Pac

2174
O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
NO BRASIL E A EXPERINCIA RECENTE
(2007 A 2014) DO PROGRAMA DE
ACELERAO DO CRESCIMENTO (PAC)
Jos Celso Cardoso Jr.

Cludio Alexandre Navarro
2174
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, fevereiro de 2016
O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL E A

EXPERINCIA RECENTE (2007 A 2014) DO
PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO (PAC)1
Jos Celso Cardoso Jr.2
Cludio Alexandre Navarro3
1. Este texto foi produzido a convite do Instituto Latinoamericano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes),
vinculado Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal), com sede na cidade de Santiago, no Chile.
E ele s se fez possvel com a inestimvel e competente ajuda do colega Cludio Alexandre Navarro, analista de planejamento
e oramento lotado na Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP), a quem agradeo e isento pelos erros e omisses ainda remanescentes no texto.
Tambm agradeo ao Ilpes/Cepal pela autorizao em public-lo, com algumas modificaes, como Texto para Discusso do Ipea.
E igualmente isento esta organizao pelos erros e omisses ainda presentes no texto.
2. Tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea.
3. Analista de Planejamento e Oramento na Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (SEPAC) do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Governo Federal
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministro Valdir Moyss Simo
Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Texto para
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e
inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele
contidos, desde que citada a fonte.Reprodues para fins
comerciais so proibidas.
Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Jos Eduardo Elias Romo
Chefe de Gabinete
Fabio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Paulo Kliass
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
JEL: H8; H80.
SUMRIO
SINOPSE
1 APRESENTAO.......................................................................................................7
2 INTRODUO..........................................................................................................8
3 O PAC COMO NOVIDADE POLTICA E INSTITUCIONAL
DO PLANEJAMENTO NO BRASIL............................................................................11
4 O PAC COMO PROMOTOR E INDUTOR DE INOVAES NO MBITO
DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E DA GESTO PBLICA BRASILEIRA.............28
5 O DESEMPENHO DO PAC EM TERMOS DE EXECUO FINANCEIRA
E IMPLEMENTAO DAS POLTICAS PRIORITRIAS DE INFRAESTRUTURA..............42
6 O PAC E O FUTURO DO BRASIL: RISCOS E OPORTUNIDADES..................................55
7 CONSIDERAES FINAIS: BREVE RESUMO DO CASO.............................................61
REFERNCIAS ..........................................................................................................64
SINOPSE
Este estudo mostra que o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)nasceu de um
imperativo categrico: a necessidade de o Estado elaborar e implementar um certo pacote
de investimentos em infraestrutura econmica (transportes, energia, comunicaes),
social e urbana (habitao, saneamento, mobilidade), com vistas a garantir a ampliao
necessria da oferta de bens e servios de natureza pblica, correndo atrs da prpria
expanso da demanda que j vinha em curso no pas. Nestes termos, no foi a instncia
legal do planejamento que dinamizou a retomada do crescimento econmico ainda em
2004, organizando posteriormente o PAC, mas bem o contrrio: foram a retomada do
crescimento e o prprio surgimento do PAC em 2007 que fizeram avanar o planejamento
setorial em alguns aspectos e segmentos da infraestrutura crtica do pas.
No tendo sido um programa planejado no sentido estrito do termo, ele foi sendo
conduzido e ajustado ao longo do prprio processo de implementao. Para tanto, uma
srie de inovaes de ordem institucional, normativa, oramentria etc. foram concebidas
e efetivadas para conferir escala e celeridade aos empreendimentos prioritrios do programa de acelerao do crescimento. Da no ser errado dizer que o PAC tenha sido tambm
um programa de acelerao da atuao estatal no domnio econmico, a partir do que se
entende melhor o significado que teve para as dimenses e funes do planejamento
governamental e da gesto cotidiana de polticas pblicas, em especial nas reas abrangidas
pelo programa.
Todavia, o governo brasileiro ainda no conseguiu transformar o PAC em
referncia integralmente crvel para os investimentos do setor privado, mormente a mdio
e longo prazos. Em primeiro lugar, o custo do capital, em especial a volatilidade e altos
patamares de cmbio e juros, continua sendo um problema estrutural da economia
brasileira. Em segundo lugar, a estrutura tributria socialmente regressiva, juridicamente
confusa e onerosa dos setores produtivos, aliada aos demais custos de transao (econmicos,
jurdicos, administrativos etc.) para operaes de natureza pblico-privada no pas, tambm
se constituem em obstculos ao clculo econmico e previsibilidade dos negcios.
Tais aspectos, cotejados ainda com um cenrio internacional descrente e desfavorvel a mdio prazo, e com um ambiente poltico-institucional interno conturbado a curto
prazo, acabaram quebrando a conveno de crescimento que perdurou entre 2004 e 2010,
e isso rebaixou o padro de confiana empresarial (pblico e privado) nas apostas a futuro
sugeridas pelo PAC e demais polticas pblicas federais.
Para superar tais dificuldades de conjuntura, preciso trazer considerao ao menos

duas grandes lies provenientes da experincia recente do PAC, sobretudo no interregno
2007 a 2014. A primeira tem a ver com a centralidade do Estado e do investimento pblico
para a dinamizao da economia brasileira e para a transformao da sua estrutura produtiva. A segunda grande lio derivada do PAC relaciona-se justamente com a capacidade de
projetos estruturantes como este de se conectarem com outras polticas pblicas e outras
dimenses setoriais e territoriais do desenvolvimento nacional. Para alm do potencial
mobilizador, indutor e multiplicador dos investimentos capitaneados por programas prioritrios, como o PAC, h reflexos positivos sobre as prprias capacidades (financeiras, humanas,
jurdicas, tecnolgicas, comunicacionais etc.) do Estado, as quais induzem uma espcie
de auto-organizao para desafios que rompem o statu quo da gesto pblica tradicional,
retiram a burocracia estatal da sua zona de conforto e recolocam a funo planejamento
no centro dos processos decisrios de governo.
Palavras-chave: planejamento governamental; gesto pblica; Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC); Estado; mercado; desenvolvimento nacional; Brasil.
Texto para
Discusso
2 1 7 4
O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
1 APRESENTAO
O Brasil vem vivenciando, desde princpios dos anos 2000, um interessante movimento
de retomada das atividades de planejamento governamental, no mbito de um processo
mais amplo de reemergncia do protagonismo estatal na redefinio de caminhos e na
prpria implementao de polticas e programas de e para o desenvolvimento nacional.
Todavia, embora este fenmeno no seja nem rpido nem fcil de se consolidar
no pas, h, hoje, indcios de que possa ser algo de carter duradouro,1 frente ao qual nos
cabe inquirir sobre suas origens, desenvolvimento recente e perspectivas futuras. Neste texto,
buscaremos cumprir tais tarefas tendo por referncia a experincia recente do Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC), lanado no comeo de 2007 (PAC 1), posteriormente
recalibrado em fins de 2010 (PAC 2).2 Ao indagar sobre suas origens, buscaremos
desvendar, na seo 3, sobre quais bases e contexto deitam as razes de seu arranjo poltico
e institucional original, bem como sobre como tal arranjo vem se modificando (ou no)
ao longo do tempo.
Por sua vez, ao explorar aspectos relativos ao seu desenvolvimento desde o incio
(2007 a 2014), buscaremos tanto proceder a um registro organizado das suas principais
inovaes institucionais nos campos do planejamento governamental e da gesto pblica
(seo 4), como oferecer uma viso panormica acerca de alguns dos seus principais
resultados em termos fsicos (entrega de bens e servios) e financeiros (evoluo global
e nvel de execuo dos recursos), ambos com algum grau de desagregao territorial
por grandes regies ou unidades da Federao, e tambm por grandes setores ou reas
da atividade econmica (seo 5).
1. Sintomtico desse fenmeno so os mais de 30 documentos oficiais de planejamento produzidos desde 2003 apenas
em mbito federal no Brasil, conforme nos informa estudo anterior de Cardoso Jr. (2014a). De forma geral, pode-se dizer
que os documentos produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tiveram carter mais genrico, diagnstico, com grau de
abstrao incompatvel com as necessidades concretas do planejamento. Em contrapartida, os documentos produzidos no
ambiente dos PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015, incluindo os prprios PPA, foram visivelmente elaborados com graus de
concretude maior, um pragmatismo declarado que buscava responder, em geral, a demandas e elaboraes setoriais ou de
grandes empresas estatais.
2. Como advertncia geral, cabe aqui comentar que, por razes que extrapolam o escopo deste trabalho, a conjuntura
brasileira (poltica e econmica) deteriorou-se desde 2015, colocando dvidas sobre a continuidade do processo de desenvolvimento
inclusivo desde 2003, no qual o vetor de investimentos em infraestrutura econmica, social e urbana, capitaneado pelo PAC
a partir de 2007, era um dos eixos centrais do modelo. De todo modo, nada do que venha a ocorrer invalida
os argumentos apresentados neste trabalho com relao ao peso econmico e ao papel poltico fundamentais que o PAC
induziu na reformatao do Estado brasileiro e na concepo e prtica recentes do planejamento governamental no pas,
razo pela qual seguiremos em frente.
Por fim, ao sugerir perspectivas futuras, buscaremos evidenciar problemas e

desafios prementes no contexto atual do PAC (seo 6). Desta feita, estaremos no s
tentando vislumbrar o potencial latente e alguns dos desdobramentos possveis do PAC
para a trajetria esperada de desenvolvimento do Brasil na prxima dcada, como tambm
estabelecendo algumas das chances e condies de aperfeioamento tecnopoltico e
institucional da prpria funo planejamento governamental no pas, em sintonia direta
com a dimenso da gesto pblica para o desenvolvimento nacional.
2 INTRODUO
2.1 A retomada do protagonismo estatal e do planejamento governamental
no Brasil nos anos 2000 em contexto democrtico
Em 2014, o Brasil realizou sua stima eleio direta consecutiva para presidente da Repblica.
Ao longo de praticamente trinta anos (1984 a 2014), o pas conformou uma das
maiores e mais intensas democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar
nova Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar nova moeda nacional
desde 1994 e testar satisfatoriamente a alternncia de poder, tanto no Executivo e no
Legislativo, em mbito federal, como nos executivos e legislativos subnacionais, em
processo contnuo, coletivo e cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar
como positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira;
indicao clara de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente
e que apenas se faz possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do
tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j o mais duradouro
perodo de vigncia democrtica do pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente
alguns fatos recentes, com o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo
de vigncia democrtica no Brasil, cujo sentido de permanncia aponta no somente
para processos de amadurecimento crescente das instituies, como tambm para grandes
desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexificao da
atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre dimenses cruciais
da vida social e econmica do pas. Especialmente interessante constatar a velocidade
em termos histrico-comparativos com que processos de melhoramentos institucionais
do Estado tm se dado no pas.
Texto para
Discusso
2 1 7 4

Desde a dcada de 1980, quando se instaurou, no Brasil, o seu processo (lento,

gradual e seguro) de redemocratizao, tem-se observado no sem embates e tenses
polticas e ideolgicas de vrios nveis movimento praticamente permanente de
amadurecimento institucional no interior do Estado brasileiro. Em tese, hoje, o Estado
brasileiro, sobretudo na esfera federal, possui recursos fiscais, humanos, tecnolgicos e
logsticos bastante potentes para estruturar e implementar polticas em mbitos amplos
da economia e da sociedade nacional.
claro que restam ainda inmeras questes e problemas a enfrentar, estes
tambm de dimenses considerveis. Coloca-se, ento, outra ordem de consideraes
gerais deste texto. Trata-se de mobilizar esforos de compreenso e de atuao, linhas
gerais, acerca de trs conjuntos de desafios, a saber:
incremento de qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade;
equacionamento dos esquemas de financiamento para diversas polticas pblicas
de orientao federal; e
aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo do planejamento governamental
para a execuo adequada (vale dizer: eficiente, eficaz e efetiva) e aderente (s realidades
socioeconmicas) das diversas polticas pblicas em ao pelo pas.
Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente e antiga
a baixa qualidade geral destes e, a despeito do movimento relativamente rpido de
ampliao da cobertura em vrios casos (vejam-se, por exemplo, as reas de sade, educao,
previdncia e assistncia social etc.), nada justifica o adiamento desta agenda da melhoria
da qualidade, com vistas legitimao poltica e preservao social das conquistas obtidas
at agora. A agenda da qualidade, por sua vez, guarda estreita relao com as duas outras
mencionadas anteriormente: as dimenses do financiamento e do planejamento.
No caso do financiamento, preciso enfrentar tanto a questo dos montantes a
disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insuficientes em vrios
casos , como a difcil questo da relao entre arrecadao tributria e gastos pblicos.
Vale dizer, do perfil especfico de financiamento que liga os circuitos de arrecadao aos
gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H j muitas evidncias empricas
e muita justificao terica acerca dos malefcios que estruturas tributrias altamente
regressivas, como a brasileira, trazem para o resultado final das polticas pblicas e para
a prpria distribuio de renda e riqueza no pas.
Em outras palavras, o impacto agregado destas, quando considerado em termos

dos objetivos que pretendem alcanar, tem sido negativamente compensado, no Brasil,
pelo perfil regressivo da arrecadao, que tem penalizado proporcionalmente mais os
pobres que os ricos. Se esta situao no mudar, rumo a uma estrutura tributria mais
progressiva, tanto em termos dos fluxos de renda como dos estoques de riquezas (fsicas
e financeiras) existentes no pas, dificilmente haver espao adicional robusto para a
reduo das desigualdades econmicas, sociais e regionais, que clamam, h tempos, por
solues mais rpidas e eficazes.
Por fim, no caso da funo planejamento governamental, tratar-se-ia no s
de promover aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais que
regulam a operacionalizao cotidiana das polticas pblicas, mas tambm de estimular
e difundir novas tcnicas, instrumentos e prticas de formulao, implementao e
gesto de polticas, programas e aes governamentais no espao ainda discricionrio
que os gestores possuem. Em ambos os casos, salienta-se a necessidade de buscar equilbrio
maior entre os mecanismos de controle das polticas e dos gastos pblicos, de um lado,
e os mecanismos propriamente ditos de planejamento, implementao e gesto destas
polticas, de outro.
Como ser visto adiante, o PAC pode ser considerado um laboratrio de
experimentos institucionais no que se refere aos aspectos supracitados, notadamente
em termos de aperfeioamentos legais, relacionamento com os rgos de controle
(Tribunal de Contas da Unio TCU e Controladoria - Geral da Unio CGU) e
novos instrumentos de implementao e monitoramento das aes sob sua custdia.
2.2 O PAC como um dos eixos estruturantes do projeto de desenvolvimento
brasileiro nos anos 2000
Isto posto, a questo que, depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao
econmica (1980 a 2003) e indefinies quanto ao modelo de desenvolvimento a seguir,
o Brasil retomou certa capacidade de crescimento de sua economia a partir de 2004.
Neste ambiente, vrios documentos e movimentos concretos foram produzidos pelo
governo brasileiro, tratando da questo do desenvolvimento e do planejamento.
O PAC insere-se neste novo cenrio como um dos eixos estruturantes do projeto
de desenvolvimento brasileiro nos anos 2000. E com ele, a emergncia de nova fase de
crescimento econmico em anos recentes reacendeu a necessidade de maior protagonismo
do Estado, em meio crise econmica internacional em curso desde 2008, com fortes
rebatimentos internos desde 2011, particularmente a reativao de suas instituies e
instrumentos de planejamento estratgico.
10
Texto para
Discusso
2 1 7 4

nesse contexto, ento, que se situa hoje a discusso que visa contribuir para
o movimento de atualizao e ressignificao do planejamento governamental no
Brasil, como funo intrnseca, indelegvel e estratgica do Estado brasileiro
contemporneo, tanto por se acreditar que isso seja necessrio e meritrio em si mesmo,
como porque se defende aqui a ideia de que o momento histrico nacional est
particularmente propcio a tal empreitada.
Algumas caractersticas do momento histrico que se consideram importantes
neste estudo para justificar esta crena so: i) depois de praticamente trs dcadas
seguidas de crises econmica e fiscal do Estado, os anos recentes (mormente o perodo
2004 a 2010) trouxeram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto
total da economia, da renda e do emprego das famlias e da arrecadao estatal, como tambm
novas possibilidades de atuao planejada e orientada do Estado ao desenvolvimento;
e ii) ambas as possibilidades anteriores se vislumbraram e se fortaleceram sem que a
estabilidade monetria fosse ameaada e aconteceram em ambiente democrtico, com
funcionamento satisfatrio das instituies e dos mercados, mesmo considerando
a deteriorao conjuntural do quadro macroeconmico e poltico nacional no
binio 2015/2016.
3 O PAC COMO NOVIDADE POLTICA E INSTITUCIONAL DO

PLANEJAMENTO NO BRASIL
3.1 Breves consideraes sobre o contexto histrico de formulao e
implementao do PAC
No h ainda muitos estudos a contextualizar e explicar as origens do PAC no Brasil.3
No entanto, a partir de entrevistas semiestruturadas com dirigentes pblicos direta ou
indiretamente envolvidos neste processo, bem como a partir de trabalhos que remontam
os quadros poltico, social e econmico da primeira metade da dcada de 2000 tais
como Singer (2012), Oliveira (2012), Cardoso Jr. (2013) e Sader (2013) possvel
destacar alguns aspectos cruciais para este entendimento.
3. Talvez uma exceo seja a tese de doutoramento de Abreu (2014), alm de trabalhos anteriores que perpassam o tema,
tais como: Campos Neto et al. (2009); Campos Neto et al. (2010a; 2010b); Campos Neto et al. (2011); Campos Neto et al.
(2015); Silveira e Julio (2013); Ribeiro (2014).
11
De sada, preciso entender que o primeiro governo Lula (2003-2006) conviveu

com situaes extremamente complexas e delicadas.4 No plano econmico, os anos iniciais
de governo foram de fortes constrangimentos macroeconmicos, com o produto interno
bruto (PIB) estagnado em 2003, altos patamares de juros internos, fragilidade fiscal e
externa, e inflao na casa dos 9% ao ano, acima, portanto, do teto da meta estipulada pelo
Banco Central do Brasil (BCB), como mostram os grficos de 1 a 4.
GRFICO 1
Taxas anuais do PIB Brasil (1995-2014)

(Em %)
8
7,5
6,1
5,7
3,4
3,2
2,7
2,2
5,2
4,3
4,2
1,3
1,2
2,5
1,8
0,3
2,7
-0,3
-2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: IBGE. (Brasil, 2014a).
Elaborao do autor.
GRFICO 2
Taxas anuais de Inflao Brasil (1999- 2014)

(Em %)
15
12,5
10
9,3
8,9
7,7
7,6
5,9
5,7
4,5
5,9
6,5
5,8
5,9
6,41
2012
2013
2014
4,3
3,1
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fonte: BCB e IBGE. (Brasil, 2014a).

