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Bernardo Kliksberg *
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I.
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heterognea, la misma tiende a caracterizarse en gruesos tramos por estar constituida por
trabajos inestables, sin perspectivas claras, sin proteccin social de ninguna ndole, con
bajos ingresos, y con niveles de productividad muy inferiores a la economa formal por las
limitaciones de recursos, tecnologas, y crditos. En Amrica Latina por ejemplo, el empleo
en el sector informal representaba el 40,2 % de la mano de obra ocupada no agrcola en
1980. En 1995, haba pasado a constituir el 55,7% de dicha mano de obra. La tasa de
desempleo abierto de esa regin se estimaba en 1996, en un 16,2%.3 A los datos sobre
magnitud del desempleo deben agregarse indicadores sobre duracin promedio del
desempleo. Este factor, que parece hallarse a su vez en agravamiento, es segn subraya
Robert Solow de la mayor relevancia. Sus anlisis llaman la atencin sobre los altos costos
sociales de perodos extensos de desempleo. Sealan que la experiencia de desempleo
prolongado va produciendo mltiples efectos negativos sobre la personalidad marginados
por los estudios econmicos usuales. Genera entre otros aspectos apata, debilitamiento
serio del inters en socializar, y retiro gradual de la fuerza de trabajo.4 Una prdida de
autoestima caracteriza el cuadro.
La pobreza mundial sigue siendo particularmente discriminatoria hacia las mujeres y
los nios. Segn los datos de la OIT las mujeres estn desproporcionadamente
representadas entre los pobres, los desempleados, y los subempleados. Los nios son
altamente vulnerables a los avances de la pobreza. Hay una distancia pronunciada entre los
logros alcanzables por la tecnologa mdica moderna, y las tasas de mortalidad infantil en
reas pobres. Una tercera parte de los nios de los pases en desarrollo se hallan
malnutridos. La mortalidad infantil para nios menores de 5 aos es en ellos del 97 por mil,
casi seis veces mayor que la de los pases desarrollados. Entre otras regiones, segn los
datos suministrados por UNICEF perecen por ao en Amrica Latina y el Caribe 600.000
nios por causas evitables.5 Forzados por las circunstancias son parte creciente de la mano
de obra en diversos pases, en condiciones deplorables de explotacin. Se ha extendido el
problema de poblaciones de nios viviendo en las calles en numerosas ciudades, y los nios
pobres se han constituido en un blanco preferido de los narcotraficantes.
Las fuertes tensiones sociales acumuladas en todas las reas referidas, y otras
aadibles, son espacio favorable para procesos de debilitamiento del tejido social, como
entre ellos la desintegracin de la familia, y el ascenso de la criminalidad. La familia
institucin central de gran parte de las sociedades, dadora de normas morales, educacin
bsica, salud preventiva, afectos fundamentales, modelos de referencia, se ve seriamente
deteriorada por los problemas sociales, y tiende a producirse el abandono de su figura
masculina. Por otra parte, en diversas sociedades se observa un marcado ascenso de las
cifras de criminalidad. As entre otros casos, la revista The Economist indica que casi todas
las ciudades de Amrica Latina son hoy ms inseguras que hace 10 aos.6
Todas las carencias mencionadas van conformando crculos perversos de pobreza.
Las dificultades nutricionales iniciales, de carencia de marcos familiares slidos, las
limitaciones para acceder y permanecer en la escuela, la marginacin del mercado de
trabajo, van conformando una situacin de exclusin social que se autorreproduce.
En la ms estrecha vinculacin con la pobreza y la exclusin social, se observa a
nivel internacional acentuadas agudizaciones en trminos de inequidad y polarizacin social.
Las cifras del PNUD indican que en los ltimos 30 aos el volumen de ingresos del 20% de
las personas ms pobres del mundo cay de 2 a 1,45 del ingreso mundial, mientras que la
parte del 20% ms rico pas del 70 al 85% de la riqueza mundial. Las distancias sociales se
duplicaron de 1960 a 1990. En los dos extremos de la marcada polarizacin mundial de
ingresos, 358 multimillonarios tienen actualmente un patrimonio que es superior a los
ingresos acumulados del 45% de la poblacin ms pobre del mundo, 2.300 millones de
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II.
Recientemente destac Shadid Javed Burki uno de los Vicepresidentes del Banco
Mundial: La situacin de los pobres, el 20% ms abajo no est mejorando. Y esto es
particularmente el caso de dos regiones: Amrica Latina y Africa.11 La persistencia y
agravamiento de los problemas sociales, y el reclamo generalizado por su solucin que ha
tenido un epicentro en la Cumbre Social de Copenhague, han impulsado un amplio debate
que revisa una por una la mayor parte de las premisas en que se ha basado la accin
vinculada con lo social en las ltimas dcadas. El nuevo debate parte de la sensacin de
impotencia ante la falta de respuestas en los modelos que en el papel iban a brindar
soluciones efectivas, y ante sus limitados resultados, avanza en impugnar aspectos bsicos
de su misma validez, y en buscar modelos de anlisis alternativos que puedan ser ms
fecundos.12 Entre las lneas de exploracin fundamentales de un debate que hoy involucra a
Gobiernos, organismos acadmicos, actores de la sociedad civil, organismos de cooperacin
y financiamiento internacional, y la opinin publica mundial se encuentran las que se
presentan a continuacin resumidamente.
EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DEL DERRAME
En las ltimas dcadas un conjunto de enfoques de amplia circulacin ofrecan una
respuesta basada centralmente en la idea del "derrame". Las conocidas hiptesis bsicas
giran en torno a la visin de que realizando ingentes sacrificios para conseguir metas de
carcter macroeconmico que impliquen equilibrios econmicos y financieros, habr
progreso econmico, y finalmente el mismo se derramar al conjunto de la poblacin y
llegar a los sectores ms pobres, arrancndolo de su situacin de pobreza "dura". Se
requerira entonces una espera difcil, para que esta etapa de postergaciones y acumulacin
casi forzada, genere hacia adelante un escenario feliz. Como ha sucedido tantas veces en
la historia, una vez ms los hechos reales no han respondido a las suposiciones del modelo.
El camino al desarrollo parece ser muchsimo ms complejo que estas suposiciones, segn
entre otros los amplios estudios de los Informes de Desarrollo Humano de Naciones Unidas
que abarcan a la casi totalidad de los pases en desarrollo, y cubren ntegramente las
ltimas dcadas. Los datos indican que la realidad funciona de un modo muy diferente al
supuesto. Las evidencias muestran que es imprescindible para un pas alcanzar estabilidad
econmica, equilibrios financieros, mejorar su competitividad, y aumentar su producto
bruto, pero ello no se derrama automticamente. Por el contrario los indicadores
anteriores pueden mejorar, y al mismo tiempo continuar deteriorndose o permanecer
estancada la situacin de los sectores ms desfavorecidos. Seala el Banco Mundial en su
Informe Anual 1995 Mejorar la distribucin del ingreso y reducir la pobreza no puede
dejarse al trickle down effect del crecimiento. Plantea la misma institucin en un trabajo de
anlisis de las causas de la crisis de la economa mexicana Por muchos aos se crey que
la manera ms eficiente de reducir la pobreza y la desigualdad social era a travs del
crecimiento econmico acelerado. Sin embargo la evidencia emprica ha demostrado que si
bien un elevado crecimiento econmico es una condicin necesaria, no es condicin
suficiente para reducir la pobreza y la desigualdad social.13 En Desarrollo Humano 1996
previene el PNUD que se debe prestar atencin a la estructura y calidad del crecimiento,
porque aun habiendo crecimiento el mismo puede ser: con desocupacin, con exclusin, sin
participacin, con debilitamiento de las culturas nacionales, con destruccin del futuro al
deteriorarse el medio ambiente.
