
degradaciones en las funciones y servicios
ambientales, el surgimiento de islas de calor,
una creciente contaminacin del agua, aire
y suelo, la disminucin de la evaporacin y
la evapotranspiracin, y perturbaciones en
la ventilacin (Romero, 2004; Romero y Vsquez, 2005; Henrquez et al., 2006; Smith y
Romero, 2007).
A su vez, las transformaciones acaecidas
en las ltimas dcadas en Chile tambin han
tenido repercusiones morfolgicas, sociales
y econmicas en las ciudades (De Mattos,
2002). La adopcin de una estrategia econmica de libre mercado y el arribo de patrones
de consumo globales han favorecido el surgimiento de nuevos patrones de movilidad
y de consumo del mercado de las viviendas,
la configuracin de un policentrismo mediante el surgimiento de grandes centros
comerciales que asumen funciones de nueva
centralidad, procesos de desconcentracin y
reconcentracin industrial, y una revalorizacin del automvil privado, en definitiva un
incremento de la fragmentacin urbana y de
la segregacin sociorresidencial (Borsdorf,
2000; Borsdorf & Hidalgo, 2004; Hidalgo,
2004; Hidalgo et al., 2007; De Mattos et al.,
2007; Escolano y Ortiz, 2007).
Esta creciente complejidad y dinmica de
los centros urbanos, los vuelven ms vulnerables, y la manifestacin de amenazas pueden adquirir una dinmica y sinergia mayor
(Kraas, 2007; Krass, 2008; Korff & Rothfuss,
2009). Sin embargo, las urbes tambin son

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DE

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el principal escenario para el desarrollo de

oportunidades. Esta oportunidad radica en la
conformacin de asentamientos sustentables
y en la construccin de una cultura de la prevencin (Heinrichs & Kabisch, 2006; Kraas,
2007; Borsdorf y Coy, 2009).
Debido a lo anterior, cada vez es ms necesario establecer una adecuada gestin del
riesgo desde abajo en las reas urbanas. Las
aproximaciones que se realizan desde los organismos nacionales o incluso desde estudios
financiados con recursos extranjeros para la
bsqueda de una solucin del riesgo ponen
su acento en los niveles macro y medio, olvidando o disminuyendo la importancia que en
una cultura del riesgo tiene el micronivel,
tanto individual como comunal (Geenen,
2008). A continuacin, se realizar una exposicin de cmo se ha entendido la gestin
del riesgo en Chile, especialmente en los
centros urbanos, y cmo persisten una serie
de deficiencias y debilidades que ponen en
entredicho la viabilidad de la aplicacin del
Plan Nacional de Proteccin Civil.

La gestin del riesgo en Chile

Tradicionalmente, ante la ocurrencia de
un evento extremo (natural, socionatural, social o tecnolgico) la poblacin solo reacciona una vez ocurrida la coyuntura que generaba una emergencia3. A partir de la dcada
de los noventa del siglo pasado comienza la
incorporacin de una visin ms analtica del
riesgo. Dicha preocupacin presta atencin
no solo despus de ocurrido el suceso, sino
que tambin antes que ocurra el evento
destructivo (Sttter y Zischg, 2008).
Este conjunto de actividades se ha denominado como ciclo del manejo del riesgo
(Figura N 1) y est compuesto por las siguientes etapas:

Se utiliza el trmino de emergencia como sinnimo

de desastre, pues corresponde a la terminologa
utilizada por las autoridades chilenas en materia de
riesgo.

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EL

DEBILIDAD DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS CENTROS URBANOS.

CASO DEL

REA M ETROPOLITANA

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S ANTIAGO

1. Prevencin: comienza antes de la ocurrencia de un evento, y consiste en acciones destinadas a suprimir, intervenir o
evitar la ocurrencia de emergencias. Esta
etapa est compuesta de tres fases: la prevencin, propiamente tal, que consiste en
actividades destinadas a eliminar o evitar
definitivamente los peligros (por ejemplo,
erradicacin de viviendas en reas fsicas
vulnerables), si esta supresin es imposible se procede a la fase de mitigacin,
que son acciones destinadas a reducir los
impactos (por ejemplo, encauzamiento de
ros y canales), junto con esto se desarrolla la preparacin que consiste en disposiciones y procedimientos de respuesta
y rehabilitacin para actuar oportuna y
eficazmente (por ejemplo, compra de
maquinaria y acumulacin de alimentos).
Si a pesar de haber realizado las dos fases
anteriores la ocurrencia de un evento es
inminente, se debe decretar la alerta, es
decir, el estado de vigilancia para el alistamiento y disposicin oportuna de operaciones de respuesta. La alarma se activa
una vez que ocurre el evento.

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C HILE

2. Respuesta: esta etapa se inicia seguidamente despus de ocurrida la alarma y

tiene como objetivo realizar las operaciones de emergencia, es decir, acciones inmediatas destinadas al control de
la situacin (por ejemplo, alojamiento
temporal, bsqueda y rescate de personas).
3. Recuperacin: comienza despus de
que el evento destructivo aconteci, y
consistir, en un primer momento, en
la reparacin y rehabilitacin en el ms
breve plazo de las condiciones bsicas
de vida de las personas y zonas afectadas
(por ejemplo, restablecimiento de agua
potable y de la energa elctrica). Posteriormente, en la reconstruccin se realizar la recuperacin y/o reemplazo, a
mediano y largo plazo, de la infraestructura daada (por ejemplo, construccin
de viviendas, reparacin de caminos).
Al finalizar esta fase, o paralelo a ello,
comienza nuevamente la etapa de prevencin con el fin de prepararse para el
siguiente evento.

Figura N 1
El ciclo del manejo del riesgo

Fuente: Elaboracin propia en base a ONEMI, 2002.

10

El objetivo de la gestin del riesgo sera,

entonces, la generacin de una cultura preventiva y una conciencia de las acciones de
cada una de las fases. Esto exige una estructura a nivel de pas (regin, ciudad, comunidad) que permita la coordinacin interinstitucional e intersectorial de actores pblicos
y privados, y una activa participacin ciudadana (Geenen, 2008; Sttter & Zischg, 2008).