Elaborao do autor.
4. Antes do governo Lula, entre 1995 e o final de 1999, em ambiente macroeconmico marcado por sobrevalorizao
cambial e diferencial positivo e elevado entre as taxas de juros domsticas e internacionais, as principais variveis do
mercado de trabalho nacional sofreram processo intenso de deteriorao. Os nveis absoluto e relativo de desemprego
aumentaram, bem como a informalidade das relaes contratuais e a desproteo previdenciria para amplos segmentos
do mercado de trabalho urbano, enquanto os nveis reais mdios de renda do trabalho e a sua distribuio pioraram.
12
Texto para
Discusso

2 1 7 4
GRFICO 3
Taxas anuais de Juros Reais ex-ante Brasil (2002-2014)

(Em %)
15
14
11,2
11,4
9,4
10
7,9
7,7
6,9
5,8
6,2
5,5
4,5
4,2
1,4
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: BCB (Brasil, 2014a).

Elaborao do autor.
Obs.: 1. A taxa de juro real ex-ante se refere razo das taxas dos contratos de swap-DI 360 dias pela mediana das expectativas de inflao acumulada para os prximos 12 meses
em 31 de dezembro de cada ano.
2. Outubro de 2014.
GRFICO 4
Participao anual da dvida lquida consolidada do setor pblico sobre o PIB Brasil (2002-2014)
(Em %)
80
60
60,4
54,8
50,6
48,4
47,3
45,5
38,5
40
42,1
39,1
36,4
35,3
33,6
2011
2012
2013
36,1
20
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2014

Elaborao do autor.
Do ponto de vista social, o governo Lula herdava de seu antecessor um mercado

de trabalho fortemente desestruturado, com altas taxas de desocupao e desemprego
da ordem de 12,3% em 2003, nveis elevados de informalidade e, portanto, grandes
contingentes de populao no cobertos pelos principais programas pblicos de
proteo laboral, tais como o seguro-desemprego e o abono salarial, ou de proteo
previdenciria, como os benefcios acidentrios, auxlios, penses por morte e incapacidade
laboral, aposentadorias etc. Tampouco havia cobertura significativa da populao
mais pobre e vulnervel pelos programas ento existentes de assistncia social.
13
Ademais, como o salrio mnimo, piso constitucional da maior parte dos benefcios
citados, era de apenas R$ 388,20 (a preos de 2013), ou R$ 240,00 a preos de ento,
fica claro que nem mesmo a populao inserida na base do mercado de trabalho, a
maior parte dela referenciada ao salrio mnimo, podia desfrutar das condies mnimas
de renda para as despesas correntes de alimentao, vesturio, habitao, transporte,
cultura etc. Como consequncia, embora j em ligeira queda desde anos anteriores, o
ndice de Gini para a desigualdade de rendimentos do trabalho, alm de muito elevado
para padres internacionais, no podia ser tido como satisfatrio, posto conviver com
indicadores muito ruins para o mercado laboral. No toa, a distribuio funcional da
renda (repartio da renda entre ganhos do capital e do trabalho) inclinava-se francamente
em favor dos rendimentos do capital (lucros, juros, dividendos, aluguis etc.) (grficos 5 a 8).
GRFICO 5
Taxas anuais de desemprego Brasil (2003-2014)

(Em %)
15
12,3
11,5
10
9,8
10
9,3
8,1
7,9
6,7
5,5
5,4
2012
2013
4,9
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2014
Fonte: IBGE. (Brasil, 2014b).

Elaborao do autor.
GRFICO 6
Evoluo anual do salrio mnimo (real e nominal) Brasil (2000-2014)

800
600
493,9
400
338,5
200
151
0
2000
368,7
357,1
180
200
2001
2002
388,2
396,2
240
260
2003
2004
350
300
2005
2006
Real
Elaborao do autor.
14
509,9
523
435,2
380
2007
415
2008
Nominal
562,8
465
2009
579,8
510
2010
584,1
627,7
622
678
678
737
724
545
2011
2012
2013
2014
Texto para
Discusso

2 1 7 4
10,00%
350
328
350
371
404
436
529
488
555
659
698
16,10%
15%
621
14,60%
13,90%
14,20%
14,10%
13,50%
13,10%
12,70%
12,70%
12,80%
12,30%
15,00%
15,20%
Evoluo anual do gasto social federal (real e % PIB): Brasil (2000-2013)

20,00%
750
16,80%
GRFICO 7
1000
800
811
600
400
5,00%
0,00%
200
2000
2001
2002
2003
2004 2005 2006

Gasto social/R$
2007 2008 2009

Gasto social/PIB
2010
2011
2012
2013

Elaborao do autor.
GRFICO 8
30.000
Evoluo anual do PIB per capita real e do ndice de Gini Brasil (2001-2012)
0,558
20.000
0,553
0,545
18.219 18.561 19.069
17.295 17.503 17.462
0,535
0,532
0,528
20.006 20.822 20.551
0,521
10.000
0,513
0,509
21.897 22.300 22.349
0,6
24.065
0,55
0,505
0,5
0,501
0,499
0,5
2011
2012
2013
0,45
2001
2002
2003
2004
2005
2006
PIB per capita R$
2007
2008
2009
2010
ndice de Gini

Elaborao do autor.
Finalmente, do ponto de vista poltico, o primeiro governo Lula conviveu com a

ameaa permanente do impeachment, seja por ter sido o primeiro governo de origem
realmente popular da histria brasileira, e por isso um teste de fogo para a nossa ainda jovem
e frgil democracia, seja pela sucesso de denncias de corrupo que acometeram o governo
na histria que ficou conhecida como o escndalo do mensalo. Intensamente repercutida
pela mdia privada nacional, ao final de 2010 culminou com empresrios e polticos de
vrios partidos julgados pelo Superior Tribunal Federal (STF) e condenados pela controvertida
ao penal 470, por muitos considerado um julgamento de exceo (Santos, 2013).
Mas enfim, tudo somado, a questo a se destacar aqui que cabia ao governo Lula,
ainda em seu primeiro mandato, a rdua tarefa de escapar das ameaas de impeachment
15
e, ao mesmo tempo, compatibilizar certa retomada do crescimento econmico com

enfrentamento crvel das mazelas sociais histricas do pas, tudo isso respeitando o regime
poltico democrtico vigente (embora sabidamente problemtico), bem como buscando
recuperar e aperfeioar o funcionamento republicano das instituies pblicas.
Neste sentido, pode-se concluir como exitosa a performance global dos dois mandatos
do presidente Lula (2003-2006 e 2007-2010), pois, voltando ao plano econmico,
o governo deflagrava, ainda em 2003, uma srie de medidas de estmulo ao mercado
interno, com destaque para iniciativas de ampliao e diversificao do crdito interno,
ampliao e diversificao da pauta exportadora, ampliao e descentralizao federativa
do gasto social, alm de medidas tributrias (tais como a ampliao dos limites
de cobertura do sistema tributrio simplificado Simples para pequenas e mdias
empresas) e medidas fiscalizatrias nos campos da proteo laboral e previdenciria e
tambm nos da arrecadao e eficincia tributria.5
No caso do crdito interno, depois de perodo contnuo (1995 a 2003) de rebaixamento do seu volume total frente ao PIB, teve incio processo vigoroso de recuperao
de novas operaes de emprstimos a praticamente todos os setores da atividade
econmica, com destaque para os seguintes movimentos: i) forte ampliao do volume
e diversificao das modalidades de crdito a pessoas fsicas; ii) inverso de sinal em trs
setores econmicos de grande importncia para a gerao de empregos, como o so os
setores pblico, habitacional e rural; e iii) expressivos incrementos de crdito tambm
aos setores comercial, de servios e industrial (grficos 9 e 10).
GRFICO 9
Participao anual do crdito total sobre o PIB Brasil (1995-2014)

(Em %)
80
60
40
33,8
29,9
27,7 28,3 27,1 27,7 25,8
26
24,6 25,7
28,3
30,9
35,5
40,7
43,9 45,4
49,1
53,9
56
58,9
20
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Elaborao do autor.
5. O economista Ricardo Bielschowsky (2014) fala em trs frentes de expanso mercado interno de consumo de massas,
investimentos em infraestrutura e exportaes de produtos agroindustriais e minerais para caracterizar o modelo de
desenvolvimento desde ento em curso no Brasil.
16
Texto para
Discusso

2 1 7 4
GRFICO 10
Participao anual da oferta de crdito pblico, privado e estrangeiro sobre o PIB Brasil
(2001-2012)
(Em %)
60
8,7
40
20
8,5
7
10
6
8
10
6,7
6,3
12,5
11,5
7,4
17,3
7,9
8,5
19,3
19,2
17,5
18,5
18,1
18,9
21,3
2009
2010
2011
14,6
8,5
8,3
9,5
9,4
10,3
11,1
11,4
14,7
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
25,5
0
Bancos pblicos
Bancos privados
2012
Bancos estrangeiros

Elaborao do autor.
Em praticamente todos os casos, mesmo naqueles em que o objetivo primordial

do emprstimo antecipar o consumo ou fazer girar o capital corrente, h o fato crucial
de que o emprego mantido ou criado a partir deste vetor de demanda tem melhores
chances de ser preservado do que uma ocupao qualquer gerada pelo mero instinto
de sobrevivncia, a partir da oferta prpria de fora de trabalho. Dito de outro modo:
quando um emprego criado para preencher um posto de trabalho (novo ou velho) que
existe por fora de demanda anterior, suas chances de enraizar-se na estrutura produtiva
e de formalizar-se so mais amplas. claro que a sustentabilidade desta ocupao estar
a depender do sucesso da ao empresarial ao longo do tempo, fenmeno este que, por
sua vez, est condicionado por uma miscelnea de fatores objetivos e subjetivos, tais como:
a perspectiva de crescimento econmico geral e setorial, a combinao cmbio/juros
esperada, o nvel de confiana microeconmica no empreendimento, etc.
J com relao ao gasto social, nota-se efeito positivo sobre o emprego e sobre o
prprio crescimento do PIB por conta tanto da contratao formal direta de profissionais
em polticas sociais de orientao universalizante, a exemplos de educao fundamental,
sade pblica e assistncia social, como pela ampliao dos volumes monetrios
transferidos de forma direta aos milhares de portadores de direitos sociais dispersos pelo pas
(figuras 1 e 2).
17
FIGURA 1
Representao sinttica da dimenso econmica da estratgia brasileira de desenvolvimento (2004-2014)

Vetores de expanso
Polticas e aes pblicas e privadas
Resultados esperados
Fortalecimento
do mercado
interno
- Transferncia de renda (PBF, BBC, RGPS)

- Valorizao do salrio mnimo
- Expanso do crdito
- Simplificao e desonerao tributria
- Desonerao ao consumo
- Expanso/melhoria dos servios pblicos
Crescimento
econmico
sustentvel
Expanso dos
investimentos em
infraestrutura
econmica e social
- Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)

- Programa Minha Casa Minha Vida
- PIL
- Bancos pblicos
Com
Expanso do
investimento para
ampliar a capacidade
produtiva em recursos
naturais
- Programas de investimento (Pr-sal)

- PAC (ex. energia)
- Programa de concesses (ex. BR163)
- Crdito rural do Banco do Brasil
- Empresas estatais
Reduo das
desigualdades
sociais e
regionais
Fonte: Brasil, 2014b.

Elaborao do autor.
FIGURA 2
Representao sinttica do efeito multiplicador do gasto social brasileiro sobre o PIB

(Em %)
Juros da dvida pblica
-0,29
1,00
Previdncia social
1,00
Assistncia social
1,00
Sade
1,00
Educao
1,00
-0,50
0,00
Impacto no PIB
0,50
1,00
1,23
1,38
1,70
1,85
1,50
2,00
Incremento no gasto pblico
Fonte: Brasil, 2014b.

Elaborao do autor.
Em ambos os casos, compe-se uma renda monetria de origem pblica,

carter permanente, valor real indexado ao salrio mnimo e perfil redistributivo, cujo
tamanho e relevncia so to mais expressivos quanto menores e mais pobres so os
municpios contemplados. Dadas as caractersticas assinaladas, esta massa monetria se
converte em importante parmetro de deciso do clculo microeconmico, podendo
dar segurana a muitos pequenos e mdios negcios privados. Embora este fenmeno
tenda a ser mais relevante nos municpios menores e mais dependentes das polticas
sociais (e de outras transferncias constitucionais, como os fundos de participao de
estados e municpios), foi justamente neles que cresceu, de maneira significativa, o
18
Texto para
Discusso
2 1 7 4

emprego formal em atividades do comrcio e dos servios. Quanto sua sustentabilidade,

claro que h limites para o aumento e descentralizao federativa do gasto social, mas
da sua permanncia no tempo que podem derivar mercados locais minimamente
autossustentveis, ainda que no imbatveis frente a cenrios prolongados de baixo
crescimento econmico geral.
Tudo posto, pode-se dizer ento que, a despeito da combinao adversa de cmbio
e juros, que por sinal est na raiz das baixas taxas de crescimento do PIB durante
praticamente todo o ciclo do Real no Brasil, houve um miniciclo de crescimento nos
anos recentes (2004 a 2010), cujas causas, algumas das quais apontadas anteriormente
como a expanso das exportaes puxada sobretudo pela forte demanda
chinesa por commodities, a reativao do crdito (e por induo, do investimento total),
bem como do gasto social pblico (e por consequncia, do consumo interno) , esto na
origem do movimento de recuperao da economia brasileira ao longo do governo Lula.
Mas note-se: reativao do crescimento econmico puxado, sobretudo durante o
primeiro mandato presidencial (2003-2006), principalmente pelo lado do consumo.
O investimento, ainda neste primeiro momento, mantinha-se em nvel historicamente
baixo e crescia de modo apenas vegetativo (reproduo simples do capital).
De todo modo, do ponto de vista social, possvel afirmar que, apesar do arranjo
restritivo de poltica econmica (cmbio semiflutuante, superavit fiscais generosos,
taxas de juros elevadas e metas rgidas de inflao), a economia brasileira reagiu bem,
no binio 2004/2005, aos estmulos domsticos citados, e, operando em um momento
de comrcio internacional favorvel, conseguiu certo arrefecimento das tendncias
anteriores para as principais variveis do mercado de trabalho. Desta maneira, os nveis
absolutos e relativos de desemprego pararam de subir no mesmo ritmo que antes, a
informalidade das relaes de trabalho e o grau de desproteo previdenciria arrefeceram
(mas ainda em patamares muito elevados), e enquanto os nveis mdios de renda real do
trabalho continuaram a cair para a maior parte das categorias ocupacionais, a distribuio
dos rendimentos comeou a esboar pequena melhora.
Posteriormente, no perodo 2006-2010, mesmo com o arranjo de poltica
macroeconmica praticamente inalterado, a pujana do comrcio exterior, at instalar-se
a crise internacional em 2008, combinada com redues nos patamares de juros
internos e com importante expanso das vrias modalidades de crdito, aumentos do
salrio mnimo frente da inflao e expanso das polticas sociais, houve reao positiva
do mercado de trabalho a novos estmulos da poltica econmica. Sobretudo com a
entrada em operao do PAC em 2007, evidenciava-se da para a frente tanto a
relao de causalidade entre padro de desenvolvimento e variveis cruciais do mundo
19
do trabalho e da proteo social, como o potencial multiplicador implcito entre essas

dimenses. A taxa de desemprego aberto, o grau de informalidade das relaes de
trabalho e o grau de desproteo previdenciria esboaram diminuio, enquanto o
nvel de remuneraes da base da pirmide social parou de cair em 2004, elevando-se a
partir de 2005, o que contribuiu para prolongar o processo de reduo das desigualdades
de renda em bases mais virtuosas.
Isso quer dizer que a queda na desigualdade de rendimentos, ao menos entre
2003 e 2013, passou a ser motivada por aumento mais que proporcional dos rendimentos
inferiores da pirmide distributiva, em contexto de valorizao real do salrio mnimo,
ampliao da ocupao em geral e aumento mais que proporcional da filiao previdenciria, aspectos que, somados, colocaram em pauta a exequibilidade de polticas
de crescimento econmico compatveis tanto com a reestruturao e o reordenamento
do mercado de trabalho, como com trajetrias tambm benficas de melhoria dos
indicadores de desempenho financeiro da previdncia social. Da se poder falar em xito
relativo do governo Lula em compatibilizar certa retomada do crescimento econmico
com um processo socialmente virtuoso de reestruturao do mercado laboral domstico.
Por fim, do ponto de vista poltico, a difcil reeleio presidencial de Lula em
2006, mas num contexto econmico e social bem melhor que o de quatro anos antes,
engendrou uma onda positiva de mudanas internas recomposio ministerial do
segundo mandato, tal que se abriram portas para iniciativas de cunho desenvolvimentista.
Em outras palavras: uma reorganizao algo mais progressista de governo, aliada a um
cenrio social e econmico mais benigno, permitiram alguns avanos no campo da
reconstruo de capacidades estatais6 e a criao ou reativao de certos instrumentos de
governo7 (ambos os aspectos ilustrados na figura 3) fundamentais para a nova fase de
crescimento da economia brasileira observada no quadrinio 2007-2010.
6. Entre as quais se destacam a convergncia da inflao para o centro da meta estipulada pelo BCB e o incremento da
arrecadao tributria devido recuperao do crescimento econmico fundado no mercado interno.
7. Dentre os quais se destacam: i) as empresas estatais do setor produtivo, especialmente os planos de inverses da
Petrobrs e da Eletrobrs; ii) os bancos pblicos [Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), maior banco
de fomento brasileiro; Banco do Brasil (BB), maior instituio de crdito rural; Caixa Econmica Federal (CEF), maior agente
de financiamento habitacional; Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Banco da Amaznia (Basa), que funcionam como
importantes canais de (re)direcionamento de crditos para suas respectivas regies]; iii) os fundos pblicos [Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundos Constitucionais de Financiamento das Regies
Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), alm dos fundos setoriais atrelados s reas de cincia e tecnologia e os
respectivos instrumentos de poltica pblica que podem ser por eles mobilizados]; e iv) os fundos de penso ligados, ainda que
indiretamente, ao mbito decisrio do governo federal, como o so os fundos do Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal,
Correios, Petrobrs etc., importantes instrumentos de financiamento de longo prazo (funding) para o investimento setorial
e para as prprias estratgicas nacionais de desenvolvimento econmico e social do pas. A respeito, ver Cardoso Jr. (2014).
20
Texto para
Discusso

2 1 7 4
FIGURA 3
O circuito de funes intrnsecas do Estado brasileiro para a capacidade de governar