La percepcin cada vez ms generalizada de la ineficiencia del modelo del derrame
plantea que las relaciones entre lo econmico y lo social son mucho ms complejas que lo
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que el modelo supona, y que como otros modelos en la historia los hechos lo han
derrumbado, y es necesario buscar nuevas rutas.
LA REVALORIZACION DEL CAPITAL HUMANO Y EL CAPITAL SOCIAL
Amplias lneas de investigacin y discusin estn girando en torno a un reanlisis en
profundidad de los impactos sobre el desarrollo de formas de acumulacin de capital hasta
ahora no evaluadas adecuadamente. Se plantea que junto a los capitales "tradicionales": el
capital natural de una sociedad constituido por su dotacin de recursos naturales, y el
capital construido formado por lo que ha producido (infraestructura, capital comercial,
capital financiero, etc), existen otras dos modalidades de capitales que urge analizar ms
detalladamente, el capital humano y el capital social. El primero tiene que ver con la calidad
de los recursos humanos, el segundo con elementos cualitativos como valores compartidos,
cultura, capacidades para actuar sinrgicamente, y generar redes, y concertaciones hacia el
interior de la sociedad. Analizando las causas del crecimiento econmico un estudio del
Banco Mundial sobre 192 pases concluye que no menos del 64% del crecimiento puede ser
atribuido al capital humano, y al capital social.14
Formar capital humano implica invertir sistemtica y continuadamente en
reas como educacin, salud, y nutricin entre otras. A fines de siglo la inversin en
educacin se ha transformado en una de las de ms alta rentabilidad. Ello tiene que ver con
los cambios radicales que se estn produciendo en las estructuras de produccin. Ellos se
orientan en la direccin de privilegiar el conocimiento como elemento bsico de las nuevas
matrices productivas. La base de las industrias de punta es hoy conocimiento puro, y la
tendencia ir crecientemente en esa direccin segn todo parece indicarlo. Lester Thurow
sostiene que el siglo XXI ser un siglo conocimiento intensivo, y que el conocimiento se
ha convertido en la nica fuente de ventajas competitivas relativas sostenibles de largo
plazo.15 Entre otras las computadoras indica casi no utilizan recursos naturales se basan en
conocimiento. Consecuentemente a ello, seala: una empresa que invierte hoy en
educacin de sus integrantes obtiene una tasa de retorno sobre la inversin que es el doble
de aquella que invierte en planta y equipo. Robert Reich, ex Secretario de Trabajo de USA
resalta el peso decisivo de la educacin destacando los ganadores de esta nueva economa
globalizada y voltil son aquellos que puedan identificar y resolver problemas, manipular y
analizar smbolos, crear y manejar informacin. Recomienda a su propio pas USA: invertir
en la educacin y capacitacin de nuestra gente; buenas escuelas pblicas y excelentes
Universidades Pblicas. Pblicas en el ms verdadero sentido de la palabra: accesibles a
todos, sostenidas por todos.16 Jacques Delors resalta el papel histrico trascendental de la
educacin en nuestro tiempo: de ella depende en gran medida el progreso de la
humanidad... Hoy est cada vez ms arraigada la conviccin de que la educacin constituye
una de las armas ms poderosas de que disponemos para forjar el futuro.17 Los pases de
punta a nivel econmico y tecnolgico han multiplicado sus presupuestos en educacin y
ciencia y tecnologa. Japn termina de aprobar aumentar en un 50% su ya elevado
presupuesto para ciencia y tecnologa de los ltimos 5 aos. Ser en el prximo quinquenio
de 155.000 millones de dlares. El financiamiento gubernamental de la ciencia y la
tecnologa del ao 2000 sera el doble del asignado en 1992. En la Repblica de Corea la
inversin en educacin asciende al 10% del producto bruto, nivel muy superior al del
mundo en desarrollo. Israel est realizando desde 1994 una nueva reforma de su avanzado
sistema educativo que ha significado un aumento de un 33% en trminos reales en los
recursos asignados a educacin, que permitir entre otros aspectos una actualizacin
integral de los maestros de todas las escuelas en los adelantos informticos, y la
introduccin universalizada de dichos adelantos en el aula. Las empresas privadas de
avanzada, han incrementando considerablemente sus presupuestos para entrenamiento y
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formacin de su personal, y ascienden actualmente en algunas de ellas a cerca del 10% del
monto total de sus nminas salariales.
El gasto en salud puntal esencial del desarrollo del capital humano se ha evidenciado
en la prctica como de altsima rentabilidad. Acciones impulsadas por la Organizacin
Mundial de la Salud, la Oficina Sanitaria Panamericana, y la UNICEF por ejemplo en terrenos
causantes de alta mortalidad como la diarrea infantil y el clera, han logrado en poco
tiempo con inversiones mnimas impactos relevantes. La combinacin de esfuerzos de salud
y educacin integrados tiene potenciales muy elevados. Se considera que una de las
inversiones ms rentables de fin de siglo es extender y mejorar la educacin de nias de
reas desfavorecidas. Segn los clculos del Banco Mundial agregando tres aos ms de
escolaridad bsica a dichas nias, se reducira la mortalidad infantil en un 15 por mil. Esos
aos significaran incrementar su capital educativo y ello les permitira manejarse mucho
mejor frente a cuestiones como el embarazo adolescente, la planificacin familiar, la
prevencin preparto, la atencin a los recin nacidos, la gestin nutricional.
Por su parte el capital social puede tener a su vez rditos muy elevados para el
avance econmico y el bienestar general. El difundido estudio de Robert Putnam ratifica
empricamente su estratgico aporte al crecimiento.18 El autor seala que se trata de un
bien pblico una caracterstica especial del capital social, como la confianza, las normas, y
las redes es que normalmente es un bien pblico, diferente del capital convencional, el cual
normalmente es un bien privado. Se produce un proceso de valoracin sesgado: Al igual
que todos los bienes pblicos el capital social tiende a ser infravalorado e infrasuministrado
por los agentes privados. La subestimacin es errnea, el peso de este capital puede ser
decisivo. Analizando la experiencia italiana resalta Putnam el papel clave del capital social.
Identifica algunos de sus efectos concretos: "En las regiones cvicas de Italia, y en contraste
con Npoles, la confianza social ha sido, desde hace mucho tiempo, un ingrediente clave de
su carcter distintivo, que ha sostenido el dinamismo econmico y el desempeo
gubernamental. Se requiere, a menudo, la cooperacin entre el poder legislativo y el poder
ejecutivo, entre los trabajadores y los gerentes, entre los partidos polticos, entre el
gobierno y los grupos privados, entre las pequeas firmas y otras cosas por el estilo. Y, sin
embargo, la contratacin y el monitoreo en tales casos son a menudo costosos o
imposibles, y la imposicin ejercida por una tercera parte es imprctica. La confianza lubrica
la cooperacin. A mayor nivel de confianza en la comunidad, mayor probabilidad de
cooperacin. Y la cooperacin en s genera confianza. La constante acumulacin de capital
social es una parte crucial de la historia que est detrs de los crculos virtuosos de la Italia
cvica".
El capital humano y el capital social han sido redescubiertos en los ltimos aos, y
no resulta posible pensar slidamente sobre el desarrollo sin tener en cuenta su relevante
peso como "palancas" del mismo.