La Oficina Nacional de Emergencia y

el Plan Nacional de Proteccin Civil
En Chile, el Sistema Nacional de Proteccin Civil se ha ido conformando en el
tiempo, mediante disposiciones legales que
han asignado competencias y otorgado facultades y atribuciones a diversos rganos
de la Administracin del Estado, de distinto
nivel, naturaleza y contexto jurisdiccional.
La conduccin de este sistema corresponde
al Ministerio del Interior, la que ejerce a
travs de la Oficina Nacional de Emergencia
(ONEMI). Este servicio especializado tiene
la misin de planificar, impulsar, articular y
ejecutar acciones de prevencin, respuesta y
rehabilitacin frente a situaciones de riesgo
colectivo, emergencias, desastres y catstrofes, de origen natural o provocado por la
accin humana (ONEMI, 2002).
Los primeros antecedentes de su formacin se encuentran en un ncleo de trabajo
constituido en el Ministerio del Interior en el
ao 1965, con el objetivo de coordinar las
acciones destinadas a restablecer la normalidad del pas despus de ocurrido un terremoto en la zona central. Sin embargo, recin
ser en el ao 1974 cuando por Decreto Ley
N 369 inicie sus funciones la Oficina Nacional de Emergencia. En sus primeros aos este
servicio dio origen a numerosas iniciativas y
programas tendientes a organizar y coordinar a los distintos rganos del Estado, entre
los cuales destacan el Primer Plan Nacional
de Emergencia el 10 de marzo de 1977,
que dispone la organizacin y lineamientos
generales para enfrentar una emergencia; la
Operacin de Evacuacin y Seguridad Escolar
(DEYSE); y el establecimiento del reglamento para la aplicacin de la Ley orgnica de
ONEMI, que inclua la formacin de comits regionales, provinciales y comunales de
emergencia y de los Centros de Operaciones
de Emergencia (C.O.E.).

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Aos despus, la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin

Regional (Ley N 19.175, texto refundido en
el Decreto Supremo N 291 de 1993) asign
a los Intendentes y Gobernadores la funcin
de adoptar todas las medidas necesarias para
prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe, y al Gobierno Regional establecer las medidas necesarias para enfrentar
situaciones de emergencia o catstrofe y
desarrollar programas de prevencin y proteccin ante situaciones de desastre, sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades
nacionales competentes.
Por su parte, la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (N 18.695, texto
refundido en el Decreto Supremo N 662
de 1992) dispone que estas corporaciones
autnomas de derecho pblico puedan desarrollar, directamente o con otros rganos
de la Administracin del Estado, funciones
relacionadas con la prevencin de riesgos
y la prestacin de auxilio en situaciones de
emergencia.
En el ao 2002 se aprob el Plan Nacional de Proteccin Civil (en adelante, PNPC),
el que tiene como objetivo disponer de una
planificacin multisectorial en materia de
Proteccin Civil de carcter indicativo, destinada al desarrollo de acciones permanentes
para la prevencin y atencin de emergencias y/o desastres en el pas, a partir de una
visin integral de manejo de riesgos. Es decir,
poner especial nfasis en las actividades que
dicen relacin con la prevencin, la mitigacin y la preparacin, lo que, por consecuencia, debera disminuir las necesidades de
recursos, medios y esfuerzos en la respuesta
durante un conflicto.
Este Plan debe realizarse en los distintos
niveles administrativos del Estado (nacional,
regional, provincial y comunal), los cuales
deben trabajar coordinadamente con los organismos de Proteccin Civil de su respectiva
rea jurisdiccional a travs de los Comits
de Proteccin Civil. Este comit es presidido
por la autoridad correspondiente a la realidad jurisdiccional determinada (Ministro de
Interior, Intendente, Gobernador, Alcalde) y
debe estar integrado por cada una de las instituciones y organismos pblicos y privados,
que por mandato legal, competencia o inte-

LA
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DEBILIDAD DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS CENTROS URBANOS.

CASO DEL

REA M ETROPOLITANA

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S ANTIAGO

rs, puedan aportar a la gestin de Proteccin

Civil, dependiendo del rea jurisdiccional,
tales como: Fuerzas Armadas y Carabineros,
Defensa Civil, Cruz Roja, Bomberos, Cmaras
de Comercio, entre otros.
La autoridad correspondiente a cada nivel
poltico-administrativo designar un funcionario como Director Nacional, Director Regional, Director Provincial, Director Comunal
de Proteccin Civil y Emergencia, quien ser
el asesor directo de todo lo relacionado con
la coordinacin y ejecucin de actividades
destinadas a cumplir con lineamientos sealados en el PNPC.
Una vez ocurrida la emergencia (desastre), se constituye un Comit de Operaciones
de Emergencia, en un lugar fsico determinado que se denominar Centro de Operaciones de Emergencia (COE), que estar integrado por las mismas instituciones y organismos
anteriores, debiendo proceder a la coordinacin de la Respuesta y Rehabilitacin en su
respectiva rea jurisdiccional.
La metodologa de gestin nacional en
Proteccin Civil propuesta por el PNPC est
basada en cinco elementos que comprenden
una metodologa base para el anlisis de la
realidad, a saber: anlisis histrico, investigacin emprica, discusin y priorizacin, elaboracin de cartografa, y planificacin integral en Proteccin Civil. Por ltimo, el PNPC
establece una metodologa de planificacin
para situaciones de emergencia local, considerando los principios de ayuda mutua y uso
escalonado de recursos. Esta metodologa se
ha denominado ACCEDER, consistente en los
puntos: Alarma, Comunicacin e informacin, Coordinacin, Evaluacin, Decisiones,
Evaluacin y Readecuacin (ONEMI, 2002).

El Plan Nacional de Proteccin Civil y el

rea Metropolitana de Santiago de Chile
Los primeros antecedentes sobre una planificacin de la ciudad de Santiago para enfrentar un desastre se remontan a los ltimos
aos de la dcada de los setenta del siglo
pasado, cuando surge el Primer Plan General
de Emergencia de la Regin Metropolitana
(1978) elaborado por la Intendencia Regional, el que a su vez se fundaba en el Plan
Nacional de Emergencia de 1977.