Capacidades estatais:
tributao, funo social da
propriedade, criao e gesto
da moeda, gerenciamento da
dvida pblica
Arrecadao e
repartio tributria
Administrao poltica e
gesto pblica
tica republicana: esfera pblica,

interesse geral, bem-comum
Formulao e planejamento
governamental
Desempenho institucional,
implementao de polticas
pblicas, eficincia,
eficcia, efetividade
Monitoramento, avaliao
e controles interno e
externo do Estado
Instrumentos governamentais:
ppa, empresas estatais, bancos
pblicos, fundos pblicos,
fundos de penso
Oramentao e
programao financeira
Representao, participao
e interfaces socioestatais
tica democrtica:
representao, participao,
deliberao e controle social
Elaborao do autor.
Foi, portanto, neste amplo contexto, sucintamente narrado, que ganhou fora
a tese de que, para ampliar a capacidade de crescimento da economia nacional, seria
preciso ao pas incrementar sua taxa de investimento, fazendo-a crescer frente
da taxa de crescimento anual do PIB. Para tanto, ainda no bojo da campanha pela
reeleio de Lula em 2006, d-se vida e estmulo a um processo de discusso interna
que j vinha se arrastando dentro do governo h meses.8 Com isso, abrindo novas frentes
de expanso ou reunindo inicialmente uma carteira de projetos de investimentos
que estavam dispersos e malparados, havia tempos, por entre diversos ministrios
setoriais, formula-se e lana-se o PAC no incio de 2007.9
8. Aqui, fazemos referncia ao PPI (Projeto Piloto de Investimento), lanado em 2005 como uma carteira de empreendimentos
em diversas reas da infraestrutura, tais como: transportes, irrigao e abastecimento hdrico, alm de pesquisa e desenvolvimento
(Brasil, 2005). Nas palavras de Abreu e Cmara (2015), O PPI nasceu da constatao, pelos agentes nacionais e internacionais
da ortodoxia liberal com lcus organizacional nas reas de gesto de oramento e finanas pblicas do Governo Federal e
nas organizaes multilaterais , de que as restries oramentrias impostas a partir dos anos 1980 recaram majoritariamente
sobre o investimento pblico em infraestrutura. (...) Os estudos prvios ao lanamento do PPI mostravam que, no caso das
estradas, menos de 20% dos 58 mil quilmetros da malha rodoviria federal pavimentada haviam sido objeto de obras de
recuperao entre 1995 e 2005. A deteriorao da infraestrutura foi percebida como um grande limitador do potencial de
crescimento da economia. Nesse cenrio, mesmo os adeptos da ortodoxia liberal passaram a admitir a necessidade da elevao
dos investimentos pblicos em infraestrutura. (...) Desse modo, os decretos de programao oramentria e financeira preservaram
os projetos do PPI dos contingenciamentos e foi estabelecido um fluxo financeiro para o PPI separado do cronograma geral de
pagamento dos ministrios. (Abreu e Cmara, 2015, p. 83).
9. O PAC 1 foi formalizado por meio do Decreto no 6.025 de 22 de janeiro de 2007, posteriormente alterado pelo Decreto
no 7.470 de 04 de maio de 2011 que instituiu o PAC 2.
21
Ao lado do Programa Bolsa Famlia, de transferncia direta de renda monetria

a famlias pobres de todo o pas, o PAC passaria a ser, ento, o outro carro-chefe
das transformaes em curso na economia brasileira sob o segundo mandato do
ex-presidente Lula da Silva.
3.2 O PAC como arranjo poltico e institucional inovador: origens e modificaes
gerais entre 2007 e 2014
Diante do exposto at aqui, fica clara a razo pela qual o arranjo poltico-institucional
do PAC 1 consubstanciou-se a partir da prpria Presidncia da Repblica. Como bem
caracterizou Pires (2015),
A execuo de grandes projetos de infraestrutura sempre foi tarefa complexa para os governos, em
todo o mundo, pois, mobiliza interesses diversos e conflitantes, envolve desafios do ponto de vista
tcnico-operacional, requer volumosas somas de recursos pblicos e provoca impactos sociais,
ambientais, econmicos e territoriais nada desprezveis. Em funo destes e de outros desafios, a
concretizao de investimentos em infraestrutura envolve, comumente, atrasos nos cronogramas
e aumentos nos custos previstos no incio dos empreendimentos. Tais tendncias so agudizadas
no ambiente poltico-institucional brasileiro, o qual acrescenta desafios gesto de polticas
pblicas, em especial na rea de infraestrutura, relacionados construo e manuteno da
governabilidade, articulao intra e intergovernamental, atuao de rgos de controle,
responsabilizao e garantia de direitos individuais, coletivos e difusos, e, por fim, s demandas
crescentes por participao da sociedade civil na formulao e controle de polticas pblicas.
Deste modo, e tendo em conta o fato de que o Estado brasileiro vinha de longos
anos de desmonte e desestruturao dos seus aparelhos e quadros tcnicos mais
importantes de planejamento global e setorial, mormente no campo da infraestrutura
econmica, social e urbana, entende-se por que o PAC 1 encontrou sua via de realizao
nos quadros profissionais e estruturas de gesto (vale dizer, de comando e controle) j
instalados no seio da prpria Presidncia da Repblica, mais precisamente, no mbito
de atribuies da Casa Civil.10
As tarefas de alinhamento estratgico, articulao interinstitucional e coordenao
intragovernamental, visando colocar em funcionamento, em tempo politicamente
hbil, as apostas do PAC 1, eram por demais complexas e decisivas quele momento
10. O PAC nasceu e se implementou, em seu primeiro momento (PAC 1: 2007-2010), a partir da Presidncia da Repblica,
tendo na ocasio a ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff, como lder do processo.
22
Texto para
Discusso

2 1 7 4
de incio do segundo mandato presidencial, aps todos os percalos narrados na seo

anterior, para ser deixada burocracia tradicional existente. Ainda mais que, como
sugerido, esta se encontrava em descompasso (tcnico-profissional e poltico-institucional)
com as premncias e urgncias do novo governo que buscava, a um s tempo, refazer-se
das dificuldades polticas e avanar para uma agenda pretensamente mais progressista nos
campos social e econmico.
Desta feita, no nascedouro do PAC 1, por meio do Decreto no 6.025 de 22
de janeiro de 2007, institua-se uma estrutura organizacional composta por duas
instncias formais de gesto e um sistema de monitoramento e gesto da informao,
tal como sugerido pela figura 4, extrada de Pires (2015). Entre 2007 e 2010, tal estrutura
operou sob comando da Casa Civil, sendo posteriormente transplantada para o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) por meio do Decreto no 7.470 de 04 de
maio de 2011. Criava-se, formalmente, a Secretaria do Programa de Acelerao do
Crescimento (Sepac) no mbito do MP, que desde ento exerce as atividades de Secretaria
Executiva do Grupo Executivo do PAC (Gepac).11
FIGURA 4
Arranjo institucional do PAC

Presidente da Repblica
Comit Gestor de Ministros CGPAC MPOG/MF/CC/Ministrio Setorial
Acompanhamento e deciso
Grupo Executivo GEPAC MPOG/MF/CC Coordenao: SEPA-MPOGC
Acompanhamento e deciso
Salas de situao (temticas especficas) MPOG/MF/CC/Ministrios

Setoriais Coordenao: SEPAC-MPOG
Sistema de monitoramento
Comits/Unidades do PAC nos Ministrios Setoriais
Gesto e informao
Fonte: Pires (2015) a partir de apresentaes pblicas da equipe da Sepac.
Desde o incio, o Comit de Gesto do PAC (CGPAC) formado pelos titulares

do MP, do Ministrio da Fazenda e da Casa Civil, que so os responsveis por supervisionar
e acompanhar o programa, bem como direcionar o processo de monitoramento,
mediante reunies peridicas. uma instncia de mbito poltico que opera na
11. Durante o PAC 2 (2011-2014), cria-se, como dito no texto, uma estrutura prpria para coordenar e gerir o PAC
(a Sepac: Secretaria do PAC), agora sob comando geral do MP, durante este perodo chefiado pela ministra Miriam Belchior.
23
dimenso decisria do programa. Por sua vez, o Grupo Executivo do PAC (Gepac)
atua como instncia vinculada ao CGPAC, de carter tcnico-poltico, formado por
secretarias dos seguintes ministrios:
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP): Secretaria do Programa
de Acelerao do Crescimento (Sepac); Secretaria de Oramento Federal (SOF); e
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI);
Casa Civil da Presidncia da Repblica: Subchefia de Articulao e Monitoramento (SAM);
Ministrio da Fazenda: Secretaria do Tesouro Nacional (STN); e Secretaria de
Acompanhamento Econmico (SPE).
Em linhas gerais, as secretarias citadas so responsveis pela coordenao do

planejamento federal, pela operao do oramento, pelo acompanhamento econmico-financeiro dos recursos governamentais e pela articulao e monitoramento dos
programas prioritrios do governo. Sob tal configurao, cabem atualmente Sepac as
seguintes atribuies: i) subsidiar a definio das metas relativas aos projetos integrantes
do PAC; ii) monitorar e avaliar os resultados do programa; iii) produzir informaes
gerenciais relativas a ele; e iv) exercer as atividades de Secretaria-Executiva do Grupo
Executivo do Programa de Acelerao do Crescimento (Gepac).
E ao Gepac cabe consolidar as aes estratgicas, estabelecer metas e acompanhar
os resultados de implementao e execuo do PAC de forma coordenada com os demais
ministrios executores, a depender da poltica em questo. O Gepac atua na linha de
frente da coordenao e do monitoramento do programa e procura dirimir, dentro das
possibilidades dos atores envolvidos, entraves que estejam impactando o andamento dos
empreendimentos ou qualquer outro tipo de ao governamental no mbito do PAC.
A estrutura de gesto se complementa pelos rgos executores do PAC,12 peas
chaves da implementao do programa. Na administrao direta e indireta, cabe aos
ministrios setoriais, e suas vinculadas, a implementao da carteira de obras e empreendimentos do PAC. De fato, os ministrios participam desde a formulao da carteira
de empreendimentos,13 com propostas de investimentos oriundas de seus respectivos
12. Administrao direta, indireta e setor privado.

13. A seleo de projetos e empreendimentos do PAC aproveitou-se da experincia antes citada de priorizao de obras
iniciada no PPI. No lanamento do PAC 1, alguns critrios gerais foram estabelecidos, como por exemplo: projetos com
forte potencial para gerar retorno econmico e social, sinergia entre projetos, recuperao de infraestrutura existente e
prioridade para projetos em fase de concluso.
24
Texto para
Discusso
2 1 7 4

planejamentos setoriais ou de outras demandas prementes, sejam de origem tcnica

ou poltica. Neste arranjo institucional, os processos de planejamento, contratao,
execuo, homologao de resultados e prestao de contas continuam sob a
responsabilidade dos rgos setoriais.14
Como bem apontou Pires (2015), atravs dessa modelagem de gesto o PAC
oferece ao ncleo decisrio central do governo alguma capacidade de controle sobre
a ao dos seus parceiros polticos,15 pelo menos no que concerne ao contedo e ao
monitoramento estratgico dos projetos, pois quem decide se o projeto vai entrar ou
no no PAC o seu colegiado de ministros.
Cabe ressaltar que, apesar da importncia institucional, no apenas a formalizao
legal da estrutura de gesto que garantia o funcionamento e a eficcia do programa, mas
sim a prioridade poltica dada a ele como parte de uma estratgia maior de investimento e
desenvolvimento do pas. A partir dessa estrutura de gesto, pode-se dizer que o PAC, para
alm de seus propsitos econmicos, se constitua como tentativa de reao aos desafios da
implementao de polticas de infraestrutura derivados do ambiente poltico-institucional
brasileiro. Isto , construo de mecanismos de comunicao, articulao e coordenao
entre os diversos atores envolvidos para produzir complementaridades e reduzir contradies
entre os diferentes segmentos do Estado (Pires, 2015).
A principal novidade desse arranjo consistiu em envolver e comprometer coletivamente vrios atores governamentais de diversos ministrios, agrupando-os em torno
dos seguintes objetivos declarados: i) acelerar o ritmo de crescimento da economia;
ii) aumentar o emprego e a renda; iii) diminuir as desigualdades sociais e regionais; e
iv) superar gargalos de infraestrutura no pas.
Assim, o PAC 1 conformou-se a partir de um conjunto de investimentos pblicos
(e induo de investimentos privados) nos setores de transportes, energia, recursos hdricos,
saneamento e habitao, alm de diversas medidas legais, regulatrias e institucionais de
incentivo ao desenvolvimento econmico, melhorias na gesto pblica, melhoria do
ambiente de negcios e investimentos, estmulos ao crdito e ao financiamento,
medidas de aperfeioamento do sistema tributrio, desonerao tributria e medidas
fiscais de longo prazo.16
14. Pela legislao brasileira, cada ministrio responsvel por sua prpria prestao de contas, mesmo se participam de
programas multissetoriais.
15. Uma vez que o atual sistema poltico de coalizo presidencial sugere uma profuso de ideologias polticas no necessariamente
alinhadas com a totalidade do projeto eleitoral vencedor.
16. Grande parte das mesmas detalhada nas sees 4.1 e 4.2 adiante.
25
O PAC 2, por sua vez, buscando ir alm e assumindo-se como principal componente
estruturante e animador dos investimentos em infraestrutura do pas, organizou-se a partir
de seis reas complementares, assim classificadas:
Energia: investimentos para assegurar o suprimento de energia eltrica no
pas a partir de uma matriz energtica baseada em fontes renovveis e limpas.
Busca promover tambm a explorao das novas jazidas de petrleo e gs natural descobertas
na camada pr-sal na costa brasileira e a construo de refinarias para ampliar e
melhorar a produo de derivados do petrleo no pas. Tem como reas prioritrias
a gerao e a transmisso de energia eltrica, petrleo e gs natural, revitalizao da
indstria naval (marinha mercante), combustveis renovveis, eficincia energtica
e pesquisa mineral (geologia e minerao);
Transportes: tem como prioridade os investimentos em rodovias, portos, aeroportos e
ferrovias do pas, buscando otimizar o escoamento da produo brasileira e garantir
a segurana dos usurios dos modais logsticos. Fazem parte tambm deste eixo
obras em hidrovias e a disponibilizao de equipamentos para estradas vicinais;
Cidade Melhor: aes de infraestrutura social e urbana, com o objetivo de enfrentar
os principais desafios das grandes cidades brasileiras. Fazem parte desse eixo aes
em saneamento, preveno em reas de risco, mobilidade urbana e pavimentao;
Comunidade Cidad: servios sociais e urbanos nas grandes cidades brasileiras,
com aes de ampliao na cobertura de servios comunitrios nas reas de sade,
educao e cultura. Fazem parte desse eixo: unidades de pronto atendimento
(UPAs), unidades bsicas de sade (UBS), creches e pr-escolas, quadras esportivas
nas escolas e praas esportivas e de cultura;
Minha Casa Minha Vida: programa habitacional para a contratao de unidades
habitacionais com prioridade a famlias de baixa renda. Trouxe aperfeioamento das
regras de financiamento e aprimoramento das moradias em relao primeira fase
(2009-2011);
gua e Luz para Todos: investimentos para a universalizao do acesso gua e
energia eltrica no pas. Fazem parte desse eixo os programas Luz para Todos, gua
em reas Urbanas e Recursos Hdricos.
Para dar conta das atividades de coordenao e monitoramento das reas citadas,
a Sepac se organiza e opera conforme o organograma sugerido pela figura 5.
26
Texto para
Discusso
2 1 7 4

FIGURA 5
Estrutura Finalstica aproximada da Sepac

SEPAC
DEPTO Informaes
DEPTO Infraestrutura
de Logstica
de Energia
Social e Urbana
Rodovias e Ferrovias
Energia Eltrica
Mobilidade Urbana
Saneamento, Habitao e
Preveno em reas de Risco
Portos e Aeroportos
Petrleo e Gs
Recursos Hdricos, Hidrovias

e Marinha Mercante
Educao e Cultura
Sade e Justia
Elaborao do autor.
Disponvel em: <www.planejamento.gov.br>.
Entre as atividades da Sepac diretamente relacionadas aos seus principais objetivos estratgicos esto aes de: i) monitoramento dos empreendimentos do PAC,
principalmente em relao execuo fsica das obras, efetuando intervenes e
intermediaes nas situaes com algum grau de criticidade no andamento, para
garantir o bom ritmo de sua execuo; ii) participao nas discusses junto s vrias
instncias de monitoramento do PAC, com o objetivo de aprimorar a gesto do programa,
tornando mais clere a implementao dos planos, alm da elaborao de medidas que
garantam a eficincia e eficcia das estratgias adotadas; iii) participao na elaborao
de planos e modelos a serem implementados, em continuidade ao objetivo de dotar o
pas de infraestrutura, acelerar o crescimento econmico e melhorar as condies de
vida da populao brasileira; iv) participao na definio do escopo e universo de novas
categorias de empreendimentos do PAC, bem como na avaliao e seleo de projetos
apresentados por proponentes em todas as esferas pblicas, visando ao atendimento aos
requisitos previamente elencados; v) participao na composio do oramento anual
dos ministrios quando se trata de aes previstas no PAC; vi) prestao de contas e
promoo da transparncia sobre o andamento do PAC a todos os segmentos da
sociedade, por meio da publicao dos balanos quadrimestrais ou semestrais, cartilhas
regionais, e disponibilizao dos dados em portais dedicados ou compartilhados com
outros rgos; vii) levantamento e consolidao de dados quantitativos e qualitativos
para subsidiar as pautas das agendas dos servidores pblicos federais, quando se trata
de assuntos pertinentes ao PAC; e viii) participao na elaborao de regulamentaes
tangveis gesto e ao controle na implementao dos planos lanados pelo programa
(Decreto no 7.470, de 4 de maio de 2011).
27
4 O PAC COMO PROMOTOR E INDUTOR DE INOVAES NO

MBITO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E DA GESTO
PBLICA BRASILEIRA
4.1 Planejamento e gesto: marcos legais, institucionais e regulatrios
De acordo com Lascoumes e Le Gals (2012), os instrumentos na produo da ao
pblica revelam singularidades tcnicas e histricas na estruturao de relaes entre
governantes e governados. Conforme os autores, a ao pblica um espao sociopoltico
construdo tanto por tcnicas e instrumentos quanto por finalidades, contedos e
projetos polticos. Neste item, abordaremos o PAC como instrumento de ao pblica
que condiciona e promove determinadas configuraes e aes do Estado para a
materializao de um conceito de desenvolvimento declarado pelo programa.
Ainda segundo os mesmos autores, relevante identificar e contextualizar o conjunto
dos instrumentos (tcnicas, meios de operar, dispositivos) que permitem materializar
e operacionalizar a ao governamental, de tal maneira que: um instrumento de ao
pblica constitui um dispositivo ao mesmo tempo tcnico e social que organiza relaes
sociais especficas entre o poder pblico e seus destinatrios em funo das representaes
e das significaes das quais portador (Lascoumes e Le Gals, 2012).
Ao abordar o PAC como um instrumento (ou por meio dos seus instrumentos),
torna-se possvel compreender aspectos decorrentes da implementao das polticas
pblicas que, pelas abordagens tradicionais, tornaria dificultada a compreenso da
essncia do programa. Para alm do alcance ou no dos objetivos e das metas declaradas
pelo PAC, esta abordagem pretende explorar como se deu a readequao da estrutura
estatal brasileira, por meio da qual se buscou viabilizar os meios necessrios para a
execuo de polticas pblicas de infraestrutura nos ltimos anos.
luz do desenho institucional e da estrutura de gesto apresentados na seo
anterior, destaca-se que o PAC teve seu desempenho viabilizado por um conjunto de
alteraes normativas e regulatrias, alm de arranjos de gesto especficos, de carter
pretensamente sistmico, que agiram de modo significativo sobre as condies de
engajamento dos entes pblicos federais, federativos (estados e municpios) e privados,
as quais influenciaram positivamente as prprias condies de realizao dos empreendimentos, ao menos durante o perodo aqui estudado, entre 2007 e 2014.
28
Texto para
Discusso
2 1 7 4