EL REPLANTEO DEL TEMA DE LA INEQUIDAD
Nuevamente aqu los modelos de anlisis convencionalmente aceptados se han
estrellado contra los hechos histricos concretos, y su cada ha abierto un amplio campo
para la investigacin del tema, y el diseo de nuevos modelos, y respuestas.
Como plantean Nancy Birdsall, David Ross, y Richard Sabot Afirmar que hay una
relacin inversa entre el aumento del crecimiento y la reduccin de la desigualdad ha sido
un postulado bsico de las teoras econmicas convencionales acerca de la naturaleza del
proceso de desarrollo.19 Para dichas teoras la alta inequidad sera necesaria, para obtener
efectos de acumulacin, e impulsar el crecimiento. Sin embargo el anlisis economtrico
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riguroso de la experiencia de dos regiones del mundo el Sudeste Asitico y Amrica Latina
en los ltimos 30 aos indica resultados opuestos. Birdsall, Ross, y Sabot se preguntan
por qu entonces hallamos tasas relativamente bajas de crecimiento econmico y una
gran desigualdad en Amrica Latina y una baja desigualdad y un rpido crecimiento en Asia
oriental?. Mientras que en los pases del Sudeste Asitico hubo un esfuerzo activo por
reducir la inequidad que baj sus umbrales pronunciadamente, y la participacin en el
ingreso entre el 20% superior y el 20% inferior pas a ser 8 a 1 en Corea, y el 4,1 a 1 en
Taiwan, en Amrica Latina la polarizacin se acentu, y las distancias son de 26 a 1 en
Brasil, y se han ampliado considerablemente en Mxico, Argentina, y toda la regin. Entre
otros aspectos, se detecta la presencia de crculos perversos o virtuosos segn empeore o
mejore la equidad, entre equidad, educacin, y crecimiento. Segn la investigacin
mencionada en los aos 50 la tasa de egreso de la escuela primaria en Brasil era de un
60%, muy superior a la de Corea que tena un 35%. En las tres dcadas siguientes
mientras la inequidad creca en Brasil, decreca sustancialmente en Corea. Este y otros
factores determinaron que la tasa de egreso de Brasil se redujera considerablemente
mientras en Corea superaba el 90%. Segn la Revista The Economist la evolucin de la
desigualdad en Brasil ha sido del siguiente tipo:
CUADRO 1
EVOLUCION DE LA DISTRIBRUCION DEL INGRESO
BRASIL
Porcentaje del ingreso nacional
1970
1% ms rico de la poblacin
25% ms pobre
1994
15
16
12
Sudeste
Asitico
Este
Asitico
Africa
Amrica
Latina
1er quintil
8,1
6,6
6,0
3,3
2do quintil
12,2
11,4
8,2
7,2
3er quintil
16,1
16,6
11,5
11,9
4to quintil
21,8
24,9
18,5
19,8
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5to quintil
Coef. de Gini
42,0
0.31
40,4
0.32
55,9
0,44
57,9
0.49
Un abordaje usual del tema de cmo redisear el Estado para facilitar y promover el
desarrollo social pasa por trabajar directamente sobre sus estructuras organizacionales,
eficientizar su gestin, incorporar tcnicas modernizantes. Se trata de aspectos de
imprescindible tratamiento, pero hay una necesidad previa. Es necesario discutir ante todo
qu rol se desea que cumpla el Estado en los pases en desarrollo a fines de este siglo. Los
cambios y modernizaciones tcnicas absolutamente necesarios, no pueden seleccionarse en
abstracto, o a partir de la oferta de tecnologas del mercado. Deben existir criterios de
seleccin dirigidos por la idea central de que dado un rol determinado a cumplir por el
Estado, cul sera el estilo de tecnologas ms apropiadas para permitirle cumplir con la
mayor efectividad ese rol. La discusin tecnocrtica pura sobre la reforma del estado para el
desarrollo social debera ser superada por un debate ms amplio que arrancando de los
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desarrolladas. El tema central no puede ser el tamao en abstracto, sino cul es el rol que
debera cumplir el Estado en el proceso histrico, y cmo dotarlo de la capacidad de gestin
necesaria para llevarlo a cabo con eficiencia.
La realidad a su vez ha planteado que en el nuevo mundo globalizado, donde se ha
producido una "explosin de complejidad", al multiplicarse las interrelaciones, y producirse
cambios profundos geopolticos, geoeconmicos, y tecnolgicos en espacios brevsimos de
tiempo, existe la necesidad de que el Estado lleve a cabo funciones que no formaban parte
de ninguno de sus roles previos en la historia. La globalizacin, el cambio acelerado, la
complejidad, van acompaados de amplia dosis de incertidumbre. Edgard Morin previene "El
devenir no es necesariamente sinnimo de desarrollo. De aqu en adelante el futuro se
llama incertidumbre". Y subraya las dificultades para otear el futuro: "Estamos en lo
desconocido, ms an en lo innominado. Nuestro conocimiento de los tiempos actuales se
manifiesta solamente en el prefijo sin forma "pos" (posindustrial, posmoderno,
posestructuralista ...) o en el prefijo negativo "anti" (antitotalitario). No podemos dar un
rostro a nuestro futuro, ni siquiera a nuestro presente".28 La misma sensacin frente a una
sociedad "cada vez ms globalizada y porque globalizada tambin ms compleja y
multidimensional" es descripta desde pensadores del mundo en desarrollo de este modo:
"... navegamos este huracn de cambios de la globalizacin casi sin brjula, con limitados y
demasiadas veces desactualizados mapas. Tantos cambios y tan pocos mapas son unas de
las fuentes principales del malestar de la incertidumbre y desasosiego que tanto se
manifiesta en el mundo actual".29 Estos desarrollos han generado una amplia demanda por
respuestas estatales de nuevo cuo. Michel Crozier apunta: "Necesitamos ms intervencin
pblica para dominar la complejidad. De una manera u otra todos los grupos - an los de
hombres de negocios - exigen la intervencin".30 En el mundo en desarrollo la posibilidad de
promover y fortalecer integraciones subregionales y regionales que pueden ser de tanta
relevancia ante la globalizacin est generando una fuerte corriente de demandas hacia
papeles catalizadores y facilitadores que podra cumplir un Estado eficiente en este campo
crucial.