DE

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C HILE

Como todo primer ensayo, el Plan General evidenci una serie de vacos, por lo que
se hizo necesario revisar, readecuar, ensayar
y retroalimentar el sistema en varias ocasiones, surgiendo as los Planes Generales de
Emergencia de 1981, 1982 y 1984.
El Plan General de Emergencia de la Regin Metropolitana de 1984 dispuso un estilo
nico general para la regin, caracterizndose por mantener en forma permanente un alto
grado de alistamiento de recursos humanos y
materiales, para actuar en forma coordinada
y coherente, siendo la base de desarrollo de
los respectivos Planes Comunales de Emergencia.
Con la llegada de los gobiernos democrticos este Plan General comenz a ser dejado
de lado, siendo reemplazado por la accin
autnoma de cada municipio. Recin con
el PNPC de 2002, Chile vuelve a centrar su
inters por esta temtica, introduciendo el
concepto de manejo del riesgo, normalizando
los elementos bsicos en un plan de respuesta y estableciendo, en general, una adecuada
coordinacin interinstitucional.
A pesar de estos avances, todava existen
debilidades importantes en materia de Proteccin Civil que se convierten en barreras para
la construir de una cultura de la prevencin,
especialmente cuando se fija la atencin
sobre la gestin del peligro en los centros urbanos, sobre todo en Santiago, urbe que concentra ms de un tercio de la poblacin total
el pas y aporta ms del 40% del Producto
Interno Bruto (INE, 2010).

Falta de una Poltica Nacional de

Proteccin Civil
La inexistencia de una Poltica Nacional
de Proteccin Civil reduce una efectiva incorporacin del PNPC. La ONEMI es la encargada de coordinar el Sistema Nacional de
Proteccin Civil, pero carece de las facultades y competencias necesarias para controlar,
fiscalizar y sancionar el cumplimiento de las
acciones sealadas por el Plan.
El esquema de la organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil corresponde a una estructura vertical y jerrquica
en cada uno de los niveles administrativos,

12

careciendo de mecanismos de coordinacin

horizontal, tanto intersectorial como interinstitucional. La Oficina Nacional de Emergencia tiene escasa (ms bien nula) relacin con
las instituciones encargadas de la elaboracin
de la planificacin sectorial y territorial, quedando marginada de las decisiones y cambios
introducidos a instrumentos normativos y
reguladores del uso del suelo, construccin
y urbanizacin. A esto se debe agregar que
en un mismo territorio existe una dbil comunicacin entre organismos que atienden
distintos problemas o sectores de la ciudad
(vivienda, salud, obras pblicas, educacin),
situacin que genera conflictos de competencia y prdidas de recursos.
Esta deficiencia del Sistema de Proteccin
Civil se extiende tambin a nivel comunal,
donde la legislacin vigente no permite
integrar ni centralizar el mando de las diferentes instituciones pblicas, privadas y del
voluntariado dentro del rea comunal en los
Alcaldes y de coordinacin a travs de sus
respectivos Directores de Proteccin Civil y
Emergencias, en beneficio de la organizacin
y planificacin de la accin a tomar, en especial durante los periodos normales de preparacin. Esto determina tambin que a una
Oficina o Direccin de Proteccin Civil no se
le otorgue una importancia real, hasta que se
origina la emergencia, de hecho ni siquiera
su existencia es un requisito dentro de la estructura administrativa municipal.
Hoy en da, de las 34 comunas que conforman el rea Metropolitana de Santiago,
solo en una de ellas, Providencia, existe una
oficina exclusivamente preocupada de la
Proteccin Civil. En el resto de las comunas,
aunque tres de ellas tienen un departamento
que integra en su nombre el concepto de
Proteccin Civil (Estacin Central, Santiago,
Puente Alto), no existe dedicacin exclusiva
en el cargo y la labor se restringe a la emergencia, y esta a su vez, en la mayora de los
casos, representa una actividad extra dentro
de las labores que pueden fluctuar desde las
operaciones y reparaciones (traslado de maquinaria, escenarios, bienes), aseo y ornato,
seguridad; e incluso, los aspectos jurdicos de
una comuna.
Por esta razn, no es difcil imaginar que
las comunas no cumplan con las exigencias

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mnimas legales, como por ejemplo la elaboracin de un Plan Comunal de Proteccin

Civil (PCPC). Tambin es cierto, que existen
algunas excepciones como es el caso de la
comuna de Conchal, donde a pesar de carecer de una oficina de Proteccin Civil, cuentan con un elaborado Plan (Figura N 2).

Falta de recursos econmicos

Esta debilidad institucional de ONEMI,
conlleva que los recursos ha disposicin para
generar mejoras en los programas de Proteccin Civil sean escasos e incapaces de prestar
apoyo econmico a las oficinas comunales.
La Figura N 3 permite observar los presupuestos anuales que cada comuna establece
para la Proteccin Civil, es decir, para enfrentar las emergencias que puedan surgir4.
El primer punto a resaltar es que la mayor
parte de los municipios otorgan menos de 30
millones de pesos chilenos al control de las
emergencias (sobre todo, los que se localizan
al interior del anillo de Amrico Vespucio).
Por otra parte, los mayores aportes son realizados por las comunas perifricas, y de ellas,
las ms populosas (Puente Alto y Maip) presentan un monto de 120 millones de pesos5.
Es interesante sealar que las comunas
donde reside gran parte de los estratos socioeconmicos ms desposedos (sectores
norponiente y sur) parecieran ser las que destinan ms recursos a este propsito, en comparacin con las que poseen mayor cantidad
de poblacin de estratos medios y medioaltos (centro y suroriente).
Al punto anterior, se debe agregar que los
presupuestos de las comunas de Las Condes

Es necesario sealar que debido a la inexistencia de

una Oficina o Direccin de Proteccin Civil en las
comunas, las cifras grafi cadas corresponden a un
clculo aproximado de los encargados (directores,
subdirectores) de las emergencias comunales o que
eventualmente se encargan de ellas, por tal motivo
deben ser consideradas como referencia y no como
cifras totalmente confiables, pues como las oficinas
realizan diversas tareas simultneamente, muchas
veces no es posible separar los gastos operacionales
con gran exactitud.
Al da 30 de septiembre de 2010, un dlar estadounidense equivala a 485,23 pesos chilenos. Por su
parte, un euro equivala a 796,50 pesos chilenos.