Entre tais alteraes, dar-se- destaque apenas quelas mais importantes (segundo nosso juzo), reportando para os balanos globais quadrienais do PAC 1 (Brasil,
2010) e PAC 2 (Brasil, 2014) uma listagem mais ampla divulgada pela prpria Sepac.
Ademais, seguiremos a mesma forma de classificao das medidas legais utilizada pela
Sepac, a saber: i) medidas de gesto; ii) medidas de melhoria do ambiente de negcios
e investimentos; iii) medidas de estmulo ao crdito e ao financiamento; iv) medidas
fiscais de longo prazo; v) medidas de aperfeioamento do sistema tributrio; e
vi) medidas de desonerao tributria.
QUADRO 1
Principais medidas de gesto (2007 a 2014)

Principais medidas
Dispositivos legais
Aperfeioamento da governana corporativa

nas estatais
Decreto no 6.021/2007 Maior transparncia, controle e eficincia na gesto das estatais.
Criao de carreira de Analista de Infraestrutura Lei no 11.538/2007

com 800 cargos
MP no 407/2007
Alguns resultados obtidos ou pretendidos
Concurso finalizado para contratao de 600 cargos, sendo 516 cargos de

analista e 84 cargos de especialista.
Os benefcios proporcionados pelo programa passam pela gerao de empregos e

pelo aumento da aquisio de equipamentos, como geladeiras e bombas dgua,
Institui o Programa Luz Para Todos para o perodo Decreto no 7.520/2011
que alavancaram a produo agrcola de pequenos produtores. Destaca-se ainda
2011-2014
Decreto no 7.656/2011
a melhoria na qualidade de vida, nas condies de moradia e nas atividades
escolares das populaes atendidas.
Criao do Regime Diferenciado de Contratao

e extenso ao PAC
Lei no 12.462/2011
Mais de 400 licitaes j realizadas por RDC em mais de 20 entes federais nas
reas de logstica, educao, sade e cincia e tecnologia. Reduo mdia do
prazo da fase externa das licitaes de aproximadamente 50%.
Mais de 80 licitaes lanadas por estados e municpios em contratos com
a Caixa Econmica Federal, nas reas de educao, habitao, saneamento,
mobilidade urbana e turismo.
Aperfeioamento do Licenciamento Ambiental
LCP no 140/2011
Aumento da segurana jurdica dos empreendedores, favorecendo investimentos.
Reestruturao das reas de planejamento,

projetos e gesto - Secretaria de Aviao Civil
Lei no 12.462/2011
A SAC foi criada para formular, coordenar e supervisionar as polticas para o desenvolvimento do setor de aviao civil e das infraestruturas aeroporturia e aeronutica civil.
Criao da Empresa de Planejamento e Logstica

(EPL S.A.)
Lei no 12.743/2012
Fortalecimento do planejamento logstico do pas. A EPL foi instituda para

subsidiar a formulao, o planejamento e a implementao de aes no mbito
das polticas de logstica e transporte.
Lei dos royalties do Petrleo - regime de partilha

de produo
Lei no 12.734/2012
Distribuio das participaes governamentais de forma a atender aos interesses

nacionais, buscando a reduo das desigualdades regionais e benefcios para as
geraes presente e futuras.
Destinao dos royalties do petrleo para sade

Lei no 12.858/2013
e educao
Destina as receitas de royalties e participao especial para a Educao e para a

Sade 75% e 25% respectivamente e define que 50% do Fundo Social seja
aplicado em educao e sade.
Criao da PPSA:
Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo
e Gs Natural S.A. Pr-Sal Petrleo S.A.
Responsvel pela gesto dos contratos de partilha de produo celebrados pelo

Decreto no 8.063/2013 Ministrio de Minas e Energia (MME) e dos contratos para a comercializao de
petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos da Unio.
Simplificao de procedimentos para transferncias

Agilizao dos procedimentos de transferncias para obras de acessos a instalaes
de recursos federais para entes federativos
porturias e terminais e de anis e contornos urbanos.
Fonte: Balanos do PAC (Brasil, 2010; 2014).
29
QUADRO 2
Principais medidas de melhoria do ambiente de negcios (2007-2014)

Principais medidas
Dispositivos legais
Marco Regulatrio/para o
Setor de Saneamento
Lei no 11.445/2007
Aumento do investimento do setor privado em saneamento. Participao privada no passava de

6% do setor at 2006, chegou a 7,5% em 2007, a 9,8% em 2008 e tem a expectativa de chegar
a 30% nos prximos anos.
Regime Especial de Incentivos

Lei no 11.488/2007 e Portaria Estabelece o procedimento de aprovao dos projetos de infraestrutura no setor de irrigao,
para o Desenvolvimento da o
n 403/2013
com reduo dos custos de instalao de infraestruturas e, com isso, o aumento da rea irrigada.
Infraestrutura (Reidi)
Marco Regulatrio da
Mobilidade Urbana
Lei no 12.587/2012
Institui uma poltica nacional de mobilidade urbana orientada pelos princpios da acessibilidade universal, da distribuio mais justa dos espaos urbanos, da prioridade dos modos
de transportes no motorizados sobre os motorizados e dos servios de transporte pblico
coletivo sobre o transporte individual motorizado. Normatiza a regulao dos servios, os direitos
dos usurios, as atribuies dos entes federativos, o planejamento e a gesto dos sistemas de
mobilidade urbana.
Novo Marco Legal da

Minerao
PL no 5.807/2013 - Cmara
dos Deputados
Melhoria do ambiente institucional e estmulo ao melhor aproveitamento de jazidas, ao controle

ambiental e atrao de investimentos para o setor mineral, contribuindo para a elevao da
competitividade das empresas de minerao.
Novo Marco Legal do Setor

Lei no 12.815/2013
Porturio Autorizaes para
Terminais Privados (TUPs)
Entre dezembro de 2013 e dezembro de 2014, a Secretaria autorizou 35 novas instalaes porturias
privadas e duas ampliaes de TUPs j em operao, totalizando R$ 10,4 bilhes de investimentos.
Outros 45 empreendimentos, orados em R$ 11,2 bilhes, esto em anlise pela Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios (Antaq).
Portaria Interministerial
Instituio do Plano Nacional o
Representa um marco no planejamento de longo prazo do setor, definindo suas metas em
n 571/2013 (CC, MF, MS, MP,
de Saneamento Bsico
todo o Pas para os prximos 20 anos, com investimentos estimados em R$ 508 bilhes.
MMA, MI e MCidades)
Instituio e aprimoramento
do Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV)
Lei n 11.977/2009
Lei no 12.249/2010
Lei no 12.424/2011
Lei no 12.693/2012
Lei no 12.722/2012
Foram contratadas mais de 3 milhes de moradias e entregues mais de 1,5 milho, e estima-se que
o Programa gerou uma mdia anual de mais de 920 mil empregos diretos e indiretos, uma renda
adicional mdia de R$ 22,1 bilhes por ano e que tenha sido responsvel direto por fomentar negcios nos mercados de materiais e servios da construo da ordem de R$ 15,4 bilhes por ano.
PIL Aeroportos Programa de Decretos no 6373/2008,

Concesso de Aeroportos
no 7.531/2011 e no 7.896/2013
Realizados 6 leiles para concesso dos aeroportos de So Gonalo do Amarante/RN, Braslia/DF,

Guarulhos/SP, Campinas/SP, Confins/MG e Galeo/RJ. Entregue Terminal de Passageiros e Sistemas
de Pista e Ptio do Aeroporto de So Gonalo do Amarante/RN, ampliao do TPS dos aeroportos de
Braslia/DF, Guarulhos/SP e Viracopos/SP.
Investimentos previstos de R$ 26 bilhes.
Criao do Fundo Nacional

da Aviao Civil (FNAC)
Lei no 12.462/2011
Lei no 12.648/2012
Os recursos do FNAC so aplicados exclusivamente no desenvolvimento e fomento do setor

de aviao civil e das infraestruturas aeroporturia e aeronutica civil.
Novo Marco Regulatrio de

Ferrovias e PIL Ferrovias
Programa de Concesso de
Ferrovias
Institui a poltica de livre acesso ao Subsistema Ferrovirio Federal, voltada para o desenvolvimento do setor ferrovirio e para a promoo de competio entre os operadores
ferrovirios e reestrutura a Valec para atuar nesse novo modelo.
Lanados em junho/2014 Procedimentos de Manifestao de Interesse (PMI) de 6 ferrovias, com
total de 4.676 km.
Fonte: Balanos do PAC (Brasil, 2010; 2014a).
QUADRO 3
Principais medidas de estmulo ao crdito e ao financiamento (2007-2014)

Principais medidas
Dispositivos legais
Reduo da TJLP e reduo

dos Spreads do BNDES para
Resoluo CMN 3498/2007
infraestrutura, logstica e
desenvolvimento urbano.

Aumento dos desembolsos do banco com menor custo para os tomadores de financiamentos
Criao do Fundo de Investimento em Infraestrutura

com Recursos do FGTS
O regulamento do Fundo foi aprovado pela CVM em 21/02/2008. FI-FGTS encerrou 2009
Lei no 11.491/2007
com comprometimento total dos recursos alocados R$ 17,5 bilhes, dos quais foram
IN CVM 462/2007
desembolsados R$ 13,7 bilhes.
Resolues CCFGTS 545, 551, 552 e 553 Para os investimentos j contratados, prev-se a gerao de 650 mil empregos diretos e
400 mil indiretos.
Concesso de Crdito
Caixa para Aplicao em
Saneamento e Habitao
Lei no 11.485/2007
Patrimnio de referncia da CAIXA ampliado em 13/06/2007.

(Continua)
30
Texto para
Discusso

2 1 7 4
(Continuao)
Principais medidas
Dispositivos legais

Aporte de recursos para realizao das obras e aquisio de bens reversveis durante
a fase dos investimentos. Reduo do custo de capital das PPPs possibilidade de
deduo de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS sobre os aportes pblicos. Ampliao dos limites de
despesas com PPPs para estados e municpios para 5% da Receita Corrente Lquida.
Aprimoramento da legislao
Lei no 12.766/2012
de PPP
Prorrogao do PSI/BNDES
Resoluo BNDES no 2.427/2013

Resoluo CMN no 4.300/2013
Circular BNDES no 01/2014
De janeiro de 2011 a julho de 2014 o Programa j desembolsou R$ 207,6 bilhes.

As taxas de juros so entre 4% e 8% ao ano. No Subprograma Projetos Transformadores,
os juros foram de 4% para 3,5% ao ano.
Ampliao do limite de
crdito ao setor pblico
para investimentos em
infraestrutura social
Resoluo CMN no3.686/2009

Contratao de investimentos pblicos com recursos onerosos da ordem de R$ 29

bilhes em saneamento, R$ 5 bilhes em urbanizao de assentamentos precrios,
R$ 6 bilhes em pavimentao e qualificao de vias urbanas e R$ 5,5 bilhes para
investimentos em sistemas de mobilidade urbana de grandes e mdias cidades.
Alterao dos limites do

Sistema Financeiro da
Habitao (SFH)
Impulso ao mercado imobilirio, contribuindo para o dinamismo do setor o crdito

imobilirio como participao do PIB subiu de 2,2% em 2007 para 8,2% em 2013.
QUADRO 4
Principais medidas fiscais de longo prazo (2007-2014)

Principais medidas
Dispositivos legais
Controle da expanso da despesa de pessoal da Unio PLP no 01/2007

Limita as despesas com pessoal no perodo de 2007 a 2016.
Poltica de longo prazo de valorizao do salrio mnimo PL n 01/2007 Cmara (PLC 42/2007 Senado) Aprovado na Cmara e no Senado.
o
Fonte: Balanos do PAC, Brasil 2010 e Brasil 2014a.
QUADRO 5
Principais medidas de aperfeioamento do sistema tributrio (2007-2014)

Principais medidas Dispositivos legais
Lei n 11.457/2007 Unidades de atendimento (CAC e ARF), em todo o pas, j esto funcionando com atendimento unificado.
Criao da Receita
Instruo Normativa Nas Delegacias de Julgamento e no Conselho de Contribuintes j esto funcionando as Turmas de Julgamento do
Federal do Brasil
no 829, de 2008
Contencioso Previdencirio.
o
Implantao do
Sistema Pblico de
Escriturao Digital Decreto no 6.022/2007
(SPED) e Nota
Fiscal Eletrnica
Escriturao Contbil Digital (ECD) e Escriturao Fiscal Digital (EFD)

PVA (Programa Validador e Assinador) j se encontra em operao para validao e transmisso da EFD desde 02/01/2010;
Nota Fiscal Eletrnica (NF-e)
Mais de 1,75 bilho de NF-e emitidas Total superior a R$ 64,5 trilhes, mais de 373 mil emissores;
Todas as Unidades da Federao esto autorizando NF-e.
QUADRO 6
Principais medidas de desonerao tributria (2007-2014)

Principais medidas
Dispositivos legais
Desonerao de Obras de Infraestrutura (REIDI)
Lei no 11.488/2007, Decretos

no 6.144/2007 e no 6.167/2007
Aprovados 422 projetos pelo MME de gerao e de transmisso

de energia.
Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas
Lei Complementar no 123/2007
Adeses ao Simples Nacional: aproximadamente 4,3 milhes de

empresas e criao de mais de 700 mil novas empresas.
Recuperao acelerada dos crditos de PIS e

COFINS em Edificaes
Lei no 11.488/2007
Renncia fiscal prevista R$ 1,15 bilho em 2007, R$ 2,3 bilhes

em 2008, R$ 2 bilhes em 2009 e R$ 1,9 bilho em 2010.
Depreciao acelerada para mquinas e

equipamentos
Lei no 11.482/2007
Renncia prevista R$ 900 milhes por ano.
Prorrogao da cumulatividade do PIS e da

COFINS na construo civil
Lei no 11.434/2006
Renncia prevista R$ 600 milhes em 2007, R$ 1,1 bilho em 2008,

R$ 1,2 bilho em 2009 e R$ 1,3 bilho em 2010.
Reporto. Prorrogao do prazo e ampliao

das desoneraes de II, IPI e PIS/Cofins sobre a
Leis no 12.715/2012 e no 12.688/2012 Desonerao de R$1,0 bilho em 2012-2014.
importao e venda de mquinas e equipamentos
empregados no setor porturio
(Continua)
31
(Continuao)
Principais medidas
Dispositivos legais
Regime Especial de Tributao para a construo e

reforma de creches e pr-escolas, com pagamento
Lei no 12.715/2012
unificado de 1% sobre a receita da obra em
substituio ao PIS/Pasep e Cofins, IRPJ e CSLL
Reduz o custo da construo de creches e pr-escolas no pas.
Desonerao da contribuio previdenciria sobre

a folha de pagamentos para 56 segmentos da
indstria, comrcio e servios
Leis no 12.546/2011, no 12.715/2012,

Desonerao de R$ 37,5 bilhes em 2012-2014.
no 12.794/2012 e no 12.844/2012
Desonerao de IPI sobre materiais de construo
Decretos no 7.542/2011,
no 7.796/2012 e no 7.879/2012
Desonerao de IPI e depreciao acelerada sobre

bens de capital
Leis n 12.794/2012 e n 12.788/2012

e Decretos no 7.543/2011,
no 7.796/2012 e no 7.879/2012
REIF, Retid, Recine e Retaero. Desonerao de IPI

e PIS/Pasep e Cofins em projetos da indstria de
fertilizantes, produtos das indstrias de defesa e
aeroespacial
Lei no 12.598/2011 e no 12.794/2012 e

Desonerao de R$ 0,7 bilho em 2011-2014.
Decretos nos 7.923/2013 e 8.122/2013
Reduo a zero das alquotas de PIS/Pasep e

Cofins sobre servios de transporte coletivo
municipal de passageiros
Lei no 12.860/2013
Desonerao de R$ 2,2 bi em 2013-2014, reduzindo os custos e

incentivando o transporte coletivo no pas.
Evidentemente, nem todas as medidas supracitadas aconteceram apenas em funo

do PAC, mas sem dvida se deram no contexto positivo de influncia mais geral do
programa. Isto porque o PAC forjou uma mudana de postura do governo no sentido
de buscar resolver de maneira proativa alguns dos entraves histricos do investimento
e do crescimento no Brasil. E ainda que essa profuso legislativa tenha se dado, em
alguns casos, de maneira circunstancial, ou seja, sem estudos prvios aprofundados
que fundamentariam melhor as escolhas realizadas, o fato que as medidas criaram
um ambiente de transformao da relao do Estado com o mercado e com a prpria
sociedade, instaurando uma perspectiva real, primeiro, de preocupao com a implementao de polticas pblicas em vrias reas programticas da atuao governamental
e, segundo, de realizao e cumprimento efetivo de objetivos, metas e prazos no mbito
da administrao pblica federal.
Como forma de exemplificar os argumentos supracitados, Abreu e Cmara
(2015, p. 84) destacam alteraes na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na
Lei Oramentria Anual (LOA) de 2005 como ponto de inflexo do governo Lula no
uso do oramento pblico federal como instrumento da ao governamental:
Por uma emenda Lei de Diretrizes Oramentrias de 2005 (LDO, 2005), foi alterada a
forma de medir o resultado primrio das contas pblicas. As despesas do PPI totalizando
R$ 2,8 bilhes em 137 empreendimentos no ano de 2005 poderiam ser retiradas da base
do clculo do resultado primrio. (...)
32
Texto para
Discusso
2 1 7 4