Junto a las demandas que emergen de la globalizacin, y la complejidad hay otras
que tienen que ver con el desarrollo de las capacidades regulatorias del Estado. La
regulacin surge como una exigencia de eficiencia econmica y una sentida inquietud social,
frente a los costos enormes que la sociedad toda puede pagar si se deja librado aspectos
crticos para ella a una "mano invisible". Lester Thurow advierte al respecto "En las
sentencias de Adam Smith, la bsqueda individual de los beneficios siempre promover el
crecimiento econmico de una nacin. Pero en la prctica se manifiesta un problema. Con
mucha frecuencia la mano invisible de Adam Smith se convierte en la mano de un
carterista. Los mercados libres y sin ataduras tienen la costumbre de descubrir actividades
muy rentables pero improductivas. La experiencia prctica ensea que la maximizacin de
los beneficios no siempre conduce a la maximizacin del producto".31
Tambin hay demandas hacia el Estado que tienen que ver con la inequidad y sus
costos. Dornbusch las identifica del siguiente modo: "el mercado no facilita una distribucin
del ingreso que sea socialmente aceptable. La intervencin del Estado por lo tanto, es
legtima cuando se trata de equiparar la distribucin del ingreso producida por el mercado
... La igualdad de oportunidades y en cierta medida de resultados constituye no slo un
precepto tico sino una necesidad imperiosa porque cada vez son mayores las evidencias de
que la excesiva desigualdad provoca el conflicto social ..."32
El Estado mnimo, casi ausente de estos y otros procesos claves de nuestro tiempo,
y con capacidades de gestin minimizadas, muy difcilmente pueda ayudar mayormente a la
sociedad para enfrentarlos adecuadamente. La idea subyacente tras el de que el mejor
gobierno es el "no gobierno" lleva confrontada con la realidad a la custica aseveracin de
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una reconocida autoridad en gerencia: "El modelo representa el gran experimento de los
economistas que nunca han tenido que gerenciar nada".33
Frente a los polos del pndulo, se est levantando actualmente una concepcin
diferente que a partir de la evidencia histrica reciente indica que las sociedades que han
logrado avances ms consistentes en las ultimas dcadas se han caracterizado por superar
la falsa antinomia Estado vs. mercado. En su lugar han procurado desenvolver un esquema
de cooperacin entre los principales actores sociales, y han integrado activamente en ese
esquema a las importantes fuerzas latentes en la sociedad civil, que ambos polos tendan a
marginar. En estos esquemas se identifica que entre Estado y mercado, existe una amplia
gama de organizaciones que incluye entre otras los "espacios de inters publico" entidades
que cumplen fines de utilidad colectiva pero que no forman parte del Estado ni del mercado,
la nueva generacin de cooperativas empresariales con extensa difusin en numerosos
pases desarrollados, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones sociales
voluntarias de base religiosa que han crecido significativamente, las organizaciones
vecinales, los grupos ecologistas, el voluntariado, y otros formas de agrupamiento de
esfuerzos de la sociedad civil de mltiples caractersticas. Se trata en la nueva concepcin
de "sumar" los roles claves para la sociedad vinculados con demandas como las antes
planteadas, y otras, que puede cumplir el Estado, las potencialidades del mercado, y los
aportes mltiples que pueden devenir de la sociedad civil. En esta perspectiva, es
imprescindible llevar a cabo el esfuerzo de reconstruir un Estado que pueda cumplir con las
nuevas demandas que se le plantean, que pueda combinarse armnicamente con las
fuerzas productivas privadas para obtener el mejor resultado para el pas, y que sea un
factor promotor y facilitador del desarrollo de una sociedad civil cada vez ms articulada,
fuerte, y activa.
Est planteada la necesidad de reconstruir el Estado teniendo como horizonte
deseable la conformacin de lo que se podra llamar un "Estado inteligente". Un Estado
concentrado en roles estratgicos para la sociedad, y con un diseo institucional y un
desarrollo de capacidades gerenciales que le permitan llevarlos a cabo con alta efectividad.
Uno de los roles claves del" Estado inteligente" se hallar de acuerdo a numerosas
evidencias en el campo del desarrollo social. Frente a problemas de la magnitud de los que
fueron esbozados en la primera parte de este trabajo, y ante los fracasos de los modelos
basados en el derrame para solucionarlos han surgido como se refiri nuevas visiones del
desarrollo, y en ellas el Estado tiene papeles de alta relevancia.
En el modelo del derrame, la visin de que el mero crecimiento solventara de por s
los problemas de pobreza, llevaba a una concepcin minimalista y asistencialista del rol del
Estado en el campo social. Si ello sera as, el Estado debera limitarse a ayudar a cubrir el
desfasaje transitorio que se dara mientras el derrame se pona en funcionamiento. Su papel
deba ser montar programas totalmente coyunturales y focalizados para atenuar impactos.
Las asignaciones de recursos a su actividad social deban ser limitadas por cuanto esos eran
recursos que se estaban "distrayendo" de la poltica central de crecimiento y derrame que
generara las soluciones reales. Consecuentemente con estas directrices, se produjo un
fuerte movimiento de "desarme" del Estado en el campo social desmantelndose servicios,
promovindose de hecho un xodo de recursos humanos calificados del sector pblico al
sector privado, y creando grandes reas de incertidumbre para las organismos que operan
en el sector social al depender crecientemente de decisiones externas a ellos tomadas con
una intervencin marginal de los mismos. Las nuevas direcciones del debate marcan que
este tipo de restructuracin forzada y estrecha del Estado en lo social estaba en realidad
agravando los problemas. Disminuye la inversin en capital humano, y capital social,
aumenta los ya agudos niveles de inequidad, aleja ms an la posibilidad de integrar las
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polticas econmicas y las sociales. Las nuevas orientaciones del debate sobre el desarrollo
social, sugieren un rol muy diferente del Estado.
El incremento del capital humano supone una poltica sistemtica de largo plazo de
una sociedad en esa direccin, donde el Estado tiene un papel clave. El desarrollo del capital
social, requiere de un Estado que est protegindolo, y promoviendo activamente las
sinergias. El mejoramiento de la equidad necesita de una labor activa del Estado en esa
direccin. Subraya un trabajo del Banco Mundial: "... acciones estatales que conlleven una
distribucin ms equitativa de la riqueza bien podran hacer parte integral de una exitosa
estrategia econmica".34 La interrelacin articulada de lo econmico y lo social en un
modelo de desarrollo que movilice las complementariedades de ambos planos necesita de
un papel concertador y sinergizante del Estado. La creacin de empleos y polticas de
ingresos adecuadas han de hallarse en el centro de esta interrelacin. Por otra parte, parte
fundamental del nuevo rol, es sumar aliados al esfuerzo por enfrentar los problemas
sociales. El Estado debe generar iniciativas que promuevan la participacin activa en este
esfuerzo de los actores sociales bsicos, empresa privada, sindicatos, Universidades, la
sociedad civil en todas sus expresiones.
Un Estado inteligente en lo social, no es un Estado mnimo, ni ausente, de acciones
puntuales de base asistencial, sino un Estado con una "poltica de Estado" no de partidos en
educacin, salud, nutricin, cultura, orientado hacia superar las gruesas inequidades, capaz
de impulsar la concertacin entre lo econmico y lo social, promotor de la sociedad civil, con
un papel sinergizante permanente. Esta vez no se trata de postular un modelo teorizante
ms. Este tipo de reflexiones sobre el estado van surgiendo con mucha fuerza de la
experiencia histrica de las ultimas dcadas. En ella en pases donde el Estado ha asumido
roles de esta ndole, los resultados han sido muy significativos. Amartya Sen describe el
escenario histrico mundial reciente destacando: "De hecho, muchos pases de Europa
Occidental han logrado asegurar una amplia cobertura de seguridad social - con la
prestacin de atencin en salud y educacin pblicas
de maneras hasta entonces
desconocidas en el mundo; el Japn y la regin del Este de Asia han tenido un alto grado de
liderazgo gubernamental en la transformacin tanto de sus economas como de sus
sociedades; el papel de la educacin y atencin en salud pblicas ha sido el eje fundamental
para contribuir al cambio social y econmico en el mundo entero (y en forma bastante
espectacular en el Este y Sudeste Asiticos); y la formulacin pragmtica de polticas se ha
inspirado tanto en el mercado como en el estado - y de hecho tambin en instituciones que
no pertenecen a ninguna de las dos categoras, tales como organizaciones de la
comunidad".35
Nancy Birdsall destaca el papel cumplido por el Gobierno en el Japn promoviendo la
pequea y mediana empresa, enmarcado en una estrategia de "crecimiento desde abajo",
productora de empleos: "el Ministerio de Comercio Exterior e Industria del Japn consider
la falta de modernizacin de la pequea empresa como un posible obstculo fundamental
para el crecimiento", el apoyo del Gobierno Japons a la mismas fue "uno de los aspectos
ms perdurables y constantes de la poltica industrial".36
En el Chile democrtico, el Gobierno electo suplant totalmente la estrategia social
de la dictadura anterior. Durante la misma si bien hubo logros econmicos empeor
sensiblemente la situacin social estimndose que el nmero de familias ubicadas por
debajo de la pobreza ascendi de un 20 a un 40% de la poblacin. El Gobierno democrtico
dio alta prioridad a lo social, puso en marcha una poltica social totalmente activa, basada
en cuatro principios orientadores: equidad, solidaridad, integralidad, y participacin social.