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DEBILIDAD DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS CENTROS URBANOS.

CASO DEL

REA M ETROPOLITANA

DE

S ANTIAGO

y Providencia han sido catalogados como

no determinado, pues tal como sealaron
los respectivos encargados de las emergencias comunales, la disposicin de recursos
es de acuerdo a la necesidad. Para dar un
ejemplo, la comuna de Las Condes en el
ao 2006 fi nanci completamente la construccin del colector de aguas lluvias de la
quebrada de Apoquindo, desembolsando la
suma de 1.300 millones de pesos, cifra que
es superior a la suma de todos los presupuestos comunales para emergencia presentes en
este mapa.
Si bien la cifra total del presupuesto invertido por comuna pareciera expresar que unas
son ms generosas que otras, no permite saber si estos montos son suficientes o no para
realizar un adecuado Plan de Proteccin Civil
en cada unidad territorial. Es por ello, que si

DE

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C HILE

se dividen los montos por el nmero de habitantes de cada comuna, es posible descubrir
que a nivel del AMS se dispone en promedio
de 212 pesos chilenos y que comunas como
Pealoln, La Florida, Lo Barnechea y uoa
desembolsan menos de 100 pesos chilenos
por habitante.
La falta de recursos permite comprender,
en parte, que la posibilidad de financiar
campaas de prevencin y de programas
destinados a enfrentar las etapas cruciales
del manejo del peligro, as como disear
polticas pblicas enfocadas a cambiar comportamientos individuales y colectivos, sea
prcticamente nula. Por ello, las labores de
prevencin a nivel comunal se restringen al
planeamiento de preparativos y la atencin
de emergencias (por ejemplo, cortar ramas
de rboles, limpieza de sumideros y recoger

Figura N 2
Organigrama de mando de la Comuna de Conchal para la atencin de Emergencias y/o desastres

Fuente: Elaboracin propia en base a Plan Comunal de Proteccin Civil de Conchal (Municipalidad de Conchal, s/f).

14

REVISTA

escombros). El objetivo se reducir a dar una

respuesta rpida en el momento de la emergencia, como puede ser en el caso de lluvias
intensas con la entrega de sacos de arena
(para la construccin de muros de contencin
en las viviendas afectadas), la cesin de bienes materiales que se hayan visto afectados
por las aguas o que permiten soportar los
fros y hmedos das invernales (por ejemplo,
colchones, frazadas, canastas de alimento,
medias aguas, techumbres), y en casos

DE

GEOGRAFA NORTE GRANDE

extremos, la evacuacin de las personas afectadas y la apertura de albergues provisorios6.

La carencia de recursos se refleja tambin en la falta

de personal y de infraestructura de las direcciones
de emergencia comunales, como por ejemplo, la
no disponibilidad de un Centro de Operaciones de
Emergencia, que facilite las actividades del Comit
de Proteccin Civil y posteriormente las del Comit de Operaciones de Emergencia; la carencia de

Figura N 3
Presupuesto anual (en pesos chilenos) para la Proteccin Civil (Emergencia)
por comuna del AMS, 2008

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin entregada por los Directores Comunales de Emergencia, 2008.

LA
EL

DEBILIDAD DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS CENTROS URBANOS.

CASO DEL

REA M ETROPOLITANA

DE

S ANTIAGO

Falta de una nueva institucionalidad

metropolitana y participacin ciudadana
A esta deficiencia institucional y econmica de la ONEMI para establecer una organizacin efectiva de las Oficinas de Proteccin Civil, se une la ausencia de mecanismos
adecuados de coordinacin intercomunal,
la relegacin del tema por parte de los gobiernos regionales y la falta de organizacin
comunitaria.
Si bien los municipios chilenos tienen la
capacidad para ejercer autoridad y organizar
su territorio de acuerdo como ellos dispongan, en la prctica constituyen instituciones
dbiles, con poco poder econmico y poltico, limitados en su autonoma, autoridad,
legitimidad y capacidad de gestin (Rodrguez y Winchester, 1997), limitaciones que
se acrecientan en el contexto metropolitano
y que resaltan la condicin de privilegio de
algunos para satisfacer de mejor manera las
demandas de su poblacin (Orellana, 2007).
Esto suscita que se desarrolle una fuerte competitividad entre municipios en desmedro de
una mayor complementariedad y cooperacin entre ellos, as como tambin impide
introducir una perspectiva global (metropolitana) a cuestiones relacionadas con problemas que superan los lmites de los gobiernos
locales. Esto incentiva que estas problemticas sean abordadas desde una gobernabilidad
estatal, sectorial y centralizada generando,
con ello, una prdida de participacin y poder de las autoridades regionales y locales
involucradas territorialmente, y un ineficiente
uso de los recursos (Orellana, 2007; Figueroa
y Orellana, 2007). Ejemplo de esto, es el caso
del riesgo y peligro donde se pierde la oportunidad de potenciar una coordinacin y promocin de programas y planes de proteccin
civil, tanto a nivel metropolitano como local.

un Banco de Datos computacional que registre los

eventos ocurridos y permita localizar rpidamente
los problemas y recursos disponibles; y por ltimo,
la falta de una planificacin de telecomunicaciones,
la cual si bien ha comenzado a ser corregida mediante la instalacin de antenas de comunicacin
en cada comuna, permitiendo una comunicacin
directa con ONEMI, no logra generar una coordinacin con los otros organismos y servicios que
actan en una emergencia, tales como Ejrcito, Carabineros, Defensa Civil, Bomberos y Salud.