Adicionalmente, a Lei Oramentria Anual (LOA, 2005) introduziu um dispositivo de flexibilidade

nos remanejamentos entre as programaes oramentrias do PPI em at 30% de cada uma delas,
enquanto a regra geral histrica era somente 10%.
Em conjunto, essas duas alteraes normativas, apesar de serem simples, tiveram um grande
alcance para o financiamento dos investimentos em infraestrutura, pois garantiram um maior
volume de recursos e maior flexibilidade na gesto oramentria da carteira do PPI.
Desde ento, uma srie de outras pequenas medidas de grande impacto foram
sendo introduzidas nas referidas leis (LDO e LOA) que anualmente direcionam e
viabilizam o oramento federal da Unio. Sem ser exaustivo, possvel mencionar
algumas delas, tais como: i) supresso gradativa de novas rubricas de investimentos
da conta final do superavit fiscal anual, tais como gastos de investimentos das estatais
e de estados e municpios, todos, ano aps ano, incorporados carteira do PAC;
ii) supresso gradativa de gastos prioritrios do governo federal da mesma conta final
do superavit primrio anual, tais como gastos com os programas Brasil sem Misria
(responsvel pelo pagamento do Bolsa Famlia), Pronatec (de expanso fsica da rede
de escolas de formao profissional), Mais Mdicos e outros, o que, na prtica, passou
a significar um abrandamento do contingenciamento oramentrio tradicional, agora
um contingenciamento seletivo, relativamente aos programas considerados prioritrios
pelo governo federal;17 iii) alteraes na forma de aglutinao das aes oramentrias,
visando alargar a unidade mnima de execuo do gasto pblico, com vistas a ampliar a
flexibilidade alocativa do gasto no interior dos respectivos planos oramentrios; entre outras.18
17. Em outras palavras: substituio do Anexo de Metas prioritrias, que trazia categorias puramente oramentrias do
gasto, pela declarao no corpo das respectivas leis das prioridades reais do governo a cada momento, tais como os
exemplos citados (Brasil sem Misria, Pronatec, Mais Mdicos, alm do prprio PAC).
18. Aqui cabe um parntesis para tratar da relao entre PAC, PPA e LOA. Embora o PAC tenha ganhado proeminncia poltica
dentro do governo, e com isso se descolado dos processos formais e instrumentos gerais de planejamento, oramento e
gesto mais ou menos comuns ao restante de programas governamentais, a maior parte da carteira de investimentos j
estava presente na estrutura do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, representada por aes oramentrias especficas por
empreendimento. Posteriormente, o mesmo tipo de representao continuou no PPA 2012-2015 sob a forma de
empreendimentos individualizados como iniciativas ou mesmo como metas do plano, duas das categorias que estruturam o
plano plurianual vigente. Vale lembrar que a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) estipulam
marcaes prprias para aes oramentrias que compem o PAC, as quais permitem tratamento diferenciado para a sua
gesto oramentria. Como exemplo, destaque-se a possibilidade de remanejamento, entre rubricas diferentes do gasto,
de at 30% do montante das dotaes oramentrias originalmente programadas. Desta feita, possvel dizer que no h
sobreposio tcnica entre os instrumentos PPA, PAC e LOA, mas to somente o fato de que o PAC possui um tratamento
diferenciado dentro do PPA e da LOA, algo que se manifesta especialmente em termos de priorizao poltica e de uma
estrutura prpria de coordenao, gesto e monitoramento dos empreendimentos que fazem parte de sua carteira de projetos.
33
Em outro estudo, Fiuza e Medeiros (2014, p. 14-15) ressaltam o papel transformador

propiciado pelo Regime Diferenciado de Contratao (RDC) a partir da Lei no 12.462 de 2011:
O RDC j introduz uma mudana de mentalidade na formulao dos objetivos da licitao. (...)
Embora a redao atual da Lei 8.666/1993, dada pelo Plano Brasil Maior, j fale em utilizao
das licitaes para a promoo do desenvolvimento sustentvel, o RDC o primeiro a enumerar
claramente os vetores de desenvolvimento a nortearem o processo e a falar em eficincia e
competitividade. Essa recente diferena de mentalidade, por si s, j revolucionria.
(...) A nfase da legislao de compras sempre se ateve aos procedimentos de formulao de
editais, contratao e ao objeto contratado. Os focos deveriam ser outros: resultados esperados com
a contratao; objetivos do comprador; e condies de mercado para se comprar o que se pretende.
Ora, isso requer que eficincia, inovao, competio e melhor relao custo-benefcio para o
setor pblico brasileiro faam parte da lista de princpios da nova lei de licitaes.
Embora o RDC ainda seja um regime de contratao pblica de aplicao recente

e mbito limitado a alguns setores apenas, possvel comprovar pela tabela 1 o seu
impacto positivo no que tange ao menor tempo de elaborao de projetos, menor tempo
de licitao e menor tempo de incio das obras contratadas.
TABELA 1
Comparativo geral entre RDC (Lei no 12.462/2011) e Lei no 8.666/1993

RDC x Lei no 8.666
Tempo de elaborao dos projetos, em dias Tempo de licitao das obras, em dias Tempo para incio das obras, em dias
Lei no 8.666/1993
240
174
774
RDC global
240
47
647
RDC integrado
120
79
379
Fonte: DNIT e Sepac-MP. Elaborao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Brasil, 2014c.
Em ambos os casos citados (mudanas na LDO e LOA, e criao e extenso do

RDC ao PAC), fator fundamental para o xito dos novos projetos de investimento foi
a expanso concomitante que houve no campo das concesses de crdito (mormente o
crdito pblico de longo prazo), fenmeno que pde ser observado ao longo de todo
o perodo entre 2003 e 2014 no Brasil. Como bem demonstra Mora (2015, p. 55),
atendo-se ao perodo entre dezembro de 2002 e dezembro de 2010:
Houve um expressivo aumento do crdito no governo Lula, com um aumento de 26 pontos
percentuais (p.p.) do PIB, em dezembro de 2002, para 45 p.p. do PIB, em dezembro de 2010.
34
Texto para
Discusso
2 1 7 4

A elevao das operaes de crdito implicou na amplificao da capacidade de gasto tanto das
pessoas fsicas quanto das jurdicas. O crescimento do crdito, inicialmente, foi liderado pelo
setor privado e com recursos livres e, em um segundo momento, foi capitaneado pelo crdito
direcionado. As pessoas fsicas foram as primeiras contempladas nesse processo, ou seja, ainda em
2004, enquanto, somente em 2006-2007, o ritmo de concesso de crdito pessoa jurdica se
acelerou. O sistema financeiro privado iniciou o processo de aumento de concesso de crdito,
mas, em um segundo momento, a atuao dos bancos federais especificamente, o BB, a CAIXA
e o BNDES foi fundamental ao atenuar a tendncia queda na oferta de crdito com recursos
livres e aumentar o direcionado.
De toda maneira, para alm das medidas em destaque nos quadros supracitados,
cujo detalhamento explicativo extrapolaria os limites deste texto, foi possvel contabilizar,
em trabalho realizado por Soares e Assuno (2015), um total de 140 aes normativas
para a execuo do programa, entre 2007 e 2014, conforme distribuio anual apresentada
no grfico 11.
GRFICO 11
Impacto normativo do PAC: quantitativo e tipos de normas (2007-2014)

30
25
2
7
20
15
1
11
10
5
1
8
0
2007
4
1
2008
2009
Medidas provisrias
17
11
1
5
7
8
4
1
2010
2011
2012
2013
2014
Leis
Decretos
Outros
Fonte: Soares e Assuno (2015).

Elaborao do autor.
Ao serem divididas em tipos, percebe-se um importante nmero de medidas

provisrias em 2007, por ocasio do lanamento do PAC, j que esse tipo de norma
arma poderosa para alterar unilateralmente o status quo legal, seguidas por nmero
elevado de decretos ao longo dos anos, o que refora a ideia de que o decreto tem sido
o instrumento normativo mais aplicado para dar concretude s aes do Executivo,
conforme Lassance (2014) e Soares e Assuno (2015).
35
Adicionalmente, o grfico 12 buscou reagrupar as normas por determinadas reas

programticas de atuao do Estado.19 No grfico 12 fica clara a inteno do programa
em priorizar a conduo de projetos de infraestrutura.
GRFICO 12
Impacto normativo do PAC: agrupamento de normas segundo grandes reas programticas

de atuao do Estado (2007-2014)
30
2
25
20
13
15
3
2
10
7
7
10
3
5
2008
2009
2010
2011
0
2007
Outros
Infraestrutura
Soberania e territrio
Polticas sociais
13
4
1
2013
2014
5
4
2012
Desenvolvimento produtivo e ambiental
Fonte: Soares e Assuno (2015).

Elaborao do autor.
4.2 Planejamento e monitoramento: abordagem inovadora, perfil e estilo

da burocracia de mdio escalo
Com base nessas informaes, Soares e Assuno (2015) corroboram a percepo de
Pires (2015), que, ao investigar as interaes e prticas cotidianas da burocracia de mdio
escalo responsvel pela articulao e coordenao geral das diversas linhas de ao do
PAC explicitadas na seo anterior, afirmou ser o PAC um programa no apenas de
acelerao do crescimento, mas, inclusive, de acelerao da ao governamental, voltado
implementao multissetorial de projetos prioritrios na rea da infraestrutura.
Tais caractersticas cumpridas pelo programa, no sentido da articulao e coordenao
governamental em ambiente poltico-institucional complexo como o brasileiro,
19. Este agrupamento de polticas est sendo trabalhado e desenvolvido no bojo do Projeto Poltica e Planejamento no
Brasil Contemporneo, coordenado por Jos Celso Cardoso Jr. Assim, as polticas foram reunidas com base em programas
temticos e reas programticas pensadas a partir do Plano Plurianual da Unio, o PPA 2012-2015. As polticas sociais
englobam: seguridade social; direitos humanos e segurana pblica; e educao, esportes e cultura. As polticas de soberania,
territrio e gesto englobam: soberania e territrio; e poltica econmica e gesto pblica. As polticas de infraestrutura
englobam: planejamento urbano, habitao, saneamento e usos do solo; energia e comunicaes; e mobilidade urbana e
transportes. As polticas de desenvolvimento produtivo e ambiental englobam: desenvolvimento produtivo com inovao;
e desenvolvimento produtivo com sustentabilidade.
36
Texto para
Discusso
2 1 7 4

dependeriam fortemente do perfil e estilo de atuao da chamada burocracia de mdio

escalo, objeto principal da pesquisa emprico-qualitativa de Pires (2015). Burocracia
essa diretamente responsvel pela formulao e operacionalizao de parte significativa
das normas legais, institucionais e regulatrias elencadas.
Vale enfatizar que o Gepac formado por uma burocracia qualificada e de
confiana dos tomadores de deciso, cada qual representando seu campo de atuao e
seus interesses na poltica. Pode-se dizer que ela est formada por servidores e comissionados
que, juntos, representam um conjunto variado de atores que desempenham funes de
gesto intermediria (como diretores, gerentes, coordenadores), situando-se entre o
nvel operacional, responsvel pela execuo, e o alto escalo das burocracias, responsvel
pela formulao e tomada de deciso estratgica.
Esse corpo burocrtico tem como foco viabilizar a implementao do programa
e, por isso, busca identificar riscos, entraves e potencialidades, agindo como instncia
facilitadora da gesto, de forma tempestiva e assertiva. Cabe ao grupo as definies
gerais do processo de monitoramento, mantendo o CGPAC informado de todas as
pendncias e ritmo de andamento dos empreendimentos, bem como de situaes de
ordem poltica que envolvam alteraes significativas na execuo das aes do PAC e
que fujam do campo decisrio dos atores participantes do Gepac.
Ainda no que toca ao monitoramento, importante dizer que a revalorizao do
planejamento, induzida de certa maneira pelo PAC, trouxe para o centro das atenes a
necessidade de aperfeioamento das prticas referentes ao monitoramento das agendas prioritrias de governo. A ideia que a atividade de monitoramento no se resume, e tampouco
encerra suas potencialidades, apenas com atividades de cobrana por resultados, prestao
formal de contas ou mesmo com atividades procedimentais de controle, apesar de se
considerar todas essas dimenses relevantes e necessrias sob certos aspectos.
De fato, o monitoramento das polticas encontra lugar de destaque na prtica
governamental quando se considera que essa atividade , fundamentalmente, de aprendizado coletivo e institucional sobre vrios nveis da realidade de implementao das
aes de governo. Focada na viabilizao das entregas de bens e servios sociedade, o
monitoramento fornece subsdios tempestivos para o processo complexo e, at certo
ponto, indeterminado de tomada de decises pelas instncias superiores (Cardoso Jr., 2015).
A atividade de monitoramento do PAC conduzida pela Sepac, com foco na
viabilizao dos empreendimentos. Portanto, ela objetiva assegurar as metas do programa,
gerenciar riscos ao dos executores, identificar e promover solues aos entraves que
37
envolvem a execuo e divulgar o andamento das aes do programa para a sociedade,

por meio de balanos quadrimestrais de situao e andamento dos empreendimentos.
A conduo do monitoramento se baseia na estrutura de gesto do PAC (figuras 4 e 5)
e ocorre em diversas frentes de atuao, desde o acompanhamento intensivo da
Sepac por meio, essencialmente, das salas de situao, at as dinmicas que envolvem
as especificidades de cada poltica durante a implementao. Estas so diversas e operam
no campo de atuao de cada poltica, ou seja, a execuo de creches e pr-escolas exige
uma forma de acompanhamento diferente da execuo de obras de saneamento, por
exemplo. Alm disso, so conduzidas por ministrios diferentes e com metodologias e
categorias prprias de monitoramento. Neste estudo abordar-se- apenas o monitoramento
feito no mbito do Gepac, de modo a se identificar o instrumental utilizado que coordena
essas diversas formas de acompanhamento e as inovaes metodolgicas que essa
instrumentao promoveu na gesto do programa.
A sala de situao o principal componente dessa atividade. Ela se constitui de
instncias temticas permanentes, responsveis pelo monitoramento peridico, geralmente
mensal, das principais etapas de execuo das obras e dos projetos que compem o PAC.
composta pelos representantes do Gepac, pelos rgos executores e, em situaes especficas, por outras instituies convidadas. Se a discusso envolver, por exemplo, alguma
pendncia de natureza ambiental, os rgos responsveis pelo assunto sero convidados
a participar da sala de situao para que uma proposta de soluo seja coletivamente acordada e levada ao conhecimento do CGPAC, caso seja necessrio (figura 6).
FIGURA 6
Representao sinttica do Modelo de Monitoramento do PAC

Presidente da Repblica
Ministrio do
Ministrio Casa Ministrio do Ministrio
finalstico Civil Planejamento da Fazenda Meio Ambiente
Aeroportos
Rodovias
CGPAC
Gepac
Sala de
situao
Habitao
Energia
Medidas
institucionais
Fonte: Sepac. Disponvel em: <www.planejamento.gov.br>.
Elaborao do autor.
38
Outros
rgos
Texto para
Discusso
2 1 7 4

Nesse ambiente de troca de informaes so discutidos em detalhes o andamento

dos empreendimentos, os entraves execuo, as alternativas possveis para superao
das dificuldades, as atualizaes dos projetos, o acompanhamento fsico/financeiro das
metas, os cronogramas de execuo, os prazos contratuais, as necessidades de intervenes
polticas, enfim, todo e qualquer assunto relacionado execuo das obras.20 As salas de
situao so conduzidas pela Sepac, que estabelece as pautas de tratativas comuns e as
orientaes gerais das atividades de monitoramento. No obstante, as reunies podem
ser provocadas por qualquer um dos atores envolvidos com a execuo, desde que o
assunto seja relevante, premente e de interesse coletivo.
A atividade de monitoramento do PAC tambm possui vertente ativa e propositiva.
Os debates provenientes das salas de situao podem gerar sugestes de aprimoramento da
gesto, posteriormente traduzidas em diretrizes normativas para a administrao pblica,
quando validadas nas diversas dimenses polticas envolvidas, ou seja, no circunscritas
apenas ao poder Executivo, mas incluindo tambm momentos de contestao e validao
no mbito dos demais poderes.
De maneira geral, as salas de situao envolvem o tratamento de informaes de
natureza quantitativa e qualitativa. As de natureza quantitativa traduzem em nmeros
o andamento do empreendimento, como a execuo fsica, a execuo financeira e as
metas intermedirias atingidas. J as de natureza qualitativa possuem teor subjetivo e
resultam de diagnsticos sobre a implementao do empreendimento. Elas revelam
resultados parciais obtidos, principais restries execuo, impactos sociais locais,
possveis providncias a serem tomadas etc. A anlise detalhada das informaes
supracitadas por uma rede de atores com saberes e responsabilidades diversas facilita
a compreenso da realidade de execuo da poltica e permite uma coordenao
intragovernamental mais efetiva, com encaminhamentos assertivos e pactuados coletivamente.
Como resultado prtico desse tipo de abordagem, a quantidade de obras paralisadas
no mbito do PAC reduziu-se praticamente a zero durante o PAC 2, sendo, ademais,
significativa a diferena no quantitativo de paralisaes recomendadas pelo Tribunal de
Contas da Unio quando as obras pertencem ou no ao PAC (tabela 2).
20. Ressalta-se que os pontos citados no necessariamente so tratados em todas as Salas de Situao. Ademais, a troca
e a disponibilidade de informaes nem sempre ocorre de maneira premente e aceitvel, o que corrobora a ideia de que a
administrao pblica opera em ambientes complexos, prenhes de disputas e contradies. Negar essa realidade prejudica o
entendimento da situao, enfraquece a atuao dos gestores envolvidos e dificulta a entrega de bens e servios sociedade.
39
TABELA 2
Total de obras paralisadas pelo Congresso Nacional, por indcios de irregularidades Brasil
(2007-2014)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Obras do PAC paralisadas
15
13
23
Obras no pertencentes ao PAC paralisadas
37
35
41
18
Total (Anexo VI da LOA)
52
48
64
20
Fonte: LOA, Siop. Elaborao: Ribeiro, 2014, p. 25-26.
Esses resultados decorreram de uma conjuno de fatores, cada qual atuando

sobre uma ou mais das etapas do ciclo de vida de um projeto tpico de infraestrutura,
tal como ilustrado pela figura 7.
FIGURA 7
Mercado de
proviso de
bens e servios
Controles
burocrticos
e judiciais
(sistema U)
Articulao
federativa e
interfaces
scioestatais
Desapropriao
e conflitos
fundirios
Licenciamento
ambiental
Licitao e
contratao
Equao de
financiamento
Planejamento,
projeto, gesto e
coordenao
intragovernamental
Representao sinttica do ciclo de vida de projetos de infraestrutura no Brasil
L0 operao,
realizao de
condicionantes, entrega
do empreendimento
Projeto executivo,
LI instalao,
condicionalidades,
fiscalizao e
controles
Projeto bsico ambiental,

projeto bsico de
engenharia, eia rima,
licena prvia, licitao
de obras
TRs, EVTE, DTG,

estudos ambientais e
licitao de projetos
Planos setoriais de mdio

e longo prazo e licitao
de estudos tcnicos
Ciclo de vida de um projeto tpico de infraestrutura
Fonte: Sepac, a partir de informaes disponveis no portal: <www.sepac.gov.br>.
Entre tais fatores, cabem destacar: i) algumas atividades de monitoramento

intensivo realizadas em conjunto com o TCU; ii) a criao de um grupo especial da
Advocacia - Geral da Unio (AGU), responsvel por acompanhar processos judiciais
relacionados ao PAC; iii) a maior celeridade na transferncia de recursos do PAC
para estados e municpios, aps terem recebido status de transferncias obrigatrias da
Unio; iv) a reduo do tempo de liberao de recursos para obras de saneamento e
habitao com contrapartidas de estados e municpios; v) a identificao e classificao
dos gastos do PAC como recursos no contingenciveis do oramento, e a sua retirada
do cmputo do superavit fiscal primrio anual; vi) a simplificao de procedimentos
para o licenciamento ambiental; vii) os aprimoramentos das modalidades e processos
40
Texto para
Discusso
2 1 7 4

de licitaes e contrataes de obras pblicas, notadamente a criao e expanso do

Regime Diferenciado de Contratao (RDC) ao PAC; e viii) finalmente, a recomposio
da capacidade tcnica e planejadora do Estado na elaborao, execuo e acompanhamento
dos projetos de infraestrutura, por meio da criao de novas empresas pblicas, tais
como a EPE (Empresa de Planejamento Energtico, em 2003), a EPL (Empresa de
Planejamento e Logstica, em 2012), a Embrapii (Empresa Brasileira de Pesquisa
e Inovao Industrial, em 2013), a PPSA (Empresa Brasileira de Administrao de
Petrleo e Gs Natural, a Pr-Sal Petrleo S.A., em 2013), bem como a recomposio
de quadros em carreiras estratgicas do Estado, tais como Gestores Pblicos (EPPGG),
Analistas de Finanas e Controle (AFC), Analistas de Planejamento e Oramento
(APO), Tcnicos de Planejamento e Pesquisa (TPP), alm da criao das carreiras de
Analista Tcnico de Polticas Sociais (ATPS) e Analista de Polticas de Infraestrutura
(AIE) no mbito do MP (tabela 3).21
TABELA 3
Nmero de servidores e rgos de exerccio dos cargos e carreiras de planejamento do

governo federal posio em janeiro de 2015
rgos de exerccio
EPPGG APO ATPS AIE4 EIS4 ATI5 TPP6 Total
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
179
309
89
148
731
Presidncia da Repblica
131
29
16
65
23
11
276
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
213
222
Ministrios Infraestrutura (Cidades, Integrao Nacional, Minas e Energia, Transportes e Comunicaes)
81
32
14
447
44
29
647
Ministrios Sociais (Educao, Sade, Desenvolvimento Social, Justia, Esporte, Cultura, Trabalho e Previdncia)
254
59
768
16
55
1153
Ministrios Econmicos (Fazenda, Indstria e Comrcio, Agricultura, Cincia e Tecnologia, Turismo,