Realiz amplias concertaciones con el sector privado para mejorar las condiciones sociales,
y estimul a fondo a la sociedad civil. Los resultados de este esfuerzo que ha procurado
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Estado social con las nuevas fronteras tecnolgicas en desarrollo institucional y gerencia. En
las ltimas dcadas ha habido cambios fundamentales en las ideas bsicas de cmo obtener
mayor eficiencia en las organizaciones. Se observa la emergencia a nivel mundial de un
nuevo paradigma gerencial con modelos analticos, hiptesis, y propuestas tcnicas muy
diferentes a las del que predomin en buena parte de este siglo.40 Se est pasando de la
"administracin a la gerencia". Las organizaciones ms eficientes de nuestro tiempo han
generado en su prctica muchos elementos de este paradigma emergente, y estn
operando crecientemente en base a l. La reforma del Estado en lo social, tiene all una
importante fuente de marcos de referencia sobre cmo gestionar organizaciones en el 2000,
que pueden ser de alta utilidad. Est planteado el desafo de cruzar los problemas y las
caractersticas particulares de los sectores sociales estatales con los desarrollos de punta en
gerencia de organizaciones a nivel mundial. Este "cruce" no consiste en "copiar" mtodos
gerenciales en boga. El desafo es mucho ms complejo y amplio. Se trata de ver si es
posible releer los problemas de gestin social apoyndose en las innovaciones sobre
comprensin del comportamiento organizacional recientes, pero respetando totalmente su
fuerte singularidad y especificidad. Esa "nueva lectura" sera el punto de partida para
disear a partir de ella soluciones tcnicas apropiadas para el campo estatal social. Lo que
est planteado entonces no es un trabajo de "apropiacin mecnica" de soluciones
gerenciales de moda, sino un vasto esfuerzo de investigacin y desarrollo para generar
innovacin organizacional en las reas sociales.
La reconstruccin del Estado social hacia adelante implica entonces afrontar
interrogantes bsicos como los siguientes:
Cules son los problemas realmente estratgicos que obstruyen la eficiencia? La
versin tradicional subrayaba problemas de ndole esencialmente formal conectados con
organigramas, procedimientos, manuales de funciones, normas, circuitos. En gerencia de
avanzada se piensa que ello debe mejorarse, pero que las incidencias de esas mejoras
sobre el rendimiento organizacional final son muy reducidas. Que el mismo depende de
otros temas mucho ms estratgicos.
Cmo encarar dichos problemas apoyndose en los avances de las ciencias
gerenciales pero teniendo en cuenta la marcada especificidad que presenta la gestin de
programas sociales?
Cmo generar soluciones que en definitiva aporten efectivamente a que el Estado
cumpla con los roles que tiene por delante en el campo social, en los pases en desarrollo,
como entre ellos el mejoramiento drstico de la educacin y la salud, el desarrollo del
capital social, el mejoramiento de la equidad, un uso optimizante de recursos escasos, la
generacin de soluciones con sostenibilidad, la promocin activa de la participacin de la
sociedad civil en todas sus expresiones en la tarea social, el desarrollo de las capacidades
propias de las comunidades desfavorecidas?
Partiendo de estas bases conceptuales se sugieren a continuacin algunas lneas de
trabajo que se consideran claves para el rediseo del Estado en lo social. Se perciben como
lneas en donde se debera ir generando cambios graduales, en direccin a las metas que se
plantean. El enfoque sugerido constituye bsicamente una estrategia de cambio de carcter
selectivo y gradual.
REPOSICIONAMIENTO ORGANIZACIONAL DE LA POLITICA SOCIAL
En las estructuras estatales del mundo en desarrollo la poltica social ha venido
operando como un rea carente de autonoma en relacin a variables crticas para el logro
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de sus objetivos. Desde afuera de ella se han determinado aspectos bsicos para su
operatoria real. Normalmente, las reas de poltica econmica de los Estados toman las
decisiones de fondo sobre temas que tienen gran impacto social y las "comunican"
simplemente a las reas sociales. Las mismas tienen una participacin organizacional muy
limitada en los procesos de toma de decisiones respectivas. Los operadores sociales tienen
escasa presencia en decisiones cruciales sobre temas como por ejemplo poltica de crditos,
negociacin de la deuda externa, polticas arancelarias, poltica fiscal, que van a tener
profundos impactos en el campo social. Por otra parte la informacin que se maneja en los
procesos de toma de decisiones respectivas es casi integralmente generada por las reas
econmicas. Son limitados los insumos de informacin aportados por las reas sociales,
aplicados en los mismos. La ubicacin organizacional de las reas sociales en el esquema de
"poder real" de los gobiernos ofrece asimismo marcadas debilidades. Independientemente
de los "ttulos formales" su frecuencia de acceso al nivel presidencial, y su pertenencia a los
mbitos crticos de decisin son considerablemente menores al de las reas econmicas y
polticas.
En estas condiciones la poltica social se desarrolla en un marco de subordinacin, y
de aislamiento. El grado de "incertidumbre" que controla, factor clave de poder
organizacional es muy bajo. Sus parmetros fundamentales pueden ser variados desde
afuera con facilidad, y dejar sin "piso" a diseos largamente trabajados.
Esta debilidad organizacional estructural de lo social, es concorde con una visin del
desarrollo donde se percibe al desarrollo social como un derivado "residual" de otras
polticas. Al replantearse integralmente dicha visin, y observarse cmo se menciono que
las palancas del desarrollo son mltiples, que hay dimensiones sociales que son crticas para
que el mismo pueda tener sostenibilidad, y que el "residuo" puede bloquear todo el proceso,
aparece una fuerte necesidad de reestructurar el patrn organizativo tradicional. Como lo
indica con precisin Enrique Iglesias "El Estado es el primer responsable de asegurar la gran
conciliacin de lo econmico con lo social".41 Llevar adelante esa conciliacin, significa
redisear los espacios organizativos para favorecerla. El tema es de alta complejidad. No lo
resuelve la creacin de puntos aislados de coordinacin, como Gabinetes en donde cada
cierto perodo de tiempo se encuentran los responsables ministeriales respectivos. Ello es
til pero constituye un nivel primario de coordinacin. Para avanzar hacia un diseo
combinado de las polticas econmicas y sociales se requieren niveles mucho ms
sofisticados. La coordinacin debe abarcar las diversas etapas del proceso de formulacin de
las polticas pblicas. Entre otros aspectos implica construir bases de datos sobre lo social
mucho ms amplias y de mejor calidad que las actuales que puedan ser punto de referencia
central en los diseos de polticas. Significa acceso directo de las reas sociales a la
conformacin de las agendas de discusin. Implica montar mecanismos organizativos que
permitan la elaboracin conjunta de decisiones sobre planos cruciales de modo tal que los
esquemas de decisiones incluyan plenamente junto a las variables econmicas, las variables
sociales. Requiere armar sistemas de monitoreo en tiempo real que informen continuamente
sobre los impactos sociales de las polticas econmicas, y permitan retroalimentar sobre la
marcha el diseo conjunto. Se necesita armar una institucionalidad que vaya facilitando
niveles crecientes de coordinacin, en direccin a lo que en algunos de los pases ms
avanzados en este tema se llama generar una "socioeconoma", es decir diseos integrados
y no solamente coordinados de poltica econmica y social. Existen diversas experiencias en
esa direccin que son indicativas de su viabilidad. Entre ellas el Gobierno democrtico de
Chile ha desarrollado un activo ejercicio permanente de coordinacin estrecha de las
polticas econmicas y sociales. En Israel se desarroll un sistema de seguimiento de la
situacin social que genera datos que son utilizados en comn por los niveles de decisin
econmica, social, y el parlamento.