DE

15

C HILE

Paralelo a esto, los gobiernos regionales

de Santiago le han otorgado escasa importancia a la temtica de la proteccin civil.
Si bien entre 1996 y 2005 se impuls la
iniciativa del proyecto Bases para el Ordenamiento Territorial Ambientalmente Sustentable de la Regin Metropolitana de Santiago
(Proyecto OTAS), con el cual se pretenda
territorializar la Estrategia de Desarrollo
Regional para proyectarla como Regin de
Clase Mundial con Vocacin Internacional,
creciente Calidad de Vida, y con Identidad
y Liderazgo, y el tema del riesgo apareci
como uno de sus lineamientos estratgicos
al sealar que se buscara Reducir los niveles de riesgo asociados a la localizacin
de las actividades humanas, los objetivos
especficos y acciones recomendadas tenan
un acento marcadamente de ingeniera,
como fue el condicionar los usos en reas
de peligros naturales, la implementacin de
obras de resguardo y minimizar los impactos
asociados al manejo de residuos slidos y a
la localizacin de actividades industriales e
infraestructura.
Posteriormente, en el ao 2006 (un ao
despus de la entrega del informe fi nal del
proyecto OTAS) se realiz una actualizacin
de la Estrategia de Desarrollo Regional y la
construccin del Plan Regional de Gobierno
2006-2010, con ello se dio un giro a la poltica implementada orientndola a cumplir los
compromisos programticos del Gobierno de
Michelle Bachelet sobre la construccin de
una sociedad ms acogedora e inclusiva. El
objetivo central sera desarrollar un Santiago
Amable para el ao del Bicentenario (2010),
considerando tres dimensiones: el Buen Trato, la Perspectiva Territorial y el Enfoque de
Gnero. Finalmente, en el ao 2007 se elabor un tercer instrumento, la Agenda 10, la
cual busca concretar la Estrategia de Desarrollo Regional y el Plan Regional de Gobierno.
Todos estos instrumentos no contemplaron en
ningn objetivo, programa, accin o medida
la proteccin civil, y la temtica del riesgo
continu reducida al control de las amenazas de origen natural y/o socionatural; y por
lo tanto, a la implementacin de soluciones
tcnicas como son un plan de descontaminacin, conservacin de obras de aguas lluvias
y de riberas de cauces naturales, y la construccin de obras de control y disipacin de
energa de aluviones.

16

REVISTA

DE

GEOGRAFA NORTE GRANDE

Por ltimo, como agravante de lo enunciado se encuentra la escasa participacin y

empoderamiento de los ciudadanos en la elaboracin de los planes de proteccin civil comunales. Parte de esta problemtica tiene sus
antecedentes en la severa desestructuracin
social realizada durante el Gobierno Militar
y que produjo un debilitamiento de la participacin, de los espacios asociativos y de la articulacin de las identidades sociales (Garretn, 1994). Ser recin en los primeros aos
del siglo XXI, cuando comience nuevamente
a ser importante lograr que la sociedad civil
participe en las decisiones de poder pblico
acerca de polticas y programas (Mrquez,
2003). Esta situacin ha generado que el
PNPC carezca de dos puntos que deban ser
claves: la participacin y el compromiso de
la sociedad (Geenen, 2008). Debido a esto, se
producen problemas como el desconocimiento de la existencia de un Plan de Proteccin
Civil, nacional y comunal, y una ineficiente
captura de informacin a nivel local, pues
existe una falta de claridad en la importancia
de la informacin para la toma de decisiones
de la autoridad y, a su vez, se omite la percepcin y participacin de las personas.

estrategias para las vicisitudes de la vida, pareciera no ser una dificultad para que todos
los habitantes estn de acuerdo, sin embargo,
por qu esto no se realiza?, o si se llegan a
realizar por qu no son compartidas por la
poblacin?

La necesidad de asumir los

riesgos y gestionar el peligro

Estas definiciones muestran que el riesgo

es un aspecto de las decisiones, y solo pueden tomarse en el presente, es decir, bajo el
aspecto probable/improbable. Con esta perspectiva la ponderacin o valoracin del riesgo
variar en el tiempo, es decir, la evaluacin
previa y posterior de la materializacin del
dao la produce el tiempo. A su vez, los riesgos variarn dependiendo de la posicin que
uno tenga como portador de las decisiones,
como afectado de tales decisiones, pues el
riesgo es definido y percibido de forma muy
diferente por los diversos actores de la sociedad (por ejemplo, ciudadanos, investigadores,
funcionarios pblicos), y genera distintas formas de solidaridad social (Luhmann, 1991).
Todas estas caractersticas determinan que no
exista ningn punto de vista correcto sobre su
valoracin; y por lo tanto, introducir y conciliar la percepcin de los agentes del riesgo en
la elaboracin de los planes y programas de
su gestin constituye uno de los factores ms
importantes a la hora de evaluar el xito o fracaso de los instrumentos sealados.

En Santiago de Chile as como en el

resto de los centros urbanos existe una importante necesidad de mejorar la gestin del
peligro. Es imperioso realizar cambios en
el organismo nacional encargado de la Proteccin Civil, y en la organizacin del rea
Metropolitana de Santiago, con el fin de que
la gestin del riesgo se realice con una perspectiva ms integral, se fortalezca la accin
de los municipios en la proteccin de la comunidad, y se incremente la participacin y
responsabilidad ciudadana.

Creacin de conciencia y
responsabilidad de la ciudadana
Tal como se ha visto en los apartados
anteriores, el PNPC establece una serie de
pasos para evaluar el peligro y preparar las
acciones necesarias para anular o disminuir
sus efectos, proceso al que se le ha denominado prevencin. Si se reconoce que este
sistema es oportuno y permite establecer

La respuesta pareciera comenzar por el

hecho de que la poblacin frente a una fuente de peligro no tiene una sola reaccin, sino
que una percepcin multidimensional, en el
sentido de que las personas evalan una serie
de caractersticas o atributos de los peligros,
como puede ser su potencial catastrfico,
el carcter voluntario o no de la exposicin
a los mismos y el grado de confianza o credibilidad que inspiran las instituciones que
intervienen en su gestin. Bajo estas caractersticas surgira lo que se define como riesgo
objetivo o real y riesgo subjetivo o
percibido. El primero alude que frente a
cualquier fuente de peligro dada solo existe
un nico riesgo verdadero, que se puede definir y calcular. Mientras que el segundo tipo
hace referencia a que la evaluacin del riesgo
implica necesariamente juicios subjetivos
(Puy, 1995; Zwick & Renn, 2008).