Pesca, Meio Ambiente e Desenvolvimento Agrrio).
148
29
40
12
31
263
Outros Ministrios (Defesa, Relaes Exteriores, AGU e CGU)
18
32
17
68
Administrao indireta
165
28
125
17
54
390
Subtotal
984
518 838 755
66
358 231 3750
Poderes Legislativo e Judicirio Federal
23
18
10
Estados, municpios, empresas (governo e Legislativo)

Total
34
36
1.025 537 838 757 69 358 236 3.820

Fonte: SIAPE, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Elaborao: Pagnussat (2015).
Obs.: O agrupamento dos ministrios por reas temticas levou em considerao a concentrao dos programas desses ministrios no PPA 2012-2015.
21. O cargo de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) foi criado em 1989, e desde ento
foram realizados 11 concursos com 1.439 vagas autorizadas e 16 cursos de formao. O cargo de Analista de Planejamento
e Oramento (APO) foi criado em 1987, e desde ento foram realizados 11 concursos com 902 vagas autorizadas e
17 cursos de formao. O cargo de Analista Tcnico em Polticas Sociais (ATPS) foi criado em 2009, e desde ento foi realizado
apenas um concurso com 1.030 vagas autorizadas para nomeao e apenas 1 curso de formao. O cargo de Analista de
Infraestrutura (AIE) e o cargo isolado de Especialista em Infraestrutura Snior (EIS) foram criados em 2007, e desde ento
foram realizados 3 concursos para preenchimento dos 800 vagas para AIE e 84 para EIS. O cargo de Analista em Tecnologia
da Informao foi criado em 2006. O cargo de Tcnico de Planejamento e Pesquisa (TPP) do Ipea foi criado em 1974.
41
5 O DESEMPENHO DO PAC EM TERMOS DE EXECUO

FINANCEIRA E IMPLEMENTAO DAS POLTICAS
PRIORITRIAS DE INFRAESTRUTURA
5.1 Evoluo global da execuo financeira no perodo 2007-2014
Como visto at aqui, o PAC se constituiu e se viabilizou como uma carteira especfica e
prioritria de investimentos em infraestrutura econmica, social e urbana. Mas o PAC
no representa, evidentemente, a carteira total de empreendimentos em infraestrutura
previstos no pas. Da tica federal, tal carteira ampliada de investimentos em infraestrutura
foi projetada de modo mais aproximado pelo Plano Plurianual (PPA) 2012-2015.
O valor total estimado, incluindo aportes do setor pblico federal e privado, seria da
ordem de R$ 1,2 trilho para o quadrinio considerado pelo PPA, dividido,
percentualmente, da forma como indicado no grfico 13.
GRFICO 13
Investimentos globais (pblicos e privados) em infraestrutura previstos no PPA 2012-2015

(Em %)
22
24
10
7
4
33
Energia
Petrleo e gs
Transportes
Minerais
Moradia
Outros
Fonte: PPA 2012-2015 (Brasil, 2014b).

Elaborao do autor.
Obs.: Investimentos globais (pblicos e privados) em infraestrutura previstos no PPA 2012-2015 sobre o total estimado de R$ 1,2 trilho.
Do total estimado pelo PPA 2012-2015, cerca de R$ 1,008 trilho teriam

sido executados no mbito do PAC 2, ou seja, entre 2011 e 2014 (grfico 14).
Desses, destaquem-se as rubricas de investimentos diretos das empresas estatais, do setor
privado e os investimentos diretamente financiados pelo oramento geral da Unio.
Em adio, particularmente expressivos so os valores associados aos financiamentos
habitacionais a pessoas fsicas do programa Minha Casa, Minha Vida, os quais mais
que duplicaram do PAC 1 para o PAC 2.
42
Texto para
Discusso

2 1 7 4
GRFICO 14
Comparativo da evoluo global dos valores pagos pelo PAC segundo fontes principais
de financiamento Brasil (2007-2014)22
1200
1000
1008,7
800
600
559,6
426,6
400
261,2
175,9
200
185,7
119,9
0
Total geral
Empresas
estatais
114,9
51,2
197,8
6,2 17,7
8,6 2,5
Setor privado
OGU
Finaciamento ao Financiamento Contrapartida
(seguridade+fiscal) setor pblico a pessoas fsica de estados e
muncipios
PAC 1: Executado at 31/10/2010
PAC 2: Executado at 31/10/2014
Fonte: Sepac. (Brasil 2010; 2014a).

Elaborao do autor.
Obs.: Valor pago (em R$ bilhes) relativo ao Oramento Fiscal e Seguridade a preos correntes em 31/12 de cada ano.
Em termos mais concretos, quando se mira a evoluo da participao dos

investimentos globais (e no somente em infraestrutura) realizados apenas pelo setor
pblico, mas considerando agora os aportes totais da Unio (por meio do seu oramento
fiscal), das empresas estatais federais, dos estados e municpios (sendo parte recursos
prprios, parte transferncias da Unio), corrobora-se a assertiva de que os mesmos
de fato cresceram consistentemente entre 2007 e 2010, sob influncia direta do PAC 1,
sofreram pequenas redues em todos os nveis em 2011, como reflexo da mudana de
governo e da crise internacional em curso, mas voltaram a subir posteriormente, sempre
puxados pelos investimentos das estatais, no mbito j do PAC 2, mas com participao
ativa dos investimentos prprios (complementares ou no ao PAC) promovidos por
estados e municpios (grfico 15).
22. Vale notar que os valores referentes execuo global do PAC so diferentes daqueles apresentados pela execuo
das aes concludas. Estas consideram apenas os valores executados das aes previstas e que foram concludas no
perodo estabelecido dentro da vigncia do plano. Na execuo global so contabilizados os valores de empreendimentos
que possuem prazo de concluso superior ao perodo de 4 anos, que em tese o perodo de referncia de cada uma das
edies at agora havidas do PAC, isto : PAC 1 entre 2007 e 2010, e PAC 2 entre 2011 e 2014. Alm disso, na execuo
global, os valores do Fundo de Marinha Mercante, de concesses aeroporturias, de financiamento habitacional/SBPE e do
programa Minha Casa, Minha Vida, correspondem aos valores totais contratados.
43
GRFICO 15
Investimento da Unio, empresas estatais, estados e municpios Brasil (1995-2013)

(Em % PIB)
5
4,5
4
1,9
3,5
3
1,6
1,3
1,5
2
1,5
1,5
1,7
1
0,5
0
0,2
0,5
0,2
0,4
1,6
1,2
0,3
0,4
0,4
0,5
1,4
1,1
1,5
2,5
0,8
1,1
0,2
0,3
0,8
0,9
1,2
1,1
0,3
0,3
0,4
0,4
1,1
1,4
0,4
0,5
1,2
1,2
1,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,1
0,3
1,8
1,1
1,4
1,1
0,2
0,4
0,3
0,4
1,4
1,4
0,4
0,5
0,4
0,6
1,7
1,6
0,4
0,8
1,5
1,4
1,4
0,3
0,6
0,4
0,4
0,6
0,7
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Unio
Estados e muncipios (Trans, Unio)
Estados e muncipios (Rec,Prprios)
Estatais federais
Fonte: Ministrio da Fazenda.

Elaborao do autor.
Descendo mais um degrau, e atendo-se, ento, apenas aos dados de investimentos

do governo federal e a suas empresas estatais como percentagem do PIB, v-se que,
embora ligeiramente diferentes do grfico anterior, os valores do grfico 16 confirmam a
tese da primazia do PAC como promotor e indutor do investimento (pblico e privado)
e do crescimento econmico brasileiro entre 2007 e 2014.
GRFICO 16
Investimento do governo federal e das empresas estatais Brasil (2003-2013)

(Em % PIB)
3,5
3
2,5
2
1,84
1,93
1,72
1,97
2,08
1,41
1,5
1
1,1
1,02
0,86
1,01
1,07
0,98
0,31
0,64
0,72
1,18
0,48
0,99
0,47
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
0,5
0
0,99
1,01
1,1
Governo federal
Fonte: Ministrio da Fazenda.
Elaborao do autor.
44
Estatais
Texto para
Discusso

2 1 7 4
Em poucas palavras, possvel afirmar que: i) o investimento federal capitaneado pelo

PAC emulou o investimento prprio dos demais entes da Federao; e ii) o investimento
pblico de fato operou como indutor do investimento privado. Tudo somado, a taxa
de investimento global da economia brasileira cresceu de modo mais expressivo a partir de
2007, estabilizando-se em patamar ainda aqum das necessidades do pas, mas, sem
dvida alguma, em nvel superior mdia histrica da dcada de 1990 (grfico 17).
GRFICO 17
Taxa de investimento Brasil (2003-2014)

(Em %)
25
20
15
15,3
16,1
15,9
16,4
2004
2005
2006
17,4
19,1
18,1
19,5
19,3
2010
2011
18,2
18,2
18,1
2012
2013
2014
10
5
0
2003
2007
2008
2009
Fonte: Magalhes, 2015.

Elaborao do autor.
Obs.: Para o ano de 2014 as estimativas foram consideradas baseadas no primeiro trimestre de 2014 (comparao com doze meses anteriores).
GRFICO 18
Comparativo da evoluo global dos valores pagos pelo PAC entre os anos equivalentes
de implementao do programa Brasil (2007-2014)
(Em R$ bilhes)
60
57
50
44,7
39,36
40
30
28
20
10
20
16,4
11,3
7,3
0
Ano 1
Ano 2
PAC-1: Executado at 31/10/2010
Ano 3
Ano 4
PAC-2: Executado at 31/10/2014
Fonte: Sepac. (Brasil 2014a).

Elaborao do autor.
Obs.: Valor pago (em R$ bilhes) relativo ao Oramento Fiscal e Seguridade a preos correntes em 31/12 de cada ano. Os valores para o ano de 2014 foram estimados pelos autores.
45
Atendo-se apenas ao PAC, o grfico 18 mostra, comparativamente, a evoluo

global dos valores executados pelo PAC entre os anos correspondentes de implementao
do programa, ou seja: PAC 1 (2007-2010) e PAC 2 (2011-2014).
V-se que os valores nominais mais que duplicam, nas comparaes ano a ano,
em indicao clara de que o programa foi ganhando consistncia e celeridade ao longo
do tempo, tanto em sua capacidade de mobilizao de funding como de gasto.
Esse comportamento est diretamente relacionado, por um lado, ao ciclo de maturidade
dos projetos de infraestrutura contemplados na carteira do PAC; e por outro, ao
conjunto de inovaes regulatrias, institucionais e normativas, listadas e comentadas
na seo anterior. Juntos, ambos os aspectos produzem e explicam o impacto positivo
sobre as capacidades de planejamento e execuo fsica e financeira do Estado, as quais,
como se v, foram (e so) no desprezveis no que toca ao PAC.
5.2 Escopo geral dos empreendimentos e principais resultados entre 2007 e 2014
Dado o escopo geral deste trabalho, no nosso objetivo detalhar as realizaes fsicas
do PAC em suas dimenses setorial ou territorial.23
Assim sendo, trata-se aqui, to somente, de filtrar, organizar e interpretar, ainda
que preliminarmente, o significado mais geral de um subconjunto de dados globais de
execuo fsica do PAC, cientes de que muito trabalho emprico e analtico ainda
precisar ser feito para que tenhamos uma compreenso mais acurada das implicaes
do programa para os temas do planejamento e do desenvolvimento nacionais.
Inicia-se, ento, com uma caracterizao geral acerca do tamanho da transformao
registrada no Brasil, entre 2002 e 2013, no terreno da infraestrutura propriamente
econmica do pas, que inclui os setores de transportes, energia e comunicaes, bem
como no campo da proteo e promoo social de maneira geral.
23. A listagem completa de intervenes do programa por municpio est disponvel em: <www.planejamento.gov.br>.
As informaes mais agrupadas, incluindo um compndio de fotos dos empreendimentos concludos e em andamento, nos
balanos quadrimestrais do PAC, que somaram 22 episdios entre 2007 e 2014.
46
Texto para
Discusso
2 1 7 4

TABELA 4
Utilizao e ampliao da rede de infraestrutura Brasil (2002 e 2013)

Utilizao da rede de infraestrutura
2002
2013
Transportes
Bilhetes pagos em voos regulares nacionais
34,3 milhes
89,9 milhes
Movimentao de passageiros nos aeroportos
71,2 milhes (2003)
193,1 milhes
Movimentos de pouso e decolagem nos aeroportos
723 mil (2007)
1.095 mil
Frota de veculos
39,0 milhes (2004)
82,0 milhes
Transporte interestadual rodovirio de passageiros
70,4 milhes (2003)
54,4 milhes
Movimentao de contineres (toneladas t)
35,0 milhes
98,0 milhes
Movimentao de carga nos portos e Terminais (t)
529 milhes
931 milhes
Carga transportada em ferrovias (tu)
389 mil (2006)
463 mil
Nmero de unidades consumidoras
52,8 milhes (2003)
74,6 milhes
Oferta Interna de Energia Eltrica (OIEE) per capita
2444,5 Kwh/hab (2006)
3020,8 Kwh/hab
Telefones mveis ativos
34,8 milhes
271,1 milhes
Telefones fixos ativos
38,7 milhes (2006)
44,3 milhes
Assinantes de TV
3,5 milhes
18,0 milhes
Domiclios com acesso internet
12,9 % (2005)
40%
Energia
Comunicaes
Ampliao da rede de infraestrutura
2002
2013
Transportes
Extenso da malha rodoviria pavimentada (km)
156,4 mil
202,6 mil
Extenso concedida (km)
11,96 mil (2008)
15,4 mil
Extenso da malha ferroviria (km)
28,8 mil (2004)
29,6 mil
Capacidade instalada de gerao (MW)
82,5 mil
126,7 mil
Extenso de linhas de transmisso (km)
72,5 mil
116,8 mil
Capacidade de transformao (MVA)
166,2 mil
278,3 mil
21,3 mil (2008)
62,5 mil
Energia
Comunicaes
Escolas pblicas urbanas com banda larga
Fontes: Anac, Antaq, ANTT, Aneel, Anatel, ABCR, Cetic, Dnit, Denatran, EPE, ONS.
Elaborao: SPI, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Brasil, 2014b, p. 69).
Como se v pela tabela 4, so bastante expressivas as quantidades observadas em

itens de acesso da populao e das empresas a bens e servios dependentes da expanso
das redes de infraestrutura nos setores ali considerados. Sem ser exaustivo, basta verificar
que o nmero de bilhetes pagos em voos regulares nacionais, a movimentao de
passageiros em aeroportos, a frota de veculos automotores, a movimentao de contineres
e cargas nos portos brasileiros, o nmero de unidades consumidoras de energia, o
47
nmero de telefones mveis ativos e de assinantes de TV a cabo, apenas para ficar em

algumas dimenses representativas da modernidade, mais que duplicaram no intervalo
de uma dcada.
TABELA 5
Benefcios e servios sociais pblicos ofertados Brasil (2002 e 2013)

Polticas sociais
2002
2013
Assistncia social
Famlias beneficirias do Bolsa Famlia
3,6 milhes (2003)
14,1 milhes
Beneficirios do BPC e RMV3
2,3 milhes
4,2 milhes
18,9 milhes
27,0 milhes
Beneficirios do seguro-desemprego
4,8 milhes
8,6 milhes
Beneficirios do abono salarial
6,5 milhes
21,4 milhes (2012)
Procedimentos ambulatoriais
1.883,5 milhes
3.794,2 milhes
Atendimentos na ateno bsica
868,0 milhes
1.200,8 milhes
Atendimentos na ateno especializada
146,4 milhes
447,0 milhes
Internaes eletivas
1,5 milho
2,2 milhes
Internaes de urgncia
10,6 milhes
9,1 milhes
Matrculas na educao infantil
4,4 milhes
5,4 milhes
Matrculas no ensino fundamental regular
33,3 milhes
24,7 milhes
Previdncia
Beneficirios do RGPS
Trabalho e renda
Sade
Educao
Matrculas no ensino fundamental em tempo integral 1,3 milho (2010)
3,1 milhes
Matrculas no ensino mdio regular
7,6 milhes
7,25 milhes
Pnae alunos beneficiados
36,9 milhes
43,3 milhes
PNLD livros didticos adquiridos
96,0 milhes (2005)
132,7 milhes
Pnate alunos beneficiados
3,2 milhes (2004)
4,4 milhes
Caminho da Escola nibus adquiridos
2.391 (2008)
6.225 (2010)
Matrculas na educao profissional de nvel mdio 279.143
749.675
Matrculas no ensino superior
1,1 milho
1,9 milho (2012)
Fies contratos firmados
65.921
559.896
ProUni bolsas ocupadas
95.612 (2005)
177.284
1,5 milho
0,9 milho
2,2 milhes
Desenvolvimento urbano
Moradias do Minha Casa Minha Vida
Desenvolvimento agrrio
Contratos realizados no Pronaf
Fontes: MEC, MS, MDS, MPS, Mcidades, MDA, MTE.