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puntos comunes, identificar ventajas para todos de llevar adelante acciones conjuntas, y
disear programas mancomunados a partir de ello. Experiencias en marcha en este campo
demuestran que los Ministerios y Agencias pueden encontrar con facilidad ventajas para la
labor conjunta en reas como entre otras la produccin para uso comn de informacin
social de buena calidad, la formacin en pool de recursos humanos calificados en reas
crticas, la negociacin unificada ante las reas econmicas en cuestiones relevantes. Ello no
solventar todos los conflictos, pero los reducir y limitar. Junto a ello deben montarse
mecanismos organizativos que favorezcan una coordinacin efectiva. Las reuniones de
Gabinetes sociales deben estar precedidas de un proceso previo de consultas de amplitud
que permita establecer agendas representativas. A su vez deben instalarse sistemas que
permitan hacer monitoreo de los resultados de la implementacin de las decisiones
adoptadas, y retroalimentar con ellos la toma de decisiones de los Gabinetes.
Todos estos esfuerzos deben enmarcarse en una discusin conceptual a fondo que
posibilite un "salto de conciencia" respecto a la necesidad de superar los enfoques
sectorialistas, dada la naturaleza misma de los problemas sociales que requiere la accin
combinada.
mayor deterioro del sistema estatal de servicios sociales, sobre todo en los municipios ms
pobres.42 Otra dimensin relevante es la relacionada con la capacidad institucional y de
gestin de las entidades hacia las que se descentraliza. Si sus capacidades son dbiles como
puede esperarse en principio, y no se realiza un esfuerzo sostenido por desarrollarlas, los
servicios corren serios riesgos. Entre otros aspectos numerosos municipios de los pases en
desarrollo presentan carencias de carreras orgnicas de servicio civil instrumento clave para
esa gestin eficiente. Ilustrando el problema, una investigacin en Colombia donde se ha
producido un amplio movimiento descentralizador, evidenci que 85,5% de los municipios
que abarcaban el 43,5% de la poblacin no tenan las capacidades para hacer frente a las
tareas encomendadas.43 Un estudio que comprendi 16 pases de Amrica Latina procur
medir capacidad de gestin de los municipios a travs de los siguientes indicadores:
"Existencia de unidades que asumen el servicio, recursos humanos calificados, manejo de
tecnologa gerencial, capacidad para desarrollar proyectos, disponibilidad de recursos
financieros, presencia de una estructura organizacional slida y vigencia de una carrera
municipal asociada a los servicios". El resultado obtenido fue que sobre un rango de (5)
como mximo a (1), la capacidad de gestin relevada fue en promedio de (1).44 Este tipo de
situaciones puede generar un "crculo perverso". Formalmente se delega competencias a los
municipios pero existe desconfianza fuerte sobre su capacidad de gestin. En lugar de tratar
de fortalecerla, se opta por "racionar" la delegacin real, crendose situaciones de
indefinicin que complican seriamente la prestacin de los servicios. Las dificultades a su
vez retroalimentan la desconfianza original.
Dagmar Raczynski advierte sobre otro problema en base a estudios de campo.
Seala: "Como lo sugiere el anlisis de Argentina y parcialmente de Brasil las presiones y
prcticas clientelsticas muchas veces son ms fuertes a nivel regional, provincial o local que
a nivel nacional".45 La advertencia puede extenderse a terrenos ms amplios. Las presiones
de grupos de poder elticos de las regiones y municipios pueden dirigirse a "copar' los
recursos descentralizados hacia intereses econmicos, o de poder, de dichos grupos. All el
proceso puede desvirtuarse significativamente.
Los aspectos referidos y otros aadibles no descalifican las promesas de la
descentralizacin. Las mismas pueden ser tan concretas como las que identifica el BID en su
Informe 1996: "existen crecientes evidencias de que el rendimiento puede mejorarse
mediante una mayor autonoma de los maestros y directores dentro de sus escuelas,
acompaada de mecanismos apropiados para asegurar la responsabilidad. El otorgamiento
de un mayor nmero de opciones a los padres y los estudiantes, y el incremento de su
participacin y su voz en las decisiones de las escuelas locales puede incrementar la
capacidad del sistema para atender las necesidades. De hecho, los cambios de organizacin
pueden constituir un eficaz catalizador para aumentar la rendicin de cuentas, mejorar la
asignacin de recursos, estimular la innovacin y generar los recursos necesarios para
incrementar la equidad y la calidad".46
Materializar las "oportunidades" que abre la descentralizacin significa explicitar y
encarar riesgos como los sealados. Evitar las zonas de ambigedad, crear condiciones para
el financiamiento efectivo de los servicios por parte de las regiones y los municipios,
fortalecer fuertemente sus capacidades de gestin, generar condiciones que impidan su
"copamiento" por grupos elticos. Raczynski, hace una sugerente recomendacin: "es un
camino difcil, por lo que es fundamental que sea conducido por un "centro fuerte" que lo
impulse y gue, y evite la agudizacin de las enormes desigualdades territoriales que existen
en los pases, adems de la prdida de beneficios de economas de escala.47
DESARROLLO DE METARREDES
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la comunidad, facilitar que los recursos se orienten efectivamente hacia las prioridades
colectivas, y cerrar el paso a su copamiento por grupos elticos locales.
Numerosas experiencias participativas de los ltimos aos muestran el
funcionamiento prctico de estas claras ventajas de los modelos participatorios. Pueden
encontrarse un amplio muestrario de experiencias exitosas de participacin en las obras del
Banco Mundial y el BID mencionadas, y en la vasta produccin sobre el tema del sistema de
Naciones Unidas. Entre otras el Grammen Bank en Asia, organizacin de crdito popular,
que es en un 75% de propiedad de quienes reciben los crditos, y tiene amplios
mecanismos participativos, abri caminos pioneros en este terreno. Permiti el acceso al
crdito a campesinos pobres, cuestin crucial para ellos, y su nmero de miembros creci
en 10 aos de 15.000 a 250.000. Villa El Salvador en el Per, poblacin de 250.000 pobres,
que partieron de la miseria absoluta, desenvolvi un modelo de autogestin participativa
basado en 2000 unidades organizativas que involucran a todos sus pobladores activamente.