Lo anterior demanda que se desarrolle un

marco adecuado de participacin ciudadana,

LA
EL

DEBILIDAD DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS CENTROS URBANOS.

CASO DEL

REA M ETROPOLITANA

DE

S ANTIAGO

la educacin y empoderamiento de la poblacin en los planes de proteccin civil7. Para

estos efectos es necesario no solo una visin
desde arriba (ONEMI) de lo que hay que
hacer, sino buscar en los niveles inferiores
opiniones y experiencias (Geenen, 2008).
Un intento interesante de empoderamiento social se encuentra en la comuna de
Conchal, en donde se ha buscado incentivar la participacin de la poblacin y la
autoproteccin. El plan ha sido creado por
Neftal Pastn, actual encargado de las Operaciones de Emergencia de la Comuna y con
ms de 30 aos de experiencia profesional
en el tema. Segn Pastn, para los encargados de las emergencias a nivel comunal la
escasa participacin de la ciudadana en los
programas de proteccin civil impulsados,
obedece a la falta de solidaridad comunitaria
que muestran los vecinos y la ignorancia que
estos tienen respecto al tema. Sin embargo,
Pastn seala que la causa se encuentra, ms
bien, en las leyes y normas establecidas, que
restringen toda iniciativa de la comunidad en
condiciones de emergencia, razn por la cual
la sociedad no procede con diligencia ni son
proactivos, pues sienten temor de extralimitarse o ser castigados por no esperar rdenes
(Pastn, 2008).
Ante este fenmeno, Pastn ha propuesto,
desde principios de los aos ochenta del siglo
pasado en las municipalidades en que ha
colaborado, realizar a nivel comunitario (por
ejemplo, Junta de Vecinos) el entrenamiento
del grupo que sabe lo que tiene que hacer.
Mediante este programa de capacitacin se
busca que los imperativos del alto mando
(autoridades) y la iniciativa de un equipo
(comunidad) se dieran la mano, trabajando
conjuntamente y retroalimentndose.
El valor de esta iniciativa se centra en la
directa integracin de los dirigentes comunitarios (por ejemplo, vecinales, deportivos) en

Interesantes e ilustrativas resultan ser las experiencias realizadas en materia de educacin sobre desastre que existen en otros pases como Alemania,
la India o Sudn. Los resultados permiten sustentar
la relevancia que tiene una didctica orientada al
conocimiento de los peligros y su gestin (Macamo
y Jckel, 2005; Khan Banerjee, 2005; Trempler,
2005).

DE

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C HILE

la elaboracin de estrategias de proteccin

civil (autoproteccin). De esta forma, se utiliza la experiencia que los dirigentes haban
aprendido a lo largo de los aos sobre la
direccin de grupos humanos, la cual haba
sido adquirida tanto por la labor realizada
por los dirigentes anteriores como en base
a su propia prctica. En palabras de Neftal
Pastn no existe nadie mejor que los dirigentes comunitarios para conocer la realidad del
grupo humano que habita un espacio determinado, pues ellos conocen las fortalezas
y debilidades de su vecinos, tales como la
personalidad (extroversin, afabilidad, dependencia, estabilidad emocional, educacin), la
capacidad de iniciativa y discapacidades, as
como las oportunidades y amenazas que pueden afectar a su barrio (drogadiccin, sitios
eriazos, vertederos clandestinos, industrias
caseras, desempleo). Es por esto que, segn
Pastn, los dirigentes deben ser vistos como
colaboradores y no como competidores, pues
es muy probable que un buen ayudante ms
tarde sea un buen jefe, al menos si asimila
sus cualidades y neutraliza sus defectos;
adems, de que un buen ayudante evita los
cuentos o chismes, es fidedigno en la transmisin de mensajes de terceras personas,
con ello es posible asegurar una buena recoleccin y envo de informacin.
Se debe agregar que Pastn reconoce que
el programa tena riesgos, pues en ocasiones
daba origen a dirigentes unidimensionales
que han aprendido la habilidad e informacin requeridas para determinadas tareas y
algunas astucias, pero que no han adquirido
la comprensin y el discernimiento relativo al
comportamiento de grupos y mucho menos la
destreza y el deseo de desarrollar el potencial
de dirigentes de otros, o bien que el dirigente
no quiera involucrarse en el tema debido a
una mala experiencia (por ejemplo, compromisos de la autoridad no cumplidos). A su vez,
agrega que la labor de concientizacin de
los dirigentes no debe ser realizada solo por
el encargado o Director de Proteccin Civil
de la comuna, sino que este debe compartir
responsabilidades con sus subalternos para
lograr que estos sean reconocidos, pues si
un dirigente no los reconoce, en ocasiones
desarrollar una mala disposicin, reteniendo
informacin, declarndose incompetente o solicitando rdenes bajo la exclusiva responsabilidad del jefe que lo sabe todo (Pastn, 2008).

18

A pesar de lo interesante que resulta esta

prctica, la debilidad de la Proteccin Civil
dentro del aparato administrativo municipal
ha determinado que esta iniciativa quede circunscrita a la voluntad y disciplina del encargado comunal, careciendo de un marco institucional que lo apoye y respalde firmemente,
tal como le ocurre a los respectivos encargados de la Proteccin Civil en las comunas de
Cerro Navia, Estacin Central o Pealoln8.
Todos estos programas e iniciativas demuestran que el xito de un Plan de Proteccin Civil requiere integrar a la comunidad
y empoderarlos de su responsabilidad en la
gestin del riesgo. Solo si se logra y se dirigen los esfuerzos a que cada ciudadano se
observe a s mismo como un agente de riesgo
(desde la perspectiva de un observador de
segundo orden) se puede hablar realmente de
conciencia o comunicacin del riesgo, y por
tanto sera esperable un cambio de actitud
individual con su ciudad.