Elaborao: SPI, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Brasil, 2014b, p. 44).
48
Texto para
Discusso
2 1 7 4

Da mesma maneira, pela tabela 5 possvel constatar a enorme ampliao da

cobertura social havida entre 2002 e 2013 no pas, viabilizada por meio das polticas
e programas de assistncia e previdncia social, trabalho e renda, sade e educao,
desenvolvimento urbano e agrrio. Em todos esses casos, para alm das concesses de
bens e servios finalsticos de natureza social, h que se levar em conta as respectivas
redes de infraestrutura fsica necessrias ao atendimento dos diversos segmentos
populacionais contemplados em cada caso. So equipamentos pblicos que, embora
diferentes e especficos em cada caso, guardam em comum o fato de precisarem estar
fisicamente perto das pessoas para as quais se destinam; algo que no trivial num pas
como o Brasil.
Sendo um pas de dimenses continentais e com uma populao estimada, em
2015, na casa dos 205 milhes de habitantes, trata-se, sem dvida, de um enorme
desafio poltico e econmico a proviso (quantitativa e qualitativamente) adequada
desses bens e servios totalidade da populao residente no pas. Da no s a necessidade,
mas inclusive a urgncia, de iniciativas governamentais que no se restrinjam
mera gesto (ainda que eficiente) das polticas e programas j existentes de infraestrutura
econmica, social e urbana. Trata-se, na verdade, da necessidade e urgncia de iniciativas
mobilizadoras, como ou mais ambiciosas que o PAC, das capacidades estatais e
instrumentos governamentais disposio dos governos e a servio do desenvolvimento nacional.
No fundo, disso que estamos a falar quando se aborda o PAC como iniciativa
inovadora (ainda que insuficiente) de planejamento governamental e gesto pblica de
investimentos em infraestrutura no Brasil.
Neste sentido, vale destacar a contribuio especfica do PAC para a tarefa
supracitada de ampliao da rede global de infraestrutura econmica, social e urbana
no pas, bem como a ampliao do acesso das pessoas e empresas aos bens e servios
por ela permitida (tabela 6).
TABELA 6
Comparativo da evoluo global das aes concludas e dos valores pagos pelo PAC,
segundo os eixos principais de atuao do programa Brasil (2007-2014)
Eixos
PAC 1: 2007-2010
PAC 2: 2011-2014
(Em R$ bilhes)
(Em R$ bilhes)
Logstico
R$ 65,4
R$ 66,9
Rodovias
6.377 km (3.282 km de concesso)
5.188 km (1.413 km de concesso)

(Continua)
49
(Continuao)
Eixos
PAC 1: 2007-2010
PAC 2: 2011-2014
Ferrovias
909 km
1.088 km
Aeroportos
12 empreendimentos
37 empreendimentos
Portos
14 empreendimentos
30 empreendimentos
Hidrovias
10 terminais
19 terminais
Equipamentos para estradas vicinais
5.071 retroescavadeiras, 5.060 motoniveladoras e

5.060 caminhes caamba
Energtico
R$ 148,5
R$ 253,3
Gerao de energia
10.851 MW
15.908 MW
Transmisso de energia
9.139 km
15.312 km e 52 subestaes
Explorao e produo de petrleo e gs
2.366 km de gasodutos
28 empreendimentos
Refino e petroqumica
16 empreendimentos
21 empreendimentos
Fertilizantes e gs natural
11 empreendimentos
Combustveis renovveis
87 usinas
3 usinas
Indstria naval
218 embarcaes e 2 estaleiros
426 embarcaes e 13 estaleiros
Social e urbano
R$ 230,1
R$ 337,2
Cidade Melhor (saneamento, preveno em reas 1.225 empreendimentos em saneamento e 3 em

de risco, mobilidade urbana e pavimentao).
mobilidade urbana
1.600 empreendimentos em saneamento; 86 em

drenagem; 27 em conteno de encostas; 31 em
mobilidade urbana e 46 em pavimentao
Comunidade Cidad (unidades bsicas de sade,

unidades de pronto atendimento, creches e pr-escolas,
quadras esportivas nas escolas, centros de artes e
esportes unificados).
3.326 UBS; 39 UPA; 786 creches e pr-escolas;

1.076 quadras esportivas em escolas e 53 centros
de artes e esportes unificados
Minha Casa, Minha Vida (unidades habitacionais,

374 unidades habitacionais e R$ 216,9 bilhes
financiamento habitacional e urbanizao de
de financiamento habitacional para pessoa fsica
assentamentos precrios).
2.750.000 unidades habitacionais contratadas; 1.917.287

contratos firmados e 1.605 empreendimentos de
urbanizao em assentamentos precrios
233 empreendimentos em recursos hdricos;

gua e Luz para Todos (recursos hdricos, esgotamento
7.945 cisternas em 54 municpios e obras de
sanitrio, gua em reas urbanas e eletrificao).
esgotamento sanitrio em 23 municpios
40 empreendimentos em recursos hdricos; 58 sistemas

de esgotamento sanitrio; 238 localidades com sistemas
de abastecimento; 1.150 empreendimentos de gua em
reas urbanas e 538.518 ligaes de eletrificao efetuadas
Valor executado
R$ 444,0
R$ 796,4
(executado at dez./2010 )
(previsto executar at dez./2014)
Fonte: Sepac (Brasil, 2010; 2014a).
No que tange ao eixo Transporte e Logstica, v-se que o PAC 2 ampliou os

quantitativos de empreendimentos e realizaes em relao ao PAC 1. No PAC 1 houve
concesso de 3.282 km de rodovias iniciativa privada, o que provocou ligeira reduo,
em quilmetros, de intervenes em rodovias federais no mbito do PAC -2, quando
foram concedidos 1.413 km de rodovias. No entanto, durante o PAC 1 foram realizadas
intervenes do tipo construo e pavimentao em 1.789 km de rodovias, j no
PAC 2 tais intervenes ocorreram em 4.390 km de rodovias. Alm disso, conforme
os balanos pesquisados, notam-se tambm muitas realizaes nos modais de ferrovias,
aeroportos, portos e hidrovias. Em ferrovias, destacam-se o avano recente das obras da
Nova Transnordestina e os investimentos j realizados na FIOL e na Ferrovia Norte-Sul.
50
Texto para
Discusso
2 1 7 4

No setor de aeroportos ocorreram leiles de importantes aeroportos nacionais:

So Gonalo do Amarante/RN, Braslia/DF, Guarulhos/SP, Campinas/SP, Confins/
MG e Galeo/RJ, obras gerais em terminais de passageiros e sistemas de pista, investimentos
em equipamentos aeroporturios, alm de ampliaes do TPS dos aeroportos de
Braslia/DF, Guarulhos/SP e Viracopos/SP. Em portos, investimentos considerveis
foram realizados em dragagens, gesto porturia (porto sem papel), terminais de passageiros,
acessos rodovirios e recuperao de infraestrutura porturia. Cabe destacar que o
PAC 2 adicionou carteira o envio de 15.191 equipamentos para estradas vicinais a
quase todos os municpios brasileiros no intervalo de apenas quatro anos, estimulando,
portanto, a indstria de base nacional e dando melhores condies aos municpios com
baixa arrecadao de impostos.
Com relao ao eixo energia, tambm houve avanos significativos nas realizaes
do PAC em gerao e transmisso de energia, com salto expressivo de capacidade de energia
instalada: explorao e produo de petrleo e gs, refino e petroqumica, fertilizantes e
gs natural, combustveis renovveis e construo de embarcaes e estaleiros no mbito
do processo de revitalizao da indstria naval.
Por fim, mas no menos importante, foram tambm sensveis as realizaes do
PAC, sobretudo no perodo 2011-2014, no eixo social e urbano: 1.600 empreendimentos
em saneamento; 86 em drenagem; 27 em conteno de encostas; 31 em mobilidade
urbana e 46 em pavimentao. Alm disso, foram construdas 3.326 unidades bsicas
de sade; 39 unidades de pronto atendimento; 786 creches e pr-escolas; 1.076 quadras
esportivas em escolas e 53 centros de artes e esportes unificados. No mbito do programa
Minha Casa, Minha Vida, foram contratadas 2,750 bilhes de unidades habitacionais e firmados 1.917.287 de novos contratos, alm de realizados 1.605 empreendimentos de urbanizao em assentamentos precrios. J no mbito do programa gua e Luz para Todos,
foram realizados 40 empreendimentos em recursos hdricos; 58 sistemas de esgotamento
sanitrio; contempladas 238 localidades com sistemas de abastecimento; 1.150 empreendimentos de gua em reas urbanas e efetuadas 538.518 ligaes de eletrificao.
Parte expressiva dessas realizaes, dispostas segundo os respectivos eixos prioritrios
do PAC, pode ser visualizada nos mapas a seguir; no que diz respeito totalidade dos
empreendimentos do programa, podem ser acessados por meio do site do MP.
51
MAPA 1
Intervenes do PAC eixo logstico, principais aes concludas em rodovias, ferrovias e

hidrovias Brasil: balano global at dezembro de 2014
Fonte: Sepac (Brasil, 2014a).
MAPA 2
Intervenes do PAC eixo logstico, principais aes concludas em portos e aeroportos Brasil:
balano global at dezembro de 2014
52
Texto para
Discusso
2 1 7 4

MAPA 3
Intervenes do PAC eixo energtico, principais aes concludas em gerao e transmisso

de energia Brasil: balano global at dezembro de 2014
Fonte: Sepac (Brasil 2014a).
MAPA 4
Intervenes do PAC eixo energtico, principais aes concludas em petrleo e gs natural,

combustveis renovveis e indstria naval Brasil: balano global at dezembro de 2014
53
MAPA 5
Intervenes do PAC eixo social e urbano, principais aes concludas nos programas Cidade
Melhor; Comunidade Cidad; Minha Casa, Minha Vida; e gua e Luz para Todos Brasil: balano
global at dezembro de 2014
Como sntese das informaes e argumentos anteriores, possvel afirmar haver

uma correlao positiva (talvez at mesmo alguma causalidade) entre as realizaes
listadas e a melhoria efetiva nas condies de vida da populao brasileira. Embora essa
seja uma correlao no trivial de se aferir estatisticamente, acredita-se ser o grfico 19
uma prova indireta desse resultado.24
24. As condies domiciliares consideradas satisfatrias dizem respeito s seguintes caractersticas concomitantes: domiclios
prprios ou cujo aluguel no ultrapassa 30% da renda domiciliar, localizados em aglomerados normais (propriedade do
domiclio e do terreno), construdos com material permanente (paredes de alvenaria ou madeira aparelhada) e com pelo
menos um banheiro de uso exclusivo, com densidade de at trs moradores por dormitrio, servidos por abastecimento de
gua por rede de distribuio, com ou sem canalizao interna, ou por poo, nascente ou cisterna, com canalizao interna,
esgotamento sanitrio feito por meio de rede ou fossa sptica, servios de coleta de lixo (quando localizados em rea
urbana), iluminao eltrica, servio de telefone (fixo ou celular) e equipadas com, pelo menos, fogo, geladeira e televiso.
54
Texto para
Discusso

2 1 7 4
GRFICO 19
70
Percentual de pessoas que vivem em condies domiciliares satisfatrias Brasil (2001 e 2012)
64
60
55
50
47
45
40
46
34
30
26
22
20
10
0
Total
Brancos
Norte
2001
21
Nordeste
Negros
Crianas e adolescentes
2012 42
38
17
Sudeste
67
47
Sul
64
40
Centro-Oeste
43
24
0
10
20
30
2001
40
50
60
70
80
2012
Fonte: PNAD 2001 e 2012.

Elaborao: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Obs.: Dados harmonizados sem o Norte Rural.
Dada a evidente correspondncia que h entre tais caractersticas e grande parte

dos programas e dados listados como pertencentes ao PAC, conclui-se que este
programa vem sendo algo mais que um mero programa de reativao dos investimentos
em infraestrutura e acelerao do crescimento econmico. Trata-se, adicionalmente, de
programa de reativao do planejamento governamental e do protagonismo do Estado
na induo e promoo do desenvolvimento nacional.
6 O PAC E O FUTURO DO BRASIL: RISCOS E OPORTUNIDADES

Por razes cujas explicaes extrapolam o escopo deste trabalho, a conjuntura brasileira
(poltica e econmica) deteriorou-se em 2015, colocando dvidas sobre a continuidade
do processo de desenvolvimento inclusivo em curso desde 2003, no qual o vetor de
investimentos em infraestrutura econmica, social e urbana, capitaneado pelo PAC
desde 2007, era um dos eixos centrais do modelo.
55
Mui brevemente, referimo-nos a um conjunto de fatores como:

a persistncia da crise econmica internacional que se arrasta desde 2008;
a queda dos preos internacionais do petrleo, situao que se v agravada, no caso
brasileiro, por denncias de corrupo envolvendo contratos superfaturados da
Petrobras, a principal empresa estatal nacional a compor o arranjo at aqui exitoso
de recuperao de investimentos em infraestrutura no pas;
a sobreposio de crise hdrica e crise energtica, afetando justamente a regio
Sudeste vale dizer, a mais industrializada e populosa do Brasil;
uma crise poltica decorrente do acirramento ideolgico havido nas ltimas eleies
presidenciais brasileiras em 2014, e que se desdobra, desde 2015, em fortes
tenses e descrdito intra e entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
todos envolvidos em casos de corrupo ativa ou passiva;
por fim, mas no menos importante, e sem pretender estender demasiadamente a
lista, uma profunda crise de legitimidade e desconfiana sobre os principais meios
de comunicao privados do pas (televises, rdios, jornais e revistas, impressos
e eletrnicos), os quais vm assumindo posicionamentos poltico-ideolgicos
abertamente oposicionistas ao governo, em particular ao Partido dos Trabalhadores,
inclusive com feies golpistas em vrios casos.25
Tudo somado, trata-se, portanto, de ambiente bastante acirrado de contradies

que vm jogando para baixo tanto o nvel pretrito de confiana engendrado pelo PAC
como as expectativas futuras da classe empresarial (nacional e estrangeira) em relao
s perspectivas de novos negcios e sustentao do crescimento econmico. Em suma,
pode-se resumir a situao dizendo que a conveno de crescimento que ancorou a
trajetria exitosa da economia brasileira entre 2007 e 2010 (perodo de vigncia do
PAC 1) pode ter se esgotado ou aguardando o desfecho de tais acontecimentos. De todo
modo, nada do que venha a ocorrer invalida os argumentos apresentados neste trabalho
25. De acordo com editorial da Fundao Perseu Abramo datado de 25 de maro de 2015, edio 258 do FPA Informa:
As atuais dificuldades observadas na economia brasileira abriram espao para um ataque amplo e irrestrito por parte das
hostes liberais, que reputam o momento atual ao fracasso das polticas econmicas desenhadas no primeiro governo Dilma
Roussef. Valendo-se de seu amplo apoio e espao nos meios de comunicao, o ataque tem como objetivo desconstruir
e eliminar qualquer resqucio de poltica de desenvolvimento econmico ativo, tendo agora encontrado apoio no corao
do governo federal com Joaquim Levy no comando da economia. A defesa do retorno do trip macroeconmico em sua
concepo menos flexvel e mais estrita se contrape ao suposto abandono da poltica de metas inflacionrias e a
flexibilizao do trip macro conduzido no primeiro governo Dilma, enquanto o ataque Petrobras (que inclui debates
sobre privatizao e abertura do pr-sal para explorao por empresas estrangeiras) e ao Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) completam o quadro de desconstruo principais dos instrumentos utilizados para promover
o desenvolvimento nacional nos ltimos anos.
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Discusso
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com relao ao peso econmico e ao papel poltico fundamentais que o PAC induziu na
reformatao do Estado brasileiro e na concepo e prtica recentes do planejamento
governamental no pas.
Peso econmico e papel poltico so fatores distintos da abordagem explicativa
aqui utilizada para narrar a trajetria de sucesso do PAC no interregno 2007-2014, mas
eles s se justificam em conjunto, pois uma dimenso explica e refora a compreenso
da outra. Isso quer dizer que, do ponto de vista da aprendizagem poltico-institucional
para a agenda de planificao do desenvolvimento na Amrica Latina, de suma
importncia observar e diferenciar os aspectos determinantes em cada caso e contexto,
mas tendo em mente que, isoladamente, nenhum deles pode explicar as razes de
sucesso ou fracasso dos casos concretos. preciso, portanto, lanar mo de abordagens
metodolgicas multi-inter-transdisciplinares, como forma de captar de modo mais
adequado o peso econmico e o papel poltico de cada fator identificado ou aventado
como relevante ao caso em questo. apenas da simbiose e sntese dos mltiplos aspectos
considerados que nascem explicaes e interpretaes mais robustas e realistas sobre
determinados acontecimentos de natureza social.
Isto posto, cabe qualificar as colocaes supracitadas, dizendo, resumidamente,
que o PAC teve seu sucesso viabilizado, at o momento, pela combinao predominante
de duas foras importantes da conjuntura: de um lado, o peso econmico representado pela
reativao do investimento como varivel-chave da estratgia de crescimento recente;
de outro, o papel poltico desempenhado pelo governo como incentivador de um
programa que soube, a um s tempo, mobilizar parte da burocracia estatal e as prprias
empresas estatais e bancos pblicos em uma direo desejada, atrair o interesse
empresarial privado (nacional e estrangeiro) e tambm o interesse de segmentos expressivos
da sociedade que passaram a vivenciar melhorias em dimenses importantes do seu
cotidiano (tais como emprego, renda, consumo, moradia, mobilidade etc.), decorrentes
de aes e efeitos diretos e indiretos do PAC e de alguns outros programas governamentais
correlatos, tais como o Brasil sem Misria, o Prouni e o Pronatec. No toa, um deles
direcionado ao enfrentamento direto da pobreza no pas; os outros destinados formao
e qualificao profissional e ao aumento da empregabilidade laboral.
Como constata Mazzucato (2014, p. 28; 32-33),
Trata-se do Estado agindo como fora de inovao e mudana, no apenas reduzindo os riscos
para os atores privados avessos aos riscos, mas tambm assumindo a liderana com ousadia, com
uma viso clara e corajosa exatamente o oposto da imagem do Estado que costuma ser vendida. (...)
57
Desse modo, uma defesa apropriada do Estado deveria argumentar que ele no apenas faz o crowd in
do investimento privado (aumentando o PIB atravs do efeito multiplicador) noo correta,
porm limitada, apresentada pelos keynesianos , mas vai alm. (...) Em vez de analisar o papel
ativo do Estado atravs de sua correo das falhas de mercado (enfatizado por muitos economistas
progressistas que enxergam corretamente muitas falhas), faz-se necessrio construir uma teoria do
papel do Estado na formao e criao de mercados mais alinhada com a obra de Karl Polanyi,
que destacou como o mercado capitalista foi desde o incio fortemente moldado pelas aes do
Estado. Na inovao, o Estado no apenas rene (crowd in) os investimentos do empresariado,
como tambm o dinamiza criando a viso, a misso e o plano.
Embora a autora esteja, no livro citado, referindo-se mais diretamente inovao

tecnolgica, o argumento vlido tambm para a inovao institucional proporcionada
pela atuao do Estado no domnio econmico como um todo, pois os resultados
sociais e econmicos de sua ao dependem grandemente, como visto neste trabalho,
de inovaes e mudanas nos mbitos organizacional e operativo, as quais envolveram,
no caso brasileiro do PAC, criao e fortalecimento de empresas pblicas e carreiras
burocrticas, alteraes normativas amplas e variadas nos campos da gesto, contratao
de bens e servios, nova regulao setorial, financiamento pblico e privado, nova
regulamentao ambiental etc.
Dada a profuso legislativa em curso, o governo federal brasileiro atentou apenas
recentemente (Silva e Mori, 2014) para a necessidade de uma agenda de aes
conjuntas e coordenadas, visando modernizao e melhoria da gesto pblica no pas.
Embora esta iniciativa ainda seja de abrangncia tmida e esteja circunscrita aos eixos da
melhoria da entrega de servios populao e s empresas,26 melhoria da eficincia do gasto
pblico27 e melhoria da governana e da gesto de meios nos ministrios,28 trata-se, sem
dvida, de algo necessrio e urgente para a administrao pblica brasileira.
26. Ampliar e agilizar o acesso dos cidados a servios pblicos com qualidade; e agilizar e qualificar os servios pblicos
direcionados s empresas, com impacto na competitividade do pas.
27. Melhorar a qualidade dos gastos administrativos por meio do estabelecimento e cumprimento de metas em relao
economia de recursos e ampliao do nvel e da qualidade dos servios, bem como da criao de instrumentos de controle
e monitoramento permanentes.
28. Tornar a estrutura pblica mais gil e efetiva para acelerar prazos de entrega, reduzir retrabalhos e melhorar a qualidade
do processo decisrio, por meio do aperfeioamento dos modelos de governana e planejamento estratgico dos rgos,
melhoria de processos de trabalho, com impactos na entrega dos programas prioritrios e na implementao das polticas
pblicas setoriais, e aperfeioamento da gesto de pessoas.
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Discusso
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Como bem resumem os autores (Silva e Mori, 2014, p. 7),