En 20 aos levantaron 50.000 viviendas, una extensa red de escuelas, centros de salud,
tienen tasas de alfabetizacin y salud muy superiores a las del pas, producen sus
alimentos, y desarrollaron un parque industrial para microempresas. La experiencia fue
premiada por la UNESCO, obtuvo el Premio Prncipe de Asturias del Rey de Espaa, y recibi
muchos otros lauros internacionales. En otro campo, el municipal, la ciudad de Porto Alegre
en Brasil desarroll desde 1989 un amplio sistema participativo para que la poblacin
decidiera sobre las inversiones comunales. En 1995, 100.000 personas sobre una poblacin
total de 1.300.000 participaron activamente en todo el proceso. Se considera que la
asignacin y gestin de recursos mejor notablemente como consecuencia del mismo.
Ilustra las posibilidades de una accin municipal descentralizada combinada con
participacin. En todos estos casos, y otros semejantes ha habido una real transferencia de
poder de decisin a la comunidad. Ello los diferencia de las frecuentes "simulaciones" de
participacin en donde se promete a la comunidad dejarla participar pero ello se limita a
declaraciones y aspectos secundarios provocando fuertes efectos "frustracin".52
MEJORA DE LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS
Hay acuerdo generalizado en que el Estado debe mejorar drsticamente la calidad de
sus servicios en general, y de los sociales en particular. Sin embargo, es necesario
profundizar al respecto. Qu es realmente calidad de los servicios pblicos? Christopher
Pollitt plantea un punto a considerar al respecto. La observacin de la realidad indica que la
respuesta vara segn los actores. Son diferentes las percepciones de en qu consiste
mejorar la calidad de los polticos, la plana gerencial pblica, los profesionales que trabajan
en los servicios, y los usuarios. Describe realsticamente la situacin: "En primer lugar estn
los polticos en el poder ansiosos simultneamente por restringir el gasto y asegurar al
pblico que el standard de los servicios pblicos bsicos no est siendo afectado
adversamente. Luego estn los gerentes y administradores seniors, obligados a actuar
segn los dictados de sus amos polticos y debidamente ansiosos por preservar y realzar sus
propias instituciones. Frecuentemente chocan con nuestro tercer grupo, los profesionales
del servicio pblico. Los que frecuentemente miran con sospecha a la gerencia senior. La
reaccin de los profesionales es previsible: intentar preservar su esfera de autonoma as
como proteger a sus estudiantes, pacientes y clientes. Estos consumidores de servicios
pblicos constituyen nuestra cuarta categora, aunque no es una que haya jugado an un
papel muy activo en el diseo de iniciativas de calidad. La calidad es algo que se les ha
hecho a ellos, en vez de ser definida por ellos".53
Las iniciativas por mejorar la calidad de los servicios, e introducir elementos de
calidad total en los mismos, deberan tener como meta clara, las necesidades del ltimo
grupo. Debera permitrseles definir su propia idea de qu es calidad. Cuando ello se hace
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Las estructuras organizativas de las reas sociales pblicas tienden a seguir los
difundidos modelos verticales, piramidales, jerrquicos, con numerosos escalones. Dichos
modelos presentan marcadas disfuncionalidades en relacin a los requerimientos que
surgen de los procesos de descentralizacin, del inters por impulsar las metarredes y
promover la participacin, y de la necesidad de adelantar estilos gerenciales adaptativos.
Entre otros aspectos tienden a "encerrarse en s mismos", convertir a las "rutinas" en
metas, desarrollar serias resistencias a la participacin de actores externos a la estructura
como otros posibles "socios" y las mismas comunidades asistidas, y tienen marcadas
rigideces para reaccionar a cambios. Se requiere avanzar hacia estructuras ms abiertas,
flexibles, y participativas. El diseo de las estructuras organizacionales no es un fin en s
mismo, sino un medio para facilitar el cumplimiento de objetivos. En el rea de la gestin
social, el diseo debe favorecer entre otros, aspectos como la referida relacin activa con lo
que sucede en la realidad. Mintzberg avanza una argumentacin significativa respecto a
ello.56 Miremos a las organizaciones como crculo en lugar de como pirmides. Normalmente
hay quienes trabajan en la "lnea", en los bordes del crculo, en contacto activo con los
beneficiarios, y la realidad. Tienen los feedbacks de qu sucede, pero como su trabajo es en
reas muy delimitadas, su enfoque es parcelado. En el centro del crculo se halla el nivel
ejecutivo superior, que s sabe para dnde trata de ir la organizacin, pero su contacto con
la realidad puede ser pobre. Suele hallarse encerrado en las clsicas "campanas de cristal".
Las sugerencias a extraer son varias en trminos de los programas sociales. Ellos necesitan
maximizar la interaccin con la realidad. Sera fundamental estrechar la relacin entre la
lnea, y el nivel ejecutivo superior para que la realidad fluya al mismo. Asimismo, procurar
aplicar la moderna estrategia de "visin compartida' de la organizacin que puede en
general ayudar a involucrar plenamente a la lnea en la operacin, pero que adems le
posibilitar productivizar su obtencin y anlisis de informacin de la realidad.
En diversas realidades se estn impulsando cambios en el Estado social hacia
direcciones como las indicadas. As en pases de punta en esta rea como el Canad "la
divisin de finanzas y administracin del Ministerio de Comunidades y Servicios Sociales de
Ontario anunci una nueva estructura organizacional basada en un proyecto de mtodo
administrativo que reducira los escalones jerrquicos y eliminara las barreras estructurales.
De acuerdo con la divisin, este proyecto inclua un cambio en la cultura y los valores (de
territorio, turba y miedo, al equipo de trabajo, la confianza y la responsabilidad
delegada)".57
LA ATENCION A LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTION SOCIAL
Cul debe ser la orientacin estratgica bsica para las imprescindibles
renovaciones institucionales y gerenciales a llevar a cabo en el Estado social? La aplicacin
de enfoques de administracin pblica tradicional ha demostrado serias insuficiencias, y
choca contra las exigencias de la realidad. Sin embargo, tampoco parece haber evidencia
emprica que respalde la utilizacin de enfoques de "negocios" en este campo. Presentan
por sus metas, y caractersticas usuales marcadas disimilitudes con los objetivos, y la
operacin tpica de los programas sociales. Estos programas tienen metas de desarrollo
muchas veces con efectos bsicamente en el mediano y el largo plazo como sucede en
educacin. Las metas interaccionan con metas de otros programas. Los objetivos son en
algunos casos no medibles por las vas normales en gestin de negocios porque son de
orden cualitativo. Por otra parte en los programas sociales del mundo en desarrollo hay
"suprametas" que enmarcan a las metas especficas de un programa en un rea dada. Se
desea que todos contribuyan a mejorar la equidad, a superar las discriminaciones de
gnero, favorezcan la preservacin del medio ambiente, y logren desarrollar la
sostenibilidad. Tambin la operacin tcnica de implementar programas sociales es muy
diferente a la de organizaciones de negocios. Como se ha visto se caracteriza por actores
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"Grises son las teoras, verde es el rbol de oro de la vida" deca Goethe.
Efectivamente, diversos modelos tericos han sucumbido frente a la realidad, o estn
altamente cuestionados por ella, en el mundo en desarrollo de las ltimas dcadas. Las
aproximaciones centradas en una visin mecanicista que remite la solucin de los agudos
problemas sociales que vive ese mundo, a un futuro imaginario construido a travs de un
supuesto "derrame" del crecimiento no han tenido constatacin emprica en los hechos. Por
el contrario han conducido a una marginacin sistemtica de la poltica y la gestin social
que ha contribuido al agravamiento de los problemas. Sumadas a una visin errada que
considera la inequidad como factor favorable al crecimiento, negada totalmente por el caso
del Sudeste Asitico, y otras sociedades y por el relegamiento del capital humano y del
capital social, han llevado a un abandono profundo de lo social. La marginacin de lo social
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colectiva no puede demorarse. El "costo de oportunidad social" es muy alto. Cada instante
que transcurre sin polticas de inversin sostenidas en educacin y salud, sin revisiones de
la equidad, sin servicios pblicos sociales eficientes y de alta calidad, significa cruentos
impactos regresivos en las condiciones de vida bsicas de extensos y sufridos sectores del
mundo en desarrollo, y la prolongacin de una exclusin social injustificable.