Gestin integral del peligro

a nivel metropolitano
Haciendo uso de las palabras de Niklas
Luhmann, se puede sealar que hoy en da en
el AMS habitan algo ms de seis millones de
instancias de decisin que diariamente deben
elegir entre un rbol de posibilidades. Dichas
elecciones se realizan tanto individual como
colectivamente, y con ello, el riesgo se incre-

Esta situacin de falta de apoyo del aparato municipal resulta diametralmente distinta en el caso de
la comuna de Providencia. En este ayuntamiento, la
Direccin de Emergencia Comunal cumple un rol
permanente de asesorar al Alcalde en materia de
Proteccin Civil, a su vez la mayor disponibilidad
de recursos econmicos, y el inters y compromiso
de su Alcalde ha permitido que dicha Direccin
cuente con una organizacin interna adecuada y
un sistema de telecomunicaciones de alto estndar.
Tambin, les ha permitido plantear objetivos y metas de gran importancia, tales como la participacin
en la implementacin del sistema de gestin de calidad ISO 9001 e ISO 14001, para la planificacin de
Emergencia Municipal tanto interna como externa y
en los ejercicios prcticos de emergencia; la colaboracin permanente y econmica con Bomberos; la
participacin activa en las actividades municipales
para la difusin de la proteccin civil; la elaboracin de talleres para vecinos y dueas de casa para
prevenir y enfrentar amenazas; y la atencin especfica del grupo de riesgo adulto mayor.

REVISTA

DE

GEOGRAFA NORTE GRANDE

menta constantemente (junto con el peligro),

cuyas consecuencias abarcan toda la ciudad.
El Cuadro N 1 indica los principales
problemas que los encargados de proteccin
civil comunal identifican como Emergencias reiteradas (ocurren al menos una vez al
ao), Emergencias nuevas (se han presentado en los ltimos dos aos) y Emergencias
potenciales (posibles de producirse en un
futuro cercano) que tienen como escenario
el AMS. Muchos de estos eventos tienen secuelas que superan el rango local (comunal)
afectando toda la urbe. Algunos son consecuencias de descuidos o negligencia, como
los incendios industriales, otros por eventos
naturales extremos, y algunos surgen de las
decisiones urbansticas, como puede ser la
construccin en altura, la cual provoca no
solo un incremento en la densidad poblacional, sino que tambin una mayor presin
sobre los servicios urbanos, de esta manera
en las comunas cntricas o reas comunales
con gran oferta inmobiliaria de tipo vertical
comienza a ser comn la colmatacin del
alcantarillado y el anegamiento de calles y
viviendas por aguas servidas.
Al respecto existen algunos autores que
plantean que la solucin estara en un organismo que adquiera la forma de un Gobierno
Regional, mientras que para otros, un Gobierno Metropolitano (Arenas, 2006; Orellana,
2005). Ms all de la estructura que adquiera
este organismo (que preferentemente debera
evitar la excesiva jerarqua y centralidad administrativa, prefiriendo una estructura flexible que sea capaz de mantener los principios
de democracia local representacin, autonoma y legitimidad, la competencia entre
municipalidades, y el respeto a la fragmentacin), lo importante es que integre la gestin
del riesgo como uno de sus principales ejes
estratgicos, fortaleciendo el Sistema Nacional de Proteccin Civil.
La Figura N 4 muestra una estructura
simplificada de los cambios que podran realizarse en materia de proteccin civil a nivel
institucional. En este supuesto, es posible
identificar tres niveles, a saber: el macronivel
implica las instituciones poltico-administrativas existentes como ministerios y subsecretaras. La ONEMI sigue dependiendo del
Ministerio del Interior, pero con una mayor

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DEBILIDAD DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS CENTROS URBANOS.

CASO DEL

REA M ETROPOLITANA

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S ANTIAGO

DE

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Cuadro N 1
Tipos de emergencia a nivel comunal en el AMS
Emergencias reiteradas

Emergencias nuevas

Emergencias potenciales

- Inundaciones por cauces

artificiales o naturales lluvias
- Anegamiento por mal uso
de alcantarillado
- Temporales de viento
- Incendios de viviendas, de
pastizales y forestales industriales
- Escapes de gas
- Accidentes de trnsito

- Corte del suministro

de agua potable
- Cada de aviones

- Transporte de material
peligroso en autopistas urbanas
y vas frreas
- Oleoductos y gasoductos
- Densificacin en altura
- Construccin de proyectos
urbanos
- Nieve
- Guerra

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin entregada por los Directores Comunales de Emergencia, 2008.

fortaleza institucional, quizs bajo la forma

de una subsecretara o servicio9, esto le permitira obtener mayor cantidad de recursos
y establecer interrelaciones con otras instituciones de importancia para la prevencin
de desastres, como por ejemplo Vivienda o
Salud. Esta comunicacin interinstitucional
eliminara, en parte, la excesiva verticalidad
administrativa, de manera que el Plan Nacional de Proteccin Civil (PNPC) podra tener
concordancia con otros planes nacionales de
desarrollo sectoriales.
El mesonivel corresponde a la regin, el
rea Metropolitana y los municipios. En el
caso de Santiago, el Gobierno Regional/Gobierno Metropolitano/Agrupacin Municipal
disea un Plan Regional o Metropolitano de
Proteccin Civil (PRPC/PMPC), a partir del
cual cada municipio elabora un Plan Comunal de Proteccin Civil (PCPC). Esta relacin
entre planes debera seguir el principio de
reciprocidad, complementndose y retroalimentndose. La existencia de este tipo
de estrategia permitira: contrarrestar la dependencia del factor poltico, de modo que
la proteccin civil no quede a merced de la
contingencia o prioridades del gobierno de

Sera oportuno modificar el actual nombre de

ONEMI, pues carece de coherencia que la propia
institucin que impulsa un cambio de actitud con
respecto al peligro conserve en su designacin el
concepto de Emergencia.