A modernizao da gesto pblica tarefa permanente de governo. O conjunto de fatores que
permite seguir avanando neste tema inclui o patrocnio das lideranas polticas, envolvimento
institucional e das equipes de trabalho, organizao e coordenao, e um bom uso de ferramentas
e tecnologias de gesto, alm de foco e persistncia na mudana. Este esforo deve estar mobilizado
melhoria da prestao de servios pblicos sociedade, garantia de direitos e ao desenvolvimento
do pas em seus mltiplos aspectos.
Diante do tamanho e complexidade das questes envolvidas, claro que o norte

da ao governamental recente e o prprio PAC em particular vive sob constante
ameaa. Riscos de diversas ordens ameaam a sustentabilidade temporal e programtica
das polticas pblicas prioritrias do governo brasileiro. Algumas delas j foram listadas,
mas cabe ainda destacar um aspecto particularmente srio no contexto atual.
De um ponto de vista histrico-estrutural, Cardoso Jr. e Gomide (2014) ressaltam
que a crise do neoliberalismo na primeira dcada do sculo XXI ofereceu oportunidade
para a revalorizao do papel do Estado para o desenvolvimento em vrias partes do
mundo isto , para alm de suas funes clssicas de mantenedor da lei e da ordem e
provedor dos bens pblicos. No Brasil, a recuperao da capacidade de investimento do
Estado, ainda que insuficiente, revitalizou a necessidade do planejamento para a adoo de
polticas pblicas de desenvolvimento, outorgando a elas novos e mais complexos objetivos.
Contudo, ao se assumir que a ao do Estado necessria para o desenvolvimento,
no se deve cair na armadilha funcionalista de pensar que ele forosamente atuar neste
sentido. Entre outros motivos, pelo fato de que, a cada novo ciclo de desenvolvimento,
exige-se atualizao e adequao da estrutura administrativa de Estado e de seus
processos e instrumentos de gesto. Por isso, indispensvel retomar a discusso sobre
as capacidades e os instrumentos de que o Estado dispe para promover o desenvolvimento
que se pretende para o Brasil neste sculo XXI. Em outras palavras, uma reflexo que
vincule o tema da administrao pblica a um projeto de desenvolvimento e a uma nova
concepo de Estado (Cardoso Jr. e Gomide, 2014, p. 35).
Tal sugesto se v reforada pela constatao de que, passada a primeira dcada
petista (2003 a 2014) frente da coalizo federal e a despeito de alguns importantes
avanos sociais e econmicos no perodo, vigora ainda uma necessidade premente de
59
reflexo estratgica do governo sobre a natureza especfica do Estado no pas (em um

contexto ainda de insero internacional subordinada), e sobre o perfil adequado ou
necessrio administrao pblica para apoiar o processo geral de desenvolvimento
brasileiro, nesta que j a segunda dcada do novo milnio
Talvez por isso, prepondere um pragmatismo exacerbado (como mtodo de
governo) na conduo cotidiana das aes governamentais, ainda predominantemente
focado no crescimento do PIB a qualquer custo, em detrimento de outras dimenses
to ou mais importantes que a dimenso meramente econmica para um entendimento
mais qualificado do desenvolvimento contemporneo. Como resultado, tem-se, em
realidade, um Estado com desenho institucional de tipo hbrido e atuao conflitante.
Arranjo institucional hbrido, pois se combinam elementos patrimonialistas, meritocrticos,
gerencialistas e societais, tanto nos diversos desenhos especficos de polticas
pblicas, como principalmente em seus modi operandi. Atuao cotidiana conflitante,
pois ora busca atender a diretrizes republicanas, democrticas e desenvolvimentistas de
natureza estratgica mais geral, ora se v capturado por interesses e decises de carter
particularista, autoritrio e imediatista.29
Avanar, portanto, na explicitao e superao positiva desses problemas, condio
primordial para, de fato, se poder destravar o potencial intrnseco s capacidades estatais e
aos instrumentos governamentais disposio do Estado brasileiro contemporneo, com
vista a uma atuao planejada para o desenvolvimento nacional.
29. Ao abordar o tema das novas variedades de capitalismo de Estado, Musacchio e Lazzarini (2014) falam de trs tipos
gerais: i) o tradicional Leviat como empreendedor; ii) o Leviat como investidor majoritrio; e iii) o Leviat como investidor
minoritrio. No primeiro tipo, a propriedade e o controle estatal sobre as empresas pblicas so totais, prevalecendo
autonomia e transparncia limitadas. No segundo caso, as empresas estatais so parcialmente privatizadas, prevalecendo
o controle estatal majoritrio, mesmo no caso de empresas de capital aberto, mas com padres de governana, autonomia
e transparncia maiores e mais eficientes. Por fim, no terceiro caso, o Estado acionista ou investidor minoritrio de empresas
preponderantemente privadas, cujos padres de governana, autonomia e transparncia seguem a lgica empresarial
capitalista clssica. Os autores mostram que diferentes combinaes so possveis (e at mesmo inevitveis ou desejveis)
entre os tipos de propriedades e controles do Estado sobre empresas e setores econmicos, transformando o capitalismo
de Estado (em uma ou mais de suas formas de manifestao) em padro dominante de relacionamento Estado-Mercado no
mundo contemporneo. Isso quer dizer que a interpenetrao patrimonial entre empresas privadas e estatais, que ocorre de
modo concreto e dominante no Brasil e mundo afora, torna irrelevante o debate sobre se o Estado deve ou no participar
das atividades econmicas de seu pas. Neste sentido, o livro mostra que possvel melhorar os arranjos de governana
dessas empresas e mitigar alguns dos problemas de agncia mais comuns. A interveno poltica tambm pode ser domada
em pases onde predominam o estado de direito, certos freios e contrapesos ao governamental, e burocracia tcnica at
certo ponto autnoma, que decide quando o governo deve investir em empresas privadas (Musacchio e Lazzarini, 2014, p. 324).
Enfim, tudo para dizer que, no caso brasileiro do PAC estudado neste trabalho, trata-se menos de saber qual o peso econmico
e o papel poltico desempenhado pelo governo (ao invs do mercado) no arranjo institucional de desenvolvimento em curso
no pas, e mais se a simbiose entre ambos est sendo virtuosa ou no para os objetivos do crescimento econmico inclusivo
e sustentvel do modelo em tela.
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Discusso
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7 CONSIDERAES FINAIS: BREVE RESUMO DO CASO

Como visto ao longo do estudo, o PAC nasceu de um imperativo categrico: a
necessidade de o Estado elaborar e implementar um certo pacote de investimentos em
infraestrutura econmica (transportes, energia, comunicaes), social e urbana (habitao,
saneamento, mobilidade), com vistas a garantir a ampliao necessria da oferta de
bens e servios de natureza pblica, correndo atrs da prpria expanso da demanda
que j vinha em curso no pas. Nestes termos, no foi o planejamento que dinamizou
a retomada do crescimento econmico ainda em 2004, organizando posteriormente o
PAC, mas bem o contrrio: foram a retomada do crescimento e o prprio surgimento
do PAC em 2007 que fizeram avanar o planejamento setorial em alguns aspectos e
segmentos da infraestrutura crtica do pas.
No tendo sido um programa concebido no mbito do planejamento burocrtico,
ele foi sendo conduzido e ajustado ao longo do prprio processo de implementao.
Para tanto, uma srie de inovaes de ordem institucional, normativa, oramentria
etc. foram concebidas e efetivadas para conferir escala e celeridade aos empreendimentos
prioritrios do programa de acelerao do crescimento. Da no ser errado dizer que o
PAC tenha sido tambm um programa de acelerao da atuao estatal no domnio
econmico, a partir do que se entende melhor o significado que teve para as dimenses
e funes do planejamento governamental e da gesto cotidiana de polticas pblicas,
em especial nas reas abrangidas pelo programa.
No caso do planejamento, importante ter claro que a priorizao poltica que
foi dada ao PAC conferiu a ele o que o governo federal brasileiro tinha de melhor em
termos de recursos humanos, financeiros, jurdicos, tecnolgicos, logsticos, comunicacionais
etc. Ou seja, tudo aquilo hoje considerado necessrio atividade de planejar e governar
em ambientes complexos e dinmicos. A prpria atividade de monitoramento intensivo,
estruturada pela Sepac a partir das salas de situao e dos balanos quadrimestrais pblicos
de divulgao, se encaixa nesse conjunto de condies e instrumentos de planejamento
necessrios realizao tempestiva dos empreendimentos previstos pelo programa.
Por sua vez, no que toca gesto pblica, houve, como registrado e comentado ao longo
do estudo, um conjunto amplo de novos regramentos e arranjos que ajudaram a viabilizar
o PAC do ponto de vista tcnico, normativo, humano, financeiro, jurdico etc.
61
Desta feita, ao longo do processo de constante (re)elaborao e implementao,

o PAC foi migrando de uma simples carteira de projetos, para algo como um plano
de investimentos com maior sinergia entre seus empreendimentos, tanto no que toca
perspectiva temporal quanto setorial. Em outras palavras: sendo ele um pacote de
investimentos em infraestruturas crticas ao pas, foram-se estabelecendo mais e melhores
conexes entre os horizontes de curto, mdio e longo prazos, de modo que isso serviu
no s para melhor organizar a prpria atuao estatal nessas reas, como tambm
para ampliar o seu poder de atrao sobre os interesses e capitais privados, direta ou
indiretamente relacionados aos investimentos principais. J do ponto de vista setorial,
houve tambm um esforo crescente, por parte do governo, de influenciar a carteira de
investimentos de modo que se fizesse avanar as conexes e complementaridades entre
setores e entre regies do pas, algo que foi demonstrado por mapas e tabelas ao longo
deste estudo.
Todavia, no obstante os avanos relatados, o governo brasileiro ainda no
conseguiu transformar o PAC em referncia integralmente crvel para os investimentos
do setor privado, mormente a mdio e longo prazos. Em primeiro lugar, o custo do
capital, em especial a volatilidade e altos patamares de cmbio e juros, continua sendo
um problema estrutural da economia brasileira, basicamente decorrente do arranjo
macroeconmico e institucional construdo pelo Plano Real (desde 1994) para viabilizar
a estabilizao monetria no pas. Em segundo lugar, a estrutura tributria socialmente
regressiva e juridicamente confusa e onerosa dos setores produtivos, aliada aos demais
custos de transao (econmicos, jurdicos, administrativos etc.) para operaes de
natureza pblico-privada no pas, tambm se constituem em obstculos ao clculo
econmico e previsibilidade dos negcios.
Tais aspectos, cotejados ainda com um cenrio internacional descrente e
desfavorvel a mdio prazo, e com um ambiente poltico-institucional interno conturbado
a curto prazo, acabaram quebrando a conveno de crescimento que perdurou entre
2004 e 2010, e isso rebaixou o padro de confiana empresarial (pblico e privado) nas
apostas a futuro sugeridas pelo PAC e demais polticas pblicas federais.
Para superar tais dificuldades de conjuntura, preciso trazer considerao ao
menos duas grandes lies provenientes da experincia recente do PAC, sobretudo no
interregno 2007 a 2014. A primeira tem a ver com a centralidade do Estado e do investimento pblico para a dinamizao da economia brasileira e para a transformao da
sua estrutura produtiva. Neste particular, foram exitosos os esforos de mobilizao das
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Discusso
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capacidades estatais (sobretudo a sua base tributria robusta e fontes de funding) e de

alguns instrumentos governamentais (tais como os bancos pblicos, empresas estatais,
fundos pblicos e fundos de penso) no enfrentamento dos efeitos nocivos e deletrios
da crise internacional que desde 2008 vem jogando para baixo o estado de confiana
e as expectativas futuras dos investimentos pblicos e privados. Ou seja: Estado
e investimento pblico podem jogar, novamente, papel contracclico decisivo na
conjuntura atual para a superao da crise econmica e poltica que se instalou no pas
desde meados de 2014. Para tanto, cabe ao governo recuperar sabedoria e vontade
prpria para reverter as orientaes recessivas da conservadora poltica macroeconmica
em curso desde janeiro de 2015, bem como as sinalizaes dbias acerca de qual o seu
projeto de pas e de desenvolvimento nacional.
A segunda grande lio derivada do PAC relaciona-se justamente com a
capacidade de projetos estruturantes como este de se conectarem com outras polticas
pblicas e outras dimenses setoriais e territoriais do desenvolvimento nacional.
Para alm do potencial mobilizador, indutor e multiplicador dos investimentos capitaneados
por programas prioritrios como o PAC, h reflexos positivos sobre as prprias capacidades
(financeiras, humanas, jurdicas, tecnolgicas, comunicacionais etc.) do Estado, as
quais induzem uma espcie de auto-organizao para desafios que rompem o status quo
da gesto pblica tradicional, retiram a burocracia estatal da sua zona de conforto e
recolocam a funo planejamento no centro dos processos decisrios de governo.
Tudo somado, portanto, sugere-se ao governo brasileiro uma reflexo que vincule
os temas tratados por este estudo a um projeto de desenvolvimento e a uma concepo
de Estado. Pois, na ausncia de uma reflexo pblica mais estratgica sobre tais assuntos, corre-se o risco de impor-se flego curto aos resultados potencialmente positivos
advindos das iniciativas recentes (2003 a 2014) e do discurso governamental em torno
de uma suposta administrao pblica progressista e progressiva no pas.
O anterior especialmente importante se a perspectiva de desempenho governamental continuar na direo de certa reativao do Estado para a construo de um
projeto de desenvolvimento soberano, inclusivo e democrtico. Neste caso, remontar
e aperfeioar as estruturas de planejamento, execuo e gesto do Estado tarefa
primordial para mobilizar capacidades estatais e instrumentos governamentais em prol
do projeto poltico e social aqui sugerido. Este o cerne de uma reforma contempornea
do Estado e da administrao pblica no Brasil e por onde ela deveria comear.
63
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Pensamento Estratgico, Planejamento Governamental e Desenvolvimento no Brasil Contemporneo,
livro 4, Ipea, 2015. (No prelo).
66
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Laryssa Vitria Santana (estagiria)
Paulo Ubiratan Araujo Sobrinho (estagirio)
Pedro Henrique Ximendes Arago (estagirio)
Thayles Moura dos Santos (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Raul Vinicius Fernandes Gonalves (estagirio)
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva
Projeto Grfico
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Livraria Ipea
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published herein have not been proofread.
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70076-900 Braslia DF
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Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.

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Jos Celso Cardoso Jr.

Braslia, fevereiro de 2016

O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL E A

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016

Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Para superar tais dificuldades de conjuntura, preciso trazer considerao ao menos

O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

Braslia, fevereiro de 2016

Por fim, ao sugerir perspectivas futuras, buscaremos evidenciar problemas e

O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

Desde a dcada de 1980, quando se instaurou, no Brasil, o seu processo (lento,

Braslia, fevereiro de 2016

Em outras palavras, o impacto agregado destas, quando considerado em termos

O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

3 O PAC COMO NOVIDADE POLTICA E INSTITUCIONAL DO

Braslia, fevereiro de 2016

De sada, preciso entender que o primeiro governo Lula (2003-2006) conviveu

Taxas anuais do PIB Brasil (1995-2014)

Taxas anuais de Inflao Brasil (1999- 2014)

Fonte: BCB e IBGE. (Brasil, 2014a).

O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

Taxas anuais de Juros Reais ex-ante Brasil (2002-2014)

Fonte: BCB (Brasil, 2014a).

Fonte: BCB (Brasil, 2014a).

Do ponto de vista social, o governo Lula herdava de seu antecessor um mercado

Braslia, fevereiro de 2016

Taxas anuais de desemprego Brasil (2003-2014)

Fonte: IBGE. (Brasil, 2014b).

Evoluo anual do salrio mnimo (real e nominal) Brasil (2000-2014)

O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

Evoluo anual do gasto social federal (real e % PIB): Brasil (2000-2013)

2004 2005 2006

2007 2008 2009

Fonte: IBGE. (Brasil, 2014b).

20.006 20.822 20.551

21.897 22.300 22.349

PIB per capita R$

Fonte: IBGE. (Brasil, 2014b).

Finalmente, do ponto de vista poltico, o primeiro governo Lula conviveu com a

Braslia, fevereiro de 2016

e, ao mesmo tempo, compatibilizar certa retomada do crescimento econmico com

Participao anual do crdito total sobre o PIB Brasil (1995-2014)

27,7 28,3 27,1 27,7 25,8

O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

Fonte: BCB (Brasil, 2014a).

Em praticamente todos os casos, mesmo naqueles em que o objetivo primordial

Braslia, fevereiro de 2016

Representao sinttica da dimenso econmica da estratgia brasileira de desenvolvimento (2004-2014)

Polticas e aes pblicas e privadas

- Transferncia de renda (PBF, BBC, RGPS)

- Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)

- Programas de investimento (Pr-sal)

Fonte: Brasil, 2014b.

Representao sinttica do efeito multiplicador do gasto social brasileiro sobre o PIB

Incremento no gasto pblico

Fonte: Brasil, 2014b.

Em ambos os casos, compe-se uma renda monetria de origem pblica,

O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

emprego formal em atividades do comrcio e dos servios. Quanto sua sustentabilidade,

Braslia, fevereiro de 2016

do trabalho e da proteo social, como o potencial multiplicador implcito entre essas

O Planejamento Governamental no Brasil e a Experincia Recente (2007 a 2014) do

4 O PAC COMO PROMOTOR E INDUTOR DE INOVAES NO