NOTAS
1
James D.Wolfensohn. "1.3 Billion people living on a Dollar a Day." The Washington Post, October 13, 1995.
. United Nations Development Programme. "Human Development Report 1996."
. Luis Guash, Jefe del Departamento Tcnico del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe, Conferencia de
Prensa, 4 de abril de 1997.
. Robert M. Solow. "Mass unemployment as a social problem." Incluido en Basu, Pattanaik, y Suzumura "Choice,
Welfare and Development," Clarendon Press, Oxford, 1995.
5
. Carol Bellamy, Directora Ejecutiva de UNICEF, Tercera Conferencia Americana sobre la Infancia, Chile, 9 de
agosto de 1996.
. Robert Solow. "The labor market as a social institution." The Royer Lectures. University of California, Berkeley,
1989.
10
. BID, CEPAL, PNUD. "Informe de la Comisin Latinoamericana y del Caribe sobre el Desarrollo Social", 1995.
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11
12
Destaca Federico Mayor "Mientras que en el mbito conceptual se han realizado avances, sobre todo en la
definicin de lo que debe ser el desarrollo humano duradero, en la prctica, los objetivos econmicos a corto plazo
han seguido prevaleciendo, sea cual sea el precio social y ecolgico de esa miopa" (Introduccin a "La integracin
en Amrica Latina", UNESCO, 1995).
13
. Shadid Burki, Sebastin Edwards. "Amrica Latina y la crisis mexicana: nuevos desafos". Banco Mundial, 1995.
14
15
. Lester C. Thurow. "Preparing students for the coming Century." Education Review, The Washington Post, April
7, 1996.
16
17
. Jacques Delors. "Formar a los protagonistas del futuro". Correo de la UNESCO, abril, 1996.
18
. Robert D. Putnam. "Para hacer que la democracia funcione". Editorial Galac, Venezuela, 1994.
19
. Birdsall, Ross, Sabot. "La desigualdad como limitacin del crecimiento en Amrica Latina". Gestin y poltica
pblica. CIDE, Mxico, primer semestre de 1996.
20
. Joseph E. Stiglitz. "Some Lessons from the East Asian Miracle." Research Observer. The World Bank, August,
1996.
21
. Klaus Deininger, Lyn Squire. "Measuring income inequality: a new data base." The World Bank Economic
Review, 1996.
22
. Hongyi Li, Lyn Squire, Heng-fu Zou. "Explaining international and intertemporal variations in income
inequality." The World Bank, June, 1996.
23
. James D. Wolfensohn. "El gasto social es clave". Clarn, Buenos Aires, 23 de febrero de 1996.
24
25
. Amartya Sen. "Development thinking at the beginning of the 21st Century." IDB "Development thinking and
practice conference", Washington, September, 1996.
26
. El autor trabaja esta metodologa en Bernardo Kliskberg "Redesigning the state profile for social and economic
development and change", International Review of Administrative Sciences, June 1994.
27
. Rudiger Dornbusch en BID "Polticas de ajuste y pobreza", editado por Jos Nez del Arco, Washington, 1995.
28
29
. Guillermo O'Donnell. "El impacto de la globalizacin econmica en las estrategias de reforma institucional y
normativa". BID, 1996.
30
. Michel Crozier. "La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica". Reforma y
Democracia. Revista del CLAD, Caracas, enero 1996.
31
. Lester Thurow. "La guerra del Siglo XXI". Vergara Editores, 1992.
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32
33
. Henry Mintzberg. "Managing Government. Government Management." Harvard Business Review, May-June
1996.
34
35
36
. Nancy Birdsall. "Comentarios sobre Lecciones del Japn" de K. Yamada y A. Kuchiki. IDB. "Development
thinking and Practice Conference." September, 1996.
37
Resalta al respecto Federico Mayor "... hoy ms que nunca, las convulsiones internas de los pases y las
veleidades econmicas a nivel internacional refuerzan la conviccin de que el Estado democrtico, genuino
representante de los ciudadanos, debe reforzar su papel como garante del cumplimimento de las leyes, como agente
de unidad nacional y de desarrollo, acentuando su eficacia redistributiva e integradora" (idem anterior).
38
. Paul Streeten. "Market and States: against minimalism." World Development, Vol. 21, N 8, 1993.
39
40
. El autor trata detalladamente el tema en Bernardo Kliksberg "El pensamiento organizativo: de los dogmas a un
nuevo paradigma gerencial", 13 edicin revisada, Norma-Tesis, Buenos Aires, 1995.
41
42
. Karin Stahl. "Poltica social en Amrica Latina. La privatizacin de la crisis". Nueva Sociedad, mayo-junio 1994.
43
. Vivas R. y Parra Sandoval R. "Hacia la municipalizacin de la educacin en Colombia". ILPE, LC/IP/R81, 1990.
44
. Carlos Mascareo. "Municipalizacin de los servicios sociales en Amrica Latina". CLAD, 1996.
45
46
47
48
James Migdley. "La poltica social, el Estado, y la participacin de la comunidad". En Bernardo Kliksberg
(comp.) "Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial", Fondo de Cultura Econmica, 1994.
49
50
51
Paul Blustein. "Missionary work." The Washington Post Magazine. November 10, 1996.
52
El autor indaga sobre los obstculos a la participacin en "Participation of Stakeholders", incluido en Bernardo
Kliksberg "Social Management: some strategic issues", United Nations, New York, 1997.
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53
Christopher Pollitt. "Qu es calidad de los servicios pblicos?" En Bernardo Kliksberg (comp.) "Pobreza, un
tema impostergable", op. citada.
54
Dennis A. Rondinelli. "Development projects and policy experiments: an adaptative approach to development
administration." Methuen Editorial, New York,
1983.
55
Puede verse al respecto Jos Sulbrandt. "La evaluacin de los programas sociales: una perspectiva crtica de los
modelos usuales". En Bernardo Kliskberg "Pobreza, un tema impostergable" op. citada.
56
57
Kenneth Kernaghan. "Empowerment and Public Administration." Canadian Public Administration, Vol. 35, N 2,
1994.
58
El autor presenta modelos conceptuales, desarrollos tcnicos, y experiencias en gerencia social en Bernardo
Kliksberg "Social Management. Some strategic issues," United Nations, Division of Public Administration and
Development Management, New York, 1997.
59
Un esfuerzo de amplios alcances al respecto es la iniciativa adelantada por el Banco Interamericano de Desarrollo
al crear el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, una de cuyas reas centrales de trabajo es la formacin
de gerentes sociales.
60
Paul Krugman. "A country is not a company." Harvard Business Review, January-February, 1996.
61
62
Louis Guash, Jefe del Departamento Tcnico del Banco Mundial para Latinoamrica y el Caribe, op. citada.
63
64
Un enfoque pleno de sugerencias sobre Gobernabilidad y Desarrollo es el planteado por Joan Prats en
"Gobernabilidad y Globalizacin", ESADE, 1996.
65
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