turno; establecer de manera ms eficaz la

identificacin y evolucin del peligro a nivel
comunal, de forma que las reas de restriccin o peligrosas sean conocidas por todos
los sectores y no se produzcan evasiones de
la responsabilidad por parte de los servicios
pblicos o privados; incrementar la coordinacin de los planes de uso del espacio entre
comunas, disminuyendo las reas de friccin
o incompatibilidad; y adquirir mayor conocimiento de la estrategia de cada ayuntamiento, permitiendo una mayor efi ciencia en el
uso de los recursos disponibles, situacin
que podra aliviar, en parte, la diferencia
existente entre comunas ricas y pobres10. En
los municipios resulta fundamental tener una
Direccin de Proteccin Civil, esto permitira contar con presupuesto, infraestructura,
personal y participar en la elaboracin de
los planes de desarrollo y uso del espacio
comunal.
Es prudente, en este momento, hacer un
parntesis con respecto a la forma en que se
comprende actualmente, especialmente en
las ofi cinas de proteccin civil comunales,
el denominado ciclo del riesgo. Tal como
se observa en la Figura N 1, este ciclo se

10

Para conocer los alcances de la gestin del peligro

y su relacin con los planes de ordenamiento territorial, resulta interesante conocer los ejemplos expuestos por los autores Greiving (2008) y Felgentreff
(2008).

20

REVISTA

compone de tres grandes etapas: la prevencin, la respuesta y la recuperacin. Segn

propia impresin, esta forma de representar
el riesgo como un crculo, genera en los encargados de la Proteccin Civil (sobre todo
en los menos experimentados e instruidos)

DE

GEOGRAFA NORTE GRANDE

una falsa impresin, pues segn sus propias

explicaciones, el ciclo se completara cuando
termina la etapa de reconstruccin, pues se
volvera al punto de inicio, que corresponde
a la etapa de prevencin, es decir, el riesgo
cero (R = 0).

Figura N 4
Propuesta de cambios a la estructura institucional de la Proteccin Civil

Fuente: Elaboracin propia.

LA
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DEBILIDAD DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS CENTROS URBANOS.

CASO DEL

REA M ETROPOLITANA

DE

S ANTIAGO

DE

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C HILE

En este sentido, tal como muestra la Figura N 5, el ciclo se asemejara ms a una

campana cuya pice concierne al evento
(natural, socionatural, tecnolgico o social)
o decisin (riesgo). La parte izquierda de la
campana corresponde a la etapa de prevencin (prevencin, preparacin y mitigacin,
alerta y alarma). En tanto, la parte derecha
atae a la etapa postevento/decisin (respuesta y recuperacin). Si se sigue el planteamiento del ciclo del riesgo en forma de crculo, la ocurrencia de un evento correspondera
a un plano de simetra, donde una vez que
la curva alcanza un punto mximo decae al
punto cero, para volver a generar una nueva
campana, idntica a la anterior.

da en el sentido de que pueden incentivar la

ocurrencia de un nuevo desastre o agregarse
a las que puedan ocurrir, y oportunidades ya
que incrementaran la prevencin frente a un
nuevo evento.

Sin embargo, tal como se observa en la

Figura N 5, la parte derecha de la campana
no es una imagen especular de la izquierda,
pues una vez ocurrido un desastre, es imposible volver al punto cero o de inicio. Esto se
debe a que las medidas de respuesta y recuperacin forman parte de la prevencin del
nuevo ciclo, y por lo tanto, ante la ocurrencia
de un nuevo desastre, pueden convertirse en
una prdida u oportunidad acumulada. Prdi-

Cerrado el parntesis del ciclo del riesgo, queda por sealar que el micronivel de
la estructura de proteccin civil corresponde a los individuos y los pequeos grupos
(organizaciones comunitarias, bomberos) a
los cuales no se les debe imponer, sino que
construir junto con ellos el Plan Comunal de
Proteccin Civil, de modo que esta tcnica
sea compartida, evaluada y actualizada continuamente por la comunidad local.

La curva del manejo del peligro permite

mostrar que dependiendo de la fortaleza y
estructura de la prevencin, la ocurrencia de
un evento o decisin no afectar el desarrollo
de la sociedad o del individuo, postergando o
aminorando el desastre. A su vez, muestra que
durante el desarrollo del ciclo se producen
en forma concomitante otros ciclos que corresponden a eventos y decisiones de distinto
origen que influyen en cada una de las etapas.

Figura N 5
Ciclo o curva del manejo del peligro

Fuente: Elaboracin propia.

22

REVISTA

Finalmente, es necesario agregar que la

estrategia de gestin debe abarcar todos los
tipos de peligro, con un enfoque mltiple
(combinacin de estos peligros) e incluyendo los eventos extremos (peor escenario),
de manera que la elaboracin de programas
destinados a la reduccin del peligro superen
el carcter tcnico-ingenieril, y adquieran un
carcter ms holstico.

Consideraciones finales
La continua diferenciacin funcional de
la sociedad basada en la fragmentacin de
su unidad a partir de la especializacin de
sistemas parciales, produce un insospechado incremento de la complejidad societal.
Este proceso conllevar que la velocidad se
convierta en el factor predominante en la
seleccin de la mejor respuesta frente a los
problemas, implicando un incremento de los
riesgos. De esta manera, la complejidad de
la sociedad seguir aumentando, de forma
que el problema del riesgo es inevitable, y su
solucin no se encuentra evitndolos, sino
que asumindolos y aprovechando las oportunidades que estos significan (Sttter & Coy,
2008).
La ciudad de Santiago de Chile no se encuentra ajena al fenmeno sealado, por tal
motivo resulta primordial la generacin de
una adecuada gestin del riesgo, mediante
la elaboracin de un apto Plan de Proteccin
Civil a nivel metropolitano, superando la
actual visin excesivamente localista. Dicho
Plan debe considerar a la participacin ciudadana como el pilar fundamental de su diseo, complementada con programas escolares
que aborden la temtica de gestin del riesgo
y una nueva gobernabilidad metropolitana
que permita abordar los problemas urbanos
de manera conjunta y asegurar la coordinacin de los Planes de Proteccin Civil Comunales.
Por lo tanto, es posible sealar que el
ltimo evento de gran magnitud ocurrido
en el pas, se convierte en una gran oportunidad para la construccin de una cultura
de la prevencin, requisito fundamental
para conseguir la anhelada sustentabilidad
urbana.

DE

GEOGRAFA NORTE GRANDE

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